ParK's 論文后花園

西北大学
硕士学位论文
政府在城中村改造中的作用研究——以西安市城中村改造为例
姓名：刘家瑛
申请学位级别：硕士
专业：西方经济学
指导教师：安树伟
20090601
摘要
城市化是世界发展的必然趋势，政府在城市化发展进程中起着重要的作用。
而“城中村"是在我国城乡二元体制的特殊国情下出现的现象，城中村所带来的
一系列经济和社会问题，制约着城市的可持续发展，阻碍了城市现代化的进程。
政府作为城市的规划者和管理者，能否解决好“城中村"改造问题很大程度上关
系到中国城市化进程的发展。那么，在城中村改造工作中，政府到底应该承担什
么角色，应该做好哪些工作，就是本文研究的重点所在。
通过对城中村改造的必要性和对政府、开发商、村集体三种改造主体及政府
组织的特性的分析研究，本文提出政府在城中村改造中的角色应该是规划者、引
导者、服务者和监督者，应该承担起组织、规划、引导、服务和监督的职能作用。
文章对中央政府与地方政府，市级政府与区级政府在城中村改造中所承担的
不同作用和工作分工情况进行了详细分析论述。中央政府主要负责建立健全相关
的法律法规，实现维护公平的目标；地方政府中的市级政府负责本市城中村改造
工作的整体规划的编制、具体政策措施的制定、城中村改造方案的确定及市政公
共配套设施的建设与宣传、指导、督察等工作；区级政府具体负责改造工作的实
施；城中村改造的申请工作应由村集体来完成，虽然它在行政编制上并不成为一
级政府，但是其可以行使相应的职责。
针对地方政府角色错位的问题，本文分析了原因，认为政府不应该对城中村
改造的所有事宜大包大揽，作为非盈利组织，政府部门或个人更不应该通过“经
营土地’’获取利益，与民争利。提出了以保护原村民合法利益为根本出发点，规
范政府公权力，扩大公众参与程度等纠正地方政府角色错位的办法。
本文以西安市城中村改造为例，具体分析说明了政府在西安市城中村改造过
程中应该发挥的规划、引导、服务与监督作用，对西安市在城中村改造中已经发
挥的作用，一些具体的做法进行了论述，并提出了：规范土地政策，控制增量土
地开发；规范政府行为，切实搞好拆迁补偿工作；严格建设的监督与监察工作；
进一步完善相关法规制度建设等有待进一步加强的作用。
文章最后提出，现在进行城中村改造其终极目标就是要避免新的城中村产
生，以彻底解决城中村问题。首先要从体制入手，实行城乡一体化管理；其次要
编制严格、科学的城市发展规划，妥善解决外来人口的居住问题，加强村民的观
念改造，积极拓展就业渠道，完善居民的社会保障体系。要在保障广大城中村村
民根本利益的基础上，充分发挥政府的职能作用，促进城中村改造工作的顺利进
行，促进村民向城市居民的转变，促进城市化进程的发展。
【关键词】：城中村改造政府角色作用分工
Il
Abstract
The urbanization is the inevitable他nd in world development，government
played all important role in urbanization development．But“village within city’’is the
phenomenon which appeared under special national condition of Chinese city and
country7side dual system，“village within city"brought a series of economic and social
questions，which restricted sustainable development of the urban，and hindered urban
modernization advancement in the process．Government,嬲a town planner and
superintendent，to large extent whether solved the reformation of“village within city"
to relate tO Chinese urbanization advancement．Then,this paper will focus that what
Govemment in the end should take and what kind of work should do in reformation of
Village Within City．
It analyzed and studied the necessary of reformation of village within city,three
kinds of transformation bodies of characteristic of the govemment，the developer,
the village collective and official organization．This thesis proposed that government
played role硒a planner,guide，service provider and supervisor in reformation of
village within city,govemment should undertake the authoritative function of
organization,plan,guidance，service and surveillance．
In this paper，analysised and elaborated the different roles undertaken and the
division of labor situation in reformation of village within city between central
government and local government，municipal government and district government．
Central government is mainly responsible for the establishment of perfect regulations
to achieve the goal of maintaining fair；municipal government is responsible for
overall planning establishment，concrete policy meaSure formulation,transformation
plan determination and construction，propaganda, instruction, supervising of
municipal adminis仃ation facilities etc．；District government is responsible for
implementation of transformation work specifically；ail application for reformation of
village within city should be completed by village collective，although it’S not
authority,it Can exercise corresponding responsibility．
In view of the Local authority role dislocation，this article analyzed the reasons
that the govemment should not control all maRerS about reformation of village within
city,鹊a non—profit organization,Government or any person should never obtain
benefits through”operating land”，competing with people for material benefits．It
I
proposed approach of correcting local government role dislocation to protect the
legitimate interests of indigenous villagers as fundamental start point，to regulate
government power and expand the extent of public participation．
This article took Xi’an reformation of village within city as an example，showed
that which role government should play，guide，serve and supervise in Xi’an
reformation of village within city,expounded the function in Xi’all reformation village
within eity and some concrete practices，and proposed：to standard land policy，to
control increase incremental land development；to standard government act，to do well
in compensation for demolition；strict construction surveillance and compliance
function；to perfect further construction of related laws and regulations．
Finally,this article proposed that ultimate goal is proceeding to transform village
within city to avoid new villages within city producing，SO settled the problem of
village within city．First of all，to start from the system and implement city and
countryside integration management；second,to establish strict,scientific urban
development plan，to properly solve the housing problem of non-native population,to
strengthen the concept of transformation of the villagers，tO actively promote the
employment and perfect the resident’S social security system．Government must take
safeguarding fundamental interests of the majority of people in village within city as
foundation,to fully exert government effect，to contribute to the promotion of
reformation of village within city in the proceed smoothly,to promote transformation
from villagers to city people，to promote the development of the urbanization process．
keywords：reformation of village within city government role function
division
lI
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≯厂z夕年多月乒日
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学位论文作者签名：到孚欢
≯册罗年二月驴日
西北大学硕士学位论文学
1导论
1．1研究的缘起
城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市化而出现的
一种普遍现象。城中村的存在，尽管能为大量的外来流动人口提供廉价住房，但
是同时也带来了一系列经济和社会问题。由于缺少规划，“城中村"内建筑密度
高，且杂乱无章，基础设施不完善，治安情况恶劣，环境的“脏、乱、差"已经
成为了“城中村"的一个标志，“城中村”甚至成为了“黄、赌、毒’’的聚集地。
“城中村"严重制约着城市的可持续发展，阻碍了城市现代化的进程。对城中村
进行改造是势在必行的重大举措，各大城市也在探索适合自己城市发展的改造方
案。西安市“城中村改造办公室"于2002年确定了首批14个城中村进行试点
改造，随后在试点改造的基础上，在全市范围内全面铺开。2005年西安市政府
发布了《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》(市政发[2005192号)
确定了将二环以内57个城中村纳入城市管理体系，并提出要力争实现“农民变
居民、村委会变居委会、集体土地变国有土地、集体经济变为股份经济"四个关
键性转变，即有形改造与无形改造并重的方针。可见西安市政府对城中村改造的
决心很大，在市城中村改造办公室的领导下，各个区都成立了城区旧村改造领导
小组，但实际的改造进展状况却不能令人满意。经过市城中村改造领导小组2005
年对74个列入改造计划的城中村拉网式调研，发现己申报并列入改造计划的城
中村占全市城中村总数的39．6％，进入实际操作的村庄仅为17．6％∞。2008年西
安市完成了41个城中村、11个棚户区的拆迁工作，并已进入建设阶段。2009年
西安市将再启动28个城中村和6个棚户区的改造项目。走在街上，处处可见城
中村改造的宣传标语和拆迁建设的热烈场面。但是西安市的城中村改造仍存在许
多难题，如许多城中村村民采取了观望和抵触的态度、改造主体计划性和前瞻性
不够、遗留问题没有得到解决、城中村建设的安全质量缺乏监督等等。如何更好
更快地将城中村改造工作开展下去，实现城中村人居环境和社会环境的根本性转
变，使城中村村民真正转变为城市居民，享受与城市居民同样的社会保障和物质
。∞季社录．西安市城中村改造难点问题研究[D]．西安：西安建筑科技大学，2005
1
第一章导论
资源，成为摆在政府、学者、村民面前的难题。政府作为城市建设的规划者，城
市经济的管理者，面对城中村改造这个棘手的问题，到底应该承担什么角色，应
该做好哪些工作，亟待理论上的论证和实践中的检验。
1．2国内外研究现状
1．2．1国外学者的相关研究
“城中村"是我国特殊国情下所产生的特有现象，在其他国家很少出现类似
情况，加上城中村现象出现时间不长，国外学者尚没有针对中国城中村做专门的
系统性研究。虽然国外城市不存在本质上与我国“城中村’’完全相似的问题，
但是也有一些相关的研究论述，如城市蔓延(urban sprawl)、城市边缘带、贫
民窟(slum)、都市村庄(urban village)等。
近年来，城市蔓延问题的研究者特别关注于政府与城市蔓延的关系，他们发
现政府对于城市蔓延起着重要的作用：第一，政府权限可能对城市蔓延产生影响；
第二，政府有关税收、住房、交通、基础设施的政策对城市蔓延有显著的影响④。
美籍华人张庭伟教授(2000)在他的论文《城市蔓延中的土地市场驱动力与政府
角色：以中国为例》(Land Market Forces and Government’S Role in Sprawl：the
Case of China)中以中国大城市为例，将中国与美国进行比较分析，认为导致中
国城市蔓延的主要因素有土地市场、作为新税收规则结果的地方政府出租土地的
意愿和中国经济改革后的地方分权过程，深刻揭示了政府的政策与相关制度对我
国城市蔓延的重要影响。
城中村产生的本质是城市与乡村的冲突、融合问题，国外学者在有关问题上
的相关研究，还是能给中国的城中村研究提供一定的借鉴和参考。
1．2．2国内学者的相关研究
“城中村"问题是中国进入快速城市化过程中面临的一个大问题，几乎每个
大城市都存在“城中村"现象，这一问题无疑也成为了大家关注的焦点，目前国
内的研究己取得了较为丰富的成果。
1998年张建明发表了国内地理学界第一篇以都市村庄为研究主题的博士论
。李俊夫．城中村的改造[M]．北京：科学出版社，2004
2
西北大学硕士学位论文学
文，在关于广州都市村庄形成演变机制的研究中收集了大量的经验数据，提出了
广州都市村庄形成演变机制包括改革开放提供了农村城市化的大背景，为都市村
庄的形成铺垫了“温床”；城市发展提供了外部动力；土地使用制度是核心；规
划的失误和管理的不善是直接原因；传统城乡二元体制才是根本原因。
李立勋(2001)认为，土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素。城中
村的集体土地与城市建成区的国有土地差异明显，形成城市内部土地的二元结
构，造成管理监控的困难，在这种二元结构下，城市选择了试图绕开村落这样一
种规划思路，结果是使城中村逐渐成型。
蓝字蕴(2001)认为，城乡二元的土地制度及管理体制、村庄利益性及社会
性共同体的内聚、非正式经济的独特地位、对村庄历史文化的认同都是城中村得
以形成、维系与发展的内在动力与因素，城中村的转制与改造，城市的进一步发
展都离不开对这些问题的思考与探索。
李培林(2002)把“城中村”与村落的终结联系起来，认为村落的终结与农
民的终结是同一个过程的两个方面，伴随着非农化、工业化或户籍制度的变更过
程。而在现实中，村落作为一种生活制度和社会关系网络，其终结过程要比作为
职业身份的农民更加延迟和艰难，城市化并非仅仅是工业化的伴随曲，它展现出
自身不同于工业化的发展轨迹。
李俊夫(2004)从土地制度与土地经营的角度对城中村产生的根源进行了深
入的调查研究，分析了“城中村"土地利用存在的问题以及造成这些问题的制度
障碍，提出了为防止新的城中村产生，须将城中村土地由二元体制转为一元化管
理的制度设计，并提出通过土地资产的经营来解决城中村改造的资金短缺问题。
王新(2005)认为，“城中村"现象的产生是由于中国社会城乡二元结构、
中国土地制度、中国社会转型期政策真空、法制法规滞后和不健全、传统文化意
识以及城市管理水平低下等原因，但其深层成因是计划经济制度和市场经济制度
矛盾冲突的产物。
谢志岿(2005)在“制度一政策"的框架下深入分析城中村产生和发展的过
程。提出进行城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的是要有利于最终打
破现有的地缘、血缘结构，实现社会形态的变革。
近年国内学术界学者们在对城中村进行研究时，结合进入2l世纪以来的“城
第一章导论
中村"改制、改造，在对城中村的概念、特征、成因、存在问题等比较透彻的研
究的基础上，在城市规划、外来人口安置、土地利用、改造建设等领域也呈现出
了许多学术成果，但是对城中村改造涉及的如农民生活出路、社会保障、城中村
改造资金筹措等问题的深入探讨研究显得比较缺乏。对于政府这一特殊主体，在
城中村改造中应该扮演什么角色，能够起到什么作用，以及如何发挥作用的问题
缺少系统深入的研究，因此有必要从这一角度对城中村改造问题进行研究探讨。
1．3研究内容、研究方法
1．3．1研究内容
“城中村"是在城乡二元体制藩篱消除和纳入到城市管理体制的时期，经济
社会矛盾比较集中的社区，城中村改造是一项庞大、复杂的系统工程，针对涉及
其中的利益、诉求和行动表现进行探讨和开展研究是非常有价值的。由于我国各
个城市的差异比较大，针对“城中村”改造目前并没有形成一套系统的、普遍适
用的理论体系，各个城市进行城中村改造也处于摸索阶段，在城中村改造过程中
引发的问题较多。本文以西安市城中村改造为例，研究政府在城中村改造中的作
用，目的就在于明确政府在城中村改造中究竟应该承担什么样的角色，应该做哪
些工作，而现在做了哪些工作，做的效果怎么样，工作中还有哪些不足，应该怎
样做等一系列问题。研究这一课题的意义在于对解决在城中村改造过程中暴露出
来的焦点和难点问题，提供一些可资借鉴的思路和对策，以促进城中村改造的顺
利进行。
1．3．2研究方法
(1)实地调研与文献资料收集相结合：本文立足于到“城中村"进行实地
调查，对西安市城中村的现状进行全面、系统的了解、分析；对国内、外相关课
题的研究和政策方面的资料进行研读、收集与整理，做好研究本课题的基础工作。
(2)宏观研究与微观研究相结合：本文研究的是政府在城中村改造中的作
用，将相关的经济理论与城中村改造的具体问题相结合，紧紧围绕政府这一特殊
主体进行分析论证。在微观研究方面，以西安市的城中村改造作为案例进行分析
研究，针对西安市的具体情况，详细分析各级政府在城中村改造中的作用及各自
4
西北大学硕上学位论文学
的工作分工，做到具体问题具体分析，以提高研究的实用价值。
本文的研究按照提出问题、分析问题、解决问题的思路展开。以政府在城中
村改造中的作用作为切入点，将政府行为与城中村改造的具体问题相结合，重点
分析解决政府在城中村改造中承担的角色，应起的作用问题，为城中村改造工作
提供理论指导。
1．4论文结构
本文主要分为6个部分：
(1)导论。对课题研究的缘起，国内外研究现状，研究的内容和方法，论
文的主体结构和论文的创新点等进行说明。
(2)城中村改造的必要性与改造主体。主要分析城中村的概念、形成的原
因、改造的必要性及城中村改造中的三种改造主体(政府、开发商、村集体)。
最后提出城中村问题的核心是利益问题。
(3)政府在城中村改造中的作用分析。这一部分是本文的重点所在。根据
政府组织的特性，分析了政府在城中村改造中的角色定位与作用。并对不同层次
政府在城中村改造中应该承担的不同作用与工作分工进行了详细的论述。并对改
造中地方政府角色错位的原因及如何纠正等问题进行了论述。
(4)以西安市为例，具体分析了政府在西安市城中村改造中的作用。政府
应该做那些工作，已经做了哪些工作，还需加强哪些方面的工作等。’
(5)要彻底解决城中村问题，就要采取措施防止新的城中村产生。这是政
府应该长远考虑的问题。
(6)结论及有待进一步探讨的问题。
1．5论文创新
城中村问题是制约城市发展的一个诟病，如何解决这一问题，是政府部门应
该首先考虑的。政府应该管，可是应该怎么管?应该积极参与，可是参与到什么
程度?这些问题都是值得深入探讨研究的。本文的创新点就在于选取了政府这一
城中村改造中的特殊主体作为研究对象，分析了政府在城中村改造中的角色定位
第一章导论
及作用问题，提出政府应该扮演好规划者、引导者、服务者和监督者的角色，充
分发挥其职能作用，协调解决城中村改造中出现的问题，推动城市化进程的发展。
文章的另一个创新点在于对不同层次政府在城中村改造中的不同作用和具体分
工进行了分析论述，如：中央政府和地方政府，市政府和区政府等，明确了不同
层次政府应该履行的职责和工作的权限。以期为城中村改造工作的开展提供一些
借鉴。
6
西北大学硕士学位论文学
2城中村改造的必要性与改造主体
2．1城中村的概念
20世纪90年代，“城中村”现象首先引起了地理学者的关注，随后，城市规
划、社会学、经济学等领域的许多学者对城中村的特征、形成机制、城中村改造
等问题展开了广泛的研究，但是对于“城中村"的概念，目前尚无统一的定义。
李钊认为，“所谓城中村是指在城市化快速发展过程中，城市将一些距新、
1日城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，将其称
为‘城中村’。”①
李培林在《巨变：村落的终结》一文中认为：“城中村’是存在于城市与村
落之间的混合社区。一圆
张弛等认为，‘‘‘城中村’是指在城市建成区范围内所保留的在社会组织结构、
经济生活、人员身份以及管理方式等方面依然承传农业社会的农村聚落点。"固
李俊夫认为，“城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城
市建成区包围或半包围的，没有或仅有少量农用地的村落”。④
本文认为，“城中村"的基本内涵可以从以下几方面来理解：
(1)城市化进程的加快，导致了城市的急剧扩张，在这一的扩张过程中，一
些距离城市较近的位于城乡结合部的村庄被列入城市总体规划范围内，形成了
“城市包围农村’’的景象，即形成了“城中村"。
(2)“城中村"内的土地、产业结构和村民就业结构己基本非农化。土地以
居住功能为主，原有的大部分农用地通过行政划拨等征地形式，己经由集体所有
转化为国有，村民住宅用地维持以前的集体所有制性质不变。产业结构中“出租
经济”比重很大，房租收入已经成为主要的收入来源。农民就业结构以二三产业
为主。
(3)“城中村’’的地方行政设置是“村"，管理机构是“村委会’’，常住人口
是“村民”。虽然“城中村"在地域上被纳入城市总体规划，但在户籍、土地权
①李钊．。城中村”改造途径的思考[J]．安徽建筑，2001．(3)．
圆李培林．巨变：村落的终结[J1．中国社会科学，2002，(1)
@张驰、王芙蓉．“城中村”——城市化的对策研究川．西安建筑科技大学学报，2003，(09)．
西李俊夫．城中村的改造[M]．北京：科学出版社，2004
7
第二章城中村问题研究综述
属、建设水平、经济组织、行政管理体制等方面仍然保留着农村的旧模式，实行
的是集体所有制的农村经济管理体制。
2．2城中村形成的原因
“城中村’’是我国特殊国情下出现的城市化现象，它的形成具有复杂的历史
背景和社会经济根源。
2．2．1“城中村”形成的直接原因
(1)城市的快速发展与扩张
随着我国城市化进程的不断加快，在城市扩张的过程中，城市周边的农村被
逐渐吞并，农地被迅速征用而转为城市建设用地，仅为农民留下了少量的宅基地。
生活在那里的农民失去了土地，但是仍沿袭着原来的生活方式，村庄逐渐被城市
中林立的高楼大厦所包围，形成了“城中村"这一特殊景象。当“城中村"问
题初现端倪时，由于城市政府经济实力有限，只能把有限的资金用在城市重点地
区重点项目的建设中，无法及时吸纳城中村及城中村的村民，导致这一问题越来
越严重，成为如今城市发展中难以解决的“顽疾”。
(2)城中村村民的趋利心态导致的短期行为
随着城市的扩张和经济的发展，城中村地理位置的优势愈来愈明显。农村土
地大幅升值，给“靠天吃饭"的农民带来了巨大的收益，出让土地所得到的收
入是他们辛苦劳作一年收入的几十倍甚至几百倍之多，面对这样的利益诱惑，他
们选择了出让土地。随着城市二三产业的发展，越来越多的外地务工人员来到城
市，他们选择了“城中村"廉价的出租屋来解决住宿问题，这极大地推动了城中
村出租经济的发展。村民为了充分利用“城中村"的区位优势，最大限度地追求
利润，在“城中村”中违法建设了大量的高密度住宅，“一线天”、“握手楼”比
比皆是，房租收入已成为他们失去土地后的主要经济来源。对土地收益最大化和
对短期利益的追求，助长了村民对自家宅基地的占有热情，随着房屋租金和分红
越来越高，加上村民与政府博弈的多次胜利，愈发助长了村民对现有土地保留的
心态，导致城中村改造工作进展缓慢。
(3)城市行政区划管理体制的不健全
8
两北大学硕士学位论文学
在城市的发展过程中，一个城市的行政区域是在不断变化的，而行政管理体
制的僵化却不能使城市周边的乡村随城市化进程的推进而与城市相互融和，于是
形成各自为政的局面，最终导致城市无法对“城中村"进行有效管理。“城中村’’
在地域上已经成为城市的一部分，有的城中村甚至还占据着城市的中心地带，也
日渐享受到城市基础设施带来的便利和快捷的服务，但是却迟迟未被纳入城镇管
理范畴，在城市中形成一个特殊的区域，成为了城市发展中极不和谐的音符。
2．2．2“城中村”形成的根本原因
20世纪50年代中期以后，我国建立了高度集中的计划经济体制，在户籍管理、
粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业与非农业人口，从政治、经
济、文化等各个方面将农村与城市分割开来，形成了城乡二元体制。城乡二元体
制正是导致“城中村’’形成的根本原因，其影响主要表现在城乡二元土地制度、
城乡二元户籍制度和城乡二元管理体制这三个主要方面。
(1)城乡二元土地制度
城乡二元土地制度是“城中村’’形成的核心因素。根据《中华人民共和国宪
法》第一章第十条的规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，
除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，
也属于集体所有"。“城中村’’的土地原本归属于农民集体所有，但是城市化进程
的推进对增量±地的要求加速了农地非农化的转变。城市近郊的乡村被纳入城市
总体规划中，但是由于政府财力有限，无法统一收购储备，使其土地所有权仍属
农村集体所有，未能及时收归国有，宅基地制度依然存在。正是这种差异使得城
市内部土地的二元结构存在(王子新，2004)。而农村土地集体所有的制度安排
其原始目的并不在于实现土地的市场价值，而是要为生活在土地上的农民提供生
存之本。显然，城乡二元土地制度己不能适应现实的需要。
(2)城乡二元户籍制度
《中华人民共和国户口登记条例》以法规的形式限制了农村户口迁往城市。
长期以来，导致农民与非农民界线的既非职业的不同也不是所处地域的差异，而
是世袭的身份和严格的户籍隔离政策。曾经在很长的一段时间里，户口的“农转
非"成为了许多农民为改变自己生活状态乃至命运所追求的目标。迄今为止，中
9
第二章城中村问题研究综述
国城乡居民之间的身份壁垒尚未打破，二元社会还没转变为一元化社会，而是暂
时处于“三元社会’’的过渡状态①。因此，虽然“城中村"村民过上了城市居民
的生活，享受着市政公益事业的便利条件，在物质形态上实现了城市化，但仍无
法完成其身份的转型圆。而随着“城中村’’土地价值的不断飙升，“村籍’’身份为
城中村村民们带来了高收入和高福利，村民们开始了对“村籍"身份的看重和眷
恋。这一特殊原因，减弱了“城中村”与城市融合的迫切性，也成为了城中村改
造工作开展中的一大阻力。
(3)城乡二元管理体制
城乡二元管理体制造成我国城市与乡村管理上的隔阂与分离。城市社区由作
为城市基层政府(即街道办事处)派出机构的社区居民委员会负责管理，管理的
费用由政府财政负担。而农村则由作为村民自治组织的村民委员会管理，管理的
一切费用由村集体负担。街道办和居委会对居民的管理更多是在行政方面，而不
拥有经济上的管理权和支配权，而村委会不仅仅是一个行政机构，还是一个经济
实体，管理属于村民集体所有的土地和其他财产。‘‘城中村"身居城市，但是仍
沿袭农村管理体制，虽然城市的许多部门也有权对“城中村"进行多方面的监督
管理，但是由于体制上和管理体系上的多种原因，最终使得“城中村”的管理较
为混乱，导致了“城中村”建设的无序化，管理的无效化。
2．3城中村改造的必要性
随着城市化的不断深入，城市建成区与规划区的快速扩大，“城中村”的规
模也越来越大，城中村与城市的矛盾日益突出。尽管城市的管理者也意识到城中
村的存在有碍城市的建设和影响城市的持续发展，对城市综合竞争力的提升也有
着明显的破坏，但是却不能有效地制止“城中村"的蔓延。中国目前这种城市化
水平滞后于工业化的现象是我国经济结构调整中的一个大问题，它制约了工业化
和市场化的发展进程@。因此，国家一十五”计划中把城乡结构调整作为我国经
济结构战略性调整的重要内容之一，提出实施城镇化战略，促进城乡共同进步。
o何家栋，喻希来．城乡二元社会是怎样形成的[J]．中国方域，2003(2)：2-7
∞刘红萍等．农村城市化中的城中村形成机制与思考『J]．农业现代化研究，2004．25(4)：2 71—2 74．
白李俊夫．城中村的改造[M]．北京：科学出版社，2004
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西北大学硕士学位论文学
2．3．1提高城市土地利用效率的需要
对一个城市的宏观发展而言，城中村的存在导致了土地资源的浪费。由于缺
乏统一的规划、建设和管理，“城中村"土地的占有率高，利用率和产出率低，
破坏了城市土地利用的整体性，未能发挥土地的最大经济效益、社会效益、环境
效益。很多城中村占据了城市比较优越的区位，但是在开发上却远远落后于其他
区位条件差的城市地区，使城市化的区域推进受到阻碍。在我国土地资源日益紧
缺，城市发展方式正在逐步从粗放的外延式扩张走向内涵式集约发展，改造城中
村、盘活效益低下的城中村土地已经成为历史的必然，合理改造将会大大提高城
市土地的利用效率，促进城市经济发展(李俊夫，2004)。
2．3．2加快城市化建设步伐的需要
“城中村”是城市化快速发展过程中的产物，城中村中的宅基地、自留地以
及工业用地，祖屋、新屋、出租屋，合法产权与违法建筑，形成了复杂纷繁的土
地、房屋关系；村民、集体和开发商的利益分配，村民的眼前利益和长远利益，
经济利益与社会效益，多方利益交织在一起，形成了城市化建设进程中的一大难
题。加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场
化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态。城中村是我国城市化进程中
出现的一个特殊历史性现象，它的存在状态与周边城市建筑形成了鲜明的对比，
与城市建设步伐严重脱节，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社
会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正成为城市的一部
分，对于加快城市化建设步伐起着举足轻重的作用①。
2．3．3促进城中村自身发展的需要
加快城中村的改制和改造，不仅可以促进城市社会结构和社会管理的现代
化，还是促进城中村自身经济和社会发展的迫切需要。目前，城中村依靠征地补
偿和房屋租金收入支撑的经济发展方式后劲不足。征地补偿金和房屋租金收入受
城区建设和房地产开发的影响较大，并且与经济发展形势变化直接相关，具有较
大的波动性。城中村经济进一步发展必须要有与其相适应的经济组织形式，即原
有村集体经济向股份制经济的转变。城市化发展也需要城中村在教育、医疗、卫
。李俊夫．城中村的改造[M]．北京：科学出版社，2004
ll
第二章城中村问题研究综述
生、城建、治安等各个方面向社会化转变，需要村庄向社区转变、村委会向居委
会转变、村民向市民转变。这不仅有利于城中村自身的发展，也会大大促进城市
环境和社会治安的改善，提高整个城市的人居环境和生活质量。
总之，无论是从城市整体发展还是从城中村自身发展来看，城中村改造势在
必行。
2．4城中村改造中的三种改造主体
城中村改造中虽然需要多方参与，但是必须有一个牵头者，负责组织、协调
等工作，即改造主体。政府、开发商、村集体形成了城中村改造中的三种改造主
体。
2．4．1政府
政府主导型改造方式中的改造主体为政府相关部门，如“城中村改造领导小
组”、“城中村改造办公室"或其他主要负责城中村改造的政府部门等，实行的是
一种自上而下的改造思路。
其特点在于(李俊夫，2004)．(1)能够充分考虑全社会的综合利益。政府
主导与市场行为的自发调节不同，政府机构代表的是全体市民，并不是把视角仅
仅集中在经济利益上，而是会更多地考虑整个社会的效益，包括环境和经济等方
面的综合效益。(2)能够给弱势群体充分的保护。虽然城中村村民依靠土地转让
和房屋出租所获得的收益，早已摆脱了贫困，甚至在部分地理区位较好的村子中，
很多村民已经进入了高收入阶层。但是，由于他们知识文化水平较低、就业竞争
力差，导致在城中村改造过程中，失去了土地的村民必然处于弱势地位。只有采
用政府主导型的城中村改造才能真正全盘统筹，保护村民这一弱势群体的利益，
为其生存和发展提供保障。(3)有利于调配各相关部门的资源。城中村改造是一
项复杂的系统性过程，当中牵涉到多个政府相关部门，如规划局、国土房管局、
财政局等，需要各个部门的通力配合。由政府主导改造可以更好地整合各职能部
门的资源，加强各个部门之间的配合，促进改造顺利进行。(4)对政府的经济实
力要求较高。这也是该操作模式最大的困难。在城中村改造工作中，反应最普遍、
最挠头的困难就是资金问题。深圳、珠海等经济发达、政府实力雄厚的城市还可
12
两北大学硕士学位论文学
以维持，而内地城市的经济状况相对落后，或者因为城中村数量众多，政府几乎
不可能承受如此巨大的改造资金需求。
运作方式：(1)政府包办城中村改造。政府全面负责改造工作的各个环节，
从路网的改、扩建到房屋的拆迁、建设、梳理等，并承担相应的费用开支。(2)
政府提供基础设施建设，启动前期经营，而后进行其他改造。政府斥资首先将市
政、环卫、消防和绿化建设等基础设施进行完善，减轻城中村村集体的资金压力，
启动前期经营，随着物业收入的增加，逐渐盘活土地资产，再进行后续改造工作，
分步骤分阶段地有序进行。
2．4．2开发商
开发商主导型改造方式是指将开发商定为城中村改造过程中的改造主体，将
城中村土地以招标拍卖的方式，交由开发商进行改造，改造建设资金也由开发商
自行筹措。这种方式的优点在于：专业的房地产开发商凭借自己丰富的经验和具
有一定实力的企业团队，在对城中村进行改造的过程中，能够保证开发区域的品
质与档次，提高开发区域的市场价值与社会影响力，从经济运营角度来说无疑是
高效率的。但是由于开发商始终以追求利益晟大化为目标，在无法满足其利益需
求的情况下，就会和城中村村民产生矛盾冲突，甚至损害城中村村民的利益。其
次，即便是交由开发商进行开发改造，也应该按照统一的城市规划管理进行，但
是如果改造工程浩大，就会由几个开发商合作完成项目，而各开发商的建设进度、
资金周转情况不尽相同，就会影响城中村改造的整体进度和建设开发的统一性。
再次，在城中村改造中牵涉到众多的政府部门，由开发商进行协调难度比较大，
而在拆迁工作中由开发商直接面对村民，也容易遭遇钉子户等情况，给改造增加
困难。
2．4．3村集体
‘村集体主导型开发方式是指以村集体(村委会)，包括村民共同参与的改造
方式。与政府主导型相对，村集体主导型开发方式是一种自下而上的改造思路。
其优点在于：村民共同参与，共同对改造行为进行决策，并对改造结果负责，充
分调动了村民的改造积极性。其一，改造后居民的生活条件、居住环境将得到很
大的改善，村民是直接受益人，所以有动力投入改造。其二，城中村村集体成立
第二章城中村问题研究综述
股份公司并参与到城中村改造的开发工作中，在获取利润的同时，也使企业在管
理经营上得到了锻炼，同时村民作为股东还能获得利润分红，积极性自然高涨。
其三，村民对本村的情况最为熟悉，能根据本村的特点选择最适合本村未来发展
的改造方案。但是，其缺点在于村集体或村股份有限公司独立承担城中村改造的
全部工作，这对其经济实力、技术力量以及经营管理能力都是一个考验，开发品
质难以保证∞。
2．5城中村问题的核心是利益问题
城中村问题的核心是利益问题，集中反映在城中村涉及的各方利益主体之间
的关系上。
首先，城中村村民从业及生产方式的变化体现了村民追求自身利益的要求。
城中村产生、发展的过程中，也是原村民利益谋求的动机和方式不断转变的过程，
集中表现在原村民从业状态的历史变化和构成上，从最初的依赖农业为生到逐步
发展乡镇企业，再到后来的出租空余房屋维系生存，直至如今以房屋租赁作为谋
取利益的主要手段。这种生产方式变化的背后体现了不同历史阶段原村民追求利
益最大化的要求。究其原因，是城乡二元结构使城乡之间在就业和用工、社会保
障和福利等方面存在很大差别，村民利益得不到有效维护和保障，因此，出于保
护和谋求自身利益的需要，从土地上获取最大利益就成为城中村原村民的选择。
其次，城中村管理状况反应了城乡二元结构背景下各方利益主体的不同诉
求。城中村管理混乱的原因，根本还是由于政府利益、村集体利益和村民利益之
间的不一致。一是，城中村管理的高执行成本，使得城市从自身利益出发不愿意
投入大量人力和财力进行管理，本应由城市政府承担的城中村管理责任被转推给
村集体，以维系城镇化的低成本推进。二是，由于城中村承接的外来人口越来越
多，需要提供的公共服务也在不断增加，这些成本都需要靠城中村自己消化、解
决，而村集体受经费和人员的限制难以对城中村实行城市化的全面管理，加之受
自身利益的影响，往往对城中村私搭乱建问题、无照经营问题、外来人口问题等
疏于管理，带来了环境、治安、计生等多方面的隐患，使得城中村问题进一步复
杂化。三是，长期以来实行的城乡二元社会保障体系使得城中村原村民不能获得
①李俊夫．城中村的改造[M]．北京：科学出版社。2004
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两北人学硕士学位论文学
合理的社会保障，因此，土地和房屋就成为原村民最主要的财产和心理保障。在
这种情况下，农村特殊的住房政策则给城中村原村民提供了自发建房出租以改善
生活水平、自我构筑“生活保障”的条件。
第三，城中村是城市发展的整体利益和当地群众自身利益矛盾的地区。一是
城中村的存在与治理直接或间接地涉及城市整体和多种人群的利益。城中村作为
原村民和外来人口关系最密切的生产生活空间，对它们的重要性不言而喻，他们
往往不支持大规模的搬迁改造。而从城市总体利益的角度看，城中村在景观环境、
公共安全、社会治安等方面对城市发展存在着不利影响，也不利于城市土地的集
约利用和城市总体规划的实施，城市政府在经济状况许可的条件下，更倾向于采
取大规模拆建的改造方式。二是城中村整治改造过程中产生的土地收益问题直接
反映了城市发展的总体利益与原村民利益之间的矛盾。从土地上获得最大利益，
是现阶段各方矛盾的焦点。一方面政府以低价征用土地高价出让，来解决城市建
设过程中资金不足的问题：另一方面，较低的征地费和单一的土地征用方式，在
一定程度上损害了原村民的利益，使得原村民对现阶段的城中村改造普遍存在着
抵触情绪。由于在土地收益分享方面缺乏合理的政府、集体、村民之间的利益分
配机制，使得利益分配矛盾日益凸显∞。
协建设部课题组．城中村规划建设问题研究[M]．北京：中国建筑工业出版社，2007
15
第三章政府在城中村改造中的作用分析
3政府在城中村改造中的作用分析
3．1政府组织的特性与作用
3．1．1政府组织的特性
概括起来说，政府组织具有以下特性(赵建国，2008)：
(1)公共性
政府是由于社会公共需要而产生的，因而它具有公共的性质。恩格斯把公共
权力的产生视为国家区别于氏族的根本标志，并认为这种公共权力是凌驾于社会
之上的力量。尽管政府的机构由社会的个体所组成，但是政府的公共特性决定了
政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题。
(2)普遍性
作为行使公共权力的政府，其功能涉及社会的所有领域和所有个体。一定地
域范围内的社会个体和组织，无论其多么复杂多么丰富多彩，都只能在同一个政
府下生活，接受政府的管辖。因此政府之于社会，无论是施以利益还是加以强制，
都有普遍的意义。
(3)强制性
强制性是公共权力得以成立并运行的基本保证，因而作为公共权力主体的政
府，无论它代表着什么阶级的利益，其行为的强制性特征总是显而易见的。这种
强制性，又是以国家暴力为后盾的。正是由于政府掌握了这种强制性的权力，才
能维系社会的正常秩序。离开了强制性，政府将无以充当公共权力的角色并履行
政府的功能。
(4)非营利性
是否以营利为目的，是区分市场行为与政府行为的重要标志。政府代表公共
权力，从事社会的公共管理，因而政府的行为必须以非营利性政策目标为依据，
也就是说，政府在履行其社会职责时，并不能完全只考虑直接成本和收益。如果
某一政府在兴办教育时考虑能赚多少钱，在维护社会治安时考虑能有多少利润，
那么这不仅使这些事情办不好或根本就办不成，而且还扭曲了政府的形象，使政
府不成其为真正的政府。
16
西北大学硕上学位论文学
(5)阶级性
依据马克思的观点，国家是占统治地位的阶级意志的体现，政府在履行国家
职能，实施公共权力时，总是以维护占统治地位的阶级的利益为根本宗旨的。但
政府在实施公共权力时也不能无视被统治阶级的利益，因为无视被统治阶级的利
益将导致阶级矛盾的尖锐化，不利于维护统治阶级的利益。
政府的上述特性决定了它在社会经济活动中比其他组织具有以下三大优势：
(1)保持社会经济秩序稳定
市场通过其内在要素的有机结合，可以形成一种良好的经济秩序，这是市场
自组织的重要功能，但这一功能的实施必须具备一个重要的前提条件：人人都能
自觉遵守市场规则。如果有人采取非经济手段无偿占有他人的劳动成果，市场原
则就会遭到破坏，而市场自身对这种行为却是无能为力的。政府组织具有这方面
的明显优势，他获得了社会赋予他的行使公共权力的合法地位，凌驾于社会之上，
可以通过法律形式规定社会成员和社会组织能够做什么、不能够做什么，通过系
统的合法的暴力强制所有社会成员和社会组织必须遵守统一的规则，从而维系了
社会的正常秩序，保证了社会经济秩序的相对稳定。
(2)解决社会公共问题
人类社会在社会经济交往中会产生一系列公共性问题，公共产品的供给就是
一个典型的问题。这些物品或服务，如果完全由私人或企业提供，将导致低效率。
它首先表现为闲置现象，即由于收费过高而阻止或抑制人们购买或消费，从而使
之不能得到有效利用；其次表现为供给不足，即私人或企业为了维护适当的利润，
可能控制供给或觉得无利可图不组织供给。而政府作为一个公共服务机构，不以
营利为目的，便能较好地解决公共物品的供给问题，尽可能满足人们的需要。
(3)协调阶级和利益矛盾
人类社会存在的各种矛盾源于利益矛盾，在阶级社会中，这种矛盾主要表现
为阶级矛盾。阶级矛盾自阶级形成后始终存在，在市场经济条件下表现得较为明
显。阶级矛盾的激化，会破坏现存的经济秩序，使生产活动无法正常进行。依靠
市场的力量是无法化解这种矛盾的，依据私人之间的协商也无济于事。代表统治
阶级利益的政府可以以公共利益代表的身份出现在社会经济舞台上，既维护统治
阶级的利益，又兼顾其他各阶级的利益，在一定范围内和一定时期内调和阶级矛
17
第三章政府在城中村改造中的作用分析
盾，协调阶级利益和阶级关系，使社会经济保持较稳定的秩序。
3．1．2政府的作用
政府职能就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥
的作用(赵建国，2008)。
(1)提供公共物品
这可以说是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。公共物品是指那种
能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它
的人数规模的变化而变化。公共物品的非排他性，使得以价格机制为核心的市场
不能使生产和供给达到最优，靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问
题，由于成本太高而得不偿失。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物
品的生产和供给的主要责任。在现代市场国家，政府对交通运输、邮电通讯、供
水、供电、环境保护、基础研究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进
行大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。
(2)调控宏观经济，保持宏观经济的稳定
由于市场的不完全和市场缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济
生活加以宏观调控。因为，市场失灵会导致宏观经济总量失衡，市场机制不能控
制经济的周期波动和通货膨胀；市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，不
能预测未来的经济变化；市场机制难以调整和优化产业结构；垄断对市场机制的
破坏以及靠市场调节要付出很高的代价。现代市场经济国家的政府正是通过财政
政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段，对经济生活加以宏观调控。
(3)消除外部性
外部性是指经济主体的经济活动对别人产生了影响，自己却不承担责任或获
得收益，外部性导致私人成本和社会成本的不一致。外部性地存在无法通过市场
机制来加以解决，政府应当负起这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补
贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出；或通过直接的管制来限制
消极外部性的产出。
(4)进行收入再分配，实现社会公平目标
社会是否公平是市场经济发展中所需要解决的重要问题。如果社会分配不
公，贫富差距悬殊，就会激化社会矛盾，破坏市场效率。市场经济在解决社会稳
18
西北大学硕士学位论文学
定、协调发展方面有明显的局限性，它能较好地解决效率问题，却不能解决好公
平问题。因此，现代市场经济国家的政府都力图通过分配政策及社会保障制度来
调节收入及财产的再分配，解决公平以及社会经济战略发展问题。政府要从全社
会的整体利益出发，对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保
障体系，以保证社会稳定协调发展。
(5)维护市场秩序
市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系作为前提，一旦这些规则及关
系被破坏，那么市场机制就会失效。因此，市场经济条件下政府的一个基本职能
是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，在建立健全市场运行所需要的各种
法规和制度的同时，要制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法，创造和维护
竞争的市场结构，政府充当裁决员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。
3．2政府在城中村改造中的角色定位、作用分析
城中村改造是一项复杂的系统工程，需要多方努力，共同协作才能完成。基
于第二章的分析可以看出，对于我国来说，全部采用政府主导的城中村改造模式
●
是行不通的，因为不同地区地方政府的经济实力大不相同，在如深圳、广州等沿
海经济发达城市，有政府的经济实力作为依托，城中村的改造工作就可以采取政
府主导的方式，快速有效地解决问题，改善城市整体环境。但是在我国的其他地
区，单纯依靠政府来解决城中村改造问题就显得心有余而力不足了，资金难以到
位成了当地政府头疼的问题。虽然政府主导的改造方式有它不可取代的优点，但
是从纯经济的角度来说，这样的资源配置方式并不是最高效率的，所以应该适当
地利用市场机制来提高资源利用的效率。这就使得政府必须重新考虑自己在城中
村改造中应该承担的角色问题，明确自己的工作重点在哪里，错位的纠正，越位
的退出，不到位的补充。本文认为，政府在城中村改造中的角色应该是规划者、
引导者、服务者和监督者，充分发挥其组织、规划、指导、服务和监督的职能作
用。
3．2．1规划者
政府作为城市的管理者，应该首先做好城市规划，科学合理的制定城市的发
19
第三章政府在城中村改造中的作用分析
展路线，为城市的健康发展做好第一项工作。
(1)面对城中村问题，地方政府要深入调研，在城市整体规划的指导框架
下，因地制宜地制定城中村的改造方案。不同城市城中村的情况各不相同，同一
城市不同区域的城中村的情况也不尽相同，所以要区别对待，不能生搬硬套，要
符合城市发展的整体规划。
(2)在城中村较多的情况下，更要做好规划部署。在没有现成的经验可以
借鉴的情况下，首先可选取几个典型的城中村进行试点，在积累经验的基础上再
进行推广；其次要制定城中村改造的整体进度计划，组织安排分批分次地进行，
不可一哄而上，更不可半途而废。
3．2．2引导者
政府作为经济生活中的一个特殊主体，维护社会的公共利益，解决社会的公
共问题是其首要任务，但是并不是在任何情况下强制执行都能取得好的结果。在
城中村改造工作中，政府扮演的一个重要角色就是引导者，其作用的发挥主要体
现在以下几个方面：
(1)利用宣传的力量引导广大城中村村民认识到城中村改造是历史的必然。
城中村改造中的最大受益者就是城中村原村民。城中村改造不仅仅是为了城市的
发展，更是为了整个社会的共同进步，共同分享现代化的成果。改造不会以牺牲
广大城中村村民的利益为代价，相反，通过城中村改造可以改变他们的生存状态，
提高他们的生活水平，使他们真正地融入城市，享受城市发展所带来的便利。通
过宣传引导，得到他们的响应与支持，积极配合城中村改造，就会减少改造工作
所面临的阻力。
(2)充分运用市场经济的力量，引导资源配置。城中村改造中必须要引入
市场机制，使资源配置达到高效率。在造福社会、造福于民的同时，通过引入市
场机制，为城中村改造提供充足的民间资本支持，使得开发商也能获得相应的利
益，提高资源的使用效率。在产业方面要引导股份公司、开发商在城市整体规划
的框架下在经济贸易、房产、金融、饮食娱乐服务、物流、旅游等产业领域中选
定正确的，适宜今后长期发展的朝阳产业。
西北大学硕士学位论文学
3．2．3服务者
政府是非营利性的组织，其目的是为了实现整个社会的福利最大化，所以在
城中村改造工作中政府要扮演好服务者的角色。
(1)首先是要提供良好的平台，向大家展示城市发展的美好未来和城中村
改造所能够带来的巨大社会效益和经济效益，吸引民间资本的投入，以解决城中
村改造资金不足的问题。同时为政府和所有关心城市发展的人们提供一个交流的
平台，鼓励各界人士为城中村改造工作献计献策。
(2)其次是为城中村改造提供政策服务。政府的一项服务职能就是制定政
策，而政策滞后正是制约城中村改造工作开展的一个原因。政府在规划、土地、
建设等事项审批中，应配有与城中村改造相适应的优惠政策和审批程序，同时不
光是要给广大村民、开发商提供各项优惠政策，更重要的是要在改造工作开始前，
做好调研工作，制定相应的政策措施，推动改造工作的开展，在改造工作进行中
要善于发现问题，解决问题，并对相关政策进行及时的修订补充，避免城中村改
造工作中的政策性缺失导致的社会问题和经济问题。
(3)再次是要维护各方参与者的利益公平，特别是要维护广大村民的根本
利益。在城中村改造中，作为失地农民的村民始终是弱势群体，政府要照顾到他
们的心理感受，考虑到他们将来的生活保障等，做好拆迁安置工作。但是如果没
有经济利益，是没有哪个开发商愿意做亏本买卖的，所以在开发商投资进行城中
村改造中还必须保证其取得一定的经济利益，只有这样才能保障改造工作资金链
的衔接，并保证城中村改造工作的顺利进行。
3．2．4监督者
政府必须充当裁判员，为维护公平创造必要的制度环境。为了避免在制度执
行过程中出现偏差及漏洞，政府必须要加强其监督职能，做好城中村改造整个过
程的监督工作，在保证政策顺利实施的同时，及时发现问题，解决问题，提高政
府的工作效率。在城中村改造工作中，政府的监督职能体现在改造过程中的各个
环节。
(1)改造工作开始时所面临的第一个重要环节就是城中村的资产评估工作。
包括对城中村各家各户房产面积、价值及村集体资产的评估。作为政府要加强对
2l
第三章政府在城中村改造中的作用分析
城中村资产评估工作的监督，在保证广大村民的切身利益不受侵害的基础上，维
护公平公正的原则。
(2)在拆迁工作中要加强对执行部门、人员的监督。如果是政府部门实行
拆迁工作，那么就要对执法人员在工作中的程序和工作作风进行监督，加大政府
部门文明执法的力度；如果是开发商进行拆迁工作，那么政府部门就要安排专人
负责对开发商的拆迁工作进行监督，以保障村民的合法利益。
(3)在新的社区建设工程中做好监督工作。保证严格按照城市的整体规划
进行建设，同时对工程的进度及工程质量进行监督，避免开发商为了追求利益而
偷工减料，降低工程质量，确保建设安置工程保质保量按时完成。
(4)在安置工作中，更要加强监督，确保城中村改造工作的圆满完成。保
证利益各方按照签订的合约履行相应的权责，村民可以按时回迁，得到相应的经
济或物质补偿：开发商在保质保量完成开发工程的基础上，在确保村民安置的前
提下，得到自己的经济利益。
政府在城中村改造中的作用主要是搭建平台、政策引导、维护公平，为城中
村改造创造良好的外部环境。政府面对的是一座千疮百孔的大堤，它要做的就是
把这座大堤上的小洞堵上，然后有计划、有步骤的把闸门一级一级打开，让社会
资源从正规的渠道，以正常的方式进入市场，利用市场经济的运作方式，实现资
源的优化配置，在这一过程中，政府起到引导和疏通的作用。在维护公平时，政
府就是要在杠杆上找到一个支点，使得村民和开发商的利益在两端达到基本平
衡。城中村改造在取得经济效益的同时也会创造出更多的社会效益。人民生活水
平和人口素质的提高，城市环境的改善和城市整体形象的提升，都为城市的进一
步发展提供了基础，最终受益者还是广大人民。
3．3不同层次政府在城中村改造中的作用、分工
各级政府在管理上的职能分工决定了他们在城中村改造中必然将行使不同
的职能作用，各级政府只能承担自己层级内的职能，管理自己辖区内的具体事物，
而不能越级管理。上级政府负责管理、协调、指导下级政府的工作，而下级政府
需根据上级政府的指令，实施具体操作。作为中央政府其首要职责就是创造并维
护公平、公正的环境及正常的社会秩序，而要达到这一目标，立法就是最好的实
西北大学硕上学位论文学
现途径。中央政府通过立法来规范社会中各种主体的行为，包括规范政府部门的
行为。现行的市场经济中不同程度存在着市场失灵的状况，这就需要政府的介入。
中央政府负责制定相关的经济政策，以促进经济的发展，保障广大人民的利益，
同时维护社会的公平与秩序。而地方政府需根据各地不同的情况，在国家统一的
政策规范指导下，制定具体的实施方案和措施，做好具体工作。在城中村改造中
不同层次政府的作用和分工可总结如下：
3．3．1中央政府
(I)建立健全相关的法律法规
立法的过程就是制定规则的过程，政府实现维护公平目标的一个重要手段就
是立法。
我国现有的涉及城中村的法律法规主要有：《中华人民共和国宪法》、《中华
人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市
房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》等，主要集中在土地及其管理制度方
面。
我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的
土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自
留山，也属于集体所有"。《土地管理法》的第2条也明确规定：“中华人民共和
国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制"。法律的
规定导致城中村中存在的土地所有权状态，必然是国有土地所有权与集体土地所
有权并存，城乡二元土地制度是导致城中村形成的根源所在。目前我国对城中村
改造的主要法律依据是《宪法》和《土地管理法》中的规定：“国家为了公共利
益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"虽然各地方政府都
依据这一原则性规定，并根据当地的情况对城中村改造做出了具体规定，但是相
对于城中村改造中牵扯的法律问题的复杂性，地方性法规存在着许多空白和混乱
现象，成为城中村改造过程中解决利益纠纷以及法院判案时认定法律关系的主要
障碍。2007年3月出台的《中华人民共和国物权法》对于土地所有权、用益物
权、地役权以及建设用地使用权、宅基地使用权都有更为详尽的规定。《物权法》
规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地
上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地
第三章政府在城中村改造中的作用分析
农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其它不动产，
应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益：征收个人住宅的，还应当保
障被征收入的居住条件”。《物权法》的出台对城中村改造提出了更严格的法律规
范，其相关条款的细化将推进城中村改造工作依法有序进行。
在城中村改造过程中，各方复杂的法律关系和国家与地方立法的严重滞后
是同时产生的。到目前为止中国还没有一部《拆迁法》或《城市更新法》。当
前一直延续使用的是国务院在2001年6月6号第40次常务会议上通过的《城
市房屋拆迁管理条例》，以及各省市在此基础上形成的地方性适用的拆迁管理
条例。国家层面上没有立法，仅有地方的法规或者规章，它的法律效力是比较
低的，没有强制的效力，城中村改造涉及到的问题万一要到法院去处理的话，
法院要考虑有没有强制类的规定，地方的法规和规章对于法院来说是是没有强
制执行的效力的。没有国家立法，仅仅依靠地方性的法规和规章有时无法解决
复杂的法律关系问题，也建立不起一个系统的法律保障，所以立法工作刻不容
缓。
(2)打破城乡二元结构
城乡二元结构已经不适应现代经济社会发展的客观要求了，作为中央政府，
要彻底解决城中村问题，就必须要打破城乡二元结构。城中村是城镇化发展过程
中的产物，反映了在城镇化发展进程中城乡融合和城乡部分地区社会治理能力的
滞后，解决城中村问题也必须要用城乡统筹的理念和方法进行。在土地、户籍、
就业、养老和医疗保障等各个方面逐步缩小城乡差距，用城乡统筹的理念和方法
指导城中村改造工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展，实行统一的政
策，实现统一的管理，彻底解决城中村问题。
3．3．2地方政府
(1)市政府
第一，科学编制城中村改造的规划和计划。科学编制城中村改造的规划和计
划，发挥城乡规划对城中村的控制引导作用。通过合理规划用地功能布局、用地
结构与利用方式，合理安排各项公用服务设施，改善城中村地区的人居环境质量，
促进土地资源的集约节约利用。城中村改造涉及城市建设发展计划和城市规划实
施，涉及政府对房地产市场的宏观调控，涉及改造地块土地政策法规和在经济上
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是否具备可行性，而且在规范推广前可能还须进行试点工作，所以实施改造的城
中村必须经市政府确定后按计划有步骤组织安排实施，不能一哄而上。
第二，研究制定城中村改造政策措施、法规制度。针对本地区的具体情况，
制定相应的城中村改造实施办法，及相关法规制度，对改造主体的认定，各部门
工作分工，工作实施程序及相关配套政策做出具体规定。可设立专门的部门管理
城中村改造工作，对于拆迁、安置、补偿等问题做出相应安排。从行政的角度来
说，政府的规章和地方的立法都具有重要的法律作用。
第三，审查城中村改造方案。对于结合各村实际制定的城中村改造方案，由
各区上报后，组织专家进行调研评审，确保改造方案的可行性。
第四，负责城中村改造宣传教育、调查研究工作。城中村改造不论对于城中
村原村民，还是对于整个城市的发展而言都是有利的，但是作为依靠土地生存的
原村民而言，离开了城中村就失去了经济来源，所以政府在积极采取措施对他们
给予补偿和提供社会保障的同时，也要加强宣传教育，使广大村民意识到改造的
必要性，切实体会到改造给他们带来的好处。同时要深入城中村开展调研，及时
发现问题，解决问题。
第五，督促协调市级相关职能部门的城中村改造工作。城中村改造工作涉及
规划、国土、房管、财政等多个相关职权部门。市政府牵头有利于协调各部门之
间的运作，整合各部门的资源，推动改造工作的顺利开展。
第六，提供公共服务配套设施。政府的经济实力确实是有限的，即便是经济
发达地区的地方政府也不可能有足够的经济实力来完成所有的城中村改造工作。
一旦摊子铺开，资金链若出现了问题，影响的就不仅仅是村民的利益了。但是，
作为政府，提供公共物品是其一大职能，所以要在市政配套设施方面加大投资力
度，极力改善村民的居住环境，要提供环境优良的小区，加强水、电、气等公共
配套设施的建设，使得他们享受和城里人一样的生活质量，从而加快他们融入城
市生活的步伐，彻底改变城中村的状态。
第七，指导督察考核各区城中村改造工作。强化城中村改造的目标责任制，
将城中村改造工作的完成情况纳入年度综合考评体系，督促城中村改造工作的开
展，确保改造任务的顺利完成。
(2)区政府
第三章政府破：城中村改造中的作用分析
具体组织实施。城中村改造涉及面广，工作量大，不可能由市政府统一包揽，
可以由各区政府组织实施，统一平衡资金和进行相关基础设施建设。主要工作有：
第一，组织编制本区城中村改造计划和组织制定城中村改造方案，根据规划
部门确定的规划设计条件，委托编制改造地块规划设计方案，并通过公示广泛征
求村民意见后报批。
第二，组织实施区内的城中村改造建设工作，管理区内城中村居民自建房屋
事宜，依法查处城中村违法违规建设和改造行为。对改造地块内的房屋进行丈量，
调查登记拆迁量，核对房屋权属和用途并报规划、土地、房管部门审核认定；对
调查丈量结果在村内进行公示，是否有错登或漏登，接受群众监督：协助房屋拆
迁管理部门确定被拆迁房屋的货币补偿基准价格、搬家补助费和安置补助费；协
助国土资源部门完成改造地块的土地征用报批工作。
第三，做好基层的宣传教育工作，同时广泛听取城中村村民的意见和建议，
建立连接基层民众与上级机关部门的桥梁与纽带，对城中村改造中出现的问题及
时上报。
(3)村集体
村集体本身不成为一级政府，但是在村庄没有转化为社区，村委会没有转化
为居委会的情况下，村集体可以看作是类似于居委会的政府的一级派出机构，可
行使相应的政府职能。在城中村改造中村集体的首要工作是向上级主管部门提出
改造申请。城中村的改造虽然应该按照城市功能的综合要求进行建设，但是在实
施时仍有别于建成区的房屋拆迁改造。该区域农民群体意识较强，生活方式上仍
保留一定的农村特征。故而村民自愿改造是前提，村委会支持协助开展工作是基
础。所以要进行城中村改造的村必须经村民代表大会讨论同意，再由村委会向政
府提出申请，委托相关部门进行规划设计，并广泛征求村民的意见，在保障城中
村改造顺利进行的前提下，充分考虑城中村原村民的生活和发展要求。村集体作
为基层组织，可以更深入群众开展宣传教育工作，协助市、区政府做好宣传教育
与拆迁安抚、安置协调工作。
3．4城中村改造中的地方政府角色错位
从市场角度讲，在城中村改造中的主要矛盾应该是城申村居民与开发商之间
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的利益分配问题。然而地方政府过多地参与到整个改造过程中，既扮演了“裁判
员"，又扮演了“运动员"，在造成严重的角色错位的同时，也阻碍了城中村改造
工作的顺利开展。政府的宗旨应该是“全心全意为人民服务"，谋求社会的整体
利益，扮演“社会人"的角色。可是现实中一些城市政府却在不断“经营城市"，
与民争利，扮演了“经济人"的角色①。这种现实与期望之间的错位，很容易使
政府与民众的矛盾激化，增加改造的社会成本。正是由于在城中村改造工作开始
时政府的角色定位不明确，导致了工作开展中的众多问题。
3．4．1造成地方政府角色错位的主要原因
(1)政府主导型现代化的准备不足
我国属于“后发一外生型”的国家，这种国家的现代化是非自然的、突变式
的、单方面突破的，某种程度上属于赶超型的。这类国家的政府在社会变迁过程
中往往起着主导作用，既掌握着社会发展的方向，协调着各种社会矛盾和关系，
同时又控制着社会财富和资源。中国是典型的政府主导型国家。当前面临着经济
体制改革、就业问题、社会保障、生态问题、三农问题、国家安全以及老龄化、
资源短缺、贫富分化等众多棘手问题，其中相当一部分问题直接产生并作用于城
市，中国城市政府因此承受着巨大的考验。城中村改造问题的爆发，使得政府在
处理这些社会问题时有所疏漏，反应最多的是“缺少相关法律保护"、“城中村村
民的社会保障”等突出的问题，目前我国政府确实无暇顾及城中村改造带来的社
会成本问题。
(2)计划经济体制的遗留
计划经济体制是以政府计划调节，以强制性资源配置方式为特色的～种经济
模式。中国虽然从1978年末开始由计划经济向市场经济的转变，但是计划经济
体制的遗留在一些政府部门中还是十分明显。在进行城中村改造的过程中，有些
政府官员在做决策时仅仅考虑的是政绩、形象或个人的“好恶"，而很少考虑其
他因素。政府部门在实施改造工作中没有适当地引入市场机制、竞争机制，政策
制定缺少灵活性，缺乏时效性，导致了资源利用效率不高。
(3)土地公有制是政府“越位"、“错位”的重要条件
市场经济要求市场作为配置资源的主体。在城中村改造中的一个突出问题是--__--_⋯。。’’⋯一～‘～
∞白友涛、陈赞畅．城市更新社会成本研究[M]．南京：东南大学出版社，2008
27
第三章政府在城中村改造中的作用分析
政府过度介入拆迁，而没有扮演好一个“引导者”的角色。究其原因，与当前土
地公有制的现状是分不开的。土地是一种稀缺资源，拥有这份资源的所有权也就
意味着拥有潜藏的财富。土地公有制使得土地资源牢牢掌握在政府手中，客观上
为政府“越位"、“错位"创造了条件。任何一届政府都想通过土地的批租，获得
更多的利益。在拆迁中，政府通过拍卖土地开发权获得商业利润，在拆迁完后收
获城市形象和政绩工程，这无疑是一种巨大的利益诱惑，而所有这些只要政府学
会“经营土地”就可以轻松办到。房地产业的土地收入和税费收入，已经成为政
府财政的主要来源。对土地拥有绝对的控制权导致政府意志在城市规划和建设中
占据了主导地位。在这样的形势下，我们就很难设想政府可以站在社会的、完全
公平的立场上制定城市的土地使用规划和补偿规则。所以必须对政府行为进行法
律制约。．
(4)缺乏对私有财产的保护意识
城中村改造中首先面I瞄的棘手问题就是拆迁工作，拆迁涉及人的财产问题，
也即人权问题，关系着人的生存权和发展权。既然涉及了人的生存权和发展权，
政府就不能动辄以国家利益和公共利益的需要为名来剥夺，必须依法从事。虽然
我们灌输的价值观是当个人利益与集体利益、国家利益发生冲突时，个人利益要
服从于国家利益和集体利益，但是并不代表可以由政府确定利益的分配。拆迁是
否符合公共利益，实际上并没有一个精确而客观的答案。人们大多只能从制度、
执行程序是否合理等角度来考察。加之由于政府官员的权力寻租、勾结腐败或者
开发商的巧取豪夺等原因，被拆迁人的权利被漠视，一些地方政府无视或者轻视
被拆迁人的私有财产权，以公权意志来碾压公民微弱的个人意志，拆迁居民的利
益受到损害是必然的。
(5)政府与民争利
政府与民争利，其根源就在于地方政府的权利既得不到上级部门的有效节
制，也得不到公众强有力的制约，存在着严重的行政越权行为。长期以来，由于
政治宣传和舆论控制，中国人很少能够认识到政府本身也是利益集团，也要参与
市场利益竞争的现实。在城中村改造工作中，因为牵扯到土地的征用问题，涉及
到开发商与村民等的利益分配问题，因为政府所处的特殊地位和所拥有的权力，
会导致寻租行为的出现，若是政府相关人员想要从中谋利，那么就会导致政府失
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灵，政策在执行过程中的不公平及偏差的出现，有违原目标。由于中国的民主化、
法制化不够健全，权力寻租问题非常尖锐，这就导致城中村改造工作的进展缓慢，
并容易导致情况的僵化和问题的激化。中国目前仍属于“大政府、小社会’’行政
模式，政府直接作用于社会经济、文化、生活的各个方面，形成强有力的控制。
但是权力的过度集中很容易滋生腐败，在目前一些执权者工薪水平还很低的情况
下，一些政府官员运用手中的权力进行“市场交易”，获得“利润”。
所以，为解决城中村改造中涉及的相关问题，纠正政府的角色错位，就应该
从体制改革入手，加强立法建设，规范政府行为，通过不断扩大公众的参与程度，
实现权利义务的平衡。
3．4．2如何纠正地方政府在城中村改造中的角色错位
(1)以保护原村民合法利益为根本出发点
在城中村改造中，原村民是最直接、最大利益关系者，只有坚持保护广大村
民的合法利益，坚持利民益民的原则，使他们成为城中村改造的受益者，才能实
现真正意义上解决城中村问题。
城中村治理需要考虑城市长远发展利益，但不能以牺牲城中村原村民的利益
为代价。在目前社会保障制度不完善的情况下，可以在符合城市规划和土地利用
总体规划的前提下，通过预留集体建设用地发展壮大集体经济，解决原村民的生
活和发展问题，实现原村民朴素的“以土地换发展，以土地换出路，以土地换生
存”的要求。制定合理的拆迁补偿政策、实行土地参股、实行集体经济股份制、
以廉租公寓替代廉租房、完善社会保障制度、开展技术技能培训等，这些做法不
仅使农民的长期生活有了保障，也有利于城市发展的长远利益，还有利于原村民
逐步转变生活方式，融入城市文明，解决城镇化发展中的深层次问题。
(2)规范政府公权力
政府是公共权力机构，具有公共性。政府拥有合法的强制权力，但政府使用
强制力的目的应该是为了维护广泛的公共利益，而不是谋求某种特殊利益。城市
政府在城中村改造的系统工程中应该充分发挥组织、规划、引导、服务和监督的
职能作用，扮演好国家公共行政权力管理者和城市公共产品管理者这二个“角
色"。在城中村改造这种特殊的城市建设行为中，城市规划拆迁或授权开发商拆
迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利，这就造成一些被拆迁人
第三章政府在城中村改造中的作用分析
宁愿选择非理性行为，也不愿意选择法律途径解决问题。因为对城市规划没有引
起足够的重视，所以导致城中村状况的不断恶化。所以，政府应该在征地与拆迁
活动的制度安排上，充分体现出其不同于其它城市建设行为的利益关系的政策差
异。要改变目前政府直接参与拆迁的现状，明确政府在完成基本职能的前提下，
只对特殊性质的房产或有特殊要求的拆迁项目进行直接干预，明确推动拆迁行为
的机制是经济利益，是在政府约束和监督下的经济行为。使城中村集体及其村民
不仅仅可以获得开发商支付的以完全成本计算的全部损失，还应该同时分享项目
开发和城市发展带来的利益。应该更多的引入竞争、协商、谈判、参与机制，使
得城中村村民的土地收益权在改造活动中得到有效保护。学术界、法律界、新闻
界人士，应当对城中村改造中可能存在的政府不恰当使用公权力的行为给以足够
的关注，对城中村村民这一弱势群体的维权行为，给以同情、理解、声援和支持，
以便在我们的社会中逐渐形成对公共权力的监督和制衡机制。
(3)扩大公众参与程度
城中村原村民作为最直接的利益关系者，首先要参与到城中村改造计划和规
划的编制与实施过程中来，使原村民有知情、参与和监督的权利，充分调动他们
的积极性。其次要让学术界、法律界的专家参与进来，为城中村改造提供专业知
识指导和服务。再次要充分利用新闻界的媒体舆论导向作用，一方面加强对城中
村改造工作的宣传，另一方面加强整个社会对这一问题的关注，对政府公权力的
行使起到监督作用。最后要让广大的城市居民都参与进来，为城中村改造献计献
策，为城市的整体发展出谋划策。
两北大学硕_十学位论文学
4案例：西安市城中村改造中政府作用研究
4．1西安市城中村改造概况
4．1．1西安市城中村概况
2007年西安市常住人口830．54万人，市区人口549．19万人，土地总面积
10108平方公里，建成区面积268 km2(资料来源：2008西安统计年鉴)。改革开
放以来，伴随着经济的快速发展，西安市的城市规模也在迅速扩张，城市人口由
1978年的157．1万人增加到2007年的549．19万人，在30年间翻了3．5倍；城
市建成区面积由95 kff增加到268姘。城市用地向东南西北四个方向不断扩张，
使许多村庄被市区包裹，不断形成新的“城中村”。
西安市城中村数量在全国副省级以上城市中属于较多城市之一，共有326个
城中村，人口约46万人，有各类土地21．6万亩。作为改造重点的二环路以内有
行政村72个，涉及农业人口2．5万户，8．98万人，集体土地2．3万亩左右。2002
年我市开始进行城中村改造，目前己批准列入改造计划的城中村146个，共完成
城中村改造整村拆除40个，拆除面积731万平方米，开工建设660万平方米，
完成投资100亿元。2008年已经整村拆除城中村30个，已开工建设面积460万
平方米，占全年开工建设目标任务180万平方米的256％，完成投资70亿元，占
全年目标任务45亿元的156％。2009年将再启动28个城中村和6个棚户区的改
造项目。
西安市城中村具有以下特征：
(1)面广量大，情况复杂
西安市六个城区政府所辖范围内共有乡级建制63个，其中街道办事处50个，
镇6个，乡7个。其中村委会管理的村庄共计624个，户籍人口67．78万人，其
中大部分村庄都属于城中村的范畴(表1)。
第四章西安城中村改造研究
西安市城中村数目较多，类型多样，情况复杂，既有已被城市建成区包围多
年，与其它用地混杂的村庄，也有位于城乡结合部，刚刚步入城中村范畴的村庄。
位于城市建成区内的村庄，已经没有农用地了，只剩下宅基地为村民自己居住或
是盖房出租；位于城乡结合部的村庄，还留有少量农用地，但是大部分土地已经
用作房地产开发了。因此在改造时应针对具体情况，采取不同的对策措施。
(2)公共设施缺乏，环境、治安问题严重
城中村的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由
于部分市民和大量外来人口的入住，小企业的开办，使给水、排水、道路、交通、
电力、邮电通信等基础设施严重不足，超负荷运转，导致污水横流，垃圾乱倒，
蚊蝇丛生，空气质量较差。缺乏统一规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景
立面，视觉环境很差，直接影响了城市的整体形象。由于村内道路既狭窄又杂乱
无章，很容易引起交通事故，同时造成了严重的消防隐患，一旦有事故发生，就
要面临巨大的安全威胁和财产损失。城中村的出租屋，由于其房价低廉，加之管
理缺失，其居住人员素质较低，使得这些地方成为“黄赌毒"的滋生地，恶性
事件屡屡发生，难以控制，造成了严重的社会治安问题，制约着城市的健康发展。
张贵凯(2003)通过对西安市14个城中村改造试点村的调查，发现城中村内的
居民(包括村民和房客)对城中村内的各生活空间质量因素的满意度(图1)，除
集市、住宅区位、邻里关系等因素满意度较高外，其他因素普遍不满意，特别是
在城中村内租住的房客。
32
Ⅱ北大学颤}学位论文学
感知程度
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镕； 水葩
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图l：西安市城中村居民对生活空间质量因素的感知
资料来源：张贵凯(2003) 西安市“城中村”改造研究
(3)形成历史较长，改造难度大
量
净
西安是一座历史文化古城，早在上世纪五、六十年代．老城区内的一些村庄
已被城市包围在内(如城墙内的安定村、西门的西关村等)，形成了最早的“城
中村”，但是“城中村”的大量堀起源于改革开放以后，i[IJ20世纪80年代后期。
城中村是城镇化过程中特定阶段的产物，城市在空间上的快速拓展，造成处于城
郊附近的农村集体土地被大量征用，但是却跳开了农村居民的聚居地，采用了“征
地不征村”的做法．诱发了城中村的产生，造就了大量的“失地农民”。而在市
区内，许多城中村还占据着城市中优越的地理区位，比如：西安高新技术开发区
的糜家桥，南门外的仁义村等；有些城中村由于地理位置优越，交通便利等，成
为了外来人口的聚居地，人13密度极高，例如长安路上的八里村，明德门的杨家
村等；部分城中村还成为了特色商业市场，例如雁塔路上的李家村，长缨路上的
三府湾等。这些城中村内建筑密度大，人口众多，己无耕地及可开发用地，虽然
区位优越，但要进行改造成本很高，投资回报率却较低，所以村民实施改造的积
极性不高。改造的难度较大。
*=E水÷帑打
第四章西安城中村改造研究
4．1．2西安市城中村改造采取的政策
(1)政府鼓励整村迁移
在城中村改造中，政府提倡和鼓励异地置换。实施异地置换的应该整村迁移，
由城中村所在地区政府另行征用划拨土地，土地指标原则上按每人65 m2计(包
括居住用地、生产用地及经济发展用地)。进行整村迁移的城中村，所腾出来的
集体土地应依法转变为国有土地，用与经济发展。就地改造的，集体土地应依法
转为国有土地，村民住宅用地以外的其余土地可进行招商引资、有偿开发，开发
所得用于城中村的改造和发展。
(2)新建住宅免收城建费
安置村民的新建住宅一律免收城建费。除安置村民居住用地外仍有较大面积
剩余土地的，可以按照一定比例留给村上用于发展经济。对用于发展村经济的建
设工程，配套费减半收取，其他城建收费项目除了质量监督、劳保统筹外，一律
免收。对于拆迁房屋腾出来的土地和其他非农业性生产用地，允许进入市场交易
或进行适度开发。．
(3)方案须经村民大会同意
城中村改造实行“自筹资金、自我改造、自我安置"的方针，由城中村根据
自身实际制定拆迁安置方案，经村民大会同意后报所在区领导小组审定，拆迁安
置工作由城中村所在区政府具体组织有关部门及村委会实施。城中村改造的建设
活动一律由该村所属的城中村改造建设发展有限公司承担，公司按照《公司法》
相关规定组建，其公司资质由西安市城乡建设委员会核准，工商部门办理营业执
照。
(4)停止其他一切建设活动
城中村内停止改造之外的一切建设活动，所在区政府、街道办及村委会有
权依法制止、拆除村内任何形式的乱搭乱建。各级管理部门停止对进行改造的城
中村的土地征用及建设工程项目审批工作，确需建设的工程应在城中村改造建设
方案指导下进行；改造前已建成或在建的房地产或其他建设工程，在符合城市规
划、工程质量合格无隐患的情况下，依法补办建设手续并按有关政策办理；不符
合城市规划或存在工程质量、安全问题且无法补救的项目必须拆除。
西北大学硕士学位论文学
4．2政府在西安市城中村改造过程中的作用分析
4．2．1政府在西安市城中村改造过程中应该发挥的作用
面对西安市城中村数量多、情况复杂、环境恶劣的现状，政府部门应该发挥
的作用主要有：
(1)编制科学合理的改造规划和计划
城中村改造的计划和规划要根据城中村的具体情况采取不同的方案。在安排
各项资源配置中，必须充分考虑和解决原村民的生存和发展的要求。对于现状人
口密度过高、交通拥堵或基础设施负荷基本饱和的城中村所在地区，应重点控制
人口和住宅规模，改善人口结构和同地功能结构，完善基础设施，改善人居环境，
提高土地的综合利用效率；对于居住环境较好，基本能够适合中低层次居住的需
要，并且不是位于城市重要功能片区内的城中村，应以整治方式为主，通过对有
一定影响的局部地区进行改建，充实用地功能，改善城中村居住环境、设施水平
和建设面貌，提高土地的综合产出效益；对城市环境和基础设施承载力较大、土
地价值较高而且在居住环境、空间形态和市政配套方面均己不符合城市发展要求
的城中村所在地区，可以在征得村民同意的前提下，按照城市规划布局的要求和
城市建设的标准重新建设并进行村民安置，实现土地资源利用价值的最大化，提
高城中村土地集约利用水平。针对西安市城中村的具体情况，政府首先应该划分
各城中村的不同类型，有针对性地制定相应的规划，并根据城市发展的整体规划，
和城中村问题的严重程度，确定城中村改造的步骤和方法，避免工程量的骤增导
致管理上的缺失和资金上的缺口，影响改造工程的进展。
(2)制定相关政策措施、法规制度
针对西安市的具体情况，制定相应的城中村改造实施办法，建立健全西安市
城中村改造的政策法规体系，对改造主体的认定，各部门工作分工，工作实施程
序及相关配套政策做出具体规定。西安市政府已经出台了《西安市城中村改造管
理办法》、《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》等一系列文件，但
是仍要针对实际工作中出现的问题，对相关政策进行修改和补充，以适应不断发
展变化的新形势。同时要在城中村治理的实践过程中不断探索总结，建立健全有
关户籍、土地、就业、社会保障和管理等制度，包括建立城中村户籍和经济社会
35
第四章西安城中村改造研究
管理体制与城市的一元化管理制度；研究和规范集体土地流转，逐步建立城乡土
地和房地产市场的统一管理制度；建立与城市统一的城中村村民失业、养老社会
保障制度等。
(3)充分发挥引导作用
西安市的政府财政实力有限，无法像广州、深圳等沿海经济发达城市的政府
那样，提供大量的资金启动城中村改造工作，所以要确立政府作为引导者的地位，
利用其他的方法开展工作。首先从政策上加以引导，充分利用市场运作机制，运
用宏观调控的手段调节房地产市场，引入开发商进行开发，充分利用民间资本。
但是需要注意的是首先不要让开发商介入。开发商是以盈利为目的的，他们追求
利润最大化的目标和政府保障城中村村民利益的目标会产生冲突，特别是在我国
法律体制还不够完善的情况下，开发商的过早介入有可能会损害广大村民的利
益。所以要待政府部门理顺土地产权关系，做好改造规划之后再让开发商进入城
中村改造的具体工作。同时要引导广大民众积极参与，城中村村民的积极配合可
以大大推进城中村改造工作的进度。西安市的许多城中村位于城市的中心地带，
占据着优越的地理区位，它的形成也已经经历了半个世纪的风风雨雨，要对他们
居住的地方进行拆迁改造并不是件容易的事，必须要得到居民从情感上的理解和
支持。所以要加强引导和宣传，在充分体现人民意愿的基础上，确立符合城市整
体规划的改造实施方案，提高广大村民参与改造的积极性，配合拆迁安置工作，
推动改造工作的顺利开展。
(4)强化监督职能
加强城中村改造工作各个环节的监督力度。由于我国法律体系还不够完善，
对于城中村的改造工作也没有专门的立法，产生了经济利益冲突时，仅从《合同
法》或《物权法》的角度，不足以保障参与改造各方的利益，所以必须加强政府
的监督职能。对于涉及村民经济利益的如房屋面积的丈量，拆迁安置面积折算、
补偿金额的确定等，若是委托资产评估公司进行，政府要加强监督，及时进行公
示，接受村民的监督，保证公平公正。在拆迁中要完善政府工作程序，避免因为
工作程序不当引起民众的不满和纠纷。在引入开发商进行开发的过程中，要以公
开竞标的方式选择，做到公开、透明。开发商在进行房地产开发过程中，政府部
门要对工程的质量、进度、及是否按照规划进行建设进行监督，不允许擅自改变
西北大学硕士学位论文学
用途。更要加强事后监督，在回迁安置中，要首先确保村民的住房安置，不得先
做房地产买卖，损害村民的利益。
(5)搭好平台，做好服务
西安市可以利用自己的优势区位，利用中西部贸易洽谈会等商机，搭建交流
平台，吸引更多的海内外资金投入到城中村改造工作中，在保障城中村原村民利
益需求的基础上，为参与城中村改造的开发商提供优惠的政策支持。同时做好对
广大村民的政策解释、宣传引导、纠纷调停等服务工作，帮助他们解决城中村改
造中遇到的难题。作为政府，要加强城市公共服务设施管网建设，提供充足、优
质的公共物品，做好后勤服务，让广大村民可以享受到城市发展的成果，从而提
高对城中村改造的支持度。
4．2．2政府在西安市城中村改造过程中已经发挥的作用
西安市是实施城中村改造工作较早的城市之一，早在2003年就下发了《西
安市城中村改造建设管理暂行办法》，指导城中村改造工作。城中村改造是一个
复杂的系统工作，涉及政府多个部门。在改造起步和探索阶段，城改办作为临时
机构尽管做了许多工作，但受规格低，协调力度不够，执法主体不明，职责界定
不清等原因的影响，工作举步维艰。为此，西安市于2007年成立了城中村改造
领导小组，下设西安市城中村(棚户区)改造办公室，集中办理城中村改造范围
内，计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公。各区政
府也设立了独立的工作机构，具体实施城中村改造工作。
(1)出台改造法规，破解政策瓶颈
城中村是新出现的城市化问题，既是行政管理的交错区又是法律法规的空白
区，存在着诸多难点，怎样使城中村这一城市建设管理的难点变为城市发展的亮
点，这一市民关注的焦点变为经济发展新的投资热点，这就需要构筑政策平台，
有效地指导城中村改造工作。西安市相继出台了《西安市城中村改造管理办法》、
《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》、《西安市城中村村民房屋
建设管理办法》、《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》
等文件。这些基础性政策法规的起草制定，颁布实施，确立了西安市城中村改造
工作的政策法规体系的框架，为规范实施改造工作提供了政策法律依据，基本解
决了城中村改造工作中存在的困难和问题。
37
第网章西安城中村改造研究
同时，本着利民益商的原则，认真落实优惠政策，解决改造瓶颈问题。一是
按照《西安市城中村改造管理办法》等政策的相关规定，认真落实城中村改造房
屋城建费用减免等一系列优惠政策，为城中村改造创造了一个良好的环境；二是
设立城中村改造专项资金，全部用于改造；三是按照相关法律法规，以确权方式
解决城中村改造中的集体土地转性问题；四是研究解决了城中村改造用地指标问
题，原则上按照西安9个土地级别确定改造用地指标，二级土地按人均用地65
平方米控制，从二级开始，每增加一级，用地面积增加3平方米，确保了城中村
改造用地，对于城中村改造综合用地之外的土地用于政府储备。
(2)政府主导，市场运作
城中村改造不是简单的拆旧建新，而是在城市统一规划下对存量土地资源的
有效整合，其实质是调节政府、村民与房地产开发商三方相互关系，以达到利益
均衡的博弈过程。在总结以往“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验
教训的基础上，为了切实保护村民利益，防止开发商单纯追求商业利益带来的一
系列问题。从2008年7月开始，西安市明确了城中村改造必须坚持“政府主导，
市场运作”的工作思路。这里的“政府主导”，不是政府包办代替，而是做到政
府应该做的事，也即发挥其规划、引导、服务和监督的职能作用。由政府把好开
发商准入关，为各村改造准确定位，统一筹划招商，编制规划和改造方案，实施
拆迁安置和无形改造工作。城中村改造资金需求量大，必须坚持市场运作，通过
招商为改造项目提供资金。西安市采取了“走出去，引进来”等多种方式，落实
优惠政策，吸引实力强、信誉好、资质高的像大连万达、广州颐和、深圳粤华等
大型房地产企业参与城中村改造。在李家村改造项目中建立起来的万达购物广
场，集餐饮、娱乐、购物、商住于一体，凭借其优势区位，营业一周年已经取得
了良好的经济效益，也带动了周边经济的发展。同时积极拓宽融资方式，由政府
牵头，向金融机构寻求贷款支持等多种方式进行融资，以满足不同村庄的实际情
况。从2007年至今，利用“西洽会”的平台西安市已经成功签约33个改造项目，
协议资金313亿元，取得了较好的经济效益和社会效益。
(3)确保安置先行
城中村改造中安置比拆迁还要难。西安市的城中村改造按照“安置先行”的
原则，一手抓拆迁，一手抓安置。的工作中，在下达方案批复前落实安置用地和
38
西北大学硕士学位论文学
资金，实行市区两级监管安置资金，做到边拆迁、边规划、及早进行安置楼建设。
同时以多种方式拓宽安置建设渠道，切实保障安置楼建设迅速、回迁高效。为防
止个别城中村改造项目出现开发商不能及时履约，出现烂尾工程，村民不能及时
回迁的现象，并计划建设4个大型安置小区，做到安置优先，实现安置回迁双保
险。在2008年整村拆除的项目中，已开工建设安置楼280万平方米，占计划安
置面积的85％。基本做到当年拆迁，当年开工安置楼的要求，努力实现城中村改
造“第一年拆迁、第三年回迁’’的目标，做到以安置促拆迁，以安置促稳定。
(4)有形改造与无形改造并重
西安市的城中村改造，提出了无形改造的概念，即指农业户口转为居民户口，
集体经济转为股份制经济，村委会转为社区居委会，集体土地转为国有土地这四
项转变的实现。通过无形改造彻底消除城中村的“二元"管理体制，使村民纳入
到城市的就业和社会保障体系中，使其生活方式，思想观念和意识形态得以转变，
让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。西安市于2005
年1月开始，以户县为试点启动了新型农村合作医疗制度，到2008年底，参合
人数己达到383万人，其中政府财政补贴每人40元，个人缴纳10元，这一医疗
制度的实行为广大农民及仍是农业户口的城中村原村民提供了实惠。在2009年
年初，西安市以高陵县为试点，实行新型社会养老保险制度，其中基础养老金部
分由市县政府财政补助，西安市政府每年将拿出5000万元用于高陵县的社会养
老保险补助。4月2日，西安市第一批农民已经领到了自己的养老保险金。
(5)加大执法力度，规范改造行为
由于城中村改造工作的复杂性，以及一些历史原因，导致西安市城中村改造
工作不同程度存在着违法建设等问题。西安市对城中村改造进行了综合整治，按
照相关规定，结合实际，对违法建设制定了“摘帽子、引路子、堵口子’’的工作
原则，对那些没有改造方案，打着“城中村”改造的旗号，进行违法房地产开发
的，坚决摘掉“城中村"改造的帽子；对方案已审批但其它手续尚不完备就开工
建设的，要引导他们规范操作，并为其补办手续；对审批中的工作方案，要从源
头上进行控制，严格按照程序办理各种手续，绝不允许出现违法建设，彻底堵住
各种违法建设的口子，推进城中村改造工作规范、健康、有序开展。
39
第四章西安城中村改造研究
4．2．3政府在西安市城中村改造过程中还应发挥的作用
(1)规范土地政策，控制增量土地开发
土地作为城市存在的载体，承担着城市基本功能实现和城市发展的任务。城
市土地资源利用形式的转变，实际上是在土地改制基础上的城市土地的重新利
用，土地利用优化本身就是城中村改造的重要目的之一。城市土地作为城市经济
重要的生产要素，具有供给的稀缺性和需求的无限性。在城市化进程不断加快，
城市人口日益膨胀和城市规模急剧扩大的情况下，如何提高城市土地的利用效率
成为城市管理者面临的巨大难题，同时也制约着我国城市的发展。
土地正在成为西安地产中的“难言之隐”，由土地衍生出的种种效应正在迅
速发酵。政府因前两年供地过猛而陷入几乎无米下锅的窘境，蜂拥而来的开发商
则不断飙高地价，开发商手中的大量闲置土地待价而沽，地价推动下的房价上涨
令市民望楼兴叹。从1997年至1J2003年短短的6年间，西安市新增建设用地17万多
亩，而1997年至2010年的西安市建设用地规划为13．5万亩，至少提前7年“超支”
了3．57／亩。“当时制定这一项规划时，国家还没有提出西部大开发战略。1999
年中央开始实施西部大开发战略，西安作为新欧亚大陆桥、中国陇海兰新地带最
大的中心城市，由于其重要位置和在西部大开发中起着承东启西连接南北的重要
作用，西安整体发展速度之快令人始料未及。"陕西省国土资源厅有关人士解释
说。西安土地市场也随之硝烟四起。2003年底，进入西安市场已有一年的中海地
产以2．38亿元竞得位于南城二环区域的近82亩土地，平均每亩297万元的天价创
下了新纪录。由此，土地争夺战一发不可收拾，价格一路飙升，就连西安市政府
在2002年洽谈的50个投资项目因不能及时提供建设用地走了12个，失掉投资7亿
元左右。2003年洽谈的55个项目，因不能及时提供建设用地已走了5个项目，失
掉投资达4亿元左右。据统计，目前西安市可投入市场供应的土地仅1万多亩，而
且绝大部分位于较为偏远的区域。与之形成鲜明对比的是，截至2004年12月31
日，囤积在各类开发商手中的闲置土地已达6490亩。为了打击土地囤积，西安市
大规模清理了闲置土地，并在8月中旬召开“西安市政府储备土地出让推介会"，
推出了五个地块共3000多亩储备土地冲击市场，竟然引来了上百个土地投资商和
开发商。一方面政府为盘活存量土地想尽一切办法，大规模进行旧城改造；一方
面部分开发商囤积市场化以前的土地，从中牟利。土地上的巨额利润，也是推动
西北人学硕上学位论文学
开发商不断囤积、造成市场供不应求、价格迅速上升的原因。
为吸引开发商进入城中村改造中，政府应制定相应的政策，加大对介入到改
造项目中的开发商的优惠强度。首先可以考虑在税收方面实行一定的优惠，减免
城中村改造中的土地开发与建设项目上的一些税费，对于投资成本高、回报率低
的城中村的改造，政府要对其进行相应的补贴，保证开发商投资开发的基本利润；
其次，在对城中村改造进行优惠和补贴的同时，还要控制城市郊区土地的增量开
发，减少开发商的选择余地，迫使开发商介入到城中村改造中来①。
(2)规范政府行为，切实搞好拆迁补偿工作
做好拆迁的准备工作。在拆迁改造前，必须先对各个村庄进行摸底调查，做
好项目可行性研究，尤其是投资测算和房地产市场的预测；并加大对城中村改造
宣传力度，让村民及租房户充分理解城中村改造的意义和拆迁改造的政策、措施
以及补偿方法，以增加改造工作的透明度，取得村民及租户的配合支持。
由房屋拆迁所引发的社会矛盾经常出现在新闻媒体上，几乎充斥着我们每天
的生活。2005年1月29日，西安经发集团在未与西安市北郊的张家堡村拆迁户
达成协议，又未经过裁决，其拆迁合法性遭置疑的情况下，雇佣50余名手持木
棍、砍刀的不明身份的人员，实施暴力拆迁。此事一经报道即引起了强烈的反响。
而“钉子户"和村民围堵施工现场等，也已经成为了司空见惯的现象。随着市场
经济的不断发展和城市建设的快速推进，拆迁利益主体日趋多元化，利益主体之
间的关系日益复杂化，拆迁矛盾的表现形式也在不断变化。近年来伴随着房地产
市场的快速发展，房价也出现不断上涨的趋势，在深圳、上海等地，上万元一平
米的房价让工薪阶层望房兴叹，真正是寸土寸金。而政府确定的拆迁补偿标准跟
不上市场房价的变化，出现了部分被拆迁群众购房困难的局面。加上少数拆迁从
业人员的行为不规范，甚至出现野蛮拆迁行为，造成了一些拆迁矛盾的激化。在
拆迁中，应准确定位政府在拆迁工作中的地位和作用。政府的主要职能是制定适
合本管理层次的拆迁管理条例和办法，研究制定并发布一定范围的地段差价、拆
迁补偿标准的控制上限和下限，规范和监督拆迁行为回。因此，要改变目前政府
直接参与拆迁的现状，最好借助市场完成这一转换。应明确政府在完成基本职能
①张贵凯．西安市“城中村”改造研究【D】．西北大学，2003
o白友涛、陈赞畅．城市更新社会成本研究[M]．南京： 东南大学出版社，2008
4l
第四章西安城中村改造研究
的前提下，只对特殊性质的房产或有特殊要求的拆迁项目进行直接干预，明确推
动拆迁行为的机制是经济利益，是在政府约束和监督下的经济行为。
拆迁中涉及的利益冲突包括拆迁人、被拆迁人和政府等。利益冲突的关键是
补偿问题。2004年3月，我国《宪法》进行了修正，其修正案第十条规定：“公
民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承
权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或
者征用并给予补偿。"按国务院第305号令所规定：拆迁补偿一般包括货币补
偿和实物补偿两种形式，被拆迁人因拆迁而产生的损失及相应利益补偿最终反映
在拆迁补偿水平上。所以，补偿的方式和标准就是一个问题，只有有了较好的预
期收益，才能调动城中村改造中村民的积极性。拆迁人支付给被拆迁人的拆迁补
偿费用是房地产开发和城市建设成本中的一项组成部分，拆迁人要节约成本、提
高建设或开发效益必然会想要从此处下手。因此，拆迁补偿水平的高低就成为拆
迁入和被拆迁人利益博弈的焦点。而拆迁的根本目的是政府对城乡土地和空间资
源进行的再次分配和利用，其实质是对公民的私有财产实行征收或者征用。从这
个意义上讲，城市房屋拆迁是完全的政府行政行为。但是由于在拆迁中，拆迁人
与被拆迁人通过协商达成协议，确定了补偿安置办法，所以这又属于民事行为。
而在拆迁中，拆迁人并不都是政府相关部门，有些情况下是开发商直接进行拆迁，
为了在拆迁过程中保障广大村民的根本利益，政府必须对拆迁补偿的标准作以限
定，并要按照市场价值确定相关补偿标准。政府部门在拆迁过程中要重视工作程
序的正当性。程序的正当性是保证政府行为公正性的基本条件，通过正当程序的
处理，可以减少利益冲突，消除社会不公平、不稳定的隐患。针对拆迁中出现的
行政手段取代或者超越民事关系的现象，要严格制止，以免造成被拆迁户利益受
损的局面。
(3)严格建设的监督与监察工作
城中村的改造建设必须严格按城市总体规划布局进行。进行城中村改造首先
必须取得《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，并办理土地审批
及相关报建手续，不管是政府部门还是开发商进行改造都必须遵守这一程序。对
城中村村民擅自扩大宅基地面积，乱搭乱建或是为了多得补偿款而临时搭建简易
建筑的行为一定要坚决制止。对村级干部应进行城市规划及建设方面的知识培
42
西北大学硕士学位论文学
训，增强其规划意识，为村庄将来向城市的转型奠定良好的基础。加强对开发单
位的选择公开透明度，避免城中村改造所产生的经济利益的流失，避免寻租行为
的产生。如果发生了这样的事情，容易引发村民上访或是采取极端行为阻碍改造
工作的进行，增加了社会的不稳定因素。同时加强建设过程中的监督和监察，确
保安置补偿款的及时、足额发放及村民回迁安置的妥善安排，具体操作时应按照
“按房论价，公平置换，优惠供房，考虑生活出路”的原则进行。要确保公开
的原则，保证整个过程的透明度，杜绝个人寻租行为发生。
(4)进一步完善相关法规制度建设
针对改造过程中出现的问题，要及时发现，及时解决，避免问题的蔓延。对
于已经建立起来的法规制度，其中不合时宜的政策要进行及时的修订补充，为城
．． 中村改造工作提供政策指导。西安市在城中村改造中实行的是“一村一案’’的政
策，这一政策有利于各村结合自己的具体情况制定不同的拆迁安置办法。但是由
于政策的不统一，各村的拆迁安置补偿政策有宽有严，后改造的村庄为了顺利实
施改造工作，可能会效仿政策宽的村庄的做法，使得拆迁安置补偿的政策越来越
宽，甚至忽略了建筑的合法性，使得政策在执行中的弹性越来越大，失去了其约
束力。这不仅是对城中村改造政策的挑战，更会直接影响城中村改造工作的开展，
刺激违法建筑的大量产生，给土地和规划管理工作增加压力。所以要对拆迁安置
补偿政策加以限定，并加大政府的执行力度，确保政策的顺利实行，保障制定政
策的初衷与其达到的结果的一致性。
43
第五章如何防止中村产生
5避免新的城中村产生的制度保障
当前，比城中村改造工作意义更深远的另一个任务是改造之后如何杜绝新的
城中村产生。虽然各地政府花费了大量的人力、物力和财力对城中村进行改造和
治理，努力将其转化为城市整体的一部分，但是伴随着经济快速发展城市不断扩
张也是不容置疑的事实。在努力消灭大都市中心区城中村的同时，随着城市规模
的继续扩大，其外围的村落也面临着转变为新的城中村的处境。如果在改造旧的
城中村过程中，不能消除导致城中村产生的诱因，那么就很可能陷入改造旧的城
中村一制造新的城中村一在改造旧的城中村一又制造新的城中村的不断循环的
过程。这就要求对城中村的治理必须由后果导向式管制转变为原因导向式管治∞。
5．1改革城乡二元体制，实行城乡一体化管理
城乡二元体制已经越来越不适应当前社会发展的需要，要解决城中村问题，
就要实现城乡一体化管理。改革城乡二元体制，包括改革城乡二元户籍管理制度、
土地使用制度、社会保障制度、就业制度以及城乡二元行政管理体制。(1)、改
革城乡二元户籍管理制度，按照国际惯例建立城乡统一的户口登记制度。对于任
何公民，只要他在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口。(2)、改革
城乡二元土地使用制度，逐步把属于村民的集体土地转为国有土地，把村民的宅
基地房屋转为城镇房地产权属。通过城乡一体化的管理，城市建设用地与农村土
地之间就不存在巨大的级差地租空间，城市建设就不再需要绕村而行，农民也没
有动力顶风私搭乱建房屋，从而从根源上避免了城乡二元体制造成的管理的低效
性和盲目性，切断了“城中村”产生的源头。(3)、改革社会保障制度，构建能
够覆盖全体公民的公共社会保障网络，。凡是城市居民享有的各种保障，农民也同
样享有。(4)、改革就业制度，制定城乡统一的劳动力市场建设规划，实行城乡
统一的就业、失业登记制度。(5)、改革城乡二元行政管理体制，建立统一的城
乡建设行政管理体制，它不是简单地将城市建设的管理方式向农村延伸，而是适
应城乡协调发展的要求，建立合理的、以非行政许可为主导的城乡建设行政管理
国安树伟．中国火都市区管治研究【M】．北京：中国经济出版社，2007
西北大学硕士学位论文学
体制(李珍，2005)。城市政府应面对城市面积的扩展上采取积极地、未雨绸缪
式的措施，加大管理和资金投入力度，极早地解决用地、户口、行政权限等问题。
将农村人口吸收转化为城市人口，并为农民向城市居民的转换提供就业、养老、
医疗等一系列福利保障，决不能因为难度较大而放任不管。
5．2编制严格科学的城市规划
城市规划是城市建设的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，城市的持续、
健康、有序发展，必须有科学严密的规划作保证。“城中村”产生的最大失误就
是未能对“城边村”和“城外村"进行规划控制，以致政府不得不投入大量的人
力、物力和财力来改造“城中村’’，有的连续拆迁了两三次，这不仅给拆迁户增
添了许多麻烦，更使拆迁成本大大提高。因此，要总结经验教训，切实提高规划
设计水平，提高规划的前瞻性和科学性①。
为杜绝“城中村”的再次产生，从一个城市的总体层面上出发，应充分考虑
城市用地功能、基础设施发展水平以及城市总体容量的适度控制标准，做好城市
发展建设规划，确定城市产业功能布局和建设开发时序，让城市规划在宏观层面
上发挥对未来整体地价的引领作用(李俊夫，2004)。在城市局部地域改造纳入
城市规划建设中时，与编制科学性、前瞻性的城市规划相比，更重要的也许是保
证规划的严格执行。
5．3妥善解决外来人口的居住问题
城中村快速发展的一大诱因就在于市场对城中村里廉价出租屋的需求。“城
中村"是城市外来人口的中转驿站，在改造“城中村’’过程中，必须妥善解决他
们的居住问题，否则，在政府监管不力的情况下，利益驱动城市周边的村庄盖房
出租，新的城中村就会产生，或者使未进行改造的城中村的情况变得更加严重。
要为他们提供管理规范、价格合理的政府廉租公寓。这样既能解决外来人口的居
住需求，又能通过规范管理降低外来人口的犯罪率。因为城中村内低廉的房租，
所以成为了大量外来人口的聚居地。在对城中村进行拆迁改造时，原村民可以得
函安树伟．中国人都市区管治研究【M】．北京：中国经济出版社，2007
45
第五章如何防止中村产生
到相应的安置补偿，或异地安置或等待回迁。但是大量的租房客被动地失去了自
己的容身之处，他们如果选择继续留在城里谋生，就会寻找如城中村一般廉价的
出租屋，要么是还未进行改造的城中村，要么是城市周边的村庄，在利益的驱动
下，房主会加盖住房或者提高房租，这就使得城中村的情况变得更加严重。所以
就需要建设廉租房来解决大量外来人口的住宿问题，为他们提供一个安定的住
所。通过不断完善外来务工人员房屋租赁管理服务体系和探索建立外来务工人员
住房制度，逐步将外来人口纳入城市住房保障体系。
西安市是全国较早实施廉租房政策的城市之一，当年建造廉租房的初衷是为
了解决低保户的住房问题。2008年底，西安市在高新区、经开区等区域划出了
300亩土地用于廉租房建设，并计划在2009年建设40万m2廉租房。廉租房政策
的顺利实施，分配方案是重点。如何实现建设廉租房的初衷，保障外来务工人员
的租住需求，是需要政府相关政策加以保护和规范的。
5．4加强村民的观念改造，积极拓展就业渠道
在“城中村’’改造、消灭违法私房的同时，必须加强转变村民的观念。不但
是说服、教育改造进程中的村民，更要给已经实施改造的村民灌输新思想。虽然
从户籍上讲，改造后村民变成了居民，村庄变成了社区，虽然他们享有了和城里
人一样的生活资源，但是如果旧的观念不改变，旧的生活方式不改变，那么他们
依然不能与城市融合。要改变观念不是一朝一夕可以做到的，所以要注重发展教
育，特别是农村的基础教育，使他们的思想观念发生转变，从而改变原有的、落
后的生产生活方式，促进人民生活质量的提高。
当前，政府应该而且有责任也有能力为村民提供改造的外在动力，比如就业
岗位、工作机会、受教育机会以及为村集体经济提供更广阔的发展空间和新的增
长点等。“城中村”村民只有摆脱了对土地和出租屋的依赖，才能真正融入城市，
“城中村’’才会真正达到改造的目的(吴亮，2005)。
我国城市的产业结构正在进行调整，从劳动密集型向资金密集型的高科技产
业转化，这就对劳动力素质提出了更高的要求。在城中村改造中，失地农民的就
业问题是关系到城中村改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。应对城中村的居
民进行职业技能培训和教育，提高他们的文化素质和专业技能，使得他们能够适
西北大学硕十学位论文学
应城市的经济活动，拥有在城市谋生的手段和技能。
5．5完善居民的社会保障体系
要彻底解决城中村问题，消除农民的后顾之忧，使他们放下包袱，轻松融入
城市之中，就必须建立并完善相关的社会保障体系，将农民纳入这一体系中，享
受和城市居民一样的保障待遇。建立相应的医疗保险、养老保险和包括社会就业
人员中可能失业的所有劳动者的失业保险体系等。
目前，我国城市居民的社会保障体系尚不健全。医疗保险、养老保险及失业
保险等组成的社会保障体系还没有覆盖到每一个人，尤其是城中村的农村居民。
这些村民虽然身居城市多年，但是由于自身素质较低，在城市寻找就业机会的难
度很大，很难真正融入城市生活。虽然我国已经开始了农村合作医疗制度和农民
社会养老制度的试点工作，但是如果不能在改造中及时建立与城市居民同样或等
效的社会保障体系，消除他们的不安全感，那将严重影响他们对于城中村改造的
积极性。因此，社会保障体系必须不断完善，试点工作要继续坚持下去，并不断
改进，这也是改变我国城乡二元体制的一大举措，让农民也可以享受到和市民一
样的社会保障待遇。
47
第五章如何防止中村产生
6结论及有待进一步探讨的问题
6．1结论
城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及到社会、经济、法律、文化等多个
领域，同时也是政府、村集体、村民个人、开发商等多方利益博弈的过程。本文
将视角集中于政府这一特殊主体在城中村改造中的作用上，通过理论分析和案例
分析，得到以下几个基本结论：
(1)政府承担着规划者、引导者、服务者和监督者的角色，起着搭建平台、
政策引导、维护公平的重要作用。但是在城中村改造中，光依靠政府的力量是远
远不够的，一定要坚持政府引导功能和市场功能相结合，政府宏观调控与调动民
间积极性相结合，经济、法律、行政手段相结合，通过政府中长期发展计划、政
策导向和适当干预(监督)，支持和鼓励适度竞争，促进投资主体多元化、资金
来源多渠道、投资方式多样化和建设实施市场化。同时明确政府不应该在城中村
改造中与民争利，通过规范政府行为，避免寻租的产生。
(2)不同层次政府在城中村改造中所承担的作用和工作中的分工是不同的。
中央政府主要负责建立健全相关的法律法规，实现维护公平的目标；地方政府中
的市一级政府负责本市城中村改造工作的整体规划的编制、具体政策措施的制
定、城中村改造方案的确定、市政府无配套设施的建设及宣传、指导、督察工作
等；由区一级政府具体负责改造工作的实施；村集体(相当于最低一级政府的派
出机构)的分工主要是提出改造的申请。
(3)通过对西安市城中村改造中政府作用的案例分析，提出了在西安市城
中村改造工作中还有待加强的几项政府的职能作用：规范土地政策，控制增量土
地开发；规范政府行为，切实搞好拆迁补偿工作；严格建设的监督与监察工作；
进一步完善相关法规制度建设等。
(4)要彻底解决城中村问题，必须采取有效措施防止新的“城中村"产生。
首先要从体制入手，实行城乡一体化管理；其次要编制严格、科学的城市发展规
划，妥善解决外来人口的居住问题，加强村民的观念改造，积极拓展就业渠道，
完善居民的社会保障体系。要在保障广大城中村村民根本利益的基础上，充分发
挥政府的职能作用，促进城中村改造工作的顺利进行，解决好城市发展的遗留问
西北大学硕士学位论文学
题和难点问题。
6．2有待进一步探讨的问题
本文以政府作为研究主体，探讨了政府在城中村改造中的作用问题，提出了
自己的一些看法，但是还有许多领域并未涉及与考虑，或涉及不深，不免有些偏
颇与欠缺，有待进一步探讨。
例如，涉及到法律法规的建设问题，完善法规体系是一个方面，而如何确保
现有法律法规的执行力度以及法律服务体系的建立是另一个重要的方面，要解决
城中村改造中的利益纠纷，必须要借助于法律服务体系来保障各方的合法的应得
利益，同时也可推进法制建设的进程。
其次，就是拆迁安置补偿方式和标准的确定问题。只有有了较好的收益预期，
改造的积极性才能被调动起来，但是按照地租理论，受到地理区位的差异和城市
经济状况的影响，不同城市土地的价值是不同的，同一城市不同地区的土地的价
值也会相差很远，所以拆迁安置补偿的方式和标准就会有所不同，但是对于同一
个城市而言，这种补偿标准的差异会引起政策执行中的弹性问题，并容易引起民
众的不满，导致改造工作不能顺利开展。但是执行统一的政策又会违背市场机制
的运行要求，使得资源不能达到优化配置，如何在公平与效率之间进行取舍也是
需要进一步思考的问题。
另外，城中村村民因为占有着稀缺的土地资源，在拆迁时可以得到相应的经
济补偿，这笔收入随着地价的不断飙升，也成就了许多的百万富翁，形成了一批
“新贵"。但是相比较而言，城市居民大多是依靠工资过活的工薪族，虽然他们
一直享受着现代城市文明的便利，但是却很难一夜暴富，享受富人的生活。所以，
面对城中村村民丰厚的经济收入，面对拆迁安置补偿的巨大经济诱惑，心理上的
不平衡也是在所难免的，但是贫富差距的不断扩大，会使问题进一步激化，有可
能产生激烈的冲突与矛盾，导致新的不和谐的因素出现。所以政府也应该考虑到
广大城市居民的心里感受和现实要求，做到兼顾公平。
49
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西北大学硕上学位论文学
攻读硕士学位期间取得的学术成果
刘家瑛．西安市商品住宅价格波动的实证研究[J]．西安电子科技大学学报，2008，
(10)
致谢
致谢
论文由开题到形成思路，由设计、撰写到成型，最终定稿，是我一步一步成
长的过程，在这一过程中首先我要真诚地感谢西北大学经济管理学院给了我这个
求学钻研的平台；其次我要衷心感谢我的导师安树伟老师，是您严谨的治学态度，
求实的治学精神，广博深厚的知识和诲人不倦的精神使我得到了深刻的教育和启
迪，是您耐心细致的指导鼓励着我的研究进度，在不断的学习探索过程中最终完
成了这篇论文；再次我要特别感谢经管院全体老师，尤其是常云昆教授、王满仓
教授、何爱平教授、严汉平教授、李华教授、杨建飞教授，感谢您们的授课，从
您们那里我汲取了知识的营养，人生的能量；最后，我要感谢在论文写作过程中
给予我帮助的家人和朋友，是你们的支持与鼓励给了我坚定地完成这篇论文的勇
气。
我深知我对这一命题的探索还存在许多不足之处，希望各位老师同学以及相
关研究人员予以批评指正，我将不胜感激，我将在未来的学习和工作中继续探索，
以取得进一步的研究成果。
刘家瑛
2009年4月20日