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学校代号一．J姬!王一一
-舟类号一
同等学力硕士学位论文
我国有效银行监管研究
学位申请人姓名
培养单位——垒融堂瞳——
导学师科姓专名业及职～称金—融—±。弦差捌剖塑蝗一一
研究方向——一垒融篮堡
论文提交日期至塑Q§!E皇，』．』——
学密号级一一
湖删确帅火嗍事m
在职人员同等学力硕士学位论文
摘要
20世纪90年代以来，国际上发生了一系列重大国际金融事件。如享有盛誉
的英国巴林银行倒闭、日本大和银行巨额亏损、墨西哥金融恁棍、东南亚金融危
机等。这些事件，不仅给金融机构、金融市场及经济发展产生了较为严重的影响，
而且也给人们提出一个严肃的问题，即在货币化程度越来越离的现代市场经济中，
如何对银行业实施有效的监管。
为进一步推进银行监管标准在全球范围的统一，更好地对银行实施有效监管。
1975年9月，巴塞尔委员会达成《巴塞尔协议》；1997年9月．巴塞尔委员会又
在世界银行和国际货币基金组织香港年会上正式向各国(地区)金融监管当局推
出了《有效银行监管的核心原则》，进一步推进银行监管标准在全球范围的统⋯。
2003年4月，巴塞尔委员会发布《巴塞尔新资本协议》的第三次征求意见稿，2004
年6月新协议正式出台。该协议将最低资本要求、监管当局的监管检查和信息披
露有机结合在一起，力求把发达国家在实践中证明是行之有效的资本监管方法固
定下来。这一协议的实篪，将给从封闭走向开放的中国银行业带来极大的挑战。
本文从国际有效银行监管理论与实践入手，通过研究我国银行业的发展历程
与改革核心，分析我国银行业有效监管所面临的诸如起步晚，监管主体单一，法
制建设落后，依法监管意识淡薄，加入WTO使银行业风险进一步暴露，加大有
效银行监管的难度，国有商业银行产权制度不健全，监管体带Ⅱ缺陷等问题。
针对以上问题，在对有效银行监管理论和实践研究的基础上，结合我国监管
实际，本文指出通过审慎有效监管，确立保护存款人和消费者利益，增强市场信
心，减少金融犯罪的监管目标；找出我国现有银行监管体系和巴塞尔有效银行监
管原则及国际有效银行监管实际经验之间的沟通点，确定我国有效银行监管的整
体思路；提高银监会的执法水平，加大监管力度，不断完善有效银行监管的法律
法规体系；热快银行产权铡度改革，完善公司治理结构；转变监管理念，建立与
国际接轨的监管方式，加强三大监管机构的协调，建立危机预警和处理系统，消
除有效银行监管的制约因素，促进金融业的健康、稳定发展。
关键词：银行；银行监管；有效银行监管；巴塞尔新资本协议
我国有效银行监管研究
Abstract
Since 1990s，a series of financial accidents have taken place，fbr example，Brein
bank Yamoto bank in Japan，finance crisis in Mexico and southeast Asian and SO on．
These accidents not only have great bad impact on the financial organization，
financial market and the development of economy，but also give people a serious
question，that is，how to implement efficient supervision as the currencization of
market economic is higher and higher．
In order to further unifying the banking supervision standard in the world and
construct effective banking supervision．Basel committee manage to Basel agreement
in September 1 975；On the HongKong annual confere of World Bank and 1MF in sep．
1997，Basel committee issued Core principles of effective banking supervision to the
supervison authorities．In April 2003，Basel Committee issued the third version of
New Capital Accord for comments．The new accord became effective in June 2004．It
unifies the minimum capital requirement，regulation of developed countries in
practice．The issuance of it will bring a great challenge to Chinese banking industry,
which is in the progress of opening to the world．
Beginning with the theory and practice of international effective banking
supervision and then by researching China’s banking history and the corc of
reformation．this work analyses some problems of China’s effective banking
supervision，as that China’S effective banking supervision is established very late，the
supervisor is simplex，the legal system is unenlightened，the supervisory institution is
lack of lawful consciousness，the banking risks will be increased and the banking
supervision will be more difficult after the entrance of WTO，there’re many defects in
state-owned commercial bank’S property-right system and supervisory system～
Based on the theory of effective banking supervision and practical research，this
work put forward some countermeasures to solve the problems mentioned above by
combining with China’S practice in banking supervision．We should implement
prudent，effective supervision tO benefit depositors and consumers，enhance market
confidence and frustrate financial crime．We should make a plan to put effective
supervision in practice by joining China’S current banking supervisory system with
BIS effective supervisory principle and international effective supervisory experiences．
在职人员同等学力硕士学位论文
We should improve the Banking Supervision Committee’s executing ability,strengthen
the banking supervision，advance effective banking supervisory legal system，promote
the reformation of bank’s property—right system，better the structure of entertainment
administration，convert supervisory conception，adopt the supervisory method joined
with international supervision，strenglhen the correspondence of three supervisory
institutions，build up a predicting and processing system，eliminate the factors
restricting effective banking supervision to promote the healthy,steady development
of疗nance．
Keywords：Banking；Banking Supervision；Effective Banking Supervision；
The Basel New Capital Accord
II
湖南大学
学位论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所
取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任
何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡
献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的
法律后果由本人承担。
作者签名=芳．弘日期．圳厂年}月堋
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学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文
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本学位论文属于
1、保密口，在——年解密后适用本授权书。
2、不保密团。
(请在以上相应方框内打“4”)
作者签名：
导师签名
日期：沙婢l-月a2-El
嘲：刀矿r肜明
翻·职人员J口J等学力硕上学位沦史
1．1选题背景和意义
第1章引言
90年代以来，发生了一系列重大国际金融事件。有些是全局性的，如英镑和
意大利里拉先后大幅度贬值、墨西哥金融危机、东南亚金融危机：有些是局部性
的，如享有盛誉的英国巴林银行倒闭、日本大和银行巨额亏损等。这些事件，不
仪给金融机构、金融市场及经济发展产生十分恶劣的影响，而且也给人们提出了
一个严肃的问题，即在货币化程度越来越高的现代市场经济中，如何对银行业实
施有效的监管。
为了进一步推进银行监管标准在全球范围的统一，1975年9月巴塞尔委员会
达成一个契约《对外国银行机构的监督》(Supervision of Banks Foreign
Establishments)，简称《巴塞尔协议》(Basle Concordat)，在世界范围内产生了普
遍的反响，标志着国际银行业的协调监督管理的正式开始。1997年9月，该委员
会又在世界银行和国际货币基金组织香港年会上正式向各国(地区)金融监管当
局推出r《有效银行监管的核心原则》。“核心原则”详细论述了有效银行监管的
众多方面，正确地处理了各国传统与不同银行监管方法之间的关系，以消除各国
法律一卜的差别而带来的对银行监管标准不一的问题，它是健全各国金融监管体系
的重要参考文件。
2003年4月，巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔新资本协议》(The New
Basel CapitalAccord)的第三次征求意见稿，2004年6月26臼新协议正式出台。
新协议代表了监管理论中的先进理念和发达国家商业银行逐渐完善的风险管理最
佳实践经验。相对资本监管而言，新协议在很大程度上更注重风险管理。它将最
低资本要求、监管当局的监督检查和信息披露有机结合在一起，力求把发达国家
在实践中证明是行之有效的资本监管方法固定下来。新协议的最终发布将预示着
银行监管和风险管理先进理念的新的国际框架已基本成型，它提出的监管架构将
成为今后若干年内国际银行界的“游戏规则”。该协议的公布与实施，将给从封闭
走向丌放的中国银行业带来极大的挑战。
改革开放以来，中国银行业抓住历史性机遇，不断深化改革，扩大开放，加
强嗌管，改进服务，取得了明显成效，对治理通货膨胀、促进经济发展和社会稳
定发挥了十分重要的作用。但是，中国银行业存在的问题也很突出，尤为突出的
是国有商业银行不良贷款比例过高，潜在信用风险过大。产生这个问题的一个重
要原凼是银行脏管松驰，监管措施不力，监管效率低下。特别是中国加入WTO
我国有效银行监管研究
之后，金融市场国际化发展趋势日益明显，在金融开放的条件下，外资银行机构
不断进入，不仅会改变中国现有的金融机构，还会使现有的金融运行规则发生变
化。有效银行监管的国际化发展将成为高质量、有效率的银行监管体系构建的必
然选择。
2003年4月28日中国银监会正式挂牌成立。银监会的成立是我国金融体制
改革中极其重要的～步。它担负着中国人民银行原承担的监管银行业职能，目的
是让银行监管更加专业化和科学化，提升我国银行业的国际竞争力。因而，银监
会如何实施优质监管、有效监管，是当前迫切需要解决的问题之～。
首先，从理论研究上看，自20世纪70年代以来，银行监管一直是国际银行
业研究的热门话题，但是在我国这一领域的研究还相对滞后，人多数研究文章存
在两个倾向性的问题：⋯是定性分析多，定量分析少；二是介绍操作性的经验文
章多，理论性分析少。而且对有效银行监管进行系统理论研究的还比较罕见。
其次，从实践上来看．不少人认为银行监管基本卜是纯技术性学科，没有理
论可言。这种片面的观点，不仅阻碍了银行监管向科学化、规范化的方向发展，
越来越不适应银行监管需要解决日益错综复杂银行业务难题的需要，而且严重制
约着银行监管水平的提高。
凶此，研究有效银行监管理论，指导银行监管实践，建立适合我斟闲情的有
效银行监管体系，是一项十分迫切而又艰巨的任务。
1．2文献综述
综观国内外金融学研究，相对金融研究的其他领域，关于有效银行监管理论
以及各酮银行有效监管的比较研究在理论层面是比较浅显的，基本没有进行相关
的实证研究。
国际金融界和学术界对有效银行监管的有益探索主要有：巴塞尔银行监管委
员会《有效银行监管的核心原l【l|J》、《巴塞尔新资本协议》及部分国家监管当局对
其反应的官方文件框架。比如《中国银行业监督管理委员会对巴塞尔新资本协议
的意见和建议》，以及中国银监会颁布的《商业银行资本充足率管理办法》、《股份
制商业银行风险评级体系》、《金融机构衍生产品交易业务管理办法》、《商业银行
不良资产监测和考核办法》等等。这些文件构成了有效银行监管研究的一个基本
参照物，也是国内外学者对有效银行监管进行研究与讨论的一个基本出发点。对
《巴塞尔新资本协议》中涉及的有效银行监管方面内容，国外学术界也有一些有
益的评论性与研究性文献。主要包括Estrella(2000)结合新协议出台后金融机构的
各种反应而对之进行的归纳和评述以及Altman(2001)从银行监管角度对新协议提
出的分析性建议与批评。
再·职人员剧等学力硕上学位论文
国内金融业界与学术界对银行业有效监管的探讨主要有：
王兆星(2001)认为，作为有效监管的先决条件，除了需要有稳健且可持续
的宏观经济政策外，同时还必须具备有效的市场约束和完善的公共金融基础设施，
即有效监管的市场基础架构，并在公司治理结构，建立审慎的会计制度以及健全、
完善的信用信息系统，信息披露与透明度方面提出建议。
黄慧芬(2002)通过对香港银行业的研究，认为香港在地缘、人缘以及文化
上，都与我国内地比较接近，因而我国香港的经验比起其他发达国家的经验来更加
实际和可供借鉴。建议银行监管应从加快利率市场化改革进程，改进人民币汇率
机制，实旖“一揽子货币”的汇率制度，以及进一步发挥公开市场操作的作用，以
提高我国加入w T O后的银行监管水平，促进国内银行提高竞争力。
王银枝(2002)则认为，目前我国银行监管还存在着一系列问题，主要表现
在：豁管重点不突出，忽视监管的成本与效益分析，缺乏强有力的市场约束机制，
监管环境不健全，监管机制不协调，因此应针对加入WTO后银行风险变化的新
特点及时转变监管理念，转移监管重心，强化市场约束的监管作用，培育健康的
银行监管环境，建立有效的银行脏管协调机制，尽快培养一支高素质的监管队伍。
朱雪莲、熊春红(2003)通过对美国和韩国在监管的体制框架、市场准入和
、lk务经营等方面的比较，对我国实现对外资银行的有效监管提出了建议，认为任
何⋯国引进外资银行必须与本国国情相符合，在发挥外资银行的优势和抑制其劣
势之间寻求最佳平衡点。在监管的内容和手段方面，我国应逐渐向国际惯例过渡，
d1重准入监管向重经营持续性监管转变，应加强监管的国际国内协调。
王周会(2003)在改进银行监管方式方面提出建立统一、科学、规范的非现
场监管机制；加人现场检查力度，查处违规经营行为；建立商业银行评定制度；加
强对银行机构内控机制的监管等项建议。
朱孟楠、郭春松(2003)认为，非现场监管是有效银行监管的重要组成部分，
也是持续银行监管的重要手段和方法。应完善非现场监管工作管理办法，规范非现
场监管工作：建立科学监管体系，提高监管制度的稳定性，另外要逐步引入电子汁
算技术，提高监管工作水平，合理设计报表内容，提高报表利用效率。
赵海城、谢霖(2003)从内部控制的角度，认为完善的内部控制可以有效地
降低银行业经营的风险，从监管角度看则可以弥补其他监管手段的不足而造成了
监管缺陷，另外我国国有商业银行中内部控制制度没有得到有效执行，因此贯彻
《内部控制指导原则》要求，保证我国银行业内部控制的建设和有效运行，将是
监管工作的重点所在。
金春花(2002)根据巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》中“持
续性银行监管”的原则，分析了我国目前的银行监管状况，并对如何改进、加强我国
银行监管提出建议。
龚剑玲、杨崇慧(2002)分析论述了加强对外资银行的有效监管的必要性，
并提出了加强对外资银行有效监管的措施。
1．3研究思路与创新
1．3．1本文的基本思路和框架
本文的基本思路是采用经济学规范分析的方法，对有效银行监管理论和实践
进行全面深入的研究，以资使我国有效银行监管制度建立在理性和科学的发展轨
道匕。
本文第一大部分侧重基础性理论分析，包括第二章、第三章。首先按照历史
的观点，对银行监管的理论和实践演进进行了深入的分析，以找寻银行监管产生
的正确理论依据；接着探讨了对作为金融监管重要组成部分的银行监管的影响因
素和互动方面；在此基础上，提出了有效银行监管的理念，并对其与我国过去情
况为代表的传统银行监管以及国际有效银行监管新趋势进行了比较分析，借鉴国
际主要发达国家有效银行监管的经验和发展趋势，以探寻我国有效银行监管的理
沦参照。
本文第二大部分侧重对有效银行监管的实践进行研究，包括论文第四章、第
五章。该部分在对我国现行银行监管进行实证研究的基础上，提出我国如何建立
和完善有效银行监管架构及实施有效银行监管措施的思路和建议。
最后，在论文的小结部分，笔者在对全文进行总结的同时，点评了我圈实施
宵效银行监管中若干技术操作层面的问题。
】．3．2本文的创新点
(’)致力于在我国现有银行监管体系和巴塞尔银行监管委员会《有效银行
监管的核心原则》、《巴塞尔新资本协议》所要求的有效银行监管及国外国家成功
经验之间寻找沟通点。
(二：)提出完善我国有效银行监管体系的建议和基本思路。
(三)在方法论方面，本文在充分搜集和研究大量资料的基础上，力图对有
效银行监管的理论及其发展与实践的结合找到恰当的途径，以使我国有效银行船
管建立在科学和理性的基础上。
第2章银行业监管理论源流及其发展
2．1 关于银行监管的基础理论
银行监管理论随着历史的发展而发生变化。在现代银行监管体系形成的初期，
并没有谁运_}{j经济学的基本原理来解释为什么要对银行业进行监管。对银行业临
管进行经济学解释，是从对其他行业监管的问题引申而来的。
传统的监管理论起步于社会分析。在以公共企业为监管对象的情况下，人们
往往使用“管制” 侧来表述监管。传统经济管制理论是在把市场的低效率需要
政府干预作为既定事实的前提下，来研究管制的社会效应的。它认为，市场经济
并不满足资源配置效率最佳和社会福利最大化的条件，当由于外部性、垄断和信
息不对称等问题导致“市场失灵”(Marketfailures)时，矫正的办法就是政府二f二
预经济活动。
由于政府干预经济活动亦朗对经济活动进行管制所强调的问题4iI划，传统经
济管涮理论义可以分为管制的利益论和管制的保护论。
管制的利益论所强调的是社会利益，认为政府为防止某些产业危害社会利益，
需要通过管制来消除差别价格，以达到保护消费者利益的目的。具体而言，管制
的利益论又包括公共利益论和集团利益论。公共利益理论以市场低效率和不公平
为前提，认为需要通过代表公共利益的政府的管制来保证市场的效率和公平。集
团利盏理论认为，在政治行为过程中，管制当局往往受产业界或其他利益集团的
支配，所以管制1i可能安现公共利益，而必定沦落为特定利益集团追求自身利益
蛀人化的工具。
管制的保护论所强调的是受保护的对象。根据受保护的对象不同。管制的保
护论义分为消费者保护理论、生产者保护理论和中立论。消费者保护浍认为，管
制的实际效果是维护了消费者利益，如价格下降、服务质量提高、差别价格消失、
效率提高以及企业利润减少，等等：生产者保护论认为，管制的实际效果是维护
了牛产者利益，即现有企业有可能因为政府管制而结成卡特尔，从而阻止了新企
、|p的进入，结果反而起到了加强或维持产业支配力的作用；管制中立论则认为，
保护对象依条件不同而不同。当管制前的产、fk是垄断型市场结构产业时，管制的
实际效果是保护了垄断者．因为当某产业的实力强大到足以支配管制当局时，实
际r管制对该产、lk将不产生影响。而当管制前的产业是竞争型市场结构的产业时，
管制的实际效果则是保护了竞争者。
抟统经济管制理论的最大缺点是缺乏基本的绛济学__L=具，只是根据经验而提
传统经济管制理论的最人缺点足缺乏基本的经济学工具，只是根捌经验而捉
第2章银行业监管理论源流及其发展
2．1 关于银行监管的基础理论
银行监管理论随着历史的发展而发生变化。在现代银行监管体系形成的初期，
并没有谁运用经济学的基本原理来解释为什么要对银行业进行监管。对银行业临
管进行经济学解释，是从对其他行业监管的问题引申而来的。
传统的监管理论起步于社会分析。在以公共企业为监管对象的情况下，人们
往往使用“管制”一词来表述监管。传统经济管制理论是在把市场的低效率需要
政府干预作为既定事实的前提下，来研究管制的社会效应的。它认为，市场经济
并不满足资源配置效率最佳和社会福利最大化的条件，当由于外部性、垄断和信
息不对称等问题导致“市场失灵”(Marketfailures)时，矫正的办法就是政府干
预经济活动。
由于政府干预经济活动亦即对经济活动进行管制所强调的问题不同，传统经
济管制理论又可以分为管制的利益论和管制的保护论。
管制的利益论所强调的是社会利益，认为政府为防止某些产业危害社会利益，
需要通过管制来消除差别价格，以达到保护消费者利益的目的。具体而言，管制
的利益论又包括公共利益论和集团利益论。公共利益理论以市场低效率和不公平
为前提，认为需要通过代表公共利益的政府的管制来保证市场的效率和公平。集
Ⅲ利益理论认为，在政治行为过程中，管制当局往往受产业界或其他利益集团的
支配，所以管制不可能实现公共利益，而必定沦落为特定利益集团追求自身利益
最大化的工具。
管制的保护论所强调的是受保护的对象。根据受保护的对象不同，管制的保
护论又分为消费者保护理论、生产者保护理论和中立论。消费者保护论认为，管
制的实际效果是维护了消费者利益，如价格下降、服务质量提高、差别价格消失、
效率提高以及企业利润减少，等等；生产者保护论认为，管制的实际效果是维护
了生产者利益，即现有企业有可能因为政府管制而结成卡特尔，从而阻止了新企
业的进入，结果反而起到了加强或维持产业支配力的作用；管制中立论则认为，
保护对象依条件不同而不同。当管制前的产业是垄断型市场结构产业时，管制的
实际效果是保护了垄断者，因为当某产业的实力强大到足以支配管制当局时，实
际上管制对该产业将不产生影响。而当管制前的产业是竞争型市场结构的产业时，
管制的实际效果则是保护了竞争者。
传统经济管制理论的最人缺点是缺乏基本的经济学r[具，只足根据经验而提
我国有效银行豁管研究
出的，没有一套较为严密的逻辑体系。事实上，从纯经济学角度探索管制问题的，
是美国经济学家、1982年诺贝尔经济学奖获得者乔治嘶蒂格勒(George J Stigler)，
他的论文《经济管制论》奠定了经济监管论的基础。
斯蒂格勒的分析前提有两个：一是国家是强制权的基本源泉，利益集幽确信
国家运用强制权能使该集团的处境得以改善；二是当局选择使效用最大化的行为
是理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最
大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入，通过国家权力从社会其他团体手
中重新分配财富的途径。斯蒂格勒说： “我们假定，政治体制是理性地建立起来
并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具”。正是在
这个基本观念的基础之上，建立了经济监管论并用它来预测哪些产业部门将被盗
管，以及进行监管所采取的形式。
对经济管制问题的探讨一一无论是传统经济管制理论还是斯蒂格勒的经济管
制理论，为人们寻求为什么要对银行业进行监管提供了分析思路和答案，它是银
行监管理论的滥觞。
正是由于经济管制理论的主要贡献是对监管的必要性作了一般性地分析，所
以在本文的分析中，将银行监管视同金融监管进行一般的分析。目前，一般都把
解释经济管制的三种理论运用于金融机构监管的实践。
2．1．1社会利益论(ne public interest theory)
社会利益理论认为监管通常发生在市场失灵的领域，目的是为了保护公众的
利益，因此被称为社会利益论。近年来被经济学家称之为实证理论的规范分析
(Normative analysis as a positive t11eory，NPT)。社会利益论提倡在市场失灵时，针
对自然垄断、外部效应或信息不对称性实施对私人市场方面的监管。这种理论意
味着：监管是政府提供的为满足公众要求，用来矫正市场失灵的一种办法，通过
监管，能够取得公共福利，提高潜在福利。但社会利益论有两个自身难以解决的
问题：
一是社会利益论是一种不完全的理论。社会利益论提出的对于什么时候监管
所作的假设是：公众为取得社会福利而产生了监管的需求，因此监管应运而生。
这里显然缺少了一个环节，那就是公众如何使潜在的监管需求转化为监管现实的
机制，因为监管是要通过立法行为和监管机构的行为来实现的。
二是社会利益论缺乏事实的支持。大量的事实与社会利益论不符，许多产_k
被监管既不是由于自然垄断，也不是由于外部效应。理查德·波斯纳(Richard
Posner，】974年)曾指出：“经过大约15年的理论和实证研究，经济学家得出的结
沦是：峪管与外部效应的存在、自然垄断市场结构不是正相关”。
矗·职人员同等学力帧士学位论义
2．1．2捕获论或称追逐论(Capture theory，CT)
由于实证的分析在很大程度上与社会利益论不符，经济学家和政治学家提出
了捕获论，该理论认为监管当局往往被监管者所利用，监管提高的是被监管产、{p
的利益，而不是社会福利。追逐论与监管的历史更加吻合，因而追逐论比社会利
益论更有说服力。但追逐论缺乏理论基础，仅仅是一些实证研究的结论。它没有
提供问题的解释，提供的只是一种假设，即监管有利于生产者。追逐论同样不能
解释监管怎样为产业部门所利用和控制，因为消费者、劳工、厂商这些利益集团
都要受到监管的影响，为什么监管唯独会被产业部门所控制而不是被其他利益集
团所控制。追逐论也难以解释许多产业先前被监管，但到后来又被放松的原因。
追逐论关于监管有利于被监管者的结论应该只是追逐论理论的一个方面。追
逐论理论还应该有另一层内容，即监管如一场“猫鼠追逐”，监管者与被监管者
在这场猫鼠追逐中水平都得到了提高。一般来说，对某一行业实施监管的目的是
为了消除该行业的过度竞争、高风险运作或各种不规范经营行为，监管常常是为
了该行业或燕体经济的稳步发展。被监管者从自身利益出发，常常寻找监管中的
各种漏洞和不完善的地方，有时甚至违反监管的各种规定以达到自身的目的。监
管者可以根据被监管者的行为进行分析，发现监管中的各种不完善之处并进行完
善；并可以分析被监管者违规的原因，对监管不合理的地方进行修改或调整，以
提高监管水平。同时，被监管者会寻找新的方法去绕过监管，又使得监管部门进
一步完善或调整监管方式，如此不断循环下去，使监管与反监管变成一场不问断
的运动，在这场运动中监管者与被监管者的水平都得到了提高。
这种“猫鼠追逐”可以说已经被金融监管的发展历史所证实。开始时金融监
管的目的只是为了监督银行券的发行和信用的扩张，随着金融市场的发展，金融
业务越来越复杂，各种金融危机或金融风暴不时发生，金融风险日益引起人们的
注意。因此金融监管的内容越来越多，涉及到金融机构成立注册时的各种审查、
资本充足性监管、资产流动性监管、高级管理人员任职资格监管、金融机构内部
挎制制度的监管等多个方面。监管方法也越来越完善，发展到各种现场检查与非
现场检查、资产负债比例管理、社会会计师事务所的审计、窗口指导、会谈等多
种方式。通过监管，金融机构的经营水平与管理机关的监管水平都提高了。
2．1．3经济监管论(Economic theory of regulation，ETR)
经济监管理论是到目前为止较为确切的一种理论，它提出了可检验的假设和
一系列合乎逻辑的推理。尽管还有⋯些监管事实与经济监管理论不符，但可以说
它是一个巨大的进步。
监管与市场失灵的关系不人，监管也并不总是有利于生产者，并且在被监管
的产业中，不同利益集团的利益都得到了提高。这些现象需要一种理论来解释，
并且该理论还应该能够解释一些产业先是被严格监管，后来又被放松的原因。
乔治·J．斯蒂格勒的论文《经济管制论》奠定了经济监管论的基础。该论文
提供了进一步解决问题的方法，论述了监管产生的原因。与社会利益论和追逐沦
相比，斯蒂格勒提出了一系列假设，并应用这些假设合乎逻辑地预测哪些产业将
被监管，监管将采取什么形式。
斯蒂格勒的分析有两个前提：一是国家是强制权的基本源泉，利益集团确信
国家运用强制权能使该集团的处境得以改善：二是当局选择使效用最大化的行为
足理智的。这两个前提导致一个假设，即监管的供给是为了满足利益集团收入最
大化的需求。监管是利益集团为增加自身收入，通过国家权力从社会其他团体手
中重新分配财富的途径。正如斯蒂格勒所说： “我们假定，政治体制是理性地建
立起来并被理性地使用的，也就是说，它是实现社会成员愿望的合适的工具”。
在这个基本观念的基础之上，建立了经济监管论并用它来预测哪些产业部门将被
监管，以及进行监管所采取的形式。下面通过两个模型进一步阐述经济监管论的
内涵：
(一)斯蒂格勒一贝尔兹门模型(Stigler。Pelzman Model，以下简称s．P模型)
S-P模型的核心假设是控制监管政策的个人，其选择政策的目的是使其政治
支持最大化。立法者为了使其政治支持最人化，制定决策时必须考虑受益集fifJ的
规模(N)和传送给受益集团的福利的大小(T)。一个利益集团从监管中获得的总
干9益等于传送给它的福利减去组织该利益集团的成本。集团规模越大，组织成本
越高。
监管政策把一些人的财富分配给另一些从监管中获益的人，因而监管当局必
然要预测该项政策将遭到的政治反对。政治上的反对力量随着不能从监管中获旋
的入口数量、利益集团的密度以及加在他们身上的税赋的增加而增加。
立法者选择政治支持最大化和较少反对的政策。这里有两个重要的因素：首
先，没有论据表明立法者在按政治支持最大化行动时将会使社会福利最大化，或
者说提高了社会福利。其次，该模型的目的是预测哪些产业将被监管，监管将采
取什么形式。下面将对这些问题进行分析。
S-P模型的一个主要结论是监管将倾向于使有强烈偏爱的小利益集团受益。
根据立法者最大限度地争取净政治支持的假设，可从模型中得到这个结论。我们
需要分析利益集团的规模如何改变和影响净政治支持。首先，注意降低N对政
治支持的两方面相互作用的影响。假定利益集团每个成员的政治支持强度不变，
降低N则会减少政治支持；另一方面，降低N会通过提高人均利益而增加政治
支持的强度。当N降低时，传递给利益集团内的每个成员的福利T／N会卜升。
假设把利益集团内的成员组织到一起使他们共同投票的组织成本为cfNl，当N
降低时，人均的组织成本C(N)／N可能上升，也可能下降。C(N)／N的乃‘向／fi确定
是因为降低N，减少了总的组织成本c(N)，但同时也减少了必须发生成本的成
员数量N，这样，C(N)／N就可能会上升或下降。不管怎样，只要C(N)对N是充
分敏感的(这样，当N下降时，C(N)下降许多)，减少N将提高人均福利
T—C(N)／N，从而增加政治支持的强度。
了解利益集团较小时C(N)较小的原因非常重要。因为c(N)是组织政治支持
的成本，当利益集团增多时，需要更多的资源去通知集团内的每个成员应该如何
做。而且，当一个成员行动去增加政治支持时，他将使集团内所有成员的境况得
到改善，而成本只由他～个人承担。这样，必然会产生“免费乘客”问题。在小
的利益集团内，“免费乘客”问题没有那么严重，原因是：第一，小利益集团内
的每个成员在政治支持上有较大的边际影响；第二，小利益集团内部更容易相互
甑督每一个成员是否正在做他份内应该做的事情。
如果不仅组织政治支持的总成本，而且组织的边际成本也随N的增加而上
升，那么立法者宁愿选择相对较小的利益集团。这是因为，第一，大的利益集团
的组织边际成本上升将会“吞食”很多利益，导致人均受益降低，政治支持的强
度就会削弱。为了使人均受益水平提高，受益集团就应该小一些。第二．将监管
的成本分摊到众多的利益集团成员身上，反对的强度也就会降低。进一步而言，
因监管而受损的成员会发现由于人数众多，组织起来进行反对的成本很高，因此，
自然而然就削弱了政治反对。
前面的论述并不意味着这样⋯个结论：监管将使产业利润最大化。由贝尔旌
门得出的重要结论是：立法者将选择传递小于福利最大化的政策。原因是，如果
最大限度的福利被传递，立法者能将其减少一小部分，并且在仅减少一点政治支
持(因为监管造成的人均受益很高)的同时，能更大程度地减少政治反对(因为
人均损失太高)。
从S-P模型中可以得出如下结论：该结论给许多监管政策有利于被监管产qk
的原因提供了解释。作为对监管有强烈偏好的小的利益集团，产业比消费者能更
好地给立法者提供政治支持，因为消费者为数众多，对监管的感觉微弱。
F面将更进一步研究哪些产业部门最有可能被监管这一问题。为此，贝尔兹
门为价格和进入监管专门设计一个模型。立法者或监管者选择政治支持最大化的
价格，如图2．1所示。
图2．1 理想的监管政策：贝尔兹门模型
P
用M(P，n)代表政治支持函数，其中，P代表价格，n代表产业利润，假
定M(P，n)随价格升高而下降，因为当价格升高时，消费者的政治反对增加；
同时，M(P，n)随利润的增加而上升，因为厂商会以更大的政治支持作为回报。
利润取决于价格，用n(P)代表利润函数。尤其是，当价格低于pm时，(pm代表
垄断价格)，Ⅱ(P)是增函数；当价格高于pm时，则是减函数；因为当P<pm时，
妇果立法者提高价格，将遭到消费者的反对【因为M(p，n)在P轴上是下降
的J，但同时增强了产业部门的支持[因为n(P)在P轴上是上升的，M(p，n)
在Ⅱ轴上是上升的。
让我们来描述一下使政治支持函数M[p，“(p)】最大化的价格特征。为了做到这
一点，我们在图中画出立法者几条不同的曲线M1、M2、M3。曲线M1代表产生MI
水平的政治支持的所有价格和利润组合。由于M(p，n)在P轴上下降，在”轴上
上升，所以，政治支持曲线向右上方倾斜，以便使M3>M2>M1。
立法者的理想价格是P4，在该点由于受由n(P)函数决定的利润的限制，取得
了最高水平的政治支持。可以看到，∥位于竞争性价格P‘(产业利润为零)和垄断性
价格P⋯(产业利润最大化)之间。这样，我们正式得出结论： 立法者或监管者不会
将价格设定在产业利润最大化的水平上。
对理想的监管价格特征的描述，为解决哪些产业有可能从监管中获取最大收
益的问题提供了重要的思路，如果在没有监管的情况下，产业的均衡价格已接近
P4， 则监管就不可能了。由于价格相对而言不受影响，因此，从监管中获利的利
益集团将不会期望从中获取很多。这样，就不能保证为谋求产业监管而进行的资
源投资。监管价格位于Pc和P“之间，这种观点也意味着最有可能被监管的产业是
那些或者具有相对竞争性的产业(结果是未被监管的均衡价格在P。点附近)。或者
0
具有相对垄断性的产业(结果是未被监管的均衡价格在P“点附近)，在这两种情
况下，一些利益集团都将从监管中获取相当的利益。在竞争性产业条件下，厂商
获利：在垄断性产业条件下，消费者将获利。
对美国监管事实的观察表明，的确是这两个极端趋于受监管。垄断性产业包
括地方电话、电力和煤气公用事业以及铁路。相对竞争产业包括农业(以价格支
持的形式进行监管)、卡车运输业、出租汽车业、原油和天然气生产，以及证券
业。
(二)贝克模型(Becker Model)
S-P模型是基于监管者选择能使政治支持最大化的政策。相比之下，盖尔·
贝克(Gary Becket)模型基于利益集团之间的竞争。贝克通过假设“政治家、政
治团体、投票者⋯⋯传递压力的集团”，避开了监管者的作用问题。贝克认为j监
管被用来增加更有影响力的利益集团的福利，这符合经济监管理论。
为简便起见，假设有两个利益集团：集团l和集团2(分别用G，和G2来表求)。
‘个利益集团能够通过影响监管政策来提高它的福利。G。获得的传递福利依赖于
它施加在监管者身上的压力(用P，来表示)和G2加的压力(用P2来表示)。爪力
的多少取决于集翻内成员的数量和使用的资源数量。G，施加较火的压力的同时G。
施加较小的压力，这就意味着G，对政治程序有较大的影响。获得更多福利的G。会
产生更大的影响。尤其是，如果T是由于监管G，增加的福利，那么T；It(Pl，P2)，这
氅I’(P．，P2)是G】的影响函数。假定I’(Pl，P2)随着Gl的压力上升，随着G2的压力
下降。为了把数量等于T的福利传递给Gl，必须减少G2的福利。传递给G，的福利
和从G：拿走的福利之间的差额，就是监管造成的福利净损失。
贝克模型的特性是总影响是固定的。这意味着对决定监管活动量(用福利传
递来衡量)来说，重要的是一个利益集团相对于另～个利益集团的影响。
每个利益集团都选择了自己的压力水平，以便在给定的另一个利益集团所选
择的压力水平下，使自身福利最大化。由于更大的压力将耗费集团更多的资源，
因此每个集团都不想运用过大的压力。另一方面，一个集团运用的压力越小，另
一个集团的影响也就越大。这样，通过降低Pt，G，的相对影响就会减少，结果是
它获得的福利传递更小。在考虑压力的收益和成本时，只要给定P：的任何值，人
们就能够获得P，的理想值。
如图2．2所示，GI理想的压力水平是titl(P2)，在此，由于Ⅲl(P2)向G。指出了
剥应于G2的压力水平，什么样的压力水平是最好的，所以V，(P2)被指定作为G+的
“最好反应函数”(Best response function)，注意：Vl(P2)随P2的增加而上升。
G：施加的压力越大，G，的影响越小。为了弥补这些减少的影响，G，发现投资更多
的资源以谋取更大的压力是理想的。
政治均衡被定义为一对压力水平，在该水平上两个利益集团中的任何一个都
没有动力去改变他们的决定。换句话说，如果假定G2运用的压力水平为P：+，那么
P。。就是G，福利最大化的压力水平；假定G1运用的压力水平为Pl+，那么P2+就是G!
福利最人化的压力水平，这样， (P1+，P2*)就是一个政治均衡点。
圈2．2
那么，政治均衡点被定义为两个“最好反应函数”掣，(P2)和掣2(P2)的交点，
在该交点上两个利益集团同时达到理想状态。
在政治均衡点上有两个利益集团在压力上投资，以便影响政治进程。每个集
团的理想的压力水平都非常依赖于另一个集团施加的压力水平，因为决定监管政
策的是相对影响。结果，每个集团内固有的“免费乘客”问题没有以前所想的那
么重要。既然所有的集团成员都易成为“免费乘客”，那么，重要的是“免费乘
客”问题的相对严重程度。当Gt内的“免费乘客”问题比G：内的相对来说较轻时
(也许是由于Gt有较少的成员)，G，将比G2有相对优势。这里是不管在某种绝对
意义上Gt是否有严重的“免费乘客”问题。
有关均衡的另一个重要特性值得注意，那就是这种均衡并非帕累托最优。两
个集团都能投入较少的资源而获得同样的相对影响，关键的是相对影响。闪此，
最终的政治结果是一样的，但对两个集团来说成本都较低。利益集团之间为取得
对政治进程的影响而展开的竞争，耗费经济资源以获取福利传递，结果导致I}f=|累
托无效率。
给定建立的政治均衡，用它来形成有关监管特性的可检验的假设。取得的一
个礓要结果就是如果增加监管导致边际净损失增加，那么监管的活动量就会减少
(fH传递的福利量T来衡量)。边际净损失的增加导致对于G。的任何压力水平G，
运用更多的爪力，冈为Gl和Gz对于与更多的相关净损失对应的任何福利传递量都
必须取得更多的福利量。这样，G2的“最好的反应函数”从V 2(P1)移到V 24(P1)。
随着边际净损失的增加，对于G：的任何既定压力，GI获得的福利传递将会减少。
『臼]iG，投资资源以增加监管活动的动力较小， 因此，它将运用较小的压力。作为
对来自监管的边际净损失增加的反应，G】最好反应函数从tp J(P2)移到ⅢI+(P2)。
结果，新的政治均衡点是(Pl，P2")，该点与原均衡点(P1+，P2+)相比，G2运用了
更大的压力，而Gl则运用了更小的压力。由于T_I。(P】，P2)，并且它在P】轴上升，在
P2轴卜下降，因此，可以肯定I‘(P1’，Pz")<r(p，’，P2*)。这样，监管活动用福利传递
量来衡量，它会因为与其相关的边际净损失增加而减少。
这个结论的重要含义是增加福利的监管政策比不增加福利的政策更有可能被
实臆。假设A是自然垄断产业，B是竞争性产业。假使其他情况相同，监管产业B
比监管产业A会带来更多的福利净损失，原因在于产业B已经取得了福利最优，而
产业A则没有取得。上述分析的内涵是：与监管产业B相关的更多边际净损失意味
着产业A将比产业B运用更多的压力来寻求监管。贝克模型表明被市场失灵(结果
是监管的边际净损失相对较小或甚至只有边际净收益)困扰的产业更有可能被监
管。受益集圜有更大的潜力取得利益，结果，他们将施加更多的压力。由于监管
丽受损的集团因为净损失较少也不会受损太多，结果他们将施加较少的压力反对
监管。
与S-P模型相比，贝克模型为社会利益论提供了理论基础。在市场失灵的领
域能从监管中获得潜在的福利。一些利益集团一定能从监管中获得许多利益，而
其他利益集团由于没有相对大的净福利损失，因此只会损失～点点(相对于没有
遭受市场失灵产业中的利益集团而言)。结果，市场失灵的领域有着相对较大的
要求监管的压力。然而，与社会利益论相比，贝克模型表明监管不仅仅在市场失
灵的领域才发生。决定监管活动的是利益集团的相对影响，并且这种影响不仪决
定r监管的福利影响，而且决定于利益集团对监管者施加压力过程中的相对效率。
经济监管论解释了监管为什么会向生产者倾斜的问题，并得出三点有意义的
结沦：
第⋯，即使监管有利于生产者，政策(尤其是价格)也不会设定在使产业利
润最大化的水平上。由于受消费集团的影响，价格将被置于达到利润最大化的水
平之F：
第二，监管最有可能发生在相对竞争或相对垄断的产业部门，因为正是在这
止匕产业部门中，监管才会产生最大的影响；
第三，市场失灵的存在使得监管更有可能，因为市场失灵领域的监管会增加
社会福利，一些利益集团获取的收益相对而言比其他利益集团蒙受的损失要火。
我国自效银行监管研究
2．2国际有效银行监管的标志性文件及规则
2．2．1 《巴塞尔协议》产生的背景及借鉴意义
巴塞尔协议是一种狭义上的国际联合监管，也是一种协议式的监管，但却是
对国际商业银行联合监管的最重要形式，且具有很强的约束力。该协议泛指国际
清算银行成员国中央银行在国际清算银行所在地银行瑞士的巴塞尔达成的一系列
鼋要协议。历次的“巴塞尔协议”由于不同的国际金融发展背景，其内容各有所
侧重。1961年的“巴塞尔协议”旨在对付第一次美元危机，稳定黄金市价；1972
年的“巴塞尔协议”旨在维持西欧各国货币对美元的固定比价，限制波动幅度。
在此之后，巴塞尔委员会把注意力转移到国际银行的风险监管方面，这主要鉴于
工业化国家银行国际化步伐加快，跨国银行相互渗透，网络遍布全球。各国政府
当局对外金融机构管理与控制离不开东道国的协助。同时，跨国银行对东道国的
经济产生了影响，东道国对外国银行也有必要进行管理与监督。但由于跨国银行
自身的特殊性。东道园对其管理与控制同样也需要国际合作。另一方面，跨国银
行追逐高额利润往往使其忽视对风险的考虑，加之跨国银行之闻资本流量大，相
互依赖性强，即便一国对其银行进行严格管制，也难回避其它国家银行出现风险
时的连带风险。这样，跨国银行的经营风险实际上已成为一个国际性问题。因此，
为了维护各主要发达资本主义国家的共同利益，需要加强国际合作，对跨国金融
机构制定若干共同遵守的安全准则。
建立银行国际监督制度的初衷是为了完善和补充(甚至替代)国家监督管理
体制。这些体制旨在减轻银行倒闭的风险和代价。银行倒闭不仅给存款者、贷款
者带来损害，还在金融部门引起连锁反应的倒闭，而这种倒闭之风对非金融领域
广泛的潜在影响会对经济产生极大的破坏作用。前面已经说过，从历史的角度看，
各国银行的调控体制存在相当大的差异，这类差异部分原因是由各国经济发展水
平和特点不同造成的。另一个原因，就是许多国家有意放松管制以建立吸引外嗣
银行的政策机制。这一原因在过去30年银行国际化过程中尤为突出。银行监督管
理当局认为，这些调控体制的差异是不断威胁其国家金融体系稳定的根源。这些
来自外界的作用不仅能使国内已有银行破产，甚至能使新成立的银行倒闭。1974
年赫斯塔特银行、富兰克林国民银行的倒闭使这种危险成为现实。正是在这种情
况F，1974年9月，由国际清算银行发起，美国，英国，法国，德国，意大利，
日本，荷兰，加拿大，比利时和瑞典十国集团以及瑞士(1984年4月4日已成为
“卜国集团”的正式成员)的中央银行监督官员在瑞士巴塞尔开会，讨论了跨国
银行的国际监督与管理问题，1975年2月成立了常设监督机构一一银行管理和监
督实施委员会(committee on banking regulations and supervisory
practices)．简称巴塞尔委员会或库克委员会(英格兰银行业务监督处主任彼得．库
4
览从1977年以后较长时间担任该委员主席)。
巴塞尔委员会的第一个宣言是1975年9月协议，即《关于监管银行海外机构
竖递报告》和形成的第一个文件《对外国银行机构的监督》。1983年5月，_卜‘围
集团和瑞士中央银行监督官又讨论通过了修订的巴塞尔协议，即《监管银行海外
机构的原则》，1988年7月颁布了《巴塞尔委员关于统一国际银行资本衡量和资
本标准的协议》，1992年6月颁布了《关于监管国际银行集团及其境外机构设立
的最低标准》。该委员会的运作为改善国际银行业监管提供了范例。该委员会早期
达成的协议主要是统一发起国与成员国银行之间监督标准及阐明其准则。委员会
在该领域最重要的初衷到目前仍是1988年确定的关于资本规模和标准。达成协议
和使成员国完全接受协议内容的过程并非一帆风顺，有些条款到目前仍悬而未决。
人多数条款，特别是关于不同金融风险的问题，已列入委员日常工作项目时间表。
巴塞尔协议向我们展示了国际银行监管发展的最新趋势，这对于我们健全和
完善市场经济中的银行监管大有可供借鉴之处。在此，笔者仅针对我国银行业峻管
的现状，择其要而言之。
(一)充分考虑各银行差别制定分类监管制度
巴塞尔委员会充分考虑了各个银行经营业务特点、风险管理能力以及技术水
平等方面的差别，对有关风险的衡量和定量尽量避免整齐划一的方法，而是区别对
待。这点在前述信用风险的部分可见一斑。我国正处转轨时期市场化金融体系的
构建进程之中，国有银行、政策性银行、股份制银行、地方银行以及外资银行等在
资本结构、经营状况和风险管理能力方面各异。这就要求我们在相关风险监管指
标的制定和监管手段的选择方面，要根据各个银行所处的具体情况，提出针对性强、
灵活度大的方案来，进行分类监管。这样才不致于使其成为缺乏操作性的一纸空
文。
(二)综合考虑各种风险的范围在协议中的不断扩充
从信用风险到市场风险，进而又涵盖了操作风险、法律风险、流动性风险以及
名誉风险等其他风险，这是监管当局对日趋复杂的国际金融环境的必要应对，是走
向全面而准确监管的步伐。在逐步融入国际金融大环境的中国银行业，面临的风险
也不再仅限于信用风险，而是要迎接市场风险、流动性风险、法律风险等来自各方
的考验。因此，在制定监管指标时应具有预见性，充分考虑到现阶段及今后一段时期
内银行业可能面临的各种信用风险、市场风险以及其他风险，为未来银行业经营环
境的变化留有足够的空间，不至于使监管法规陷入被动的境地。
(三)新的趋势
建立内部风险模型，使外部监管与银行内部风险管理相结合，监管者与被监管
者的关系由对抗型向协作型的转变，是银行监管的一人趋势。内部风险模型的建立
不仅是银行自身经营的必要，也是确保监管有效实施的重要保障。因此，制定有效的
我国有效银行监管研究
激励机制，引导并配合商业银行建立自己的内部风险模型已显得极为迫切。唯此，
才能准确地衡量与测度银行风险，达到事半功倍的监管效果。
(四)重视金融创新
金融创新给银行业带来的深刻变化是有目共睹的，监管当局对此要予以足够
的熏视。它既可能化解并降低银行经营中的风险，也可能使银行暴露于巨人的风险
之卜．，甚至将其推入破产的困境。对金融创新产品的风险衡量与测定已经成为国际
银行监管的重要课题。尽管我国银行业有关的金融创新业务处于初级阶段，数量和
品种有限，但是不应低估其业务推广的速度。及早地着手进行相关监管法规的制定，
未雨绸缪，才是明智之举。
2．2．2《有效银行监管的核心原则》的指导意义
《有效银行监管的核心原则》是继1988年巴塞尔资本协议后，由巴塞尔委员
会于1997年颁布的又一个国际监管指导性文献，与资本协议构成了国际银行监管
标准的两大支柱。《有效银行监管的核心原则》是巴塞尔委员会在总结西方发达围
家近百年监管成功经验的基础上，对银行监管最佳做法的系统概括，它系统描述
r有效银行监管的基本框架，成为指导各国银行监管实践的国际标准。《核心原则》
共25条，包括有效银行监管的前提条件、发照和结构、审慎法规和要求、持续监
管手段、信息要求、正式监管权力、跨境银行般管等七个方面的内容，涵盖了银
行审慎监管的各个方面。如果说世界各国在实施巴塞尔委员会2004年6月颁布的
新资本协议问题上还有争议的话，在借鉴《核心原则》问题上则高度一致。《核心
原则》颁布后，不仅为十国集团所遵循。也陆续得到绝大多数非十国集团国家的
认同，并被作为建立和完善本国银行姣管体系的指导准则。许多国家都对照《核
心原则》，对其银行业监管体系进行了自我评估，以此作为发现本国银行监管差距、
提高银行监管有效性的重要途径。
众所周知，《银监法》是我国银行业监管里程碑式的一部重要法律。它不仅以
法律的形式明确了中国银行业监管的目标、原则，确定了银行监管机构的法定地
位、监管范围和职责，而且通过立法方式调整了监管思想，完善了监管措施，规
范了监管程序，为今后更有效地髓管银行业奠定了清晰的法律基础。
《有效监管的核心原则》对完善我国银行监管体系也产生了重要而积极的影
响，我国2003年底颁布的《银行业监督管理法》的大部分条款就直接借鉴了《核
心原则》。《银监法》火量吸收了国际银行监管的先进经验，参考了其他国家和地
区银行业的法律制度，在总共5 0条中，有2 7条贯彻了巴塞尔银行监管委员会
《有效银行监管的核心原则》中的银行监管的最新理念。《银监法》的颁布实施，
适应了我国金融体制改革的现实需要：是提高金融监管水平和监管效率，防范和
卉·职人员刷等学力硕士学位论文
化解金融风险，维护金融稳定的重要举措；也是jI瞑应我国加入w T O，加快金融
业对外开放，鼓励金融创新，实现有序竞争，提高我国银行业国际竞争力的必然
结果。《银监法》引入和吸收了巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心
原则》，即通常所说的“巴塞尔核心原则”，明确规定银行业金融机构应当严格遵
守审慎经营规则。重点规定了完善监管制度、强化监管手段方面的内容，并对建
立银行业突发风险的发现、报告和处置制度等方面的内容也作了明确规定。这表
明中国银行业监管已开始从过去单一的“合规”监管向“风险”监管与“合规”
监管并重转变。
修改后的《商业银行法》借鉴国际通行的有效银行监管核心原则，增加了对
商业银行加强监管的内容，同时对有关条文作出修改，以适应当前商业银行改革
与发展的实际需要。如适当增加了商业银行的业务种类，主要包括办理票据承兑、
买卖金融债券、从事银行卡业务，以及商业银行经中国人民银行批准可以经营结
汇、售汇业务等内容。
就世界各国政府银行业监管而言，对银行业的有效监管都是一项重要的经济
管理职能。其中，有效监管的目标实现是我国银行业监管能力的重要保证，有效
监管为银行业监管奠定银行业监管的核心框架。为此，我国结合《有效银行监管
的核心原则》，在有效监管自评估的基础上已经制定了提高我国银行业监管有效性
巾长期规划。
银监会成立后为实施对中国银行业的有效监管，大力推进监管机制创新和法
规制度的建设，努力实现中国银行业监管的规范化、专业化和国际化，对照《核
心原则》对我国银行监管有效性进行了全面、系统、持续的评估。评估的目的在
于：客观评价我国银行业监管现状，找出薄弱环节，全面掌握我国银行业监管与
国际监管水准的差距，从我国的实际情况出发，制订和实施全面提高我国银行监
管能力的中长期规划，为推进银行监管建设奠定了良好基础。
2．2．3《巴塞尔新资本协议》的出台背景及内容
1999年6月巴塞尔委员会公布了《新的资本充足比率框架》的征求意见稿，
对1988年的《巴寨尔协议》作了较为彻底的修改，在广泛征求意见的基础上，在2000
年底最终定稿并付诸实施。巴塞尔协议是国际银行监管中最具影响的国际协议之
‘，这次新框架的颁布在很大程度上预示着国际金融监管的发展方向。分析研究巴
寨尔佚议变化趋势，必将有助于我们紧跟国际银行业监管的步伐，科学、有效地推行
银行监管措施，确保银行体系安全与稳健地运行。
(1)《巴塞尔新资本协议》出台背景
80年代拉美的债务危机对西方银行产生了巨大冲击，促使银行监管理念发生
了重人变化，传统的以资产大小为实力象征的观念受到挑战，取而代之的是“资本足
我国有效银行监管研究
卜帝”的新理念。《巴塞尔协议》因此应运而生，即1988年7月由巴塞尔委员会正
式颁布实旋的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》。它的核心内容是
钳‘对国际化程度较高的银行提出了最低资本充足比率要求，主要包括资本的定义、
风险资产的计算方法以及8％的最低资本充足比率要求。该协议的制定和逐步推7。
为进行有效的银行监管提供了依据，对防范与化解银行业的风险、维护银行体系的
稳定发挥了积极作用。
然而，银行业的发展和创新的步伐却从未停止过。特别是90年代以来，国际银
行业的运行环境和监管环境发生了很大变化，主要表现在以下三个方面。
银行业的发展：新的业务品种不断涌现，金融衍生产品大量使用擞据模型运用
越来越广泛。1988年协议强调的信用风险还远未消除，而且一些风险权重的确定方
法遇到了新的挑战；市场风险、流动性风险及法律风险的破坏力目趋显现，在银行
资本与风险资产比率基本正常的情况下，以金融衍生商品交易为主的市场风险频
颓发生，诱发了国际银行业中多起重大银行倒闭和巨额亏损事件。
危机的示警：亚洲金融危机的爆发和危机的蔓延所引发的金融动荡，使得金融
监管当局和国际银行业迫切地感到重新修订国际金融监管标准已刻不容缓。⋯方
面，要尽快改进以往对资本金充足的要求以便能更好地反映银行的基础风险：另一
方面，需要加强金融监管的国际合作，以维护国际金融体系的稳定。
技术可行性：近几年学术界以及银行业自身都在银行业风险的衡量和定价方
面作了大量细致的探索性工作，建立了一些较为科学而可行的数学模型。这些研究
成果为巴塞尔委员会重新制定新的资本框架提供了技术上的可能。
面对国际银行业发生的这些深刻的变化，1988年协议的某些条款已显陈旧，在
监管中越来越力不从心，其局限性逐渐暴露出来：其一，对银行业面临的风险理解显
得片瑶，并不能真实地反应银行经营所面临的真实风险。虽然1995年的修订加入
了有关市场风险的条款，但是协议中突出强调的还是信用风险，对于市场风险的规
定过于笼统，对于银行帐面资产的利率风险、操作风险、流动性风险、法律风险以
及名誉风险等非信用风险，或言之不详，或缺乏可操作性，有的甚至并无提及。其二．，
对资本套利交易相关的风险处理不当。银行进行资本套利交易，往往不会改变根据
原来协议指定方法所计算的资本充足比率，但却是引发商业银行资产质量下降的
重要原因。因此，有必要对资本套利交易规定相应的风险权重。其三，存在某些歧视
性政策。比如，在计算资本充足比率时，确认资产(包括对政府、银行、企业的债权)
风险权重的人小主要依据债务人所在国是否为经合组织成员国，成员国的主权风
险为零，而非经合组织的主权风险为20％。其四，忽视了商业银行自身稳健经营的内
部动力。银行为了稳健持续经营而建立了内部风险模型并且采取了某些措施控制
风险，这些技术和机制创新是为降低金融风险而进行的有益的探索，但是原协泌对
此卸缺乏足够的认可和相应的激励机制。
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(二)《巴塞尔新资本协议》框架主要内容
为了适应国际银行业的发展趋势，巴塞尔银行监管委员会决定对该协议进行
彻底的修改，新框架主要包括最小资本要求、资本充足性的监管约束和市场约束三
犬部分。
1、最小资本要求(Minimum capital requirement)。
这一部分是1988年协议中的核心部分，新框架仍将其视为保证银行稳健经营
的中心因素。新框架将银行承受的风险系统地分为信用风险、市场风险和其他风
险二类，试图把银行经营中所面临的所有风险都涵盖在内。
(1)信用风险的衡量和计算：其一，调整了计算风险资产的“标准方法”。在确定
资产的风险权重时，原协议主要根据债务所在国是否为经合组织成员国来区分，新
框架则提出三种方法：外部评级的结果一一通常情况下银行可以据此来确定风险
权重；内部评级的结果——由于内部占有信息多，涵盖客户范围广，具有外部评级
不具备的优势，原则同意先进的银行可以按照内部评级作为计算风险资产的基础． 其细节还需要进一步商定；信用风险组合模型～新框架认为该模型可以从整
体角度对信用组合进行风险评价，优于内外部的评级，所以欢迎高度发达银行采用
此法，但是同时指出，该法在资料充分性以及模型有效性等方面还具有很多的局限
性。其一，新框架对于某些高风险的资产对银行稳健经营的负作用给予了足够的估
计，甚军高风险资产规定了高于100％的风险权重。其三，注意到金融创新对银行风
险的影响。一则，承认资产证券化在分散信用风险方面的作用的同时，为避免银行借
此蓄意抬高资产充足比率，新框架建议使用外部评级来确定风险权重：二二则，新框架
肯定了金融工具在降低信用风险上的作用，扩大了此类金融工具中所涉及的担保
及抵押晶范围，并且制定了更为完普的、可行的方法。
(2)市场风险修改：不仪保持了1996年“补充协议”中要求对交易帐户中的利
率风险、汇率风险与商品风险规定的资本要求：对于利率风险大大高于平均水平
的银行，也要求其根据银行帐户中的利率风险提高楣应的资本数量。
(3)其他风险的纳入：新框架首次将与银行内部控制密切相关的操作风险、流动
性风险、法律风险和名誉风险包括在内，归入其他风险的范围之内，显示了对其重视
的程度。但是如何衡量与量化还是一个尚待解决的问题。其中法律风险、信誉风
聆等的量化具有较大难度；而操作风险则有一些银行正在逐步探索其初步框架的
设计。巴塞尔委员会提出依据营业收入总额、手续费收入额、营业费用、资产总
额等银行业务总量指标，来确定最低资本要求的简单模型，供各国参考。
2、资本充足性的监管约束(Supervisory review of capital adequacy)
这一部分是首次被纳入资本的框架之中。新框架认为，为了促使银行的资本状
况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场稽核等方法审核银行的资
本充足状况。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所存的市
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场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到
要求；在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。有效的监管约
束应遵循四个原则：监管当局有权根据银行的风险状况和外部经营环境，要求银行
保持高于最低水平的资本充足率；银行要建立严格的内部评估体系，使其资本水平
与风险度相匹配；监管当局要及时地检查和评价银行的内部评价程序、资本战略
以及资本充足状况：在银行资本下滑或有此类迹象时，监管当局有权并且有必要对
其进行尽早的干预。
3、市场约束(Market di scipl ine)
市场约束机制也是第～次被正式引入。新框架充分肯定了市场具有迫使银行
有效而合理地分配资金和控制风险的作用，市场奖惩机制可以促使银行在保持充
足的资本水平；同时，富有成效的市场约束机制将是配合监管当局工作的有效杠
杆：为了确保市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。耨框架规定，
银行在一年内至少披露一次财务状况、重大业务活动及风险度以及风险管理状况，
这些指标主要包括资本结构、风险敞口、资本充足比率、对资本的内部评价机制
以及风险管理战略等。巴塞尔委员会还将在广泛征求意见的基础上，进一步完善信
息披露制度，以增强市场的约束能力。
2．3国际有效银行监管的发展趋势
首先，与金融机构的综合经营趋势相适应，国际金融监管机构的合作会更加
密切。在条件成熟的时候，也不排除主要国际金融监管机构进行合并的可能性。
现行的国际金融监管体系是以分业经营为基础的，针对不同的金融机构设立了不
I司的监管机构。随着综合型金融制度的普遍确立，不同的金融机构和金融工具间
的重合会越来越多，单独的一个国际金融监管机构已经无法有效地解决其所监督
的金融机构存在的全部问题，因此，各国际金融监管机构间的密切合作成为必须，
巴塞尔委员会、证监会国际组织和保监会国际组织已经进行了积极的合作。在各
国的实践中，一些国家已经建立起了统一的监管机构。例如，1997年英国为适应
银行业与证券业界限日益模糊的状况，全面改革了金融靛管体系，撤消英格兰银
行监督商业银行的职责，合并英格兰银行、证券投资管理委员会、证券和期货管
理委员会、投资管理监管局、私人投资主管局等八个金融监管机构，改由证券投
资管理委员会统一管理。一些斯堪的那维亚国家也在早些时候建立了全面负责金
融监管的机构。可以预期，国际金融监管机构的合作会日益加强。不过由于社会、
经济及文化环境的差异性，要建立统一的监管机构并不是一件十分容易的事情。
其次，未来的保证全球金融体系稳健运行的体制框架将是一个更加灵活的，
能充分、准确地反映各类风险及风险管理方法的动态发展变化的体系。
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1988年的《巴塞尔协议》提出了对银行进行风险管理的基本目标，并提出了
‘些资本要求，但是它所涉及的范围过于狭小，只限于信用风险，因此需要后来
的历次修订与完善。新的资本充足性协议将扩大现行协议的适用范围，但是它仍
不能准确涵盖除信用、市场、利率风险之外的其它风险，因此可以肯定这个协议
也不是最终的监管框架。理想的监管框架将是一个能紧紧跟踪不断发展变化的市
场作法、及时而准确地反映各类风险的更富有灵活性的体系。
最后，监管者与被监管者的关系会发生由对抗型向协作型的转变，内部管理
将成为国际有效银行监管的重要内容。
我国青赦银行监管研究
第3章国际有效银行监管与实践
3．1银行监管的动因
3．1．1 银行监管的主要经济原因：金融市场失灵
政府监管是为了迎合社会从自由竞争市场的缺陷中解脱出来的需要，目的是
减少或消除作为自然垄断、外部效应和信息不对称性等结果的市场失灵费用。这
样，银行监管的必要性首先应当从银行业是否存在着导致金融业市场失灵的自然
藿断、外部效应和信息不对称性进行分析。
(一)自然垄断是否存在于银行业取决于金融体系是否存在着显著的规模经
济。两方经济学家的研究表明，某种规模经济可能存在于金融业。但是，银行业
不是自然垄断的。所以，论证银行监管的必要性主要依据外部效应问题和非对称
性信息问题。就外部效应而言，银行监管涉及金融稳定和保护存款者利益两个方
面；就非对称性信息问题而言，银行监管是弥补银行财务信息公开不足的有效手
段。特别是，许多银行学家提出，银行监管最终可以由金融稳定性和保护存款者
利益的形式来证明是必要的。
(二)在外部效应方面，银行业具有内在的不稳定性，因为它们保持部分准
街，从事借短贷长的期限变换，隐含着各种风险。银行业本质上是一种风险行业。
银行业的风险包括信用风险、外汇风险、经营风险、违约风险和许多其他风险。
同L业或商业公司不同的是银行具有很高的负债比率，主要依靠外部资金来源，
特别是可随时按面值提取或仅仅提早一点通知就提取存款。假如存款者察觉到他
们的银行风险太人，存在着不能全额或及时提回他们的存款的可能性时，他们就
会尽快地撤走存在银行的全部资金。银行存款的提取根据“先来先服务，全额服
务”的原则，存款者就有成为挤提长龙中第一人的冲动，从而开始银行挤提。
一般地，银行有两种办法可以解决流动性的困难：市场借入和资产变现。但
足，由于信用额度的制约，银行从市场借入资金的能力可能受到限制。至于资产
变现能力，尽管最近存在资产证券化趋势，银行放款仍然构成资产组合的大部分，
除非打人的折扣，银行资产不容易被及时销售掉。较之银行经理的信息可获得性，
银行放款的潜在买家关于价值的信息往往不充分，其他资产的二级市场也可能交
易币旺。因此，银行销售资产可能带来大量的交易费用。鉴于银行负债的性质和
对F人部分银行贷款和其他资产来说过于狭小的二级市场，银行严重依赖于保持
公众信任，所以很容易招致流动性压力。西方经济学家描述说：无清偿性4i是银
}『挤提的必要条件，任何对存款者信任产生不利影响的事情都可导致银行挤提。
任职人员同等学力硕士学位论文
本质上，银行挤提是随意的。
流动性压力来自于多种原因：借出承诺、不利的清算和挤提存款，后者更重
要。挤提构成一种资金大规模转移的威胁，是存款者强加给银行的某种市场惩罚。
就个别而言，它可能因此促进银行体系的效率。然而，假如银行挤提是会传染的，
也就是银行恐慌发生，那么社会成本就太高。银行挤提对于其他银行和银行体系
总体的影响主要看存款者如何对待从银行提出的资金。假如存款者相信财务困难
只限于一家或少数几家银行，他们可能把资金直接存入其他被认为安全的银行：
假如提出的资金被用于购买其他资产，而其他资产的销售者把收入再存入银行体
系，那么银行挤提仅仅是银行间的资金流动，不会造成银行恐慌。不过某些金融
学者认为甚至这种大规模的银行间的资金运动对银行系统和经济也会有不良的影
响，冈此，也应当防止。
(三)在信息不对称性方面，假如大量的银行或者是一个大银行被察觉陷入
崮境．大部分存款者和安全证券的销售者就会对银行失去基本的信任，提出的资
金几乎不可能被直接或间接再存入其他银行，而更可能被保留在现金形态上。况
且，因为不对称信息，存款者不能估价个别银行的财务状况，他们不能把高流动
性银行与低流动性银行区别开来。所以无论何时，当存款耆对银行的经营状况感
到担心时，就会提走资金。既然提存的代价是最小的，由此形成的银行挤提可能
蔓延到有清偿能力的银行，威胁楚个银行体系的稳定。在这种情况下，银行挤提
变成银行恐慌，对货币的需求增加，存款数量和货币总量急剧下降，表现为整个
银行体系的储备干涸。在没有最后贷款人干预时，银行可能被追清理它们的某些
非流动性资产以对付资金提取。银行资产(特别是银行放款)交易不旺的结果是
银行可能遭到资产规模的巨大损失。当这种损失超过净值时，甚至经济上有清偿
能力的银行也会陷入“减价销售失灵”。因此，当失去公众信任且没有最后贷款
人干预时，银行挤提是会传染的。个别银行的破产会通过资产价值下降、提高利
率和引起广泛破产的通货紧缩传染给大量其他银行和银行体系，引起银行恐慌，
意味着银行业市场失灵。
总之，银行资本负债比率高、流动性负债、非流动性放款和相对缺乏透明度
的特征说明所有银行都只有在存款者不同时提走存款的情况下才具有清偿能力。
换言之，在部分准备金制度下，银行经营的不稳定性是存在的，只有当公众保持
对银行体系的信任时才是安全的。银行体系生存的基础是公众信任，⋯旦失去这
种信任，单个银行的破产也会引起其他银行的挤提。因此危害存款人的利益，威
胁整个银行体系和货币供应的稳定性。银行恐慌会使银行准备金减少，货币供应
和银行信用多倍紧缩，结果刺激商业投资下降，导致生产、就业和收入减少。在
这个意义上来说，把国家银行体系同“多米诺效应”隔绝开来的需要就是银行jj；；'
督管弹的核心。
3．1．2金融市场失灵的代价和政府干预
银行变得没有清偿性是在它们的资产市价掉到它们的负债的市价之下的时
候，也就是，当银行净资产变成零甚至出现负值时，银行就将被宣布破产以避免
存款者和债权人的进一步损失。所有的资本耗尽时，银行有强烈的冲动去冒险，
因为它们已经没有什么可以失去的了。
破产或引退是任何行业竞争的自然结果。在某种意义上说，这是一种行_k中
“效率转移”的指示器。持这种观点的经济学家认为，假如个别银行的破产不对
整个银行体系的稳定性构成威胁时，监管者不应不惜一切代价防止个别银行的破
产。
银行破产的潜在成本包括对交易平衡的影响，对借者、支付体系和其他银行
的信任的影响。银行破产将使社会付出广泛而巨大的代价：银行向社会提供的有
价值的金融服务受到破坏，存款者得不到他们的货币，而借款者得不到信用；支
付的持续、有效的职能也受到破坏；对其他银行失去信任，还威胁到银行和金融
体系的稳定性。这一切使得银行业应当受到监管。由银行破产引起个别银行的服
务中断实质上不能证明银行监管的必要性。就社会而论，银行破产只是以其外部
的、可能的传染效应引起管制当局更多的关心。监管最终不是同个别银行破产相
联系，而是同受到个别银行破产的传染效应的整个银行体系的稳定性相联系的。
可以说，货币供应原理预示着某种形式的政府干预。为保持银行体系的安全
和健全，某种安全网形式在西方国家公开地或隐蔽地建立起来。例如，中央银行
的最后贷款人手段和存款保险制度。
然而，这些防线是有代价的。安全网的存在，道德问题可能会发生。也就是，
会有恃无恐、冒过度风险的倾向，从而增加银行破产的可能性。这是一个方面。
另一个方面，市场的惩戒作用遭到严重削弱。因为假如存款者明白不管他们的货
币存放于任何风险银行都会得到支付，他们就不必在存款前确证银行行为的稳
健。由于这个原因，“不确定性的窗口”总是被故意留着。当银行出现流动性困
难时，提供最后贷款人的手段与否是由当局自行处理的：在存款保险的情况下，
保险机构也仅仅提供低于100％的保护，即共同保险，留给存款者某些动力去掌握
银行的财务状况，选择存款银行。
理论上，对付道德风险的理想办法是实行与风险相联系的存款保险方案。然
而，准确地、客观地评价银行承受的风险是困难的，迄今为止这个方案在实践上
还行不通。
为了克服道德风险问题，防止银行承担过度风险和银行业的过分扩张，各国
采取了多种多样的银行监管手段，如设立分支机构的限制、资本充足性要求、流
动性要求、营业活动限制和价格限制等。当然，这些监管手段中某螳监管的可行
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性和有效性是值得讨论的，譬如营业活动限制和价格限制，近几年在这两个方面
可以看到普遍的放松管制过程。但是，其他监管手段继续受到重视，特别是资本
充足性要求作为银行体系监管的核心因素被大大加强了。
3．2银行监管的原则和基本内容
3．2．1银行监管主体确立的原则
银行监管的主体是指由谁来担当监管职责。目前，世界各国监管制度人致有
以卜几种模式：“一是双线多头银行监管和各州都有权对银行以照注册进行监管，
从而形成双线银行监管制度。“多头”即指联邦这一头有若干个监管机构。在I·I'lN
一头，50个州各有自己的金融法规，各有自己的银行监管官员和管理机构。如美
国。二是一线多头银行监管体制，即管理权集中于中央，但在中央一级分别由两
个或两个以上机构负责银行体系的监管，如法国、德国。三是集中单一管理制度，
如新加坡等国。这几种类型的监管主体确立在各国是由其不同的历史、经济发展
所形成的。如美国，构成这样一种体制的原则就是分散化，各州和联邦不愿意看
到银行业的监管被集中、被垄断，所以出现这种过于复杂的监管制度。至于一线
多头的监管体制，则往往是由一个非财政部的政府机构来执行监管工作，而为了
有效和全面监管，中央银行也辅助监管，这就是形成一线多头局面。集中而单一
监管体制往往权限集中在中央银行(日本是一个例外)，如英国、新加坡、香港和
‘些曾是高度计划体制的国家，如前苏联、东欧各国等等。这是银行行业监管主
体的’个方面，另一个方面则是金融主管机关和银行业监管执行机关的关系。
金融有主管机关和监管执行机关在各国都是不同的，有的国家集中于中央银
行一身，有的国家是财政部，也有的国家是一个非央行非财政部的政府机构，更
多的国家是几个部门分别对不同的或同一的金融主管机关和监管执行机关，这是
有区别的。
3．2．2银行监管的原则
银行监管的原则同其目标是相辅相成的，具体的原则为具体的目标服务，而
具体的原则常常也体现在法规中。这些原则主要是：(1)依法监管的原则，即银
行机构必须受国家金融管理当局的监管；金融监管必须依法而行，必须保持管理
的权威性、严肃性、强制性和一贯性，从而达到有效性。(2)适度竞争原则，即
银行监管的重心应放在创造适度的竞争环境上，放在形成和保持适当竞争的格局
和程度监测上；放在避免造成银行高度垄断，失去竞争的活力和生机上；放在防
止出现过度竞争、破坏性竞争从而危及银行业安全稳定上。要求管而不死，活而
不乱，限制竞争又消火竞争，使银行追求利润但又不能疯狂冒险，有风险但又要
保障安全。(3)自我约束的原则，即将内部的自我约束和外部强制管理相结合。
我国有效银行益管研究
(4)综合性管理原则，即银行监管应具有综合配套的系统化和最优化的效能，应
将行政、经济、法律等管理手段配套使用。(5)安全稳健与风险预防原则，安全
稳健是银行监管的基本目标，而要达到这一目标，必须进行啄统的风险监测。(6)
管理机构的一元化原则，朗银行监管各级机构应该实现管理系统工程口径+元化
和管理程度同一标准化。
3．2．3银行监管的内容
根据银行监管的目标和原则，其监管的内容要围绕如何实现监管的目标、如
何贯彻监管的原则进行。为了保证金融机构的稳健、高效经营，日常的监管工作
应该包括：1．根据市场准入条件对机构设立和已设机构进行评估，以作为审批管
理和机构设立后的管理，通过年度的检查，决定已有机构的归属；2．监管银行机
构的资本适度构成，通过非现场的稽核化；3．监管银行的清偿力和盈利变化，特
别注意银行的流动性；并监视表外资产项目的运作，一有重要变化，即对其实施
现场检查，甚至责令其停止有关业务，以保证银行安全：4．了解和熟悉银行的内
部控制制度，做好事前防范工作。年度的检查则要求所有银行机构接受例行的填
表式检查及监管机关的抽查，其检查内容包括银行的业务范围、资本的真实性与
否、法人和负责人任职资格的审批与否及年度的资产负债表、损益表等等，根据
检查结果决定是否换发金融业许可证。
3．3美国有效银行监管的实践与借鉴
313．1美国有效银行监管的特点
(一)严格的银行准入制度
在美国，有效银行监管的第⋯道程序便是银行的特许，联邦政府要求银行只
有获得特别许可才能从事银行业务。由于美国实行的是“双轨银行制”，所以银行
的发起人要想获得特许，一般可以通过两个渠道：一是通过联邦政府，依照《全
国银行法》通过货币监理署申领：二是各州的银行执照根据有关州的银行法向州
政府申领。但不管银行特许从何种渠道取得，美国银行特许的条件和标准都是非
常严格的，不仅要求申请人提交明确的业务计划，说明将要成立的银行有能力在
其业务领域满足客户对商业和信用服务的需要，并能够保持经营盈利，还要求申
请人必须具备筹集充足的资本的能力，以保证新设的银行拥有雄厚的资本实力，
并H还要能够证明未来的管理层在银行业务方面的能力及其良好的道德品质，等
等。
审批当局在审查设立银行的申请时，通常是结合四个方面的因素来进行综合
考虑：一是银行是否具备盈利的能力；二是银行资本结构的充足性：三是银行管
理层人选的资格：四是该银行服务的社区的需要和方便程度。新设银行一旦获得
再·职人员『吲等学力硕十学位论文
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特许后，不仅获得了从事银行业务的授权，而且银行及其管理层就纳入了银行监
管的广泛监督之下。
美国严格的银行特许，旨在防止不诚实或无经验的人开设或收购银行，遏制
银行倒闭和存款人的损失，实际上这也是整个银行监管体制的第一步。
(二)周密的审慎政策
为了防止银行片面追求利润，不审慎地承担风险，从而影响银行体系的稳健
和安全，美国制定了许多法律和监督政策，以限制银行在贷款、投资和交易活动
中不审慎的冒险行为，以保证银行的稳健经营。
美国制定审慎政策的目的，并不是从微观角度来管理银行，也不是单纯地为
，消除风险，而是为了保证银行的管理能够充分地控制银行的风险。因此，多年
来美国关于银行审慎监管的立法，大多是针对银行业过分冒险、诈骗以及内部交
易等做法而出台的。
在美国，制定和实施审慎政策所涉及的银行活动范围很广，包括资本充足率、
呆账准备金、资产集中性、流动性、风险管理与内部控制等各个方面。如以风险
为基础的资本充足标准，就在美国的银行监管中起到关键的作用。1 9 9 1年《联
邦存款保险公司改进法》要求实施所谓的“迅速纠正措施”计划，资本标准就是
这种措施的有效起动机制。监管当局一旦发现银行的资本降到了最低标准以卜^，
就会立即对银行严加监管。美国正是通过这种广泛的审慎监管，为银行创造了’
个既能控制和管理风险，又能稳健发展的环境。
(三)有效的现场检查
在美国，现场检查是银行监管过程的核心。银行监督官员通过身临其境，获
取关于银行业务运作、程序、控制和管理方面的详细信息，以此来正确判断银行
的总体财务状况和合规性。现场检查人员在检查过程中，重点是评估银行的总体
风险、管理质量、内控机制、赢利能力和流动性充足程度，这一评估系统简称为
“c A M E L”系统。美国的银行通常至少每年耍接受一次现场检查，问题严重
的银行接受检查的次数则会更频繁。
美国对银行的现场检查的要求很高，检查人员一般由3～5人组成，其中既
要有擅长信贷质量分析的，又要有精通资产负馈管理的，还要有通晓银行业务经
营的人员。现场检查的程序也十分严密，通常在检查开始前几周就要致函银行，
列举银行应提供的档案和信用。检查组到达现场后，一般分为若干个小组，分别
就资本、资产质量、管理、盈利和流动性等方面展开检查。检查结束后，每个方
面都由检查组按五级制加以评定，一级是最高等级，五级是最低等级。最后，检
查组还要按照五级制对银行评定出综合等级，对银行的财务状况和稳健程度作矗5
总体判断。一般来说，评为一级的则说明银行运行基本稳健，而被评为五级的则
被认为银行随时可能倒cjj。
在有效的现场检查的同时，美国还对银行实施非现场监督，即由银行监督官
员不问断地跟踪银行的财务状况，较早发现潜在问题。对已经发现有问题的银行，
非现场监督人员会立即对其实行特别监控，制定出详细的监控计划，包括要求银
行增加报告频率，密切跟踪其业绩和财务状况，帮助银行制定整改措施等等。
(口q)全面的信贷审核
银行信贷业务的稳健程度，对银行的总体稳健至关重要，因此，美国采取的
是全面的信贷审核制度。首先是全面审核银行正式的贷款政策和管理层执行这些
政策的情况。美国银行的贷款政策规定了与银行资产和资本相对应的贷款总规模，
并限制对不同行业和借款人的贷款总额，这些政策包括信贷批准过程、贷款发放
标准、抵押要求、单证要求和偿还条件以及贷款的权限和职责。美国银行的贷款
标准一般要求借款人提供完备的财务报表和有关资料，银行内部也有着详尽的信
用评级制度和核实内部评价准确性的独立监控系统。
美国全面的信贷审核，还包括逐笔评估贷款的质量，通过对银行潜在的资产
质蹙做出质的评价，以此判断贷款人的相对财务健康状况和信用状况，从而确定
银行的信贷过程是否建立在审慎、可赢利的基础之上，贷款损失是否控制在可接
受的限度之内，以便于及早地发现信贷资产质量的不良发展趋势，从而及时采取
必要措旖，化解银行的风险。
3．3．2美国商业银行的有效监管与变革
商业银行是美国所有行业中受到管制最多的，也是美国所有行业中变革程度
最大的。从1782年美国第一家现代银行费城的“北美银行”成立到《1999年金
融服务现代化法》的通过，即是美国商业银行的兴衰往复过程，“管制导致了被管
制者的反应，这个反应反过来又引起了管制的变卦。这样又重新开始了这个过程。”
足对这个管制辨证法最有力的说明。
(一)美国早期商业银行的变革与联邦储备体系的确立
美国联邦储备体系的建立生动地体现了美国早期银行的变革与监管博弈的过
稃。美国的商业银行一开始就有在各州注册的州立银行和在联邦政府注册的全国
性银行之分，但在联邦政府注册的银行受到的监管要严厉一些，所以大多数银行
选择由州立颁发执照。当时根据不成文法，任何人都有权从事银行业及其它企业。
1781年一1863年，美国银行也快速发展，1782年美国第一家现代银行“北美银
行”在费城成立，随后由州注册的银行纷纷开业，这些银行除了进行存贷业务外，
还担负着发行货币的责任。在这种制度安排下，州银行膨胀迅速，加上各银行滥
发货币，使得伪币成灾，银行风险巨大。为此，1791年和1816年美国联邦政府
曾两次批准设立过美国银行和美国第二银行，部分担任中央银行的职能。它不但
吸收存款、发行货币，还有限制卅I银行的权力。也正因为对州银行的管制，美国
银行和美国第二银行受到了强烈的反对，存在时间都不长。但是没有中央银行作
为最后的贷款人，再加上联邦注册银行、州银行间激烈的竞争，一系列的银行危
枫出现了，在1873年，1884年、1893年和最后的1907年分别发生的大规模的银
行危机、恐慌和存款人的巨人损失使公众相信中央银行的存在是必要的。
1907年危机后，国会设立了国家货币委员会，专门研讨中央银行的制度安排
问题，其专题报告就是国会通过的《1913年联邦储备法案》。这项法案一个最主
要的创新是提供了’个称作贴现窗口的便利，银行如果遵循“真实票据原则”，(即
银行能提供短期债券用以贴现)就可以从联邦储备体系借入资金。起初，联邦储
备体系是由12个作为地方性最后贷款人的区域性银行组成的一个联盟体。每个区
域银行都有制定自己的贴现率和监管政策的能力，因为这个职能履行过程具有不
同程度的复杂性。而且，那时的中央银行主要是通过它的贴现机制被动地提供货
币以满足商业的需要，例如在1929年股票市场大崩溃期间，当人们需要流动性并
且货币供给开始F降时，很少有人意识到联储的潜在作用以及它增加货币供给应
付危机的能力。
1929年危机过后的大萧条期间，人们开始认识到加强银行监管的重要性和中
央银行的其他职能。《1933年银行法案》正式建立了联邦公开市场委员会行使控
制货币供给的权力。《1935年银行法案》授予联储理事会改变法定准备金要求的
权力，同时联储理事会对每个区域性银行制定的贴现率具有“监督和决定”的权
力。联储也在组成具有联储委员会和拥有更大权力的联储主席的形式。这些法律
馒美国联邦储备体系最终确立，并在以后的实践中逐步得到完善。
(二)商业银行的地理性市场的监管与变革
美国银行业监管存在着两个矛盾的目标：维持商业银行体系的稳定和促进商
业银行间的竞争，由于早期多次的银行危机，监管一度存在着将竞争视为次级目
标的倾向，即竞争可以为了稳定性而牺牲掉。限制商业银行地域范围曾是减少镶
{J：间恶性竞争，加强商业银行体系稳定性的主要手段。
限制商业银行经营的地域范围主要通过：1)禁止银行在本州外设立分支机构
(《1927年麦克法登法案》及《1935年银行法案》)；2)除非被收购银行所在州的
法律明确允许这种收购，禁止银行购买本州外的银行(《1956年道格拉斯法案》)：
3)建立起被联邦保险的银行之间兼并的指导原则(《1960年银行兼并法案》)。在
这期间，想要进行地域性扩张的大银行和银行控股公司只能通过控股公司的非银
行子公司提供跨越州界的一系列服务。
但是非银行金融机构金融产品的持续扩展、市场国际化带来的国内外竞争，
使商业银行急切需要进行地理性市场拓展，电子信息技术的发展则大大降低了拓
展成本。《1982年高恩一圣·杰曼存款机构法案》的紧急条款规定，在一定情况
下，允许银行跨越州的界限收购出现问题的银行或其他金融机构。这是州界限第
～次被跨越，以前法定的地理性扩展的限制开始逐渐消失。
《J994年州际银行和设立分支机构效率法案》最终取消了对商业银行经营地
理条件上的限制。该法规定，州禁止银行控股公司收购的权力到1995年9月29
日终【卜。从1997年7月1目开始，银行机构可以建立州际分支机构网络，除非州
明确地禁止此类做法。此条款也称“宣布放弃选择权”条款，因为除非州立法机
构采取明确的步骤来阻止，可以建立州际银行。
(二)美国商业银行产品市场的监管与变革
限制银行承受的风险是美国商业银行管制的最重要的内容，这体现在两方面，
～是对商业银行规定一个最低的资本金比例法定要求，以使商业银行在资产不利
情况下能够提供缓冲，这一比例一般对商业银行调整后的总资产比例而言·直是
上升的趋势。另一方面就是限制商业银行的资产业务，既对金融产品市场进行分
割。
1929年爆发的危机在30年代发展与蔓延，高风险高收益股票市场的崩溃使
当时实行分业管理的商业银行受到牵连，银行总数由25000家减少14000家，整
个银行体系一度陷入瘫痪状态。1931年国会成立专门委员会调查研究大危机的原
因并得出如议员道格拉斯所认为那样的结论，商业银行从事证券业务有悖于稳健
经营的原则，对股票市场的投机、1929年股市爆跌、银行倒闭和经济大萧条都负
有责任。1933国会通过《格拉斯～斯蒂格尔法案》，这部法律通过把存款吸收业
务与证券的承销业务分离开来，有效地建立起商业银行和投资银行间的产品市场
壁垒，通过严格地限制商业银行所能提供的金融产品品种以及禁止投资银行从事
商、ik银行业务，把原本一体的产业分割开来。在之后的十多年中一直是银行业监
管加强的时期，几乎没有什么变化来动摇这种对银行业的管制体系。
1950年后，美国的商业银行开始试图进行产品市场的扩展，但一直受到对银
行业务严格的管制限制。为了减少这种限制，各银行纷纷采取建立控股公司的形
式．因为这家公司不是银行，它不受全资银行子公司相关的限制，这在很大程度
L增加了银行业务的灵活性，1965年，通过《银行控股公司法》将许多银行控股
公司(即一家控股公司拥有多家银行机构)纳入到联储的监管范围内，并在1970
年通过修正案将单一银行控股公司也纳入到这项法律的管辖范围内。不过，在-一
定程度上这些法案已经允许银行使用控股公司的结构将业务拓展到其他领域，在
证券领域，控股公司可以进行不同形式的资产管理和贴现经营业务，在基本银行
、世务中，消费者融资、抵押贷款和代理理财也全部被纳入其中。1980年后，美国
的商业银行通过控股公司结构已经扩展了丰富的产品领域，从提供商业客户咨询
建议、事实上的商业票据承销和非公开市场发行到家庭储蓄部分的大量扩展性债
务产品，使商业银行的资本市场部门越来越像投资银行子公司。
商业银行产品市场的变革有三个基本的推动力，首先，提供给这个产业的天
然组成的产品品种无法按行业的限制强制进行分割，管制者这样做的企图本身就
存在着效率低下的问题，其次，技术的进步使金融业的交割体系变革更大，金融
产品的市场分割变得愈发困难甚至变得不可能。再次，由于存在着诸多严格的管
制，商业银行不但在本国与其它金融机构的竞争中处于越来越不利的地位，而且
在国际市场上美国的商业银行受到了欧洲及日本等大银行强有力的竞争，它们的
同一机构通常可提供商业银行和投资银行的服务，以及保险产品的基金等众多的
产品。
同时金融市场也一直在快速地发生着深刻的变化，垃圾债券、商业票据和风
险资本基金等创新产品成功地进入商业银行传统的信贷市场，在这个过程中有很
人比例的标准银行资产组合可以被创造而无需存款来源。简单的储蓄账户比值供
一系列复杂的投资组合选择，共同基金、货币市场基金和免税工具都发展起来与
银行储蓄工具进行了强有力的竞争。单一银行贷款已转变为无约束的金融产品市
场营销，滚动融资可以从市场中直接得到而不必通过银行的季节性贷款等等。金
融产品的创新和其他金融机构的发展使商业银行在金融市场中的份额不断萎缩，
商业银行如想生存和发展，只有在产品市场中刨新和变革。
实际上，商业银彳亍打破《格拉斯一斯蒂格法案》的限制，通过结构创新和产
品创新实行混业经营的努力一直在进行，1970年通过对银行控股公司法的修正以
法律的形式允许银行控股公司业务经营多元化。随着实践的发展和积累，《1999
年金融服务现代化法》把金融自由化的成果用法律的形式固定下来。
制定《1999年金融服务现代化法》的目的就是要废除金融业的分业经营制度，
通过促进金融业的有效竞争，提供金融业的创新能力与经营水平。这项法律允许
商业银行、投资银行、证券公司和保险公司以控股公司的方式相互渗透，但不允
许以子公司的方式进行业务渗透。该法禁止银行通过金融控股予公司从事金融业
务，但允许非金融公司通过购并一定范围的金融机构参与金融业务，充分体现了
对金融业全面开放的重视。该法还改变了以往分业立法、分业监管的纵向监管体
系为统一立法、横向监管体系。新监管体系以金融服务功能进行分类管理，当一
种新金融产品出现时，不同背景的金融控股公司都有相同的经营权。对金融产品
的定义将原先“列举”方式改为“灵活判断”的方式。这样当市场出现新金融产
品时，监管机构可随时根据情况进行判断，既适应了金融融合的要求又鼓励了创
新和竞争。可以说，这部法律的出台，必然导致商业银行与整个金融业利益的人
调整，也会促进集各种金融业务于一身的超级商业银行的出现。由于美国目前是
世界lI最强大的金融帝国，金融分业制在美国退出历史舞台，必将在美国至令世
界范罔内引发一场包括金融制度变革、金融机构整合、金融服务创新、经营理念
重整的金融革命。
我国有效银仃监管WI究
3．3．3美国商业银行体系的有效监管与变革对我们的启示
通过对美国商业银行体系的有效监管与变革的分析，我们可以得到如下的启
不：
第一，从美国商业银行的有效监管与变革中可以看到，对商业银行业的有效
监管是一个管制、放松、再管制、再放松的过程。在这个过程中，市场失灵造成
的金融危机成为监管体系不断修正与完善的推动力，如美国两次成立早期中央银
行、1913年联邦储备体系确立、1929年后金融分业制度的形成。而监管失灵则造
成了对商业银行发展的严重障碍，如美国严格的分业监管制度曾使商业银行在金
融市场中的份额不断萎缩和在国际市场竞争中处于不利的地位。可见，要使商业
银行有效运作就要在市场失灵与监管失灵间找到一个合适的均衡点。这也是我国
监管者所要努力的方向。
第二，美国商业银行的地理性市场与产品市场的拓展也使我们注意到，商业
银行内在的发展动力和变革是主动的、先行的，监管是被动的、滞后的，监管必
须及时跟上发展的步伐。有效监管体系的确立是一个自然拓展的过程，市场的发
展并非是人为设置的结果，更不是由外部力量强加和推动的。因此，如何强化市
场运作机制的功能是确立有效监管体系的关键。我国目前的管制过分强调政府的
作用，如何强化市场机制的功能是摆在我国监管者面前的一个重大课题。
第三，在1913年联邦储备体系确立之前，美围的商业银行监管缺少法律依据，
监管权力在联邦政府的集权和州政府的分权之间大幅摆动，银行业的经营也比较
混乱。《1913年联邦储备法案》出台后，逐渐找到了联邦政府和州政府监管的均
衡点，监管的法律依据也根据市场的变化及时推出，而且对商业银行的监管虽然
由联储执行，但其监管依据都有法律条文的明确规定。这就减少了行政手段的任
意性，真正作到公正、公开、公平，促进了商业银行的发展。我国对商业银行的
监管以下发行政条文的形式居多，依法监管意识淡薄，客观上造成了商业银行为
了经营利润违规经营的冲动，加强依法监管是我国商业银行的监管体系一个重要
的改革方向。
第四，从《1999年金融服务现代化法》来看，由于技术的进步和竞争的国际
化，开放金融业、放松管制和混业经营已是世界范围内的趋势，这必将使金融业
的功能性监管不断的完善和加强以取代日益陈旧的分业监管。我国目前不但实行
的是分业经营、分业监管的制度，而且，与市场相关的一切金融业务都为严格的
准入制度所管制，市场供给方面的竞争必然受到严重的压制，如金融机构完全为
国有公司所主持等，我国的金融市场在逐步对外资开放的同时应进一步对国内开
放，使圜有企业、民营机构进入金融市场具有相同的准入条件。另外，如何加强
我国目前分业监管者间的协调并最终向功能性监管的模式过渡，是迟早要解决的
个重大问题。
第4章我国银行业改革中的有效监管
4．1我国银行业的发展与改革
4．1．1国有商业银行的改革历史
20多年来，国有商业银行的改革经历了三个阶段，即从“大一统”到二元银
行体制的改革，从专业银行到商业银行的改革，从国有独资银行到国家控股的股
份制银行的改革。
在改革开放以前，中国实行的是“大一统”的银行体制，中国人民银行是惟
一的银行机构。1979年恢复了中国农业银行，1984年从人民银行分设出中国工海
银行，加上专营外汇业务的中国银行和原行使财政职能的中国人民建设银行，自
此形成了人民银行与4家专业银行各司其职的二元银行体制。这是中国国有银行
业的第一次改革。
1994年，中国成立了国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等3家政策
性银行，专门承担四家专业银行过去承担的政策性金融业务，为专业银行进行商
业化改革创造了条件。1995年，颁布了《中华人民共和国商业银行法》，从而明
确了．4家专业银行的“国有独资商业银行”的法律地位。这是中国银行业的第二
次改革。
1998年国家向四家国有独资商业银行注资2700亿元人民币，补充资本金。
1999．2000年成立金融资产管理公司，剥离四家国有独资商业银行不良贷款1 3939
亿元人民币，为国有独资商业银行的进一步改革创造了条件。2002年全国金融工
作会议明确提出加快国有独资商业银行改革。2003年底，国务院决定首先选择中
国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，向两家银行注资450亿美元，提出
力争用3年左右的时间将两家银行改造成为符合现代企业制度要求的、具有国际
先进水平的股份制商业银行，从而开始了国有独资商业银行股份制改革的伟大实
践。随着中建两行改革的顺利进行，其他国有银行的改革也将提上日程。这是中
国银行业的第三次改革。
这次国有商业银行改革是在国务院直接领导下，在人民银行、财政部、银豁
会等部门的具体指导下进行的，改革的核心是建立良好的公司治理机制。为此，
中国银监会制定并颁布了中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引，具
体也括十条标准和七项考核指标。十条标准即：建立规范的股东大会、董事会、
监事会，建立对高级管理层授权经营的目标和问责制度；精心选择、引进境内外
战略投资者．改变单一股权结构，提升经营管理水平和服务水准；制定清晰明确
的发展战略：建立科学的决策体系、内部控制机制和风险管理体制；实行机构扁
平化和业务垂直化管理；建立市场化人力资源管理体制和有效的激励约束机制；
实施审慎的会计制度，加强财务管理和信息披露；加强信息科技建设，全面提升
综合管理与服务功能：实施金融人才战略，加强人才引进和员工培训；充分发挥
中介机构的专业优势，稳步推进重组上市进程。七项指标即：总资产净回报率、
股本净回报率、成本收入比、不良资产比率、资本充足率、风险集中度和不良贷
款拨备覆盖率。与此同时，银监会还制定了改革的时间表，对改革实行严格的问
责制和目标管理，并对各项工作进行了严密部署。目前银监会已向四家国有商业
银行派驻了监管组。
4．1．2目前国有商业银行改革的核心及重大进展
国有商业银行改革的核心是“公司治理”，长期以来，国家是国有商业银行唯
一的所有者，政府代表国家对银行行使所有权和控制权，由于实践中没有对政府
行使所有权的界限进行有效规范，国有商业银行长期以来存在产权边界模糊、产
权界定不清、产权约束弱化的银行治理状况。在这种公司治理不健全的情况下，
银行经营和运行具有明显的“超经济”特征，特别是在国家几乎承担无限责任的
情况下，银行无倒闭之虞，风险意识淡化更是在所难免。从世界范围看，根据英
嘲《银行家》杂志的排名，全球1000家大银行基本上都是股份制银行和上市公司。
采取股份制公司形式，为商业银行建立科学的公司治理奠定了良好的组织框架。
因此，说到底，公司治理应当成为国家商业银行改革的核心。
按照国务院的统⋯部署，银监会抓住改革的关键环节和核心内容，出台了《巾
国银行、中国建设银行公司治理改革及监管指引》，指导新成立的中国银行股份自-
限公司、中国建设银行股份有限公司按现代企业制度要求建立了公司治理结构，
改革经营模式，整合业务流程，促使其在机制转换方面迈出了重要步伐。最人的
变化是理念的变化、规范标准的提升、法人治理结构的进步：独立董事在董事会
]：作委员会中发挥了积极的作用，发表了独到的深刻的意见，促进银行经营管理
上的进步和发展。管理方式正在进行一场变革：资本约束日益发挥作用，将经济
增加值、信贷成本、资本资源分配给分支机构，结合到产品之中。股份制改造后，
两家银行资本充足率上升．资产质量明显改善，抵御风险能力明显增强。
中行、建行的股份制改造试点实行“三步走”：第一步是财务重组，即在国家
政策的扶持下消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，彻底改善银行的财务
状况；第二步是公司治理改革，即根据现代企业制度的要求对银行的经营管理体
制和内部运行机制进行改造；第三步是资本市场上市，即通过在境内外资本市场
上市使银行成为公众化的银行。如今，两家试点银行的改革已取得了阶段性成果。
两家银行的主要财务重组工作已基本结束，并取得显著成效。
根据国家商业银行股份制改革“一行一策”的原则，两家银行采取了不同的
机构改组模式。中国银行熬体改造成中国银行股份有限公司，由中央汇金公司独
家发起设立。中国建设银行则以分立重组的方式设立中国建设银行投资有限公司
和中国建设银行股份有限公司。
目前，两家银行的公司治理改革已经起步。已完成公司治理文件的制定、“三
会”等组织机构的设立和高管人员的选聘工作，正在积极引入境内外战略投资者，
推进股权多元化，改造业务流程和提升信息科技水平，促进经营和风险管理能力
的提高。下一步，在完善公司治理机制方面，一是要严格确定内设组织机构的职
责边界和议决事议程，特别是要规范股东所有权的行使；二是要建立规范的董事
会制度，董事会要建立效率评价和责任追究制度，并充分利用各专业委员会对银
行实现有效治理和科学管理；三是提高经营管理层的专业化管理水平；四是加强
监事会的职能。在规范引进战略投资者方面，两家试点银行应坚持长期深度合作、
优化机制体制、关注竞争与利益冲突等原则。在加强内部管理和风险控制方面，
两试点银行要扎扎实实推进内部各项制度改革，建立科学的决策体系、内部控制
机制和风险管理机制。上市可以改善银行的股权结构、充实资本金实力、加强市
场监督，树立良好的市场形象等，进而收到一举多得之效。但是应当明确：既然
国家有能力为国有商业银行注资，上市就不仅仅是为了筹资，其根本目的在于将
国家商业银行变成真正市场化的主体。目前，两家银行要想真正成为规范的上市
公司，还需加紧练好“内功”，实现真正转制。
根据国务院统一部署，银监会将推动工行的股份制改革，加强对财务重组过
程的监管，督促对所有资产进行评估，做好信息披露工作。进一步加强对农行内
部改革的指导，按审慎原则多消化包袱，做实账面利润，完善内控机制和提升经
营水平，进一步做好改革准备工作。
4．2我国银行业有效监管的发展及现状
4．2．1我国银行业有效监管的发展及其监管主体单一性分析
我国在成立银监会之前，与银行业改革相对应，银行业的监管制度属于传统
的银行监管。对其进行深入的剖析，有助于探索它与西方发达国家有效银行监管
的差距。
我国的银行监管制度是经过金融体制的不断改革，在1995年3月颁布的《中
华人民共和国人民银行法》中正式确立的。其基本框架可以概括为：(1)银行监管的
目的是为了维护金融业的合法稳健运行，即保证银行体系的稳定； (2)监管的主体
是人民银行，由其独立行使中央银行的职能，在国务院的领导下，依法制定并独立执
行货币政策，对全国的金融、Ik实施监管：(3)监管的方式以直接监管为主，即从金融
机构的市场准入及准入后的现场和非现场稽核等方面进行。具体内容包括银行机
构的资本适度和资本构成、银行的清偿力和盈利变化，特别是银行的流动性、银行
的内控制度等。
如果将我国传统的银行监管制度与西方发达国家作一比较，会发现其中的最
大差异在于我国银行监管主体的单一性，即由人民银行行使中央银行的职能，独立
对金融机构进行监管，除此之外，几乎没有其他机构参与其中。也正是由于这种以中
央银行作为单一银行监管主体的制度设计，使得我国传统的银行监管制度存在着
j随管成本高而效率低的问题，使制度设计所要达到的预期目标一一维护银行体系
稳定性的初衷打了一定的折扣。
首先，《人民银行法》明确规定了人民银行在国务院的领导下独立行使对银行
的监管职能，在此，国务院(国家、民众利益的代表)和人民银行之间实质上也是一。萃中
委托一～代理关系。因此，委托人和代理人之间可能出现的问题在这里同样存在，
突出表现为委托一一代理关系中的“激励相容”与“激励约束”问题难以得到有
效解决。各级中央银行职员的工资实行的是行员等级工资制，并全部来自于国家财
政预算，职员收入水平与其监管的质量和效率高低没有直接的关系；而且，在原来中
央银行的工资水平与同级、同地的商业银行，特别是非国有的商业银行管理层的收
入水平相比处于相对较低的情况下，监管的质量和效率则在很大程度上取决于监
管人员的工作责任心。而我国几十年的经济发展经验已经表明，如果一项制度的运
转完全是靠参与人的责任心去维持，而又缺乏使参与人尽职尽责的激励制度相配
合时，这种制度运行的效率是值得怀疑的。在我国传统的银行盟管制度下，由于缺乏
划监管人员提高监管效率的利益激励，在理性人假设之下，现实中就会出现两种可
能的结果：一是监管人员缺乏监管的主动性和积极性，对于在现场和非现场稽核中
发现的问题采取隐瞒、知情不报，或者大事化小、小事化了的态度，从而使商业银行
经营中的不稳定因素得以隐藏并积累起来。二是可能会产生监管人员与被监管金
融机构之间的合谋现象，从而使监管者获得租金，因为这样无论是对监管者还是被
监管者，都是最为理性的选择。对于被监管者来说，有问题信息的隐瞒可以使自己逃
避中央银行的经济或行政处罚，相当于获得了一笔隐性的利润或者收入；对于彳亍使
监管职能的监管人员来说，将在稽核中发现的问题(只要问题不是十分严重)如实a：
报，并不会带来自己福利效应的增加和福利水平的直接提高(在收入水平不能增加
的情况F，个人福利的改善就更多的寄希望于职务的晋升，而在我国传统的制度设
计中，这一点似乎还难以做到)：相反，为被监管者隐瞒有问题的信息则可能从被监
管者那里获得一定的有形(比如钱物)或无形(比如以后为自己办事方便)的利益。这
样经过利益的权衡和比较，就使得监管人员在对金融机构进行现场及非现场稽核
中发现的许多问题可能会被隐瞒下来，从而为银行体系的不稳定性埋下了隐患。
其次，单一监管主体的存在，必然导致对商业银行经营状况知情权的垄断．使商
业银行缺乏社会公众、特别是存款人对银行的监督。对商业银行进行现场和非现
场稽核．是我国中央银行进行监管的主要方式，也是世界各国金融监管当局行使监
管权利的普遍做法。但单一监管主体的监管制度设计，使得各商业银行的经营状况
只有中央银行知道，而且以“机密”的名义禁止向社会公布，各商业银行也以“商业
机密”的名义不向社会公开，这样就剥夺了社会公众对银行经营状况的知情权，加剧
了公众和商业银行之间的信息不对称，从而也增加了金融体系动荡的可能性。由于
存款人将自己的货币资产存入银行，首先要考虑的是这笔货币资产的安全性，其次
于是收益率的高低，因此，银行的经营状况信息对于存款人来讲是十分重要的。而在
现有的银行监管制度下，公众知情权的被剥夺使得存款人将自己的货币资产存入
银行就相当于一个并不知道对方信誉如何的人将自己的资产借给对方使用，其风
险度可想而知。在此。有两点值得注意：一是我国国有商业银行f的经营状况令人堪忧
但吸收的存款却仍在大幅一L升，这种现象的出现并不是说存款人没有考虑自己存
款的安全性问题，而是在观念上把银行信用等同于国家信用，同时商业银行的国有
招牌也给了公众这样一种错觉，国家信用成了银行信用的替身。二是中央银行对银
行经营状况信息知情权的垄断，也许是出于维护银行体系稳定性的考虑，但知情权
肇断的客观结果则是使商业银行失去了社会公众和市场的有效监督，弱化了商jIp
银行建立内控制度的动力机制，为银行体系的不稳定埋下了隐患。在存款保险制度
缺失的情况下，一旦个别银行因经营不善发生支付危机，中央银行必须动用财政资
金予以救助，而财政资金的最根本来源又是公众税收，从而出现用公众的税收来弥
补个别银行经营的损失，这显然出现了维护银行体系稳定性与保护存款人利益之
问的“障论”现象。
再次，传统的监管制度颠倒了政府管制与市场约束之间的主次关系，加大了监
管的成本，降低了监管的效率。对银行业进行监管的必要性，虽然来自于银行业的特
殊性，但最根本的则来自于金融市场的失效。换句话说，金融监管是在金融市场自发
运行发生失灵的前提下，由政府对金融活动采取必要的干预。以弥补市场运行的缺
陷和不足。显然，发挥市场力量对银行业进行约束应该是在建立金融监管制度时要
考虑的首要因素。只有在市场约束失效时，政府的行政监管才成为必要，而不是相
反。而我国传统的银行监管制度在此方面正好将主次进行了颠倒，以行政监管代替
了市场约束。由于市场约束与行政监管的机制不同，两者的效率结果也就有了较人
的差异。具体来讲，市场约束的核心是通过信息的传递，形成市场参与者利益的相互
制约，具有公正、公开、快速的特征，因而具有较高的效率；而行政监管依靠的是行
政权力，信息的传递必须通过由下到上(通过对商业银行的现场稽核和由各商业银
行向金融监管机构的汇报)，再由上到下(监管机构对有关问题的批示)以文件的形
式传递，时间较长，成本较高。这种高成本中不仅有来自于行政监管正常运转所需要
的庞大费用开支，而且有来自于因信息传递的低速度雨导致的效率损失。
最后，传统银行监管制度容易产生监管的真空地带和金融抑制，从而制约金融
创新和金融体系的活力。众所周知，20世纪70年代以来，金融创新己成为金融发展
的主要动力和主流趋势，从某种程度上来讲，金融业的竞争，实质上是各金融机构之
间在金融创新方面的较量。而每一种金融创新，在提高金融效率的同时，也隐含着一
种新的金融风险，为金融体系的不稳定带来新的风险因素。金融监管的主要任务就
是要对金融创新对金融体系稳定性的影响作出科学的分析和评估，以便采取相应
的监管措施。但我国传统的单一监管主体的银行监管制度使中央银行监管的内容
十分繁杂，范围也十分广泛。不仅承担着国家货币政策的制定，而且也履行着对金融
机构市场准入、新开设金融业务的审批；不仪要保持货币供应量和物价的稳定，同
时也要维护金融体系的稳健运行。显然，面对层出不穷的金融创新，现有的银行监管
制度不仅难以覆盖金融创新的所有领域，而且也使中央银行难以站在金融创新的
前沿对各种创新可能带来的风险作出科学的分析和评估，其结果是不仪会出现金
融监管的真空地带，还会对银行的金融创新形成抑制，降低金融体系的活力。
4．2．2我国银行业有效监管现状的分析
为适应加入WTO之后的中国金融改革，经十届全国人民代表大会第一次会
议批准，中国政府对金融监管体制进行了重大改革，于2003年4月设立了银髓会。
银监会的设立，标志着中国形成了银行业、证券业和保险业分业经营、分业监管
的体制。
银监会成立伊始，就明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”
的监管理念。所谓“管法人”，即根据银行业金融机构的监管指标集中体现在法人
层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际，改变过
去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式，实旌法人集中监管。
所谓“管风险”，即在加强对银行机构合规性监管的基础上，把监管着力点放在风
险的防范和化解上。所谓“管内控”，即严格监管银行业金融机构内摔制度建设和
执行情况，提高被监管机构的自控能力。所谓“提高透明度”，即要求银行业金融
机构真实、规范披露信息，让监管部门知情，让存款人知情，让社会公众知情，
借此强化市场约束，更好地保护广大存款人和金融消费者利益。
为实现上述监管理念，银监会在具体工作中致力于“十个统一”：一是在监管
范围上，实现本外币、表内外、境内外、内外资监管的统一；二是在监管过程上，
实现市场准入、机构运营、市场退出的统一；三是在监管方式上，实现非现场监
管与现场监管的统一：四是在监管内容上，实现合规监管与风险监管的统一；K
是在监管标准上，实现安全性、流动性、效益性的统一；六是在监管方法上，实
现定性监管与定量监管的统一：七是在监管资源配置卜，实现重点监管与全衙监
我国有效银行监管研究
管的统一：八是在监管手段上，实现治标监管和治本监管的统一；九是在监管的
着眼点上，实现中国国情与国际惯例的统一；十是在监管的最终目标上，实现加
强监管与支持经济发展和社会稳定的统一。
按照上述监管理念和思路，银监会的监管工作取得了明显的成效，主要如下：
(一)监管法规建设不断完善
2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国
银行业监督管理法》，并自2004年2月1日起正式施行。这对完善中国银行业监
管制度、强化监管手段、规范监管行为、提高监管的专业化水平起到极大的促进
作用。这是我国银行业监管的“基本法”，是构建完整的银行审慎监管法律框架和
体系的核心。
此外，银监会根据我国银行监管实际和国际银行监管最佳实践，在《银监法》
和《商业银行法》框架下，系统规划、科学设计审慎银行监管的规章和指引。2004
年以来，先后出台了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《金融许
可证管理办法》、《商业银行服务价格管理办法》、《境外金融机构投资入股中资金
融机构管理办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《金融机构衍生产品交易业
务管理暂行办法》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《股份制商业
银行风险评级体系》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《客户大额授信
统计制度和零售贷款违约情况统计制度》、《中国银行、中国建设银行公司治理改
革与监管指引》等几十项监管部门规章，涉及银行业监管的各个环节和各个方碗。
另外，还有《商业银行授信尽职工作监管指引》、《商业银行内部控制评价办法》、
《企业集团财务公司管理办法》等部门规章正在制定中。
(二)商业银行不良资产余额和比率继续下降
在相当长的一段时间里，不良贷款一直是我国银行业改革发展的主要障碍，
是金融风险的主要表现。经过多年努力，从2000年四季度开始，我国银行业不良
贷款比例和余额实现“双下降”。但当时的贷款实行的是四级分类标准；除贷款资
产外，银行还有大量的非信贷资产、表外资产。为此，银监会成立后将全面降低
不瞧资产作为监管工作的主要目标，实行贷款的五级分类，实行信贷资产、非信
贷资产和表外业务的全面监管，着力督促银行不良资产的余额和比率的进一步“双
f降”。采取的主要措施包括：一是要求银行加大贷款回收力度，通过依法清收、
向担保人追索、处置抵债资产等手段，努力回收不良贷款；二是严格实行审贷分
离、贷款三查、授权授信制度，防止产生新的不良贷款：三是敦促商业银行提高
拨备水平，加大损失贷款核销力度：四是建立并完善不良资产考核制度，逐步建
立不良资产的实时监控系统，努力提高不良资产的真实性：五是加强现场检查与
非现场监管，敦促银行加强内控；六是推进社会信用体系的建设，打击恶意逃废
银行债务的行为。
2004年第一季度末(五级分类按季统计)，中国15家主要商业银行不良贷款
余额为2万亿元，比年初减少340亿元；不良贷款比率为16％，比年初下降1个
多百分点，继续实现了不良贷款余额和比例“双下降”。
银监会还根据国家经济金融形势的发展变化，以科学发展观为指导，及时发
现和预警经济金融运行中的新情况、新问题和新风险，引导银行业金融机构全面、
准确、积极地理解和把握中央宏观调控政策，坚持果断有力、适时适度、区别对
待、注重实效的原则，督促银行业金融机构主动采取应对措施，保证不良贷款余
额和比率继续下降，防范和化解银行风险，保持银行业金融机构稳健运行。
(三)审慎监管思路进一步落实
审慎监管是银行监管的的最基本要求。它的核心内容就是对收益的估计要审
慎，对损失的估计要充分。银监会目前审慎监管的重点和基本路线是“提高贷款
丘级分类的准确性～提足拨备一做实利润一资本充足率达标”。首先，督促商业银
行根据风险变化情况，及时调整贷款质量形态，提高贷款五级分类的准确性和规
范性。其次，严格执行充足的拨备制度，要求商业银行足额提取各类损失准备，
加人损失类贷款的核销力度，做实利润。第三，鼓励商业银行采取上市融资、增
资扩股、引进战略投资者、发行次级债券等方式，使其资本充足率达到8％以上。
(四)监管合作机制得到加强
银监会一直致力于加强与国内及境外相关部门和机构的合作，实行信息共享
和统‘行动，共同防范金融风险。在国内，银监会同其他部门建立了多层次的监
管合作机制。一是建立银监会与证监会、保监会三方联席会议制度。二二是建立银
监会与证监会、保监会、人民银行的金融监管合作制度。三是建立银监会与证监
会、保监会、人民银行、财政部的金融风险防范与化解制度。通过这些监管合作
机制的建立，推动银监会与有关部门之间的交流与合作，建立健全金融监管协调
机制，共同防范与化解金融业风险。
在国际上，银监会推进建立与境外金融监管部门之间的监管合作沟通机制。
截IE日前，已与美国、英国、韩国、新加坡、香港、澳门等国家和地区金融监管
当局签订了谅解备忘录。正在和加拿大、澳人利距、波兰、吉尔吉斯斯坦、匕基
斯坦等多个国家就谅解备忘录的签署进行磋商。今年以来，还与加拿大、日本的
金融监管当局建立了定期会晤机制。
银监会还成立了国际咨询委员会，其成员有：香港证券和期货委员会主席沈
联涛先生，英国金融服务局前主席、现任英国伦敦经济学院院长霍华德·戴维斯
爵士．英格兰银行前行长爱德华·乔治爵士，香港金融管理局的前任副总裁、英
陆I泽西岛金融服务委员会现任主席简达恒先生，国际清算银行前总经理、现任JP
摩根大通集团国际部总裁安浩德先生，纽约联邦储备银行前行长、现任岛盛公司
执行萤事杰拉尔德·科里根先生等国际上知名的金融专家。国际咨询委员会在北
4
京已经召开了两次会议，对我国的银行监管提出了很多很好的意见和建议。
在推动监管合作机制建立的同时，对照《巴塞尔有效银行监管核心原则》，银
监会组织对中国银行业监管进行了自我评估，着手制定和落实改进中国银行监管
有效性的行动方案，不断更新监管水准，使银行监管既符合中国国情，又能充分
体现国际化、专业化的要求。但是，我们应该认识到目前我国的银行业监管仍存
在着不足之处，其主要表现在：
一是缺乏危机预警和紧急处理系统，处理问题银行时反应迟缓，政策多变，
{二观随意性强，缺乏制度规范和标准程序。
二足监管方式、技术手段和人员素质不适应监管要求。目前世界通行的金融
监管理念早己越过了行政管制的时代，由政府直接管理和提供隐性保证转变为市
场主导和银行自担风险，而我国的监管理念还基本上停留在政府管制和保护阶段。
在监管方式上，主要依靠现场检查，特别是突击性的“大检查”，非现场检查和持
续性跟踪研究远远不够。在检查内容上，侧重于业务合规性检查而忽视银行整体
经营安全性、盈利性和风险控制能力。在监管技术手段方面，国外一些成熟和先
进的风险监管技术尚未引入，电脑系统和有关监管软件的开发严重滞后。此外，
监管人员素质不高，知识结构落后，特别是法律、财务知识欠缺，能看懂外资银
行报表和熟悉非信贷业务监管的专业人才严重不足。
三是监管机构之间协调不够，监管效率不高。银行、证券、保险三大监管部
门之间的协调机制尚不健全，基本上处于分兵把守、各自为战状况。与其他有关
部门如财政、税务、监察之间也缺乏明确分工和有效协调，政策措施相互重叠或
相互抵触的现象时有发生，重复检查、重复监管也比较常见。凡此种种，均大大
降低了监管效率，提高了监管成本，加大了被监管对象的负担，同时也形成了不
少监管漏洞，为银行提供了监管套利(借助宽松的监管环境或利用不同类型机构
的监管差异来获取利益)的可能性。
第5章我国银行实施有效监管的环境分析及对策
5．1我国银行实施有效监管所面临的金融环境分析
5．1．1影响中国金融安全的主要因素
在银行、证券、保险、信托等金融领域里，银行业是重中之重，加强和改善
银行业监管理应成为金融监管工作中的首要任务和重点内容。这不仅因为银行、皿
属于高风险行业，影响公众的切身利益；更由于经过多年的发展，中国的银行业
已经成为金融领域的主力军，对国民经济发展影响巨大；而且积累的问题很多，
在加入WTO以后将会承受比其他金融行业更大的冲击。
首先，在过去几十年中银行一直独占鏊头，在一段时期内几乎成为我国金融
活动的惟一组织者和操作者。这种状况使得中国银行业在整个金融体系中居于极
为特殊的地位。尽管近年来证券业和保险业正在崛起，但银行业在金融业中的f：
体地位和主导作用仍未发生根本改变。这种银行业为主的金融基本格局，使得锐
行业的稳定与否成为我国金融安全的主要因素。
其次，银行支付体系直接影响整个国民经济的安全。特别是近年来随着电子
化和网络化的迅速推进，银行支付体系的覆盖范围已经从企业扩大到个人，形成
了。个更加复杂和精致(同时也更为脆弱)的庞大系统，一旦因银行问题而造成
该系统的破坏，必定会破坏信用链条并对经济整体运行产生巨大的冲击。
第三，国外经验表明，银行危机通常是金融危机的核心因素。一方面，银行
危机往往通过信用链条迅速传递、蔓延，从而诱发金融危机；另一方面，即便金
融危机不是由银行直接引发而致，但银行业危机通常会接踵而至并带来或加重整
个金融领域的危机，1997年爆发的亚洲金融危机便是一个很好的例证。
在经济全球化和加入WTO的背景之下，来自外部的金融不稳定性将会越来
越多地影响中国金融业。经济学家钱颖一不久前指出，参照国际历史经验，中国
在未来一二十年内遭遇金融危机的概率将接近100％。因此，加强和改善金融监
管，首先是银行监管，对于防范和化解未来可能发生的金融危机就具有特别重要的
意义。
5．1．2中国银行业潜伏着巨大的风险
由于诸多因素，中国银行业内部积聚了巨大的风险。特别是近一个时期以来，
分业经营的隔火墙开始出现突破口，银行与证券、保险业务的交叉渗透使得其他
行qp风险向银行业传递的可能性和危险性大大增强。
各种风险集中反映为银行体系中积累的大量不良资产。尽管四大国有银行不
良贷款比率自2000年以来开始下降，2001年上半年净下降了2．1个百分点，但由
于不良资产的生成机制并未根本改变，所以这种下降的趋势很难说是持久的、稳
定的。加上不良资产认定制度、认定程序和监管技术存在的缺陷，统计的可靠性
也颇受质疑。
5．1．3加入WTO将使银行业的风险进一步暴露
与证券业和保险业相比，我国银行业在加入世贸组织的承诺方面开放度最人。
由r外资银行的介入，竞争格局将发生实质性改变：由过去资金实力和市场份额
的竞争转变为综合实力的竞争。如果说在旧格局下银行依靠垄断地位和人力吸收
存款、扩大市场份额以及国家信用作担保还能够勉强生存的话，那么在新的竞争
格局中，包袱重、规模人、体制脆弱的银行将首当其冲地面临冲击和面临生存危
机。
根据国外经验，外资银行进入发展中国家之后，将以其在管理经验、服务水
平等方面的明显优势在经济发达的大城市争夺优质客户和表外业务，从而得以在
占肯较少市场份额、消耗较少资源、承担较小风险的情况下取得较高收入。这种
竞争方式将使盈利能力本已低下的本地银行很难获取经营利润和经营空间，不良
资产的比重会快速增加，财务状况会很快恶化，清偿能力会逐步丧失。同时，高
收入客户群的流失很可能会影响本地银行的储蓄存款增长。从而直接影响银行的
流动性。
另一方面，加入WTO以后，市场规则的调整也将使国内银行失去政策保护
的屏障，尤其是那些长期以国家信用作后盾的国有商业银行。长期以来，政府在
要求国有银彳亍承担政策性职能的同时也为之提供了超国民待遇，对于其他商业银
行，政府则提供了诸如严格限制新竞争者进入的保护。加入世贸组织之后，政府
行为首先要符合世贸组织的规则并保证充分的透明度和公平性，因此国内银行过
去所赖以生存的行政性保护措施将逐渐消失，从而使银行进一步暴露予风险之中。
5．1．4产权制度与监管体制缺陷制约我国有效银行监管
产权制度缺陷首先突出反映在国有商业银行身上。银行产权名为国家所有，
实际上却因没有明确的所有者主体、没有明确的所有权要求而虚置，由此银行必
然存在巨人的代理风险和普遍的“内部人控制”。在这种情况下，要求其建立风险
约束的自律机制是十分困难的。
其次，改革开放以后设立的股份制商业银行尽管具有市场化程度较高、机制
较为灵活的特点，但由于种种原因，股份制银行中同样存在着产权制度不健全的
问题。由卜一些股份制银行背后的“老板”基本卜仍是国有企业或政府，国企自身
的所有者缺位问题便依样复制到股份制银行中，使得这些银行均不同程度地带有
行政色彩并普遍存在内部人控制和道德风险。近年来，股份制商业银行的发展速
度明显减慢，利润增长趋缓，不良资产上升，表明股份制商业银行在设立初期的
制度优势正在减弱，内部机制等方面的欠缺开始威胁其生存发展。
再次，城市信用社的产权制度问题更加复杂。从历史沿革来看，信用社基本
匕均与政府部门和一些特殊机构有着密切的联系。例如某中心城市48家城市信用
社中，分别属于省委、省政府、省人人、省政协的工作部门、政府所办公司以及
市、区政府部门、国有金融机构和科研机构的就有42家之多。甚至在有的地方，
信用社当初还是监管部门自己设立的。由于组建部门并非真正的出资人，经营风
险对之不构成任何约束，多数组建单位都将之看成是自己的下属机构和取之不尽、
用之不竭的小金库，利用信用社直接向关联企业发放贷款，出资组建公司，为组
建单位提供福利和安排家属就业等等。在这样的体制之下，经营不善、出现人量
不良资产就成了众多城市信用社的必然结果。而少数经营状况很好的城市信用社，
均具有产权明晰且主要股权为私人所持有的特点。
上述产权问题同样广泛存在于改制以后的城市商业银行。改制以后，大股东
‘般由各类政府机构改为财政部门。相对于改制前信用社挂靠五花八门政府机构
的情况而言，此举尽管有助于规范其经营行为，但所有者的约束、监督机制仍然
没有真正建立起来。
上述分析表明，中国银行业的风险在很大程度上是产权制度缺陷而非监管不
力造成的，如果不对银行产权制度加以改造而只是一味要求加强监管，则不仅不
能有效地控制风险，还会抑制银行业自身的活力和竞争力。因为监管部门既然不
能通过所有者对投资盈亏和企业价值的高度关心来促使其约束经营者行为，那么
为了降低风险，就只能用行政管制的手段限制银行经营范围和权限。显然，这种
管制反而会影响到银行竞争能力的提高。
5．2我国有效银行监管的目标选择
银行监管必须有明确的监管目标。明确的目标将有助于监管机构的决策层f卜
确决定如何有效地配置资源和对某一问题做出适当的政策反应；有助于防止监管
机构采取过分的、超过必须限度的措施去纠正市场失灵，监管的目的正是要纠正这
种失灵(监管不应该成为被监管机构不必要的负担)；有助于提供某种机制，使得监
管机构对其决策负责。当前银行业监管工作的目标是：通过审慎有效的监管，保
护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心：通过宣传
教育f作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪。这
一目标其实含有j层含义：
一是保证银行业的稳定经营和健康发展。我国银行业长期以来聚积了诸多风
险，如信用风险、流动性风险、政策风险等，入世后的经营难度、经营风险将进一步
增大。加上国内银行业原来存在的不良资产比例偏高、低层次竞争、内部控制制
度薄弱等问题还来不及有效解决，将使银行风险进～步积累。因此进行有效的银行
监管，维护银行体系的稳定，保证银行业的稳定经营和健康发展是监管机构不可回
避的重要目标。
二是维护金融秩序，建立一个竞争有序、高效运转的银行体系。市场经济要突
出强调竞争，没有竞争就没有活力，没有竞争就没有繁荣，没有竞争就没有公平。但
竞争必须有规则，没有规则或不按规则进行的竞争是不公平的竞争，不公平竞争的
结果必然是少数人侵害多数人的利益，也必然损害效率。因此，维护公平竞争的市场
秩序可以理解为第一层次的延伸。
三是保障社会公众利益，尤其是存款人和投资者的利益。我国银行的存款主要
来自居民的储蓄存款，且中小储户占绝大多数，在市场经济条件下，银行受利润动机
的驱使和迫于竞争的压力，难免过度承担风险，一旦破产将损害储户和其他客户的
利益，严重者还将造成社会震荡。为了维护社会公众利益，监管机构必须加强对银行
的监管，规范银行经营行为，同时促使银行业在规范中发展。
5．3我国有效银行监管的整体思路
加入WTO后，中国参与世界经济的进程加快，金融业市场竞争加剧，中国
银行业面临着生存与发展的严峻挑战。为进一步深化银行业改革，加强银行业监
管，保障银行业安全、高效、稳定运行，银监会成立后，作出了不懈的努力，以
促进银行业的改革开放和健康发展。1
有效的银行监管依赖于完善的监管机制。银监会在此方面力图实现如下创新
和转变： +是充分运用现代信息技术手段，进一步完善非现场监管系统；二足借
鉴先进国家的监管评价体系，对中资和外资商业银行法人的风险进行全面、客观
的评价：三是建立和完善并表监管体系，对商业银行的本外币业务、境内外、【k务、
母行及子公司业务实施并表监管；四是严格会计(审计)师事务所从事金融审计
的资格标准，充分发挥其外部监督作用；五是严格银行业金融机构的信息披露制
度，加强市场约束。
'’Ij“烈h盒融暇舟l￡坛”《依法监∞ 性进中国嵌礼、叶的改毕州放和鲤睡位胜》
46
5．4我国有效银行监管的具体措施
5．4．1 提高银监会的执法水平，加大监管力度
中国银行业监督管理委员会成立后的相当一个阶段的监管工作重点是促进银
行继续降低不良贷款比例，推进国有独资商业银行改革步伐，加快农村信用社改
革试点工作。
首先是完善国有独资商业银行内控机制，加强管理，改进经营，提高服务质
量和水平。在此基础上，实行股份制改造，对银行在股权、资产、组织结构和发
展战略等方面逐步进行彻底规范的重组和改造，建立良好的法人治理结构和运行
机制。其他商业银行也要按照现代企业制度的要求，深化内部改革，转换经营机
制。银监会在国有商业银行股份制改革试点工作领导小组的领导下，按照部门分
1：安排，积极加强公司治理改革指导，严格进行改革考核和监督，确保中、建两
行股份制改革工作稳步向前推进。按照《中国银行、中国建设银行公司治理改革
及监管指引》，指导新成立的中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司
按现代企业制度要求建立了公司治理结构，改革经营模式，整合业务流程，促使
其在机制转换方面迈出了重要步伐。
如下表所示，中、建两行2004年不良贷款指标均已接近国际先进银行的水平。
表5．1
不良贷款率不良贷款拨备覆盖率资本充足率
中国银行5．69％ 68．24％ 8％
建设银行3．7％ 70．97％ 11．9S％
资料柬源：中国银监会办公厅《银行业蠊管重点、热点问题口径参考》，第18页，2005年3}
第二，继续降低不良贷款比例仍是一项突出任务，需采取措施，加大贷款回
收力度。对已形成的不良贷款，要通过法律、经济、行政手段积极催收，采取多
种形式处景，最大限度回收，减少损失。要通过加强内控，完善授权授信、审贷
分离制度，健全贷款评审决策机制，严格控制发生新的不良贷款。优化贷款结构，
提高贷款质量。2004年末国有商业银行不良贷款继续实现了“双下降”。不良贷
款余额比年初减少3499亿元，不良贷款率比年初下降4．8个百分点，如扣除中国
银行、中国建设银行股份制改造剥离因素，国有商业银行不良贷款余额比年初增
加334亿元，不良贷款率比年初下降1．76个百分点。农村信用社(含农村商业银
行、农村合作银行)按照四级分类的不良贷款余额比年初下降544．64亿元，比例
较年初下降6．27个百分点，至23．1％。扣除政策性债转股因素，四家资产管理公
司累计处置不良资产6751亿元，回收现金1370亿元。
第三，充分发挥金融埘农业和农村经济的支持作用。深化农村信用社改革要
明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。同时，要整顿农村信用秩序，引
导和规范民间借贷。2003年，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，
并选择了江苏、吉林等8省(市)进行改革试点，2004年下半年又将北京、天津
等21省(区、市)纳入改革试点范围，农村信用社改革试点工作扩大到29个省
(区、市)。总体看，改革试点工作进展顺利。8省(市)试点工作已经取得阶段
性成果：一是省级管理机构已经全部组建，新的管理体制初步形成，运转正常；
二是国务院提出的各项扶持政策已基本得以落实：三是通过增资扩股和消化历史
包袱，农村信用社资本金大幅增长，资本充足率明显提高。
表5．2 8省(市)试点工作阶段性成果
2004年末比2002年增加
资本金总额603亿元813亿元
资本充足率8．65％ 12．8％
轧差盈利69亿元68亿元
资ff墩筛：中围银雌会办公厅《银行业嗡管重点、热点问题【】释参考》，第25页，2005年3月
第四，加大现场检查力度，及时发现查处大要案件。围绕贯彻落实国家宏观
调控措施，积极开展对商业银行经济合规性检查。针对一些基层银行机构案件商
发势头，督促加强内部控制，加大案件查处和防范力度。
表5．3 2004年现场检查情况
现场检奄组检查机构违规金额整改意见违规机构处分责任人涉嫌寨什
16700次74911个5840亿元58247项2202个4294人274起
资科来源：中国银监会办公厅《银行业监管善点、热点问题口狰参考》，第5页，2005年31[]
第五，注重加强对大额授信、集团客户和关联企业贷款风险的监控。实行了
大额风险集中度和重大违约事项统计报告与风险提示制度，尝试解决授信管理中
长期存在的信息不对称问题。
第六，在加强对各类中小金融机构风险的基础上，积极推进高风险机构风险
分类处置。分类提出了城市商业银行风险化解方案，六类行风险处置取得成效：
通过化险整顿和分类处置，全国城市信用社法人机构数量(含停业整顿社)由年
初的723家下降至681家；及时平息了部分邮政储蓄机构和个别农村信用社的挤
提风波；对信托投资公司风险进行了全面排查，专题向国务院报告了风险状况及
其处置思路：高风险财务公司、租赁公司重组取得新进展。在德隆系金融风险处
簧过程中，组织成立“德隆系银行债权人委员会”，对有关机构实施停业整顿，加
强对相关地方政府处置风险的指导和协调，为稳妥处置德隆系风险，维护银行债
权，防范和化解可能由此引发系统性风险摸索了一些经验。
5．4．2不断完善有效银行监管的法律法规体系
建立有效的法律框架和制度安排是市场经济条件下保持金融稳定运行的重要
基础，也是加强有效银行监管的基本前提。
在立法内容上，遵照《巴塞尔协议》和《有效银行监管的核心原则》，既要注意
原则性，又要注意具体性和可操作性。除此之外，还应关注巴塞尔委员会等国际金融
监管机构发布的最新成果，按照世贸组织规则的要求和国际金融市场普遍运用的
惯例，参考、借鉴金融监管制度比较完善的国家的立法，修改或清理现有的有关外资
银行监管的法律法规，制定出具有权威性、连续性和有效性的法律，以期在尽可能短
的时间内提高我国银行监管法律法规的层次。
第一，确立监管架构，明确监管当局职责和备有关部门的分工，确保监管部
门独立进行审慎监管的权威。
第二，规范监管准则，包括银行的市场准入规则，对股东和管理层品质与能
力的检查要求，资本充足率、流动性、资产评估分类、呆账准备金等要素的监管
标准，非信贷业务的监管标准，外部审计师的作用、职责和渎职惩罚规则，银行
信息披露要求等等。
第三，统一监管标准，对所有银行实行国民待遇原则。国际货币基金组织专
家的研究表明，缺乏统一性，屡屡允许特例存在是发展中国家银行监管最致命的
弱点，也是影响政策可靠性、可信度和权威性的关键点。由于国有银行的问题在
短期内不能完全解决，可否考虑制定针对国有银行的专门法律以避免出现法律执
行上的特殊困难。
第四，规范商业银行购并、重组活动。包括收购方资格标准，兼并重组方案
的审批程序、资产价值评估方式和选择投资银行的标准等。
第五，规范问题银行的处理和救助，明确停业整顿、关闭银行的标准与程序。
第六，明确监管人员职责和监管规程，规范监管人员行为，建立监管机构：I．
作情况报告和检查制度。
5．4．3加快银行产权制度改革，完善公司治理结构
当前，必须从思想上正确处理银行治理结构与管制(自律与外部约束)的关
系，尽快从理念上摆正二者的位置，把银行治理结构的改革和完善提到重要}义事
E{程。目前我国银行的自身建设关键是强化公司治理结构。由于我国商业银行多
数为国有性质，产权主体虚置，银行经营目标多重，市场对其约束力较弱，对银
行管理层的绩效考核难以量化。因此，首先必须尽快采取措施建立人格化的国有
产权主体，同时必须赋予董事会更大的权力，使其能对管理层的人事安排进行约
束，对管理层的行为进行监督，保证及时、准确地披露银行的财务状况、经营业
绩、产权结构和公司治理等方面的信息，保护股东及其他利益相关者的利益。董
事会成员必须专业精通和动机良好，可以吸收银行外部人士进入董事会。另外要
从制度上保证银行的内部审计和外部审计发挥作用。当然，监管当局的行为也应
规范和受到法律约束，不能越俎代庖，毕竟银行自我监督是内因。过多过细的监
管可能妨碍银行的正常经营，同时降低监管的效果，导致成本效益不对称。
如前所述，国有银行的产权制度缺陷是银行缺乏有效治理的根本原因，也是
监管效率不高的基础性因素。为此，必须加快国有银行的产权制度改造。同时，
有关部门应放开对银行重组的限制，允许并鼓励经营状况良好的股份制商业银行
和城市信用社收购国有银行分支机构、兼并其他银行。
5．4．4加强对银行的信息披露，建立监管信息系统
建立严格且完善的市场信息披露制度，即除了商业银行应定期向社会公布其
经营状况的信息外，存款保险公司、审计事务所、信用评级机构也有责任定期向社
会公布商业银行的有关信息。其中主要包括商业银行经营的安全性、流动性和盈
利性。这种披露的重要性在于：(1)对银监会行使监控职能的质量和效率是一个隘
督。因为如果监控的质量高，效率好，商业银行就不会出现大的问题，因此，商业银行
经营状况的好坏，在很大程度上是监控质量和效率的综合反映。(2)向社会公众归还
r银行经营状况的知情权，强化了社会公众对银行的监督。因为存款人出于自己存
款安全性的考虑，会根据各银行的信誉度来选择存款银行，从而对银行强化管理、提
高经营质量、完善内控制度形成外部压力。(3)可以降低信息收集成本，挤掉由各商
业银行上报的信息资料中的水分，提高制定宏观货币政策的科学性。
银监会成立后，针对监管信息系统薄弱问题，及时启动了银行业监管信息系
统建设工程，以建立适应监管需要的数据信息管理系统。通过2—3年的建漫，将
实现对各类银行业金融机构现场检查、非现场监管、风险评价和预警分析的信息
化、现代化、网络化。在加快建设监管信息系统的同时，非现场监管手段和方式
有了很大改进。比如，银监会建立了大额风险集中度和重大违约事项统计报告与
风险提示制度，较好地解决了商业银行授信管理中信息不对称问题，提高了银行
、址防范集中度风险和交叉违约风险的能力。
5．4．5转变监管理念，建立与国际接轨的监管方式
外阚专家对亚洲金融危机的研究表明，那些受危机影响最大的国家，正是银
{于管制程度最高的国家。美国是世界上对金融机构限制最少的国家，但金融监管
的规则又是最细的，美国因此而成为金融活动最为活跃和风险监控最为严格的国
度。根据这些经验教训，我国应转变监管理念，由管制转为开放，由封闭转向透
明。同时应认真解决现存监管内容过粗、技术手段落后等问题，引进国际规范的
监管方式。例如尽快全面推行贷款五级分类法，采用国际通行的会计准则，引进
困外银行监管标准和监管人才，通过与境外监管机构和国内外院校合作举办培训
班等多种方式，加强对监管人员和商业银行管理人员新业务、新风险以及监管法
规方面的培训，提高银行业从业人员素质，从根本上促进监管新理念、新制度、
新举措的落实，推动银行有效监管改革和创新。
扩大银行对外开放有利于提高国内银行业服务质量和效率，有利于引入先进
管理技术和经验，提高中资银行机构管理水平，增强中国银行业的竞争力。2004
年以来，银照会大力改进对外资银行的监管方式，及时调整银行业对外开放策略，
通过扩大外资银行经营业务的范围和领域、加强中外资银行各种业务和股权合作、
加快非银行金融机构对外开放步伐、提高对外资银行监管水平和效率等措施，努
力创造中外资银行平等、互惠的竞争格局，中国银行业对外开放工作在原来的基
础上又取得了许多新进展。
5．4．6加强三大监管机构的协调，建立危机预警和处理系统
鉴于在金融机构产权制度和治理结构尚未完善的情况下，短期内还刁i宜允许
金融机构开展真正的混业经营，建议近期内不要对三大监管机构进行大动作的整
合。从国外情况看，合并监管机构主要是为了提高监管效率，而在我国目前监管
水乎和监管部门自我管理能力普遍不高的现实情况下，合并成立一个超级监管部
门并不一定能够有效提高监管效率，反而可能会进一步削弱各专业领域的监管能
力。同时由于这一部门的地位不可能超出财政、监察等政府部门之上，在政策协
调方面能力仍然有限。为了加强金融监管，可以考虑设立一个高层次的金融管理
委员会。委员会的职能除了加强信息沟通，保证监管指标的标准化、监管程序和
监管人员行为的规范化以及相关政策的一致性以外，重点应放在对金融风险的豁
控上。包括组织对有关专题(如不良资产的真实比率和变动情况、实际利率水平、
外债的真实数量和结构、国有银行改造情况)的研究，跟踪国际金融市场动向，
及时反馈法律法规和政策的实施效果，提出应对危机的前瞻性方案等等。
银监会、证监会、保监会于2003年正式签署在金融监管方面分工合作备忘录，
备忘录依据分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的指导原则制
定。各忘录明确了银监会、证监会、保监会三会的职责分工：即银监会负责统一
监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构：
iF龄会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理；保监会统一监督管理
全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。
根据授权，银监会、证监会、保监会分别向其监管对象收集信息和数据，并
负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按照国家有关规定予以公布。
银监会、证监会、保监会应密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复
杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度，需定期交流的信息由三方协商确定。
接受信息的一方应严格遵循保密原则，保证该信息使用仅限于其履行职责，除非
法律规定，不得将信息提供给第三方。三会之间应互相通报对其监管对象高级管
理人员和金融机构的处罚信息，应建立对外开放政策的交流、协调机制，并互相
通报在有关银行、证券、保险国际组织和国际会议中的活动信息和观点。
在职人员同等学力颁卜学位论史
结论
银行监管犹如一把“双刃剑”，一方面通过银行监管可以减少金融系统的风险，
保持备类银行业金融机构的稳定，提高金融运行效率。但另一方面，如果监管不
3％，或者监管过度，将加大监管成本，降低金融市场效率，阻碍银行业的发展。
银行监管并非监管程度越严格越好。合适的银行监管程度是促进银行业健康有序
发展的保障。
2001年12月中国已正式加入世贸组织，说明中国的银行业逐步融入国际舞
台，银行业体系的改革步伐将加速，面对我国银行业发展中的新问题，我们应如
何应对，监管措旖应如何设计，正是本文所要论述的。本文通过监管基础理论的
概述，说明银行业需要监管的理由：在此基础上，分析国际有效监管新框架和美
国的成功经验，然后比较我国银行监管中的问题所在，最后提出我国有效银行监
管具体措施和建议。本文认为：就我国当前的银行业而言，如果对银行活动管制
较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监
督等，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的
概率，从而有利于整个金融体系的稳定。
中国银监会成立以来，在促进审慎监管、推进稳健银行体系建设方面进行了
积极探索和努力工作，取得了许多明显的进步。但我们也应该清醒地认识到，建
市银行审慎监管新体制是一项艰巨而长期的任务。要实现银行监管专业化、国际
化和市场化的目标，深化银行监管制度改革固然重要，但不可能孤立推进。增强
监管的有效性和独立性，必须相应改善银行监管的外部环境，同步深化包括企、IE
改革在内的各项改革。银监会只要继续坚持监管与改革并举、监管与开放并行、
豁管与服务并重的方针，着力建设银行有效监管新框架和风险管理长效机制，就
能把中国银行业的抗风险能力和整体竞争力提升到一个新的水平。
实践证明，有效的银行监管确实有助于银行业的发展、效率和稳定，从而推
动整体经济的发展。因此，寻找适合我国国情的有效银行监管政策大有裨益、迫
在眉睫。在缺乏实践经验的前提下，国际经验和做法仍具有十分重要的参考价值。
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致谢
在本篇沦文的写作过程中，我参阅了国内外大量的著作和文献，获益匪浅，
坩此表示深深的谢意。本文的写作尤其得到了湖南大学金融学院王弦洲副教授的
人力指导和湖南大学金融学院邓利华老师的鼎力相助，在此表示最为诚挚的感谢。
本文写作亦得到了中国银监会政策法规部有关领导的指正，在此表示衷心感谢。
最后，由于条件和水平所限，错误和不当之处在所难免，真诚欢迎各位批评
指【卜。
附录A攻读学位期间所发表的学术论文
⋯吴衔．深化国有商业银行改革探讨．理论前沿，2004，7：27．29