西南财经大学
硕士学位论文
我国危机银行处理对策研究
姓名：李尧
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：曹廷贵
20050401
内容摘要
我国是以银行为主导的金融体系，在金融资源配置中各类银行机
构发挥着举足轻重的作用，当其一旦成为危机银行所带来的负面效应
对金融系统以及经济发展与社会稳定都会产生严重的不良影响。如何
合理有效处理危机银行并及时化解其带来的风险显然十分关键。本论
文即是一篇系统的关于我国危机银行处理对策的专门研究，正文分为
四个部分：
第一章，主要介绍我国危机银行的现状以及对其产生原因进行分
析。本论文将危机银行界定为，已经丧失或接近丧失流动性清偿能力
或资本清偿能力，风险水平超过银行自身控制水平，面临现实的流动
性支付困境或已经陷入挤兑危机的商业银行。
危机银行的存在有极大的现实危害性：对我国的金融系统而言，
危机银行将威胁到银行市场的流动性水平与银行整体的安全，使得金
融资源配置效率低下，给中央银行货币政策的执行增大难度，可能引
发通货膨胀；对一地区的经济发展和社会稳定而言，危机银行将削弱
地区经济发展的动力，使得地方财政资金低效或无效的使用，甚至会
影响到该区域范围内的社会稳定与广大居民的正常生活。
银行作为经营货币的高风险企业在经营过程中出现危机有其必
然性，产生危机银行的一般原因有：银行自身的脆弱性、不完善的内
部治理结构、宏观经济的不稳定、金融市场竞争的日益加剧、银行监
管体系的缺陷以及政府不恰当的行政干预等等，而我国危机银行的产
生主要有历史的原因、经济体制转轨的原因、经营环境变化的原因，
与银行自身股权结构不合理和经营效率低下的原因。总之，危机银行
的产生不可避免，如何处理这些已出现和潜在的危机银行已经是我国
金融监管当局当前不容回避的紧要任务。
第二章，由于危机银行在国外出现很早且问题严重程度也远远
地大，许多国家政府与金融监管部门在各自处置危机银行的实践当中
已摸索探寻出一些比较成功与相对成熟的做法与经验，值得我国借
鉴。因此，本章主要介绍国外危机银行处理的实践对策，描述了一些
代表性国家所采取的具体措施，并对这些常用对策做出评价。纵观世
界各国监管当局及有关部门对危机银行所采取的现实做法，可将其归
纳为三大类：救助、重组或兼并、关闭与清算。
救助措施是监管当局在危机银行面临经营危机尤其是发生挤兑
时最先采用的应急措施，它能及时补充危机银行的流动性，较大程度
保护存款人与债权人的利益，对维护公众信心以及整个银行系统的稳
定发挥着功不可没的作用。对危机银行进行救助做法比较具有代表性
的案例为：日本对本国大多数危机银行进行全面救助的措施和美国对
大陆伊利诺斯银行的救助案例。
如果说救助是在对危机银行“输血”的话，那么重组则可看作帮
助其停止“出血”并恢复“自身造血”的功能，显然后者更加重要。
对危机银行重组，国外当局在实践中比较典型的做法有：韩国在1998
年金融危机后对银行业整体的改组、日本政府对臼本的第五大银行
Resona银行发生危机时的重组、美国存款保险公司对危机银行的收
购。’
危机银行的清算与关闭是一种硬性的处理办法，它是市场竞争规
律最直接盘勺体现，通过对危机银行的“市场出清”达到银行体系稳定
的目的，它的使用具有较大的局限性而且需要具备相应的前提条件。
国外较大的银行关闭案例有：日本津和与兵库两家全国最大的地方信
用社被关闭清算、英国巴林银行的破产等。
第三章，从各国处理危机银行的具体做法中抽象出在处置危机银
行过程中政府与金融监管当局共同遵循的基本原则：即防范系统性银
行危机原则、成本与收益比较原则、政府参与原则，并主要从理论角
度对这些原则的必要性与合理性进行论证。
防范系统性银行危机是在处置危机银行过程中自始至终都应遵
循的首要原则，它是指在对危机银行的处理对策选择上，有关部门必
须考虑危机银行因为其倒闭或被清算对其他机构的影响，是否该负面
影响所带来的损害将危及整个银行体系的稳定，这里主要借助银行系
统危机论分析该原则的必要性。收益．成本比较原则，即是指有关部
门在处置危机银行时，具体选择哪一种处置措施或哪一套处置方案
时，必须衡量其相对的收益与成本，以确保处置成本小于处置收益；
成本收益比较是理性主体在进行任何一项经济活动时必然遵循的规
律，只是不同的经济活动有其不同的成本收益内涵，该部分主要从理
论上计算比较了危机银行处置的相关成本与收益。政府参与原则是指
在危机银行的处置过程中不能完全根据市场规律自发进行，必须借助
政府力量，这里主要利用经济学基本原理⋯危机银行产生的负外部
性与福利经济学一般观点论证政府介入的必要性与合理性。
第四章是本文的主要部分也是论文研究的最终目的所在，即中国
处理危机银行的实践分析与改革方向。
首先按救助、重组、关闭三大类分别举出我国在采取这些对策
的大量实例，接着以国外处理危机银行的实践为参照，对应处理危机
银行应该遵循的基本原则，可以归纳总结出我国目前处理危机银行过
程中存在较大的不足，主要问题有：监管当局与政府在对危机银行处
置的主导思想上存在误区形成的“银行不能倒闭”指导观念；缺少一
个独立于政府和中央银行的对危机银行进行专门处置的强大主体；缺
乏一套完整科学的危机银行风险处置体系；危机处置中成本的控制意
识不强；银行危机早期预警体系严重不足；“最后贷款人”制度不完
善；重组过程中行政化安排严重等等。
其次。进一步对照处理危机银行应遵循的基本原则，可以发现我
国对危机银行的处置实践中，除了防范系统性银行危机原则得到比较
好的保证外，政府参与原则的遵循并不理想，尤其成本与收益比较原
则的遵循效果更是不如人意。因此，本部分以我国某信用社发生危机，
当地致府与人民银行对其处理的整个过程为对象，借用微观金融学中
的成本分析工具对其进行分析，包括从危机开始至最后被关闭清算，
当地政府与人民银行进行处理的实际成本计算，在假设处理方案与实
际处理方案之间进行成本差异分析，以期为如何合理处置危机银行并
尽量做到处置成本最小化提供实证的依据。
最后，对我国危机银行处理机制应如何进行改革提出自己的设
想，这也是本文研究的最终目的，主要可从两方面入手，一是转变监
管思想与完善监管组织体系，更好地遵循政府参与原则，具体措施为：
有关部门应转变在处置危机银行时的主导思想、建立专门处理危机银
行的强力组织一存款保险机构、政府在市场化重组正确发挥“路径
依赖”作用、政府与相关利益人的“损失共担”原则；二是在危机银
行处置过程中重视成本控制与提高处理效率，更好地遵循成本与收益
比较原则，具体措施为：完备危机银行风险预警预报系统、制定全面
系统的危机银行处置制度、完善中央银行的“最后贷款人”制度、对
危机银行的资产处理引入市场机制、使资本抵债并且问题严重的中小
银行尽早退出市场。，
本论文的主要特点为：一是研究题目比较新颖，危机银行在我国
出现的历史并不长，目前国内对其研究大多侧重于某一对策或某一方
面，系统的研究很少；二是论文对危机银行处理对策应遵循的基本原
则是通过大量阅读、理解、归纳相关文献资料得出的，自成体系；三
是研究方法独特，运用微观金融分析工具分析宏观金融问题，即首先
计算我国政府与金融监管当局在对危机进行处置上所花费的实际成
本，然后对假设处理方案与实际芽案的成本差异进行比较分析，从而
为如何合理处置危机银行并尽量做到处置成本最小化提供实证的依
据。四是，遇过剖析我国危机银行现行处理对策中的不足，借鉴国外
的成熟做法，在科学的理论分析与实证分析基础上，最终提出一揽子
关于全面改革我国现行危机银行处理体系不足的建议。
关键词： 危机银行系统性银行危机成本收益比较
存款保险最后贷款人
Abstract
In China．the bank system is the main part of the current financial
system，which plays a great role in economic developments with
providing them continuous and large number of fund，at the same time，
the bank system security is closely connected with the social stability tOO．
When one bank goes to problem or become insolvency the result will be
badly serious，SO the effec．tive disposal to the falling bank is urgently
wanted．This study is wholly and systematically analyzing the disposals
to the Chinese falling banks．There are four chapters in the paper：
The first chapter is to introduce the falling banks status quo in
China and explore why they come into being．
nle falling bank is referred to the commercial bank which can’t
meet its normal cash demand or is involved into the bank squeezing
because it has already or almost lose solvency．The banks bring huge
problems to the national or local financial system and economy
development，such aS threatening the whole bank system security,
debasing the fund allocation efficiency,embarrassing the central bank，
weakening蛳e economic development impetus and costing the fiscal fund
even the worse is that social stability would be likely destroyed．
The bank is one liigh-risk corporation．so there are many reasons for
why some of them became insolvent．The general reason includes：the
bank’S innate fragility,the defective attorney arrangement，the unstable
macro—economy,the excessive intervention by the government and the
intense competition in the financial market．As for as the falling bank in
China concemed，the main reason are the heavy historical burden，the
economic transformation，defective stock structure and low running
efficiency．All above indicate that the falling bank in marketed economy
is very hard to avoid．
Chapter 2，even the falling bank appeared much earlier in some other
countries and its problem was also far serious，the government and
financial supervision authorities in these countries have explored some
successful disposals and experience which could be as reference to our
country．This chapter is mainly about the practice in SOree foreign
countries about disposing the falling bank．The common measures to the
falling bank could be summarized as,providing assistance，recombination
or merger,liquidation．
Providing assistance for the falling bank to sustaJJn is ofren t}le first
step adopted by the relating department,especially when the bank
squeezing happens，because it carl improve the bank solvency,reimburse
the depositor and debtor,insure their confidence and calm doWn the
squeezing·The typical country on this deposal iS Japan and the typical
case is the Continental Illinois National Bank in US which got help from
FDIC．
As providing assistance is me measure of‘'transfusion”．the
recombination could be seen as recovering the falling bank
“hematogenous function”．It is obvious that the latter is more important．
The typical practice is Korea bank system reform after the financial crisis
in 1998，the recombination to the fifth Japanese bank一-Resona Bank，the
FDIC purchasing the problem banks in US．
Liquidating tIle falling bank is a hard measure in the practice．which
quits the bank SO tO“make the market clean”automaticallv．But
liquidation need premise for avoiding more trouble callsed bv the
measure taken．One of famous case is the bankrupt of the Baring Bank in
British．
Chapter 3，the chapter is the theory analysis on how to deal with也e
falling bank．From the varied practical disposals took by the above
foreign governments and financial supervision authorities，we can
abstract them to three general principles：preventing the bank system
2
from one or some falling banks，weighing the disposing cost and gain，
proper intervention by government．
The principle ofpreventing the bank system from one or some fallin立
bank emphasized on the security of the healthy banks．and the wh01e bank
market，which is the foremost because the bank crisis theory explained
how serious it would be．It is out of question that the disposer should try
to make the dealing cost less than its gain；As for the falling bank
disposal，No matter what they will be，it has own cost and gain which
could be accumulated academically．The government intefvention is
necessa搿when the falling banks appear whose necessity and rationality
based on the external influence theory in microeconomics and the
conception from welfare economics．
Chapter 4 is not only the main but also the purpose of the paper’
analyzing the current practice about disposing the falling bank in China
and putting forward the corresponding．reform suggestions．
At first section，according to the three sorts of disposal with the
failing bank⋯-providing assistance，recombination or merger,liquidation．
．the part respectively gavd a large number of illustrations that happened in
our cotmtry．．Comparing the Chinese practice with the instance in so矗0
other countries,the shortages and problems of ours are obvious：the
excessive wony about the bank bankruptcy,lacking one strong and
professional institution who is strong but independent疳om the
government and the central bank，the part-sided system in disposing the
falling back，insufficient attention to the disposing cost control，
dissatisfying‘‘lend of last resort"system⋯one of the centraJ gove／Timent
responsibilities，and SO on．
According to the three general principles of disposing the falling
bank and our practice，we can find that the weighing disposing cost and
gam principle and proper intervention by government principle were not
suitably followed．Thereby I drew the cost analysis t001 to make a
demonstration about one practical case that when one local credit union
went into trouble and insolvency,what the local government and Chinese
People Bank did．The case analysis is aimed tO discover the way tO
eliminate the falling bank bad influence with the low cost as possible as it
can be，which iS one request for a successful financial supervision
authorities．
The last section is the embodiment of the research purpose：putting
forward the suggestion on how to reform the current disposing the falling
bank system in China．We Call start our work from two sides：one is
transiting the guidelines and building up the deposit insurance
institution．．—．-．．-as the independent and professional branch to dlspose the
falling bank；the other is putting sufficient emphasis on the cost control
and improving disposing efficiency．
There are fours points in my graduate paper：the first is that the
subject is at the foreland in finance supervision theory in China where the
falling bank appeared no more than气en years ago；the second，the general
principle abided in disposing the falling bank，basing on abstraction from
large literature，is unique in my style珏the third，the way to statement is
innovative，stating the macro—finance problem by the micro—finance tool；
the fourth is putting forward a suit of all—side plan aiming at the Chinese
current problems，which is supposed by the in—depth analysis，both
theory and demonstration．
Key
The
gain
words：
falling bank；The systematic bank crisis；Weighing the cost and
principle，Deposit insurance；The lender of tast resort
4
西南财经大学
学位论文原创性及知识产权声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独
立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论
文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的
研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本
学位论文引起的法律结果完全由本人承担。
本学位论文成果归西南财经大学所有。
特此声明
学位论文作者签名：李尧
2005年4月20日
刖置
我国银行业改革发展到今天已经取得了举世瞩目的成就，但其中
存在的高风险问题并不容忽视，到目前为止，我国虽没有发生过大面
积的银行危机，但进入20世纪90年代中后期后，局部地区、部分银
行出现问题以及爆发危机的事件频频发生。而随着我国加入WTO，
银行整体全面进行股份制改组与市场化改革，经济转型的过程中必然
带来的经济和金融波动预示着越来越多的危机银行的出现将不可避
免。但由于危机银行问题在我国出现的历史并不长，我国对危机银行
的研究从90年代末期方才开始，到目前为止，国内关于其处理对策
的系统研究并不多见，因此，对危机银行处理对策的研究在当前情形
下显得尤为必要与具有现实意义。
本论文即是一篇系统的关于我国危机银行处理对策的专门研究，
在写作过程中以西方经济学、财务管理学、货币银行学和金融市场学
为依托；以发展中与发达国家中对危机银行处置中具有代表性的实践
做法为经验背景：借用经济学一般原理与福利经济学相关理论对危机
银行处理应遵循的基本原则进行理论分析；运用成本分析工具对我国
政府与金融监管当局在危机银行处置上的效率进行实证分析；最终达
到对我国危机银行的处置对策不足提出全面可行的改革建议的目的。
整体逻辑结构表现为，首先提出问题，接着从国外具体实践做法
中抽象总结出问题解决应遵循的一般原则，再根据这些原则对照我国
现行做法，发现其中存在的不足与问题并以其为指导进行相应改革。
论文的具体思路为：从危机银行在我国出现越来越频繁并且负面
影响日益严重谈起，通过探析这种现象产生的原因得出危机银行的出
现是市场经济运行中的必然现象，关键在于如何对其进行有效合理的
处置：接着介绍了实践中处置危机银行的常见做法，并具体列出一些
国外政府与金融监管当局所采取的有代表性的具体措施；然后将这些
不同国家的具体实践抽象总结出在处理危机银行过程中应遵循的三
大基本原则，并从理论角度论证这些原则的必要性与合理性；最后结
合我国处置危机银行的实际，针对其中存在的不足与问题，就如何更
好地遵循处置危机银行的基本原则对我国处置危机银行制度进行改
革提出自己的构想。
第一章我国1危机银行的现状及其形成原因探析
第一节危机银行概念的界定
“骆驼评级体系”是衡量一国银行经营状况最常用也最典型的
风险监测指标体系。它包括五大类指标：资本充足率(Capital
Adequacy)、资产质量水平(Asset Quality)、管理水平(Management)、
盈利水平(Eamings)年ll流动性水平(Liquidity)。根据其可将所有银行分
为三类：第一类，健康机构，是其主要的风险监测指标处于正常区域，
风险水平在银行自身控制能力范围内的商业银行；第二类是可疑机
构，是指其主要的风险检测指标已超过正常区域，存在着潜在的流动
性和安全性危机，但尚未发展成现实经营危机的商业银行；第三类是
危机机构，是指那些主要风险监测指标严重超过正常区域，风险水平
已经超过金融机构自身控制能力，面临现实的流动性支付困境或已经
陷入挤兑危机，即将被关闭或破产的商业银行。一般而言，后二类银
行称作问题银行。
同时对问题银行而言，我国存在另一种分类：根据银征经营危机
是否被除金融监管当局以外的社会公众发现，可将其分为隐蔽性问题
银行和公开性问题银行(阙方平，2001年)。隐蔽性问题银行是指，
银行的流动性或资本清偿能力已严重低于正常水平，但尚未被除监管
当局以外的其它主体所发现的商业银行；公开性问题银行是指隐蔽性
问题银行由于某个事件的发生：如银行经营困难被公告、严重亏损的
事实被披露、高层管理人员卷款携逃等等事件，资本清偿力或流动清
偿力严重不足的现实暴露于公众面前，遭受到市场的惩戒而出现挤提
的商业银行。隐蔽性问题银行即类似于可疑银行，丽公开性问题银行
则类似于危机银行。
本文所讨论的危机银行即是对根据“CAMEL评级体系”划分的
1我国危机银行是个广义概念，它指所有以吸收存款并发放贷款的金融机构，包括国有银行、
股份制银行、城市银行、各类城乡信用社。
3
第三类银行：危机机构(也可称作公开性问题银行)。除了文章篇幅
与自身能力的限制外，对问题银行的讨论限于危机银行讨论的主要原
因在于：当银行出现问题但相对公众处于隐蔽状态时，若监管当局能
及时做出反映，只要安排恰当、采取措施有力，该类银行的风险即能
得到有效控制与化解。而对公开性危机银行的处理则相对复杂很多，
它涉及到广大社会公众的个人利益、社会的稳定与整个国民经济的发
展，单靠金融监管当局一方很难解决，需要政府相关职能部门的介入
与协作，而且情势更加紧迫与棘手。因此，对危机银行处理措施的研
究显得更为必要与更具现实意义。
总之，本论文所讨论的危机银行是指已经丧失或接近丧失流动性
清偿能力或资本清偿能力，风险水平超过银行自身控制能力，面临现
实的流动性支付困境或已经陷入挤兑危机的商业银行。
第二节我国危机银行的现实状况与严重负效应
一．我国危机银行的现实状况
我国银行业自改革以来，总体的进步与成就是有目共睹的，但银
行业在创造信用支持促进国民经济快速的同时，自身也集聚了大量的
风险。在20世纪80年代出现的“全民办公司、层层办金融”热潮中，
相继成立了大批的中小银行、城市信用社、农村信用社，但由于其大
多规模小、抗风险能力弱，再加上管理不善，局部地区的一些银行机
构陷入“挤兑”危机甚至倒闭的事件不时发生。只是由于规模不大，
一直未引起监管当局的足够重视。7
进入20世纪90年代中后期后，局部地区、部分银行出现问题以
及爆发危机的频率明显加快：1997年威海市商业银行爆发严重支付
危机，在1997，1998年期间我国就有42家存款机构被央行关闭，1998
年海南发展银行倒闭、郑州市商业银行出现挤兑，1999年广东汕头
商业银行出现全面支付困难、中国投资银行被收购，2000年广东省
大量城市、农村信用社资产质量严重低下支不敷出。由于历史与自身
原因，我国还存在不少问题严重的小银行、城市信用社、农村信用社，
据有关数据表明：22004年末，我国城市商业银行约有45％经营状况
不佳，其中有20家左右属于即将被“淘汰”的范围。除此而外，一
家股份制商业银行、五六家城市商业银行，以及少数城市信用社也成
为危机银行。
随着我国加入WTO后，银行整体全面进行股份制改组与市场化
改革，银行监督管理会按新巴塞尔协议加强了对各类银行市场约束力
量的监管再加上直接融资市场迅速发展，经济转型的过程中不可避免
地带来经济和金融的波动，不同类型的金融机构不断出现，银行间的
竞争目益白热化，所有这些都给银行业整体带来了前所未有的严峻挑
战，也预示着越来越多的危机银行的出现将不可避免。
二．危机银行带来的严重负效应
我国是以银行为主导的金融体系，在金融资源配置中各类银行机
构发挥着举足轻重的作用，当其一旦成为危机银行所带来的负面效应
对金融系统以及经济发展与社会稳定都会产生严重的不良影响。
(一)对金融体系产生的负效应
首先，银行危机具有传染性。由于银行同业拆借市场的存在，银
行体系内各个银行机构之间是由众多相互连接的信用链联系在一起
的，实际运行中各方通过银行同业支付清算系统进行操作，如果一家
银行机构流动性清偿能力出现困难或因丧失资本清偿能力而破产，就
会直接或间接导致与其有业务的其它银行机构产生损失。1998年海
南发展银行、广信公司的关闭，开创了新中国银行业的倒闭的先例，
使我国金融业各界深感国内金融风险的压力，导致1998年银行间市
场交易量一落千丈，全年累计成交额比上年分别下降50．82％、62％，
货币市场出现萧条局面。银行同业拆借市场的萧条，势必影响其它银
行的流动性，由此可能带来债务链条断裂，而且危机银行带来的流动
性问题每一轮的发生都较上一轮更强，产生的负面影响将像滚雪球一
样越来越大。尤其当危机银行规模较大或占据较大的市场份额时，若
不及时处置，极易酿成银行体系的危机。2004年7月国际标准普尔
2来源于中国金融刚：2004年12月25日
在全球金融体系报告中表示，中国银行体系最容易受到金融危机影
响，原因之一为资产质量低下的中小银行和农村信用社是中国银行体
系最薄弱的环节。
其次，危机银行的存在将导致金融资源配置的低效率。危机银行
尤其是规模较大的危机银行往往会获得来自外部的资金援助，但它对
其占据的金融资源通常并不能进行正常有效的配置，大部分救助的资
金都将用于弥补其亏损与流动性不足，而且为了继续经营，没有自身
的经营与盈利能力作支撑，它还必须无限期的再融资，从而占用市场
资源，产生挤出效应。
再次，危机银行的存在将增大中央银行执行货币政策的难度，中
国人民银行作为银行的“最后贷款人”，对危机银行进行救助发放了
大量再贷款，但这种救助性资金贷款回收率是非常低的。据统计，1997
年起，为清理整顿和关闭信托投资公司、城市信用社、农村基金会，
央行共发行了141l亿元再贷款，截至2002年11月，仅收回20亿元。
中央银行对危机银行救助提供的资金具有“高能货币”的特点，过多
的发放势必影响通货的稳定，进而可能引起通货膨胀。
(二)对整个经济与社会的负效应
． 稳健的金融体系是一国经济持续增长和健康发展的先决条件，银
行往往是一个地区支付结算中心，在经济运行的资金流动与配置中发
挥着重要作用。危机银行的出现，首先打击了人们参与银行市场的信
心与积极性，这将直接导致银行信用供给的直接减少，支付结算体系
不能正常运行，这又都将对一定范围的投资和融资活动的正常进行产
生较大的阻碍，一地的经济交易活动将下降，进而经济增长的速度也
会因此放慢，财政税收收入也减少。
因为银行在经济运行乃至社会稳定中的重要地位，而我国目前银
行基本属于公用性质，因此当银行出现经营危机时，政府一般都是直
接出面进行救助，最常用的手段即是向危机银行注入大量财政资金：
2000年广东省政府动用数亿元解决其大量城市、农村信用社经营危
机问题。根据2004年标准普尔关于中国银行体系的金融报告，如果
要对我国银行业解困，舒缓危机银行机构经营困境，将耗资6500亿
元，约占我国国内生产总值(GDP)的40％。政府动用纳税人的钱来
为危机银行买单，一方面耗费了大量的财政资金，另一方面资金用于
弥补危机银行的亏损和费用，未进行国民经济的实体投资，造成了纳
税人资金的浪费，削弱了整个经济增长的动力。
当危机银行产生时，由于其主要债权人是广大居民储蓄者，他们
处于严重的信息不对称状态，极易对银行产生信用危机，从而引发挤
兑，而银行挤兑势必给一个地区的社会稳定与正常秩序带来极大冲
击。1998年郑州市商业银行被挤兑时，银行各个经营网点挤满了要
求提款的人，政府甚至动用国家机器维护现场秩序，社会的正常运行
与入们的正常生活均受到了较大影响。
第三节危机银行产生原因探析
危机银行的严重负面效应充分表明危机银行的存在不容忽视。
其实，银行作为～个经营货币的高风险企业，在市场经济环境下产生
问题，出现经营危机以至于破产倒闭是符合市场规律的，但一个危机
银行的形成远远没有这么简单。鉴于危机银行的存在是一个世界性的
现象，尽管世界各国经济发展背景各异，金融制度和银行体系也不尽
相同，银行危机的发生也是由多方面因素所决定的，“导致所有银行
危机的相同因素并不存在”(John Willianmson，t997)，但是银行危机
在全世界范围内频繁发生的原因呈现明显的规律与共性，本节先从一
般规律性原因进行分析，再以此为基础探讨我国危机银行产生的特殊
原因： 。
一．危机银行产生的一般原因
(一)银行自身的脆弱性
高负债经营、部分准备金制度和资产、负债流动性不对称等特
点使得银行业具有内在的脆弱性，而银行之间的信息不对称使这种脆
弱性在一定条件下很容易转化为现实的不稳定性，导致个别甚至行业
性的银行危机。众所周知，信息能够充分完全流动的市场在当今世界
上任何一个国家都不存在，信息的不对称给银行业带来了巨大的经营
风险。在资产方，银行冒着不确定性风险对项目进行评估，相对于借
款人处于信息劣势，面临借款人的道德风险，而承担着项目的市场风
险可能造成的损失，而银行用来限制借款人的贷款保护条约只是一种
软约束的契约。在负债方，银行具有高负债经营的特点，一方面银行
与存款人之间契约属于硬约束条约，另一方面银行能够持续经营并保
持资金来源的关键在于存款人和债权人对银行的信心，一旦由于某种
原因导致这种信心受到损害，大量存款人对银行丧失信心，鉴于银行
的服务是按顺序进行，势必使其争先恐后到银行兑现自己的存款，这
样即使财务状况本是健康的银行也难逃破产的命运。总之，银行业天
生的脆弱性决定了危机银行产生在所难免。，
(二)宏观经济的波动
在产生危机银行的外部经济因素中，首当其冲的应是繁荣与萧
条交替的经济周期。当经济高速增长时期，价格会随之攀升， 不少
借款人将暂时性地拥有盈利能力与偿还能力，银行衡量信贷风险的难
度大大增加，风险较大的贷款会由此大量产生，而且经营活动会集中
在某些特定的领域(如房地产、证券等)，使得风险逐步积聚。一旦
繁荣期过去，随着经济增长的减缓尤其是泡沫破灭后经济衰退的出
现，贷款风险将陆续暴露出来，银行所投资的证券与不动产抵押贷款
资产将产生价格缩水，银行经营出现困难的可能性将大大增加。据估
计，1973年世界石油危机后的20年，美国银行倒闭大多与经济周期
有关，大约3／4的银行倒闭是由它造成的。从一国经济主体外部看，
利率、贸易条件与汇率的剧烈变化都将是银行危机产生的主要原因。
当利率上升或下降时，会影响国外资本的流进或流出，从而间接影响
银行的放贷能力以及资金寻找出路的冲动；贸易条件的恶化与汇率升
值将降低了贸易部门盈利能力；同时，当一国货币升值时会鼓励有关
部门增加其外汇负债，一旦发生货币贬值，整个国家与银行都将背上
沉重的外债负担，增加了危机银行产生的可能性。1997年7月，泰
国政府迫于市场的巨大压力，宣布实施浮动汇率制，泰铢当即贬值
17％，银行经营也变得举步唯艰。
(三)政府的不当干预
资本市场欠发达的情况下，银行往往是金融市场运作的主体，掌
握国民经济的命脉，此时政府有必要对银行经营进行适当调控，但政
府的干预往往超过其合理范围，这在发展中国家处处可见。不少国有
银行建立的目的就是给特定的经济部门提供信贷支持，银行是执行产
业政策与社会发展计划的工具，因此在放贷过程中没有充分的激励机
制促使银行进行风险与成本的控制，信用借贷关系扭曲，严重干扰了
银行作为市场经济主体的正常经营活动，并为其带来了大量的坏账与
呆帐；同时，银行体系由于其政治使命能受到政府的无形担保，导致银
行自身监管不严、内部控制不完善以及经营效率低下等问题。金融风
险由此不断聚集，到一定程度必然爆发银行危机。
(四)金融市场竞争的加剧
从70年代开始，在世界范围内掀起了金融创新与金融自由化的
浪潮，新型金融工具因此而层出不穷，而它带给银行的最大负面影响
在于一一银行传统的存贷业务优势几乎完全丧失。首先，在资金取得
方面，由于货币市场互助基金、可转让支付命令、大额可转让存单的
推出，因为它们较好地同时满足了存款者们保持资产流动性与获得资
产收益的需求，使得大量的资金从银行储蓄中分流出去，给银行负债
业务带来了较大的冲击：而在资产业务方面，由于股票市场、债券市
场、票据市场的迅速发展，带来了企业筹集资金渠道的多元化，也缩
小了银行的贷款市场份额。银行业因此出现了“过剩”，在市场上占
据的金融资源相对“浪费”，为达到“市场出清”的目的，～部分银
行将因此变成危机银行继而被淘汰。
(五)银行治理结构的不完善
从理论上讲，内部治理机制出现问题的根源在于银行内部的“委
托．代理”冲突：委托人(股东与存款人)与代理人(高级管理层)
的利益不一致，再加上双方拥有的信息不对称，使得掌握实际控制权
的代理人可能会按照他们自己的利益而不是委托人的利益行事，而当
代理入决策出现失误时，他们并不会为自己的决策失误承担全部责
任，由此形成内部人控制的道德风险问题。而且委托代理冲突还可能
带来代理人在决策过程中的独断专行、滥用职权及欺诈行为。而最终
的结果都表现为内部管理的不佳、经营绩效的低下，从而使银行变为
危机银行。在放松管制、金融自由化的大环境下，伴随着传统业务利
润的普遍降低与金融市场竞争的加剧，银行管理层的道德风险进一步
增加，为追求一时的利润最大化将倾向于把越来越多的银行资产份额
投向房地产贷款、购买有价证券与公司管理层收购等等高风险领域，
这也增大了危机银行产生的可能性。
(六)监管当局的缺陷
银行机构的经营活动需要一系列强有力的制度约束，而监管当局
以及监管制度的缺陷也成为了危机银行产生的制度根源之一。如没有
谨慎的市场准入制度，将带来整个银行业的鱼龙混杂；会计标准的不
严格以及披露制度规定的不充分，致使信息不完全、透明度低，银行
的监管者、股东以及经营管理者、存款人往往无法准确掌握银行的真
实经营情况，延误发现银行问题的时机；没有一套完整的银行机构退
出机制，包括危机银行处理的诊断机制、损失控制机制、损失分担机
制、重组机制，会使得监管当局在对危机银行的处理中处处被动，并
在问题的基础上不断产生新的问题。而实践中，因为银行在市场运行
中的特殊性，监管当局出于种种目的，对危机银行常常拖以宽容的态
度，使避免或挽救银行危机的行动受到拖延。
二．我国危机银行的产生
我国危机银行的产生不仅有以上一般原因，如宏观经济波动的原
因，1992年上半年开始，我国海南“房地产热”迅速升温膨胀，仅
1992—1993年海南及全国各地金融机构直接投入房地产的资金估计达
300亿元左右，其中海南金融机构投资房地产的资金占全部贷款的约
40％，1993年后房地产急遽降温，相关银行机构遭到重创，但更多
危机银行的出现源于我国特有的社会与经济体制以及其带来的一系
列不足。
首要原因在于，我国经济处于转轨时期，银行的改革滞后于经济
体制的改革，为了保持经济体制改革的平稳进行，银行在相当程度上
承担了经济改革的成本，因此银行的巨额坏账中有很大一部分是历史
原因造成的。很长时间以来，政府对银行一股独大、计划行政式的银
行运行机制带来了经营效率低下和盈利能力的缺乏，产生大量的不良
贷款与不良资产，银行本身集聚的风险越来越高。而且，由于产权制
度的不明晰和不合理带来了银行内控差、资产质量低下、管理体制落
后等问题。
我国目前的银行体系格局为：四家国有商业银行、12家股份制
银行、112家城市商业银行、上千家城市和农村信用社。事实表明，
危机银行多出现于城市商业银行、城市信用社和农村信用社，是我国
银行安全高风险的主要来源。一方面是因为历史原因，这部分银行机
构承担着沉重的历史包袱：另一方面原因是，其现存的问题比较严重：
资本金水平很低，且抽逃的情况有所反映；盈利水平很低，有部分实
际经营亏损；资产质量差，有相当部分中小银行不良贷款占比在30％
以上；法人治理结构不完善，有的法人治理结构形式上完善，但没有
发挥相应的作用；有的中小银行仍有违规经营，道德风险不同程度地
存在，而且目前发展的趋势又不甚明朗。
随着市场经济体制改革的进一步深化和加入WI'O后银行业竞争
的日益加剧，经济转型的过程中不可避免地带来经济和金融的波动，
银行自身高负债经营、信息不对称引致的存款人之间的负的外部性等
特征，都注定了经营失败银行产生的必然。一方面银监会按新巴塞尔
协议加强了对各类银行市场约束力量的监管：另一方面，直接融资市
场迅速发展，不同类型的金融机构不断出现，银行间的竞争日益自热
化，所有这些给银行业整体带来了前所未有的严峻挑战，也预示着未
来越来越多的危机银行出现将不可避免。
上述全面讨论了危机银行形成的原因，其中有内部原因也有外部
原因，内外原因交织决定了危机银行的产生不可避免，关键是如何对
其进行合理有效的处置。无论如何，如何处理这些已出现和潜在的危
机银行已经是我国金融监管当局不容回避的紧要任务。
事实上，危机银行在我国以及世界上绝大多数国家都广泛存在，
据统计，从1980。1995年间，在国际货币基金组织(IMF)的181个成员
国中有134个国家受到危机类银行的困扰，占该组织成员单位总数的
3／4。世界上许多发展中国家或发达国家的危机银行问题出现地很早
且严重程度也大大超过我国，所以这些国家的政府与金融监管部门在
处置危机银行的对策上已摸索实践出一些比较成功与相对成熟的做
法，值得我国借鉴，因此下一章主要介绍对危机银行处理的常见做法
与在对其运用有代表性的国家具体采取的措施，以及对这些做法的评
价。
第二章国外危机银行处理的实践
虽然各个国家由于其在社会体制、经济背景以及金融体系上的不
同，对危机银行的实践处理亦大不相同，但是总结各国政府与金融监
管当局及有关部门的做法，可将其归纳为三类处理方式：对危机银行
进行救助、施以重组或兼并、关闭清算让其退出市场。需要说明的是，
这三类做法并不是彼此独立，它们往往作为危机银行处理方案的重要
环节，在危机银行处理实践中被组合运用。本文为便于分析，将其分
别进行阐述： ．
第一节救助
危机银行的处置通常都是以提供救助开始的：
一．救助的概念与分类
救助，即当银行出现严重支付问题不能偿还其正常债务、面临支
付危机时，为维护公众的信心与社会稳定，由相关部门提供流动性支
持或融资担保等手段，以改善其流动性水平，缓解支付困境，并且结
合其它措施，恢复该银行的资本实力和正常的经营能力。实践中救助
主体主要有两个：一是中央银行或相关的金融职能机构；二是政府部
门。‘
中央银行的救助，中央银行是一国主要的金融监管者，对维系整
个金融体系的稳定其有责无旁贷的义务。它扮演的“最后贷款人”角
色，在对危机银行的救助中发挥着最主要的作用。具体的方式有：提
供特别贷款以支持其用予债务清偿对业务经营和内部控制制度建设
进行窗口指导，协调其它金融机构对其进行收购，并提供一定的资金
帮助等。政府救助，政府作为一个国家的管理主体，具有其它任何一
个主体不能比拟的信誉优势，因此，当人们对银行产生信任危机时，
政府的援助显得非常必要与重要，有两种方式：资金的援助和信誉的
援助，前者如对其存入特别存款，后者如给予公开告示政府将保护问
题的存款人，它可以起到很好的安定人心作用。而世界各国的实践中，
还有专门对危机银行进行处理的金融职能机构，即存款保险机构，它
通常对危机银行负债进行赔付从而获得对其接管的权利，并可以进一
步注入资金帮助其恢复正常经营能力。
二．救助措施的实践运用
(一)日本
在对危机银行的救助措施上，日本政府与其金融监管当局的做法
是最为典型的。由于90年代日本经济泡沫增长破灭，经济陷入困境，
银行业为此受到了严重的打击。1997年，北海道拓殖银行、山一证
券等大型银行的金融机构接连倒闭，金融业存在巨额坏帐，整个金融
体系的稳定受到威胁，为此日本政府采取了一系列动作。首先，成立
了存款保险公司解决无力偿付债务的危机银行，1998日本政府推出
30亿万日元的金融安定计划，其中17万亿日元拨给存款保险公司，
剩下13万亿目元用于购买银行发行的优先股或债券，以帮助银行提
高资本充足率和加速注销坏帐。1998年7月初，“过渡银行”在日本
成立，其运作模式是政府成立一个过渡银行控股公司，由该公司筛选
和接管一些满足某种标准的危机银行，它以折扣价收购危机银行的坏
帐，借此向危机银行注入资金。1998年末，日本下议院通过了总额
达60万亿日元的金融改革法案。其中，25万亿日元继续用以收购危
机银行优先股或债券的方式向其注入资金，18．万亿日元用于破产银
行的国有化，另外17万亿日元仍注入存款保险基金。据此，凡资本
充足率不足8％的国际银行、资本充足率不足4％的国内银行均可以
接受政府注资。而资本率不足2％的银行将被追接受注资，以此被国
有化，并采取强制性撤换管理层或进行重组，改善内部经营管理的配
套措施。
(二)美国
美国存款保险公司是美国处理危机银行的主要政府机构，当存款
保险公司的董事会认为一家机构的继续存在对其社区是必不可少或
者救助的成本低于其被关闭清算成本时就会对其采取救助的措施。在
1988年以前联邦存款保险公司在处理危机银行时较多的采用了救助
措施，仅1987和1988两年，就有98家机构接受了救助。其中，对
大陆伊利诺斯银行的救助案例比较典型：当1984年，由于该银行的
巨额不良贷款，使该行的客户对其信心大为动摇，并产生挤提，联邦
存款保险公司于当年5月宣布，对大陆伊利诺斯银行的所有存款人和
其它普通债权人提供全额担保，并为该行注入了临时性资本20亿美
元，以稳定该行流动性资金，并缓解对该行存款的挤提，以便争取时
间寻求更好的解决措施，最后以35亿美元收购了其账面价值45亿美
元的不良贷款，以及注入10亿美元的资本金，作为交换条件，联邦
存款保险公司控制了大陆伊利诺斯80％的股权，这项援助使大陆伊
利诺斯银行避免了破产倒闭的命运，并且经过经营努力，其最终恢复
充足的资本金水平回到正常经营的道路。
三．对救助措施的评价
救助措施是监管当局在危机银行面临经营危机尤其是挤兑发生
时通常最先采用的应急措施，它及时补充危机银行的流动性，一定程
度上保护了存款人与债权人的利益，尉维护公众信心以及整个银行系
统的稳定发挥着功不可没的作用。尤其是当危机银行尚具有资本清偿
能力，只是由于资产负债管理不善，导致其暂时丧失流动性清偿能力
或者是对整个银行体系具有重大影响的银行出现不能偿付危机时，救
助措施就显得更加必要与必须。
但救助措施的实施也会带来不可忽视的消极作用。首先，它可能
扭雎市场的竞争机制，弱化市场约束，一方面有损于市场公平竞争，
保护了落后的经营机构，淡化了其市场退出的压力，影响监管当局的
权威性与整个市场资源配置的效率，其次，它可能削弱危机银行管理
层的进行良好经营管理的动力；再次，对危机银行给予救助的同时往
往缺乏对相关人员进行责任追究，其示范效应将加大其它银行管理层
的道德风险。对危机银行进行救助的消极作用还表现为，政府动用纳
税人缴纳的公共资金为危机银行买单，弥补其亏损或费用，导致公共
资金使用的低效率，而一旦救助失败，对其的投入的大量资金无法收
回，这势必给政府造成巨大资金损失，加剧财政负担。
第二节重组
银行作为国民经济支付体系的支柱，银行的债权与债务的涉及面
非常广泛，影响亦十分重大，因此对经营失败的危机银行尤其是大银
行进行破产清算在现实中往往是不可行的。所以对危机银行进行重组
整合被监管当局以及相关职能机构所普遍运用。如果说救助是在对危
机银行“输血”的话，那么重组则可看作帮助其停止“出血”并恢复
“自身造血”的功能。从某种意义上讲，造血能力的强弱决定着一家
商业银行能否实现资本的长期充足和稳定健康。而输血型资本补充，
又与商业银行的造血能力相互影响、相互作用。‘
一．重组与危机银行重组
一般而言，企业的重组可分为内部重组整合与外部兼并收购。当
企业出现经营危机时，它可以积极通过自身努力，采取种种措施改善
企业的资产负债表与损益表状况。首先进行债务重组，包括改变负债
的期限与结构；其次，进行经营重组，提高企业的盈利能力，减少支
出与增加收入，包括减少资金成本、改革经营战略、关闭部分分支机
构、停止非盈利业务、裁剪人员、严格控制支出；更好企业管理层，
把对企业的控制权赋予那些既有足够的动力又有足够的能力对银行
进行重组的入，改进内部控制和审计系统，提高内部管理绩效等等。
借助外部力量的重组，则主要是通过收购或兼并改变企业的股权结
构，改变其组织形式，改善原机构在公众面前的信誉，在重建其内部
激励约束机制的基础上，恢复它正常的经营管理能力。
危机银行的重组，主要包括改变危机银行负债的期限、数额、实
施债转股、由第三方收购、合并或分离、改善经营战略和产品组合定
价、裁员或关闭部分分支机构等形式，目的都是从不同角度改善银行
的资产负债表、银行的财务状况、恢复盈利能力，并对危机银行内部
经营管理进行根本的变革。一个成功重组在于通过经营重组与机构重
组建立科学合理的银行内部公司治理机构，真正恢复银行自我盈利能
力走上正常发展的道路。
二．重组措施的实践运用
(一)韩国
1997年席卷亚洲的金融危机，使得韩国经济遭受沉重的打击与
巨大损失。面对整个银行业的危机，韩国政府进行了全方位的金融改
革，1997年12月29日韩国议会通过了13个金融改革法案，包括建
立统一的金融监管机构的法案。按照法律，1998年4月建立了金融
监管委员会(FSC)；1999年1月所有的金融监管机构合并成统一的
金融监管服务局(FSS)，作为FSC下属的监管机构。
具体采取的措施为：解散综合金融公司，对银行实行停业和兼并，
打破银行不死的神话，使其成为独立的企业，丽非政府的附属机构。
关闭、合并无生存能力的金融机构，关闭危机银行时需要注入公共资
金，对公共资金的使用强调最小成本原则。为了减少道德风险，惩罚
有责任的股东、经理和未受保险的大债权人是十分必要的，要让他们
承担更多的成本。要确立合理的损失分担机制，股东资本应当减至最
少，管理层要负责任，财政援助是有条件的，建立在实施全面自救计
划的基础上。在韩国几乎所有的银行管理层都发生了变更，雇员减少
了40％。银行资本重组的方法是把资产尽快地卖给健康的银行，公
共资金用于保持出售资产的完整性除了资本重组外，还改进了金融监
管当局的日常监管标准和银行内部管理规则。引入立即矫正错误行为
的规定。关于立即矫正错误行为的规定，要求监管者更早、更积极地
介入危机银行，防止银行从事过度风险的业务，拿债权人的钱打赌。
监管者的措施有：#艮制银行支付利息高于平均水平；限制资产增长；
要求选举新董事会；禁止接受有关存款机构的储蓄存款；禁止银行控
股公司分配银行资本；终止那些使银行或其分支机构承担过度风险的
行为：要求资本充足率不足的银行在限期内提交并实施充实资本的计
划；关闭资本严重不足的银行。为保证银行的正常运转改革了相应的
金融法规制度，如为提高金融机构的经营透明化能力，对中等规模以
上的银行建立社外理事、审计委员会，对金融机构所拥有的有价证券
实行了市价评价制度。
(二)日本
在日本国内运营的银行资本充足率的底限是4％。如果银行的资
本充足率低于4％，其将被强制要求整顿和重组。随着日本泡沫经济
的破灭，政府屡次对问题银行注入公共资金、进行国有化改造，但是
政府在对银行注资的同时却一直未对银行的治理结构进行彻底的改
造。这也导致了同一个银行的巨额不良资产危机反复发生和政府反复
对其注资的现象。而2003年3月，在对日本的第五大银行Resona银
行危机处理中，监管当局总结了以往的经验，对之进行了较为彻底的
重组：Resona银行向政府发行股票，政府以收购Resona银行的股份
方式向其注资。通过此次政府注资，政府拥有了其2／3的股权和70
％的投票权。70％的投票权实际上使政府控制了Resona银行的股东
大会和董事会。根据日本新公司法，对其采取了若干改善治理结构的
措施，其中包括在董事会中引入外部董事和在董事会之下建立“委员
会体系”。“委员会体系”将引入审计委员会、提名委员会和薪酬委员
会，并且各委员会将主要由外部董事组成。制定并实施了较严格的资
产风险分类制度，加强了对资产的风险分类工作制定了不良资产内部
转移价格与移交程序以及对资产质量的监督检查制度，建立了较为完
善的激励约束机制，
(--)美国一
在对危机银行的处理对策中，美国联邦存款保险公司则普遍地采
取收购方式，因此，其银行收购的实践做法最为全面且具有代表意义。
自1980—1986年间，在联邦存款保险公司所处理的所有1629家濒临
倒闭的银行案中，收购就占了1198例，占处置总数的73．54％。在
长期的收购实践中，针对导致危机形成原因、银行规模大小、银行资
产结构以及业务范围等不同特点采取了不同的收购方法：如，整体型
收购，收购人就危机银行的所有资产进行投标，其购买价格建立在现
价(Current price)的基础上，即在没有任何信用担保条件下按折
扣价格承担所有的资产。它可以使贷款客户不用急于偿还贷款，也减
少了联邦存款保险公司的一次性现金支出和需要持有与清理的资产
总量，同时联邦存款保险公司对于收购者也不用承担任何财务责任：
损失分担型收购，它不是按折扣价向收购人出售部分或全部资产，而
由联邦存款保险公司同意承担收购人一定程度的未来可能损失，这主
要是针对较大型的危机银行，因为其商业贷款和商业不动产贷款往往
过大因此风险较高，损失分担通过限定收购人承担的风险而消除他们
的疑虑；除此而外，还有基本型收购、贷款收购型收购、信贷组合型
收购、过渡银行型收购等等方式。
三．对重组措施的评价
在对危机银行进行处理采用的办法当中，重组的处理措施使用频
率远远大于对其关闭清算的使用频率，而这与该措施本身能带来一系
列的好处是分不开的：
首先，通过债务重组减轻了危机银行机构的债务清偿能力，避免
由于急于变现资产而带来的更多资产变现损失，为危机银行提供了更
多的时间与机会。如果通过由健全银行机构吸收危机银行的部分或主
体业务，一般收购都是以资产作为交易媒介，减轻了危机银行盘活流
动性较差的资产的压力，改善了其流动性。而收购后危机银行在改造
基础上的继续经营，保持了经营的持续性与稳定性，避免了由于对危
机银行机构采取强制市场退出措施而对其相关利益方造成不利影响
的情况发生，比如对其债务人，就可以不必立即偿还对危机银行的借
款并且可能从新的银行处获得融资。
其次，对于金融监管当局或其它处理危机银行的专门机构而言，
不必对危机银行进行清盘，避免了监管当局投入人力、物力处理危机
银行芜杂而大量的市场退出工作。在收购重组方式下，由于收购方既
收购了危机银行机构的资产，也承接了该机构的负债，因而能充分保
护其存款人利益。而且，由于重组能在相对较短的时间内达成协议，
有利于快速处理危机银行机构，既保全了危机银行机构的资产价值，
也减少了危机银行机构处理对社会造成的震荡。
但重组对一国的资本市场发展程度、参与金融市场主体的实力、
对不良资产进行处理的各方主体的能力、进行重组的人员素质均有较
高的要求，这在发展中国家的金融市场上往往得不到满足。所以，成
功的市场化重组往往只局限在发达的市场经济国家。
第三节清算与关闭
一．清算与关闭的概念
对危机银行清算与关闭的处置措施是指，当危机银行面临严重资
本抵债，或者经营管理混乱，金融风险已无法在其内部化解又没有其
它机构愿意接收的情况下时，让它继续经营势必引发信用危机并损害
存款人利益，所以由金融监管当局或司法机关依法对其做出关闭或破
产的决定，以其剩下资产进行清算用以补偿债权人并取消其经营银行
业务的法人主体资格，从而使得危机银行从金融市场上完全退出。
根据主持清算关闭过程的主体不同，可将对危机银行的关闭划分
为两类：撤销，即由金融监管当局按行政程序对危机银行直接关闭并
成立清算组对其剩余资产进行变现处嚣；破产，指司法部门按法定理
由(如严重资不抵债)宣布银行机构破产，根据企业破产法与商业银
行相关法规，指定成立清算组对破产银行的有效资产进行处置用以补
偿债权人，变现资产不足以弥补的债权由债权人自行承担损失。
二．清算与关闭措施的实践运用
相较于前述两种处理方法，对危机银行的清算与关闭则较少大
面积采用。但它又是一种不得不为之的办法。如日本“二战”后一种
奉行银行无倒闭的政策，即使泡沫经济破灭后，许多银行经营出现严
重问题，日本政府尽其所能保护银行免于倒闭，但1995年日本津和
与兵库两家全国最大的地方信用社由于积重难返，而不得不被关闭清
算。1996年，巴林银行破产案震惊全球金融界，作为一个拥有200
多年辉煌历史，在全球掌握近300亿英镑资产的大型银行，其倒闭是
对英国金融市场无疑是沉重打击，当时英格兰银行也积极介入采取拍
卖、第三方收购等方式对其进行挽救，但最终由于无法确定巴林银行
的实际损失到底有多少而被迫放弃，将其清算关闭。香港在20年前
的危机处理中没有对银行使用破产清算的方式，但1991年，由予集
团公司发生经营危机，其在香港的附属机构——香港国际商业信贷银
行被允许倒闭清盘。虽然这是一家大型的本地零售银行，但香港地区
政府却认为，它的倒闭并不会引起系统性连锁反应。与此同时，政府
还明确指出，接管银行或向银行提供财务支持并不是一个惯常的政
策。1997年，金融危机后，韩国为恢复金融业的国际信誉，按照相
关协议，1997年末关闭了14家无力清偿债务的商业银行，在1998
年6月，韩国政府又关闭了5家资本金严重不足的商业银行。
三．清算与关闭的积极意义与局限性
对危机银行的清算与关闭是一种硬往的处理办法，它是市场竞争
规律最直接的体现，通过对危机银行的“市场出清”达到银行体系自
动稳定的目的。首先，危机银行法人主体的消灭意味着其不能再从事
银行业务，这避免了监管当局由于对其监管宽容而可能引起对存款人
和监管当局的更大损失。其次，对危机银行实施关闭，运用了市场经
济优胜劣汰原则，淘汰经营不善的银行，提高了金融市场竞争作用，
促使其它银行提高经营管理水平，强化了市场激励约束机制。再次，
对危机银行的关闭保护了其它健康的银行机构，促进了竞争的公平与
效率，扩大其市场份额，使市场资源配置进一步优化。第四，它提醒
了银行的存款人和债权人，金融市场风险是客观存在的，承担银行经
营失败带来的损失也是合乎现实的，银行市场交易者的风险意识被强
化有利于加强其市场约束力量。最后，从市场经济运行规律的角度出
发，维持银行体系的稳定性与竞争性，最简捷经济的做法就是让危机
银行尽早退出市场。
但是对危机银行的清算与关闭带有更大的局限性，最主要的原因
在于它可能引发系统的银行危机：由于银行之间有着错综复杂的债权
债务关系网，牵扯到的其他利益主体也相当众多，尤其在一个已经或
即将出现地区性支付危机的情况下，对一家危机银行实施清算关闭处
理，它的倒闭可能从一个点沿着关系网扩散到其它银行主体，引发区
域性甚至系统性的银行危机。而且如对危机银行过多的使用清算与关
闭对策，一旦出现危机即对其实施市场退出，必将引起存款人和潜在
的存款人对地区性银行机构或某类银行机构的信任危机，这对该类银
行机构将是致命的打击，甚至会危及到整个银行体系的安全。因此，
对危机银行施以清算与关闭本身对于监管当局而言是一种两难的选
择，目的在于化解风险，但这一行为本身却可能引发更大的风险，所
以金融监管当局与政府在采取这种处理方法时，总是慎之又慎。另外，
银行具有动员储蓄和分配信贷的功能，是整个社会的支付清算中心，
因而对银行的清算具有很强的外部负效应。而且银行越大，存款清算
的成本就越高，因为对于较大的银行，需要填补的资产与负债缺口规
模更大，更有可能影响其他健康银行以及引起更大的不便和经济损
害。
总之，对危机银行施以清算与关闭是对其处置和化解危机的有
力措施之一，由于它的实施本身可能引发更大的局部性、系统性风险，
所以它的使用一定要有前提条件，即是保证健康银行在整个银行体系
中占主导地位、整个银行体系相对稳健的前提下谨慎进行。
第三章危机银行处置应遵循的基本原则
上章我们罗列出了一些国家在处置危机银行实践一L比较有代表
性的办法，可以发现不同的国家由于经济体制、金融体制以及危机银
行的规模大小、形成原因等等的不同，在处理危机银行的具体做法上
也都不相同。尽管这些不同普遍存在，但仍可以发现各国监管当局在
处置危机银行的实践中基本是在遵循某些原则的情况下进行的，可将
其归纳为：防范系统性银行危机原则、成本与收益比较原则、政府参
与原则。本章主要从理论角度阐述与分析这些原则的合理性与必要
性：
第一节防范系统性银行危机原则
所谓防范系统性银行危机原则即是，在对危机银行的处理对策
的选择上，将防止危机银行负效应的传染与扩大作为首要原则，有关
部门必须考虑危机银行因为其倒闭或被清算对其他机构的影响，是否
该负面影响所带来的损害将危及整个银行体系的稳定。香港金管局在
选择对危机银行处置制度选择上，明文规定“在考虑是否向某家危机
机构提供最后贷款人援助时须遵守的指导性源则，就是认可该机构一
旦倒闭，是否会因为事件本身或因为扩散至其他机构的连锁影响而损
害汇率或货币金融体系的稳定”。
将防止系统银行危机原则作为处理危机银行过程必须遵循的首
要原则，主要原因有二：一是，由于银行体系内各个银行机构之间是
由众多相互连接的信用链联系在一起的，危机银行所带来的流动性危
机、支付危机、信用危机等等问题具有多米诺骨牌效应，它将在整个
银行市场间蔓延，而且如果没有相应的制度安排制止这些负面影响的
传递，危机本身还具有一种自我膨胀的机能，容易引发系统性的银行
危机。
二是，如果说单个银行的倒闭，所带来的损失通常是有限的，但
大部分银行或整个银行系统陷入危机时，带给整个金融体系以及国民
经济的影响将是致命的。首先银行系统危机直接影响金融资源的配
置，银行经营失败后接踵而来的将是借款人的债务危机。当一家银行
的流动性危机蔓延成整个系统的银行危机后，受影响的借款人也将从
局部变为全部，从而使得一个地区或国家的金融资源配置发生堵塞，
经济增长动力将被严重削弱。其次，系统性银行危机将产生紧缩的通
货效果，系统性的银行危机，公众会很难再对银行保持信心，他们势
必会纷纷从银行中提出资金而不再存入，货币供给会呈乘数倍的速度
递减，这带来的通货紧缩影响不容低估。而货币供给的减少，无论好
企业还是坏企业，就会普遍感受到资金来源的不足，进一步导致国民
经济投资的大幅下降，甚至引发经济危机。
单个银行危机如不进行妥善处置将极有可能引发系统性银行危
机，而系统性银行危机带来的负面经济金融影响是非常严重的，因此，
危机银行的处理机构应力求避免系统性银行危机的发生，并将其作为
处理危机银行过程中应遵循的首要基本原则。
第二节收益与成本比较原则
任何一项经济活动的进行，总是为了获得相应的收益，监管当
局对危机银行进行处理的经济活动同样也不例外，危机银行处理有其
特有的收益与成本，本节将对其进行具体阐述与说明：
一．危机银行处理的收益
效率收益，危机银行的存在会导致银行供求失衡，从而带来金
融市场失灵、金融市场运作效率下降，当危机银行被妥善处置，受面
影响的消除使整个银行市场的效率得到提高、银行体系市场价值也会
增加；
安全收益，及时处置危机银行的目的本身就是为了保持银行体
系的稳定，要么让其尽快恢复金融清偿能力，要么让其退出市场，控
制危机银行的引发的各类风险，从而获得清除其不稳定的外部效应；
随机收益，它有多种体现形式，比如通过对危机银行的有效处
置保持了一国汇率稳定，促进了国民经济发展等等，它通常是由处置
危机银行收益派生出来的收益。
因此，处置收益=效率收益+安全收益+随机收益，一般在实
际操作过程中，危机银行的处置收益是难以直接计算出来的，因此需
要寻找替代指标。国外学者曾用危机银行处置结算前后的银行体系的
市场价值之差来替代危机银行处置的效率收益和安全收益，用危机银
行给国民经济造成的损失即随机成本代替随机收益。但不管处置收益
具体数值是多少，它在理论上都存在一个最大值，可以假定计为Vg。
二．危机银行处理的成本
金融监管当局对危机银行进行处置，不同的情况会采取不同的对
策或对策组合，面不同的对策与对策组合有不同的成本内容：
救助成本，包括信用救助(投入资金)、信心救助(政府出面稳定
人心)二种救助形式，信心救助成本相比较而言一般很小，可以忽略
不计：信用救助，如果被救助的银行恢复正常经营能力，则信用救助
投入的资金可以连本带利收回，不会造成损失，而一旦救助失败就可
能形成相对方的损失。一般而言，危机银行能否救助成功，救助成本
有多高，取决于危机银行的亏损程度，亏损越严重，则救助成本越高。
重组与兼并成本，主要包括重组危机银行股权结构新投资主体
投入的资金成本；为了重组收购进行分析研究工作以及实施过程中投
入的大量人力物力成本；中央银行为兼并方或收购方提供的资金支持
与协助成本；重组剥离过程中由政府部门承担的不良资产损失成本等
等。重组与兼并成本的高低同样与危机银行的亏损程度有关，亏损越
严重，则重组的成本也越高。
清算与关闭成本，包括市场退出的债务清偿成本，在危机银行被
关闭前首先要解决的是对其债权人，包括广大存款人进行债权清偿投
入资金的成本；资产损失成本，要对危机银行的贷款、抵贷资产、欠
款进行追查与催收，要支付较高的诉讼费和执行费，收回的实物又可
能面临贬值损失与较高的费用(如保管费、过户费、拍卖费等)；对
危机银行的剩余资产进行清盘过程中投入的大量人力成本，单单兑付
债权前确认有效债权工作，进行相应债权登记，即是～项耗时较长且
量巨大的工作。
危机银行处置的间接成本，它主要是一种外部性成本，体现在给
其它银行和金融机构以及整个国民经济带来的负面影响上。一家银行
经营出现偿付危机被挤兑乃至被清算，势必为整个社会大众所知晓，
个人的风险危机感将增强，银行业的信誉将受到损害；对于健康银行，
为此增加备付金，从而加大了营运成本；它造成了银行体系存款资金
的减少，融资渠道变窄或融资成本提高，国民经济的实际增长率降低
等等。间接成本难以用一个确切的指标进行衡量，但也是不容忽视的，
经验事实表明，间接成本与直接成本之间往往呈现负相关的关系。
需要说明的是，金融监管当局在对危机银行进行处置时都会紧急
制定相应的对策方案，预算相应处置成本，但在实际处置过程中随时
会出现一些不确定的因素，所有这些都会增加危机银行正在实施的处
置成本。危机银行处置的直接成本只有在处置结束后才能得出，而间
接成本的大小则需要滞后很长一段时间才可匡算出来。但在理论上，
任何一家危机银行的处置成本都将存在一个理论上的最小值cs。
三、收益．成本比较原则
所谓收益．成本比较原则，即是指有关部门在处置危机银行时，
具体选择哪一种处置措施或哪一套处置方案时，必须衡量其相对的收
益与成本，遵循处置成本小于处置收益原则或者在处置收益一定时争
取处置成本最小原则。假设实际的处置成本为Cn，则Cs<Cn<Vg，危机
银行处置的成本一收益曲线，可用如下图形表示：
P
Vg
Cs
0 ◆Ca Q
其横轴Q表示须处置危机银行的数量，而纵轴表示整个银行体
系的价格P，平行于横轴的直线Cs表示处理危机银行成本的最小值，
而平行于横轴且处于较高位置的直线Vg表示处理危机银行所获得的
最大收益，要遵循处理成本小于处理收益原则，则处理危机银行的实
际成本Cn必须在处理收益最大值Vg和处理成本Cs的两条直线之
间。当Cn越靠近Cs，表明危机银行的处理越成功；而当Cn越靠近
vg时则表明相应处理安排越不是最优，甚至越失败。要说明的是，
由于间接成本与直接成本之间往往存在负相关的关系，鉴于间接成本
对国民经济整体的影响更加严重，所以在成本最小化的选择中，直接
成本最小化应该让位于间接成本最小化。
第三节政府参与的原则
前两节分析的防范系统性银行危机原则、处置成本与处置收益比
较原则在各国危机银行实际处理过程已经达成广泛共识，但对于危机
银行处理过程中政府是否介入，实践与理论中目前还存在争论。反对
政府介入危机银行处理过程的人们认为，每当银行经营失败后，总由
政府出面承担了本应由投资者、债权人、经营者所应承担的责任，将
会带来银行经营人员与股东的逆向选择和道德风险问题，政府与银行
之间明显或准明显的保护关系存在很多弊端，市场优胜劣汰规律将被
弱化，政府的财政负担将会加大等等。本节借用经济学基本分析原理
与福利经济学相关理论，阐述处置危机银行过程中政府参与原则的必
要性与合理性。
一。危机锻行的负乡|、部性需要政府部门的介入
西方经济学中的“外部性”是指：当某一经济人的行为会影响其
它经济人的生产函数和成本函数，而其他经济人无法控制这种影响，
同时这种影响对其他经济人带来的损失或收益均不能计入市场交易
的成本和价格之中。外部性存在的直接结果便是市场失灵，即整个市
场资源配置效率受损，难以实现帕累托最优配置。因为个别经济人完
全可能因此转移个人成本，但其私人成本降低的同时，社会成本却在
增加。这种个别私人成本降低带来的个别经济入的边际收益增量通常
低于社会成本的增量，从而导致总的资源配置效率受损。只要存在外
部性，同样的资本和要素难以通过市场竞争获得同样的报酬。
当有危机银行出现挤兑并传染给健康银行、导致健康银行出现损
失时，受害的健康银行不能通过市场交易向有危机银行讨回损失，这
就是危机银行的负外部性。在存在外部性的情况下，一个银行出现流
动性危机其自身所必须承担的成本(私人成本)小于整个银行体系将
为此承担的成本(社会成本，其中包括危机银行的私人成本、健康银
行为此增加的经营成本以及其它成本)。换言之，即整个社会所承担
的危机银行边际成本大于单个危机银行所承担的成本。这可以用下面
的图形象表述出来：
O Qo Q
A图
P
Po
银行
系统
边际
Qo Ql
Q
B图
该图对比了不存在负外部性与存在负外部性两种不同情况下，银
行体系的价值与数量。P代表银行体系的价值，而Q代表银行体系内
存在的银行数量。xc表示银行机构的边际成本，也是银行市场的供
给曲线，而YS表示银行机构的边际收益，它也是银行市场的需求曲
线。在A图中，EO点表示银行市场的供求均衡点，此时银行数量为
Q0，总体市场价值为PO，对整个社会来说，它就是银行机构的边际成
本等于其边际收益的时候。由于存在负外部性，当危机银行出现时，
它将给其它健康的银行经营带来成本的增加。因此，如B图所示，直
线Ys仍表示银行机构的边际收益，而危机银行个人承担的私人边际
成本(XC)与整个银行体系所承担的边际成本(SO)不相同，后者大于
前者，xc曲线位于Sc曲线的上方。如果不考虑危机银行所造成的额
外负担，则整个银行体系的价值为PO，银行机构的数量为QO，此时银
行机构的数量QO将大于整个银行体系边际收益等于边际成本时的银
行机构数量Q1，而Q1才是银行市场达到帕累托最优时的银行机构数
量，银行机构出现Q卜QO的过剩。此时，只是依靠市场自身是不可能
达到市场出清的，以上分析结论充分表明，政府参与危机银行的处置
是合乎经济学一般原理的。
二．经济福利地提高需要政府部门的介入
福利经济学认为当某种交易制度安排造成社会净效益的提高，则
该行为被称为有效率的。这就是说，当某种市场行为发生，解决其问
题的症结不在于政府是否介入，介入是否符合市场规律，而在于市场
主导或政府主导谁更具有效率。因为政府参与经济活动时，并不是免
费提供服务的，它自身也将占用与使用资源，资源来源正是市场上各
类经济主体缴纳的税收，政府参与或干预经济活动时，应对其获得的
收益和占用的资源进行比较，是否介入的衡量标准应该是政府介入是
否比市场本身处理更有效率。
当危机银行丧失清偿能力时，大多数都存在高负债率、大笔的坏
帐与巨额的亏损，在如此情况下，无论是理性的自然人还是经济组织，
没有任何优惠条件和政策扶持条件，是很难有人或机构自愿介入的。
根据市场运行规律，这些技术上破产的银行很快即进入现实的破产程
序，然而关闭一个银行机构可能带来的问题与产生的后果是无法预料
的，其社会成本不可低估，因此需要政府对其进行经济帮助。危机银
行是否能够被救助或重组成功，关键是该危机银行的“信誉”是否能
重新获得公众认可，相关利益人关心其资产在银行的未来运作是否有
保证：从存款人出发，对银行被救助产生信心动摇，必然引发更猛烈
的挤兑风潮：从债务入角度看，一旦发现重组的组织者缺乏强制实施
力与实力，则加剧其采取高风险道德行为，继续恶意逃债的可能。政
府本身占据着巨大的经济资源而且拥有行政、司法的资源配置权，这
些都是市场力量所不具备的。因此，在对危机银行进行处置时，政府
力量的适时干预与介入是合适的。
三．政府介入的一般形式：存款保险机构
政府作为行政机构如果直接参与市场经济活动运行往往存在效
率不高、应变不灵活、助长道德风险加剧等等问题，因此，在现实中
政府不宜直接介入危机银行的处置，现实中比较成功的做法是成立一
类准官方部门，专f-J,1亍使处理危机银行的职能。大多数国家选择了建
立存款保险公司的形式，此类公司不以盈利为目的，在最初成立的资
本中，政府和中央银行的投入占很大部分，而且如果它在危机银行处
理过程中，自身遭受损失或运行资金不足对，政府或者中央银行将继
续为其提供资金。当参保的银行出现经营危机，难以偿付存款人时，
通常由存款保险机构给予存款人相应的经济补偿，并以最大债权人的
身份接管并处理危机银行，一切以最大限度维护债权人利益出发，对
其采取重组或关闭的市场手段。可以说，存款保险机构是政府在处理
危机银行的过程中，遵循成本与收益比较原则的基础上采取的一种制
度安排。
第四章我国处理危机银行的实践分析与改革方向
第一节我国处理危机银行的现行做法与存在的问题
一．我国处理危机银行的现行做法
我国在进入90年代中期后，危机银行开始越来越频繁地出现在
人们的视野里，为维护地区经济稳定、保证金融安全，政府与中国人
民银行投入了大量的资金、人力、物力来处理这些危机银行及化解其
风险，针对不同的具体情况采取了不同的应对措施。具体来说，我国
目前对危机银行的处置方式有：
救助，包括中央银行对危机银行投放其存入央行的准备金、提
供救助性再贷款履行“最后贷款人”政策，政府注入公共资金以缓解
危机银行的流动性严重不足问题，以此满足挤兑要求，稳定广大储户，
最终平息挤兑危机。由于我国银行普遍存在公有性质特点，因此在银
行经营发生危机时几乎无一例外的都获得了政府或中央银行的资金
救助。尤其我国银行业中存在不少问题多、风险大、管理体制不完善、
整体资产质量差的中小银行机构，它们是当前金融风险的高发区和影
响金融甚至社会稳定的主要风险源。中国人民银行自1997年来曾多
次对危机银行履行最后贷款人职能。1997年11月即使实施紧急流动
支持，成功拯救了威海市商业银行的危机；1998年海南发展银行被
关闭前，央行曾～次向其提供了36亿元的紧急贷款；1999年4一12
月发生流动性危机的郑州城市商业银行在政府与银行监管当局的大
力救助下，重新走上了正常经营的道路；而1999年3月至2000年3
月对湖北大江城市信用合作社以及2003年初对浙江迅达城市信用社
陷入经营危机，尽管当地人民银行和政府不遗余力地投入了大量的资
金，最终还是没能改变其被关闭的命运。另外，在解决大量城乡信用
社经营危机的问题上，人民银行动用的资金更是高达数百亿元之巨。
重组，我国对危机银行的重组比较典型的做法是中国人民银行对
危机银行进行接管，所谓接管是指，央行采用行政的、经济的和法律
的手段对经营不善但尚有可能免子破产的银行进行挽救，促使其尽快
恢复正常经营能力的一种对经营失败银行机构的处理办法。简而言
之，接管就是采取整顿和改组措施，对被接管银行的经营管理、组织
结构等进行调整。另有一个常见的重组做法是通过政府撮合并提供一
定优惠条件使“好银行”对“坏银行”进行兼并，“好银行”对“坏
银行”进行注资、整合和控制，目的是在一定程度上试图通过改善股
权和管理机构来解决危机银行面临的问题。实践中的案例有：海南省
28家城市信用合作社由海南发展银行吸收合并，1998年初威海市商
业银行重组案例，1998年底中国投资银行整体并入了国家开发银行，
在剥离部分机构与业务人员后又被中国光大银行收购兼并；20世纪
末，中国银行业进行了一次战略性的重组⋯数千家城市信用社重组
为各个地方的商业银行；最近的一次最具规模的重组是成立四家金融
资产管理公司，剥离四家国有巍业银行的部分不良资产，这类似予好
银行与坏银行的分离重组。
关闭或撤销，自1995年5月30日，深圳人民银行发布公告，宣
布关闭“金成城市信用社”，首开银行破产的先河以来，对危机银行
实施行政关闭或撤销是目前我国处置有危机银行最常用的手段。2001
年12月15日中国人民银行正式颁布了(-a-融机构撤销条例》，规定
主要由中央银行或地方政府运用行政管理的手段对危机银行依法关
闭并由中央银行或当地政府组织对其清算。实践看，对于发生支付风
险且严重资不抵债的法人机构多采用的处理方式为，首先进行停业整
顿，兑付居民储蓄存款，最后再加入行政关闭或撤销手段，这可以说
银行机构在我银行市场退出的一个标准化做法。但目前该做法存在的
一个较大问题是，有关部门在先期兑付了居民储蓄存款本息以后，认
为其他债务的挤提压力不大，就开始无休止地延长停业整顿时间，使
得已经宣布停业的金融机构无法如期进入破产程序，法人债权也难以
落实，使得最终清算关闭工作也久久不能完成。较大的实践有1998
年6月，海南发展银行被依法行政关闭；1999年进行金融整顿的过
程中，一些沿海省市相继关闭了大量的有问题中小银行和城乡信用
社，单广东省就曾关闭了2000多家基层金融机构。
二．我国在危机银行处置过程中存在的问题
对照危机银行处理应遵循的三大基本原则，可以看出，在我国危
机银行处理过程中，防范系统性银行危机原则得到了较好的遵守，每
当危机银行出现流动性危机或挤兑，当地政府和人民银行都会积极介
入，投入大量的资金、人力、物力进行救助，保护广大储户与稳定债
权人信心。至今我国尚未出现大面积的银行危机便是防范系统性银行
危机成功的最好证明。但以国外处理危机银行的成功实践为参照，对
应处理危机银行应该遵循的其它两大基本原则，可以发现我国目前在
处理危机银行过程中存在较大的不足，主要问题有：
一是，我国监管当局与政府在对危机银行处置的主导思想上存在
误区。由于银行对一国或地区的经济、社会的稳定有着非同一般的重
要影响，这在有意或无意中形成了有关部门“银行不能倒闭”的指导
观念，当银行出现危机时，有关部门总是投入大量资金进行救助，千
方百计的避免其倒闭。监管当局和地方政府的盲目救助常常导致救助
的最后失败，最终救助的资金都将无法收回，造成了救助部门的巨大
损失。由于思想上的误区还导致了有关部门在处置危机过程中的犹豫
与不果断，这往往使得对危机银行处置被拖延，由此而来的后果是危
机银行的风险化解成本随着危机延续的时间变长而大幅度地增加。
二是，缺少一个独立于政府和中央银行的对危机银行进行专门处
置的主体。首先，政府与人民银行属于行政部门，作为危机银行的处
置主体它在遵循成本收益比较原则上的动机并不强i其采取的处置手
段也往往单一且灵活性不够，难以充分发挥市场规律的优化配置资源
功能。其次，危机银行产生的资金缺口补差的资金基本由政府和中央
银行承担，难以体现损失分担原则。再次，对银行而言，政府的隐性
担保与政策性贷款是互为因果的，要从政府银行转变为一个真正的金
融企业，必须真正摆脱政策性贷款的发放，但这又得以脱离政府担保
为代价，银行作为一个经营高风险的企业，必须拥有强有力的外部担
保来保证其信誉，但我国现实缺乏这样的主体。最后，我国处理问题
银行的实际是由中央银行一方面决定该银行被关闭，另一方面又由中
央银行对危机银行进行接管，负责其破产的善后工作，这两项工作本
身是不相容的，都由一个主体来完成，往往延误了处理时机且风险难
以从根本上化解以及削弱了中央银行宏观调控政策的独立性。所有这
些都说明了我国在处置危机银行问题上缺位一个既独立于政府和中
央银行又具有充分信誉的坚强有力组织。
第三，人民银行与地方政府在处理危机银行时缺乏一套完整科学
的风险处置制度，危机处置过程中的成本控制意识不强，缺少相应的
成本指标衡量其处置的效率。如何接管危机银行、如何进行整顿、改
组；什么情况下可以对其施以资金援助，什么情况下对其实旌购并、
分立，进行破产清算的条件、形式、程度、法律后果；资金缺口问题
由谁弥补，股东权益的处理以及被关闭机构有关责任人法律责任的追
究问题等等，都缺乏明确完整的实体规定和程序规定。处置过程中对
各不确定性的估计不足，缺少对各处置对策或处置对策组合进行成本
比较的程序，相关部门在整个处理过程中主观性较强并缺乏一种有效
的约束机制来制约其行为和权力。
第四，一个银行机构成为危机银行是一个从量变到质变的过程，
在问题恶化至暴露于公众之前的潜伏期内往往会发出一些早期的预
警信号，如产生一些反常行为。我国监管当局在银行危机发生早期往
往对其认识不够、重视不足，采取的措施更是不力与低效。通常当严
重违规或亏损公布于众并造成挤兑危机后，才全面的介入与接管或发
放紧急再贷款，在处理危机银行的中经常显得措手不及与被动。
第五，中央银行对危机银行有救助过度的嫌疑，最后贷款人职责
履行效率较低且贷款资金回收不力。这是因为，目前的救助政策首先
缺乏科学严格的标准，往往使不该得到救助的银行获得了紧急贷款；
其次，缺乏对造成危机当事人的责任严格追究制度，对应承担责任的
危机银行高级管理人员、非法干预金融机构正常经营活动的国家工作
人员、以及人民银行监管人员的责任没有做到权责分明，其示范效应
在银行体系内引起了较高的道德风险。总之，人民银行的最后贷款人
职责当前做法属于一种效率较低的粗放型运行模式。
第六， 重组是市场经济发达的国家在处置危机银行过程中最常
用的手段，也被认为是成本最低、引起金融体系震荡最小的处理方式，
但在我国该对策的运作效果却甚不理想。由于缺乏对危机银行重组的
利益驱动机制、金融市场的不发达、再加上危机银行自身问题的严重
性，银行的重组几乎都是政府授意或直接安排下的产物。现行我国对
危机银行进行重组所采取的方式主要为政府指定一家健康金融机构
托管或者合并产生危机的银行，将风险直接转嫁给健康金融机构，这
只是风险的横向转移，暂时化解了支付危机，并没有从根本上真正化
解金融风险。而且监管当局在重组过程中主要关注的是短期的银行安
全问题而很少从长期考虑银行长远的竞争力和盈利能力问题，这样导
致的后果是“破产的金融机构由‘好机构’接管一定程度上也损害了
后者的利益，破坏了市场秩序(巴曙松，2004)”。我国的城市商业
银行大多是在城市信用社的基础上改组而来的，这些城市信用社中的
相当部分存在严重的资产质量问题，由于股权结构与管理结构的构建
没有相应跟上，致使许多商业银行在组建开始就处于危机状态。非市
场化的运作方式带来了重组的低效甚至失败。最典型的例子，是海南
发展银行在收购了28家资不抵债的城市信用社后不久，受其拖累自
身也很快陷入了流动性危机，最终被关闭；广东发展银行新增的贷款
质量不差，但由于历史上承担的中银信托包袱使其在全国股份制银行
目前的排名倒数第一。
第二节关于我国处置某危机银行的案例分析
对照处理危机银行应遵循的基本原则，我国对危机银行的处置实
践中，除了防范系统性银行危机原则得到比较好的保证外，政府参与
原则的遵循缺乏科学性，成本与收益比较原则的遵循效果则更加不如
人意。本节借用微观金融学中的基本成本分析工具对我国政府与监管
当局处理某城市信用社的具体事例进行分析，以期寻找到如何合理处
置危机银行并尽量做到处置成本最小化对策的实证依据。
一．成本形态一般分析
对监管当局在某特定的危机银行处理实践过程中投入的大量时
间、人力、物力，将其区分为直接成本与间接成本。
(一)处理危机银行的宣接成本
直接成本包括：处理的制度设计成本、直接的资金成本、投入的
人力物力成本。
制度设计成本，对危机银行的处置是一个相当复杂的过程，因其
涉及面广、影响深远，因此必须有周密完善的制度框架为行动依据。
而这种制度框架本身就需要监管当局和职能部门投入相应的人力和
物力进行设计，并在实践中不断修改与完善。这就是危机银行处置的
制度设计成本。在理论上，如果把整个危机银行的处置看作是一项经
济活动，那么制度设计成本可近似看作这一个经济活动的固定成本，
当按这一基本框架进行处置的金融机构的数量越来越多时，平均分摊
到每个危机银行的制度设计成本就可不断下降。平均制度设计成本和
总的制度设计成本与处置金融机构数量的关系分别如下面图A和图B
所示：
金
额
图A
太
处置闯题机构数目0 处置问题机构数目
图B
直接的资金成本，主要是指监管当局、政府以及相关部门在处理
一个危机银行中直接投入的资金。具体可包括：在救助时，中央银行
以优惠利率提供的紧急再贷款或专项贷款的利率损失部分，政府以多
种方式低息或无息注入危机银行资金的时间价值损失，当危机银行积
重难返最终被清算关闭时救助本金无法收回的损失，比较而言，救助
本金的损失在直接的资金成本中占绝大部分；在对危机银行进行清算
时，为了保证社会公众存款人的利益，危机银行剩余资产变现价值与
存款人债务总额之间的差口需政府或监管当局来填补，通常这种差额
是非常巨大的，而且很难在以后收回。从危机银行处置的经济活动来
看，直接的资金成本相当于变动成本，它与处置的危机银行数量成正
比关系。
人力与物力成本，当危机银行自身无法控制风险时，必须有监管
部门和相关机构介入。而对危机银行的债务重组、兼并收购以及债权
清理和债务清偿，都需要投入相当的人力和物力，花费相应的人力资
本和物瓷，它显然也是处置危机银行的直接成本的一部分。一般而言，
人力和物力成本是与危机银行的规模、问题的严重程度、处箕过程中
所需要的时间成正比例关系的。从危机银行处理的经济活动中，它也
类似予变动成本，与处置的危机机构数量成正比例关系。
(二)处理危机银行的间接成本
监管当局与政府无论采取哪一种处理办法，都会存在危机银行处
置的间接成本，它表现为整个社会的福利水平由于风险处霞的实旄而
降低，表现有监管当局和政府替危机银行买单而带来的银行管理层道
德风险的增加与市场约束力量下降影响，同时还会导致银行市场竞争
约束力量的削弱与运行效率的降低。由于只要有政府部门的介入，无
论选择何种处理措施或对策组合这部分成本都必然发生，根据成本分
析的基本原理视其为选择危机银行处理方法决策的非相关成本，在决
策过程中不予以考虑。因此我主要对危机银行处置的直接成本作分
析。
二．某危机信用社处理案例的成本分析
我国银行业的主体，四大国有商业银行由于有国家信誉的担保，
占据银行体系内大部分的资金，不存在信任危机，因此成为危机银行
的现实可能性基本为零，从以往的实践来看，危机银行集中体现在两
类银行上：城市商业银行和城乡信用社，其中尤其以城乡信用社为多，
由于受限于相关数据与资料的收集，本部分以某中小型信用社出现危
机后监管当局与政府进行处理的整个过程为分析对象，计算其处置成
本，并进行相关成本分析：
1．案例简介：
某城市信用社由于长期以来内控严重不足、经营效率低下、风险
经营意识淡薄，导致巨额贷款集中投向“指定”项目且形成大量不良
资产：
①1997年6月，人民银行通过非现场监管发现其经营状况严重不
良，故将其列为高风险社，进行重点监控，并于8月份开始派出工作
组进行检查和监管。
②1998年由人民银行组成清理工作整顿工作组，进行了为期3个
月的清理整顿工作，暂时控制流动性危机的发生，使得该信用社得以
继续经营。
③1999年初，由予经营状况迸一步恶化，人民银行向该社再次派
驻监管小组，进行现场监控。此时政府开始介入问题信用社处置，根
据人民银行和政府联合制定的处理方案，由当地财政和符合条件的四
家企业入股某信用社，各自出资100万元，共500万元，同时对其进
行了机构重组，健全了组织架构，并更换了管理层。
④1999年4月至8月，由于信誉不佳与诟病由来己久，新管理层
的能力有限，该信用社的存款流失现象仍没有得到遏制。在这种情况
下，人民银行批准该社动用其全部存款准备金1648万元，并于lO月
和12月下达紧急救助再贷款3000万元和2000万元。
⑤1999年8月，人民银行决定放弃对该社的直接救助，为了减少
社会震荡，减轻人员安置压力，工作组提出将菜信用社并入当地城市
商业银行的处置方案。从此至2001年2月，人民银行与当地城市商
业银行进行了耗时一年半的大量前期购并工作，但当地城市商业银行
出于自身赢利性的要求需要对兼并的积极性始终不高。
⑥2001年8月，人民银行最终放弃了由当地城市商业银行接收某
信用社的处理方案，对某信用社正式实施停业处理，由当地政府向人
民银行申请专项借款7338万元用于兑付某信用社所有个人存款者的
债务，直至2003年末资产清算与偿还债务工作基本完成。
2．对该信用社处置成本的计算
在对该信用社的特定处理实践中，从1999年6月至2001年8
月两年多共计26个月的时间内，监管当局与政府从最初对某信用社
的救助、进行机构重组，到兼并方案的提出以及放弃，至最后的信用
社退出市场，三大类处理方法都有涉及，是一套非常有代表性的危机
银行处理对策组合。下面对这一系列处理措施进行成本计算：
制度设计成本：从最初风险暴露到最后实施停业清偿自然人债
务，在这一过程中，人民银行中心支行、分行、总行、与当地省市政
府以及有关部门进行了大量的研究、调查、沟通、协调工作，前前后
后设计了四套方案，有：救助再贷款、内部管理改革、促使合并、停
业清偿自然人债务。这些工作投入可看作为处置危机银行所发生的制
度设计成本，由于其不好量化，因此这里分别用A、B、C、D作为代
表：A表示实施救助的制度设计成本，B是内部管理改革制度设计成
本，C表示促使合并的制度设计成本，D表示市场退出的制度设计成
本。因此制度设计成本为(A+B+C+D)万元。
直接的资金成本，从1997年6月到2001年12月，监管部门与政
府在处置某信用社过程中直接投入鲍资金共14，486万元，分别为：
①增资扩股时，由地方政府以及符合条件的四家企业投入的500万元
股本金；
②1999年发生支付危机时，人民银行批准该社动用其全部存款准备
金1648万元以及先后提供的紧急再贷款，前3000万元后2000万元，
共计5000万元；
③2001年正式停业清偿自然人债务，由政府担保人民银行提供的专
项借款7338万元。’
因此，直接资金成本总计为14，486万元。
相应的人力物力成本有：
①1997年6月，人民银行对其进行全面的清产核资投入的人力物力；
②1997年8月份派出工作组进行检查和监管投入的人力物力；
⑨1998年由人民银行和当地市政府共同组成清理整顿工作组，进行
了3个月的清理整顿工作；
④1999年初再次派出工作组进行现场监控：
⑤1999年4月．2001年2月，人民银行和当地城市商业银行投入相当
的人力进行调研与该城市商业银行接收某信用社的前期工作。
⑥2001年8月，会计师事务所对其进行清产核资，而2001年8月至
今，停业整顿领导小组进行停业期间的各项工作；
如果我们假定人力月平均成本为W，那么从1997年6月至2003年
末共78个月，则所花费的总的人力物力成本为78W。
通过以上对制度设计成本、直接资金成本、人力物力成本的加总，
可以得到在处理某信用社的实际直接成本为(A+B+c+14486+78w)万
元。
三．某信用社处置对策的差异成本分析，
单单从以上计算出的处理危机信用社实践过程中直接成本的计
算，我们很难判断该成本是高或低，解决的办法是通过设计其它假设
方案并计算出其相应成本，与实际成本进行比较来评价该实际处置方
案的优劣，即是对其进行差异成本分析。。
所谓差异成本是指，在对危机银行处理过程中放弃或未采取的处
理方案可能带来的成本节约。下面即对该案例未采用的可能处置方案
进行差异成本分析：
假设方案一：如果救助处理措施得力，内部管理改革成功，则某
信用社的处理成本将得到真正的降低。因为如果问题信用社能恢复为
正常盈利机构，则地方政府和企业投入的500万元可以作为正常投资
并获得相应的分红收入，中央银行的5000万元紧急贷款可以连本带
息的收回，后面的拟实施兼并与市场退出两套制度成本与两年半投入
人力和物力成本也就不存在了。换句话说，如果救助成功则只要花费
最初的实施救助制度设计成本A和内部管理改革的制度设计成本B
以及1999年初前的人力物力成本就达到目的了。因此该方案与实际
处置措施的成本差异为节约成本(C+D+60W+14486)万元。
假设方案二：如果兼并方案真正实施，由当地城市商业银行接收
某信用社，会有两个结果：一是城市商业银行在接收了问题信用社后
通过进行相应的资源整合，对其进行大力改革、努力增强其经营与盈
利能力、逐步化解该信用社历史包袱，并最终达到市场份额和规模的
扩大。这样至少能带来的成本节约有：地方政府和企业投入的500万
40
元可以作为正常投资并获得相应的分红收入、中央银行的5000万元
紧急贷款可以连本带息的收回、市场退出的制度设计成本D、停业清
偿自然人债务的政府借款7338万元、信用社在中央银行的存款准备
金1648万元、2001年2月至2003年末共计24个月投入的人力物力
成本。与实际处理成本的成本差异总计为节约成本(D+14486+24W)
万元。
第二种结果时由于该信用社问题诸多、亏损严重再加上当地城市
商业银行自身也存在不少风险，将其并入市商业银行的做法只是暂时
化解了该信用社的支付危机，而兼并方城市商业银行的竞争力和盈利
能力都会受到负面影响。从长远来看，带来的也许将是更大的支付风
险和更高的处理成本。由于将某信用社并入当地城市商业银行是人民
银行和地方政府决定的，而不是市商业银行基于市场原则的自主选
择，因此第二种结果的可能性显然比较大。该处理方案的可能成本在
此难于量化，但可以预见它将超过实际的处置成本，成本差异大小将
会受继续经营的情况、银行规模大小、银行经营管理层的业绩、外部
经济环境等多种因素的影响。
假设方案三：如果在实施增资扩股与救助前，即1999年3月将某
信用社直接关闭，其实际成本将主要由最初资金缺口的大小而决定，
但至少如下成本可以得到节约：
某信用社从1999年3月至2001年8月期间，二年半的经营费用支出，
包括职工工资、水电费等开支，假设为G；
地方政府和企业投入的500万元；
居民储蓄存款7469万元两年半的应付利息，约180万元；
人民银行的5000万元救助性再贷款和该信用社在中央银行的存款准
备金1648万元；
两年半投入的相关人力和物力成本30W；
实施救助、内部管理改革、促使合并的三套制度设计成本A+B+C：
因此该方案与实际处置措施的差异成本至少为负的
(G+7238+30W+A+B+C)万元；
从以上分析，虽然并不能由此得出上述哪一套成本处理方案最
佳，但是我们可以很明显地看到，除了兼并方案的第二种结果产生的
处置成本可能大于实际处理成本外，其余的假设处置方案均获得负的
成本差异，达到节约处置成本目的，这些都无疑为我国危机银行现行
的处置制度改革给出了有益的提示。
第三节对我国危机银行处理制度改革的设想
虽然国内外实践都表明，危机银行的处理具体手段和程序都是利
弊兼并且包含着潜在的道德风险，即使是成熟的监管者也不得不受客
观条件的现状而无法完全借鉴最佳的做法。但通过上节的案例分析以
及国外对危机银行相对成功的处理做法，可以建立其我国危机银行处
理体制改革的目标。即是在保证银行整体安全的前提下，建立专门处
理危机银行的存款保险组织，当危机银行出现时，它作为～个强有力
的非盈利机构在保证整个银行系统的稳定的基础上，针对危机银行发
生的具体情况灵活选择对策与对策组合，及时处理，全面比较处置成
本与处置收益情况，最终达到有效化解危机银行风险并提高银行体系
市场价值的目的。
要达到此改革目标可从两方面入手：～是转变监管思想与完善监
管组织体系，更好地遵循政府参与原则；二是在危机银行处置过程中
重视成本控制与提高处理效率，更好地遵循成本与收益比较原则。
一．转变监管思想与完善监管组织体系
(一)转变处置危机银行的主导思想
金融监管部门与相关职能机构应转变在处理危机银行中原有的
主导思想，应加强对危机银行各种处理措施的认识，改变对危机银行
一律施以救助的做法。大量事实表明，在一个国民经济持续、稳定增
长，金融体系总体运行状态良好，社会公众对经济和金融有着良好预
期与信任的情况下，一家或数家银行倒闭不会影响整个金融体系的稳
定与安全。从近几年来我国金融监管的实践也可以看出，只要不损害
公共利益，就不会引起社会震荡和连锁反映。因此，应从千方百计避
免银行倒闭转变为在保证整个金融安全、银行系统稳定的前提条件
下，充分考虑危机银行产生的原因、亏损的程度、银行规模等等因素，
衡量处置危机银行各对策的成本大小，在是让其直接破产变现、援助
重生、还是寻找第三方将其收购兼并的对策或这些对策组合选择最优
做法。
(一)建立专门处理危机银行的强力组织⋯存款保险机构
所谓存款保险，它的保险标的是人们在银行内的存款，一般由银
行缴纳保费，当投保银行因某种原因丧失支付能力给其存款人带来损
失时，由保险机构负责向其进行一定限额内的赔偿。上世纪八十年代
以来，世界上许多发达国家与发展中国家在各自经历了不同程度的银
行危机后，都纷纷在本国建立了存款保险制度，以存款保险机构占主
导的失败银行处理模式在处理银行危机中的实践中得到了，大量的成
功运用。在我国总的金融改革进程中，存款保险作为目前金融体制变
迁过程中的一种新的制度安排，肩负了众多使命，如保护存款人利益
和维护银行业的信誉、促进国内银行转型成为现代金融企业、成为金
融监管的重要补充、引导银行市场结构优化等等，与此同时存款保险
组织在对危机银行的处理体系上将占据着主导地位。
存款保险自身的公信度可以来源或借助于国家信誉，但它与银行
之间的却是平等主体问的合同交易关系，按市场交易规则进行，满足
了银行业|在能保证自身较好信誉的同时能遵循市场规律自主经营的
要求。当银行经营发生危机时，基于明确的存款保险法律法规基础成
立的存款保险机构，在对存款人进行补偿后，依法获得了向银行或其
经营失败负责人的代位追偿权利，作为银行的最大债权人在处置失败
银行的过程中居于主体地位。以存款保险机构为危机银行处置主体的
模式至少能获得以下几方面的好处：
首先，它能在遵循成本与收益最基本的市场原则的前提下，灵活
运用各种处理手段处理失败银行：是对其援助重生、寻找第三方将其
收购兼并或是关闭清算，都以用最经济的手段最大程度保护债权人为
根本目的，这对保护存款人利益、发挥市场规律优化配置资源的功能
有着非常重要的现实意义。其次，因为存款保险机构是一个独立于政
府、中央银行的组织，当一家银行发生支付危机时，它能避免形形色
色的政治干预，果断及时地对其采取相应措施，以免造成更大的损失。
第三，存款保险机构拥有的存款保险基金，是处理银行市场退出的重
要资金来源。它主要来自存款保险机构成立时政府、银行或其它组织
投入的资本金以及成立后参保银行缴纳的保费，而且存款保险机构本
身可以通过发行债券或股票来补充存款保险基金。多渠道的存款保险
资金来源增加了对濒临破产银行的救助资金，也保证了对退出市场银
行的储户和其他债权人的偿付。第四，由监管部门根据有关法律规定
决定是否需要被关闭或破产，当决定和宣布后，具体接管或破产事项
由存款保险机构操办，这样的处理方式将有助于净化监管部门职能，
解决不相容操作中的矛盾。
(三)璁府在市场化重组正确发挥“路径依赖”作用
借鉴西方市场经济发达国家的经验，危机银行的处理应尽可能的
采用重组方式。通过由第三方收购，被其它金融或非金融机构所兼并
等方式，一方面有助于我国金融混业经营的实际进行，另一方面也为
外资和民营资金进入银行市场提供了合理可行的渠道，拓宽了产业资
本与金融资本的融合道路。同时各国银行机构重组的大量成功实践经
验表明，政府参与危机银行重组的是十分必须的，但在重组过程中政
府应正确发挥其“路径依赖”的作用。具体包括：政府可以适当放松
相关法令限制，如增加单个股东持殿比例上限：政府或公用企业对危
机银行的债权可适当减免或实施债转股：对接管有危机银行的机构提
供融资或技术帮助或减免重组后银行的税收以增加收购方对危机银
行的兴趣；当危机银行资产质量较低无人愿意收购而又不宜破产时
候，可以政府先行接收，并委托经营管理人员具体经营管理，同时物
色潜在购买人，待问题改善后再将其转手出去的方式来解决这些危机
银行。
(四)政府与相关利益人的“损失共担”原则
市场运行的一个基本原则，即是“权利与责任对称，收益与风险
对称”，在一个危机银行的损失分担处理过程中也不应例外，银行出
现严重问题所造成的损失应采取相关利益人“损失共担”原则。危机
银行倒闭而所有储户毫无受损将越来越不现实，考虑到在我国广大中
小储户承担风险的能力十分薄弱，为维护社会稳定，应对其利益进行
倾斜保障，而对某些大额存款人应改变原有的全额保障为部分保障，
让其支付适当的风险成本，以此加强其对银行经营风险的监督与市场
约束力量。另一方面应严格追究危机银行相关责任人员的失职、违规、
违法等责任，加大对其责任的处理力度，以减少道德风险的收益，增
加道德风险的成本，从而达到降低道德风险的目的。
二．危机银行处置过程中重视成本控制并提高处理效率
改善危机银行处置手段，可从重视危机处置成本控制的角度出
发，全面的讲，对危机银行进行处理可分为危机发生前对危机银行的
监督和危机发生后对风险的处置化解两部分，具体阐述如下：
．(一)建立危机银行风险预警预报系统．
．
建立一套科学、有效的银行风险预警预报系统，是危机银行处理
成本最小收效最大的根本途径。银行经营出现严重问题到爆发危机实
质上是各类细微风险不断积聚的结果，而问题在出现的早期往往并不
严重，此时只要及时采取合理适当的处理措施，可以相对容易控制和
化解相关风险，并且处置的成本也远远的小。银行风险预警体系是指
加强对银行经营的外部监管，对其在运行过程中发生的资产损失及银
行经营安全遭破坏的可能性进行分析、预报，为银行的安全稳定运行
提供对策和建议。要从根本上防范和控制危机银行的发生，必须重视
微小风险的预警与防范，通过加强对银行的日常监督，对各银行的风
险进行评估，主动确定监控对象，建立风险管理档案，争取尽早发现
问题并积极化解楣痰风险．
建立危机银行风险预警预报系统的基础是银行的信息充分披露
制度，尽可能的实现监管当局、银行和社会公众三者之间的信息对称，
使市场参与者能够在充分了解银行经营状况的基础上做出理性的判
断。但在目前国内，从严格意义上，非上市的银行机构还没有信息公
开披露的义务。对此，监管当局应积极按照循序渐进的原则进行探索，
推动有条件的银行尽快实施信息披露。同时，在银行业自身商业化改
革不断深化及其运行的市场环境日益完善的情形下，可积极借助市场
以及外部中介机构力量来完善和补充金融监管。建立风险预警机制应
坚持以下3个原则：设置相应的量化指标体系，以形象突出地反映出
监控对象所处状况，作出快捷判断，并采取及时措施；指标体系的设
置要有重点、分层次、突出核心指标，保证金融机构拥有较强的抗风
险能力，以相辅助指标来支持、补充核心指标，以求得在反映金融监
控内容上的完整性。在此基础上，充分利用现代化信息技术手段，建
设金融系统风险监测预警体系。
(二)制定完备的危机银行处置制度
监管当局应依据自身积累的处理危机银行经验，借鉴国外成熟的
处理制度，再加上科学的方法，制定一套完善的明确的危机银行处置
制度框架，并根据不同的情况下的经验总结蝗纳出不同情况下的风险
处置安排并以参考模式的形式确定下来，作为以后进行风险处置的依
据。从前面的分析我们已经知道，因为危机银行的制度设计成本具有
边际递减的特性，一套完善的全厦的危机银行处理制度势必可以节省
以后处置个案的制度设计成本，从而将低整个危机银行风险处置工作
的总成本。
(三)完善中央银行的“最后贷款人”制度
对人民银行发放紧急救助贷款和政府担保的专项贷款应加强成
本控制，提高公共资金的使用效益，关键是分析危机银行产生的病因，
制定科学严谨的救助资金和专项贷款发放标准，消除主观因素并明确
救助资金和专项借款发放之后的监督使用收回的责任归属。
分析危机银行的病因主要目的在于决定是否对其进行救助，银行
出现问题的形式有多种多样，大致可分为两类：一类是，流动性不足，
流动性资产所占比例过低，资产结构不合理：另～类是，内部控制混
乱、资本清偿力严重不足、甚至为负数。对于属于前者的危机银行，
由于其资本仍为正数，日后具备资产清偿能力，当出现流动性危机时，
应及时给予救助并督促其改善资产结构。如果是后者，则应区分该危
机银行是否对整个金融经济市场存在重要影响来采取不同的措施。值
得一提的是，与西方国家“太重要而不能倒闭”的原则不一样的是：
我国目前存在一大批城市商业银行，它们都是以服务于本地经济为宗
旨的小银行，它们的规模当然不能与国有商业银行和全国性的股份制
商业银行相比，在这样一个规模差距明显、多层次的银行体系里，对
银行的重要性判断也要分类进行，对不同类银行实施不同的评价标
准，对在一定范围内有着重大影响的危机银行，则必须加以救助防止
其倒闭，同时采取对银行经营管理进行根本改革等配套措施。
为提高央行贷款资金的回收率，最后贷款人政策的使用可遵照几
项基本原则：短期贷款原则；对个别危机银行应执行罚息原则，施加
高额融资成本的硬约束，让银行为自己不谨慎的行为付出应有的代
价；抵押品原则，以此降低央行的贷款风险。还可以采取其他银行协
同向危机银行提供贷款的办法，改变原有的央行在危机银行“战役”
中单打独斗的局面，以此减少央行的可能损失。如丹麦银行法就明确
规定，中央银行可以对暂时陷入流动性危机的银行进行帮助，但资不
抵债银行除外。
(四)对危机银行的资产处理引入市场风险处理机制
引入市场化的风险处理机制对危机银行最大限度的减少处置成
本具有十分重要的现实意义。从成因上分析，当前大多数有危机银行
产生问题的直接表现为资产质量太差、坏帐居高不下、资金周转出现
困难。由于对银行不良资产的有效处理需要有具备专门知识与丰富实
践经验的专业人员，我国目前无论监管部门还是银行业本身这类人才
都十分缺乏，为加大的资产回收变现能力与提高资产处置效率，可借
用现已有的四大资产管理公司，通过市场交易的方式将危机银行的不
良资产以市场价格转让给资产管理公司，由其进行专业的处置。有预
测，四大资产管理公司在2006年完成四大国有商业银行的不量资产
处理后将走上商业化资产管理公司的道路，这为危机银行不良资产的
专业化处置创造了现实条件。
(五)使资本抵债、问题严重的中小银行尽早退出市场
如果危机银行在一定区域内相对并不重要，而且资产质量低下、
内部经营管理混乱、信誉严重丧失，不妨采取直接关闭措施，对其进
行清算和让其退出市场，从根本上消除该类银行所带来的金融风险，
以充分体现市场有序竞争的公平与效率。一般而言，对该类危机机构
退出市场越早则带来的损失越小，拖延时间越长，退出成本就越高，
最后，从长远看，要最终降低危机银行的处理成本的关键在于建
立一个适应市场经济发展的健康的有充分市场竞争力的银行体系，构
造产权明晰、高效运行的银行管理体制使得银行机构本身能得以正常
发展并不断壮大，最大可能的降低危机银行产生的概率，从而使危机
银行的处理成本最小化。
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后记
由于近年来关于局部地区的一些银行机构陷入“挤兑”危机甚至
倒闭的报道不时出现，对危机银行问题的关注由来已久，早在一年半
以前，我便开始留意收集相关资料，研究有关理论。通过对大量资料
的阅读理解、仔细思考、认真探索，发现危机银行问题无论在我国还
是世界上发达国家都是～个理论与实践上没有得到解决的问题，对该
论题进行研究无疑是一个非常有意义且必要的事情。
虽然我已经尽可能对该问题本身以及相关问题进行了多方面的
探索与长时间的研究，但本文仍然存在一些不足：由于危机银行在我
国出现的历史不长，对其研究不多，目前尚未有一个标准的概念对危
机银行进行界定，本文对其界定主要来源于自身理解与归纳，难免存
在偏颇；到目前为止，我国危机银行的发生毕竟有限，即使已经发生
过的危机银行事件中，相关的具体数据与资料收集难度也较大，本文
对危机银行处理的具体案例分析是以某信用社为数据来源，分析结论
不足以充分支撑规模较大银行机构的情况，这不能不说是本文最大的
遗憾；另外由于本人缺乏实务工作经验，对危机银行的认识局限于事
实报道与理论分析，对客观情况难免有所疏漏，因此提出的关于我国
危机银行处置改革方案是否能切实可行有待检验；再加上自身理论学
识水平有限，论文难免存在其它问题与不足。
最后，希望能与各位老师和所有对危机银行有兴趣的人士就该问
题进行交流，得到你们的指导与帮助，并为后来对专注于该论题的人
们起到抛砖引玉的作用。
致谢
从选题、资料收集、框架的构建、写作中的反反复复修改到现今
终得以定稿，回想整个论文写作历程真有诸多感慨，其中包含着对所
有帮助我完成论文的人们的深深感激之情。
在这里，我要向所有论文中所引用资料的原作者们表示感谢，你
们对大量实践的总结归纳、科学的研究结论、严谨的思维奠定了我论
文的基本思想，充实了我论文的写作内容。
我要向所有给予我指导关怀的领导、老师表示衷心感谢，特别是
向我的指导老师曹廷贵教授表示最诚挚的感谢与敬意，你的严厉要求
和广博知识是我顺利完成毕业论文的必要条件．
在此，我还要对在论文修改过程中给予我建议和帮助的同学致以
我真诚的谢意，你们的鼓励关心与帮助使我在修改论文过程中受益匪
浅，并使其得以最终完稿赴印。
李尧2005—4—20