西北大学
硕士学位论文
城乡统筹视角下农村公共产品供给制度研究
姓名：白瑞峰
申请学位级别：硕士
专业：西方经济学
指导教师：何爱平
20100602
城乡统筹视角下农村公共产品供给制度研究
摘要
随着改革开放的不断深入，我国的综合国力不断增强。据国家统计局分析，
我国2008年GDP增幅达到了9％，经济增长的速度令世界震撼，我国总体上已经具
备了加大力度扶持“三农’’的能力和条件。在经济大幅度增强的同时，长期以来
形成的城乡二元结构导致我国城乡差距不断拉大，农民收入增长缓慢，农业基础
设施严重落后，农村公共产品供给的缺乏，是导致‘三农’问题上升为建设和谐
社会的根本性问题和城乡发展失衡的重要原因之一。党在总结几十年处理城乡关
系经验的基础上，在中共十六大报告中第一次明确提出了“统筹城乡经济社会发
展"这一具有创新意义的战略。我们党也明确提出把建设社会主义新农村，作为
我国现代化进程中的重大历史任务，而推进社会主义新农村建设的重要环节是通
过建立城乡统筹机制，工业“反哺农业”，城市支持农村，加快农业和农村的快速
经济发展，提高农民的生活质量和改善农民的生活环境。但是当前与农民生产生
活相关的农村公共产品供给远低于农村的公共需求，农村公共产品供给的不足与
公共产品供给制度有着密切的关系。因此，本文在理论和实践结合的基础上，分
析我国现行农村公共产品的现状和成因，研究和探讨在城乡统筹背景下农村公共
产品供给制度创新问题，对于促进社会主义新农村建设稳定快速发展，具有十分
重要的现实意义。
本文在借鉴中西方公共产品理论的基础上，结合我国现行农村公共产品供给
现状，重点采用制度经济分析方法，运用规范分析和实证分析相结合的方法、历
史比较方法、理论联系实际方法，以我国不同时期农村公共产品供给制度的历史
演进为切入点，探析我国现行农村公共产品供给体制制约因素。并根据城乡统筹
环境下农村农民的多元需求，为我国社会主义新农村建设中农村公共产品供给制
度提供创新的可行性建议。本文分为五个部分：第一部分引言，简要分析在城乡
统筹背景下，研究农村公共产品供给制度创新的理论价值和现实意义。第二部分
为理论基础部分，首先从公共产品的基本涵义出发，对公共产品的相关内容进行
总体概述。通过对公共产品理论的归纳和提炼，提出了农村公共产品供给制度的
基础理论，为后文的展开打下理论基础。第三部分农村公共产品供给制度及其历
史演进，分析人民公社时期和家庭承包责任制时期、税费改革以后、城乡统筹环
境下不同时期的农村公共产品供给制度。第四部分分析我国现行农村公共产品供
给现状及供给机制存在的问题，以及农村公共产品供给对农村社会的影响。第五
部分是本文的重点和落脚点，应用制度分析的方法，提出我国农村公共产品供给
制度创新目标和创新政策。第六部分为结束语，对以上研究做出总结，并对未研
究的部分做出说明。
关键词： 城乡统筹农村公共产品供给制度
Analyses of Rural Public Goods Supply System from the
Perspective of Urban and Rural Coordination
Abstract
The comprehensive national strength of 0111"country is enhanced as the reform and
open policy is deepened．According to the analysis of NBS(National Bureau of
Statistics)，the growing rate of GDP in 2008 has reached to 9％．Such a rapid economic
growth has shocked the whole world and our country has got the capacity and condition
to put great effort into the support of the‘'three rural”～issues of agriculture，farmer and
rural area．Though the economy increases greatly,the long-formed dual economic
structure of urban and rural areas has widened the gap between urban and rural areas，
prohibited the increase of farmers’income，and stopped the construction of
infrastructure in the countryside．The problem of“three rural’’has become the essential
problem in the construction of a harmonious society．Since the 1 6th National Congress，
the Party has promoted the strmegy of“Building a New Socialist Countryside’’as the
significant historical task in the process of modernization．Farmers’living conditions
should be improved and their living circumstances should be bettered through the
construction of urban and rural coordinating mechanism，the plan of
industry—back-feeding-agriculture，the strategy of city supporting countryside，and the
rapid development of ae#culture and rural areas．However,the rural public goods
supply is far below the public needs in the rural areas．The shortage of the rural public
goods supply is intimately related to the contemporary supply system．Based on the
theory and practice，this thesis analyzes the situation and cause of the supply system，
explores the innovation of rural pubic goods supply under urban and rural coordinating
mechanism．It has a significant realistic meaning in the rapid development of the
construction of a new socialist countryside．
Based on western and Chinese theories of public goods，combined with the supply
conditions in rural public goods supply in China,employed institutional analysis，
normative analysis，empirical approach,historical comparative method，and application
of theory related丽th practice，this thesis analyzes the restraining factors in today’S
rural public goods supply system in china through the historical evolution of the supply
system in different periods of our country．According to the multi—needs of farmers in
the circumstance of urban and rural coordinating mechanism，the thesis aims at
providing some feasible suggestions for rural public goods supply system in the process
of the construction of a new socialia countryside．The thesis is divided into five
chapters．The first chapter is the introduction，which briefly analyzes the theoretical
value and realistic meaning of the innovation of the rural public goods supply system．
The second chapter is the theoretical foundation，which illustrates the basic definition
of public goods，raises the essential theory of the rural public goods supply system，and
provides the theoretical foundation for the latter chapters．The third chapter discusses
the historical evolution of the rural public goods supply system，analyzes different
supply systems respectively in people’S commune period，period of house—hold based
contract system，period after the reform of taxes and charges，and period under urban
and rural coordinating mechanism．The fourth chapter studies the current conditions
and influences on the rural society of China’S rural public goods supply and the
disadvantages in the supply system．The fifth chapter is the most important one，in
which the innovative perspectives and policies of China’S rural public goods supply
system are promoted by using institutional approaches．The sixth chapter is the
summary of the whole thesis，and some further explanations of the points uncovered in
this paper．
Key Words：urban and rural coordination；rural public goods；supply system
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保密待解密后适用本声明。学位论文作者签名：』鱼壁牲指导教师签名：
知lo 年‘月2日洲· 年6月二目
西北大学学位论文独创性声明
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作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地
方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含
为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我
一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的
说明并表示谢意。
。学位论文作者签名：饼岭
五和年6月2日
西北大学专业学位硕士论文
1．引言
1．研究背景及意义
1．1．1研究背景
随着我国经济飞速增长，城市居民生活水平得到了很大的提高。但是，作为
我国公民的主要群体农民，并没有和城市居民共享到改革开放带来的成果，得到
和城市居民公平公正的国民待遇；和城市现代化建设的进程相比，农村相对落后，
农业发展缓慢，农民依然贫困，这就是“三农’’问题。三农”已经上升为关系到
现代化新农村建设的根本性问题，农业的发展状况如何，农民收入水平是否可以
提高，城市和农村是否可以统筹协调发展，不仅关系到社会经济能否健康地长期
发展，而且关系到的社会团结稳定，国家的繁荣昌盛。农民作为我国最大的一个
弱势群体，因此，他们需要政府提供各种政策支持，帮助他们适应市场经济规律，
摆脱经济上的贫困，只有这样，农民才能以平等的身份与地位参与全面小康社会
建设。
近几年，党中央、国务院连续出台l号文件，把建设“生产发展、生活宽裕、
乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村作为我国现代化进程中的重要
历史任务，并且以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展要求，
采取了一系列支农惠农的重大政策，各地区各部门认真落实中央部署，切实加强
“三农”工作，农业和农村发展也出现了积极变化，但与农业生产、农民的需求
相比，工农失调、城乡失衡的状况还没有根本改变，城乡差距、地区差距仍在扩
大，分配不公矛盾凸显。与城市社会相比，城乡差距日益扩大，2006年，城乡居
民人均收入比例达N3。28：1(中国统计年鉴，2007)，N200s年，城乡居民收入
比例进一步扩大，城镇居民人均可支配收入为15761元，农村居民的人均可支配为
4761元，农村居民收入水平只相当于城镇居民人均可支配收入的30。2％，这种城
乡收入差距已经大大高于国际标准(国际上城市与农村居民的人均收入低于1。5)
锄。如果考虑到农民收入的统计数据有一定水分，而城市居民还享有农民无法享受
①李炳坤、张顺喜：《我国居民收入差距变化分析》，载于(2004年中国经济年鉴》，中国经济年鉴社2004年
l
1。引言
到的多种福利，依据世界银行的估计进行调整，城乡之间居民收入真实差距接近6：
l。2。
近几年来，各地区各部门在党中央、国务院的坚强领导下，相比城乡居民收
入差距，农村义务教育、医疗等制度不断健全，农村民生状况得到了明显改善。
根据(<2008年全国教育经费执行请卡统计公告》，全国小学生人均预算内公用经费
支出为616。28元，农村小学生均为581。88元，比2007年403。76元增长了44。12％。
新型农村合作医疗参合人数已达N8。3亿人，财政补助标准达到人均80元。但是
与城市相比，农村义务教育、医疗等水平还是相差巨大。虽然2009年全国近l。5
亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策；中西部地区
约1120万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助，但是农村中
小学公用经费和校舍维修经费补助标准，学校的环境，农村中小学教师素质和城
市义务教育中小学的水平；参加新合作医疗农村居民的财政补助标准等等和城市
还是有较大的差异。
因此，2010年党中央国务院全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以
及中央经济工作会议精神，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，
把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把建设社会主义新农村
和推进城镇化作为我国现代化建设的重大历史任务，而推进社会主义新农村建设
的重要环节是加强农村基础设施、义务教育、卫生、社会保障等公共产品的供给。
农村公共产品的供给作用在促进城乡关系调整、“三农"问题解决、新农村建设中
日益凸现出来。
1．1．2研究的目的和意义
社会主义新农村建设的提出，是我国在长期以来的不断摸索中形成的一套解
决“三农”问题的完整思路，也是农村发展的一个新的机遇。据几组数据显示，
2009年，中央财政进一步加大对“三农”的投入力度，强化支农惠农政策，支持
改善农村生产生活条件，推动农村各项社会事业发展，深化农村综合改革，积极
促进农民增收。2009年中央财政用于“三农’’方面的支出达j!JJ7253亿元，比2008
版，第861"868页。
②张宏宇：《城乡统筹：一农民收入为中心的结构转换分析》，载于<农业经济研究》2003年第4期，第46
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年增长21。8％。并且2010年，中央财政将继续加大对“三农"的投入力度，落实
和完善农业补贴制度，积极引导社会资源投向农村。今年中央财政用于“三农"
方面的支出安排合计8183。4亿元，比上年增2fi930。3亿元，增长12。8％。虽然中
央加大对农村建设的财政支持，但是现有的农村公共产品供给制度也没有完全适
应新的制度环境，不能满足农村经济社会发展的需要。长期以来实行的“城乡分
治’’的二元经济结构，城乡公共产品供给体制非均衡化导致农村公共产品供给严
重缺失，绝大部分农村居民未能享受到城镇居民所享受的各种公共设施和社会保
障。此外，基层政府财力吃紧，又不得不靠税外收费增加公共产品的供给，税费
支付造成的负担制约农民对自身的发展投资，并且农村公共产品供给主体责任划
分不合理，财权和事权不一致，这样就强化了农村公共产品制度外供给，虽然农
参
村公共产品的制度外供给对缓解了农村公共产品供需矛盾有一定的作用，但是严
重增加了农民负担；并且农民的多元需求在当前这种“自上而下"的公共产品供
给决策机制无法真正反映，再加上缺乏有效的资金监督管理机制，使得农民真正
需要的、促进农村可持续发展的公共产品缺失与农民不需要的“政绩型"公共产
品过剩的现象并存，这就要求我们通过剖析农村公共产品的供给制度来提高农村
公共产品供给不足，缓解农村贫困，让城乡居民共享到改革开放带来的文明成果，
不仅有利于“三农"问题的解决，更有利于打破城乡分割的基本局面，推进城乡
的协调发展。
本文正是基于城乡统筹视角下，突破以往仅就公共产品供给本身来分析的路
径，并注重多视角考察分析，提出在统筹城乡发展过程中分析农村公共产品供给
制度，跳出了传统的“以农论农’’的框框。这对保障农民的基本公共需求，切实
增加农民收入，减轻农民负担、增进农民福利，全面繁荣农村经济，促进城乡统
筹和谐发展，实现整个国民经济社会健康发展，具有重大的理论意义和实践意义。
1．2文献综述
1．2．1国外文献综述
1919年产生的林达尔在其博士论文《公平税收》中提出公共产品(public
goods)一词。但是给出公共产品比较精确分析性定义是萨缪尔森(1954，1955)。
3
l。引言
萨缪尔森指出公共产品与私人产品相比具有非排他性和非竞争性两个特征，但是
通过对现实的考察发现，符合萨缪尔森定义的公共产品是一种极端情况，即“纯
公共产品’’(阿特金森、斯蒂格利茨，1994)。现实情况中更为一般的情况是，许
多产品并不是具有绝对的非排他性和非竞争性，而是介于非纯公共产品或者为混
合产品。随后布坎南(1965)的俱乐部产品理论、德姆赛茨(1970)从产品性质
上区分公共产品(public goods)和集体产品(collective goods)两个概念。
除此之外，近几十年来，西方学者还围绕公共产品的需求、公共产品的供给效率
和供给模式、地方公共产品和财政分权等问题展开研究。
如何提高公共产品的供给效率以及以何种模式供给公共产品一直是西方公共
产品理论研究的核心问题。传统观点认为公共产品一般不能通过市场得到有效供
给，这是因为公共产品具有非竞争性、非排他性的特点，会产生“外部性”和“搭
便车"行为，使得利润最大化的理性经济对其供给望而却步，市场失灵的存在，
公共产品的供给责任应由政府承担。1932年，庇古在《福利经济学》中以灯塔为
例论证了政府供给公共产品的重要性。鲍德威和威迪逊(2000)指出，私人市场
有效配置的失灵；为考虑其他直接配置资源的辅助机制以及通过纠正手段干预价
格机制以诱导市场更有效运作，提供了重要的理由。政府能够有效供给长期以来
被人们认同和接受，但是科斯(1974)提出的科斯灯塔理论表明，即使是“纯粹
的"公共产品由私人提供不仅是可能的，而且是更为有效率的。2000年，英国学
者克劳斯在杂志《新政治家》上发表的《让公共部门下课》～文，指出了公共生
产的各种弊端。这才促使经济学家开始探索除政府之外的公共产品供给方式和模
式。
虽然国外公共产品理论日趋完善，但是国外学者对农村公共产品问题的研究，
还比较分散、缺乏系统性。但是在农村公共产品需求问题；农村公共产品供给资
金筹措问题；政府供给农村公共产品效率问题；以及农村医疗、卫生保健供给问
题等领域已取得阶段性研究成果。在农村公共产品需求问题方面，巴克利(1974)
较早提出了以农村居民需求为导向公共产品供给政策，他认为公共产品供给的形
势在农村地区更为严峻，农民获得一些公共产品承担了高昂的人均成本。邓恩、
多克森(1980)认为缺乏运用完善的理论模型对农村社区公共产品供给的经验研
究，弗里曼(1979)认为可以用农村公共服务需求相关的投票模型解决农村居民
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消费需求偏好。福特和克里斯坦森(1981)运用公共选择分析框架，以对农村医
院投票行为研究为例，分析了农村社区公共服务提供的决定因素。农村公共产品
供给资金问题，是学者关注的焦点之一，对于有层级的政府来说，农村公共产品
的有效供给，依靠当地农村社区政府还是其他层级的政府出资是需要鉴别的。梅
基(1974)认为，对于农村公共产品，即地方性公共产品来说，有些公共产品的
有效供给，例如废水处理，是以农村社区为地域范围依赖于当地政府税费收入供
给的，但对于像公共教育这类公共产品来说，应该由上级政府来提供。但是，政
府供给农村公共产品的财力是有限的，为供给农村公共产品而进行筹资也是有必
要的，学者爱德曼(1974)为公共产品成本上升而税基增长缓慢的美国政府提供
了一个公共产品筹资的方案框架。政府提供农村公共产品需要讲求效率，效率高
低的标准基本上可以分为两类，一是政府提供的农村公共产品是否满足社区居民
需求的程度为判断标准；二是以政府是否具有以最低成本生产公共产品的能力为
判断效率高低的标准(爱泼斯坦，1984)。但有的学者梅特卡夫(1990)指出这种
评估标准缺乏灵活性并且评测的方法过于简单，德勒、尼尔森(1992)等进一步
指出，可以运用微观经济学中最小化成本理论和方法弥补已有评估标准的不足。
国外文献对农村社区的道路(德勒、尼尔森，1991)、教育(马伊德，1982)以及
灌溉、交通等基础设施(沃梅里、艾斯莱木，1995)的研究都有所涉及，但是研
究较为系统和获得广泛关注的则是与农村居民健康密切相关的医疗、卫生保健问
题(智默曼，1990)。
1．2．2国内文献综述
我国学者从不同角度对农村公共产品供给课题给予了不间断的研究。到目前
为止，这种研究已经获得很大进展，农村公共产品的研究成果主要体现在以下几
个方面：
(1)农村公共产品供给制度变迁及制度创新
我国公共产品供给制度变迁的时限大体被界定在1978年勖，1978年以后，随着
在农村内部家庭承包制取代人民公社制，使原有的制度安排结构失衡，从而农村
3③卢洪友、张军：《中国公共产品供给制度变迁与制度创新》，载于财政研究，2003年第3期。
5
1。引言
公共产品的供给制度也相应地发生变化，一些学者运用新制度经济学的像对我国
公共产品供给制度的变迁进行解释。张军等(1996)以改革开放后为历史起点对
农村公共产品供给的变迁进行了考察，他认为主要是农作制度的百年前导致了农
村公共产品供给相对于农业高速增长来说滞后了，因为家庭责任承包制取代集体
制度后提供了很强的激励机制，但却没有为农业基础设施、基本建设和农村公益
事业提供同样有效的制度安排。林万龙(2003)对一些学者认为由于家庭承包制
对农村公共产品供给萎缩的观点持质疑态度。陈朋(2006)提出要建立农村公共
产品供给的利益机制体系，要建立由辖区内内部需要决定的需求表达机制和利益
机制，具体来说包括：利益代表机制；利益表达机制；利益产生机制；利益协调
机制；利益保障机制。．
(2)农村公共产品供给及供需矛盾
许多学者对于中国农村公共产品供给现状进行了考察，认为目前农村公共产
品总体供给处于不足状态、供给结构不合理、供给效率有待于提高(黄志冲，2000；
张红，2003；高峰，2003；于丽闽，2003；马晓河等，2005)，例如高峰(2003)
认为当前农村公共物品短缺表现为供给性短缺、产出性短缺和结构性短缺，但是
对于形成供给不足原因的解决对策却有不同的观点。此外，由于我国针对改善农
村公共产品供给的政策多数是“自上而下”制定的，缺乏基于需求的“自下而上’’
的政策，近几年，学者开始加强了对农村公共产品需求进行调研研究(刘义强，
206；张素罗、彭建强，2008)，例如刘义强(2006)基于一项全国农村公共产品
需求问卷的调查，通过对农村公共产品的需求现状、结构和特点的深入分析，得
出农民的公共产品需求普遍得不到满足、对其评价不高以及需求强烈的事实，提
出并验证了农民需求位序结构假设和政权距离一满意度假设，并依据这些结论提
出建立需求导向的公共产品供给制度的结构性安排。
(3)农村公共产品制度外供给或筹资问题
孙潭镇等(1993)对农村公共产品制度外供给最早进行了研究，他们提出了
“制度外财政"的概念，制度外财政指非预算收入，即指乡镇政府以各种形式筹
集的自筹资金以及由此发生的政府支出。樊纲(1995)在孙潭镇等人的研究上结
合个案研究，将农村公共产品的制度外供给概括为“非规范公共收入”。李彬(2004)
在以上学者研究的基础上给出了公共物品制度外供给的具体含义，它包括公共物
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品的制度外财政供给(非预算融资)和民间供给(非政府融资)。
(4)农村公共产品供给与农民负担
多年来，农民负担过重问题一直困扰着农村经济发展和农村社会稳定的难题。
(叶兴庆，1997；赵丙奇，2002)研究焦点主要集中于农民负担即除税收之外的
制度外负担；有的学者将农民负担分为显性负担与隐性负担(陶勇，2003)。雷原
(1999)、陈达等(2002)、赵丙奇(2002)均指出农民负担问题的实质是农村公
共产品供给体制问题。陶勇(2001)指出现行的农村公共产品攻击体制加重了农
民的税外负担；对于农民负担问题解决，目前学术界取得的共识就是进行农村公
共产品供给体制的创新(雷原，1999：陶勇，2001；陈达等，2002；赵丙奇，2002；
蔡纯一，2003：廖清成，2003；徐秋慧，2004；蒋满霖，2004)。
(5)农村公共产品的供给与税费改革
我国农村税费改革于2000年在安徽省试点的基础上向全国普遍推进，随着农
村税费改革的推进，农业税在一些省份己被取消，至U2006年全国范围内取消。学
术界，对农村公共产品的供给与税费改革的研究主要集中在以下方面：税费改革
对农村公共产品的供给的影响(高新军，2003；林霞等，2004；邹江涛，2004；
宋巨盛，2005)；税费改革与农村公共产品供给机制问题(刘鸿渊，2004；郭锦墉
等，2004；吴朝阳，2004)；农业税的取消与农村公共产品的供给(王磊，2004；
于奎，2005)。
(6)农村公共产品与农民增收。
对于农民增收缓慢的研究，许多学者认为是由于农村公共产品供给问题造成
的。(岳军，2004)从制度的视角指出农村公共产品的供给与农民收入增长具有制
度关联性，当前农村公共产品供给不足的主要问题是缺乏供给制度安排，由此导
致农村居民从公共产品消费中受益程度远低于城市居民。楚永生等(2004)采用
实证分析方法对农村公共产品供给与农民增收之间的关系进行了测度。
国外学者在公共经济学和公共财政学的著作中，已经建立了相当完善的公共
产品理论体系。但是对于农村公共产品或服务体制的研究，已有的研究表明，对
农村公共产品的需求因素、供给因素，以及农村的医疗、道路、教育等方面有所
涉及，但总的来说研究还是比较分散、缺乏系统性。国内学者对农村公共产品的
研究主要集中在改革开放后农村公共产品供给出现的问题等方面。农村体制的改
7，
I。引言
变，使得农村公共产品供给在新的制度环境下出现了新的特征。国内学者的研究
取得了阶段性成果，但是也存在一些问题，还需要深入研究。一是公共产品理论
与我国农村公共产品供给中现实问题切合度还有待于进一步加强。二是已有的研
究对增加农村公共产品供给提供了许多政策建议，但是对统筹思想指导下，政府
财力向农村倾斜后，如何改革农村公共产品供给制度，促进城乡双发展研究不足。
因此本文要在统筹城乡环境下研究农村公共产品供给制度的理论上的创新。
1．3研究方法
本文主要力求运用马克思主义的唯物辩证法和历史唯物主义方法，采用理论
与实际相结合、规范研究与实证研究相结合的方法，对统筹城乡下农村公共产品
的供给制度问题进行研究。具体来说，主要采用了以下几种方法：
(1)实证分析与规范分析相结合的方法。本文在研究中采取了规范分析为主，
实证分析为辅、规范分析与实证分析相结合的方法。在具体分析中，采用了归纳
与演绎相结合，数据分析与逻辑推理相结合，横向与纵向比较相结合的方法。
(2)比较的方法。这是进行研究的重要方法之一。对统筹城乡中的农村公共产
品供给问题进行研究，既需要历史与现实的比较，也需要从城市与农村相比较的
视角进行研究，比较中发现的问题，解决问题，以期最终能找到适合我国国情和
现实需要的改革措施和途径。
1。4创新点
本文研究的可能创新之处如下：
(1)在我国的经济学者著作研究中，针对“三农”问题或农村财政的论著很多，
此外，针对农村公共产品供给的某一方面的研究也很多，但是在统筹城乡视角下
专门就农村公共产品供给制度作历史比较分析、现状实证分析，又论证以当前经
济发展水平下政府的财力，不能完全兼顾城市和农村的公共产品的供给情况下，
提出全套改革建议的系统性研究的相对较少，本文在该方面进行了相对全面系统
的研究。
(2)本文在当前我国农村公共产品的供给制度存在问题研究中，把农村公共产
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品供给制度分成需求表达机制、决策机制、筹资机制三个部分来进行比较分析，
而且在文章后面部分改革措施也从这几个方面来提出，使得对农村公共产品供给
制度的研究更加细化、更加层次分明。但是，农村公共产品供给问题是一个涉及
面广、情况复杂的问题，而且我国不同地区城乡公共产品差异呈现出不同的特点，
因此，本文所提供的农村公共产品制度创新政策需要进一步的检验。
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2农村公共产品供给的基本理论
2农村公共产品供给的基本理论
2．1公共产品的基本理论
2．1．1公共产品的内涵及特征
自1919年瑞典著名经济学家林达尔在其论文中正式使用“公共物品"一词之
后，公共产品理论不断发展和丰富，现己成为公共经济学的重要基础理论之一。
公共产品的严格定义是萨缪尔森在1954年发表的《公共支出纯理论》(The Pure
Theory of Public Expenditure)一文中提出，公共产品是相对于私人产品而言的，
两者分别反映了社会的公共需求和私人需求，并代表着社会中的公共利益和私人
利益。萨缪尔森将公共产品定义为“任何人消费这种产品不会导致他人对该产品
的减少”，即每个人消费这种产品的数量与该产品的消费总量是相等的，可用公式
表示为：Xn+j--Xin+j。根据萨缪尔森给出的概念，作为公共产品，它是不可以被分割
给单个消费者进行消费的，只能被不同的消费者使用。
公共产品的特征是由公共产品的性质所决定的，也是公共产品得以区别于私
人产品的依据。公共产品之所以可以与私人产品相区分就在于它具有以下特征：
(1)收益上非排他性。收益上非排他性指在某个消费者在消费某个公共产品的
过程中不能独占，拒绝其他人享受这种产品是不可能的或因拒绝成本太高以致不
可能排除其他人分享，，而不管消费者个人是否对其进行了付费，他都可以享有该
公共产品。总的来说，公共产品的非排他性就是指不可能阻止不付费的消费者对
公共产品的消费，对于公共产品来说，不付费消费者者同付费的消费者一样都能
享有。
(2)消费的非竞争性。消费的非竞争性是指个体或组织对公共产品的消费使
用，不会影响其他个体或组织消费公共产品数量的减少，也不会因此而减少其他
个体或组织享用该种公共产品的满足程度。非竞争性有两方面的涵义：第一，在
某一数量范围内的公共产品，增加一个消费者消费该公共产品的边际成本为零；
第二，边际拥挤成本为零，每个消费者的消费公共产品都不影响其他消费者消费
该公共产品的质量和数量，因此也不存在消费中的拥挤现象。
10
西北人学专业学位硕+论文
(3)效用的不可分割性。公共产品的效用不可分割性是指公共产品是向整个社
会供给，不可能按照谁付费谁受益的原则向付费的人供给消费而其他人无法消费，
具有共同收益和联合消费的特点，各个主体的消费是不具有明确分界线的公共产
品的效用为社会各个成员所共享。
2．1．2公共产品的分类
大部分国内研究者对公共产品定义的界定，几乎都是建立在萨缪尔森给出公
共产品的定义的三个特征的基础上，笔者也遵循萨缪尔森的三个特征对公共产品
进行以下分类：
(1)从公共产品消费的角度看，公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。
纯公共产品是指即向全体社会成员共同提供的且在消费上不具竞争性、受益上不
具排他性及效用的不可分割性特征的物品或劳务，无论社会消费者的数量怎样增
加，其边际成本始终为零。例如：司法管理、国防系统、环境美化等。准公共产
品，既具有私人物品或劳务的特性，又具有公共产品的特性。例如，公共图书馆、
公共道路、公共运动场等。这种类型的公共产品在供给方面具有“公共’’性质，
但在消费方面却具有“私人”性质。因此一部分准公共产品既可以由政府提供，
也可以由私人或市场提供。
(2)从公共产品的存在形态来看，可以分为有形公共产品和无形公共产品。前
者是指看得见、摸得到的公共产品，这种公共产品在现实生活中很多，例如：公
共道路、学校、公共图书馆、展览馆和其他公益性设施等。后者是指那些不易被
察觉，物理特性、技术特性有别于有形产品的公共产品，例如，法律法规、社会
保障、社会治安、行政管理和区域发展战略等。
(3)从公共产品的最终用途来看，可以分为消费性公共产品和生产性公共产品。消费性公
共产品是指由生产者或提供者生产或提供后，作为公共消费品直接进入消费领域，由特定辖
区内的群体共同消费或使用的物品；生产性公共产品是指辖区内的一组生产商共同使用的生
产要素，例如：公共信息、天气预报、人力资源的开发和培训等。
2农村公共产品供给的基本理论
2．2农村公共产品的概述
2．2．1农村公共产品的含义及特征
农村公共产品通常是指在农村地域范围内农民生产、生活所需的具有一定非
排他性和非竞争性的满足农村公共需要的产品或服务。农村公共物品是相对于农
民或其家庭自己消费的“私人物品"而言的，农村公共产品的受益范围主要是农
村区域，受益对象主要是农民。
和农民消费“私人物品"相比，农村公共产品具有如下特征：
1、多元需求性。在不同的经济发展时期不同地区不同性别不同年龄段不同文
化程度不同职业不同角色的农民对公共产品的需求各不相同。例如：原先在温饱
问题还没解决的情况下，农民不需要的公共产品，现在随着农民收入水平的提高
和农民生活质量的提升，也变成农民急需的公共产品，如发达的交通、互联网络、
农业营销服务、农村休闲娱乐设施等。
2、外部性。例如，农村教育不仅使农村劳动力得到技能的培训和知识，还有
助于提高整个社会农民的文化素质，为农村地区精神文明建设打下良好的基础，
从长远考虑，可以从更大范围内给国家培养优秀人才，这就是农村教育的外部性。
3、规模经济性。绝大多数农村公共产品具有自然垄断性，例如农村道路、农
村电网等公共产品，既优化了乡村的投资环境，同时它所产生规模经济效应，对
启动农村消费，扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。
4、成本积聚性。即初期投入大，呈高度集聚状态，除一部分成本在较长时期
内回收外，相当～部分成本集聚沉淀，导致低回报或无直接回报，从而也导致多
数民间投资不愿涉及农村公共产品领域。
5、层次性。农村公共产品的供给应按照农业、农民对农村公共产品需求的轻
重缓急，遵循优先次序原则，将农村公共产品分为几个层次：第一层次是促进农
民自身发展的公共产品，主要有教育、农业科技推广等：第二个层次是满足农民
安全需求的公共产品，主要有农村的医疗卫生和社会保障体系等；第三个层次是
满足农民生产生活需要的公共产品，主要有农村基础设施、农村通讯、道路和灌
溉等。
12
西北大学专业学位硕士论文
6、分散性。这种特性决定农村的公共产品主要由政府供给，分散的基础设施
建设难以形成规模集中建设，为了覆盖广大农村地区，农村公共产品的建设必然
面广，影响大，具有分散性，因此，投入成本太大，但受益范围相对有限，使用
效率相对较低。
2．2。2农村公共产品的分类
在众多学者研究的基础上，笔者通过对农村公共产品的概念和特征的分析，
可以对农村公共产品进行如下的分类：
l、根据农村公共产品的公共性质不同即非排他性和非竞争性的程度可以划分
为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品是指具有充分的非竞争性和非排他
性的，并且不能确定价格的完全意义上农村公共社会产品。典型的纯农村公共产
品包括：农村基层政府行政服务、农村的公共安全、农村综合发展规划、农村的
环境保护、农村信息系统、大江大河治理、水土流失及土地沙化的治理、计划生
育等。准公共产品亦称为“混合产品”，一般是指不具有完全非竞争性和非排他性
的公共产品。准公共产品可进一步细分：第一类，具有非排他性和不充分的非竞
争性的公共产品。例如，农村的义务教育、农村的卫生防疫与保健、农村的公共
卫生、农田防护林等。第二类，具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共
产品。例如，农村高中及职业教育、农村的公路桥梁建设等。第三类，具有不充
分非竞争性和不充分非排他性的，在性质上接近私人产品的农村准公共产品，例
如：农村的电信、有线电视、文化娱乐等。
2、按供给农村公共产品的资金来源的不同，可分为制度内农村公共产品与制
度外农村公共产品。制度内农村公共产品是利用制度内财政资金提供的农村公共
产品。即在现行财政管理体制下，列入了预算内和预算外的农村公共产品，例如：
水利建设、财政管理等等；制度外农村公共产品是指乡镇政府利用各种形式筹集
的资金建设而成农村公共产品，如乡村道路、农村小水电等等。
3、按农村公共产品受益的区域范围。根据农村公共产品服务受益的地域范围，
可以把农村公共产品划分为全国性的农村公共产品、地方性农村公共产品和区域
性农村公共产品。全国性农村公共产品是指受益范围分布在全国范围，溢出效益
13
2农村公共产品供给的基本理论
较大的公共产品，例如：全国性的水土保持、农业基础科学研究、计划生育、农
村环境保护等；地方性农村公共产品是指受益范围在本级财政范围内，由地方财
政支持的公共产品，例如：农村医疗、地方性的道路建设、地方治安、行政等；
区域性农村公共产品是指受益范围在农村社区(村)，由村民自筹资金供给的公共
产品，例如：当地病虫害防治、供水供电等。
4、按农村公共产品的用途或服务对象，可以把农村公共产品分为生产类和生
活类农村公共产品。生产类的农村公共产品是指与农业生产和发展密切相关的公
共产品，如农业科技成果的推广、农田防护林、农村水利灌溉系统、农村道路建
设、乡村电网建设等。生活类的农村公共产品是指与农民的生存和发展密切相关
的公共产品，如农村社会保障和养老保险、农村义务教育、农村公共卫生和医疗、
农村文化馆、农村电信、电视、自来水、计划生育等。
2．2．3农村公共产品供给方式
从世界各国公共产品供给的实践出发来看，农村公共产品不外乎有三种不同
的供给主体政府提供、私人部门提供、非营利组织为主体的自愿供给主体，三种
主体按照自己的供给方式，形成了以下几种农村公共产品的供给方式：
(I)政府提供
公共产品的基本特征是收益非排它性、消费非竞争性和效用的不可分割性。
收益非排它性决定了某些人在消费这类公共产品时，就会有不付费的动机，而有
可能成为“免费搭便车"者。在一个社会的经济中，只要有公共产品存在，“免费
搭车者"就是无可避免的，这样如果公共产品是由私人提供的，由于“免费搭车
者”的存在，就有可能无法收回成本。同时，由于不能确定这类公共产品的个人
消费总量，价格机制不能有效地发挥作用，并且在竞争市场上这类公共产品供给
无法达到帕累托最优，因此竞争市场一般无法提供这类公共产品，无法满足社会
消费者对这类产品的需求，因此，提供公共产品成为政府的重要职能之一。“公共
产品由政府提供一般具有以下两种特征：一是公共产品供给的规模大，政府供给的
公共产品需要向全体公民共同提供，但向全体公民都收费简直是不可能的，因此
只有通过政府向全体公民强制征税的手段筹集资金提供。二是政府供给公共产品
14
西北大学专业学位硕士论文
的种类多，政府供给公共产品种类范围十分广泛，涉及一般公共服务、社会公共
服务和经济服务等方面。并且随着一个国家和地区经济发展程度的提高，公共产
品供给结构也在不断变化。在我国目前的经济实力下，对于农村的公共产品支出
应主要集中在基础设施、义务教育、农民的社会保障和农村的文化设施等方面。
(2)私人部门提供
私人部门提供公共产品一般具有两种形式：一种是由政府单独提供；另外一
种是私人和政府联合提供。公共产品由私人提供，是以营利为目的的，根据市场
需求，采取收费的方式补偿支出，比如我国的高速公路，很大一部分是由私人投
资，然后和政府签定合同允许拥有经营权的年限，来收回投资。公共产品的私人
供给形式多样，政府可以通过将供给公共产品的企业公开出售、自由出售、管理
买断、向第三方出让等方式使民营资本进入公共产品的供给领域。
(3)非营利组织提供。
非营利组织又称第三部门，指和公共部门、私人部门相对而言的另一部门，
非用营利组织提供是指的是各种非政府组织、非营利性的民间组织以自愿为基础，
以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或者间接地用于
教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的供给方式①4。非营利组织供给的
特征表现为基层性、灵活性和高效率。在市场条件下，非赢利组织有效供给补充
了政府在农村公共产品供给上的不足。一是基层性：我国虽然幅员辽阔，但是大部
分是农村地区，很多非营利组织能以我国最基层的社会弱势群体或边缘性社会群
体为服务对象，向他们提供教育、环境保护、扶贫发展服务。例如我国的希望小
学，就是由很多非赢利组织提供给我国农村地区的义务教育。基层性对政府高高
在上、脱离群众的官僚体制起到了变革作用。二是灵活性。非营利组织在组织体
制和运行方式上有很大的弹性和适应性，由于其政治性不强，官僚化程度低，所
以非营利组织便于根据不同的情况对社会基层迅速做出反应。这种作用对我国政
府的僵化体制起到激励变革作用。三是高效率。由于政府的“掌舵"与“划浆”
职能的分离，使得一些传统上由政府从事活动的领域里，非营利组织往往比政府
做得更好、更有效率。同时非营利组织还有助于政府为农村提供公共产品服务中
引入市场竞争机制，可以弥补政府失灵和市场失灵为农村经济发展提供优质产品。
。樊丽明：《中国公共产品市场与自愿供给分析》，上海人民出版社2005年版，第9页。
15
3。农村公共产品供给制度及其历史演进
3．农村公共产品供给制度及其历史演进
3．1农村公共产品供给制度
公共产品的供给是指一定的社会主体筹集到所需的社会公共资源条件下，将
公共产品通过一定的渠道生产出来，在既定的分配规则之下，将这些公共产品提
供给受益群体。公共产品供给所表现的主要是一个动态的过程，而确定这一过程
的决策规则、筹资规则、分配规则，这就涉及到公共产品的供给制度问题。诺思
将制度定义为是“一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互
关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换
的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关
键"。因此，制度能引导人们克服理性的无知和不确定性的风险，降低交易费用，
提高经济效率和社会发展水平。根据国内学者研究，农村公共产品供给制度是由
多种具有关联性的规则所构成的组合或者说体系。这一体系的每一个组成部分都
有多种不同的选择，每一种不同的选择就构成了一种新的公共产品供给制度。具
体来说农村公共产品供给制度包括：农村公共产品需求表达机制、农村公共产品供
给决策机制、农村公共产品资金筹集机制、农村公共产品生产和管理机制、农村
公共产品使用(分配)机制。
农村公共产品需求表达机制，这种机制能反映广大农民对农村公共产品或服
务需求的需求偏好。这种需求表达机制一般包括“以手投票”的公共选择机制和
蒂布特“用脚投票’’模型。农村公共选择机制是通过在一定行政区域内广大农民
个体可以通过直接投票方式选择有利于自己的公共政策或者通过投票选举与自己
有相同需求偏好的施政者来决定公共政策的机制。蒂布特“用脚投票”模型则是
个人效用最大化原则条件下，居民通过自由迁徙选择居住的社区，该社区能为其
提供公共产品和税收达到帕累托最优的条件。
农村公共产品供给决策制度。这一制度规定农民对公共产品的需求偏好在通
过某种方式表达出来以后，某一主体有权利和责任决定公共产品的提供方式和提
供的数量。农民公共产品决策规则决定了公共产品决策的责任者(在另一种意义上
则是权力和决策的方式)。
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西北大学专业学位硕士论文
农村公共产品资金筹集制度即提供公共产品、满足社会公共需要的融资方式，
换句话说就是农村公共产品的生产成本和提供资金由谁来承担，因此这一制度也
可以称为成本分担制度。
农村公共产品生产和管理制度。这一制度主要解决一个由谁负责生产，怎样
监督，生产后对公共品的管理和公众意见的收集与处理这一系列过程问题，同时
也提出了一个农村公共产品提供与农村公共产品生产的区分问题。农村公共提供
不等于农村公共生产，农村公共产品提供强调公共产品要通过预算来供给，农民
消费者通常可以免费获得公共产品的生产，既可以由公共部门来生产，也可以由
第三部门或者私人来生产。
农村公共产品使用(分配)制度，主要涉及所生产公共产品的收费问题。该制
度决定农村公共产品生产出来以后，使用者是否为所得到服务而支付相关的费用。
费用的标准是派生的，一旦收取费用，最优水平和财富分配随之成为必须考虑的
问题。农村公共产品的供给制度就是根据农村公共产品的需求偏好，如何做出决
策、怎样筹资和生产与分配的制度，这一制度的核心是农村公共产品供给的决策
制度，因为如何反映农民的公共需求偏好，如何筹集资金，如何组织生产管理并
进行分配，都必须通过决策程序来做出。
3．2农村公共产品供给制度的历史演进
3．2．1人民公社时期的农村公共产品供给制度
历史上通常将1958—1978年间的我国农村称为“三级所有，队为基础”的“人
民公社时期”。这一时期的人民公社实行党政不分、政经统管的制度。公社既是一
个基础政权组织，又是农村经济管理组织，集农村一切政治、经济和社会事务管
理的大权于一体，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力，对所属生产
大队和生产队实行严格的行政化管理。人民公社时期实行“政社合一’’的制度，
集体几乎控制了农村中全部的物质资源和人力资源。
农村公共产品的供给制度是一种以集体利益高于农民个人利益供给制度。完
全计划经济条件下，首先农村公共产品供给的决策规则是“自上而下"的方式，
缺乏民主渠道，社队几乎控制了所有的生产、生活资料，农民只是简单地集体组
17
3。农村公共产品供给制度及其历史演进
织内出售劳动的“社员"，用工分换取农民日常生活的必需品，他们对公共产品的
供给既无需求也无决策权利，所有的决策权都集中在社队或社队以上的各级政府。
其次，公共产品的需求表达机制缺乏，农民的需求差异性很小，缺乏对公共产品
的主动需求，缺乏对需求的表达方式，具有很高的同质性。在人民公社时期农村
公共产品的需求就由人民公社或生产大队代为统一表达出来，农民成了完全被动
的，由于农民在生产过程中没有话语权，因此在公共产品的生产过程中，缺乏积
极主动性。第三，在人民公社体制下，农村公共产品的筹资渠道主要有两个，一
个是财政渠道，另一个是制度外渠道。制度内资金非常有限，因而维系整个社区
公共产品的供给除了公社财政外，还有赖于集体组织筹集的资金，也即制度外筹
资。当集体认为需要时，决定提取公积金和公益金的比例，用于公共事业的建设，
这种资金的筹措方式非常有效，并且不会对农民造成显性的和直接的负担。人民
公社时期虽然有着原有的乡村公共产品自我供给的历史惯性，在我国经济发展的
初级阶段，人民公社时期农村公共产品供给制度为促进农村经济发展积累了大量
的先行资本，为经济发展奠定了硬件基础，较好地举办了农村许多公共事业。例
如：人民公社时期公共医疗保健体系和普及农村教育等。
3．2．2家庭承包制下农村公共产品供给制度
1978年底，随着改革开放的不断深入，国家在农村率先推进了经济体制改革，
以家庭承包制取代原来的集体农作制度，延续了20余年的人民公社制度逐步解体。
虽然家庭承包制赋予了农民个人生产的主体地位，焕发了生产私人产品的积极性，
但是，对于农村公共产品的提供来说，却起到了供给弱化的作用。这是因为人民
公社制度取消之后，家庭联产承包责任制变为我国农村新的经济制度。
家庭联产承包制下分配关系是“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己
的”，因而这种经济制度下农村公共物品的供给制度也发生了变化。首先，家庭联
产承包责任制下的公共决策程序是自上而下的，农村公共资源的配置政策，脱离
了农民的真正需求，是地方各级政府部门决策者的“政绩’’和“利益”的需要做
出的。其次，原来同质化的农民群体随着拥有的财产、消费习惯、生活安排和对
未来的期望的不同，对公共产品的需求表现出很大的差异性，人们更加注重公共
西北人学专业学位硕士论文
产品的实用性和多样性、对公共产品的成本分摊变的敏感和开始有自主产权意识。
虽然农民需求变得多样性，但是农村公共产品供给不能根据农民的真正需求来供
给，而是根据农村基层政府官员的政治、经济需要。第三，农村公共产品的供给
筹资机制主要以制度外供给为主。人民公社解体以后，设立了乡财政，由于我国
处于社会经济转型期间，为了支持城市的全面改革，实现城市经济的快速发展，
国家用于农业的支出比重呈现出波动性下降趋势，国家在财力有限的条件下，不
能足够的支持农村公共事业建设，乡镇政府只能通过制度外筹资来弥补开支。但
是，不公平的制度外筹资供给方式，加重了农民的负担。这是因为人民公社撤消
后，家庭联产承包制的实施使得乡镇府制度外筹资对象和方式发生了改变，筹资
成本的承担对象由过去的农村集体组织转交为农户自身。农民要分摊乡镇府制度
外公共产品成本、村级集体组织全部公共产品成本；并且在税费改革前，农民缴
纳税费没有起征点，不论收入，都要缴5％～6％的税费。因此在家庭联产承包制下
农村经济虽然朝多样性发展，但是加重了农民负担。
3．2．3实行税费改革后农村公共产品供给制度
自从建国以来我国实行的农业税费政策，虽然在积累农业财政资金、促进农
业生产全面协调发展等方面，起到了十分重要的作用。但是，随着农村农业经济
的发展，原有的农村税费政策严重影响农民的生产积极性和农村社会秩序，阻碍
了农村经济和社会生产力的发展，这就要求政府对农村税费制度进行改革。因此
我国从2000年开始，以安徽全省为试点进行改革，到目前取得了阶段性成果，农
民负担明显减轻，减负程度一般都在30％以上。同时农村税费改革在一定程度上
也影响了农村公共产品供给制度，首先，农村公共产品的筹集资金机制告别了制
度内和制度外并行的历史，最突出的就是制度外供给状况得到改观，农民承担的
公共产品成本减少了；其次，“一事一议"的村级公共产品供给方式改善了农村公
共产品供需脱节的现象；第三，农业税费比以前规范了。农业税费的改革虽然对
农村公共产品供给制度起到了一定改善作用，但由于缺乏相关的配套体制跟进，
现行农村公共产品供给机制相对于农民需求的变化来说，仍然没有突破人民公社
时期指令性强制供给的弊端，农村公共产品供给决策机制不科学，资金使用和管
19
3。农村公共产品供给制度及其历史演进
理缺乏有效监督等问题并没有得到有效解决，税费改革从制度上遏制了乡镇基层
政权制度外筹资的渠道，却没有消解农村公共产品供给压力，使得农村公共产品
的供给矛盾更为突出。
3．2．4城乡统筹发展下农村公共产品供给制度
从2004年N2008年期间，中央出台了五个“一号文件"用统筹城乡的发展战
略，提高农业生产、改善农民生活、发展农村经济为指导思想，实行以工补农、
以城带乡的政策，确立建设社会主义新农村的农村发展战略。这五个涉农“一号
文件”为农村公共产品的供给提供了有力的政策支持。主要表现在以下几个方面：
首先，农村公共产品的决策机制有所创新。虽然农村公共产品的供给决策制度仍
然是“自上而下”的，但是随着农民民主法制意识和公共财政观念的增强，以及
“一事一议”的实践，这样农民可以根据各自的资源状况和可承受的能力自主安
排公共产品的需求。其次，农村公共产品筹资渠道变化很大，由原来的以制度外
筹资为主变为以财政资金供给为主。因为在新农村建设期间，中央把“三农”问
题作为预算安排和财政工作的重中之重，为了弥补地方财政收入，中央加大了对
农业的财政支出，承担了农村公共产品的供给责任。第四，农村公共产品供给方
式，采取以政府为主的多元供给方式。在统筹发展执政理念下，政府承担了农村
公共产品供给的大部分成本。
两北人学专业学位硕士论文
4．城乡统筹视角下农村公共产品供给问题分析
4．1农村公共产品供给的现状
4．1．1农村公共产品供给总量不足
目前，我国农村公共产品供给远远不能满足于现代农村发展的需要，成为加
重农民生产成本、限制农产品竞争力、影响农民增收的重要因素之一，，主要表现
在：
(1)农村公共卫生资源、教育资源、社会保障供给总量不足。随着市场经济推
进，公共卫生资源在市场配置中更多地倾向了城市，许多农村地区再度出现了缺
医少药的局面。2005年政府对我国卫生费投入为8668。19亿元，而用于农村的卫
生费用为254。8元，农村的卫生费用仅占政府投入的3％左右，而2005年城市居民
人均公共卫生经费为1122。8元，也就是说5亿城市居民享受到的国家卫生投入是8
亿农民的3。5倍。由此可见，农村的卫生资源与全国卫生资源相比，仅占了全国
公共卫生资源的20％。农村新型合作医疗的逐步推广，虽然“看病难"的现象在一
定程度上缓解了，但农村医疗设施不足，医生的素质不高和数量不足等问题依然
很严重。
在农村义务教育方面，我国长期以来形成了城市义务教育国家办、农村义务
教育自己办的怪现象。在农村税费改革之前，农村的教育经费主要来源于政府财
政预算内拨款、农村教育费附加和教育集资，但是由于制度内教育经费投入不足，
导致了制度外教育收费的负担过重，农村义务教育经费约t／3直接来自于农民缴
费。全国从2007年开始在实行义务教育“两免一补’’政策，使得农村的孩子都可
以上的起学，但是由于农村教育师资匮乏，教师的数量和素质、年龄结构和专业
水平都存在问题，因此，农村依然靠代课教师来满足基础教育与的需求。虽然公
办教师的待遇相对于农民群体和代课教师来说，有一定的吸引力。但是在城乡收
入差距拉大的情况下，农村公办教师的收入和城市教师相比仍然十分微薄。由此
导致公办教师为主的农村教师队伍面对义务教育的庞大需求力不从心。
在农村社会保障方面，目前农村以家庭养老为主要方式的比例高达64。2％，
21
4。城乡统筹下农村公共产品供给制度现状、问题分析
但是以我国目前的农民收入来看，由农民自身承担养老责任十分困难。在市场经
济体制以来，随着农村家庭小型化、人口老龄化、社会空壳化与文化多元化，农
民家庭负担越来越重，农民对社会养老基金、大病统筹基金、最低生活保障基金
等迫切需求，这都需要政府来建立完善的社会保障服务，保证农村社会的稳定有
序发展。并且大部分国有企业、三资企业、集体企业对农村劳动者的社会保障基
本上是空白的。这就迫切的需要建立完整体系的农村社会保障帮助农民脱贫致富，
提高他们的生活水平。但是适合农村发展需要的多元化的社会保障体系还没有形
成，相关服务远远低于农民的需求，农村社会保障体系建设的滞后已成为农村社
会改革瓶颈式障碍。
(2)其他生产、生活性公共产品总量不足。改革开放以后，我国政府加大了对
基础设施的投入，但是这些投入的城市偏向十分严重，而对支农的投入比重过低。
例如，我国目前西南地区大旱，虽然自然灾害的发生是人力不可阻止的，但是可
以通过科学合理的规划，提高自身的抗灾害能力，长期从事自然资源和环境研究
的孙鸿烈说，西南地区的水资源丰富(比如云南，在全国水资源总量排名第三)，
但是水资源分布不均，水利设施脆弱。数字显示，有着丰沛水资源的云南省，水
资源利用率只有6％；贵州省已建成17893处蓄水工程中，中型水库仅34座，99。9％
都是小型水库，总蓄水量不至1J20亿立方米。这样低水平的农村基本建设投入显然
满足不了农村居民生产、生活发展的需要。国家防总负责人称，目前西南地区抗
旱水源日趋紧张，生活、生产用水矛盾更加突出。目前，全国83％的村不能饮用自
来水；13％的村不能通过公路；53％的村不能通电话；农村用电电压不稳，电价偏
高，平均是城镇电费的2倍以上；交通不便，距汽车站20公里以上的村占34％。农
村基础设施不足成为农村经济发展的桎锆。
以农民为对象的技术，市场信息投入不足。目前在我国农村地区，国家财政
对于农业科技开发资金的投入一直处于供给不足状态，并没有比改革开放以前的
状况改进多少，而一些农业科技结构，如同虚设，没有为农业发展提供相应的技
术支持，对农业科技成果推广缺乏力度，受益范围较小，不能充分起到示范效应，
限制技术扩散效应发挥。
西北大学专业学位硕士论文
4．1．2农村公共产品供给结构失衡
农村公共产品的供给不仅表现为总量短缺，而且由于农村的公共产品是以外
部驱动为主，因此还表现在供需结构上的不合理，农民真正需要公共产品供给不
足与不需要的公共产品供给过剩现象并存。
(1)与农村生产和农民生活切身利益密切相关的农村公共产品供给不足。比如
农村基础设施严重不足，农业科技水平投入，农业的信息化程度低。改革开放以
后我国农业基建投资的比例还没有改革开放前的投入比例高，所以我国农业基本
建设滞后，具体表现在：一方面是是大型农用机械短缺，农业机械化程度低，大
部分农民还是采用传统的手工耕作的方式：另一方面由于政府对于农田水利设施
缺乏有效的管理维护和地方性强的农F日水利建设缺乏后续投入，使得大多数农田
水利设施陈旧，年久失修，利用率低，特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏
尤其严重，不少己经彻底丧失了水利功能，这进一步加剧了我国大部分农民仍然
摆脱不了靠天吃饭的命运。虽然从2003年开始国家财政用于农村基础设施的投入
有所增加，但是增长幅度并不是很大，加上税费改革取消农业税等费用，实际上
用于农村基本建设和农业科技的费用增加很少，形成了农村基础设施和科技投入
不足的局面。很多专家指出，我国农业科技投入水平不仅比不上发达国家，甚至
还低于一些发展中国家。农业科研经费的不足，很大程度上限制了研究和开发人
员从事农业科研工作，还由于农业科技人员的短缺、农业科技推广体系的不健全、
渠道单一、动力不足等原因，导致我国科技推广力度不强、范围不广。与农民生
活息息相关的饮水问题、“行路难"问题、供电问题等方面公共产品供给的不足，
也严重阻碍了农村的发展。据相关部门资料显示，全国仅有14％的村庄有自来水厂
或供水设施，77％的村饮用水安全，41％的村庄饮水存在困难，55％的村庄有集中供
水管道；农村的沙石路面、土路面占全国的88。5％，并且道路的硬化比例不高，
说明农村道路“晴通阴阻"现象依然严重；此外，目前我国农村电网过稀，尤其
是中西部农村地区电力设施落后，设备陈旧，电价昂贵。
(2)涉及农民基本人权和农村可持续发展的公共产品供给短缺。涉及农民基本
人权的公共产品包括农村的教育、医疗保健、社会保障等；涉及农村可持续发展
的公共产品包括环境保护等。就农村教育而言，我国针对农村的义务教育的困境，
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4。城乡统筹下农村公共产品供给制度现状、问题分析
2007年国家对全国农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免～补”的政策(免除
学杂费、课本费、补助寄宿学生生活费)。但总体上看，与城市相比，我国农村教
育环境差，师资流失严重，中小学校舍破旧，教学设施简陋，从而导致农村义务
教育供给不足，农村教育水平低下。现在，我国还没有建立起覆盖城乡居民的医
疗卫生保健制度，农村新型合作医疗保障水平低，还有一半的农民没有任何医疗
保障。农民成为最大的自费医疗群体。目前农村居民个人负担的医药费的比重增
加到53．6％。关于生态保护的公共产品的供给也是农村公共产品供给的弱项，由
于乡镇工业(尤其是污染较严重的乡镇工业)化发展，工业对自然资源的需求增加，
使农村的生态环境恶化迅速，主要表现为：饮用水污染，土壤肥力减弱，草原沙
化、碱化，空气污染严重等。然而一些地方政府却无视这种变化带来的严重后果，
只顾及到企业能给地区经济带来的收益，对破坏环境的行为视而不见，把环境保
护的责任交给下一任政府，这都给农村及整个社会的可持续发展带来买下了隐患。
(3)农村文化基础设施类公共产品供给不足。符合村民文化消费需求的文化投
入相当少，农民也需要精神上的满足，但是他们找不到可消费的文化产品。农村
文化的缺失带来了严重的社会后果。因此要加快农村文化基础设施的建设，实现
和保障农民群众的基本文化权益，农村文化基础社会的建设，要满足广大农村居
民多层次、多方面文化生活的需要和提高自身精神文化素质。要加大资金投入力
度，实现广播电视“村村通”任务，实施农村电影放映工程，基本实现全国农村
一村一月放映一场电影的目标，加强农村体育设施的建设，建设适合农民体育活
动的武术、篮球、乒乓球、羽毛球等活动场所，为农村开展全民健身活动创造条
件，体育设施的建设要以低廉的收费、弹性的开放时间，吸引农民参与体育锻炼。
(4)关于政治利益的农村公共产品供给相对过剩。主要表现在以下几个方面：
一是在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的政绩型与形象工程型公共
产品或公共服务供给大量过剩，各级政府部门的决策者，由于自上而下的任命制
以及任期制，决定各级乡镇领导在政治目标最大化和经济利益最大化的激励和驱
动下，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，例如：上级有考核考
核要求的防洪防涝设施建设、农村的电网改造、交通道路建设等公共产品；但对
期限长，见效慢，却具有长期战略效益的公共产品却没有投资的积极性。一些贫
困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之建设
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茜北大学专业学位硕士论文
新农村、提高农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施只是被少数的人享受，
农民利用这些公共设施的效率极为低下，浪费了大量公共资源。更有些地方政府
打着招商引资的幌子大建特建各种示范基地，实际上导致农民承包的耕地被征用，
农舍被拆除，损害了农民的利益。二是：基层政府机构臃肿。农村基层政府的行
政服务人员严重超编，但是提供公共服务的能力有限，再加上监督和约束机制还
很不完善，相关人员为了谋取个人利益，利用手中的权力进行一些制度外供给行
为，直接影响了农村的发展。机构人员的膨胀，在农村公共产品供给资金不足的
情况下，不仅挤占了大量的农村公共产品的供给资金，还要依靠农民供养，成为
农民身上沉重的包袱。
4．1．3城乡公共产品供给不公平
新中国建立初期，由于所面临的特殊国内形势和国外环境，使我国政府采取
了重工业优先发展的赶超战略，为了配合这一发展战略的顺利实施，相应得形成
了“以农补工”、“重城轻乡”的发展战略。改革开放以后，虽然国家的发展目标
有所调整，但是长期以来形成的城乡二元思想的指导下，国家财政支出更多地倾
向于工业与城市，与此相适应也形成了城乡“双轨制”的公共产品供给体制，形
成了城乡居民在公共产品供给差别巨大；农民享有的公共产品远远低于城市居民
所享有的公共产品。主要表现在以下几个方面：首先，在基础教育资源方面城乡
差距巨大。农村办学条件比城市差很多，据2008年教育统计年鉴资料显示，城镇
普通小学生生均固定资产占有量是农村的2。5倍左右，城镇普通中学生的生均固
定资产占有量是农村的2。9倍左右，这反映出城市义务教育在校舍、图书资料、
实验室、体育运动场等方面的建设远远先进于农村，尤其农村的危房面积比城市
大的多。另外，城市中小学师生比要比农村大，说明农村缺乏教师，并且城市的
教师高学历，经过正式培训。其次，在公共医疗卫生方面差距大。随着改革开放
的推进，公共卫生资源在市场配置中更多偏向于城市，许多农村地区再度出现了
缺医少药的局面。按照2008年卫生统计年鉴看，我国的城乡人均费用相差3--．,4倍，
卫生经费在农村投入不足，医疗设施和卫生技术人员的素质在城乡分布也很不公
平。第三，在社会保障方面城乡差别巨大。全面的社会保障包括食品、自来水、
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4。城乡统筹下农村公共产品供给制度现状、问题分析
住房、医疗、教育、生育、社会救助等方面，基本相成了失业保险、养老保险、
失业保险等方面为主要内容的社会保障体系。拿最低生活保障为例，从1993年我
国就给城市居民创建了生活保障制度，1997年向全国推广，到目前，全国城市和
县基本全部确立了最低生活保障制度，但是从2007年财政预算才安排了农村居民
的最低生活保障制度。所以城乡巨大差别不仅体现在总量上，还体现在时间上，
城市居民要早于农村居民很多年享受良好的教育、整洁的环境、畅通的交通道路
灯优越的公共产品。
4．2农村公共产品供给制度存在的问题
统筹城乡发展战略是党贯彻“全面、协调、可持续"的科学发展观的必然要
求，站在国民经济和社会发展的全局高度，把城市和农村经济社会发展作为整体
统一规划，通盘考虑，把城市和农村存在的问题及相互关系总和起来研究，统筹
解决。既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥
农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动；以改变城乡二元结构
为目的；建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和
城乡关系，实现城乡经济社会一体化。当前我国农村公共产品供给制度包括：公
共产品供给决策机制、公共产品需求表达机制、公共产品资金筹集制度等。根据
城乡统筹的内涵，本文分析农村公共产品供给制度存在的问题，旨在消除、解决
影响城乡协调发展的问题，实现城乡制度运行和协调互动，并不是要完全消除城
乡差距，不是要实现城乡的同等或无差异发展，也不是实行城乡完全相同的制度。
4．2．1农村公共产品供给决策机制存在的主要问题
现行地方政府农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策
机制，有浓厚的规则取向，这种决策机制导致公共产品脱离农民的实际需求，难
以满足农民的实际需求，其在运行中至少存在下面几个主要问题：
(1)地方政府官员蛮目追求决策效率，农村公共产品供给结构失调
长期以来，我国农村公共产品的供给决策程序基本上是按“中央一省一市一
乡镇一村一农户"这种自上而下的上级政府主导型次序层层落实的。也就是说农
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西北人学专业学位硕士论文
村公共产品供给的种类、数量和资金数目都不是根据农民的需求决定的，而是由
上级政府以文件和政策规定的形式下达，通过各级政府将经济发展目标层层分解，
然后将每一项指标落实到每个农民身上，带有很强的指令性、主观性、统一性。
目前基层乡镇政府的目标就是追求政府机构领导者的效用最大化，从而用各种政
策、指令、指标等形式决定农村公共产品供给的规模、结构和程序；而农民的最
大目标就是改善自身的生产生活条件，增加自己的收入。两者之间的目标不一致，
容易造成供给结构失调。通常地方官员出于自身利益的考虑，在基层政府未展开
周密调查分析的情况下，就凭领导拍板而定，投资一些农民没有需求，超出农民
实际承受能力的见效快，容易出政绩的短期公共产品项目；而对农村可持续发展
有意义的公共产品，农林科技推广、农村基础教育、环境保护等见效慢、期限长
但具有战略意义的公共产品却不愿意提供。这样农村公共产品供给结构失调，导
致农村公共资源配置低效，造成公共资源的浪费，甚至会损害农民的利益。
(2)现行决策机制不能反映农民的真正需求
农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村广大农民，而现行地方政府
农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入，如中央政策等，凭借着
其权威性和强制性，而忽视公众的反馈，忽视决策过程中的广大农民的参与，成
为农村公共产品的决策者，而没有公共产品供给决策权的农民却是实际成本的承
担者，称为被动的消费者，导致农村公共产品供给的需求方缺位。事实上，公共
产品供给离不开广大农民的参与，以农村教育产品供给为例，没有家长和学生的
配合，教师根本就无法有效教学。因此，在这个意义上，现行地方政府农村公共
产品供给决策机制在管理过程中忽视了农民的参与，使农民大众的价值被边缘化。
4．2．2农村公共产品需求表达机制存在问题
农村需求表达机制是指能反映农村公共产品供需利益相关主体的要求，是合
理的供给决策的基础，使决策的最终结果向农民利益靠拢。而需求表达机制的不
完善或缺失则会使农村公共产品决策结果严重偏离目标和农民利益。目前，我国
农民需求表达机制存在着许多问题。
(1)农民缺乏对自身利益的表达意识
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4。城乡统筹下农村公共产品供给制度现状、问题分析
从客观上看，我国广大农民群众急需主动进行利益表达意识以维护自身利益，
但是，主观上却缺乏表达自身利益的意识。存在着农民利益表达客观必要性与表
达意识主体缺失之间的矛盾。对于急需的公共产品不争取，对于不需要的公共产
品默认接受。我国农民缺乏自身利益表达意识主要有以下原因：一是农民的利益
表达在基层不受重视。长此以往，农民在意识里就产生表达也没有用的思想，于
是便渐渐失去表达意识。二是农民组织程度低，由于我国农民受教育程度有限，
文化水平低下，不能够有效表达自己的真实需求。农民处于社会低层，终日在为
温饱问题忙碌，缺乏掌握政治资源的途径，力量薄弱，不能有效地保护自己的切
身利益。我国农民虽然人数多，但非常分散，没有组织优势。这是我国农民自身
利益表达缺乏乃至其他权益缺失的重要根源。
(2)农民缺乏组织渠道表达正当需求的利益
利益需求能够有效表达是通过组织完成的，组织化程度越高就会使需求表达
就越有力度，越有效；反之，需求表达就越无效，无力度。在世界各地，农会和
其他农民合作经济组织作为农民维护自身利益、表达利益需求的最重要的基本组
织，广泛地存在于社会之中，来影响政府政策，实现自己合法利益。我国农村人
口众多，但却没有农民协会这样一个最基本的农民利益表达组织，农民缺乏能为
自身利益表达的组织，并不是农民不愿意组织，而是被相关的政策制度取消限制
了，所以这不能不说是一个制度上的缺陷。我国农民利益的群体性和表达的个体
化之间存在着矛盾。经过多年的摸索和实践，我国亿万农民找到了一条可以为自
身利益作代言人的组织，就是村民自治组织。村民自治组织作为一项农村村民依
法自治管理本村经济和社会事务的民主制度，组织农民在组织内良好的的沟通，
发表个人的意见和看法，提出积极的建议。作为一种代表农民表达需求的组织中
介，本来应该能够真正了解农民的利益需求，平衡协调农民个体之间的利益关系，
使个体农民利益需求表达达成共识，农民群体利益表达一致化。但在实践中，村
民自治组织却扮演了乡(镇)政府的执行机构，具有准政府的功能，无法抵制乡
(镇)政府强制安排的各项达标、升级活动，使农民对社区公共产品的意愿难以
表达。
(3)制度内公共产品需求表达渠道不通畅
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人大代表是我国农民制度内利益表达渠道，人民代表大会制度体现了最广泛
的民主，也是人民利益表达的基本途径。但乡镇政府是我国农村基层政府机构，
农村公共产品直接由乡镇政府提供。因此，利益表达渠道和利益提供者不是同一
主体时，这种利益表达渠道就存在着一些问题。当选的代表虽然是从农民中选举
出的，但是现行人大代表选举程序并不能确保当选代表就能代表选民的利益，而
且选民对于当选代表也缺少监督、罢免的权力。人大代表选举出的政府必须按照
选民的公共意志运行，以形成对政府官员行使行政权力的限制和约束。但由于农
民法律意识淡薄和传统的等级思想影响，农民对地方政府领导行为约束很有限，
加上现行考核干部政绩指标的缺陷，使乡(镇)官员在农村公共产品供给决策时
最先考虑的是如何拿出“丰功伟绩”获取上级部门或领导的满意，而无暇顾及农
民的客观要求。
(4)基层政府官员公权恣意扩张，漠视农民利益表达
现在城市都设有各种监督举报机构或热线，城市居民可以向这些机构表达自
己的看法和意见。但是基层政府权力在农民对其没有制约和约束的情况下，普遍
存在着自我膨胀和扩张的趋势，反过来说，基层政府官员权力的恣意膨胀和扩张
不可避免地侵害农民的各项权益。例如一些基层政府机构甚至执法部门滥用公民
赋予他的权力，对那些用国家赋予自己的监督权力积极表达自身权益的农民态度
蛮横，高高在上，对农民冷漠、冷淡。他们把农民反映的意见、批评以及涉及农
民利益的各种问题，均视为损害领导和政府部门的形象，是破坏社会稳定，担心
影响自己的政绩和个人的前途发展，对表达自身权益的农民施加压力或不予回应。
最终导致农民的利益无法表达、无处表达、表达无效。农民利益表达机制存在问
题、农民利益表达渠道不畅通，必然影响农村公共产品供给的决策。
4．2．3农村公共产品供给筹资机制的困境
(1)农村公共筹资主体责任及其边界不明确，存在本末倒置现象
目前的农村公共产品供给主要采取“自上而下"的决策机制，但是作为政府
筹资主体——中央、省级和基层政府三者间，在责任范围以及相关筹资比例上尚
不明确。一般来说，中央政府提供满足全国国民需要的公共物品；地方政府提供
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4。城乡统筹下农村公共产品供给制度现状、问题分析
满足地方性需要的公共物品。但是在现实公共物品供给中，中央和地方政府并没
有遵循这一原则，中央与地方政府在农村公共物品供给上的责权划分不清或不尽
合理，事权和财权不对应。例如教育一项准公共产品的投入，中央和地方政府财
权和事权存在本末倒置的现象。中央和省级掌握着约60％的财力，却基本上只承
担少部分农村义务教育的责任，县乡政府只掌握约20％的财力，却承担了绝大部
分农村义务教育的责任。同样的情况还发生在卫生、文化和各项农村事业发展方
面，从而造成县乡财政困难，无力为农民提供足够的公共产品。
(2)税费改革后预算外筹资加重，公共产品供给成本转嫁给农民
预算外财政收入是我国各级政府财政收入的重要组成部分。在税费改革前，
乡镇基层政府作为农村公共产品的主要供给者，供给农村公共产品的资金主要依
靠向农民收费、摊派和罚款等方式来筹集，这本身就给农民造成过重的负担，制
约着农村公共产品的供给。税费改革后，农业税的减免，使得地方尤其县乡财政
收入的制度外筹资范围更为狭小，收支矛盾陡然加剧，使得乡镇政府根本无力提
供农村公共物品，直接导致农村公共产品供给陷入几乎停滞的局面。调查显示，
税费改革后有关农村公共产品的群众集资(主要形式为一事一议筹资)有了一定程
度的增加，但是由于“一事一议”制在实际操作中的存在很多弊端，诸如信息不
畅，监督不力等，实际使其在法律层面失效。同时，由于这种预算外的筹资方式
缺少对资金收入和使用的制度约束，最终有可能演变为政府各部门向农民集资、
摊派甚至乱收费的趋势，进而使农民成为公共产品成本的分摊者，变相加重了农
民的负担。
(3)城乡差别化公共物品供给机制导致农村筹资能力欠缺
由于城乡二元结构长期以来造成的影响，一些政府筹资主体至今在观念上不
能与时俱进，潜意识里认为农村农民由于“身份’’的制约，没有享受到和城市居
民同样的待遇是合理的。改革开放以来，尽管这种思想有所改善，农村公共基础
设施建设也取得了很大成就，但农村区域间不平衡、农村落后于城市的格局并没
有彻底改变。长期的城乡不均衡国民收入和社会利益分配格局和制度导致的城乡
差别化公共物品供给机制，使得城乡之间的显著差距不仅表现在道路灯公共基础
设施上，更突出地反映在教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防及控制体系
的建设等方面。以医疗卫生为例，我国农村人口约占全国总人口的70％，但农村
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卫生费用仅占全国卫生费用的30％左右；同时，30％的城市人口占用了70％的医
疗卫生资源。一直以来，城市公共物品基本上由政府供给，而在广大的农村地区，
公共物品由农村基层负责生产和提供，在这种惯性思维作用下出现了城乡公共产
品的供给不公平，再加上农村自身不健全的市场机制，欠发达的村集体经济，导
致农村金融产品单调，筹资蕖道单一，农村自身的筹资能力欠缺，这方面尤以中
西部经济欠发达地区明显。
(4)农村公共产品供给资金筹集缺少保障，难以建立长效机制
我国农村公共产品供给资金筹集长效发展机制的建立，不仅仅需要国家公共
财政来保障，还需要符合市场经济规律运行要求的融资机制。从国家公共财政的
角度来看，西方国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入公共产品自
己筹集机制的保障。事实上，我国也在这方面做了大量的工作，例如在1992年颁
布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到2000年左右，我国的财政性教
育经费支出占国民生产总值的比例要达到4％，这个比例属于偏低的指标，是发展
中国家的平均水平。即便如此，我国教育投入的这一比重到目前为止并未达到这
一平均水平。如果按这一标准执行，以2006年的GD卜210871亿元计算，教育
投入应为8434。84亿元，而实际投入为6348。36亿元，前后相差2086。48亿元，
占当年教育投入的32。87％，国家财政教育经费支出实际比重为3。01％。并且
据调查显示，在县一级财政上落实这一比例状况更加不乐观，同时还有挪用公共
产品建设资金的情况。从市场化融资方面来看，由于农村缺少完善的市场运作方
式，全国农村各地区的市场化程度不统一，造成了农村融资能力方面的不平衡，
资金不能完全通过市场的方式得以保障。因此应该建立在明确产权的前提下，建
立以国家公共财政为主体，动员社会更方面的资金和力量共同参与农村的公共物
品投资融资机制。
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5。创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
5．创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
城乡统筹的目标就是指引政府实现城乡统筹目标的理念，它是以消除制度偏
向成本、实现城乡平等、促进城乡双发展目标为发展理念的。城乡统筹在政府作
为主体，同时尊重市场机制发挥作用的fi{『提下，对城乡之间的经济、政治、文化
等各个层面进行统一筹划和安排。根据统筹城乡发展的内涵，公共产品的统筹供
给是其统筹的内容之一。统筹城乡中的公共产品供给并不是城乡公共产品的无差
异供给，而是应该与各自经济发展水平相符合的公共产品的供给，当前，由于城
乡公共产品供给差异巨大，农村公共产品缺失，既影响了农村经济发展又造成了
农村社会事业建设的落后，因此纠正公共产品供给的城市偏向，实现农村公共产
品的有效供给，是实现城乡经济发展、社会稳定的路径之一。因此，加大对农村
公共产品的供给，对实现城乡统筹有着非常重要的意义。
(1)加大农村公共产品的供给，可以提高农业和农村非农产业的生产效率，增
加农民的收入。从理论上来看，增加农村公共产品的供给可降低农业的自然风险
和经济风险；农村公共产品供给的增加可以降低包括生产成本、销售成本、运输
成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而使农村私人生产
高效率，农村公共产品的不断完善不仅可以促进农村生产的专业化、规模化、商
品化、产业化、市场化、和可持续发展，而且对社会分工的发展有着直接或间接
的作用，从而有利于提高整个社会的劳动生产率。学者岳军(2004)认为农村公
共产品是一种中间投入品和生产要素，通过消费农村公共产品可降低私人产品的
生产成本，提高私人的收益水平。
(2)加大农村公共产品的供给，可以提高农村居民生活水平和生活质量。农村
公共产品的增加，可以增加农民的收入。通过收入影响农村居民的生活水平和质
量，也可以通过公共设施、社会福利等形成的居住环境来影响生活水平和质量。
农村公共产品供给的低效和不足，不仅使得农村居民不能享有城市居民所享受的
形成完整体系的公共产品的供给，而且在其落后闭塞的生活环境中，供水、供电、
供热等基本生活设施的供给都不能得到满足，更不用说提高生活质量的文化娱乐
设施的建设了。公共产品的供给差异，是城市文明向农村延伸的障碍，导致城乡
居民生活水平和质量的巨大差距阻碍了城乡社会的协调发展。
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(3)加大农村公共产品的供给，可以进一步减轻农民的负担，可以提高农村消
费水平能力，刺激农民消费，扩大内需。农村公共产品供给水平影响着农村的消
费水平，而且与消费结构的改善具有较强的正相关性。一方面，农村非生产性公
共产品的供给对农村生活环境、社会福利和农民消费水平有直接影响，另一方面，
农村生产性公共物品对农村生产、投资环境改善，降低农民私人生产成本，增加
农民收入水平，从而对农民的消费水平和消费结构有间接影响(楚永生、丁子信；
2004(D5)。此外，公共产品的供给状况还会影响到农民的消费能力。
农村的大部分公共产品是农民生存的必需品。目前，政府作为主体提供的公
共产品并不能满足农民的日常需求，农民不得不自行提供。有的学者认为，即使
农民的收入水平不断提高，若不适时地提供相配套的的生活公共物品，农村的消
费能力就不能得到充分提升，潜在的市场就不能转化为现实的市场(罗国强，200
@2)6。因此，加大农村公共产品的供给，不仅可以启动广大农村地区的潜在的消
费市场，而且会在一定程度上缓解我国工业品供给相对过剩的矛盾，对统筹城乡
发展具有巨大的推动作用。
5．1创造城市农村公共产品均衡供给制度环境
我国长期城乡“二元"格局，形成了与其相适应城乡公共产品供给体制和制
度，城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，政府承担了城市所需的主
要公共产品供给，并由财政安排所需预算资金，而农村所需要的公共产品政府提
供的很少，农民生产，生活需要的公共产品大多是以农民上缴税费的方式承担，
这就导致了农村公共产品无论从数量上还是质量上都劣于城市公共产品。因此，
要加快农村经济和社会发展，必须要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供
给制度。
5．1．1调整政府对农村公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度
(1)增加财政对农业的投入总量，并保持增速的稳定
农业是我国的基础产业又是弱质产业，需要政府加强支持和保护。从西方工
5④楚永生、丁子信：《农村公共物品供给与消费水平相关性分析》，载于《农业经济问题》，2004年第7期。
6⑤罗国强：《农村公共物品供给的双效应分析》，载于《数量经济技术经济研究》，2002年第8期。
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5。创新农村公装产品供给制度，实现城乡统筹一体化
业化国家区的发展经验来看，当人均GDP达到800-1000美元之时，基本上完成了
从掠夺农业支持工业的阶段，开始工业反哺农业的转变。目前，我国已经达到这
一发展水平，客观上要求从提取农业剩余向保护支持农业发展转变，加大财政支
持农业发展的力度。当前，我国财政对农业投入过低，1978年为31。4％，以后逐
年减少，1990年仅为17％，1997年略有回升，但仅为17。6％。因此，应该加大对
农业的投入，应该按照国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于财政经常性
收入的增长幅度的要求贯彻落实。
中央财政对增加农业投入具有不可推卸的责任，而地方政府财政对农村发展
的支持也很重要。当前，在整个财政支持农业发展支出中，地方约占80％左右，但
是改革开放以来，由于受到比较利益的影响，地方政府即使增加了财力也不能保
证增加农业的投入，有些地方政府往往急功近利，盲目追求发展利润丰厚的加工
业，对农业的投入却大幅度下降，尤其在“二元”税制以后，地方政府对农业的
支出的比例大幅度下降，究其原因，地方财政基础并不雄厚是主要原因，同时也
表明对地方的农业投入尚缺乏一种约束机制，因此，建立地方农业投入的稳定增
长机制除了要建立稳固的地方财政基础外，国家必须采取有效的政策手段和措施，
予以规范指导，引导，约束地方财政支农行为，将地方宏观政策调控引入正常轨
’j上
追o
(2)进一步分散财政支持农业的集中投入，完善政府支持农业资金的管理体制
目前，财政对农业支出实行分块管理，部门分割比较严重，有限分散资金不能
汇集形成合力。此外政府实行了多渠道对农业进行投入，农业财政支出分部门管
理。这种财政资金管理体制，造成了政府各部门职责不清，多头管理，力量分散，
投入合力难以形成。因此，要想有效增加对农业的公共投入，则应该对现有农业
项目、资金进行整合，形成相对集中的农业公共投入。对于目前由不同渠道管理
的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和
统一安排，防止项目重复投资和投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。
要对各分管部门的职责和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。在投
资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理。凡属地方项目或中
央补助投资的地方性项目，其投资、建设、管理和职责完全下放给地方；属于中
央项目的，其投资、建设和管理均由中央政府或有有关部门负责，也可通过某种
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方式委托地方建设或管理。建立规范的政府财政支农资金管理制度。
(3)增加新的形式支持农业
一要完善贴息制度、配套投入机制，通过有效贴息方式增加农业政策信贷资
金投入来吸引农民贷款自主创业，灵活运用国家继续实行的积极财政政策和适度
的货币政策；二要通过制定较优惠的农业投资政策，明确产权，按照谁投资，谁
受益的原则，鼓励社会各种力量作为农村供给公共物品的主体；三要探索农业资
源开发和资本营运的有效形式，支持工商业投资农业项目，逐步建立多渠道的农
业投入体系。力争在2001,---2010年，使财政支农支出比重达到18％的水平；四是
改革财政支农方式，实现宏观目标与农民收入的有效结合。
5．1．2巩固农村税费改革成果，建立城乡统一的公共产品供给成本分摊机制
农村税费改革在一定程度上环节了城乡“二元”公共产品成本的巨大差异，
并为城乡统一税制作出了开创性的一步。许多学者认为当前统一城乡税制是解决
农民负担，缩小城乡公共产品成本分摊差异的路径(刘书明，2001；黄汉权，2002；
巨宪华，2004；韩俊，2004)，并对城乡税制的同意提出了相应的政策建议。城乡
税制统一是我国在推行“工业反晡农业支持农村”的大势所趋，但并不是一蹴而
就的，而是一个循序渐进的过程和长期的任务。因此，笔者认为，当前更为重要
的是通过巩固农村税费改革成果和改革深化来为城乡统一税制创造更好的条件。
只有进一步巩固农村税费改革的成果，才能为城乡统一的公共产品供给成本分摊
机制建立创造条件。因此巩固农村税费改革成果要着力解决以下问题：
(1)精简机构人员，积极推进乡镇机构改革
“据测算，我国农民缴纳的各种税费、以资代劳款和“三乱"收费共计约1400
亿元，如果各地按照中央农村税费改革的办法执行后，减幅将近30％，农民负担可
以减少约400亿元。也就是说，如果不精简乡镇机构和人员，即使加上中央财政的
转移支付，县以下可支配财政开支至少缺1=1200亿元。因此，乡镇政府机构改革对
农村税费改革的成功与否起着关键作用。目前，我国乡镇政府职能过宽、政企不
分、机构庞大、人员臃肿，因此要按照精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，
合并一些小乡镇，大力压缩财政供养人口，减轻财政支出压力。在人员配置上，
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5。创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
精简压缩乡镇事业人员，请退超编人员。
(2)运用法律法规的手段，巩固农村税费改革的成果
当前巩固农村税费改革成果，归纳造成农民负担重的主要原因，用法律手段
从源头防治农民负担反弹，具有非常重要的现实意义。同时，对于有利于减轻农
民负担的措施，应通过法律手段予以保证。一是要杜绝和严格控制乡镇增加新机
构及其人员编制，通过精简乡镇机构和人员，在切实减轻乡镇财政负担的同时，
尽可能的压缩、减少享受补贴的村级干部人数，减少非生产性支出。二是坚持乡
村财务公开，民主理财，日常支出的每一笔钱都要有书面报告。三是落实用财的
责任负责制，应明确由决策者个人赔偿或负责追回。四是地方已出台并开展起来
“一事一议”的制度，使一种有效遏制农民负担反弹的措施，但还需要进一步完
善具体实施操作程序；
(3)控制产生新的债务，逐步采取多种途径化解旧债
取消农业税之后，乡村财政收支矛盾十分突出，稍有松懈就会导致新债发生。
对这个问题，必须采取最严厉的措施，运用行政、经济、法律多种手段，建立以
“谁借债，谁签字，谁偿还"为核心内容的责任追究制，加强预控和管理。乡村
巨额旧债是多年累积的结果，且形成了恶性债权债务链。控制并化解乡村债务是
推进乡镇机构改革的头号难题。
在处理乡村债务，应以“谁借债，谁签字，谁偿还"的原则来进行。首先要
分清债务造成的原因，对于因上级政府及有关部门搞评比、达标、公共设施配套
等造成的债务，应由上级财务转移支付解决；对于多年留下的农民税费尾欠，具
有支付能力的，进行合理合法的催缴；进行合理合法的催缴；对乡村干部吃喝滥
用和私自挪用的，要限期追缴，触犯法律和行政法规的，要依法追究行政法律责
任。总的思路就是，摸清总量，分类处理，多途径偿还，逐步化解乡村债务。
5．2明确各级政府供给公共产品的责任
我国现行各级政府公共支出责任划分模式形成于1994年的税制改革，客观地
说，这种划分模式对中央和省级政府公共支出责任的划分是原则性、粗线条的、
省以下的各级地方政府支出责任的划分更没有明确的规定。中央政府提供具有很
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强的受益区域外溢性农村公共产品，例如农民的义务教育、跨经济协作区的江河
湖海的治理、农业环境保护、农业基础科学研究、农业信息互联网的建设、与国
防建设有关的民兵建设、农民基本的医疗卫生和社会保障等，中央政府有义务、
有责任提供此类公共产品，或通过一定的方式出资将此公共产品的任务外包给地
方政府提供，不能将这些供给责任推诿给乡政府和农民承担。因此，国家应本着
公平的原则尝试区域内不同政府问通过转移支付的形式对那些增强农民基本素
质、促进农村可持续发展的农村地方性公共产品全部承担，例如：农村儿童和成
人卫生防疫、基础教育、农业环境环境保护、计划生育等的供给予以支持，这些
公共产品在短期内效用较小，农民常常因为财力限制不愿购买和眼前利益相冲突
的公共产品，因此也应有国家无偿提供。
我国的地方政府包括省级、地市级、县级、乡级四级政府。对于地方政府来
说，越低层次的政府越了解基层农民的需求偏好，县、乡级政府作为我国末级和
次末级政府，对广大农民是否满意公共产品和服务，以及是否承担合理的成本有
很大的关系。县、乡级政府主要提供提供只和本辖区范围内满足农民需求的公共
产品和劳务，如区域性的农田水利设施、辖区道路、区域内农村文化服务等；具
有外部性，但收益成本不外溢的地方公共产品，县、乡行政、民事纠纷、土地治
理等。对那外部效益或成本溢出本辖区的“交叉性”公共产品，应由上级政府的
协调领导下，应由涉及利益的相关方共同负责，进行合作来提供公共产品和劳务。
然而在我国的实践中县、乡级政府承担了部分由中央政府或上级政府承担的事务，
乡镇在与上一级政府合作提供公共产品和劳务时，承担得份额过大，这种局面应
尽快纠正。在各级政府的责任划分明确以后，还需要解决各级政府为提供公共产
品而据有的财权问题。改革开放以后，中央向地方放权让利。但是，中央政府下
放了事权，却没有给予地方相应的财权，事权的实现需要财权的保证，财权的大
小影响着政府履行职责的效率。可是在我国公共产品供给的过程中，存在着各级
政府事权和财权不对称。财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方没有
正常的融资渠道去完成大量的事务，事权、财权不对称。例如公共产品农村的教
育、乡村道路等，提供的责任和义务主要由县、乡等基层政府承担，但这两级政
府却不拥有与履行义务相对称的财权，而中央和省级政府拥有相当多的财权，却
称很少的提供这些公共产品的责任。因此，需要对当前我国农村公共产品供给中
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5。创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
的事权和财权进行匹配型的调整。，使其符合事权、财权相匹配的原则。大致可以
采取以下三种思路调整：一是在事权安排格局基本不变的条件下调整财权配置；
二是在财权分配格局基本不便的情况下调整事权的安排；三是事权安排与财权配
置相互进行适应性调整的整体改革。笔者认为，就好是对各级政府供给农村公共
产品的事权、财权进行相应的改革。
5．3建立农村公共产品资金使用的监督机制，提高资金使用效率
5．3．1积极发挥人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用
农民作为纳税人可以根据宪法规定通过人民代表大会监督和制约政府行为。
县乡政府对用于提供公共产品而取得的收入和安排的支出要建立在法治、规范的
基础上。基层政府若想增加任何一项国家规定之外的收入，需征得纳税人即农民
的统一，并应最后由纳税人的代表——人民代表大会作出裁决，形成一定的法德
依据。此外，政府的各项支出都要列入预算报告，报送乡镇人民代表大会进行审
议，从而便于人民代表大会对政府收入的具体支出项目、支出结构，以及支出的
过程进行有效的监督，确保公共资源的合理使用。
5．3．2强化财政和审计的监督作用，发挥监督的积极性
强化财政和审计部门的监督作用，具体的措施可以采取对相关的公共资金支
出单位进行定期的检查，或者组织重点抽查等灵活多样的方法来强化外部监督，
确保公共产品供给资金的合理使用。对于农村公共产品供给的各项支出，应该建
立长效的监督机制，即建立财政的事前、事中、事后的监督体系。即使查处各项
违规、违纪行为，将公共产品供给资金的使用置于严格的监督之下，从而带动社
会各方面对农村公共资金的监督，发挥监督的积极性。监督的积极性得到强化，
被监督者的行为会更自觉地遵循制度的规定。
5．4完善政府之间转移支付制度，促进农村公共产品的增加
随着农村税费改革的推进，农业税的减免，很多欠发达地区财政状况进一步
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恶化，农村公共产品的供给陷入停滞状态。在这种情况下，建立和完善政府间对
农村基层财政的转移支付体系至关重要。为促进落后地区的发展，中央财政的转
移支付应主要向落后地区倾斜，是符合国际惯例和一国发展实际状况的。当前尽·
管局限于我国整体经济发展水平和政府财力，政府尚无能力提供完善的公共服务，
但是各级政府必须在有效的转移支付体系支撑下，在全国范围内提供义务教育、
公共卫生等基本公共服务的财政转移支付，尤其是完成上一级政府对县、乡财政
的转移支付，以增加农村公共产品的供给。具体思路为：一是构建纵向、横向相
结合的转移支付模式，实现地区间财力水平的相对均衡；二是统一转移支付的标
准，以“因素法”代替“基数法”；三是增加对中西部地区农村公共产品的转移
支付。
(1)构建纵向、横向相结合的转移支付模式，实现地区间财力水平的相对均衡
从市场经济国家财政转移支付的运作实践来看，政府间财政转移支付一般有
两种模式：一种是纵向的“补助模式”，即上级政府将财政资金转移给下级政府；
另一种是横向模式，即激励发达地区帮助落后地区，又称兄弟互助模式(如德国、
瑞典等少数国家)，这一模式将富裕地区的财政资金转移到贫困地区，而不需要中
央财政的资金，可以减轻中央财政的负担。我国目前现行政府间转移支付制度是
一种纵向支付制度，主要有税收返还、原体制补助、专项补助、结算补助、一般
性转移支付五种方式组成(樊勇明、杜莉，2001；江孝感等，1999)。在实际操作
过程中，该体制的均等化效果太弱，不足以阻止地区差距继续罗大的趋势(葛乃
旭，2005)。所以，在统筹城乡发展战略下，需要建立一个纵向横向转移支付相结
合的、均等化效果显著的财政转移支付制度。
从转移支付模式的来看，首先要完善纵向财政转移支付。纵向转移支付需解
决的重点是如何建立省级财政对县的转移支付办法。总体的改革思路是建议省对
基层财政转移支付应计算到乡镇、拨到县，由县级政府的转移支付直接对乡镇。
应该说，从我国现实国情出发，我国已经具备了横向转移支付的条件，目前横向
转移支付的着眼点对县这一层级上。主要是根据各省内的收入差距，在中央构建
起省际之间的横向转移支付的基础上，在省内建立起县际之间的横向转移支付。
县际之间的横向转移支付应由省级财政根据本省的情况，并参照中央的横向转移
支付制度，制定具体办法并组织实施(李彬，2004)。然后由县根据乡镇的具体情
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5。创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
况，再对财政资金进行安排使用。这样，通过横向转移支付的初步建立，有助于
将经济发展快的地区财政收入的增量部分以一定的比例补助给落后地区，即防止
两极分化，有防止鞭打快牛。
(2)统一转移支付的标准，以“因素法”代替“基数法”
要想建立合理科学的转移支付制度，增加对农村公共产品的投入，就需要科
学合理的转移支付额度标准。世界各国经济多年的探索总结出的经验是，采用“因
素法”是规范转移支付的主要标志。随着我国对财政转移支付改革的深入，应当
在现行采取的“基数法”测度转移支付数额的方法的基础上，逐步扩大“因素法”
运用。采用“因素法"的关键是如何科学、准确的找出影响各财政的因素。政府
间转移支付应考虑的那些影响较大的，可量化的、依据全国统一的客观因素，主
要包括例如土地面积、人口等基础性因素，教育、卫生等社会因素，和工农业生
产总值等经济性因素。在这些因素上，可以通过对这些因素进行量化打分，得到
一个可以反映各地区具体情况的综合指标，并以此作为确定转移支付额度的参照。
(3)2n大中西部地区农村公共产品的转移支付
目前，我国中西部落后地区农村县和乡镇两级财政根本无力为农民提供公共
产品。因此需要中央财政对中西部地区的财政转移支付力度，进一步完善转移支
付制度。加大中西部的转移支付力度，可以通过以下三种途径进行：一是通过突
破一般性转移支付的增量来源限制，这将源头上加大中央对中西部的均等化转移
支付力度。二是加大对中西部地区专项拨款，如农村教师工资、中小学危房改造、
农村电力、交通和通讯条件的改善、人畜饮水苦难等方面的投入。三是在不影响
东部发达地区自身发展的前提下，将各省对西部地区的对口帮扶政策规范化，建
立有中国特色的地区间转移支付制度，实现对西部地区对口支援的制度化、法制
化。
5．5有效供给农村公共产品的其他配套设施
5．5．1发展乡村经济，不断增强乡镇财政和农村社区财力
农村公共产品供给要走出困境，增强公共产品供给能力，非常重要的一方面
就是靠发展乡村经济，培植财源，逐步增强财力。对于乡镇财政发展来讲，必须
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西北人学专业学位硕士论文
加大农村产业结构的调整力度。一是必须以市场为导向，以产业化经营为主要途
径，紧紧围绕当地产业结构，建立和发展农产品加工和特色食品加工业的民营企
业，充分利用丰富的农产品资源和劳动力资源，培育龙头骨干企业，带动千家万
户发展农业和民营经济。二是大力推进农村第二、三产业发展，推进农村经济的
工业化发展；三是与国内国际市场结合起来，面对经济全球一体化的局面，农村
民营经济要发展，不仅要增强自身素质，提高预测市场趋势，规避市场风险能力，
从长远利益着手，利用农村剩余劳动力，发展具有区域特色的劳动密集型产业。
5．5．2按照农民的需求意愿，提供有效公共产品的供给
现行农村公共产品供给的“自上而下’’决策机制是导致农村公共产品供给效
率低下的重要原因，这是因为这种机制忽略了农民对公共产品的需求，导致现行
农村公共产品供给中公共产品供给过剩和不足并存，因此需建立一种公共产品需
求的民主表达机制，充分反映农民对公共产品的偏好。农村居民公共产品需求表
达机制的建立应与农村基层民主制度建设相结合，使得一定范围内的多数居民对
公共产品的需求偏好得以表达。具体的做法是政府要深入调查了解农民对公共产
品的真正需求偏好，加强可行性分析研究，作出符合当地农村实际情况的公共产
品供给决策，乡镇领导人也不要以个人偏爱和主观愿望进行决策。
5．5．3增加多元公共产品供给主体，拓宽农村公共产品供给渠道
为了增加农家农村公共产品的供给，可以适当的引入市场机制，开创农村公
共产品供给主体多元化的新格局。农村公共产品供给主体大致可以划分为政府供
给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利民间组织四类。在逐渐
扭转当前城市公共产品政府主导供给、农村公共产品个人供给局面的过程中，使
政府承担起供给农村公共产品的责任，即保证国家财政对农村公共产品的供给比
例持续提高的情况下，也可以适当的引入市场机制，开创农村公共产品供给主体
多元化新格局。这是因为，政府财力是有限的，要完全满足农村多方面的需求，
以及农村所有的公共产品都一味的希望政府正式的财政资助既是不现实的也是不
可能的。为了便于农村短期和长远发展需要、公共产品的基石生产和提供，吸引
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5。创新农村公共产品供给制度，实现城乡统筹一体化
农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民
间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府主导供给，农村通过适当的
缴费摊派制度外供给以及民间主体的市场供给等多元供给格局，改变只要依靠政
府的思路，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡，并有助于农村公共产品
筹资效率的提高。开创供给主体多元化的新格局，有助于缓解农村公共产品供给
不足的压力。政府对多元化供给应采取思想引导和配套措施优惠的利益诱导相结
合的方式，使更多有良好社会效益或有外部经济性的公共产品能顺利地及时生产
出来，加快农村公共产品供给步伐，提高农村居民的生活质量和改善农民生产经
营的外部条件。
5．5．4建立农村公共产品供给的法律法规
农村公共产品的供给要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面，应认真贯
彻国家已有的相关法律：另一方面，应修改和完善旧的法律法规，同时制定出台新
的法律法规。逐步加快制度化、法制化的步伐，应尽快制定并实施《农村义务教
育实施条例》、《农村最低生活保障制度》等，以规划农村公共产品供给行为。此
外，在加快建立农村公共卫生保障制度的同时，还应完善农村基本义务教育及农
村救济体系：建立有利于促进农村公共产品供给发展的新体制、新制度和新机制，
为农村公共产品供给提供保障和支撑。
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西北大学专业学位硕士论文
6．结束语
要解决农村公共产品供给不足，建设有中国特色的城乡统筹，政府需要创造
条件诱导农村公共产品供给制度创新，鼓励私人部门参与，并为公共产品的私人
供给提供制度激励和政策支持，充分利用民间社会资本，拓宽公共产品供给资金
筹资渠道，创建农村公共产品多元供给主体，从而也利于减轻政府财政的公共产
品供给压力。在农村公共产品的决策规则上，则必须强调决策的自下而上性，以
使公共产品的供求相衔接，解决公共产品供给结构失衡的问题。
由于笔者时间仓促，论文在理论研究和文字表述方面难免有疏漏不足之处，
敬请各位专家批评、指教，我本人将在今后的研究中努力做得更好，谢谢1
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西北大学专业学位硕上论文
致谢
两年半的研究生学习即将结束，回顾过去，感慨颇多。
首先感谢何爱平导师对我谆谆教导，从论文的选题到写作、定稿都凝聚着何
老师的心血。特此，谨向我的导师表达学生由衷地感谢和深深地敬仰。
同时，衷心地感谢经管学院和师培中心的每一位老师对我的帮助和指导。此
外，也要感谢本文中所引用资料的作者们，正是在他们研究的启发下，我才得以
顺利完成我的论文。
最后，向在我学习期间给我关心和支持的亲朋好友、同学表示深深地谢意。
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