江西财经大学
硕士学位论文
我国食品安全规制体系研究
姓名：程青
申请学位级别：硕士
专业：西方经济学
指导教师：廖卫东
20091201
摘要
食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全是一个关乎民生的大问题。
近年来，食品安全事故的频繁发生使得食品安全问题日益突出，随之也掀起了前
所未有的食品安全关注热潮。我国正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经
济的转型过程中，传统的食品安全规制体系己经不能适应社会发展的需要，食品
安全现状不容乐观，发展和完善我国的食品安全规制体系成为我国政府面临的重
大问题之一。
本文首先介绍了研究背景、国内外相关文献回顾以及本文的构架。其次，叙
述了食品安全规制体系的概念及其构成和功能，并从经济学角度分析了构建食品
安全规制体系的必要性。再次，论述了当前我国食品安全规制体系存在的问题和
成因。然后，通过对主要发达国家食品安全规制体系的研究，得出对我国食品安
全规制体系改革的启示。最后，分别从规制主体、规制依据与规制机制等三个方
面，提出完善我国食品安全规制体系的相关建议。强调要借鉴发达国家食品规制
体系建设的经验，确立科学的改革思路，并提出了适合我国国情的改革食品安全
规制体系措施。从而有效地解决目我国前食品安全规制体系存在的诸多问题，扭
转严峻的食品安全形势。
关键词：食品安全政府规制规制体系
Abstract
Food iS the material basis of mankind’S survival and development．Food safety iS a
major issue affecting people’S livelihood．In recent years，food safety incidents what
have occurred frequently，makes the food safety issues have become increasingly
prominent．Following this，also led to an unprecedented wave of food safety concerns．
Our country is in the process of transition from a socialist planned economy to a
socialist market economy,the traditional system of food safety regulatory system has
been unable to meet the needs of social development，Food safety situation iS not
optimistic，To develop and improve our country’S food safety regulatory system is
become one of the major problems what OUr government faced．
At first，this paper introduces the research background，related literature review,as
well as a framework for this article．Second．it describes the conception、composition
and function of the food safety regulatory system，and from an economic po硫of view,
analysis of building a food safety regulatory system is essential．Again，discusses the
present problems and causes of OUr country’S food safety regulatory system．Then，by
studying major developed countries’food safety regulatory system，has obtained the
enlightenment of ourcountry food safety regulatory system reform．Finally,respectively
from regulatory agencies、Regulation based and regulatory mechanism，to put some
relevant recommendations about how to perfect our country’S food safety regulatory
system．Stressed the need to learn the food regulatory system construction experience
from developed countries，Establish a scientific Reform，and put forward measures
about the．reform of Our country’S national conditions of food safety regulatory system．
Thus，to effectively solve the present problems of Our country’S food safety regulatory
system，to reverse the severe food security situation．
Keywords：Food Safety，Govemrnent Regulation，Regulatory System
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独创性声明
本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工
作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢
的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也
不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用
过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在
论文中作了明确的说明并表示了谢意。
签名： 雄怵珥堂
关于论文使用授权的说明
本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，
即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；
学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其
他复制手段保存论文。
(保密的论文在解密后遵守此规定)
张舡导师签名： !二三二．兰：：{ 日期．．幽：!兰：罗
1．导论
1．导论
1．1 研究背景
随着我国市场经济的飞速发展和人民生活水平的不断提高，人们的消费观念
也在不断的发生变化：从原来的重视生活水平的提高到重视生活质量提高的转变：
从重视满足基本生存的需要向追求人的全面发展烦人转变。一个很好的例子就是
人们对于日常饮食安全的关注。所谓“国以民为本、民以食为天、食以安为先"，
食品安全问题一直以来都是各个国家备受关注的公共服务领域之一。因而，食品
安全规制也成为了世界各国政府关注的重点领域之一，许多国家都纷纷建立了相
应的食品安全规制体系。但是，由于食品安全规制体系它是一个十分庞杂的系统
工程，涉及包括种植、养殖、加工、储运直至餐桌等各阶段的领域，其生物链、
食品链以及产业链之长；生产经营种类、环节之多，使得食品安全规制体系的情
况显得十分的复杂。因此，要在这么长的供应链条上，保障食品安全不出任何的
问题，这对于任何一个政府都是一项极大的挑战。就发达国家而言，其经济经历
了数十年甚至数个世纪高速发展、市场经济也趋于稳定和成熟，但他们的食品安
全规制体系也存在着影响食品安全的隐患。更何况我国的食品安全规制体系，我
国的经济仅仅经历了近几十年的快速发展，而且我国还处于经济体制转轨阶段，
存在问题也就不足为奇了。
由于食品安全问题关系到我们每个人的生命安全，所以在新形势下如何针对
目前食品安全存在的问题，加强“对食品安全的规制”的这一课题的研究，世界
各国政府都给予了高度的重视。食品安全规制它是以保护消费者的健康、卫生和
安全为目的，同时也为食品的生产经营活动制定一定的标准，并采取措施禁止、
限制食品生产经营者特定行为的一种社会性规制。食品安全规制是当前规制经济
学和制度经济学研究的焦点和难点问题之一。在国外，食品安全规制已形成三次
浪潮，即：行为规范(Practices)，危害性分析(HACCP)和危险性分析(RiskAnalysis)。
第一次浪潮为建立良好的生产规范(GMP)；第二次浪潮的重点是鉴别、评价和控制
食品中危害因子；第三次浪潮的重心已经转移到人类健康和整个食物链。①“穷则
变，变则通，通则久”，所以，在国外食品安全规制体系也经常不断的变化以适应
更广泛的社会公众的需求。目前，不少发达国家率先进行了关于食品安全规制体
系的研究，制定了相应的法律、法规与政策；同时不少发展中国家也正在积极的
探索适合本国国情的食品安全规制体系。因此，加强和完善我国食品安全规制体
系并显得尤为的迫切和重要。“博效各国民族所以自立之道，汇择其长者而取之"，
因此，在这种前提下，借鉴国外在食品安全规制体系方面的成功经验与理论探索，
。日奉食品贸易安全规制分析及对我国的启示[J]．经济与法．何薇、洪时洋．2009
l
我国食品安全规制体系研究
研究还是一个发展中国家的我国，怎样在国际环境日益变化的背景下，发展和完
善自身的食品安全规制体系，是一件具有重大理论和现实意义的事情。
1．2研究目的及意义
1．2．1 研究目的
食品是人类赖以生存的基础，食品安全则是人们消费的底线。民以食为天，
食品行业是一个特殊的产业，食品安全不仅关系到广大人民群众的身体健康和生
命安全，还关系到一国经济的健康发展和社会稳定，更关系到一个政府和一个国
家的形象。近几年来，我国食品安全事件不断频繁发生，而且性质越来越严重，
这就使得食品安全问题已经成为了我国政府、大众以及全社会共同关注的焦点。
但我们应该看到的是，食品安全它是一个复杂的系统工程，它涉及领域包括生态
农业、食品加工、市场规范和政府规制等各个环节。这么一个庞杂的系统，要规
制起来是一件很困难的事情。因此就导致了目前在我国，食品安全的规制体系存
在着较大的漏洞，具体体现在：食品标准体系不健全、行政执法力度存在不严、
检测机构资源配置不合理等一系列问题的出现。①
鉴于我国目前食品安全规制体系的状况，本文研究的目的正是通过分析我国
食品安全规制体系的现状及存在的问题，再借鉴国外发达国家在食品安全规制体
系方面的规制经验，从而提出构建一个科学完善的、适合我国基本国情的食品安
全规制体系，进而有效地解决目我国前食品安全规制体系存在的诸多问题，扭转
严峻的食品安全形势。其具体的目标有以下几个方面：
1．分析食品安全规制体系的理论依据，首先对本文的食品安全规制体系的构成
及功能进行了论述；之后，分别从信息不对称、外部性、公共物品和规制相关主
体的博弈分析这四个方面着手，分析了构建食品安全规制体系的必要性，指出仅
仅依靠市场和政府来完善食品安全规制体系还是远远不够的。食品安全规制体系
还需要其他的组织介入，同时它还应该是一个全方位、多角度的体系；
2．分析当前国内食品安全规制体系的现状及存在的问题；
3．借鉴国外经验，提出构建完善、有效的食品安全规制体系的对策建议。
1．2．2研究意义
食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济的健康发
展和社会的稳定，关系到国家和政府的形象。抓好食品安全工作，是建设和谐社
会的本质要求，是落实科学发展观的客观需要，是行政管理职能到位的关键所在。
。李晓萍，韩之俊．我国超市食品安伞问题及其对策研究．江苏商论．2006(5)：42—43
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1．导论
因此，探索构建一套合理科学的食品安全规制体系，切实把握好食品的入市、交
易和退市关口，努力做到食品经营主体的资格合法化、行为规范化；同时要做到
食品质量合格化，假冒伪劣及违法行为得到有效的制止，大案要案件要及时查处，
人民群众的消费安全感要明显的增强，合法权益要得到切实的保护，从而使得我
国的食品安全形势逐步好转。这正是本文研究的理论意义所在。
本文研究的现实意义主要表现在以下几个方面：第一、在理论研究层面上，
随着全球经济一体化步伐的加快，食品安全问题已超越了国界，逐步演变成了一
个全球性的问题。一直以来，虽然国内外学者已经在食品安全规制体系方面取得
了比较显著的成果。但他们对于食品安全规制体系的研究大都集中在理论研究层
面，主要针对的也是单个的具体问题。而对于宏观层面上的食品安全规制体系的
研究则比较少，而且现有的许多研究大多都是停留在理论方面，并没有结合具体
国的现实国情和具体情况，可操作性不强，因此在现实的运用中也未起到明显的
效果，食品安全问题常有发生的局面还没有得到根本的解决。
第二、在现实生活中，也迫切要求我们要完善食品安全规制的体系。首先，
我国是世界上人口最多的国家，食品安全规制问题在社会经济生活中的重要性更
为突出，特别是近几年来出现的一连串的食品安全事件，如：“三鹿奶粉"事件、
“苏丹红"事件和“红心鸭蛋"事件等等，这己经充分说明了我国应对食品安全
进行规制的必要性了。同时，目前我国食品安全规制体系中所暴露出来的一些问
题，也充分说明了完善我国食品安全规制体系的紧迫性。其次，食品从生产、加
工、再到消费，这过程中的每个环节都包含了经济学科的许多内容。因此，完善
我国食品安全规制体系对社会经济的各个方面都具有很大的作用。例如：提高我
国食品安全规制机构的效率会对我国政府机构的执行力水平有极大的提高；为加
强食品消费者对食品安全信息的掌握，则需要建立相应的信息网络，而信息网络
的建立会对提高我国信息化建设水平有重要意义；统一食品安全生产企业的食品
安全生产标准会对我国的食品标准化建设具有重要意义等等。再次，随着我幽加
入WTO以后，进出口食品的安全规制越来越显得重要。加入WTO它是一个双面
刀，它既可以给我国带来许多的贸易机会，也可以给我国带来严峻的挑战。因此，
加强对我国进出口食品的安全规制体系的研究也迫在眉睫。同时近几年来，大部
分国家都加强了对我国出口食品的规制，一些国家和地区甚至禁止进口我国食品，
食品安全规制体系不完善是造成我国食品出口受阻的一个重要原因。作为世界农
产品第一生产大国，2008年我国农产品出口占世界贸易总额的比重不到3．3％，而
同期美国农产品出口占世界贸易的比重为11．3％。①这无疑给我国的经济发展造成
。数据永源：中华人民共和国商务部网站。
我国食品安全规制体系研究
了重大的负面影响。因此，我们更需要对食品安全规制进行系统的研究，构建出
一个合理的、适合我国国情的食品安全规制体系。
1．3 国内外相关文献回顾
1．3．1 国外相关文献回顾
国外对食品安全问题的研究几乎涉及了有关的所有方面。20世纪60年代初，
美国皮尔斯柏利(Pillsbury)公司在为美国太空项目提供食品期间开始研究HACCP
(即危害分析和关键控制点)体系。迄今为止，HACCP已被许多国际组织认可为
世界范围内保证食品安全卫生的准则。①
Graeme(1999)认为一个组织要加强食品安全的方式有四种，包括：制度规则、
确保服从、个人义务、相互作用。同时，他还认为食品生产过程中完整的卫生和
食品安全管理体系可以有效的提高食品安全效果，但这需要高度承诺和大量的投
入。因此他强调建立食品安全管理最重要的是要有高层管理者的支持，明确职责
和权限，HACCP和风险管理必须实际运行和加强反馈。@
Sara(2000)对有代表性的评估食品制造企业的HACCP计划和执行的程序进行
了实证分析。他认为评估HACCP的目的是确定其有效性，从而确保安全食品的供
给。David(2002)贝JJ强调了食品安全管理政策与食品安全标准在食品生产中的一般
指导性原则。
whitehead(2003)提出了为了确保向加工企业和消费者提供优质安全的农产品，
降低源于农场的不安全食品的风险，农场也应该建立一套严格的食品安全生产与
管理计划，推行食品安全管理体系的实施。cash等学者(2003)认为，食品安全政策
是一种介于科学与信念之间的选择，有必要研究如何降低食品标签制度和食品安
全管理标准的实施成本及其分担问题，以进一步提高政府食品安全管理体系的有
效性。
Dorte(2004)认为通过15022000食品安全管理体系来确保食品供应链的安全，
同时也探讨将15022000和1509000进行整合，并介绍715022000运用THACCP
原理和运行步骤计划，从而控制影响食品安全的危险源。
美国的Ellilt O．Grosvenor认为在食品安全规制方面没有建立协调运转的食品
安全规制体制和沟通机制是导致食品安全I、uJ题的重要因素。同时，玛丽恩·内斯
毋王敏华．管理体系与认证[M]．北京：中国计量出版衬，2006：204--206．
。HACCP表示危害分析的临界控制点。确保食品白!消费的生产、加1=、制造、准备和食用等过程中的
安全，在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。它是20世纪60年代由皮尔斯
伯公一J联合美国国家航空航天局(NASA)和美国一家车办实验室(Natick地区)共同制定的，体系建
立的初衷足为太空作业的宇航员提供食品安全方面的保障。
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1．导论
特尔在《食品安全》一书中说明欧洲建立的快速有效、协调统一的预警体系是保
障食品安全，迅速解决食品安全问题的重要手段。
1．3．2·国内相关文献回顾
食品安全问题是世界各国共同关注的问题。20世纪90年代以来，我国学者开
始关注食品安全问题。在国内，关于食品安全规制存在问题的研究也有不少。谢
敏等(2002)从市场在解决公共物品、外部性和信息不对称问题中的失效角度分析了
政府已有措施未能有效解决食品安全问题的原因，在此基础上，尝试提出了建立
健全食品市场信息体系、食品监督管理体系，以及借助媒体对公众进行教育等一
些政策建议。
刘俊华等(2003)在分析美国、加拿大、欧盟和日本食品安全规制体系的基础
上提出我国食品安全规制管理体系的发展应该实现从单一对产品的规制管理向对
企业和产品双重对象监督管理转变：从产品最终监督检验向食品生产全过程监督
转变。
李光德(2004)等认为缺乏统一协调、高效运转，责任明确的政府食品安全
规制体制是造成我国食品安全问题的根本原因。陈锡文、邓楠(2004)从构建我国食
品安全科技支持体系、食品安全检验检测体系、食品安全突发事件应急机制等方
面对加强食品安全规制体系进行了研究，认为加强食品质量安全监管应从国家的
层面综合考虑，制定全面、系统的计划，加强部门之间的沟通协调，落实责任，
明确分工。
王梅(2005)等从建立政府监管、企业监管和部门监管的“三管齐下"立体交叉、
内外结合的监管网络体系等3个方面对食品安全规制体系进行了研究，认为加强
食品质量安全规制应发挥政府及机关职能部门的作用，企业也要加强自律，整个
社会要秘极参与监督，在全社会形成人人重视食品安全的良好氛围。
薛庆根(2006)根据美国食品安全管理体系，提出了我国实施食品安全管理的措
施。包括：改进食品安全规制体制；完善食品安全法律法规体系；推行食品安全
供应链综合管理；健全食品安全标准体系；建立我国食品安全信息系统。邬建平
(2006)等从加快食品质量安全市场准入、建立完善淘汰机制等方面对食品质量安全
监管及体系建设进行了研究，认为加强食品安全监管，重在建立食品市场准入机
制，把一些不具备食品生产加工条件的企业强制淘汰出去，建立规范、有序的食
品生产加工秩序。
我国食品安全规制体系研究
任兴启(2007)等认为我国食品安全规制存在的一个突出问题就是法律法规
不完善，至今没有建立一部从“农田到餐桌”进行全程控制的食品安全基本法。
胡立彪(2007)从消费者的“入口"、监管部门的“管口”两个方面对食品安全问题
进行研究，认为加强食品安全规制，政府要发挥主导作用，但消费者是食品的直
接受益或受害者，也要提高维权意识，积极与监管部门配合，形成合力，共同打
造一道防墙，真正实现“入口"安全。聂爽、薛立营(2007)等从如何实行问责制方
面对加食品安全监管工作进行了研究，认为加强食品安全规制应进一步明确食品
安全各监部门的职责，建立高效权威的协调沟通机制，完善食品质量安全的问责
主体建设，立和推广食品领域信用体系建设，督促企业加强自身质量管理水平，
制定食品安全域的问责法规与条例，注重法律制度的完善和有效执行、落实，加
强食品安全领域责配套措施的建设等方面来强化对食品安全的规制。
1．3．3综合述评
从国外研究来看，国外学者主要侧重从政治学、经济学、公共政策等方面研
究食品安全问题的成因及其规制的对策，形成了一些基本的理论和观点，这将为
本文的研究提供有价值的参考和借鉴。而国外相关的公共部门和国际组织则倾向
于研究食品安全立法、食品安全标准和食品生产企业的质量安全管理体系的研究。
在我国，现实的国情决定了我们在对食品安全进行研究的时候，更多的是关
注从改革开放以来人们基本能解决温饱问题以后开始的，因此我国学者对于食品
安全问题的理论研究起步比较晚，且在实践中也会与发达国家的食品安全规制体
系相差甚远。从国内研究中我们可以看出，虽然我们对于食品安全的研究文献数
量也比较多，但其内容归纳起来无乎两外这两大类：一类是对发达国家食品安全
监督体系的介绍或者是比较研究，另一类则侧重于对食品安全问题的发生机制的
探讨。而对于食品安全中政府规制问题的研究并不多，且多数都集中在表面现象
的描述上，大都数都是比较局部的差别或是零散的差别，还没有形成系统的理论
分析和研究。同时，随着我国政治经济体制改革的不断深入，国内外环境发生着
巨大的变化，国家食品安全规制面临着许多新的矛盾和新的问题。因此，有关完
善食品安全规制体系的研究显得尤为紧迫。从这个意义上来讲，本文的选题对现
有成果起到了一定的补充作用。另一方面现有文献资料也将会对本文研究的提供
基础和借鉴。
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1．4本文研究的思路及结构体系
本文采用抽象与具体、借鉴与发展、理论分析相结合的研究方法。在对我国
食品安全规制体系的现状及存在的问题进行了深入的剖析之后，找出我国食品安
全规制体系中存在的问题和不足，同时借鉴国外发达国家在食品安全规制体系方
面的经验，提出了构建和完善我国食品安全规制体系的对策建议。
导论
食品安全规制体系研究的理论依据
规制体系的构成规制体系的功能l I规制体系的必要性
食品安全规制体系现状及存在的问题
发达国家食品安全规制体系的经验
完善我国食品安全规制体系的对策建议
本文基本研究框架见图1．1：
第1章，导论。在本部分主要介绍了论文的选题背景，研究目的及意义，对
国内外学者研究的相关文献进行了回顾，并提出了本文的研究的思路、文章的结
构体系以及本文的创新与不足之处。
第2章，食品安全规制体系研究的理论依据。该部首先界定了本文所指的食
品安全规制体系的构成及功能；然后分别从信息不对称、外部性、公共物品及食
品安全规制相关参与者四个方面分析了构建食品安全规制体系的必要性。
第3章，我国食品安全规制体系现状及存在的问题。在回顾我国食品安全规
制发展历史的基础上，介绍了目前我国食品安全规制体系的现状，指出其中的不
足，并进一步分析了存在这些问题的主要原因。
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我国食品安全规制体系研究
第4章，国外食品安全规制体系及借鉴。在本章中，系统地归纳了发达国家
在食品安全规制方面的经验，为下章在完善我国食品安全规制体系的对策建议方
面，起到一定的借鉴作用。
第5章，完善我国食品安全规制体系的对策建议。在该部分里，以前文的比
较分析和系统分析为依托，提出了在完善我国食品安全规制体系方面的相关对策
建议。
1．5本文的创新与不足
本文系统分析了当前我国在食品安全规制体系中存在的突出问题，同时分析
了产生存在这些突出问题的原因，并在完善宏观体系以及加强微观规制方面都提
出了一些全新的观点。本文还结合国外其他国家的一些成功做法和我国的具体情
况，提出了构建协调一致的食品安全规制体系的对策建议。
本文研究的信息需求量很大，种类繁多，对于一般的信息如：经济政策方面
的信息，则比较容易收集；而有些信息则难以收集或准确得到，因此会导致本论
文在实证方面的研究会比较欠缺。同时由于食品安全规制体系的研究在我国起步
较晚，相关的研究还没有大量展开，因此可利用、借鉴的资料相对较少，再加上
笔者研究水平的限制以及认知能力的不足，所以对于这一问题的研究还只能是一
种探索性的研究，文中难免会出现一些不仅人如意的地方。这也就造成了本文在
对我国食品安全规制体系构建的分析过程中上也会有一定的局限性。
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2．食品安全规制体系研究的理论依据
2．1 食品安全规制体系的构成及功能
体系是相互关联或相互作用的一组要素。①广义的体系是指在一定范围内的或
具有性质相似的一组事物，按照一定的顺序，把内部的各个事物联系、组合在一
起的有机整体。而本文所指的食品安全规制体系则是指为了保障广大人民群众的
身体健康和生命安全，由相互联系、相互作用的一组要素构成的具有特定功能的
整体。该规制整体能够相对独立的运行，独立地来完成保障食品安全的任务。
2．1．1 食品安全规制体系的构成
实现食品安全规制目标的一个很重要的前提是要构建出一整套科学合理的、
相对完善的食品安全规制体系。本文笔者认为，一个合理的食品安全规制体系应
该包括五大基本的要素：规制主体(规制机构)、规制手段、规制客体(规制对象)
和规制目标，其中规制手段又包括规制依据和规制机制这两个方面。
狭义的规制主体指的就是规制机构，它具体是指执行规制职责的政府部门，
这部门可以是一个，也可以是多个。从各个国家在食品安全规制方面的实践经验
来看，一般涉及到的是食品规制、卫生、农业和质量检验等职能部门；规制依据
是规制主体执行规制职能时所依据的法律法规以及标准等一些相关的法规政策；
规制机制是规制职能的运行机制，也就是规制机构的工作手段和方法；规制客体
是规制主体以规制依据为前提，运用规制机制作用的对象，主要是食品、相关原
辅材料及其生产经营过程；而规制目标具体来说就是保障公众身体健康和生命的
安全。也就是规制体系要达到的目标。
在本文中，笔者认为一个完善的食品安全规制体系(如图2．1表示)应是一个
动态的整体，它的每个要素之间是相互作用、相互影响的。具体的，该体系内各
构成要素之间的基本关系是：首先，规制机构要根据经济与社会发展的需要设计
出规制的目标；然后，根据规制的目标来确定规制依据，建立规制机制，作用于
规制客体，即规制对象；最后，规制目标的实现程度以及规制对象状态要能及时
反馈给规制机构，以便其对规制依据和规制机制做出相应的调整。
。国家质量技术监督局．质量管理体系：基础和术语[s]，北京：中国标准f“版社．2001：6
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我国食品安全规制体系研究
反馈
图2．1：食品安全规制体系结构
2．1．2食品安全规制体系的功能
从以上对食品安全规制体系结构的分析中，我们可以得出食品安全规制体系
的功能，主要体现在两个方面：一方面，食品安全规制体系通过对食物链进行严
格的规制，保证从田野到餐桌的每一个环节都符合相应的食品安全标准要求，从
而保障公众的身体健康和生命安全；另一方面，食品安全规制体系具有反馈功能。
它能够将规制过程中发现的问题，如规制漏洞、政策效果以及社会公众的意见和
建议等，反馈回到规制机构，促使规制机构对规制依据和规制机制做出相应的调
整和完善。
同时，我们根据系统分析的原理，食品安全规制体系的整体功能效应必须大
于其各组成部分的效应之和。换而言之，食品安全规制体系的整体功能，不能单
独取决于某一个组成部分(如规制依据)功能的大小，而是要注重该体系的整体
性、结构性、．层次性和相关性，保证各部分之间尽可能的相互协调配合，从而使．
该体系达到其功能最大化的价值。
2．2构建食品安全规制体系的必要性分析
2．2．1 信息不对称与食品安全规制
经济家们在对完全竞争市场模型进行研究的过程中发现：不管是消费者、厂
商还是政府都不可能具有完全信息，这种不完全的信息就是指的就是信息的不对
称。同时，我们根据信息经济学的研究得知，几乎所有经营商品的市场交易都是
在信息不对称的情况下进彳『的。在食品交易中，如果交易双方的当事人信息存在
不对称的情况，那么处于信息优势的一方(如销售者)就很容易利用对方(如消
费者)的“不知情”，从而侵害对方的利益，以此来谋求自己的利益最大化；而处
lO
于信息劣势地位的一方(上文中的消费者)，则由于担心受骗，通常都会对商品交
易持怀疑态度。同时，我们根据信息不对称理论可以得知，信息不对称会引起道
德风险和逆向选择。这样就会出现两中结果的出现：要么，会导致市场交易行为
很难顺利进行下去；要么就是造成了对处于信息劣势一方(消费者)利益的侵害。
食品安全规制的理论基础之一是信息不对称理论。在信息不对称的食品市场
中，市场均衡依靠食品安全信息在消费者之间传递成本以及消费者使用食品安全
信息的能力，而消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困难。尼尔逊
(Nelson(1970))按消费者获取产品质量信息的途径，将产品分为三类：搜寻品、经
验品和信用品。搜寻品是指该类食品的外在特征(如品牌、标签、包装等)和内
在特征(如颜色、光泽、大小等)，消费者在进行消费之前就已了解；经验品是指
该类食品的质量及其他安全特征(如新鲜程度、味道浓淡、口感风味、对健康有
无损害等)，消费者只有在消费之后才能做出评价和判断；信任品是指该类食品的
质量安全(如菌类总数、是否含抗生素等)，在消费之后，消费者也无法做出正确
的判断。①食品兼有搜寻品、经验品和信任品三个特性，这均能导致食品的信息不
对称问题，会给消费者带来可能的损失。
同时，在食品交易过程中，虽然参与食品交易的每个成员都会面临食品信息
的不对称问题，但作为最信息最底层的消费者是最弱势的一类群体，在整个交易
的过程，受到的侵害也是最大的。因为在整个的食品供应链中，一般上一级食品
生产或供应主体比下一级食品生产或供应主体对他们自己提供的产品的特性有更
多的了解，即具有明显的信息优势。比如：在生产者一销售者一消费者的这一食
品供应链中，生产者相对于销售者和消费者更具有食品的信息优势，而销售者相
对于消费者，他又要比消费者更具有食品的信息优势，消费者是处于信息最底层
的。这就不可避免的会出现食品安全的隐患，给消费者带来损失。
但同时我们也应该看到另外的一面，那就是随着经济社会的不断发展和人们
生活水平的不断提高，消费者自身也在努力的改变自己这种被动的局面，他们逐
渐从关注食品的可获得性转变为关心食品的质量，如包括：食品的味道、营养成
分和安全性等等，来改变这种信息劣势的被动局面，可这还是远远不够。因为信
息不对称这一属性的存在，导致了消费者获取信息受阻或成本过高，单靠消费者
自身是很难去扭转这种局面的，我们还需要依靠政府，通过政府构建出一个完善
的规制体系，这样才能保障我们消费者的利益不至受到损害。
2．2．2外部性与食品安全规制
外部性问题是由马歇尔于1890年在其《经济学原理》中首先提出来的，后经
①周洁红：《食品女全管理问题研究，J进展》，《农业经济问题》，2004年第4期，第26—3l页
11
我国食品安全规制体系研究
庇古等学者的发展和完善，最终形成外部性理论。所谓外部性是指当每个人或厂
商采取的一种行动直接影响到他人，却没有对其有害后果付费，或为其有益后果
获得补偿的行为。∞
从生产厂商角度而言，食品安全的外部性包括食品生产的正外部性和负外部。
食品生产的正外部性是指食品生产者生产、销售不安全的食品，在这一过程中，
将生产的一部分成本转嫁给了社会，即食品生产企业“收益内化、成本外化”(卢
现祥)，同时，生产、销售不安全食品的企业在消费者不能准确区分安全食品和不
安全食品的情况下，便可利用消费者之前形成的对安全食品的信任感，以次充好、
以假乱真生产、销售不安全食品以谋取不法收益；食品生产的负外部性则是指由
于生产、销售不安全食品的企业长期生产、销售不安全食品，不仅影响了消费者
的正常食用功能，而且给消费者的身心带来了巨大的伤害，甚至造成了对消费者
的生命安全的威胁，从而使消费者对此产品产生了恐惧感和不信任感。在消费者
不能辨别食品是否安全的情况下，由于消费者对本产品的恐惧感和不信任感，会
导致消费者的心里上的恐慌，从而导致某类食品的消费量大量减少或者直接会导
致整个企业品牌的“倒闭"。因此，从上述分析中，我们明白食品生产的负外部性
是会给企业、国家带来直接经济利益损害的。
食品生产的负外部性所带来的经济损失如此之大，我们必须对它进行规制。
从经济学的角度分析，当存在外部性时，市场并会产生无效率的结果。因此，在
食品交易市场上，如果单靠通过市场机制自行的来对它进行规制，肯定是无效的。
鉴于此，在市场经济条件下，如果仅仅依靠市场的价格机制来保证消费者的食品
安全的需求，是远远不够的。我们需要建立一套完善的食品安全规制体系来规制
生产者、销售者的行为，从而来满足、维护消费者的食品安全的需求。
2．2．3公共物品与食品安全规制
公共物品是指具有非排他性和非竞争性的商品，当一个人在消费某一商品时
并不排除其他人也在消费这一商品。就食品来说，食品安全物品的公共属性主要
体现在以下两个方面：首先，食品安全不仅影响消费者个体的身心健康，而且它
也日益成为全世界面临的一个带有全球性的公共卫生问题。而公共卫生，无论在
经济学领域，还是在公共行政学领域，都被认为是政府必须提供的公共产品之一。
其次，食品安全信息也是公共产品。如前所述，由于食品生产者、销售者和消费
者之间存在着食品安全信息不对称的问题，凶而就需要政府提供一个最重要的公
共产品，即“信息服务”。
@杨龙、王骚．政府经济学[M]．天津：天津大学flj版社，2004：56—57
与外部性一样，公共物品缺乏排他性，因此市场机制在公共产品的提供上往
往难以起作用，而政府在解决公共物品产生问题的方面却有着非常重要的优势，
它有强迫公民为公共物品付费的权利。因此，保障食品安全这一公共产品的提供，
就成为各国政府的重要责任。由于食品安全规制不是针对某一个经济主体，而是
针对生产、销售、储存、运输食品众多的经济主体。从这个层面上讲，政府食品
安全规制提供的不是一般的有形的公共产品；而是一整套的有关法律、法规、制
度和规则的一系列的服务，是一整套的有关食品安全方面的规制体系，是食品安
全状况改善和良好市场秩序的维护，是无形的公共服务。
2．2．4博弈论与食品安全规制
1．食品安全规制体系中参与主体分析
一般说来，食品安全规制体系中的参与主体系指食品安全的规制机构、食品
生产企业和食品终端消费者，除了上述三大主体之外，食品安全规制体系中还有
一个重要的参与主体，那就是中介机构，如行业协会等，这些中介机构在食品安
全规制体系中起到行业自律的作用。在这些参与的主体中，食品安全的规制机构
是我们在进行规制过程中的领导者，食品生产企业则是我们要规制的对象，而食
品的终端消费者则是我们在规制过程中要保护的对象，他们是我们在食品安全规
制过程中的受益者，现将食品安全规制体系中各参与主体的行为分析如下：
(1)食品安全规制机构
食品安全规制机构主要为各国承担食品安全规制只能得政府机构，包括卫生
部门、农业部门、质量检验检疫部门和食品药品监督管理局等。规制机构依照现
有的食品法律法规体系、食品安全标准体系等规制依据，以保障整个社会的食品
安全为目的，对生产、流通不安全食品的企业进行规制，进而保护终端消费者的
利益。但是，在实际规制过程中，食品安全规制机构往往很难做到公正而客观：
一方面它要维护消费者的利益，对生产经营不安全食品企业进行规制；另一方面
处于自身利益的考量，往往也会利用自身拥有的职权向食品生产企业寻租，容易
成为生产经营不安全食品企业的保护伞，甚至成为食品生产企业利益集团的代表
者，如此一来，食品消费者的利益就无法从根本上得到保障。
(2)食品生产企业
食品生产企业是安全规制体系中最主要的参与者，因为食品是否存在安全隐
患取决于食品生产企业是否依照现行的食品法律法规、食品安全标准体系进行生
产。因此从这方面来看，为了防患于未然，从源头上杜绝不安全食品的生产与流
通，就要加大对食品生产企业的规制力度，食品生产企业理应成为食品安全规制
的主要对象。但是我们也要看到，食品生产企业作为规制的对象，在食品安全规
我国食品安全规制体系研究
制体系中处于被动的地位，它必须要严格遵守食品安全标准进行生产，因为其一
旦被发现生产不安全食品，将面临规制机构对其严厉的处罚。从另外一个角度来
看，食品生产商也并不是就一定处于完全被动的局面，一方面食品生产者可以通
过技术更新的方法，来充分利用现有食品安全法律、食品安全体系等规制依据的
漏洞来逃避规制机构的规制；另一方面，它还可以通过向规制机构提供寻租收益
的手段，使规制机构成为其违规生产行为的保护伞。总体说来，食品生产企业对
规制影响力度主要取决于其自身的得规模、与规制机构的关系以及其是否向规制
机构提供寻租收益等因素。
(3)终端消费者
终端消费者也是食品安全规制体系中的一个重要参与者，它是与食品生产企
业相对应的主体。由于如前文所述的食品安全信息具有不对称性，食品生产企业
较消费者具有食品安全信息优势，消费者要了解关于食品安全的相关信息比较困
难，生产企业往往会利用自身的信息优势侵害消费者的利益。如果食品安全规制
机构被生产企业所收买，那么消费者就更无法与规制机构和食品生产企业结合成
的利益集团进行抗衡。此外，食品消费者的数量众多，而且非常分散，他们之间
无法就食品安全信息形成一致，无法阻止个别消费者“搭便车"行为的发生。因
此，在食品安全规制体系中，消费者始终处于比较劣势的地位。
在对食品安全规制体系中，各参与者之间博弈关系的研究，要数汉森博士和
卡斯威尔博士两人的研究颇具代表性。汉森与卡斯威尔博士认为：食品安全规制
政策是由食品安全规制机构、原材料种植者、食品生产企业、食品零售商、消费
者等参与者的博弈的结果。不同的主体对食品安全规制的侧重点有着不同的观点，
同时，他们对规制效果的评判标准也存在很大的差异。因而，食品安全规制政策
的制定者就必须去平衡这些参与主体之间的利益关系。综上所述，可得出如下结
论：政府所关注的食品安全问题不一定完全和消费者健康关系最为密切的问题保
持一致，并且政府对食品安全规制的政策、手段和领域可能更多的是出于其政治
上的考虑，而忽视消费者的利益。
2．各参与主体问的博弈
(1)规制机构的风险偏好
依照经济学理论的“经济人"的假说，规制机构是以追求自身利益最大化为
目标，但由于规制机构自身的特殊性，其利益最大化的追求目标会受到现存制度
的约束。从博弈论理论分析来看，在现有的制度安排下，规制机构与规制对象的
互动策略和得益矩阵是确定的。
下面笔者以规制机构对食品安全的规制为例，来探讨规制机构与规制对象之
间的博弈关系。笔者假定博弈的双方都是理性的，规制机构与食品生产者是博弈
14
的参与主体，现存的食品安全法律法规以及食品安全标准等规制依据是他们的博
弈规则。食品生产者的策略选择是向市场供应安全食品T和不安全食品F，记为
A，=(T，F)；当规制机构面对食品生产企业向市场供应食品进行安全规制的过程中，
其策略是可以选择依法进行查处Y或者不查处N，记为Az=(Y，N)。现在我们对该
博弈策略进行组合，主要表现出四种情况(如表2—1所示)。
表2-1：规制机构与食品生产者的博弈分析
食品生产者
规制机构
安全不安全
不查处N．T N，F
查处Y，T Y．F
从政府对规制机构赋予的职能来看，规制机构对食品生产者进行规制是履行
公务，在规制过程中，规制机构不论是选择策略Y还是策略N，都会考虑该项策略
会给自身带来的潜在风险。在策略(N，T)组合中，食品生产者向市场供应的是安
全食品，规制机构选择不进行查处，对其自身没有任何负面影响，策略(N，T)是
正常的基准风险效用组合。在策略(Y，T)组合中，食品生产企业向市场提供的是
安全食品，规制机构却进行了查处，对生产安全食品的企业进行了处罚，规制机
构要面临企业为此而投诉的风险。在策略(Y，F)组合中，生产不安全食品的企业
被查处，从消费者的角度来看，是保障了其利益；但从规制机构的角度来看，由
这确是给规制机构带来了风险，而且所带来风险的程度是要大于策略(N，F)组合
的。其理由在于，规制机构在查处不安全食品的过程中，没有发现问题。如果存
在这样的情况，一旦上级部门查出，这肯定是规制机构在工作过程中存在了缺陷，
相应的规制部门是要受到处罚的。如前文所分析的，基于信息不对称、外部性等
特点，不安全食品在市场上是普遍存在的，食品生产企业在正常情况下不会泄露
其食品的不安全信息，如果规制机构也选择不查处，消费者很难知道。
在策略(N，F)中，规制机构对生产不安全食品企业不进行查处，甚至向违规生产
企业寻租包庇违规经营企业的行为。此种现象一经发现，规制机构并会失去食品
生产者对他们进行寻租的利益，规制机构的利益并会受到影响。另一方面，如果
上级部门知道了规制机构该查处的没查处，追究起责任来，规制者可能会受到处
分，严重的还会使自己的饭碗丢掉，这里面存在的潜在风险是很大的。但是这和
他们被寻租、获得的收益比起来，很多人反而却选择挺而走险。因为在他们看来，
首先，这种存在食品安全隐患不查处而被上级发现的概率很小，一般没有人举报，
上级部门是很难知道的；其次，我们根据经济学假设知道，我们每个人都是“理
性人’’，都是自身利益最大化为最终目标的，因此出现这种不顾一切，只向金钱看
我国食品安全规制体系研究
齐的人也就不足为奇了。
因此，从上文分析可以得出如下结论：在现行的制度安排下，规制机构是理
性的、厌恶风险的。面对食品生产企业，其选择某种策略之前，会首先考虑如果
选择该种策略可能会给自己带来的风险的大小是多少。只要没超出规制者的抗风
险能力的范围，他们都会选择策略(N，F)．因此，并出现了策略组合(N，F)的博
弈均衡。现在，我们就明白了为什么“三鹿奶粉"事件、“苏丹红"事件以及“红
心鸭蛋”事件并不是由规制机构首先查处出来的，而是由媒体揭露。
(2)政府食品安全规制缺陷
由于规制机构在食品安全规制问题上有着规避风险的偏好，因而在食品安全
规制方面，规制机构往往愿意检查、管理好的行业、企业，不愿意去管理那些不
合规范的企业，因为一旦出现食品安全问题，就要承担相应的风险，加薪和提拔
不但泡汤，甚至连职位能否保住也是个问题。只要食品安全问题不浮出水面，大
家都相安无事。就算出现了重大食品安全事故，各规制机构之间职责交叉的现实
可供其为自身推脱。
如此一来，全社会的食品安全状况就处于一个非常低的水平。下面我们用坐
标图的方式，从政府对食品安全的规制的力度和食品安全两个维度，来分析政府
对食品安全问题规制的必要性。如图2-1所示，图中的横坐标：表示政府对整个
社会的食品安全问题的规制力度，其越往右表示政府规制的力度越大；纵坐标：
表示食品安全的水平，越往上表示食品安全的水平越高。同时，图中的D表示全
社会对政府规制的需求曲线，S表示全社会平均食品安全水平的供给曲线，S’表示
部分食品政生产企业的食品安全水平供给曲线。
食口
口|1
安
全
图2—2：政府规制与食品安全的分析图
16
规制
在上述分析图中，全社会对政府规制的需求曲线D向下倾斜：表示政府规制
的力度和食品安全的水平是成负相关的关系。它表明：随着社会对食品安全整体
水平的逐步提高，相应的对政府规制的需求就会减少，甚至当食品安全水乎超过
某一点之后，市场就可以自行的正常运行，政府规制不再必要。具体的是指，在
食品交易市场中，不可避免的会存在信息不对称的情况，在这种背景下，消费者
由于担心受骗，使得双方交易行为难以顺利进行，并会出现市场失灵的现象。而
此时如果食品生产企业再不能向市场提供具有安全有保障的食品，为了维持政策
的市场交易秩序，这时就需要政府对食品安全进行规制。S’是部分食品生产企业
的食品安全供给曲线，整条曲线表明部分食品生产企业和政府的规制水平是呈正
相关的。如果政府规制不存在，那么食品生产企业存在的违规生产行为不会受到
处罚，食品的安全水平就不会被食品生产者所考虑。因而，随着政府规制力度的
不断加强，食品生产者的食品安全水平也在相应的提高。但是，同样的该曲线也
存在某个点之后的问题，如果超过了这个点，政府规制的力度的增加使得食品生
产者的食品安全水平逐步下降，政府规制力度与范围越大，生产企业提高食品安
全水平的积极性越小，所以这条供给曲线是先上升后下降。究其原因，主要有：
第一，政府规制力度越强，规制范围越大，食品生产企业出于惧怕对未来的不确
定性，使得他们只顾眼前利益，而不在乎食品的安全水平；第二，政府规制越多，
政府的权力越大，就容易滋生腐败。在政府强势规制的背景下，生产企业想获得
超额收益，势必会通过向政府提供寻租收益的手段达到目的。如此一来，食品生
产者会将主要焦点放在讨好政府、贿赂官员上，而不在乎向市场供应的食品是否
安全。①
图2-2中，曲线S’代表的是部分食品生产企业的食品安全水平的供给曲线，该
曲线呈先上升、后下降的趋势。这就导致了全社会食品安全水平的平均值处于一
个较低的水平。因此，该曲线也说明了对食品安全的规制不能只依靠政府这单一
的主体，而需要在食品安全规制体系中引入其他的主体，形成一个形成包括规制
机构、法律法规体系、安全标准体系、检验检测机制、市场准入机制、召回制度
等等在内的、一个完整的食品安全规制体系。完善的规制体系会促使规制的效率
得到有效提高，进而提高全社会的平均食品安全水平。
函董秀会．构建中国食品安全规制体系的研究【J】．安徽农业科学．2007(3)：45—61．
17
我国食品安全规制体系研究
3．我国食品安全规制体系现状及存在的问题
改革开放之前，我国的食品问题突出表现在食品数量的保障方面。当时的农
业生产力水平比较低，政府与消费者关注更多的是粮食安全而不是食品安全，要
解决的是人们的温饱问题；而改革开放以后，我国的经济体制开始转型，逐渐从
计划经济开始向市场经济转变。此时，人们的生活水平有了很大程度的提高，人
们开始由对于食品数量的关注逐渐转移到了对食品质量的关注上。因此，纵观我
国食品发展的历史，它是一个由无到有、不断发展和完善的过程历史。食品安全
规制的工作的发展也亦如此。也就是在人们越来越多的关系食品质量的时候开始，
1982年，我国试行了第一部食品卫生专门法律一《中华人民共和国食品卫生法(试
行)》。如果以此作为我国食品安全规制体系发展的起点，那么我国的食品安全规制
体系的建立只有仅仅的二十多年的历史，我们虽然已经在食品安全规制体系的完
善方面做了很大的努力，也取得了一定的成绩，但是与发达国家相比，我们还是
存在着很多问题的。
3．1 我国食品安全规制体系的现状
3．1．1 食品安全规制机构
目前，我国在食品安全规制方面采取以上级部门负责为主、下级部门协调为
辅的一种规制方式。同时，在整个食品加工生产的每个环节都有专门的部门来对
它进行规制。在2004年，国务院颁发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，
该决定对各个部门在不同环节的职能问题进行了进一步解释说明。其中，上一级
领导部门：主要由卫生部、工商局、农业部、质检总局和商务部组成。它们共同
负责全国的食品安全工作；‘下级部门：主要是指省、市、县一级的政府部门，负
责协调、辅助上级部门的食品安全工作：同时它们也都分别设立了相应的延伸机
构。他们共同构成了我国食品安全的执法监督体系，他们在加强食品安全规制方
面发挥着不同的职能。具体如下所述：
(1)卫生部
2008年，由于我国实行了“大部制"改革，在此次改革过程中决定把国家食
品药品监督附管理局并入卫生部。因此，卫生部也担负着食品药品监督管理局的
职责。同时，还进一步明确了卫生部的其他工作职责，主要是承担食品安全综合
协调、组织查处食品安全重大事故的责任。此外，还要求质量技术监督部门、工
商、农业等部门将按照其各自的职责，协助卫生部共同做好食品安全的监督管理
工作。
在目前阶段，卫生部门主要负责全国的食品、化妆品、生活饮用水卫生监
督管理工作：组织并制订食品、化妆品、消毒产品、保健品等与健康相关产品的
国家质量管理的规范并负责产品的审批认证；依法组织实施食品、化妆品、劳保、
放射防护产品、饮用水以及消毒产品等与健康相关产品(民药品外)的国家监督
抽检工作。
(2)农业部
农业部主要负责农业产品的质量监督和认证工作，农作物新品种的保护工作；
同时要组织协调好农药、种子、兽药等农业必需品的质量监测执法监督管理工作；
还要做好国内生产的及进口的农业必需品的产品的登记和农机安全监理检测工
作、组织兽医医政、兽药药政药检工作；组织、监督对国内动植物的防疫、检疫
工作，发布疫情并组织扑灭。
(3)商务部
商务部则主要侧重于食品在市面上的流通管理方面的工作，其主要的职责是：
整顿和规范食品流通的秩序，建立健全食品安全的检测体系，规范食品在市面上
销售的质量安全。
(4)工商局
工商局主要负责组织和协调好，食品市场交易秩序的规范管理和监督工作；
不定期的对食品生产、经营企业和个体工商户进行检查，审核他们是否具有经营
执照和经营卫生许可证；同时，还要查处假冒伪劣产品以及无证无照食品生产、
加工企业的违法行为。
(5)质检总局
国家质检总局主要负责食品生产加工和出口领域的食品安全防治工作。负责
食品的抽查、检查；并采取生产许可、出厂强制检验等规制手段对食品加工、制
造企业进行规制；建立与食品有关的认证、认可和产品标识制度。特别是出口食
品加工厂的注册、出口食品的加工企业的检查、动物的进出口检疫、出口检验检
疫证书的发放等等。
(6)国家出入境检验检疫部门
国家出入境检验检疫主管部门则负责对进出口食品的检验监督、组织实施对
进出口食品及其生产单位的卫生注册、登记及对外注册管理。
(7)其他部门
其它部门：除了上述部f-J；'l-，还有其它一些部门参加了食品安全的管理工作：
如铁路上的交通管理部门在一定程度上也为食品安全的规制检测做出了一定的贡
献；还有环保局，环保局主要的协助工作体系在：参与食品生产、加工企业的工
作环境的榆测，以及对他们的控制等。
19
我国食品安全规制体系研究
产地I投入品防初级产品I运输l市场l经营l餐饮
环境l疫与检疫I生产I加工广—卅销售I与餐饮I食堂
环
保部
门
农业
部
门
盔II露
帮II青
商
务部
门
工
商
部
门
工|I卫
商Il生
部|l部
门|I 门
进出境I食品
鍪善物l菩出检疫l口
质
监部
门
质监
部
门
国家食品药品监管局
公安部门l财政部门l发展与改革委员I宣传部门I其他部门
图3-2：食品安全规制机构模式图①
3．1．2食品安全规制依据
1．法律法规建设
在改革开放之前，我们国家就制定并实施了一系列的，旨在保证食品安全的
卫生管理要求条例。之后，并陆续制定了一系列的法律法规，如：1982年，全国
人大颁布的《食品卫生法(试行)》；1995年，全国人大颁布的《食品法》，这
部法使得我国的食品规制的法律制度比较完备；此外，有关政府部门还颁布了《产
品质量法》、《食品广告管理办法》等；2003年组建了国家食品药品监督管理局；
2005年全国人大正式颁布《食品卫生法》；2006年有关政府部门又审议通过了《农
产品质量安全法》；2009年我国出台的《食品安全法》，进一步完善了我国的食
品安全法规。
目前我国有关食品安全的法律法规也很多，比如：2009年刚刚颁布的《食品
安全法》(这部发的颁布使得我国的食品安全法规工作迈上了一个新的台阶)，
此外还有《中国人民共和困反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保
护法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、
《中华人民共和国动物防疫法》《食品安全行政处罚办法》、《肉与肉制品管理
。张晓涛、孙长学．我国食品安令舱管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析．经济体
制改革，2008年1期
20
办法》、《查处食品标签违法行为规定为配套的法律体系》、《中华人民共和国
刑法》等等。
2．食品安全标准体系
食品安全标准体系就是指在风险评估及加强各部门统一管理、充分发挥部门
作用的基础上，根据从“田野到餐桌"的全过程规制的需求，建立起一套既符合我
国基本国情，又能与国际接轨的一套标准体系。
近几年来，随着我国在食品安全问题方面的不断完善，我国的有关食品标准
化的标准也在逐步的改进。在国家标准化管理委员会统一管理和卫生、农业和质
量监督检验检疫等相关部门的共同参与下，已经初步建立了包括国家标准、行业标
准、地方标准和企业标准在内的标准框架体系。该体系是在国家标准化管理委员
会统一的管理下，在卫生、农业和质量检验检疫等相关部门的共同参与下，共同完
成的。在该标准体系中，同时明确了国家标准、行业标准、地方标准和企业标准
各自的自责：国家标准和行业标准主要涉及的是农产品的种植环境、农产品投入
品的合理使用等领域，其主要是在农产品的质量、食品安全、检验检测、许可认
证等方面，进行全国范围内的统一标准；地方标准则主要包括的是本地区的农产品
的生产、农产品的加工和农产品的卫生，这三个方面的标准，该标准只在本地区内
发生效力；企业标准是指只在本企业内部有效的，能够指导企业生产的技术依据
和操作指南。该食品标准框架体系的形成在为梳理食品的标准层次、指导食品标
准的制定和修订以及保证食品标准的有效实施，起到了关键性作用。
截止到现在，我国在食品方面的国家标准已经累计达到了3000多项，行业标
准也快接近了4000多项。而且，我国食品行业标准也日趋完善，不管是在技术水
平上还是在技术含量上，我国的行业标准都和发达国家的水平不相上下，这其中
的一些标准也已逐步同国际标准接轨。目前，我国的行业标准主要包括食品加工
标准、农副产品标准、食品检验检测标准、食品卫生标准、食品包装材料及容器
卫生标准等。
3．1．3食品安全规制机制
1．检验检测机制
我们在判断食品安全与否、质量合格与否时，并会运用到食品的检验检测机
制。它是我们在检测食品性能时的一种手段和方法。食品的检验检测机制在对食
品质量安全、食品市场规制和食品贸易等方面担负着重要的技术性支撑；在对保
证食品质量安全，提高食品生产水平方面起着保障性的作用。在理论研究层面，
我们可以认为，一个国家的食品检验检测水平直接关系到广大人民群众的生命安
全和经济社会的稳定。冈此，建立起以食品安全为主线的、统一的、全国范围内
21
我国食品安全规制体系研究
的食品检验检测机制，不仅在食品安全问题的实际检验操作中有着重要的意义，
而且在它也是我国为发展本国经济和国际贸易、维持社会稳定、创建和谐社会的
必要前提。
目前，我国食品安全检验检测机制主要由食品安全规制机构发起建立，主要
由农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门共同来执行操作。但我们在检
验检测过程中，必须明确一定要把国有资产作为最主要规制对象，当然也不能忽
视对各投资主体的规制。
随着近些年来食品卫生标准的发展，我国已经建立起了一整套成系统的、与
食品卫生标准相配套的检验检测方法，主要包括GB／T5009系列检验方法、GB4789
系列微生物检验方法、GBl5193系列食品安全毒理学评价程序和检验方法等。∞虽
然我国在检验检测方法方面已经有自己的一套系统了，但是我们还应当看到，还
是有相当一部分的食品卫生标准指标是缺乏相对应的检验方法的，其中，最突出
的表现是：食品中各类添加剂的检验方法。虽然，我国在《食品添加剂使用卫生
标准》中明确规定了22类1600多种食品添加剂的卫生标准，但这其中只有是常
见的添加剂才建立了检验检测方法，其它的食品添加剂的检验检测方法都没有特
别的规定，都是统一参照产品质量标准中的纯品的检验方法。应该来讲，目前，
我国在食品添加剂领域的检验检测还是非常欠缺的，这就能解释为什么在我国的
市场上，随处可见食品中乱添加防腐剂。
以上是从检验检测的理论层面分析的，现在我们从检验检测的操作部门来看，
目前，我国大约有3000家可以食品进行检测的机构。但是，由于这些机构过去分
别隶属于各个单位，它们之间缺乏有效的沟通和合作。因此，也就没能形成真正
完备的食品检验检测机制。国家为了在食品安全检测机制的方面加强建设，正在
努力把卫生部、农业部、国家质检总局、国家食品药品监管局等下属的食品检验
检测机构整合起来，以此来满足我国日益增长的食品检验检测方面的需求。固
2．食品召回制
食品召回制是食品安全规制体系的配套措施，是食品安全规制体系不可或缺
一项制度。同时，它也是食品安全规制的一项非常重要的手段。一旦市场上出现
了劣质的食品，如果我们运用食品召回制并可以迅速将有缺陷的食品收回，从而
消除危害。国家质量监督检验检疫总局于2004年12月1日实施的《食品安全
管理体系要求》中，针对可能出现的食品安全问题预先建立产品召回计划。这项标
准的发布实施，对于保障食品安全，提高食品质量，维护消费者健康，最大限度地减
。梁鹏：《论中国食品安全法律体系的健伞》，华东政法学院硕士学位论文，2005年，第18页
②赵丹宇．中国食品卫生标准与CAC柏i准接轨问题的探讨[J]．中国食品卫生杂志，2004，16(2)
少对消费者的危害，对于促进我国食品安全管理水平和国际市场竞争力，具有十分
重要的意义。根据国际通行的做法，目前，我国将食品召回制分为三个等级：第
一个等级，召回的产品主要是那种可能导致疾病的发生，而且此种疾病是难以治
疗的或者此种疾病能直接至人死亡的；第二个等级，召回的主要是针对可能对人
体身心健康造成暂时性的、可以治愈的，但还是对人体有一定影响的产品；第三
个等级，召回的是对人体健康不会产生威胁的、但其内容和包装是不符的产品。
3．安全预警及危机处理机制
近年来，我国也发生了一系列的食品安全突发事件，例如2006年北京“福寿
螺”事件、2008年的奶粉事件等等。这些事件给我们敲响了警钟：我们必须建立
食品安全的预警及突发事件的应急机制。随着食品安全时间的不断出现，目前，
我国政府己经高度重视食品安全的预警及危机处理机制的建设问题，并相应的取
得了一定的进展。例如：为了进一步加强对重大突发事件的监控和突发事件的危
机处理机制，于2002年，建成了国家疾病预防控制中心。该防控中心以国家预防
医学科学院为主体，下设传染病、病毒病、中毒控制等12个专业研究中心。同时，
它还设置了组织实施公共卫生突发事件应急处理及救灾防病工作的疾病控制与应
急处理办公室(简称疾控办)。一些地方也成立了专门的机构应对突发性公共卫生
安全事件。
依据我国《突发公共卫生事件应急条例》的规定，省一级政府在接到突发事
件报告后，必须在1小时之内向国务院卫生行政主管部门报告；县一级政府，卫
生部门在接到报告2小时之内，必须向本级政府和上级卫生行政主管部门报告。
但不管是哪级行政主管部门，当突发事件监测机构、医疗卫生机构或是有关单位
发现应当报告的事项时，都必须在规定的时间内向各自应该上报的部门进行报告，
不得有推迟报告或是隐瞒不报的行为发生。
4．风险评估评价机制
食品评估评价机制同食品召回制一样，它也是食品安全规制体系中不可或缺
的一项制度。食品的安全性评价就是指利用完备的毒理性资料，来对食品中有危
害饿成分或者是对危害成分的毒性进行风险性评价，以此来确认这些成分或物质
的安全剂量。长期以来，我们对食品安全的规制基本上都是一些事后的弥补措施。
都是等问题出现了以后，再在次基础上提出针对性的方法，比如：不安全食品的
法规、清除市场上的不安全食品的措施等。这些传统的做法，由于缺乏预防性的
手段，因此，这就导致了我们不能对对食品安全的现状和可能出现的危险因素，
做出迅速而及时的回应。
长期以来，我国对食品安全的规制大都都仅停留在对己确知的有毒有害的食
品及原材料上；食品召回制针对的也是已经或者可能引发的能对人体健康造成危
我国食品安全规制体系研究
害的食品。而对市场上不断出现的新食品和新原料的安全性，对新涌现的影响和
危害食品安全的生物、物理、化学因素以及食品加工技术却没有进行科学的风险
评估评价。
虽然目前在我国，还没有形成一个全国性的、统一的食品安全风险评估评价
机制，但是，我国的某些地区却建立起了自己的食品安全检验检测的风险评估机
制。例如，江西省宜春市的食品安全协调领导小组，经过协商，制订了《宜春市
食品安全信用评价体系及评价细则》。该评价机制虽然不是全国性的，但它在一定
范围内是起到了做的。在宜春市的评估细则中，明确要求各个食品规制职能部门
必须对初级农产品的生产、加工、流通和消费及餐饮等四个环节的食品安全信用
机制进行评估并量化。
5．信息披露机制
如前文所述，信息不对称是食品安全规制过程中遇到的的一个最主要的问题，
而信息披露机制就是针对食品中的信息不对称问题而采取的措施。在该披露机制
中规制部门会努力地把有关食品质量的信息尽可能准确的传达给消费者，从而使
得消费者能够充分掌握自己所购买商品的质量信息，以此来降低对食品安全的规
制成本。
鉴于食品信息的披露机制对提高政府规制具有很重要的意义，因此，健全食
品安全信息披露机制就成为了我们所要追求的的目标。一个健全的食品信息披露
激机制应该包括的内容有：定期发布食品质量安全报告、对食品质量变化及时发
出预警、完善食品安全信息网络系统等等。当前，我国的有关食品安全的信息大
多都是各职能部门自行发布的，这其中随意性就很大。而且现实操作过程中，不
仅对于同一内容的公布，不同部门有着不同的披露方式；甚至同一部门对同一内
容的信息公布也会有不一致的地方。因此，必须尽快建立统一协调的食品安全信
息披露机制，这是保证我国食品安全工作有序、顺利进行的必要条件。
3．2我国食品安全规制体系存在的问题
3．2．1 政出多头造成规制机构职能混乱
目前，我国现行的食品安全规制政策实行的是多部门的政府规制，国家财政
部作为国家财政资源的供给方，而其余的多个部门，比如：工商局、农业部、质
监局、卫生部等，行使食品安全规制职能。这些主体都有自己独特的利益追求，
并且因各部门法律法规不统一，体制不顺，存在“各自为政”的现象，从而造成
规制职责不明、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位等不良协调的规制模
式，削弱了政府规制的整体效能。
本节将通过Stackelberg博弈模型，来分析国家财政部门和各个食品安全规制
部门之间就预算规模展开的博弈。我们构建一个完全信息的动态博弈模型，根据
博弈论，我们知道在动态的博弈模型中，后行动者在行动之前是能够观测到先行
动者的决策的。结合到本文的博弈模型中，国家财政部门是先行者，它首先做出
决策。具体的是指国家财政部门根据本国的实际情况，从财政收入中事先划出一
部分作为食品安全规制的费用，用以确保食品的安全；各食品安全规制部门是后
行者，它们是作为跟随者做出最有利自身的行动，具体是：它们根据自身分得的
财政收入，制定相应的计划，为食品安全提供规制服务。同时，我们在此模型中，
假定保障食品安全、保证人们身体健康是各方主体共同追求的目标，因此，食品
安全规制部门在与政府的博弈中采取合作的态度，博弈过程中不存在道德风险问
题。此外，我们还假定各食品规制部门履行职责的能力和其获得的财政预算成正
比。现我们分别从单一主体和多部门主体的两个维度，来分析构建预算的博弈模
型：
1．单一主体的预算博弈模型
在单一主体的预算博弈模型中，我们将所有的食品安全规制部门看成是一个
博弈主体，财政部门则是另外一个博弈主体。模型假设如下：
设政府的财政收入为R，全国对财政总需求为A，实际的财政支出总额为X，
食品安全规制部门的费用需求量为B，其实际获得的财政收益为Y。对财政部门而
言，追求社会福利最大化和社会的持续发展是它的最终目标，因此，它的决策目
标通常要满足以下几个方面：
首先，实际财政支出应该尽量满足全国对财政的总需求，其偏离程度越小越
好，本文用(A．x)2是否接近0来衡量这个目标的实现程度；其次，为了使人们在
消费食品时，安全有保障，应尽量满足食品安全规制部门费用的需求，用ln毛是
矗
否接近0来衡量此日标的实现程度；再次，在满足第二个目标的基础上，为了最
大限度地实现其他目标(如经济发展)，这就需要降低食品安全规制费用在实际财
政支出中的比重，即将In鲁尽量小；最后，政府财政部门与食品安全规制部门的
Y
博弈成本C。要尽可能的小。综合以上目标，得到财政部门总的目标函数为：
z州∽2+ln丢+ln等一口
X+Y≤R；Y≤X；X≤么；Y≤B；Cl≥0
在此博弈过程中，食品安全的规制部门作为其中一个参与者采取合作的态度，
则食品安全规制部门需要考虑以下几方面：
第一，要使预算博弈结果尽量满足食品安全规制的需要，即(B一】，)2尽量要小；
我国食品安全规制体系研究
第二，从全局出发，应尽量减少食品安全规制在实际财政支出中的比重，即÷尽
量要小；第三，各食品安全规制部门在与政府进行博弈的成本C，要尽可能小。综
合以上三个目标，我们并得到了食品安全规制部门的目标函数：
J=(B一】，)2+L、， 。2 ①
X+Y≤R；Y≤X；X≤彳；Y≤B；C’≥0
在此多阶段动态博弈过程中，第一阶段，政府根据目标最优原则确定实际财
政总支出X；第二阶段，食品安全规制部门根据自身效用最大化原则，依据X，
选择Y；由于信息是完全的，政府可以预测到食品安全规制部门根据财政支出确
定财政规模的获取额，并反过来利用自身目标最大化原则确定财政支出。对多阶
段博弈模型，一般采用逆向归纳法，则食品安全规制部门和政府的最优决策问题
就成了：
MinJ=(B一即2+Y／X一口②
施聆Z=(彳一x)2+ln丢+lnx】，一口③
由②、③解得均衡预算分配结果为：
X’： (2彳B+1)+厄石而i而．
4B
，：—————下—丝二号——一(2AB+0+4(2AB+1)2—88(A+B)
2．多部门的预算博弈模型
多部门预算博弈与单一主体预算博弈的区别在于，此时由多个规制部门与财
政部门进行博弈或是多个预算主体与财政部门进行博弈。在该模型中，我们假定
有n个食品安全规制部门参与博弈，财政部f-J贝U作为博弈的另一方主体。由于博
弈的目标不变，财政部门的目标函数仍是：
z=(彳一研“丢+ln xJ，一砰④
X+Y≤R；Y≤X；X≤彳；Y≤B；C1≥0
但对于食品安全规制部门来说，由于现在规制部门之间不再是一个整体了，
它们而是多个主体。因此，食品安全规制主体的函数形式发生了变化，假定r代
表第i个主体的博弈结果，B，表示第i个主体的经费需求，则对第i个食品安全规
制主体，其目标函数为：
以=(E—r)2+≥一c三⑤
X≤彳；r≤E；c丢≥0
同理，列出多部门主体下的最终方程组为：
． y
以=(E—r)2+专一c三；(f=1,2，⋯，刀) 以
】，=Σr；B=ΣE；c：=Σc2，
i=1 i=1 iffil
博弈的过程不变，财政部门仍然首先是确定实际财政支出X，然后各个食品
安全规制部门根据自身效用最大化原则，依据X选择y，于是各个食品安全规制
部门和财政部门的最优决策问题就变成了：
V
肋nJ,=(骂一r)2+专一岛^
^眦=(爿一X)2+ln-'+In竺一C?
B Y
解方程组，得到最终均衡预算分配结果为：
v．(2AB+1)+4(2AB+1)2—88(A+口) ^一一4B
】，‘：B一亨—上：B一—2
智2爿2彳
3．模型分析与验证
通过把上述多部门的预算博弈均衡的结果和单一主体预算博弈均衡的结果对
比发现：X‘=X’，即不论食品安全规制部门的个数有多少，政府财政部门的实际
财政支出不变，这是因为财政部门作为国家预算的最高决策者，财政支出由它独
立确定，不受外部环境的干扰，这也与现实相吻合。但是，Y‘<Y’，表明尽管国
家实际财政支出规模不变，但随着食品安全规制部门的增加，每个规制部门获得
的预算规模并会相应的减小，即食品预算分散在多个规制部门。由于各食品安全
规制部门履行职责的能力与其获得预算的规模成正相关关系。因此；在多部门共
同实施食品安全规制1=作时，会造成食品安全总体规制能力削弱。另外，多个规
制部门由于相互独立，共同对食品安全进行规制，也容易造成多部门的职能交叉、
职权分散的形象出现，而且这其中很大一部分规制力量都在相互依赖、相互推诿
中消耗掉了。这不仅会增加财政部门对食品安全的规制和管理的成本，而且会很
容易造成多规制部门一种不经济、非效率的选择，即在有些环节上的重复投入或
是投入不足的结构性失衡问题。
从均衡结果的比较分析中可知，多个食品规制部门造成检验资源分散，信息
无法共享的不利后果。从现实情况来看，目前我国能够从事食品安全检测检验的
机构并不多，而且他们都是各自为政、各有侧重点。主要包括卫生部门的疾病预
防控制中心、农业部门的畜牧兽医站、质量监督部门的产品质量检验所在内的部
27
我国食品安全规制体系研究
门。这些食品安全检验检测机构虽然都有着各自的方法或者是计算机信息系统，
但基本上它们都是封闭在自己各自的管辖范围内，缺乏部门之间的内纵向和部门
之间的外横向的沟通。这样，就使得食品安全规制的绩效大打折扣。在此现实情
况下，要想提高食品安全规制效率就必须整合多个规制部门，利用信息管理系统
加强多部门之间的信息交流和共享，减小摩擦成本，实现多个规则部门形式上的
统一。
3．2．2食品安全规制的法律法规不健全
法律是食品安全规制的基本依据。我国虽然有关于食品的基础性法规，如：《中
华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》等，但这些法律对食
品安全只做了一些理论层面上的规定，而有关食品安全的实际操作层面的规定几
乎很少。同时，由于这些基础性的法规出台的时间早、标准低、覆盖面窄，因此
它们没能充分反映当前新形势下消费者对食品安全的要求。我国的食品安全规制
的法规还有待进一步完善。于是，在2009年6月1日，我国颁发了在食品安全领
域具有重大意义的一部法规，同时它也是我们大家期盼已经的一部法规，即《中
华人民共和国品安全法》，它的实施是对我国食品法律法规体系的有益完善。但我
们应该看到，虽然我国在食品领域的法规建设已经迈出了历史性的一部，但这与
人们日益增长的对食品法规的需求相比还是远远不够的。因此，我们还要不断的
完善我国的食品安全规制方面的法律法规。
根据张永健(2005)的研究，现行食品安全规制法律体系存在明显的缺陷：
法律法规所调整的范围过于狭窄；食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社
会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及，缺少一系列保
障食品安全的重要制度；食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全f
欠缺对规制机关及其工作人员的规制职责的落实和失职责任的追究机制。张涛
(2006)认为，我国食品安全规制法律体系还存在明显的缺憾：缺乏基本的食品
安全基本法，容易造成法律规制的真空；现行的食品的质量、食品卫生等概念难
以涵盖食品安全的范围；现有的法律法规大部分是政府的规章和红头文件，法律
效力低，无法与世界发展趋势相一致。①笔者结合上述学者的观点、自己的一些见
解和国内对于食品安全的发展趋势的变化，认为我国食品安全规制中存在法律体
不完善的情况，主要体现在以下几个方面：
(1)现有的法律的系统性和协调性较差。我国有关食品安全的法律法规规制
范围狭窄，仅限于对食品企业的生产、经营和消费后的规制，而未包括种植、养
。中国食品安全规制改革路径初探．时洪洋、廖卫东．中国卫生事业管理．2007年第7期
28
殖等重要环节的规制，没有涉及源头管理和从农田到餐桌的全程管理，存在执法
上的空白，为规制执法带来了一定的难度。同时，食品安全体系中的“角色不清”，
职能部门既制订和解释法规、标准，又行使执法功能，这样容易滋生腐败，食品
安全难以真正落实。总体上，我国食品安全法律规制体系还缺乏应有的完整性和
系统性。
(2)现有法律法规效力度不够。一是执法力度不够。有些现行法律法规忽视
了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。而且，各执法部门对违
法问题只限于事后追究，待违法事实发生后处罚偏轻，以罚代刑，没有足够的威
慑力。二是配套的法律法规未出台，因此导致了一部分法律法规在执行起来很困
难。尽管近年来，我国加大了对技术法规的制订，如《无公害农产品管理办法》
的出台等，但其立法层次较低，大多数属于推荐性标准，作用有限。
(3)缺乏规范化和持续性的法律执行过程。现阶段，我国在打击假冒伪劣产
品，维护食品安全的执法过程中，明显缺乏规范化的操作和连续性的打击。而且，
大都打击工作都是停留在表面，并没有深入进行下去；并且大都都是在出现了重
大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行文，进行一阵风式的检查、处理。
造成了打假工作“雷声大、雨点小”的现象出现。很多情况下，当这阵风过后，
假冒伪劣产品又悄悄的浮上了水面，，制假造假再度泛滥。因此，这种缺乏规范和
连续性的打击假冒伪劣商品的行为，没有从根本上解决食品安全的问题。
3．2．3我国食品标准体系尚不完善
与世界发达国家相比，我国的食品生产标准工作目前还存在着明显差距，特
别是地方制定的生产标准还很不完善，主要表现为：质量标准研究工作滞后。标准
是食品安全的重要保证，质量要以标准体系为支撑。美国、日本等发达国家十分
重视标准的研究与制定工作，把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化
战略的重点领域，如：美国政府每年以7亿美元的经费支持标准的研究与制定。我
国虽然制定了一系列有关食品安全的标准，在技术内容方面与wTO有关协定和CAC
标准存在较大差距，具体表现在：
1．标准水平偏低。与国际上的食品标准相比，我国现有的食品标准水平明显偏
低，很多指标都达不到国际的安全标准。比如：在污染物的排放方面，由于我国的
标准偏低，导致了很多企业大量排污，而不用受到法律的约束；再比如在食品添加
剂限量方面，也是因为此标准偏低，使得我国基本上大部分的包装食品都超国际
标准添加了食品添加剂。2．某些标准违反科学原则。从外表、美观方面来说，在
事物(比如面粉)中添加过氧化苯甲酸，可以是该产品(面粉)达到增白的效果。
这就满足了某些消费者的颜色偏好；但如果从食品安全的角度来看，此种方法没有
29
我国食品安全规制体系研究
任何可取之处。因为该行为不仅增加了生产者的生产成本，而且还造成了污染，同
时对食品的营养也无益处。∞3．标准不规范。目前我国食品标准的制定比较混乱。
例如，如今在我国食品市场上，不少食品包装上会出现“绿色”、“无公害”、“有机”
或“质量安全”等标志，一般消费者很难区别这些标志的不同之处。
3．2．4食品的检测效能低下
目前，我国虽然己初步形成食品安全检测检验机制，但食品检测检验机构仍
存在着许多突出问题，不能全面客观地反映我国食品安全现状，主要表现为：
1．检测机制不健全。从检测机制的构成来看，食品安全检测的最主要方式是
企业的自我检测，而行业中介检测和政府检测则是企业检测的补充。但目前，在
我国的检测机制主要是依靠政府机构对企业进行的强制性检验检测，企业却不对
自己进行自行的检测，检测检验意识极度薄弱。而且，当前我国大部分食品生产
企业不具备产品检验能力，少数企业甚至以制假、售假作为获取利润的方式。根
据国家质检总局“两查”的调查结果表明：在被调查的60085家企业中，有82．5％
的企业不具备食品检验能力或者是没有相应的检验手段，有61．9％的企业在出厂产
品时根本不对其产品进行检验检测。像这些企业生产出来的食品质量是根本无法
保障我们消费者的利益的。
2．检测方式不合理。在国外发达国家中，他们通常都建立了食品安全例行检
测的机构，专门负责对食品进行“从农田到餐桌"全过程的例行检测。而在我国，
情况却大不一样。我国的例行检测大都都是一种传统式、突击式和运动式检查检
测，像这种检测缺乏明显的效率，达不到检测应有的效果。
3．检测手段落后。虽然，我国的食品检验检测仪器设备数量很多，但大多都
是小型的仪器或是一些常规的设备，而自动化和精密程度高的检验检测仪器却很
少。省部级以上的检测机构设施先进、技术能力强，检测的效率和水平比较高。
地级市以下特别是县级的检测机构设施落后、技术能力弱，检测的水平比较低。
另据了解，有50％左右的检验检测机构还没有通过国家实验室认可。与在国外，他
们的农业环境质检机构在大气、水、土壤污染源等方面的可检测项目能达到680
个左右；而在我国，同类质检机构能检项目只有140个左右。差距明显之大，使
我们明白我国的检验检测机构能力亟待提高。
4．检测效率低下。目前我国的一些食品安全检测标准还不完善，在这种情况下，
质检、卫生、农业等部门往往按照本部门颁布的有关规定进行检测。检测的结果
比较独立，只在本部门、本系统内互认，部门与部门之间缺乏良好的共享和互认
机制。这就容易造成重复检测，检测资源浪费的情况。而且，对于食品质量问题
。李怀：‘中国食品安全规制的制度分析》，《天津商学院学报》2005年第1期。
30
的检测结果，部门之间差异较大，影响检验体系整体作用的发挥。如2007年卫生
部公布了对全国粮食、植物油食品添加剂等21类食品的检验结果，认为全国食品
卫生检测平均合格率高达88．6％。而根据质检总局2007年对全国米、面、油、酱
油、醋等五类食品的质量抽查和质量保障条件调查，发现34％的出厂产品检验不合
格或没有进行检验，25％的厂家没有相关标准或不执行标准。∞
3．2．5对食品市场的准入机制不成熟
目前，我国虽然加大了对食品市场准入机制的规制，但还存在着食品市场准
入规制不严、执法力度不够等问题，致使出现了一系列由于准入机制而引起的食
品安全问题。如：在保健食品市场上，由于一直没有很好的执行准入规制，致使
保健产品市场一直处于“鱼目混珠”的局面，保健品中毒事件屡有发生。
需要提出的是，我国在对进口食品的规制方面也存在着很多问题。随着经济
全球化的发展，进口食品陆续进入我国市场。世界各国都加大了对进口食品的市
场准入规制力度。如在9．11事件后，美国国会在2002年6月通过了《2002年公
共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，该法规规定，美国的FOA(美国食
品药品管理局)将给每个登记申请者分配一个专用登记号码，外国机构对美国出口
的食品，在到达美国港口前24小时，必须事先向FDA通报，否则将被拒绝入境，
并在入境港口予以扣留。按照FDA的说法，此举是为了能快速应对可能发生的或
实际发生的恐怖主义在食品供应方面的袭击。显然，要确保食品安全，对进口食
品实施严格的准入规制是必不可少的条件。因此，我国还应加大力度对进口食品
的准入进行规制。
3．2．6预警和危机处理机制不完备
由于我国的食品安全预警和危机处理机制刚刚建立，因此存在很多问题，主
要有：
首先，食品安全预警标准指标不全面。有关资料显示，我国食品标准中的各
项具体指标大都低于国际标准和国外标准。例如，《欧盟技术法规》规定，酱油三
氯丙醇(可致癌物质)限量为0．02％，而我国《酱油卫生标准》(2717—2003)中并
未列入三氯丙醇的项目，在较新发布的酱油行业标准中，三氯丙醇的限量与欧盟
比较相差50倍。②我国加工食品标准采用国际食品法典委员会标准的只有12％，目
前我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例为23％，远远低于发展中
国家标准采标率44．2％的总体水平，行业标准国际采标率则更低。
。陈锡文，邓楠，韩俊等．《中国食品安伞战略研究》，北京，化学工业出版社：2004年10月
。许展仪、汤秀娟．食品安伞管理中的政府行为[J]．中山大学学报论丛，2007(5)：23—25
3l
我国食品安全规制体系研究
其次，食品安全预警的机构缺乏。虽然我国已建成各级食品质量检验检测机
构，但与面广、量大的食品生产和市场监督检验要求相比仍有较大差距，面向生
产基地和市场的基层质量预检机构严重缺乏。
最后，食品安全预警的手段落后。现有食品质量预检机构的仪器设备陈旧落
后，检测能力不能适应新的检测项目和参数的要求。加上我国检测、信息资源分
散，一个覆盖各省的食品安全检测网络尚未形成，因此不能对全国的食品安全形
势做出总体的、科学的评估，难以在全国范围形成权威、统一的食品安全信息发
布渠道。
3．2．7食品安全规制中介组织不健全
在我国，不管是哪个行业的自律协会都是比较薄弱的。然而，国外发达国家
的的第三方机构却是一个很重要的部门。例如国外的行业协会、检测机构，它们
都在食品安全领域发挥了很好的作用。而且有些情况下，行业协会还会是行业标
准的制定者及行业准入的把关人，它们在国外和国内商品的市场大门的把关中，
起到了关键性的作用。而同样的情况在我国，却发生了变化，国内的行业协会和
检测机构在本质上都没有担起有影响力的第三方的这一角色。
4．发达国家食品安全规制体系的经验启示
笔者通过对美国、英国、德国及日本等发达国家规制体系的比较，分析与总
结了他们在构建食品安全规制体系方面的先进做法与经验，其有益经验集中体现
在以下几个方面：
4．1 高效的食品安全规制机构
从食品安全规制机构体系来看，发达国家根据自身的实际构建了不同类型的
食品安全规制机构体系。从规制机构的设置模式上来看，可分三类：第一类是将
所有与食品安全规制相关的职能赋予给某一个职能部门，并调动其他部门协助其
对食品安全进行规制，这种模式以加拿大和德国为代表；第二类是按照各规制机
构职能分工的不同对食品安全进行共同规制，又称多部门规制，美国和日本采取
的就是这种模式，而我国目前的现状也与其大致相同；第三类是由中央政府专门
成立一个独立的食品安全规制机构，全权负责国家的食品安全规制工作，这种模
式以英国为代表。
从上文可以看出，发达国家的食品安全规制机构体系虽然存在较大差异，但
回顾其发展历史，他们也不是从一开始就确定了现在的规制机构体系，而是在实
践中不断摸索和总结的基础上发展形成的。其发展过程大体上经历了“统一分一
统”的过程。
各国规制机构体系发展的历史表明，食品安全规制效率与规制机构职责的集
中度呈正相关。大多发达国家的食品安全规制机构体系均从以前的多部门共同规
制逐步倾向于集中统一规制，从侧重某个重点环节的规制演变成现在的注重食品
供应蓝全过程规制。而集中统一规制的核心是加强现有食品安全规制部门之间的
统一协调。下面笔者将上文所述的三种类别的发达国家在加强食品安全规制部门
之间统一协调的做法叙述如下：
首先，加拿大和德国为了使得各规制部门提高规制效率，他们将各食品安全
规制部门集中统一到一个独立的食品安全规制部门。由这一部门对食品的生产、
加工和消费的全过程进行统一的规制。这样，就彻底解决了以前各个规制部门分
工不易、职能交叉等现象的出现。
其次，我们再来看看美国和日本，他们代表的规制机构的模式是集中分散型
的规制模式。在美围和日本，虽然食品安全的规制机构仍然分布在不同的各个规
制部门，但是他们各个规制部门的分工(美国是分居食品类别来分工的；日本则
是根据食品的流通环节来分工的)却是十分明确的。这样也能避免各规制机构间
的推诿和扯皮现象的出现，从而实现食品安全全过程的有效规制。事实上，美国
我国食品安全规制体系研究
现行的食品安全分工规制模式可以说是历经坎坷，连续几届国会上都有议员提议
要改革现行的规制机构的机制。这里面，为什么美国的食品安全分工模式遇到的
阻力很大，有很重要的一个原因就在于它自身存在的独特的历史背景。最开始的
时候，美国的食品安全规制机构的模式也是统一的规制模式：统一归农业部负责；
但后来在操作过程中发现，食品行业与农业部门之间关系过于密切，经常存在利
益上的纠结。出于这样的问题，美国国会才将食品药品管理局从农业部分离了出
来。从某个层面来说，这也是一种分权制约的方法。但是后来，这种多部门的共
同规制模式又出现的新的问题，它造成了各规制机构职能的分散和他们之间的利
益冲突。所以，又有人向国会提出了很多方法，志在统一各部门的协调机制、加
强各部门之间的合作。因此，美国在中央政府层面上，先后成立了“食品传染病
发生反应协调组(FORE-G)’’和“总统食品安全委员会(President’S Council on
Food Safety)"，这都在一定程度上起到了有效的协调作用，也在一定范围内加强
了多个规制部门合作的效果。∞从美国规制机构的发展历程来看，它见证了食品安
全规制机构体系的这种“统一分一统”的发展趋势。
与美国所不同的是，日本的中央政府规制机构是主要负责本国进口食品的安
全规制，而国内食品的安全规制的职责主要由地方规制机构来负责。日本的之中
规制模式与它本国的食品产业结构有关。日本的国土面积很小，它的很多食品都
要靠从国外进口，日本每年大概需要从国外进口60％的食品，而仅仅只有40％的食
品是由本土生产的。因此，日本的中央政府规制机构负责进口食品的安全规制是
有着其存在的原因的。
最后，我们来了解下以英国为代表的独立部门的规制模式。早在1998年，英
国政府就发表了一份关于“食品标准局——变革的动力"的白皮书。该白皮书指
出：鉴于目前我国食品安全管理和标准发布方面的混乱状况，政府有必要设立食
品安全标准局。并于次年，颁布了《1999年食品标准法》。在本世纪初，英国成
立了一个独立的食品安全规制机构——食品标准局(Food Standards Agency，
FSA)。这一机构的成立，标志着英国的食品安全规制机构走向了独立部门规制模
式之路。
英国的食品标准局依照开放性、参与性和独立性的三个指导性原则，本着保
护与食品有关的人们大众的健康和消费者利益至上的宗旨，来指导全国范围内的
食品安全规制工作。它的职责是主要体现在以下三点：第一、与地方当局合作，
借助肉食品卫生局(Meat Health Service，MHS)的工作，对食品安全和食品标准
有效地进行监督；第二、采用准确和明示的标识，支持消费者选择；第三、向公
①徐楠轩．欧美食品安全监管模式的现状及借鉴[J]．法制与社会．2007．
34
是代表英国皇室家族履行食品安全执法规制的职能，并直接向英国议会报告工作。
上述分析了三类发达国家的规制模式，虽然这其中都会有些细微的差别，但
他们确是有共同的地方存在的。从国家对规制机构的责任主体限定方面来看，他
们都达成了一致的共识。他们普遍认为：食品安全首先是食品生产者、加工者的
责任，因此食品生产加工企业必须严格按照食品安全的法律法规的要求来生产，
以确保其生产、销售的食品符合食品安全的卫生标准。而政府的作用则是要制定
适合的法规及标准体系，并监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，
从而最大限度地减少食品的安全性风险。在这一过程中，政府可以在必要的时候
采取制裁措施，此时违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，更要受到行
政甚至是刑事的处罚。因此，通过这种企业自身规制和政府规制相结合的方法，
才能从根本上保证食品的安全。
4．2健全的立法体系
目前，发达国家食品安全立法体系归结起来就是两种基本模式：一种是以欧
盟和日本为代表的统一立法体系。即：首先制定一个纲领性的食品安全基本法，
之后各食品安全法律法规的制定都必须在此基本法的框架内进行；另一种则是以
美国为代表的分散立法体系。即：根据特定的食品或是食品规制机构，分门别类
地制定大量的有关食品安全的具体法规。在这两种模式中，我们可以看出，分散
立法往往会导致各个规制机构的职能出现交叉的局面，而统一的立法体系则不会
出现这样的状况。因此，目前大多数国家采用或拟采用的立法模式都是统一立法
模式。但无论采用何种立法体系，发达国家的食品安全规制法律体系都很健全，
最主要的体现就是其法律体系包含了所有食品类别和食品链各个环节，能够做到
全过程规制，如美国的《食品和药品法》。
在食品安全立法之初，食品安全规制的重点仅仅是对最终产品的检测。之后，
随着经济的发展和科学技术水平的不断进步，原来那种只对最终产品进行简单检
测的方法显然已经无法达到食品安全规制的目的了。鉴于这样的情况，于是欧盟
率先提出了“从农田到餐桌"的生产经营的各个环节全过程的规制。这种规制方
式，目前已成为了西方主要发达国家公认的建立食品安全法律体系时参照的最重
要的一种方式。
从上述分析中，发达国家在食品立法体系上的两点做法是值得我们借鉴的：
第一、统一的立法体系；第二、发达国家有关食品安全法律体系立法的时候，很
注重从源头上、全过程中进行立法。他们在立法的时候要贯穿的规制环节有：生
产、加工、包装、运输、贮藏和销售等。
我国食品安全规制体系研究
4．3严格统一的食品安全标准体系
食品领域的国际性标准组织主要有国际标准化组织(ISO)、联合国粮农组织
和世界卫生组织下属的食品法典委员会(CAC)、国际乳品联合会(IDF)、国际葡
萄与葡萄酒局(IWO)、国际动物卫生组织(OIE)、国际植物保护公约(IPPC)，这
六个组织是WTO认可的国际标准化组织。目前最重要的国际食品标准分为两大系
统，即ISO系统的食品标准和CAC系统的食品标准，另外还有HACCP和GMP生产
标准，这四大标准是目前公认的国际化标准。发达国家的食品生产、加工企业对
于这些标准的应用已经十分普及。④
4．4有效的食品追溯制和召回制
食品信息追溯是指通过记录的标记，对某个事物或某项活动的历史情况、应
用情况或事物所处的位置进行追溯的能力。发达市场经济国家现行的食品追溯制
能够实现以下功能：
一是查询管理。当消费者消费某种食品时，在食品安全信息系统中输入印刷
在产品包装上的产品编号，即可查询到该产品的相关信息，能够了解到其完整的
生产、运输和销售的过程，查询管理的功能使得消费者提高了对食品质量的信心。
二是标识管理，即能够对食品进行跟踪识别。在食品生产、加工及流通的每
一个环节中，从田园到餐桌上的每个节点，在对自己经手的加工环节加以标识之
外，也要真实地采集上一个环节已有的标识信息，并将上述信息嵌入自己加工的
食品上，如此反复直至食品加工完毕。
三是责任管理。一旦发生了食品安全事故，可通过标识管理确定食品安全风
险所发生的环节，并追查相应经营主体的原因，明确在食品加工链条不同节点上
相关主体的责任，这加大了生产不安全食品企业的成本，减轻食品生产过程中负
的外部性影响。
目前，发达国家己为各类食品建立了“身份证”，身份证上详细记载了食品
从原材料生产、加工到流通等全过程的信息，信息的内容包括食品的产地、各个
节点上的生产经营者、甚至包括化肥及农药等的使用情况信息。消费者可以通过
互联网进行查询，从生产到流通的每一个环节都可相互追查，从而实现食品安全
的可追溯性。食品安全追溯制度的实施，能够有效地提高全社会的食品安全水平，
从食品进出口的角度来看，其也有可能成为新的贸易壁垒。
在食品安全追溯制的基础上，发达市场经济国家和地区已建立了严格而完善
。王中亮．食品安伞监管体制的国际比较及j￡启示!J]．上海经济研究，2007(12)：19．
36
的食品召回制度，食品召回制度是发达国家处理食品安全事件，保障消费者利益
的重要手段。其食品召回程序大体分为四个步骤，即调查确认危害性存在、实施
召回并向全社会预警、核实召回工作的有效性和持续跟踪检测。不安全食品的召
回工作一般由规制机构与生产企业共同完成。规制机构在食品召回制度中的职能
是决定、通知和监督生产企业实施召回，食品生产企业负责制定召回方案以及具
体实施召回行动。食品召回分为政府强制召回和企业自动召回两种方式，发达国
家绝大多数企业都非常支持规制机构的召回工作，据统计，加拿大平均一年要发
生300-400起食品召回事件。
4．5风险评估和安全预警机制较为完善
为了确保食品消费者充分知晓食品的安全信息，欧美等发达国家纷纷建立了
较为完善的风险评估和安全预警机制。就食品安全风险评估方面而言，一般由食
品安全规制机构、地方政府和专业的食品科研机构的专家组成食品安全风险评估
委员会，对食品的安全风险进行评分定级，确定需要采取积极预防行动的不安全
食品名单。风险危险度的评价完全以科学为依据，主要衡量因素是风险的可控制
性(传播性)和本身的危害性。控制程度低、感染可能性高而危害大的风险就是
防范工作的重中之重。
在对食品安全进行风险评估的基础上，发达国家还构建了食品安全风险预警
平台。预警平台由专家顾问委员会、突发事件快速反应机构、食品检验及科研机
构、信息采集分析机构组成。这个平台会实现以下功能：发布《食品安全风险预警
信息》；发现并减少食品在生产加工环节存在的质量安全隐患；提升处理食品突
发事件能力，完善食品快速反应机制；对潜在的食品安全风险进行研究，分析风
险成因并提出对策。食品风险预警级别将按照不同的危险度评分，将其分为三个
预警级别：一级预警：危险度评分在80分以卜：■级预警：危险度评分在60分到80
分之间；三级预警：危险度评分在60分以下。
4．6行业协会在规制体系中扮演重要角色
欧美及日本等发达国家非常重视行业协会在食品安全规制体系中的作用，因
为行业协会有着良好的自律机制，能够在一定程度上缓解和减轻政府的规制压力。
行业协会在食品安全规制过程中有如下作用：(一)协助规制机构加大食品市场的
规制力度，充分发挥自身的“自我教育”、“自我管理”、“自我服务”的“作
用。(二)积极做好食品安全知识的宣传工作，降低消费者对食品质量信息的搜寻
37
我国食品安全规制体系研究
成本，弱化食品生产经营者的信息优势，促使市场交易JII页N进行。行业协会作为
政府与食品生产经营企业以外的“第三部门"，既是沟通政府、企业和市场的桥
梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律，规范行业行为，
开展行业服务，保障公平竞争的社会组织。正因为食品行业协会在食品安全规制
过程中具有巨大的优势，所以在现代食品安全规制体系中，行业协会具有重要的
地位，并将发挥无法替代的作用。行业协会在发达国家协助政府参与企业管理的
现象十分普遍，显示了巨大的社会潜能和效益。
为了让行业协会发挥应有的作用，欧美等发达国家纷纷按照“企业创办、市
场运作、政府扶持"的原则，大力培育行业协会。不仅仅食品行业有行业协会，
其他的行业几乎都有相应的行业协会。规制机构与行业协会在食品安全规制过程
中形成互动：一方面，负责食品安全规制工作的工商、质监、食品药品、卫生规
制机构按照各自的分工，加强对食品行业协会工作的分类指导，形成政府一协会
一企业三者间互为联动的格局，共同筑起食品安全的牢固防线。另一方面，行业
协会积极协助配合规制机构，做好自律、协调、监督等工作。在行业规划与管理、
信用体系建设、风险评估、食品安全法律法规及标准制定等方面发挥作用。
5．完善我国食品安全规制体系的对策建议
依照前文所述，我国在食品生产、加工、流通、餐饮服务等诸多环节存在普
遍的市场失灵现象随着食品产业生产从原料采购到终端销售链条的延长和人们对
食品安全关注程度日益增强，食品安全的影响因素变得越来越复杂、风险也越来
越大。就我国的食品安全规制体系改革而言，笔者在借鉴国外食品安全的有效经
验和发达国家食品规制体系优点的基础上并结合我国现有国情，为深化我国食品
安全规制改革提供对策与建议，以期构建一个以预防为主的，科学、高效和动态
的食品安全规制体系。本文在这一部分里，首先指出了食品安全规制体系改革的
总体思路，然后按照规制体系的构成分别就规制机构、规制依据和规制机制的改
革与完善问题进行重点论述。
5．1 完善我国食品安全规制体系的总体思路
我国特殊的国情决定了我国食品改革的道路不可能完全模仿西方发达国家的
道路，来构建我国的食品安全规制体系。因此，我们一方面要积极吸借鉴西方发
达国家的先进经验和技术，另一方面也要充分认识到我国现有的国情，构建和完
善符合我国国情的食品安全规制体系。即形成食品安全规制体系的多个因素的整
体效应，从机构、依据、机制、对象和目标等几方面入手构建我国的食品安全规
制体系(如图5．2所示)。它主要由五部分构成：一是规制机构，包括国务院食品
安全委员会、食品监管管理局、国家抽检总局、国家环保总局和卫生部，其职能
分工见表5．2；二是规制依据，包括规制法律法规体系和标准体系；三是规制机制，
包括市场信用、认证认可等九大机制；四是规制对象；五是规制目标。根据今年
刚颁布的《食品安全法》，食品安全规制的目标应该确立为保障公众的身体健康和
生命安全；规制目标是整个体系运行的源动力。规制对象是规制机构以规制依据
和机制作用的对象，将在论述规制主体时一并提及，下义不再单独陈述。
39
我国食品安全规制体系研究
国家食品安全监督管理委员会
规制机构一1l
“⋯”“”。
具体的规制机构(具体见图5-2)
o广』]
食品安全规制的法律法规体系、标准体系
规制依据
』上
规锘帆制
检验食品安全预风险信息市场行信
检测召回警及危评估披露准入业用
● 机制制度机处理评价机制机制自机
机制机制律制
』上
农产品食品生产食品加工食品批发食品销售消费
弋L—L 规制客体
规制目标：公众身体健康和生命安全
图5．1：食品安全规制体系图
5．2 明确食品安全规制主体
1．我国食品安全规制机构改革的方向
西方发达国家食品安全规制体系的重要经验就是建立相对独立的食品安全规
制体系，即若干部门协调规制，其部门间的协调机制也是畅通有效的。阿根廷、
智利和荷兰等国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性。在食品安全
规制中多部门职能交叉、责任不清等问题是我国食品安全规制机构的弊病。借鉴
发达国家先进的规制机构，未来我国的食品安全规制体制改革的方向主要是以下
两个方面：
(1)将现有的分散规制模式变更为集中规制模式。我国现行阶段实行的分段
管理，部门负责，齐抓共管的食品安全管理模式，造成我国食品安全规制机构繁
多、职能交叉重叠、权力分散的现象严重存在，为了改变这种现状，我们应成立
一个独立的食品安全管理机构，专门协调、规划分散在各部门、各地方的食品安
全管理规制机构。从理论上而言，将会明确责任主体、划分权力界限，改善多部
门规制机构并存但效果甚微的现象。但从实际操作层面来看，这种方式会触及到
众多规制部门的利益重新分配问题且冲击到现行的行政体制，改革的难度势必很
大，需要一个漫长的过程，在短期内无法实现，但是可以作为我国食品安全规制
体制改革的一个方向。
目前，我国在这领域也有所试点，例如：山东省乳山市的农产品在逆势中还
依然能畅销，其中很重要的一个原因是她构建了一个“无缝化"的规制主体，采
用了集中规制的模式。以前，乳山市的农产品质量的规制部门也很多，农业、工
商、质检、安监，多头执法，真正出了问题，又说不清是哪家的责任。为在乳山
市全面推行标准化生产，乳山市成立了由市长牵头的工作领导小组，设立了农产
品质量安全区域化管理办公室，从工商、公安、安监等部门抽调业务骨联席办公。
联席会议制度整合了行政管理权限，消除了以往因众多部门职能交叉所导致的规
制不力的弊病。
(2)维持原有的食品安全规制机构不变，原有的规制机构的职能、权限和监
管范围也不作调整。只是解决好规制机构存在的三个问题：一是分工存在交叉和
重叠的规制机构重新分工，界定和明确它们各自的职能和权限。属于卫生部门处
理食品安全事务就不许质检部门去插手；二是对于法律尚未规范到食品安全盲区
或无规制机构管制的食品安全问题要进行明确分工，不留下食品安全的死角和隐
患，做到各环节都有部门进行规制。特别需要提出的是，在规制部门重新分工是
要考虑到各个部门现有的资源优势。做到优势互补；三是成立专门的独立的食品
安全管理机构，统一负责协调实施我国整个食品安全规制工作。具体而言，就是
在现有的机构框架中，明确各个规制部门的职责，加强制度约束，并强调部门问
的相互协调、提高工作效率。建立专门的食品安全管理委员会的优点在于能节省
成本和解决协调难的问题，使政府规制更加统一、高效。同时，单一食品规制机
构除承担加强综合规制的职责外，还要负责起草所有与食品安全有关的法律、法
规和行业标准。这样，食品安全规制机构的权威性得到加强，我国的食品安全规
制水平有望得到显著改善。相对而言，此种方案可行性较强，改革成本较低，但
实施效果有待在实践中检验。
2．成立国家食品安全监督管理委员会
通过以上分析可以看出，各职能部门在构建我国食品安全规制体系的过程中，
都担负着对食品安全的管理责任。国家质检总局、国家食品药品监督管理局、卫
生部主要负责制定法律法规体系主；国家质检总局管理下的国家标准化管理委员
会、国家食品药品监督管理局、农业部、环保总局主要负责制定标准体系，食品
行业协会主要是根据国家标准制定行业标准，使食品标准在执行过程中更具有可
操作性，一般来说行业标准比国家标准要求高；国家质检总局、国家食品药品监
督管理局、农业部、卫生部则主要制定检测检验体系；而认证体系主要足由国家
41
我国食品安全规制体系研究
质检总局管理下的国家认证认可监督管理委员会、环保总局制定；所有的职能部
门都参与食品安全监督与管理，并根据各自的权利范围严格执法，这就构成了执
法与监督体系。
从我国实际国情和食品安全的现状出发，笔者建议在全国范围内成立跨部委
的全国统一的国家食品安全监督与管理委员会，统一组织、协调、管理与食品安
全有关的全部工作。其战略目标是建立我国现代食品安全规制和保障体系一通过
实施以科学为基础的、协调一致的立法、检测、监控、执法、科研、教育计划，
对食品“从农田到餐桌"的各个环节(从原材料生产、加工、包装、贮运，直到
销售)进行严格规制，从源头抓起，最大限度地减少由食品引起的危害和风险，
并开展风险分析、风险评估、风险管理、风险警报和食品安全评估，以保护消费
者的健康，促进我国食品产业的发展。
新组建的国家食品安全监督与管理委员会可由国务院总理或副总理出任主
任，目前主要食品安全规制机构的主管领导作为该委员会的主要成员，食品安全
监督与管理委员会的主要职责如下： (1)负责审议食品安全的有关法规或实施细
则； (2)研究确定加强食品安全的重大政策； (3)审议全国食品安全工作的总
体发展规划、计划； (4)确定需要向国务院汇报的重大议题； (5)督促规划、
计划和有关重大工作的落实； (6)协调中央和地方食品安全规制机构的关系，牵
头组织重大事故的查处等。此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品
安全委员会相对应的机构。∞
。张月义，韩之俊，季任天．欧美食品安全规制体系研究[J]．现代农业科技．2007(22)：227—229．
42
曰回回回回国
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图5—2：各规制机构对整个食品生产的规制
5．3健全和完善食品安全规制依据
5．3．1 健全我国食品安全的法律体系
1．整合现有法律资源完善食品安全基本法
2009年6月，我国颁布并推行了《食品安全法》，这标志着我国在完善食品法
律法规体系方面又迈出了一大步。《食品安全法》是我国食品安全法律法规体系
最重要的基本法，是统领食品安全各项具体规制法律法规的龙头。完善食品安全
法律体系，需要以《食品安全法》为基础，仔细梳理食品安全相关法律法规的立
法意向，清理同一问题的重复与冲突规定，避免部门立法的倾向，避免法律之间
的冲突。通过食品安全法的制定，我们已经对食品安全中的某些空白领域进行了
以完善。但在以后的一段时间里，我们还应该对目前现行食品安全规制法律法规
的清理、修订与完善。借鉴发达国家食品安全规制的经验，我们应探索和发展与
国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，为食品产业发展提供良性的法制管
理环境。补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度，如风险
43
我国食品安全规制体系研究
评估制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究制度等。
2．扩大法律规制的范围
现行《食品卫生法》和《产品质量法》等法律概念中，对于食品概念的界定
仅仅是是对食品原料采购阶段、生产加工阶段、终端销售阶段发生食品安全问题
进行规定，而对原料来源的途径、仓储运输等环节和食品生产加工过程中发生的
经营者使用添加剂、反腐剂则并未包括。从法律角度来看待食品安全应包括对食
品(包括农产品)从种植、生产、流通等整个食品链条的全程监管，牢牢控制“从
农田到餐桌”的每一个环节，避免法规制度出现规制盲区和执法主体在执法过程
中出现无“法”可依的现象，加大了对市场监管的困难。
3．加大对违法行为的处罚力度
违法者在进行违法事件时，通常会比较成本和收益。若收益大于成本会滋生
违法事件，对违法者的处罚力度不够会降低食品生产企业违规的成本，增强食品
生产违法倾向，进而在食品生产的过程中产生负的外部性。因此我们要加大违法
者的违法成本，借鉴发达国家食品安全规制处罚的经验，制定严格的处罚标准，
并向社会各界加以公布，增加食品生产企业违规生产的成本，避免违法现象的出
现。
5．3．2加快完善食品安全标准体系
由于制订食品标准工作缺乏有效的统一协调机制，我国现有的食品安全标准
在实施中暴露出不少相互矛盾的问题，比如总体标准水平偏低、且不少标准重复
规定、表述不清，重要标准短缺，国家标准与行业标准存在交叉重叠的问题，标
准与标准标准之间甚至自相矛盾、检测方法与计算口径不统一，这不仅让相关食
品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的规制上陷入了尴尬两难
的境地。
1961年召开的第f。一届粮农组织大会和1963年召开的第十六届世界卫生大会
均通过了创建食品法典委员会(CAC)的决议，现今食品法典己成为全球消费者、食
品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照
标准。虽然我国1986年就已正式成为CAC成员国，但对食品法典的研究、评估与
应用工作开展的并不十分理想。我国食品安全技术法规标准建于20世纪60年代，
其整体结构和内容严重滞后于国际食品法典委员会的标准。我们需要跟踪国际标
准和国外先进标准，加快食品安全标准体系建设的步伐。按照世贸组织的有关规
定和国际食品法典委员会的标准，制定一套与国际相接轨的我国食品安全标准，
完善我国现行的食品安全技术性法规标准体系，不断提高食品安全方面的标准化
水平。
参照《国际食品法典》，建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体
系，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节，消除所谓的“绿色壁垒"。目
前我国共有1070项食品工业国家标准和1 164项食品工业标准。这些标准绝大多
数都是2000年以前制订的，其中最早的制订于1981年。为了适应进出口食品检
验，还有进出口食品检验方法行业标准578项。即是说：各类食品安全标准大都
仅仅是行业标准而非国家标准。而食品管理先进的国家食品标准都是由国家专门
的立法机构制定的，而且一种产品只有一个标准，清晰明确，有利于标准的贯彻
执行。而我国受多年来计划经济体制的影响，有些食品标准产生形成两套标准。
如碳酸饮料、饮用纯净水、食盐、酱油等均是两套标准，这让经营者和消费者都
无所适从。国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早、成效大。
公众环保意识强、环保技术先进、环保标准较高，它们制定的绿色技术标准几乎
已经成为国际市场的通行证。我们只有加快与之接轨，把绿色壁垒由现阶段的出
口障碍变成促使我们加快发展绿色产业的强大动力，这最终的收益者还是我们自
己。
5．4构建系统化的食品安全规制机制
5．4．1 进一步完善检验检测机制
追踪食品在生产、流通、消费各环节的状况，通过食品检验检测机制及时发
现食品安全存在的隐患，所以可以看出食品的检验检测机制是保障食品安全的核
心环节和基础支撑的体系，因此，要重视检验检测机制的建设。借鉴国外经验和
引进国外先进检验检测技术，根据我国食品国际贸易发展的需要，应力争用5-8
年左右的时间，建立起一个协调、合理、职能明确、技术先进、功能齐全、人员
齐备、高效运行的食品安全检验检测机制。从检测广度上看，能够满足对各类食
品产地环境、生产原材料、生产及加工过程、流通过程实施全程安全检测，并重
点加强对生产源头检测手段的建设；从检测深度上看，能够满足国家标准、行业
标准和相关国际标准对食品安全参数的检测要求。
1．有效整合检验检测资源
就我国目前所拥有检验检测能力的规制部门来看，各职能部门所拥有的检验
检测资源虽都具备部分食品检测能力但比较分散，不能很好的形成规模效应，这
些检测检验人员、设施、设备的分散使用和分散管理，一方面造成大量检测资源
的闲置，不能充分让这些资源得到利用，无形中加大了检验检测成本，另一方面
不同部门检测方法、检测手段差异造成检测检测结果的差异性，这样给食品的送
检、不同环节检验结果的互证、检验信息的发布、司法部门对检验结果的采信等
45
我国食品安全规制体系研究
等带来诸多不便。所以，食品检验检测资源不能分散配置，在整合基层和不同部
门之间的检验检测资源时，为避免人财物资源的浪费，食品检验检测资源的适度
集中是我国正确的选择。建议省以下流通领域食品检测检验可以统一设置一个检
验机构，其他已有机构或撤或并。
2．重视和发挥社会中介检验机构的作用
那些通过政府资质和能力认证的社会中介检测机构是职能部门检验检测资源
的重要组成部分，并与职能检验检测机构形成强有力的竞争，这种竞争促使双方
提高自身的检验检测能力，促使大家必须依靠科技水平和服务质量及诚信求得生
存，同时，社会中介检测机构出具的检测数据更加客观、公正、准确。因此政府
要充分利用社会中介检验机构的力量，对职能部门的检测形成补充，不仅可以分
享资源，弥补检测能力的不足，而且也是顺应市场经济发展规律，形成检测队伍
的竞争机制。
3．加强企业食品安全的自我检测检验能力
发达国家食品安全检验检测机制发展的一个重要特点，就是充分发挥食品生
产企业自主进行检验检测的积极性。对食品生产整个过程包括原料的采购、生产、
加工和流通等一系列过程最除检测应当是食品企业，因此，企业食品自身要严格
按照法律法规和相关的国家标准、行业标准来自我检测，包括食品检测过程中所
涉及的设备、人员、环境等自我检测。企业食品安全的自我检验检测对从源头上
保证食品的安全具有至关重要的作用，是整个食品行业检验检测机制的基础力量
和原始力量，应积极倡导和鼓励有条件的企业建立检验检测机制。
一个高效的食品安全检验检测机制应该做到政府检测、中介组织检测和企业
检测相结合。我国今后应注意加强企业自检和中介组织检测，改变现有的检验检
测机制以政府机构为主的局面。以行业检测为代表的中介组织检测既可以对食品
生产企业进行监督，也可以对政府的检验检测机构进行监督并提供建议。同时要
积极鼓励企业食品的自我检测。
5．4．2建立健全食品召回制度
1．建立食品召回的法律体系
食品召回制度是指一种旨在消除离开生产线，进入流通领域的潜在不安全食
品危害风险的制度。食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销
售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时
通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更新、赔偿的积极有效
的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度，保障消费者食用安全。①
回凡真．美国的食品召回制度．中国保健食品杂忠．2002(4)：16．17．
46
建章立制是根本。食品召回制度需要明确、详尽的法律法规作为支持和指导。
我国已出台的《食品安全法》法规中涉及了食品召回制度，但食品召回制度的建
立还需要一系列的法规、规范性文件来加以引导和规范，规定生产者、销售者、
进口商的权力和义务，制定食品召回程序，召回后不安全食品的处理等等。Ⅷ
2．建立健全完善的食品召回监管体系
通过前文的论述，我国当前已经拥有卫生、质检、工商、检验检疫、农业环
保等食品卫生监督、检测、管理部门和人才队伍，进入了一个食品安全法制管理
的道路。长期以来，由于多种利益和监管标准不同职能部门的监管，导致食品监
督检查机关的职能交叉重叠和缺位并存现象。对缺陷食品的召回形成一种表面上
大家都在监管，实际上哪个部门都没有管好的局面。解决这种多个部门同时交叉
管理食品召回的问题，可以通过设立赋予其监督职权和相应法律责任的统一的中
央级管理机构来解决。所以，应该明确缺陷食品召回的具体分工部门，制定召回
食品的等级和缺陷食品的衡量标准。当食品安全遭遇问题时，有具体分工部门根
据召回标准迅速确定缺陷食品是否召回。
3．规范食品召回程序，鼓励、引导企业对缺陷食品实行主动召回
食品召回可依分为两类，一类是企业的主动召回，另一类是政府的强制召回。
主动召回是企业发现食品质量问题后主动召回其产品；强制召回是由政府责令企
业召回其不合格产品。加强政府的强制召回事实上就是要求政府有一个专门负责
食品召回的机构，当市场上出现缺陷食品并加大了食品安全的风险，而食品企业
拒不召回这种缺陷食品或者没有意识到这种风险时，可有食品安全规制机构依据
《食品安全法》及其他食品安全法律法规，配合、协调其相关职能部门，遵守食
品召回程序，做出将缺陷产品强制召回决定并无害化处理。
鼓励、引导企业主动召回。一般而言，食品企业在发现其生产的食品存在安
全存在缺陷和隐患后，应立即向政府食品安全监督协调部门报告，并及时通知经
销商停止销售不安全食品。食品经销商、进口商发现其销售、进口的食品存在安
全隐患或收到消费者关于食品安全性的投诉后，应及时向生产商报告。但事实上，
对存在缺陷和安全隐患的食品的召回，必然给食品生产企业或食品经销商带来众
多的负面影响，因此，很多企业不愿意召回食品。这就需要主管食品安全的规制
机构正确引导，规制机构可以对那些召回食品的企业给予财政补贴和奖励，努力
培养企业正确的生产经营理念。当然，规制机构同时要加大对消极召回或者拒绝
召回的企业的打击力度，让违法者不能、也不敢面对食品安全问题而视之无睹。
o(美)玛丽恩·内斯特尔．食品政治[M]．社会科学文献f}j版社．2004．
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我国食品安全规制体系研究
5．4．3加强食品安全预警及危机处理机制的建设
目前，我国完善的安全预警及危机处理机制在对食品的安全规制中尚未建立
起来。从近几年来发生的“三聚氰胺”、“毒奶粉”、“大头娃娃”等一系列食品安
全事件来看，一旦发生了食品安全事故，往往是规制机构事后仓促应对，规制机
构表现出明显的滞后性和机械化，甚至在问题出现后各部门往往会从各自部门的
利益出发，互相推诿，尽量避免责任。这种事后的危机处理方式和互相扯皮的方
式已经不能及时控制原因日趋复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效
处理此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿及信息沟通的迟缓与不力。
建立和完善食品安全预警机制一方面职能部I'-]N定检测标准，建立加强预警体系，
以便做好每一项预警工作；另一方面，组织结构清晰，避免多头领导。
食品安全风险的预警及危机处理过程一般可以分为三个阶段：风险发生前、
风险发生中和风险发生后，在这过程每一个阶段，都需要建立一套针对风险发生
的不同阶段相应的预警及危机处理机制。同时，在面对风险问题时，食品安全预
警及危机处理机制的建立应当分为五个步骤：风险信息收集、风险预防准备、风
险发生前演习、风险发生后损害控制处理以及事后恢复。因此，需要建立一套预
警及危机处理机制的系统，这些系统应当包括计划系统、训练系统、感应系统、
应急指挥中心(包括决策者与智囊、应急处理小组和应急处理专家)、监控系统和
资源调配系统。这套系统在对风险发生的不同阶段应当扮演重要角色：风险发生
前努力监测出可能发生潜在的风险，并采取措施应对潜在风险的进一步发展和蔓
延；风险发生中注意控制正在发生风险的波及范围，将危害控制在最小范围内；
风险发生后要总结过失，汲取教训，恢复原状。
法律是一切行动的指南和依据，因此，有法可依是建立食品安全预警及危机
处理机制的前提。因此，我们要加快立法进程，抓紧出台相关的法律法规，为建
立食品安全预警及危机处理机制提供法律依据和保障，对预警及危机机制各部门
及其负责人明确法律责任和义务，界定权限。
5．4．4加强源头规制，完善并严格推行市场准入机制
我们必须从源头上把握好食品质量安全关，才能使食品安全的规制加强，而
从源头上把好质量关就要求严格推行市场的准入机制。在食品进入市场环节，对
不符合《食品安全法》或会带来食品安全风险的食品一律不得让其进入市场；在
市场的交易环节，规制机构通过对食品的检验检测及时披露食品安全的信息，如
食品的产地、品名、保质期、产品质量等食品安全重要信息，完善标识信息制度；
在退出市场环节，对于那些入市前已经检验检测合格的产品，但在流通过程，检
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验检测出存在严重的食品安全隐患现象，规制机构要采取果断措施，促使缺陷商
品及时推出市场。所以解决目前的食品质量安全问题，最有效的办法是建立起一
套完整的食品安全市场准入机制体系，提高食品食品市场准入的门槛，严格食品
和食品生产企业的市场准入。为了建立和完善我国的食品安全市场准入机制，规
制机构要做以下三个方面工作：
1．加强政府对食品市场准入机制的规制
目前针对食品安全规制机制，如食品产地准出制度、质量安全认证和监督抽
查制度、生产许可证制度市场的巡检制度、产品质量国家免检制度、质量体系认
证制度等，在提高食品质量方面和降低食品安全风险方面发挥了重要作用。在继
续发挥这些制度作用的前提下，国家质检总局开始实施一套从源头控制食品安全
风险，狠抓市场准入机制。这套制度包含三个内容：一是规制机构对企业生产条
件和生产能力的审查，。二是强制检验检测。即对拟出厂进入市场销售的食品进行
强制性、随机性的抽检。三是加贴市场准入标识，经检验合格即将进入市场销售
的食品必须由生产企业加印或加贴规定的质量安全市场准入标志，一旦发生食品
安全风险，根据标识，追溯生产企业或经营企业的法律责任。
2．提高检测标准，加大检测力度
我国目前检验检测的体系多制定上个世纪八、九十年代，有着很大的滞后性。
当时的人们对食品安全与质量的概念相对比较模糊，一般只满足于吃得饱就可以，
而随着我国经济的不断发展和人民的生活水平不断提高，人们对食品的要求也就
越来越高。因此当前的检验检测标准不能满足人们对食品安全的要求。所以，食
品的规制机构要构建完善的市场准入机制的检测体系，对那些鱼龙混杂、不符合
食品安全的企业、不能达到生产检测标准的企业坚决不让进入市场：对那些过去
符合检测标准而现在不能达标的企业也要让它退出市场。同时，规制机构要形成
一个定期对市场进行惯性检测制度，做到从源头到市场整个过程监控。
3。完善企业自律，增强企业自主性，加强社会舆论监督
食品安全的第一关口和第一责任人是企业，应充分利用规制机构的检验检测
资源，发挥质检系统的优势，积极鼓励、引导企业完善自律机制，建立健全企业
标准化体系、企业计量检测检验体系和企业质量保证体系。对存在食品安全风险
的食品或消费者对食品安全问题反映强烈的事件，食品生产企业自身能在第一时
间做出相应处理，降低规制机构的监管成本。重视和支持社会监管力量，特别是
新闻媒体、大众传媒的作用。形成社会立体、多角度对食品安全质量问题的有效
监管，引导企业加强自律，自觉提高食品质量，保证食品安全。
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我国食品安全规制体系研究
5．4．5建立良好的信用机制
市场经济的一条重要原则就是遵守“诚信"，“人无信则不立"反映的是社会
上做人的道理，而作为市场经济的微观主体——企业，同样它的信誉与形象也是
“诚信”。所以，信用关乎企业的生存与发展，是维持市场经济正常秩序的保证。
没有信用，就没有秩序，企业交易将会加大成本，市场经济就不可能健康发展。
作为市场经济的产物，信用已成为企业的无形资本，影响企业的发展与壮大。食
品安全不仅需要政府的规制，更需要政府加大力度建设信用体系，保证市场的透
明度，运用市场规律，让食品企业真正自觉意识到食品安全责任的重要性。
首先，用法律法规来保障信用机制的建设。没有法律法规作为一个体系建设
的保障，那么信用体系的建设将有更大难度。用国家的意志强制赋予食品安全信
用体系以相应的法律地位、确认食品安全信用机制内各项制度的普遍法律效力、
明示食品安全信用信息的权威性和指导作用。
其次，信用机制的内在要求是道德约束。道德约束和法律法规建设是一对互
补关系。在食品安全信用机制中，通过道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领
域方面要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的不足。道德主要通过社会舆论呼
唤人的良知、抨击丑恶现象，以群体的力量指引和迫使人们规范自己的行为，真
正做到自律。
最后，信用机制的基础是公平的氛围。没有公平，市场的任何交易都不能实
现，也谈不上信用机制的建设。市场经济是公平的经济，平等的经济。规制机构
在构建我国食品安全信用机制时，营造公平氛围越能被注重，就越能够为信用机
制打下坚实的基础。当发生食品安全风险事故时，在对食品企业的责任追究、食
品召回以及信用权益保障上，政府应当一视同仁，不能偏袒任何一方，按照法律
法规和检验检测严格执行。
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致谢
未觉池塘春草梦，阶前梧叶已秋声。转眼间即将告别我的硕士求学生涯。掐
指一算，我在美丽的江财校园已经学习生活了两年时问，毕业之际，除了对未来
的无限憧憬之外，心中更多了几分不舍。
两年前，我有幸通过竞争激烈的入学考试，成为江西财经大学硕士研究生，
师从廖卫东教授。入学后，我对廖老师深厚的学术底蕴和兼收并蓄的开放式研究
方式从陌生到熟悉，从抽象到具体，相关理论也从导师的知识逐渐变成我分析经
济问题的基本工具和学术研究的基石。在我求学期间，廖老师不仅在学术上悉心
指导，循循善诱，更以其丰富的人生阅历对我言传身教，不仅教我如何治学，更
教我如何做人。廖老师学养深厚、治学严谨而又为人正直、平易近人，为人治学
都值得我终身学习。在论文写作过程中，廖老师无论在提纲的拟定还是论文的修
改与最后的定稿，都提出了许多建设性的修改意见，论文字里行间凝结了导师的
心血和期望。师恩厚重，实非言语可表。
在硕士求学期间，我有幸聆听了经济学院各位老师的授课，他们渊博的知识、
严谨的治学作风给我留下了深刻的印象，他们传授给我的知识，是我完成这篇论
文的基础，在此，我对他们一并致以深深的谢意。
我要感谢我的同学们在生活上、学习上给予我的支持和帮助，难以忘怀同窗
共读的时光，更难忘互相扶持、互相鼓励的情谊。在即将踏上新的征途之际，衷
心地祝愿我们的友谊万岁。
我要对几十年如一日地抚育、关心我的双亲表示深深谢意。无论前进的道路
如何波折，我的家人始终一如既往地在身后坚定地支持着我，他们是我最最坚强
的后盾。
由于笔者水平有限，本文的不足之处，敬请各位师长和同行批评指正。
程青
2009年lO月于蛟桥园