云南财经大学
硕士学位论文
西部农村金融发展问题及制度创新研究
姓名：聂悟真
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：唐青生
20081001
摘要
摘要
金融是现代经济的核心，农村金融发展状况将影响和制约农村经济发展。农
村金融制度的完善与否又是制约农村金融发展水平的关键因素之一，从制度视角
探索西部农村金融发展，探索促进西部农村金融发展的金融制度创新，很有必要。
要促进西部农村金融发展，使之在西部农村经济发展和新农村建设的资源配置中
起基础性作用，就必须对西部农村金融制度进行创新和重构。本文在对制度理论
考察的基础上，通过对西部农村金融发展现状的分析，揭示出西部农村金融发展
水平滞后于我国中东部地区，同时从制度视角对西部农村金融发展的几个主要问
题如供需问题、农村资金外流问题和农村金融体制改革问题等进行详细分析，分
析表明，农村金融制度的缺陷是导致这些问题的主要原因，从而，在对外国农村
金融制度安排考察借鉴的基础上，提出了发展西部农村金融的制度框架。
关键词：西部农村金融金融制度金融发展制度创新
Abstract
Abstract
Finance is the core of the economy,SO the rm-al financial development situation
will affect and restrict the development of rural economy．The rural financial system
condition is one ofthe core elements which affect the development of rural finance，SO
it is quite necessary to design suitable financial system for the development of
western rural finance at the standpoint of system．This paper gives a view that the
defeat of system is the main reason why the development of western rural finance is
very backward，SO we have to upgrade and innovate western rural finance system，and
make it play a fundamental role in development of western rural economy and
resource distribution of the new countryside construction．Base on system theories
this article reveals that the rural financial development of west regions lag behind
central and east regions through analyzing the present situation of western rural
finance development,meanwhile，from the standpoint of system，analyzes mainly
existing problems of western rural finance development,such as supply and demand，
rural capital flows out of，reform of financial system in west China and SO on．The
analyses show that the system defeat is the main reason causes those problems，and
then this paper provides the system framework ofdeveloping western rural finance by
learning from successful rural financial system of typical countries．
Key words：The rural financial system of west China,Financial system，Financial
development，Financial system innovation
独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究
工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别标注和致谢的地方
外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为
获得云南财经大学或其他教育机构的学位或证明而使用过的材料。与
我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确
的说明并表达了谢意。
论文作者签名壤馋褒2力矿孑年肜月芗秒日
关于论文使用和授权说明
本人完全了解云南财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即：
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学位论文被查阅或借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，
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索。
(保密的学位论文在解密后应遵循此规定)。本人签韶囊导师签名：穆乔杉日期埘限叫
第一章绪论
一、研究的背景和意义
第一章绪论
西部大开发和新农村建设给西部农村经济发展带来全新的机遇，金融是现代
经济的核心，农村金融发展状况将影响和制约农村经济发展，没有完善的农村金
融体系为西部农村经济的发展配置资源，经济发展势必受到抑制和约束。可是，
目前我国西部农村金融还存在很多问题：农村金融改革没有达到预期的目标；农
民和农村中小企业的金融需求还不能得到充分满足；农村信用社等金融机构内部
治理混乱；农村资金外流严重等。同中东部农村金融相比，发展明显滞后。究其
根源，在于农村金融体制改革相对于整个经济体制改革的滞后及农村金融发展中
存在的制度缺陷，如相应的制度需求下制度供给的不足和现有的农村金融组织缺
乏效率。如果有切实合理的金融制度创新安排，必将使农村金融发展走出当前的
困境。因而从制度视角探索西部农村金融发展，为西部农村经济发展构建适合当
前及今后一个时期我国西部农村发展的金融政策和监管制度体系，必将具有重要
的理论意义和现实意义。
二、国内外有关研究综述
(一)国内有关研究综述
l、关于中国农村金融制度的研究。如张杰①(2003)从分析中国农民的特殊
性入手，详细分析了中国农村金融制度的结构、变迁，和存在的缺陷，认为人们
过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，农村金融制度变化发展具有路径依
赖，并提出了农村金融制度创新。王群琳(2006)@对我国农村金融制度变迁和
制度非均衡进行了分析。运用新制度经济学理论分析了农业发展银行、农业银行
和农村信用社等正式金融制度的变迁轨迹和制度缺陷，如产权不明晰，法人法理
结构缺失、农村金融法制不完善等。并在此基础上针对农村金融制度缺陷，借鉴
国外农村金融制度经验，从制度供给的角度提出了我国农村金融改革中的制度创
新。江曙霞(2007)@从制度变迁的角度提出我国的制度供给和制度需求是非均
衡的，金融全球化导致我国金融安全可控性减弱。
o张杰：《中国农村金融制度：结构、变迁与政策》中国人民大学出版社2003
o王群琳：《中国农村金融制度—缺陷与创新》经济管理出版社2006
。江曙霞：《中国金融制度供给》中国金融出版社2007
第一章绪论
2、对中国农村金融发展问题的研究。如宋宏谋回(2003)通过对我国农村
金融发展现状的实证分析和农村金融需求分析详细探讨了我国农村金融存在的
问题，如农村金融风险问题；从农户、农村和县域三个层面详细地研究了农村资
金外流问题，并针对这些问题提出今后中国农村金融发展的总体思路，并试图构
建中国农村金融发展的总体制度框架。王双正@(2008)从“三农"问题入手，
提出农业现代化应当与农村金融实现良性互动。从农村商业性金融、合作性金融
和政策性金融三个方面分别分析了制约农村金融发展的原因，并提出未来发展模
式选择。
3、关于三种农村金融形式的研究。A、关于农村合作金融的研究。龚方乐固
(2000)认为，我国农村信用社不符合合作制的原则，农村金融改革和发展的重
点是按照合作制的原则改造现有的农村信用合作社。谢平锄(2001)认为我国农
村信用社不符合合作制的原则表明，合作制原则在我国农村行不通。因此，农村
金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行。钟红涛@(2004)从
法人治理结构层面分析了农村信用社内控机制存在的缺陷：“三会"制度形同虚
设；激励制度缺乏；无民主管理。并从这几个方面提出了农村信用社内控制度的
再造。何广文@(2003)以结构视角为基础，从结构一行为一绩效范式出发，比
较农村信用社三种制度创新模式(合作制、股份合作制、股份制)，分析其治理
结构、运作方式以及绩效特点。还从功能视角出发，设计有利于满足农村金融需
求的农村信用社改革创新路径。B、关于农村商业金融研究。张余文囝(2005)认
为农业银行商业化改革应考虑到农业银行为“三农”服务的目标，制定出符合我
国具体实践的改革模式。在明确农业银行在农村地区的经营目标就是为“三农”
服务的条件下，实行有限度的商业化改革，同时给予政策支持。C、关于农村政
策性金融的研究。周诚军等@(2004)认为，在目前我国农村的现实条件下，依
赖完全的商业化、市场化农村金融不能满足农村金融需求，因此有必要发展政策
毋宋宏谋：《中国农村金融发展问题研究》山西经济出版社2003
o王双正：《中国农村金融发展研究》中国市场出版社2008
@龚方乐：《海外合作金融对我国农村信用合作的俏鉴》北京农业职业学院学报2000(4)
o谢平：《中国农村信用合作社体制改革的争论》金融研’f 2001(1)
西钟红涛：《农村信用社内控机制的缺陷及再造》会融理论与教学2004(3)
@何广文：《农村信用社制度创新模式评析》中国农村经济2003(12)
e张余文：《中国农村金融发展问题研究》经济科々。出皈社2005
@周诚军等：《长江经济带开发与重庆市经济发展》重庆工商大学学报2004(1)
2
第一章绪论
性金融。陈武①(2003)认为，农业发展银行职能调整要以服务“三农’’为宗旨，
把其办成为农业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行，充分
发挥农业政策性银行的政府调控、政策导向、示范引导、中介服务等重要功能和
服务。
4、关于民间金融的研究。胡德官圆(2005)认为，我国民间金融能够生存
发展在于两个方面：一是私人治理机制的有效性；二是转轨时期我国金融体系的
低效率所导致的民营企业融资困境。唐文琳@(2004)认为，从金融制度变迁角
度来看，只有内生于民营经济内部的金融制度安排才是有意义的，鉴于民间借贷
的高风险性，非国有经济快速发展的资金需求，以及我国金融改革的紧迫性，有
必要从制度上给民间金融更广阔的生存发展空间，促进民间借贷组织进行制度创
新一建立和发展民营银行。
(二)国外研究综述
农村金融作为我国金融发展的一个重要组成部分，不可避免地要受到现代金
融发展理论及其政策主张的影响。在发展中国家的农村金融领域，有三种不同的
理论流派：农业融资理论、农村金融市场理论和近年来随着信息经济学的崛起而
出现的不完全竞争市场论。从其理论观点和政策主张来看，这三个流派恰好分别
对应于金融抑制论、金融深化(自由化)论和金融约束论及其政策主张。
1、农业信贷补贴论。20世纪80年代以前，农业信贷补贴论是处于主导地
位的农村金融理论。该理论支持信贷供给先行的农村金融战略。该理论的前提是：
农村居民、特别是贫困阶层没有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题。而
且由于农业的产业特性(收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等)，它也
不可能成为以利润为目标的商业银行的融资对象。在这种理论的指导下，发展中
国家政府广泛建立起农村金融机构，特别是专业农业信贷机构，为农民提供贷款。
此外，还引入政府指导的补贴性信贷，将高利贷者逐出市场，让农民获得“合理"
利率的贷款。政府农业信贷项目提供的贷款资金则主要来自预算资金和外部赠
款。上述实践在一定程度上促进了农业生产增长、扩大了向农村部门的融资，但
总体来看却看效果不佳。由于政府所有的农村金融机构缺乏经营管理自主权以及
。陈武：《农发行改革的出路是精减分支机构》中国经济周刊2004年45期
。胡德官：《我国民间金融问题研究述评》中国农村观察2005(5)
@唐文琳：《从民间借贷到民营银行：金融制度的创新》广西大学学报2005(4)
3
第一章绪论
操作程序不健全，所以在财务业绩方面的表现大多都是非常糟糕的，不仅产生了
巨大的经济成本，对宏观经济的稳定也造成了损害。信贷补贴论的缺陷主要表现
在：(1)农民对持续得到廉价资金的预期，这使得信贷机构无法动员农村储蓄以
建立自己的资金来源，从而农业信贷成为纯粹的财政压力。(2)补贴性利率往往
使人们认为农村金融机构是政府发放贷款的窗口，而不是严格意义上的金融机
构。这种想法导致了欠贷不还的信用文化。(3)政府支持的、不具有多少经营责
任的农村信贷机构缺少有效地监督其借款者投资和偿债行为的动力，这样会造成
借款者故意拖欠贷款，导致信贷机构活力衰退，最终使得农业信贷补贴政策代价
高昂，但收效甚微。低利率还妨碍了农村金融市场的发展改善。
2、农村金融市场论。20世纪80年代出现的农村金融市场论或农村金融系
统论逐渐替代了农业信贷补贴论。农村金融市场论是在对农业信贷补贴论批判的
基础上产生的，强调市场机制的作用，是在批判农业信贷补贴论并接纳了肖和麦
金农的金融深化和金融抑制论基础上产生的。肖和麦金农的理论基本逻辑是：金
融制度的落后会阻碍经济的发展，经济的停滞反过来又将制约着金融制度的发
展。其主要理论前提与农业信贷补贴论完全相反：(1)农村居民是有储蓄能力的，
没有必要由外部向农村注入资金；(2)低利率政策妨碍人们向金融机构存款，抑
制了金融发展；(3)农村金融机构资金的外部依存度过高是导致其贷款回收率低
的重要因素；(4)由于农村资金拥有较高的机会成本和风险费用，所以非正规金
融的高利率是理所当然的事。该理论主张对传统金融理论实行改革，并强调：(1)
农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要作用，储蓄动员是关键；(2)利率由
市场决定；(3)没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度；(4)非正规
金融具有一定合理性，不应一律取消。该理论完全仰赖市场机制，反对政策性金
融对市场的干预，20世纪80年代以来一直受到人们的广泛关注。。
3、不完全竞争市场论。进入20世纪90年代以后，人们逐渐认识到市场机
制并不是万能的，信息不完全、搭便车、道德风险、逆向选择等与信息有关的外
部性和激励问题导致了金融市场失灵。不完全竞争市场论的基本分析框架和逻辑
是：发展中国家的金融市场是一个不完全竞争的市场，贷款方(金融机构)对借
款人的情况无法充分掌握，完全依靠市场机制无法培育出社会所需的金融市场。
为补救市场失效部分，有必要采用一些非市场要素，政府应成为市场的有益补充。
4
第一章绪论
不完全竞争市场理论强调：借款人的组织化等非市场要素对解决农村金融问题是
相当重要的。主要政策建议有：一是金融市场发展的前提条件是低通胀率等宏观
经济的稳定；二是在金融市场发育到一定程度之前，相比利率自由化，更应当注
意将实际存款利率保持在正数范围内，并同时抑制存贷款利率的增长，若因此而
产生信用分配和过度信用需求问题，可由政府在不损害金融机构储蓄动员动机的
同时从外部供给资金；三是在不损害银行最基本利润的范围内，政策性金融(面
向特定部门的低息融资)是有效的；四是政府应鼓励并利用借款人联保小组以及
组织借款人互助合作形式，以避免农村金融市场存在的不完全信息所导致的贷款
回收率低下的问题；五是利用担保融资、使用权担保以及互助储金会等办法是有
效的，以改善信息的非对称性；六是融资与实物买卖(肥料、作物等)相结合的方
法是有效的，能确保贷款的回收；七是为促进金融机构的发展，应给予其一定的
特殊政策，如限制新参与者等保护措施；八是非正规金融市场一般效率较低，其
改善可以依靠通过政府适当介入来加以解决。
综上所述，我国目前在农村金融发展问题研究方面取得了一定成果，从实
践到理论都进行了比较深入的研究，但是没有认真考察制度与金融发展的关系，
而制度安排正是统领整个西部农村金融发展的关键，是解决西部农村金融诸多问
题的重要思路。因此，在借鉴国内外研究成果的基础上，从制度视角，对西部农
村金融发展进行深入研究，是十分必要的。
三、研究方法
本文采取定量分析与定性分析相结合的方法，依据制度经济学、发展经济学
和金融学的相关理论，从制度角度对制约我国西部农村商业金融、政策性金融、
合作金融和民间金融发展的因素进行研究。同时通过介绍一些代表性国家农村金
融制度建设，将国外农村金融发展的经验与我国农村金融改革相结合，力图用制
度创新克服目前西部农村金融存在的制度缺陷，构建新的制度框架。
四、结构安排
本文共分六章
第一章绪论。本章主要介绍本文写作的背景和意义，国内外学者对农村金
融发展和农村金融制度方面的研究成果。
第二章金融制度与金融发展。主要介绍了制度、金融制度和农村金融制度
5
第一章绪论
的概念和相关理论以及金融制度与金融发展的关系，阐明了金融发展的过程就是
金融制度创新的过程，同时考察了我国西部农村金融制度的变迁。
第三章西部农村金融发展现状分析。主要论述西部农村金融目前发展的现
状，通过对西部农村金融存贷款现状和金融体系的分析揭示出西部农村金融发展
的不足。
第四章西部农村金融发展的主要问题分析一制度视角。从制度视角详细分
析了制约西部农村金融发展的几个主要问题。
第五章国外农村金融制度及经验借鉴。本章详细地介绍了国外有代表性的
几个国家的农村金融制度以及对于重构促进我国西部农村金融发展的制度创新
的借鉴意义。
第六章促进西部农村金融发展的制度创新。从制度创新的角度，重构促进
西部农村金融发展的制度框架，并提出了自己的一些设想。
6
第二章金融制度与金融发展
第二章金融制度与金融发展
一、制度理论
1、制度的定义和功能
老制度经济学家凡勃伦在《有闲阶级论》中指出：“社会制度就是广泛存在
的社会习惯，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思
想习惯”。康芒斯从人与人的社会关系，尤其是产权关系为出发点来构建他的制
度经济理论。他在《制度经济学》中将制度定义为“控制个人行动的集体行动’’，
而在集体行动中，最重要的是法律制度。新制度经济学中，经济学家也有关于制
度的不同定义。舒尔茨在其《制度与人的经济价值的不断提高》一文将制度定义
为“一种行为规则，这些行为规则涉及社会，政治及经济行为"。拉坦在《诱致
性制度变迁理论》中将制度定义为“一套被用于特定的行为模式和相互关系的行
为准则”。诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德
伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。制度的作用
是，提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成
一种经济秩序"。目前，新制度经济学家比较一致地接受的制度定义为：制度是
在一个特定群体内部得以确立并实施的行为规则；这些行为规则抑制着个人可能
出现的机会主义行为，使人的行为变得较可预见①。这个制度定义包括三个方面
的基本内涵：第一，制度是约束人们行为的一系列规则。第二，制度与人的行为
动机有着内在联系，是当时人的利益及其选择的结果。第三，制度是一种公共物
品，它不是针对某一个人，而是针对每一个人。
制度具有如下功能：(1)降低交易成本。有效的制度能使交易双方获得使其
行为有序化的信息，降低市场中的不确定性，抑制个人的机会主义倾向，从而降
低交易成本；(2)为经济提供服务；(3)为实现合作创造条件；(4)提供激励机
制。一个有效的制度，应明确界定行为主体获取与其努力相一致的收益的权利；
(5)提供保险功能；(6)使外部利益内部化，也就是使私人收益与社会收益，私人
成本与社会成本相一致。
o罗必良：《新制度经济学》山西经济出版社，2005
7
第二章金融制度与金融发展
2、制度的均衡与非均衡
制度均衡是人们对既定制度安排和制度结构的一种满意状态。因而无意也无
力改变现行制度。制度非均衡就是人们对现存制度的一种不满意，意欲改变而又
尚未改变的状态，即制度供给与制度需求这一对对立变量出现了不一致，制度供
给无法满足制度需求。
制度非均衡的根源是：实际制度供给与意愿制度供给的不一致。意愿制度供
给是指在供给主导型的制度变迁中，权力中心根据既定的目标函数和约束条件，
在宪法秩序规定的框架内形成制度创新的整体构想，并形成具体的操作规则。导
致这种不一致的原因如下：(1)强制性制度变迁。当强制性并不强制时，地方政
府和企业往往就修正上级的意愿制度供给，并使这种制度更适合自己实现利益最
大化原则。(2)在供给主导型制度变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差
异等到因素的影响，权力中心的意愿制度供给和下级单位对制度创新的需求可能
不一致，下级就会对新规则作出符合其自身利益的理解。(3)在强制性制度变迁
过程中，中央限于财力原因，会把新制度安排的实施成本转移给地方，地方将根
据实施成本的最小化，对新制度安排做出局部调整。
制度非均衡有三种：制度供给不足、制度供给过剩和制度供求的结构性失衡。
制度供给不足是指对新制度需求的产生先于制度供给的形成，从而造成制度有效
供给的不足。有三种情况：第一，诱致性制度变迁因“搭便车"等问题出现制度
供给不足。第二，在强制性制度变迁中，由于上层既得利益集团的原因而制度供
给不足。第三，体制性制度供给不足。政府垄断rN度的供给，自由创新体制中
诱致性创新主体力量弱小，对制度需求者来说，自由创新型制度供给不足。第四，
现存制度对新制度安排的阻碍延缓了制度供给。制度供给过剩是指相对制度需求
来说，有些制度是多余的，或者是一些过时的制度、无效的制度仍在发挥作用。
在政府主导与非政府主体参与的制度安排中，政府主体决定制度供给的形式和进
程，诱致性制度创新主体严重缺失。制度供求的结构性失衡，即制度供给与需求
之间存在的偏差造成的制度安排的低效率。
制度总是由均衡到非均衡，再由非均衡到均衡不断地螺旋式向前发展。制度
供给不足和制度供给过剩表明潜在利润的存在，通过制度创新达到制度供求均
衡，就能增加经济效率，获得巨大的经济效益。
8
第二章金融制度与金融发展
3、制度变迁
当制度处于非均衡状态，也就是制度无效率，资源的重新配置能使某些人获
得利益而不损害其他人的利益时，这种“重新配置’’就会促使制度创新，引发制
度变迁。制度变迁就是制度的替代、转换与交易的过程，是一种效益更高的制度
对另一种制度的替代过程，是对一种更有效益的制度的生产过程，是人与人之间
的交易活动的制度结构的改善过程，也就是新制度的产生，并否定、扬弃或改变
旧制度的过程。制度变迁来源于相对价格的变化改变了人们之间的激励结构，而
计价还价能力的变化导致了新缔约的努力。
制度变迁的方式是指制度创新主体为实现一定目标而采取的制度变迁形式、
速度、突破口、时间、路径等的总和。从不同角度，制度变迁的方式有以下几种
划分：(1)诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是指制度的仓lj新是由一群入，
在响应制度不均衡引致的获利机会时，自发倡导，组织和实行的制度变迁。其特
矗。
点为：一是获利性。即预期收益大于成本时，创新群体才会推进制度变迁：“二是
自发性。是一种自下而上，由局部到整体的制度变迁过程，变迁过程比较缓慢。
强制性变迁由政府命令和法律引入而实现，国家是变迁主体。国家对权力和资源
的垄断，可以比竞争性组织低得多的费用提供制度服务，并且在制度供给“生产"
上具有规模经济优势。(2)渐进式变迁和突进式变迁。渐进式变迁就是相对平衡，
新旧制度之间的轨迹平滑不引起大的振荡的制度变迁方式。突进式变迁就是迅速
地破坏Itt常,j度，制定和实施新制度。(3)主动式变迁和被动式变迁。主动式变迁
是一些主体从自身利益出发，对现存制度的主动创新。被动式变迁是指变迁已经
发生，若不适应这种变迁就会发生损失的变迁。
二、金融制度与金融发展的关系
(一)金融制度的概念、类型和功能
金融制度是指一个国家通过法律、规章制度和货币政策的形式确定的金融体
系结构，以及组成这一体系的各要素之间的职责分工、相互关系及其各自的行为
规则。建立一定的金融制度主要是建立一个内在调节的稳定约束功能，提高资金
融通功能，节约金融交易费用，提高金融资源配置效率，以适应国民经济和社会
发展的需要。金融制度可以成为经济进步的工具，也可成为经济停滞和衰退的工
具。当金融制度阻滞经济发展时，金融制度往往陷入制度不均衡状态，于是金融
9
第二章金融制度与金融发展
制度发生变迁。
金融制度分为正式金融制度和非正式金融制度。正式金融制度是指由政府制
定的，一套完整的规范金融交易行为的规则，是强制性的金融制度，具有严密组
织安排。非正式金融制度是相对正式金融制度而言的，是产权必须是属于民间所
有的，组织或活动处于监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的资金融通活动，
如无组织无机构的个人借贷和企业融资(如企业相互融资、企业非法集资等)。
综合起来，金融制度具有以下三种功能：一是配置金融资源的功能。包括
(1)集中社会闲散资金转化为投资资金，从而有效地调节社会资金余缺，提高
资金使用效率。(2)通过各种融资方式和机制，实现短期资金和长期资金相互转
化，从而实现货币资本的优化配置。(3)金融制度提供的竞争性市场组织，通过
价格机制和信息渠道，将金融资源配置到高效益的行业和区域中去。二是约束和
激励功能。一方面对金融交易中的投资行为提供抑制的功能和保证。另一方面，
为金融主体的活动提供内在动力和支持。三是调节经济的功能。金融制度具有多
层次性和不排他性，因此在一定程度上可以调节各方利益关系，在促进经济发展
的同时还起稳定作用。
(二)金融制度与金融发展的关系
按照经济学的发展理论，金融发展包括两层含义：一是金融的总量扩张，表
现为金融机构数量，贷款总规模、证券筹款数额、贷币供应量，金融相关比率等
金融总量指标的增加。二是结构优化，即通过不断的结构创新促进金融结构的变
迁，特别是通过改变金融产品的供给结构来满足市场主体多方面的不断发展变化
的金融需求，提高金融消费者的福利水平。
1、金融制度与金融发展
金融制度体现为一系列的经济、法律、政治乃至道德、习俗的约束。金融制
度存在的目的就是对社会金融活动进行规范、支配和约束，以减少金融行为中的
不可预见性与投机欺诈，协调和保障金融行为当事人的利益，润滑金融交易过程，
从而降低金融过程中的交易成本，提高金融效率，协调金融发展与经济社会进步
的进程。金融制度提供了的降低交易成本、处理信息不对称以及风险管理的功能，
从而决定了金融发展的空间。适应经济增长要求的金融制度能够较好地实现储蓄
动员和投资转化，从而决定了良好的金融发展态势。落后的金融制度必将导致金
lO
第二章金融制度与金融发展
融发展的停滞或畸形状态，使经济增长受到来自金融因素的制约。如果从新制度
经济学的视角来观察，产权结构不仅影响交易成本和生产效率，而且也影响收入
和权利在组织内不同成员之间的分配，在任何时刻，产权安排都决定了谁拥有组
织的实际控制权。因此，是金融产权决定了金融组织的行为。金融制度及其变迁
的经济后果，即金融发展，是通过金融制度框架影响金融产权形式(组织形式)及
其行为实现的。现有的制度框架定义了和限制了可行金融产权形式的集合，而这
样的一个集合与改革决策者的偏好集、可接受的交易成本空间三者之间的交集，
决定了现实中的金融组织形式及其行为，进而决定了金融发展的可能空间①。从
某种意义上来讲，金融发展问题，事实上就是金融制度的设计和运行问题。金融
发展无疑是一个制度变迁和制度创新的过程。我们可以简单地勾勒出金融制度与
金融发展之间的逻辑关系：金融制度及其变迁一金融产权形式及其行为一金融发
展。
2、金融发展就是金融制度创新的过程
金融制度创新可被定义为：引人新的金融制度因素或对原金融制度进行重
构。这包括：(1)金融组织变革或引进；(2)新金融商品被引入；(3)拓展新市场或
增加原金融商品的销量或市场结构的变化；(4)金融管理的组织形式创新；(5)金
融文化领域的创新。
金融的作用可以简单地归结为两个过程，一是储蓄动员，即把盈余者的资金
集中起来；二是投资转化，即把这些集中起来的资金配置到实质经济部门中去，
转化为生产能力和资本积累。这两个过程是紧密联系的，任何一个过程弱化都会
制约金融因素在经济增长中作用的有效发挥。如果一国的金融体系只提供一个高
效的储蓄动员功能而缺乏有效的投资转化机制，从长期来看，这种高效的储蓄动
员功能也将难以为继；反之，如果一国的金融体系仅提供有效的投资转化机制而
缺乏有效的储蓄动员手段，经济增长将面临资金匮乏的约束。储蓄动员和投资转
化都取决于两个关键因素：金融制度与金融技术。从储蓄动员过程来看，金融制
度为盈余者参与金融市场的交易活动提供了安全保障和相对稳定的预期，有关金
融的法律、组织、行为规范等制度安排为盈余者有效让渡资金提供了可能。现代
金融交易从熟人社会步入匿名社会，从私人之间的联系扩展到了整个社会的层
函陈柳钦：《金融、金融制度和金融制度创新》，南通大学学报，2007
1l
第二章金融制度与金融发展
面，它所依赖的是制度。此外，丰富的金融产品、良好的融资技术改善了人参与
金融市场交易的偏好及方便程度，促进了储蓄动员。同样，一个金融体系的投资
转化功能也取决于金融制度与金融技术，金融制度提供了项目监控的激励和风险
转化的可能空间，金融技术提供了融资的便利和风险转化的工具。毫无疑问，金
融制度和金融技术是两个范畴。金融制度决定了金融交易的规则，而金融技术则
更多地为达成金融交易提供工具和途径。尽管如此，与制度创新的新古典研究方
法(以诺思为代表)类似，我们将技术因素作为制度创新的自变量来考虑。这样，
金融发展就可以刻画为连续的金融制度创新过程①。
三、西部农村金融制度的变迁
农村金融制度是通过农村金融交易和活动提供一系列的规则和组织安排，界
定人们在农村金融交易过程中的选择空间，约束人们的相互关系，从而降低人们
在农村金融交易中的交易费用，减少农村金融交易中的不确定性所引致的金融风
险，最大限度地保护农户的利益，促进农业经济的发展。
1、计划经济制度下的农村金融体匍J(1949—1978)
在计划经济制度下，与中央高度集权的经济管理体制相适应，我国的农村金
融也是高度集中统一的体制。此间中国人民银行既有一般金融职能，又有金融管
理职能。1949年农村开始试办农村信用合作社，到1957年底全国共有农村信用
合作社88368个，是1949年底的100多倍。这一时期农村信用合作社的规模较
小，管理较落后，但其合作性质得到了充分的体现并于1951年成立农业合作银
行。1958年农村信用合作社被下放给人民公社管理，1959年进一步下放给生产
大队管理，在“极左"路线的影响下，合作制被严重扭曲。1962年农村信用合
作社恢复了独立地位，业务上受中国人民银行领导，并在1963年重建了中国农
业银行，统一管理支农资金及农业贷款，并统一领导农村信用合作社的工作。1965
年中国农业银行第三次被撤销，次年农村信用合作社再次下放给人民公社、生产
大队管理。此间农村信用合作社大量亏损，很多地方的农信社几乎到了破产的边
缘。
综上所述，这一时期的农村金融活动一律按照国家严格综合平衡的指令性计
划运行，主要特点是：高度集中的集权银行体制，按指令性计划安排业务；金融
毋李义奇：《金融发展与金融制度变迁》郑州大学学报，2005
12
第二章金融制度与金融发展
业务也几乎只涉及存贷款，且存贷款利率形同虚设，存款不考核，贷款给指标，
财务实行预算制；银行只是为计划经济和产品经济服务的信贷分配机关，是按指
令办事的一个行政部门，没有任何自主权。可以说，这一阶段的农村金融机构完
全是国家行政安排下的产物。
2、改革时期的农村金融体制(1 979—1 993)
随着我国经济体制改革的深入，相应的金融体制也不断的改革和完善。中国
农业银行于1979年恢复，农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织
地位，接受中国农业银行的管理。1986年邮政储蓄业务成为邮政企业的法定业
务之一，邮政储蓄异军突起，成为农村金融中的一支重要力量。同时国家放开了
对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织。
这一时期，农村金融随着改革开放快速发展。金融机构的多元化，促进了农
村经济的发展。但由于缺乏平等的竞争环境，乱拆借、高利贷等现象严重；信贷
资金逐渐走向财政化道路；农村金融秩序出现混乱。由于中国农业银行集财政性
拨款管理、商业性信贷业务和合作制金融组织管理于一身，从而确立了其在农村
金融中的垄断地位。而且农业银行对农村信用合作社采用计划经济管理方法，因
此，农信社也逐渐走上了“官办"的道路。
3、社会主义市场经济体制下的农村金融体制(1994以后)
社会主义市场经济体制确立以后，我国农村金融改革呈现稳步发展趋势。这
个时期的具体改革举措包括：一是成立中国农业发展银行，建立农村政策性金融
体系；二是加快中国农业银行商业化改革步伐，改变其“一身两任"的局面；三
是加快农村信用合作社的改革。国家试图通过农业发展银行的建立将政策性金融
业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来。1996年国务院提出了
农村信用合作社不再受中国农业银行管理，其业务管理改由县联社负责，金融监
督管理由中国人民银行直接承担。这样，农村商业性金融机构(中国农业银行)、
合作金融机构(中国农村信用合作社)、政策性金融机构(中国农业发展银行)共存
的局面大体形成。
在经历了亚洲金融危机和1997年开始的通货紧缩后，我国开始重视对金融风
险的控制，开始在国有专业银行中推行贷款责任制，收缩国有专业银行战线，打
击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压铜J(1999年在全国范围内撤消农
13
第二章金融制度与金融发展
村信用合作基金会，并对其进行清算)，将农村金融体制改革的重点确定到对农
村信用合作社的改革上。2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大，
包括放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制、加大国家财政投入以解决
农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化农村信用合作社改革试点工作等
等，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。
随着农村金融改革的深入，我国农村金融有了很大的发展。农村金融工具种
类有了很大的扩展，包括了存款、贷款、债券、股票、信托、租赁等，但是除了
存款和贷款以外，其它金融工具的数量和规模都很小。在利率管理方面，利率市
场化迈出了较大步伐，农村信用社利率浮动范围逐步扩大，利率的灵活性得到加
强，但是距离实现农村利率市场化还有较大的距离。
14
第三章西部农村金融发展现状分析
第三章西部农村金融发展现状分析
一、农村金融发展理论综述
1、金融抑制与金融深化论
20世纪70年代初，麦金农(Me Kirmon)和(Shaw)从不同角度研究了欠发达
地区的金融发展问题，并同时得出了基本一致的结论，提出了金融抑制理论和金
融深化(自由化)理论，因此其理论学说通常被归结为麦金农一肖理论体系。该理
论体系的提出标志着以发展中国家为研究对象的金融发展理论真正形成。麦金农
和肖认为，在发展中国家，自然经济占很大比重，经济货币化、商业化程度都很
低，金融市场尤其是资本市场欠缺，信用工具很少加之政府严格的金融管制，因
而使得国内金融市场发生扭曲，利率和汇率不足以反映资本的稀缺程度和发展中
国家的资本匮乏现象。金融领域实际上是“二元状态”：现代化管理的国外大银
行的分支行和一些国有银行与传统金融市场中规模小且落后的钱庄、当铺和高利
贷组织等相互并存。最后的结论是：金融变量和金融制度对经济的成长并不是中
性的因素，它能起到促进或阻碍经济发展的作用，关键在于政府的政策和制度选
择。
2、金融约束论
20世纪90年代，当以经济自由主义思想、“金融深化论"和“金融抑制论’’
为基础的金融自由化在发展中国家运行中带来金融危机和动荡时，赫尔曼
(Hellmann)、斯蒂格利茨(Stiglitz)、罗伯特·金(King)和莱文(Levine)等经济学家
以发达的金融市场为对象，以不完全信息为基础，提出了信贷配给理论。通过把
内生增长和内生金融中介体并入金融发展模型，力图解释金融中介体(指那些便
利市场参与者之间以及整个经济的资金流动的机构或个人，金融中介体主要有两
种形式：存款金融机构和非存款金融机构)和金融市场是如何内生形成的以及金
融发展和经济增长之间的关系，并在其理论基础上提出了其政策主张，即“金融
约束"政策等。所谓“金融约束”，是指政府通过制定一系列的金融政策，在金
融部门和生产部门创造租金机会。强调政府干预的重要作用，认为选择性的政府
干预有助于金融发展。具体而言，20世纪90年代以来的金融发展理论家的主要
政策主张有：金融中介体和金融市场在不同经济发展阶段的作用是不同的，金融
自由化需要一些先决条件以及发展中经济和转型经济适宜于走“金融约束”这样
15
第三章西部农村金融发展现状分析
的金融发展道路等。
3、金融发展理论的新进展
金融抑制论和金融约束论的提出，标志着金融发展理论形成了一个独立完整
的理论体系。但由于该理论的前提条件在一些发展中国家尚未完全具备，金融自
由化所要求的外部条件亦不具备，因而大多难有作为。这就促使一些经济学家突
破上述理论框架，运用严格的数学模型和内生增长理论，并采取动态均衡等方法
来研究金融体系是如何内生出来和发展的，同时阐明了金融体系和经济增长的关
系。
(1)、关于内生金融机构的模型。本西文加和史密斯认为，当事人随机的(或
不可预料的)流动性需要导致了金融机构的形成。原因是金融机构的存在将改变
储蓄的构成，并且还能避免资本投资者潜在的或现实的投资损失。施雷夫特和史
密斯认为空间分离和有限沟通导致了金融机构的形成。因为当事人在位置转移过
程中的资产变现提出了对金融中介的需求，金融中介能吸收存款，持有信贷资产
并支付利息，为当事人提供了有效率的保险。
(2)、关于内生金融市场的模型。布和塔科尔从经济的生产方面出发，认为
金融机构和金融市场都是当事人的集合体，组成当事人的集合体将存款人的存款
贷放给生产者，从而为生产者提供资金，在金融机构中当事人进行合作并协调其
针对生产者的行动；组成金融市场的当事人通过从市场竞争中购买生产者的债券
和股票，同样为生产者提供资金。由此可见金融机构和金融市场的各自优势和渠
道吸引不同类型的当事人。格林伍德和认为金融市场(或金融机构)的固定运行
成本(或参与成本)导致了金融市场(或金融机构)的内生形成。因为随着经济
的发展，金融交易次数增多，交易量增大，单位交易量所负担的成本降低，金融
市场(或金融机构)就会显现竞争优势，在就种情况下，就会造成金融市场(或
金融机构)的形成和发展。
(3)、关于金融对经济发展的作用。帕特里克认为金融在供给方面起主导作
用，即金融机构能主动促进工业化与增长。吉布森则认为麦金农和肖的金融自由
化战略应当与金融机构结合起来，实践中更多的是要关注金融市场是如何运作的
以及制度是以何种方式发挥作用的。但多数经济学家认为金融发展与经济增长的
内生促迸关系是通过王芑融促进储蓄向投资转化，提高资本的边际生产率和储蓄率
16
第三章西部农村金融发展现状分析
来实现的。我国经济学家白钦先提出了金融可持续发展理论认为金融资源是知识
时代的社会资源，具有可持续性。金融可持续性理论强调金融发展的前提是贷币
非中性基础上的金融非中性，金融发展的关健在于质的提高。
从上述论述可以看出，各理论论述的中心问题是制度问题，解决问题的办法
是制度变迁，用制度创新取代旧的制度，主要围绕政府在农村金融中扮影何种角
色展开。金融抑制与深化理论认为导致欠发达地区金融抑制的原因是政府严格的
金融管制，利率不能反映资金的市场供求状况。因此，着力推进农村金融制度创
新，是包括农村金融体系在内的我国整个金融体制改革的重要目标，是促进农村
金融发展的现实选择。
按照经济学的发展理论，金融发展包括两层含义：一是金融的总量扩张，表
现为金融机构数量，贷款总规模、证券筹款数额、贷币供应量，金融相关比率等
金融总量指标的增加，也就是金融发展的广度。二是结构优化，即通过不断的结
构创新促进金融结构的变迁，特别是通过改变金融产品的供给结构来满足市场主
体多方面的不断发展变化的金融需求，提高金融消费者的福利水平，也就是金融
发展深度。金融发展的广度和深度是标志一国金融成熟和发达程度的重要尺度。
二、农村金融发展的评价标准·
对西部农村金融发展现状进行分析，就需要对发展有一个客观的评价标准。
本文认为，应当从金融体系完善程度、金融市场发展状况两个方面进行判断。
1、农村金融体系完善与否的评价标准。A、适应性标准。即是否适应本地
经济的长期稳定发展。一是金融体系的结构与经济发展水平的适应程度。二是是
否适应居民和企业对金融资产的需要。三是否适应目前的市场经济运行机制。B、
效率性标准。一是储蓄向投资转化渠道的多样性，即是否具有多样化的金融机构、
金融工具和投资渠道引导人们参与金融活动。二是储蓄向投资转化价格的竞争
性。
2、农村金融市场发展的评价标准。A、农村金融市场对经济发展的贡献度。主
要包括存贷利差、利率水平和贷款额的增长变化情况，特别是向经济落后地区、
贫困阶层贷款额的增长变化情况。B、农村金融市场和金融机构的自立性和可持
续性，包括动员储蓄的能力(存贷款比率)、不良资产率和对补贴的依赖程度。
o世界银行农村金融领域顾问亚隆(Yaron)于1992年提出
17
第三章西部农村金融发展现状分析
三、西部农村金融发展现状分析
我国农村经济的发展促进了农村金融的巨大发展，主要表现在1、改革开放
以来，农村金融机构存款绝对量增长非常快。储蓄资金是中国农村金融机构存款
的主要来源，因而农村储蓄存款变化影响农村存款总量变化。2、中国农村金融
机构贷款总量增长非常迅速。从结构来看，无论是贷款总量，还是农业贷款和乡
镇企业贷款，农村信用社均占很大比重，农村信用社事实上已经成为农村地区的
主要金融机构。但同时也应看到，中国西部农村金融发展程度与整个中国农村金
融特别是东部农村金融发展程度有很大差距，西部农村金融发展滞后。
(一)西部农村金融机构发展现状分析
l、农业银行发展现状分析
农业银行作为商业银行，市场定位和经营战略发生了重大变化，竞争的视角
和策略从农村转向了城市，从农业转向了城市工商业和非农产业。
(1)、1998年以来农业银行实行了从农村的收缩，大量撤销县以下营业网点。
表3～1 农业银行机构和人员变化情况表单位：个；人
年份机构数量员工人数
1998 58466 524484
1999 56359 539298
2000 50546 509572
2001 44417 490999
2002 39285 443986
2003 36138 511425
2004 31004 489425
2005 28234 478895
2005年比1998年减少数30232 45589
2005年比1998年减少幅度％ 51．71 8．69
资源来源：根据各年《中国统计年鉴》有关数据整理而成
从表3—1可以看出，1998年以来，农业银行大量撤销县以下营业网点。1998
年农业银行共有营业网点58466个，员工人数524484人，到2005年，机构数只
有28234个减少了51．71％，员工人数下降为难78895，减少了45589人
18
第三章西部农村金融发展现状分析
(2)、资本金不足，资本充足率低下
表3—2农业银行与其他国有商业银行经营状况比较(2002年)单位：亿美元
项目农业银行工商银行中国银行建设银行
一级资本164．35 215．3 219．16 129．55
资本总额3595．06 5770．93 4341．88 3724．88
税前赢利3．52 8．34 16．66 5．24
资本回报率％ 2．2 3．7 7．6 3．8
资产回报率％ O．1 0．14 O．38 O．14
成本收入比％ 91．41 64．96 37．89 56．72
资本充足率％ 1．44 5．54 8．1 5 6．91
不良贷款率％ 30．07 25．69 22．49 15．78
资料来源：林后春关于把商业银行建成精品银行的战略思考【J】金融论坛2004
如表3--2所示，2002年农业银行资本充足率只有1．44％，远远低于其他三家
国有商业银行的资本充足率水平，距离《巴塞尔协议》规定的最低资本充足率
8％的标准相差更远。农业银行资本金不足，资本充足率低下，必然导致业务发
展后劲不足、抵御金融风险差等到不良后果。
(3)、资产赢利性差，不良资产比较严重。2005年农业银行平均资本利润率、
资产收益率分别为10％、O．17％，大大低于其他国有商业银行。不良贷款为
26．1 7％，高于其他商业银行20个百分点以上①。
2、农业发展银行发展现状分析
农业发展银行主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建
贷款等。主要是针对特殊的企业群体提供信贷资金支持，根本不与个体农户发生
信贷业务关系。
(1)、资金来源渠道单一。如表3--3所示，农业发展银行资金来源主要有
实收资本、各项存款、发行债券和向中央银行再贷款。其中，向中央银行再贷款
是其资金来源的主要渠道。从2001年到2004年，农业发展银行每年向中央银行
再贷款额占其所有资金来源的80％以上。近年来，农业发展银行加大了市场化筹
资力度，如发行债券等，才使2005年中央银行再贷款占其资金来源的比重由2004
。数据来源：王双正《中国农村金融发展研究》中国市场出版社2008。1
19
第三章西部农村金融发展现状分析
年的81．36％下降到61．51％
表3--3 农业发展银行资金来源情况单位：亿元
年份资金来实收资本各项存款发行债券中央银行再贷款
源总额余额占比％ 余额占比％ 余额占比％ 余额占比
2001 7699 156．8 2．04 505．4 6．75 200 2．6 6593．5 85．65
2002 7645 165．2 2．16 719．5 9．41 6485 84．83
2003 7343 165．5 2．25 608．3 8．29 6507 88．6l
2004 7496 165．7 2．21 755．6 10．08 6099 81．36
2005 8502 165．8 1．95 】257．9 14．79 1241．7 14．6 5230 61．51
注：各项存款包括短期、长期、财政性和j司业存款
资料来源：根据各年《中国统计年鉴》有关数据整理计算而成
(2)、业务范围狭窄，政策性支农能力有限。农业发展银行业务主要集中在
对农产品流通领域进行信贷支持。贷款大部分集中在粮、棉、油等主要农副产品
收购、储备和调销上，约占全部政策性贷款的80％以上，而对农业和农村生产环
节发放的贷款特别是扶贫性、开发性贷款很少。
’ (3)、信贷资产质量差，经营风险大。农业发展银行资金来源主要依靠中央
银行再贷款，亏损依赖财政补偿的政策设计，容易造成农业发展银行业务经营中
不负责任、不计后果。1995年，1996年不良贷款比率分别为20％和26％，1999
年更是达到了34％。大大超过了国际上关于金融机构不良资产率警戒线为10％
的通行标准，根据银监会2003的统计数据，2003年不良贷款额高达3000亿以
上CD。
3、农村信用社发展现状分析
(1)、农村信用社体制改革没有深入。从80年代农村信用社改革开始到1995
年脱离农业银行，农村信用社改革一直在进行但没有深入下去。长期的发展和制
度变迁的结果改变了农村信用社单纯的合作性质，导致产权不清晰，治理结构不
完善等问题，使农村信用社问题变得极其复杂，矛盾重重，影响了农村信用社在
农业银行的撤离和农业发展银行功能的单一的情况下成为实际支持县以下各类
贷款的主力军的重任。
o数据来源： 王群林《中国农村金融制度一缺陷与创新》经济管理出版社2006
20
第三章西部农村金融发展现状分析
(2)、资产质量差，呆坏账比例高。由于历史和政策性原因，农信社的资产
质量很差，呆坏账比例很高，历史包袱依然沉重，潜在的风险不容忽视。截止
2007年底，全国农村信用社不良贷款2972亿元，占贷款总额的9．6％，当年有
46％的信用社亏损，亏损金额167亿元。历年累计亏损挂帐1250亿元，有58％
的信用社已经资不抵债，资不抵债的金额161亿元。按照2006年底农村信用社
已分类风险资产26362亿元计，农村信用社的不良资产仍然有约7300亿元。按
农信社股本1610亿元、盈利93亿元和核销拨备200亿元计算，仍然无法弥补不
良资产的损失。农村信用社整体上仍然处于资不抵债的状态①。农村信用合作社
从农村吸引的一部分存款不得不用于填补亏损，因此可贷资金不多，虽然人民银
行为弥补其资金不足，采取了输血型的再贷款政策，但资金规模远不能满足需求。
从资金规模上看，农村信用社承担的服务“三农"的任务与其自身资产实力不对
称。
(3)、商业化倾向明显，资金使用向“非农化”发展。目前农村信用社形式
上的“合作制”和实际意义上的银行特征，造成了它的多元经营目标的冲突，使
其既有为社员服务的合作制目标，又有支持三农的政策目标，还有作为金融机构
的盈利性目标。所以，虽然政府三令五申强调农村信用合作社“为农服务”的职
能，但在盈利动机的驱使下，农村信用社仍将大量从农村吸收的资金投向获利较
大的城市工业企业、乡镇企业和个体工商户，致使农户存款的增长速度高于其贷
款增长速度，存贷差进一步扩大，农村信用社商业化倾向明显，资金使用严重“非
农化”。
(4)、收缩边远地区机构，总资产增长速度不如中东部。如表3．-4所示，
西部农村合作金融机构从2005．2007年呈下降趋势，但从业人员却有所增加。从
机构和从业人员上看，中东西部农村合作金融机构数大体相当，但西部从业人数
要少于东部。从资产上看，中西部要远远落后于东部，虽然各地区资产总额的增
长都很快，如西部2005年总资产只有7155亿，到2007年就达到了10631亿元，
增长了30％，但同东部相比，西部农村合作金融机构资产总额还不及东部的50％，
结合农村人口，西部每万人拥有金融资金密度为O．46亿，东部有1．12亿元，西
部农村金融发展严重滞后。
o曾君《农村信用社不良资产问题研究》金融理论与实践2008
21
第三章西部农村金融发展现状分析
表3一我国中东西部农村合作金融机构和资产表单位：亿元
东部中部西部
2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007
机构28308 26721 27335 21348 21496 19714 24940 23030 23603
机构35．14 34．69 35．55 26．5 27．9 25．64 30．96 29．9 30．69
占比
从业265522 246843 276735 189719 182284 182379 169906 167881 173265
人数
人数38．5 36．94 39．14 27．51 27．28 25．79 24．2 25．12 24．5
占比
资产21204 22681 29282 7762 882l 10373 7】55 8361 10631
总额
资产55．49 53．46 54．78 20．31 20．79 19．41 18．72 19．71 19．89
占比
资料来源：2005 2006 2007年中国区域金融运行报告
4、西部民间金融发展现状分析
民间金融的发展并不能弥补正规金融缺位使农村金融市场金融供给严重不
足的缺口。民间金融与国家正式金融之间存在此消彼长的关系，而我国西部农村
现有的国家正式金融难以满足不断增长的西部农村金融需求，可以说，正是由于
农村正式金融制度缺陷才诱致民间金融的产生。农村民间金融是相对农村正规金
融机构而言的，泛指不通过正规金融机构的一切农村民间金融活动，包括农户民
间借贷和各类非正规金融组织的金融活动两种形式，前者是指农户之间发生的各
类借贷行为，具有非组织特征；后者是指银背信用和私人钱庄、合会、民间集资、
典当业信用、民间商业信用等非正规金融组织的融资活动，具有明显的组织特征。
民间金融部分地弥补了西部农村融资缺口，解决了农村地区一些资金供求矛盾。
农村固定观察点办公室的调查显示(曹力群，2001)，2000年每个农户累计借入
款为1020元，其中约700元来自民间借贷。约占68．6％，按2亿农户计算，2000
年中国农村民间金融的贷款金额高达1400亿。但民间金融并不能弥补正规金融
第三章西部农村金融发展现状分析
缺位使农村金融市场金融供给严重不足的缺口。民间金融的制度环境缺陷和资金
的趋利性，使某些民间借贷机构具有的高利贷性质，严重制约了它的进一步发展。
农村村镇银行等新生金融机构的出现和发展。2006年12月22日，国家银
监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义
新农村建设的若干意见》，提出要积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和
民间资本到农村地区投资，收购、新设各类银行业金融机构，鼓励各类资本到农
村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。村镇银行包括以下几种形
式：一是村镇银行。二是社区性信用合作组织。由农村地区的农民和农村小企业
按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作
组织。三是境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子
公司。主要业务为吸收公众存款，发放短、中、长期贷款，办理国内结算，办理
票据承兑与贴现，从事同业拆借、银行卡业务，代理发行、兑付、承销政府债券，
代理收付款项及保险业务和银监会批准的其它业务。
截止到2008年10月。全国共有26家村镇银行。它们以服务“三农”为经
营目标。由于具有贴近农民，经营灵活的特点。它的出现填补了农业银行从农村
地区撤离后所形成的商业性金融空白，有利于缓解农村金融供给不足，农民贷款
难问题，是支持乡镇企业发展的重要途径，对于促进农村地区投资多元、种类多
样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好地改
进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济社会和谐发展
和进步，具有重要意义。
(二)西部农村金融机构存款增长情况分析
改革开放以来，随着我国农村经济快速增长和农民收入提高，农村经济货币
化程度迅速提高，农村金融机构储蓄存款迅速增长。如表3—5所示，云南省2000
年县级农村金融机构存款额为200．73亿元，2006年这一数额增长到658．24亿元。
西部十省区储蓄存款从1990的310亿增长到2006年的4461亿元，增长了14
倍。储蓄的增长为西部农村金融的发展奠定了基础。
第三章西部农村金融发展现状分析
表3_5 西部各省1990--2006年农户储蓄存款年底余额(单位：亿元)
地区1990 1991 1992 】993 1994 1995 1996 1997 1998
重庆137．05 168．12
四JlI 98．45 128．54 158．66 189．62 265．32 362．4 465．25 436．46 525．54
贵州8．27 11．28 14．99 19．17 25．97 33．33 40．22 45．18 57．05
云南23．06 27．29 39．46 51．6l 70．59 95．43 124．21 149．21 161．44
西藏
陕西112．45 120．34 143．75 165．32 180．4 200．8 220．67 243．65 256．8
甘肃29．57 34．23 39．87 45．78 50．65 54．82 65．64 77．01 86．23
宁夏5．34 6．56 7．7 9．8 12．39 15．67 18．5 21．29 22．98
青海1．68 2．56 3．2l 3．5 4．86 5．5 6．34 7．55 8．65
新疆31．59 36．48 40．46 44．93 47．4 49．87 52．35 54．81 56．43
合计3lO．41 367．28 448．1 529．73 657．58 817．82 993．18 1172．21 1343．2
地区1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
重庆201．3 230．46 276．67 321．8 381．6 460．62 547．89 656．35
四门f 609．6 637．22 719．87 779 880 1019．6 1172．55 1384．44
贵州63．5 72．57 90．3l 112．1 139．2 183．5 252．42 344．27
云南177．2 200．73 223．7 256．3 301．4 372．9 513．54 658．24
西藏
陕西274．8 294．47 33l。97 370。18 4】8。9l 489．17 602．61 720．45
甘肃95．6 109．4l 121．18 144．3I 165．63 】91．68 234．64 286．63
宁夏24．5 25．34 30．1 37．45 55．74 76．74 106．59 123．55
青海9．9 12．12 14．3 16．05 18．33 21．21 24．53 30．29
新疆59．3 72．6 88．89 113．47 152．47 175．55 214．49 257．37
合计1314．4 1424．46 1620．32 1828．86 2131．68 2530．35 3669．26 4461．59
资料来源：中宏数据库和中国金融年鉴
但是，西部农村金融机构存款同中东部相比，发展明显滞后。
24
第三章西部农村金融发展现状分析
表3— 2000．2006年中东西部农户储蓄存款表单位：亿元
2000 200l 2002 2003 2004 2005 2006
东部7626．9 8426 9290．6 11028．7 12452．1 14712．3 17047
中部3037．4 3498 3964．7 4635．1 5323．4 6233．8 7296．3
西部1424．5 1620 1828．9 2131．7 2530．4 3669．2 4461．6
全国12124．8 13544 15084．2 17795．5 20305．9 24615．3 28805．9
资料来源：根据中宏数据库和中国金融年鉴数据整理得到
从表3--6可以看出，我国中东西部农户储蓄存款差距极大。通过对表内数据
进行计算得出，2006年西部农户储蓄存款余额只有中部的61％，东部的25．4％。
根据2006年东部乡村人口数为28693万，中部为27114万，西部为19173万①计
算，中东西部人均存款如下表所示：
表3—7 1991--2006年中东西部人均存款表单位：元
年份1991 1992 1993 1 994 1995 1996 1997 1998
东部1800 2400 6000 10800 12000 13200 19600 20800
中部1080 l100 1120 1150 1180 12lO 1600 2250
西部1060 1090 1】00 1130 1170 1200 1500 2230
全国1500 2300 4300 5856 6000 10653 12000 13200
年份1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
东部23000 23200 30800 33800 43200 50800 53200 54800
中部6000 6100 8700 9600 10800 12000 13200 15400
西部5800 6000 8600 9500 10600 11800 13100 15200
全国14400 16423 18000 19600 23000 23600 28000 32346
资料来源：根据中宏数据库和中国金融年鉴数据整理得到
在1991年，中东西部人均存款差距并不突出，东部为1800元，中部为1080
元，西部为1050元。但到2006年，东西部人均存款差显著扩大，西部农户人均
储蓄只有东部的37。5％。通过储蓄存款现状可知，西部农村金融发展同东部地区
相比严重滞后。
o数据来源：《中国统计年年鉴》2006
第三章西部农村金融发展现状分析
(三)西部农村金融机构贷款现状分析
l、农业贷款总量增加，但占重比小。2004年末，云南省金融机构人民币短
期农业贷款余额为239．27亿元，比2000年末增加120．75亿元，只占同期人民币
各项贷款增加额1410．46亿元的8．6％。甘肃省的农村金融机构贷款数据也说明了
这种情况：
表3—8 甘肃省1996--2001年金融机构农业贷款和乡镇企业贷单位：万元
年份贷款余额农业贷农业贷款余额占乡镇企业乡镇企业贷款余额
款余额贷款余额的比重贷款余额占贷款余额的比重
1996 837637 434820 5．19％ 276696 3．30％
1997 1 0005080 542842 5．43％ 332462 3．32％
1998 1 1450058 680441 5．94％ 357983 3．12％
1999 12112213 778807 6．43％ 418443 3．45％
2000 11711353 844304 7．21％ 406224 3．47％
2001 12683876 991009 7．81％ 427372 3．37％
资料来源：甘肃金融年鉴(2001-2002)·中国财政经济出版社·
从表3-一8看出，1996～2001年，金融机构农业贷款余额占各项贷款余额比重
增幅不大，由5．19％上升到7．81％，6年仅增长了2．62个百分点；乡镇企业贷款
余额占各项贷款余额的比重一直在3．12％-3．47％之间徘徊。农业和乡镇企业从金
融机构获得的贷款额度的最高年份2001年也不到12％。
2、农户贷款面有所扩大。2005年9月末，云南省全省850万户农户中，有
559万户在农村信用社有贷款，农户贷款面达到65．7％。但农户规模生产和改善
基础设施等方面的资金满足程度仍然较低。对某农村信用社的调查显示，获得贷
款的2934户居民中，规模农业生产贷款仅279户，占比9．5％，农户贷款用途中
用于农村基础设旌建设资金为零。
3、金融支持农业产业化经营取得了一定成效。农行支持农业产业化龙头企
业，“公司+基地+农户”的产业化支持模式逐步完善，如，云南天然橡胶等166
户国家、省级和州(市)级农业产业化龙头企业的流动资金和技术改造信贷需求
基本得到满足。2004年末，农行累计发放农业产业化贷款102．6亿元，受益农户
210万户，户均增收1000元。
第三章Ⅱ都农村金融笈展现状分析
4、同东部地区农村金融发展相比，西部农村金融发展滞后。
表3 9 2000—2006年中东西部地区农业贷款额表单位：亿元
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
东郁2287 5 24201 26931 3593 7 4816 4976 5123 6
中部1 568 6 1530 1 780 2 2125 9 2555 3087 36751
西部810 9 892 4 1088 1307 7 1523 l 778 2364
全国4667 4842 5 556l 3 7027 3 8894 9841 11162 7
资料来源：根据中宏数据库和中国金融年鉴数据整理得到
从表3--9数据可以看出，西部农村农业贷款额远远低于中东部地区。说明
西部农村金融对农业生产的支持要远低于中东部地区：西部农村金融发展滞后于
东部地区。中东西部农村人均贷款数额也反映了这问题。下图是中东西部地区
199旺2006年人均贷款增长变化趋势图。东部地区人均贷款增长要快于西部地
区，2006年，西部地区人均贷款量只有东都地区的65％。
资料柬源中国区域经济统计年鉴
四、西部农村金融发展相对滞后的原因
1、农村经济发展水平低制约了西部农村金融技展。农村金融活动的广度和
深度受农村生产力发展水平的影响。农村经济的生产结构、产品结构、#业化和
枷模化程度直接规定着农村金融业务的品种和信用工具。我国西部农村生产力落
后、经济发展水平不高，导致西部农村金融信贷功能呆滞，信j{j工具单一，其规
妒√一
第三章西部农村金融发展现状分析
模和活动范围受到很大的限制。
2、西部农村金融需求满足程度低，农村贷款难问题突出。一是农户的生活
和生产对资金的需求得不到满足。因西部农村缺乏满足不同金融需求的多层次的
金融供给市场，农户的金融需求，特别是贫困农户，因无法提供适当的抵押品，
很难从正规金融机构获得贷款。二是农村中小企业特别是微型企业缺乏相应的正
规金融供给，出现了正规金融供给断层现象。三是包括基础设施在内的农村公共
产品供给产生的金融需求，缺乏相应的金融供给支持。
3、农村资金外流严重，减少了农村金融可用资本存量，制约了西部农村金
融的发展。由于农村的地域特殊性、农业生产的季节性和资金在农村使用回报率
低的原因，国家正规金融机构出于盈利性和资金安全的考虑，把大量的在农村地
区吸收的存款转移到城市工商业。造成农村资金的外流。
4、农村金融体制改革停滞不前，制约农村金融发展的几个主要问题依然存
在，如农村信用社产权问题，农业银行从农村地区撤离后农村商业性金融委缩问
题，农业政策性金融支农能力不强的问题，不进一步深化农村金融体制改革，西
部农村金融发展势必受到严重阻碍。
以上几个问题是制约西部农村金融发展的主要问题，在下面一章中本文将从
制度的角度进行详细的研究。
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
第四章西部农村金融发展的主要问题分析一基于制度视角
一、西部农村金融供需矛盾
(一)西部农村金融供给
西部农村金融供给有政策性金融供给、商业性金融供给、合作性金融供给和
民间金融四种形式。农业政策性金融是指为了贯彻政府社会经济政策或宏观调控
意图支持和保护农村生产、促进国民经济协调发展和农民收入稳定增长，由政府
组织或发起，以国家信用为基础，不以赢利为目的，在农业和农村经济相关领域
从事资金融通的一种特殊金融组织或活动。现在承担农业政策金融的金融机构有
农业发展银行、农业银行和农村信用社。农业发展银行专门从事粮棉油收购、储
备和调销贷款，确保粮棉油收购资金实现封闭运行和农业综合开发贷款、扶贫贷
款等专项贷款。粮棉油企业和附营业务贷款由农业银行和农村信用社承担。商业
性金融供给主要是农业银行。但商业性金融的盈利性目标和农村金融风险等原
因，农业银行实行了从农村的收缩，大量撤消县以下营业网点。农村信用社属于
合作性金融。农村信用社在县城和乡镇都设有网点是目前农村金融的主力军。邮
政储蓄银行只存不贷，只是从农村吸取资金的虹吸管。由于服务农村的正规金融
机构数量缩减，农村资金大量流失，农户和中小企业贷款难，或者准确地说是农
村地区正规金融体系空洞化，西部民间金融就成了农户弥补资金缺口的最主要的
和首先方式。
(二)西部农村金融需求
绝大多数农户的金融需求是存款、贷款、保险等方面。农村金融机构所提供
的存款和汇兑结算等金融服务，+基本覆盖了90％以上的行政村，相对来讲，农户
存款需求基本得到满足。农户存款有多种用途，主要是为了供子女上学而存款，
其次是用于建房、婚丧嫁娶和养老，为生产性投资(包括生产投资和购买生产资
料)所进行的存款并不多。这说明农户存款考虑的主要是安全性和流动性而非赢
利性。农户对于农业保险的需求也非常强烈，但由于缺乏制度供给和限于收入水
平低下等因素，这方面的需求一直未能得到满足和开发。
西部农村的贷款需求可分为农户的生活性贷款，生产性贷款和农村中小企业
的贷款。农户生活性贷款主要用于看病、孩子教育、婚丧嫁娶、建房等非生产性
活动。农户教育和医疗等支出具有更大的刚性，在信贷约束条件下，农户的借贷
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——一个制度的视角
体现了消费性支出优先的特点。特别是医疗支出，由于农村缺乏完善的大病医疗
保障机制，而农户又缺乏相应的预防性储蓄，因而导致很多家庭因病而债台高筑，
因病致贫和返贫。而与此相比，农户的生产性投资需求则具有更大弹性，一旦面
临信贷约束，生产性资金需求(特别是扩大再生产需求)将首先被压缩，因而严
重影响未来的收入状况。生产性借款分为农业生产借款和非农生产性借款，以短
期性借款为主。个体工商户和种养大户的借款主要用于生产性用途，而贫困户借
款用于生产性用途的非常少，借款更主要用于维持基本生活需要。从借款的渠道
看，个体工商户和种养大户正规贷款的获得率略高于平均水平，而贫困户正规借
款的获得率比较低。从借款的规模看，个体工商户与种养大户平均的借款规模明
显高于平均水平，而贫困户的借款规模则远低于平均水平。从借款的频率看，种
养大户和贫困户有更高的借款频率。总的来看，高收入农户具有更多的生产性借
贷，而低收入农户具有更多的生活性借贷。低收入农户更倾向于从非正规渠道借
款，而高收入农户更多地采用正规借款。农村中小企业的金融需求主要表现为资
金融出(主要是存款)、结算和资金融入，以资金融入需求为主。资金紧缺是目
前农村中小企业发展过程中面临的最主要的问题，是制约农村中小企业发展最严
重的因素。农村中小企业的借贷规模不大，以短期周转性借款为主，借款用于购
买原材料、半成品、设备和建造厂房。农村企业的借款一般用于短期的生产性周
转，只有比较少的部分是用于长期性的生产投资。企业借款最主要的保证方式是
信用、抵押和担保，但正规借款主要是财产抵押贷款。从抵押物来看，最主要的
抵押物是企业的厂房和设备，私人房产和土地也是重要的借款抵押物。
(三)供需矛盾的制度视角
尽管农村有中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用社以及农村邮政储
蓄银行等正规金融机构。但由于我国农村金融制度的缺陷，农村金融供给『1矿重不
足无法满足农村多样化的资金需求。
1、中国农业发展银行的制度缺陷与供需矛盾
(1)职能定位模糊。《中国农业发展银行章程》规定，中国农业发展银行是
国务院领导的政策性金融机构，为独立法人，实行独立核算，自主经营，企业化
管理。因此农发行既是政策性金融机构，又是商业化运作。目前，农发行继续按
封闭资金管理方式运作，发放政府指定性的贷款。另一方面在国家制定的政策框
30
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
架内，按商业化原则发放贷款，如企业自主经营自负盈亏粮棉油收购，加工等贷
款业务。前者体现政策性，后者突出商业性。在商业性原则下，农业发展银行采
用商业银行的信贷管理机制，实行贷款责任终生负责制，和零风险考核办法，导
致惜贷现象严重，甚至出现了以零投放保证零风险的消极应对办法，其政策性支
农功能不断丧失。政策性银行的政策性职能并没得到充分发挥。
(2)资金来源与负债制度缺陷。如前所述，农业发展银行资金来源与负债
制度缺陷表现在两个方面：一是资本充足率低。农发行的核心资本只有3．8％低
于巴塞尔协定4％的要求。二是资金来源渠道狭窄，自主筹资能力差。农发行不
吸收储蓄存款，业务范围内开户的企事业单位存款数量有限，且不稳定，运营资
金来源主要依靠中国人民银行的再贷款。这种资金来源和负债制度对农业发展银
行扩大支农能力，增加信贷供给形成硬性的制度约束。
(3)资金运用制度缺陷导致信贷资产质量差，经营风险大。农发行的贷款
有其特殊性。首先，贷款对象特殊，只能以国家指定的粮棉油购销企业两大系统
客户为贷款对象，不能自主选择客户。这就决定其不能按照借款人的贷款偿还能
力为标准对贷款进行分类。其次，贷款用途特殊，贷款需严格按照国家粮棉购销
和储备政策用于粮棉油收购和储备。由于粮棉油物资质量的物理指标有着严格的
界定，超期储存和陈化变质的粮棉油将直接影响贷款质量，这就决定其不能以贷
款期限为标准对贷款质量进行分类。再次，存量贷款特殊，农发行存量风险贷款
中，绝大部分是历史和政策因素形成的，按规定大部分应由中央财政和地方政府
负责消化和贴息，这就决定其不能以存量贷款风险的比例，来判定新的增量贷款
风险的程度和总资产的优劣。这些特殊性，都导致了农业政策性信贷资产质量较
低。根据银监会2003年数据，农业发展银行的不良贷款高达3000亿以上。农发
行的信贷风险主要来源于制度缺陷，政策性收购与市场化销售的矛盾。国家为保
护农民种粮积极性和农民利益，对粮食实行保护价敞开收购政策，农发行的职能
就是为“敞开收购”的粮食企业提供资金。但另一方面，粮食销售市场化，顺价
销售。在粮食丰年，有时国家的保护收购价要高于市场销售价，造成粮食积压，
粮食企业因执行政策性任务造成亏损而财政资金拨补缺位就形成政策性财务挂
帐，政策性财务挂帐大量增加，从而提高了信贷风险，形成贷款损失。这不仅加
大了农发行收购资金总量的漏损，也极大地影响了农发行信贷资金周转速度，造
3l
第四章西部农村金融发展的主要问题分析一一个制度的视角
成信贷资产质量下降。
2、农业银行的制度缺陷与供需矛盾
(1)产权制度缺陷。作为国有独资银行，农业银行的产权制度的基本特征是：
国家是银行资产的唯一产权归宿主体，享有全部特权。国有产权具有不可分性，
不可转让性和非排他性。国有产权代理经营，政府代表国家占有和行驶使产权。
产权制度的上述特征决定了我国农业银行产权制度存在以下缺陷：产权主体虚
置，所有者缺位；产权保护性差，无法避免其他经济主体的侵犯；存在进入⋯
退出障碍，资源配置效率低下；委托一代理关系模糊，激励与约束功能失效。农
业银行产权制度缺陷导致的结果是：政企不分，政府行政干预过多，农业银行自
主能力差。国有企业和国有银行都属国有，二者产权上同质，并不存在严格意义
上的债权债务关系。国有企业对资金需求盲目扩张，缺乏承担风险的责任和意识，
有的借资产重组名义逃避银行贷款，还有个别企业骗贷。当银行的经营目标与政
府的社会目标不一致时，政府往往就会借助行政力量来约束银行的行为，使之承
担相关政策性业务，致使农业银行功能财政化，银行不能按利益最大化原则自由
地处置其所有的资产。那么就不能通过产权交易提高资源的配置效率。
(2)业务经营制度缺陷。农业银行自1995年《商业银行法》颁布以来，一
直实行严格的分业经营制度，经营业务被限制在一相当狭窄的范围内。A、负债
业务方面。一是资本金比率低。银行资本与风险未达到《巴塞尔协议》所要求的
8％的标准。在2001年，资本充足率只有1．44％过低的资本充足率影响了农行在
国际市场上信用评级。信用等级制约了农行在国际市场上的筹资，信贷等资产负
债业务的展开。二是被动型负债比例过大。农行的主动型负债如发行金融债券的
比例很小，其他负债业务都是被动型的，主要体现为银行存款。2005年底，农
行的储蓄存款余额达到24302亿元。占人民币储蓄存款市场份额的28％①。三是
重视存款的数量效益，而忽视质量效益。B、资产业务方面。一是政策性业务与
商业性业务混营。农行除了经营商业性业务外，还承担一些政策性业务，如扶贫
贷款。2003年，农行就发放扶贫贷款287亿，占全国扶贫开发资金的72％这些
贷款的不良率为60％⑦。再就是助学贷款。二是资产结构单一，过于集中于信贷
』j，务。由于《中华人民共和国商业银行法》明确规定商业银行不得从事信托投资
。数据来源：王群琳《中国农村金融制度—缺陷与创新》经济管理出版社2006
4数据来源：王群琳‘中国农村金融制度一缺陷与创新》经济管理出版社2006
32
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——一个制度的视角
和股票业务，不得向非金融机构和企业投资，因此农行的业务范围狭窄，主要为
国债的承销和自营买卖。资金运用基本上为贷款这一单一形式。三是信贷业务过
分集中于国有企业。中小企业贷款比例低，消费信贷发展慢。四是高风险资产比
重依旧太大，不良资产证券化存在制度障碍。最新数据显示，2005年未，农行
不良贷款余额为7398亿元，贷款不良率为26．31％。C、中间业务方面。中间业
务包括：信托，咨询，代理，担保和贷款承诺业务，还包括利率互换，金融期货
和期权。制度缺陷是农行发展中间业务的一大障碍。体现在以下几个方面：一是
分业经营，分业监管的体制，致使农业银行中间业务拓展空间有限。二是利率水
平由中国人民银行统一制定，而非市场供求形成。三是国家金融立法不完善。四
是国家尚未建立针对商业银行无序竞争的管理机制。五是信用制度建设落后，企
业和个人信用缺失，从而进一步导致银行和客户信息的不对称。
表4—1 2005～2007西部农村金融机构数量变化表单位：亿元
地区2007年农村金融机构2006年农村金融机构2005年农村金融机构
机构从业人资产机构从业人资产总机构从业资产
个数数总额个数。数额个数人数总额
重庆1584 11360 1208．5 1843 12350 957．5 2091 12326 758．3
四川5789 44251 2479．5 6666 41148 1896 6666 40484 1582
贵州1982 13797 829．5 1980 13122 653．4 2038 11724 489．3
云南2435 18989 1540 335 17700 1252 1444 17800 1140
西藏O O 0 O 0 O O O O
陕西2934 19537 1277．7 3074 19106 1051 3161 19701 899
甘肃2337 10991 630 2358 11416 466．2 2419 11871 378．6
青海365 2214 96 375 2083 60 394 2105 49．8
宁夏367 3968 238．6 366 3790 235 390 3617 188．8
新疆1074 9666 482 1089 9702 388．5 1235 9800 323
合计21142 154087 9855 20446 149656 7759 22204 14875 6688
资料来源；2005 2006 2007中国区域金融报告
(3)农业银行的商业化改革导致其农村金融业务萎缩。近年来，根据国家
金融体制改革的要求，中国农业银行向国有商业银行转轨，中国农业银行对乡镇
33
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
企业贷款支持力度越来越弱化，对农户的贷款越来越少。
从表4—1可以看出从而2005年到2007年西部农村金融总资产从6688亿增
长到9855亿元，但农村金融机构数却从2005年的22204个减少到21 142个。农
业银行为了防范金融风险和提高经济效益，从1998年以来开始收缩县及县以下
机构网点，使西部广大农村地区几乎没有什么分支机构和营业网点，造成金融机
构对农村中小企业和农户提供金融服务存在诸多不便，同时农业银行强化贷款风
险约束机制，实行资产负债比例管理，积极推行授权授信制，普遍上收和集中信
贷管理权限，县支行几乎没有贷款发放权，而相应的激励机制却没有健全，使得
信贷人员对农村中小企业和农户贷款出现“慎贷”、“借贷"和“不贷”的现象。
农村金融机构数量的下降，表明农业银行等商业银行从农村地区撤离，农村金融
供给的下降。
3、农村信用社制度缺陷与供需矛盾
从实际情况来看，农村信用社是农村中发放农户贷款的主要的正规金融机
构。可以说，农户贷款难问题能不能得到解决，解决的具体程度和效果如何，关
键在于农村信用社。但农村信用社因其自身制度缺陷，根本不可能承担起满足农
村金融需求的重担。
(1)产权制度模糊。首先合作制有名无实。农村信用社更多地表现为政府的
意图而非入股社员的意愿，成了国家实现政策目标的政策工具，在贯彻党和国家
金融方针政策上，在体现优先优惠支农方面起了“政策性银行"的作用。其次产
权结构不合理，农民小额股金难与农村信用社形成风险共担机制，农民社员对农
村信用社缺乏管理和控制。第三，互助合作性在农村信用社的发展运行中没有体
现，一方面，农信社对社员和非社员的贷款程序、贷款条件基本相同；另一方面，
对社员特别是个体农民社员的贷款比重也不是很显著。1997年前，为数不少的
农信社对非社员的贷款比例往往超过50％，尽管目前金融监管当局已要求农信社
对社员发放的贷款不低于50％，但一些农信社通过加大对盈利水平高的法人社员
的贷款来达到此种规定，从而有效地规避了监管当局的管鬲0，导致作为经济弱小
者的个体农户事实上依然难以获得更多的贷款份额。
(2)民主管理有名无实，法人治理结构极不健全。就规范意义上而言，信用
社由入股的社员共同所有，社员通过民主选举建立社员代表大会、理事会和监事
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
会，进而由“三会"负责管理农信社。目前“三会”流于形式，民主管理有名无
实，没有发挥制衡的功能。首先由于社员代表对信用社经营管理的基本情况都不
了解或了解不多，社员代表大会难以充分行使职权。其次，长期以来，社员对管
理决策层的产生并不起决定作用，而是由行业管理部门或上级联社指派人选，导
致社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。第三，监事会职
责定位不清，监督作用难以充分发挥。第四，联社和基层农村信用社的法人关系
异化，存在着由受资人控制投资者的“逆向控制"怪现象。
(3)通过增资扩股造成股金性质异化，出现脱离“三农’’的倾向。农村信用
社股权结构可实行资格股和投资股，资格股是获得社员资格必须交纳的基础股
金，是社员获得信用社优先、优惠服务的前提。投资股是由社员中有实力的各类
经济组织、个人投资大户形成的股份。很多试点地区的农村信用合作社就采取对
资格股实行固定利率分红，即实行了股金存款化，在入股三年后可自由退股，从
而导致股金异化。由于这一方式的出台，，本应向“三农”募股的方案，却成为
向信用社职工和一些关联企业、个体户招股，形成信用社股本金中职工、企业、
大户入股的股本金迅速增加并己成为主导股金，这样不仅造成了农户入股额和比
例下降及农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜，出现了农村信用
社脱离“三农"的倾向，背离了国家进行改革的初衷。
(4)农村信用合作社业务经营上的多元化目标发生冲突。目前农村信用合作
社的主要经营目标有多个，即合作制目标(主要为社员服务原则)、政策性目标(支
持农户、农业和农村经济发展的“三农"目标)、赢利性目标以及作为金融机构
为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标。
多元目标冲突使得农村信用合作社经营绩效低下，并直接造成信用社经营管理中
的机会主义。赢利性目标下，许多信贷人员“惧贷’’、“惜贷"心理严重。为了防
范信贷风险。许多农村信用社都实行了比较严格的贷款责任制度，西部农村经济
比较落后，贫困农户就很难得到贷款，特别是农户生活费用贷款十分困难。在出
现亏损时，农村信用社不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于强调自己所承
担的政策性义务和非赢利性，并与政府讨价还价。
4、民间金融制度缺陷与供需矛盾
正规金融留下的金融供需缺口，为民间金融的发展提供了空间。虽然民间金融
35
第四章西部农村金融发展的主要问题分析一个制度的视角
在一些制度方面的优势，使其很好地符合了农村对资金的需求，如产权制度，明
晰的产权关系及由此所形成的激励约束机制，是农村民间金融产生和发展的重要
条件。但民间金融的制度缺陷，同样导致它不能提供足够的金融供给。一是外在
制度约束：法律地位不合法、信用制度不健全。法律制度的不完善使一些民间金
融机构只能处于地下活动状态。民间借贷的契约关系得不到法律的保护，这一方
面限制了民间金融机构的发展，也极大地增长了民间金融机构的金融风险。由于
民间金融组织大多缺乏规范的组织形式和良好的运营机制，有的还带有高利贷和
黑社会性质，不仅风险高同时对社会的负面影响也很明显。为维护农村金融秩序
和社会稳定，国家对民间金融机构活动采取打压政策。2002年中国人民银行下
发《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》依法取缔各类形式的非法金融
机构和非法金融业务活动，同时对民间借贷行为进行严格规范。由此可以看出，
民间金融组织基本处于不合法的地位，其活动缺乏法律和政策的支持，这是民间
金融发展的最大制约。另一方面随着民间金融活动范围的扩大，我国目前不完善
的信用制度，不健全的社会征信体系也促使其信息优势下降，发生信息不对称问
题，引发道得风险和逆向选择。这也是民间金融发展道路上的一大羁绊。二是内
在缺陷：自发性和盲目性。民间金融内部管理制度很不规范，相应的风险管理和
约束机制也不健全，业务范围狭窄，导致经营风险加大，成为其进一步发展的瓶
颈。
二、农村资金外流问题
现阶段影响西部农村金融发展的一个突出问题是农村资金外流问题严重，农
村经济发展中的资金要素日益稀缺，农业和农村经济发展以及农村金融机构自身
进一步发展受到严重制约，县及县以下农村金融体系长期积累的矛盾没有很好地
得到解决，金融发展举步艰维。
农村资金的来源主要是农村居民、农村经济组织和在农村的企业暂时闲置不
用的货币资金，财政对学校等事业单位的集中拨付、分期使用的资金临时闲置和
中央银行对农村金融机构的再贷款等。农村资金主要流向农户和农村中小企业，
解决农户的生活和生产资金需要，解决企业的生产资金需要。按照目前的金融机
构布局，在农村地区吸收资金的正规金融机构主要有中国农业银行、中国工商银
行等国有商业银行、农村信用社和邮政储蓄银行网点。但是，商业银行和邮政储
36
第四章西部农村金融发展的主要问题分析—一个制度的视角
蓄所吸收的存款大部分流出了农村领域，被投放于城市工商业。表禾．2反映了
表4--2 2001--2006年西部十省农民储蓄存款与农业贷款表单位：亿元
2001 2002 2003
地区存款贷款存贷存款贷款存贷存款贷款存贷
差差差
重庆276．67 102．54 174．13 321．8 116．58 205．22 381．6 143．1 238．5
四川719．87 272．77 447．1 779 356．9 422．1 880 412．8 467．2
贵州90．3l 52．29 38．02 112．1 65．32 46．78 139．2 90．4 48．8
云南223．7 123．62 100．08 256．3 140．88 115．42 301．4 17l 130．4
西藏0．87 O．84 3．4
陕西331．97 147．78 184．19 370．18 169．45 200．73 418．9l 201．1 217．81
甘肃121．18 84．43 36．75 144．31 99．1 45．21 165．63 120．2 45．43
青海30．1 14．67 15．43 37．45 25．8 11．65 55．74 35．3 20．“
宁夏14．3 9．33 4．97 16．05 13．74 2．31 18．33 15．9 2．43
新疆88．89 84．13 4．76 113．47 99．46 14．01 152．47 114．5 37．97
合计1620．32 892．43 727．89 1828．86 1088．07 740．79 2131．68 1307．7 823．98
2004 2005 2006
重庆460．62 158．1 302．52 547．89 17l 376．89 656．35 289．34 367．01
四』II 1019．6 471．7 547．9 1172．55 509．5 663．05 1384．44 706．21 678．23
贵州183．5 105．3 78．2 252．42 140．9 111．52 344．27 185．65 158．62
云南372．9 202．6 170．3 513．54 239．3 274．24 658．24 290．45 367．79
西藏5．5 6．8 7．6
陕西489．17 239．8 249．37 602．61 303．9 298．71 720．45 403．69 316．76
甘肃191．68 144．5 47．18 234．64 159．6 75．04 286．63 180 106．63
青海76．74 52 24．74 106．59 74．8 31．79 123。55 98．62 24．93
宁夏21．2l 21．2 O．Ol 24．53 23．6 O．93 30．29 25．3 4．99
新疆175。55 123 52。55 214．49 149。2 65．29 257．37 177．2 80．17
合计2530．35 1523．7 l006．65 3669．26 1778．6 1890．66 4461．59 2364．06 2097．53
此表根据中国区域经济统计年鉴中相关数据整理得到
37
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
这几年农村资金外流的情况，数额极大。
表4．．2数据说明，农村资金每年流失严重，差不多有一半农村储蓄通过农
村正规金融机构流出。2006年西部十省总储蓄存款为4461．59亿元，全部农村贷
款只有2364．6亿元，净流失2097．53亿元，农业贷款中还包括国家拨付的政策性
支农贷款，扣除这部分，农村储蓄资金流失率还会更高。如此大数额资金的流出，
极大地阻碍了农村金融的发展。一方面，农村自有积累资金的外流，不仅使农村
金融需求得不到满足，农业生产缺乏足够的资金支持而阻碍农村生产力的发展和
农村经济的进步，而农村经济的发展是农村金融发展的基础，因而农村资金的流
出之必然结果是制约农村金融的发展。另一方面，农村资金的流出使农村金融的
主要承担者如农村信用社和民间金融资金来源缺乏，难以承担起农村金融的重
任。资金不足使农村信用社体制改革很难深入，沉重的债务包袱无法清除，发展
严重受挫。民间金融也缺乏足够的资金以满足农村企业对大宗贷款的需求，民间
金融正规化也就很难实施。
从制度视角来看，农村金融制度的不完善是导致农村资金外流的一大原因。
在我国特殊的国情和长期计划经济体制的背景下，政府作为唯一合法的制度供给
者，主导着制度变迁。当前我国西部农村金融体系就是政府从自身效用函数和偏
好出发，用强制性制度变迁建立起来的。因为制度的稀缺性，正式制度安排创新
的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量，由此可能会出现制度供给短缺和
制度不均衡。但是对于制度的需求而言，银行机构总是从自身利益最大化出发对
现存制度作出解释。银行机构利益最大化就是其所拥有的资产能获得最大的收
益，并且风险最小。农业银行的商业化要求资金的投放符合安全性和赢利性的要
求。反观农村金融，西部农村生产力水平低，农业生产比较利益低下，利润率较
低，同时农业生产还具有季节性的特点。另一方面，商业银行在对农村乡镇企业
贷款时信息不对称，与大型国有企业相比，乡镇企业财务会计制度和组织结构不
健全，财务会计信息失真现象较为普遍，从而在一定程度上制约了商业银行准确
了解企业的真实经营情况。导致了对农村贷款收益低而风险大，农业贷款无利可
图，对农户贷款而言，分散居住的农户必然导致较高的交易费用，从而成本上升，
这都会促使商业银行把从农村吸收的存款投向城镇。受利益驱动的商业银行更愿
意把资金投向城市工商业，正规金融部门“淡出”农村就不足为奇了。除中国农
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第四章西部农村金融发展的主要闯题分析——个制度的视角
业银行外，其他几家国有商业银行很少在农村地区发放贷款，大多将资金转到城
市；农业银行在农村的资金投放也呈逐步减少的趋势，邮政储蓄银行的性质决定
了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。商业银行和邮政储蓄都
导致了农村资金的城市化。再加上在渐进式改革的制度环境下，正规金融部门的
资源长期向国有经济倾斜，已形成一种“所有制偏好”的惯性，农村地区的信息
搜寻、监督、执行的成本远大于其收益，经济转型中的政府又具备利用行政权力
支配农村金融资源促进工业化进程的能力，各种力量斗争的结果，就是农村资金
的外流。因此要减少农村资金外流，就需要对农村金融制度进行创新。
三、农村金融体制改革问题
1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》指出：“我国农村合作性、
商业性和政策性金融机构都有不同程度的发展，在促进农业和农村经济发展中发
挥了重要作用。但是，由于各类金融机构相互间的关系没有理顺，没有建立起合
理的管理体制和良好的运行机构，农村金融体制还不适应农村经济发展的需要：
相当多的农村信用社失去了合作性质，背离了主要为农民服务的发展方向；现行
中国农业银行自身改革为商业银行在支农上很多关系上还没理顺；中国农业发展
银行营业机构设置不适应业务发展需要，支持农村经济开发的能力较弱。因此，
要进一步深化农村金融体制改革。建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、
政策性金融分工协作的农村金融体系。农村金融体制改革是农村金融发展的关健
和出路，但由于我国农村金融制度在长期变迁过程中，使农村金融主体利益集团
的利益关系错综复杂，历史遗留问题与现实利益格局存在千丝万缕的联系，导致
改革的核心问题—产权问题难以解决，使农村金融体制改革难以深入
对农村金融体制改革难以深入的制度经济学分析。制度变迁实质是权利和
利益的转移和再分配，其结果必然会打破原有的利益格局，因而制度变迁必然要
受到来自既得利益集团的阻碍。制度的不均衡不一定导致制度变迁，制度变迁的
路径依赖，制度变迁的成本，都会阻碍或延迟制度变迁。
l、制度变迁的路径依赖。诺思认为，制度变迁过程与技术变迁过程一样，
存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦进入某一路径，就
会在以后的发展中沿着既定方向得到不断的自我强化，这就是制度变迁中存在着
路径依赖性，路径依赖会严格限制将来的选择。造成路径依赖的深层次原因是利
39
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
益因素，一种制度形成后，在己建立的制度中存在的既得利益集团，会千方百计
地维护，阻碍进一步变革即使新的制度是更完善的制度。农村信用社改革已进行
了多年，但在其改革核心部分：产权制度改革和完善法人治理结构，一直无所作
为，最主要的原因就是既得利益集团对改革进程的阻碍。因而在放权让利改革中，
由于产权制度模糊，形成一定的制度真空，内部人控制现象更强化了这种垄断收
益。在目前金融市场进入壁垒坚固的情况下，正规金融机构无疑可获得垄断收益。
在关于农村新的金融机构的市场准入问题上，农业银行、农村信用社为维持垄断
权利与垄断租金，对外来竞争力量持排斥态度。在农村信用社合作性的丧失，商
业化运作对互助合作的取代上，合作社职工和政府出于自身利益的考虑，更倾向
于维持现状。而作为决策者的政府所固有的“有限理性”使其对传统体制有着极
强的依赖性，基于怕丧失对金融资源控制的担忧，持谨慎保留态度。因此在政府
主导下，各方利益集团相互博弈形成的农村金融体系已建成非常牢固的既得利益
集团的结构，知识的局限又加强了原有的路径依赖与体制锁定，因此，要摧毁既
有的利益格局，打破这个“死锁"的状态非一朝一夕。
2、制度变迁的成本。制度变迁来源于相对价格的变化，因为相对价格的变
化改变了成本与收益的对比，从而改变了人们之间的激励结构，如果预期的净收
益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。当这项条件得到满足时，我们才
可望发现在一个社会内改变现有制度和产权的企图。我国农村金融制度的变迁是
国家干预下的强制性制度变迁。作为制度供给者，国家具有自己的偏好与效用函
数，因而也是按照成本与收益对比决定～项制度是否改变。我国的农村金融体制
改革更多体现的是中央政府主导下的强制性制度变迁，政府的政治目标通常支配
着经济目标，为了减少制度变迁与现存的政治体系、经济秩序和社会利益结构之
间的摩擦，政府推进的是一种渐进式改革。产权制度缺陷是制度变迁的起点，但
产权制度改革的成本较高，造成对产权制度的改革滞后于其他环节。农村信用社
在长期的改革发展过程中所形成的产权关系模糊，促进了农村信用社改革，但因
产权界定成本高昂，导致国家恢复其“三性”的初衷一再落空。因产权问题形成
的制度性障碍没有得到解决。农业银行的企业化改革仍远没有到位，国有产权所
导致的代理模糊仍没理清。放开市场准入将会加大金融控制成本，而一旦失控，
引发金融风险，其造成经济的负的外部性和引发的政治成本将是难以估量的。因
第四章西部农村金融发展的主要问题分析——个制度的视角
此，金融产权界定成本和金融控制成本及由此引发的政治风险是非常高的。可以
说，为了维持垄断利益，既得利益集团必然阻挠新的制度安排，从而加大了制度
变迁成本。结果导致国家不得不继续维持低效率的制度安排，使农村金融体系的
突破性改革陷入两难困境。
西部农村金融体系的制度缺陷己成为制约西部农村经济获得跨越式发展的
瓶颈，阻碍了金融与经济增长的良性循环，已不适应西部农业和农村经济发展的
需要。以制度经济学为理论依据，可以发现制度变迁的路径依赖、制度变迁的成
本影响着西部农村金融体系的制度变迁，所以说制度创新是西部农村金融获得发
展并走出支农困境的根本途径。
4l
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
一、国外农村金融制度综述
从世界各国农村金融发展的历史来看，农村借贷行为的发展路径是：高利贷
一商业银行～农村信用合作社～政府主导的农村专业银行。在自然经济占主导、商
品经济不够发达的情况下，私人借贷的份额较大，在商品经济逐渐发展起来以后，
现代金融机构出现和发展，机构借贷的份额则逐渐上升。在农村金融领域，除一
般金融机构如商业银行提供短期农业信贷(所占比重较小)外，更常见的是互助合
作信用组织和政府农村金融机构。随着社会经济发展的实践需要，各国形成了适
合本国国情的不同类型的农村金融制度。
(一)美国的农村金融制度
20世纪20一30年代，在联邦政府的资助支持下，美国以合作金融为基础，
建立了具有政策性的农村信贷体系。它由联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合
作银行为主构成，至今仍在美国农村信贷中发挥作用。为弥补商业银行和农村合
作金融机构的不足，政府先后创立了农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管
理局和小企业管理局等农村政策性金融机构，对农产品销售如价格支持、灾民救
济、新创业农区、农村社区发展和小企业发展等提供其他金融机构不愿意或不能
提供的长期低利贷款，同时建立了完善的政策性农业保险体系。总之，美国在高
度发达的国民经济基础之上形成了十分完善的农村金融制度。
l、美国的政策性农村信贷体系
美国政府政策性农村信贷体系为农业生产和与农业生产有关的活动提供信
贷资金和服务，贯彻实施政府农业政策。从组织模式上看，美国政府农村信贷体
系属于复合模式。
(1)农民家计局(Farmer HomeAdministration)。农民家计局是美国政府办理
农业信贷的主要政策性机构，由美幽农业部直属管辖，其宗旨是创立自耕农户、
改进农业生产、改善农民生活。它不以盈利为目的，只有在借款人无法从银行和
其他农业信贷机构借到贷款时，农民务：计局才给予支持，因而成为美国政府贯彻
实施农业政策的主要工具。农民家计局的资金来源主要包括：政府提供的资本金；
预算拨款；贷款周转基金。农民家计局的资金运用方式主要有提供贷款和担保。
农民家计局的贷款计划分为直接贷款计划和紧急贷款计划两种，包括农场所有权
42
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
贷款、经营支出贷款、农房建设贷款、水利开发和土壤保护贷款等。同时，农民
家计局对商业银行和其他金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放贷
款提供担保，并补贴由此而产生的利差。
(2)商品信贷公司(Commodity Credit Corporation)。该公司的主要任务是管
理实施价格和收入支持计划，进行价格支持，控制农业生产，扩大需求，以稳定
农业生产者收入，保护广大消费者利益。资金运用主要是提供贷款和支付补贴。
对借款人的基本要求是遵守农业部休耕计划和分配面积的农业生产者。具体信贷
业务品种有：一是农产品抵押贷款，即向执行休耕计划的农场提供农产品抵押贷
款。这种贷款又被称为“无追索权贷款"(Non—reCourseLoan)，为农民提供价
格支持和补贴；二是灾害补贴，如果农场因自然灾害的原因使主要作物达不到种
植面积或达到面积而总产量低于正常产量时，其损失由商品信贷公司给予补贴，
补贴额度等于按当年目标价格计算的损失产量的1／3；三是差价补贴，如果遵守
休耕计划的农业生产者主要作物产量正常，但因市场价格低于目标价格，出现收
入损失时，由公司给予差价补贴；四是仓储、干燥和其他处理设备贷款。商品信
贷公司是美国政府十分重要的农村政策性金融工具。
(3)农村电气化管理局。主要对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，
贷款用于架设电线、组建农村电网、购置发电设备、发展通讯设施，从而提高农
村电气化水平。
(4)小企业管理局(SmallBusinessAdministration，SBA)。作为政策性金融机
构，其专门为不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。资金主
要来源于国会拨款提供的周转基金和收回的贷款本息等。资金主要用于发放直接
贷款、参与联合贷款和担保以及某些特殊信贷。最初该局以发放直接贷款为主，
后来担保贷款发展十分迅速并超过直接贷款。该局借款人申请贷款，必须提供其
自有资金不能满足企业发展的资金需求、而在其他金融机构又借贷不到充足的资
金同时又不能通过发行证券或资产转让进行融通资金的证明。在对小农场贷款方
面，该局与农民家计局的分工是：如果小农场借款人经济状况不好且贷款额度小，
则由农民家计局提供资金支持，当小农场借款人经济地位得：l改善，其更多贷款
需求则由小企业管理局的资金满足。该局还为小企业提供笔理咨询、技术协助等
其他非金融方面的服务。美国政府重视支持小企业发展，该局为小企业发展起到
43
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
了十分重要的支持作用。
2、美国农村合作金融体系
美国农村合作金融体系由联邦土地银行及联邦土地银行合作社、联邦中期信
用银行、生产信用合作社及合作银行三大系统组成，由农业信用管理局(NCUA)
领导，并与该局领导下的私营农村商业信贷银行、国家农村政策性信贷银行共同
承担着美国农村融通资金的任务。其组织模式属于典型的多元复合式体制模式。
(1)联邦中期信用银行系统。该系统是美国重要的农业信用合作系统。为
解决农民中短期贷款难的问题而设立。该行系统下属众多生产信用合作社，乡村
办事处或分社。生产信用合作社实行股权所有制，借款人须拥有相当于借款额
5％一10％的合作社股金或参与权利证。资金来源主要包括自有资本(社员借款时
缴存的股金、准备金、公积金)、联邦农业债券和向商业银行等借入的资金。联
邦中期信用银行只充当信用“批发商”，对生产信用合作社发放贷款和贴现，不
直接对农场主贷款，也不经营一般银行业务。生产合作社从银行借得资金后，负
责对农场主发放短期生产费用贷款，并承担风险。贷款期限一般为1年，最长不
超过7年。
(2)合作银行系统。系美国专为对合作社添置设备、补充营运资金、购入
商品等提供贷款而设立的合作金融系统。美国全国有13家合作银行，除12个信
用区每区设立一家外，1988年又在华盛顿成立了中央合作银行。中央合作银行
是联邦土地银行和联邦中期信用银行系统中所没有的机构，其主要任务是对业务
范围超过一个信用区以上的大合作社提供设备贷款、营运资金贷款和商品贷款。
根据1955年《农业信用法》，中央合作银行除对合作社直接发放贷款外，主要是
为区合作银行提供资金。合作银行资金主要来源于自有资本、联合发行的短期债
券和向联邦中期信用银行等金融机构的借款。
(3)联邦土地银行系统。联邦土地银行实行股权所有制。土地银行下属联
邦土地银行合作社，是美国政府倡导扶助建立起来的一种全国性的农业信用合作
组织，目前已成为农场主长期贷款的主要提供者。每个合作社须向联邦土地银行
交纳本社社员借款总额的5％的金额作为股金，以取得作为联邦土地银行的下属
机构和向联邦土地银行借款的资格。联邦土地银行只办理长期不动产贷款，贷款
对象主要是个体农场主。贷款业务经过联邦土地银行合作社，直接面向借款人。
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
联邦土地银行由愿意向联邦土地银行合作社借贷的农场主组成，为借款人所有。
联邦土地银行合作社一般不办理贷款具体发放事宜。
(二)日本的农村金融制度
日本具有现代健全完善的农村金融制度。民间合作性质的农村金融机构是主
体，商业银行等兼营农村金融业务，政府的政策性金融机构一农林渔业金融公库
是重要补充。农林渔业金融公库提供其他金融机构(合作金融机构、商业银行等)
不愿意或不能提供的信贷，并成为农业金融中的“最后贷款人"。
1、日本农村民间合作金融体系
日本农村合作金融组织依附于农业协同组合体系，是农协的一个子系统，同
时又是具有独立融资功能的金融部门。日本农村合作金融组织由三个层次组成：
(1)基层农协的信用组织。基层农协作为农村合作金融体系的基层机构，直接由
农户及其他居民和团体入股组成。基层农协的主要任务是对当地农户提供存款和
贷款服务，农协成员可以优先向农协申请贷款。(2)都、道、府、县的信用联合
会。信农联作为农村合作金融体系的中层机构，主要服务于其所属会员即基层农
协，其负责通过存贷对各基层农协之间的资金余缺进行调节，并指导基层农协的
工作。信农联的资金主要来源于基层农协的上存资金，基层农协应按定期存款的
30％、活期存款的15％将剩余资金上存信农联。信农联发放的贷款，主要用于满
足辖区内农协资金需要和农、林、渔业相关企业的资金需要，同时也支持某些资
金需求量大、期限长、当地基层农协无力支持的农户。(3)中央的中央农林金库
和全国信联协会。主要负责协调全国信农联的资金活动，并向信农联提供信息咨
询和指导。农林中央金库主要通过吸收信农联上存资金和发行农村债券来筹集资
金，其资金主要用于满足信农联资金需要，同时也向化肥、农业机械等大型农业
关联企业发放贷款。三级组织均独立核算、自主经营，各级之间不存在领导与被
领导的关系，但上级组织对下级组织提供金融服务。日本信用合作体系资金来源
主要是吸收农村存款，服务对象原则上限定在农协系统内部作为会员的农户和农
业团体，’不以盈利为目的。
2、日本的政府政策性会融机构
政府政策性金融机构在农村主要有农林渔业金融公库和中小企业金融公库。
(1)农林渔业金融公库。农林渔业金融公库主要是对土壤改良、造林、林间道路、
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第五章国外农村金融制度和经验借鉴
渔港等生产性基础设旌建设以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的
条件所需资金提供贷款，利率相对较低，为难以从农林中央金库和其他一般金融
机构筹资的农林渔业者提供低利、长期资本，以增加农林渔业的生产力。农林渔
业金融公库的资金来源主要有：一是资本金，由一般会计、特别会计、土地改良
事业协成资金的投资组成；二是从资金运用部和简易保险年金及特别会计等机构
筹借的款项，借款占其资金总额的97％；三是收回的贷款。(2)日本中小企业金
融公库。旨在为缺乏长期发展资本、难以从一般金融机构融资的中小企业者提供
金融支持。该公库资金来源主要有：一是由一般会计和产业投资特别会计提供的
资本金；二是向资金运用部、简易保险年金等筹借的款项；三是发行主要由政府
认购或提供担保，额度在资本金20倍以内的中小企业债券。中小企业金融公库
主要为中小企业提供一般贷款(设备资金贷款和长期周转资金贷款)和特别贷款，
还向中小企业投资育成公司及设备租赁机构等发放贷款。贷款有直接和间接(委
托其他机构代理)两种方式。
(三)印度的农村金融制度
印度农村金融制度由政策性金融机构、农村合作信贷机构、国有商业银行和
私人放款者组成。农村合作信贷机构提供长期、中期和短期贷款，是最主要的农
村金融机构。商业银行1955年起开始发放农业贷款，发展非常迅速，直接向农
民提供短期信贷，也向有关农业机构提供间接贷款，已成为仅次于农村合作信贷
机构的农村金融机构。
1、印度农村政策性金融机构
(1)地区农村银行。地区农村银行的经营目的是为处于贫困之中的、不易
于得到贷款的小农、无地农民、边际农民(占地1公顷以下者)和农村小手工业者
提供贷款，以满足农村地区受到忽视的那部分人的资金需求。每个地区农村银行
均由一家商业银行主办，但不按商业原则经营，核准资本1000万卢比，中央政
府、邦政府、主办商业银行分别认缴50％、35％、15％，还可通过发行债券筹措
资金。地区农村银行只在一个邦的特定区域内开展活动，其营业机构主要建立在
农村信贷机构薄弱的地区，贷款利率一般低于当地农业信用合作机构。因此，地
区农村银行成为活跃于印度农村(大多是不发达农村地区)，为那些急需资金的贫
苦农民服务的金融机构。
第五章国外农村金融制度和经验借鉴
(2)国家农业和农村开发银行。该行是印度农村金融领域的最高机构，是
印度中央政府和中央银行的代理机构。该行为农业和农村工业提供短、中、长期
的中间信贷，以全面满足农业信贷需要；同时对农村信贷合作机构、地区农业银
行进行监督和检查，对商业银行的农村信贷活动予以资助。农业中间信贷和开发
公司1963年依据《农业中间信贷和开发公司法案》成立，附属于印度储备银行，
主要向土地开发银行、商业银行、邦合作银行的地区农村银行拆借资金，并由这
些机构将资金转贷给农民借款人，其贷款期限多为中长期，一般只为兴修水利、
推广使用农业机械、土地开发等较大的农业基本建设项目提供贷款。
(3)印度工业信贷和投资公司。1955年成立于孟买，资本额的81％由政府
持有。其主要为国家工业化提供中长期贷款、投资、租赁等融资服务，用于扩大
固定资产规模。同时，该金融机构还为印度小企业提供服务，
2、印度农村合作金融体系
印度农村合作金融在印度金融体系中占据重要地位。目前，农村信用合作社
已经遍及印度90％的农村地区，印度50％以上的农业人口加入了农村信用社。
印度合作金融体系组织机构健全，但政府干涉较多。印度合作金融体系由初级信
用社、中心合作银行、邦合作银行和土地开发银行组成。(1)初级信用社。按规
定10个人以上即可以组织初级信用合作社，作为乡村级的合作信贷组织，其规
模较小，政府也以出资者的身份参与信用社。初级信用社的最高权力机关是社员
大会，具体管理由社员大会选举产生的执行委员会负责。初级信用社的资金来源
主要由社员股金、储蓄基金、储蓄存款、政府或其他部门的贷款组成。初级信用
社只向社员收取少量的入社费，发放短期和中期贷款，同时兼营运销、购买生产
资料等。(2)中心合作银行。作为一定区域内初级信用社的联合机构，中心合作
银行是初级信用社和邦合作银行之间的桥梁，主要向初级信用社发放贷款，适当
平衡辖内信用社的基金，同时也发挥～般银行的支付作用。(3)邦合作银行。作
为信用合作组织的最高级机关，其从印度储备银行取得贷款，向中心合作银行提
供中、短期贷款，在没有中心合作银行的地区，则直接向初级信用社提供资金，
并监督其活动。邦合作银行同时也向其他合作组织提供信贷支持。(4)土地开发
银行。分为邦土地开发中心银行和县(区')初级土地开发银行两级。作为负责发放
长期贷款的机构，其主要为购买价值较高的农业设备、改良土地、偿还旧债和赎
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第五章国外农村金融制度和经验借鉴
回抵押出去土地等提供贷款。土地开发银行也发行由各邦政府担保并由合作银
行、商业银行、印度国家银行和印度储备银行认购的债券
二、国外农村金融制度对我国的经验借鉴
综观各国的农村金融制度，我们可以得到如下几点可资借鉴的经验。
1、因地制宜，建立符合本国农业发展特征的农村金融组织体系。农村金融组
织体系是农村金融制度的基础结构，只有健全完善的组织体系才能保证农村金融
在农村经济中的作用发挥。
2、建立农村金融制度离不开政府的支持。一是直接出资支持。如日本的农林
渔业所需的长期资金主要来源于日本政府的有偿拨付，农林渔业金库由财政投资
创建而成。二是财政在税收方面实行优惠政策。如美国对信用社不征收营业税和
所得税。三是政府提供担保帮助筹集资金。四是实行差别的准备金制度。日本农
村金融机构上交的存款准备金比例低于城市商业银行。五是实行利息补贴，损失
补偿。美法日对农业贷款普遍实行贴息制度。
3、健全的法律法规。如美国依据1916年《联邦农业贷款法案》建立联邦土
地银行系统。健全的法律法规体系规范了农村金融组织的业务行为，也使农村金
融组织的发展得到法律方面的支持和保障。
4、农村合作金融坚持合作性质，同时又引进股份制、合作控股原则。在市场
经济发达的西方国家，农村合作金融组织仍遵循合作制的基本原则，但随经济环
境的发展变化，在股份构成，业务经营方面也发生变化。如扩大了股东范围、推
动非社员入股投资、借鉴股份制的做法、注重盈利。
5、农村政策性金融资金来源广泛。充裕的资金是农村政策性金融机构正常运
行的前提条件，各国农业政策性金融组织通过多条渠道筹集资金。如美国农业合
作银行从信托银行借入资金、发行债券、吸收存款等获得所需资金。
6、合作金融、商业金融和政策性金融以及保险公司相互协调，共同促进农村
金融发展。如美商储蓄互助保险公司是美国合作金融稳定发展的重要条件。另外，
一些发展中国家如印度，在正式金融机构之外还有很多非正式金融组织，同正式
金融制度一起构成完善的农村金融制度，满足了农村多样化的金融需求，促进农
村经济良性发展。
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
改革开放以来，虽然西部农村金融取得了很大发展，但不容否认的是，近年
来，西部农村金融发展在总量上与城市金融和东部农村金融的差距越来越大。造
成这种差距一方面是因为西部农业生产发展水平低，另一方面是西部农村金融制
度缺陷对西部农村金融发展的制约，西部农村金融发展要适应市场经济规律，要
从西部农村的实际和需要出发，加快改革和创新农村金融制度，从而建立一个更
有效率和活力的真正为“三农"服务的农村金融制度，以促进西部农村经济的发
展。
一、制度创新的目标
制度经济学认为，制度是经济增长的源泉。制度的不完善并不可怕，可怕的
是缺乏制度创新的空间。加强西部农村金融制度创新，重构促进西部农村金融发
展的制度框架，要从内在制度结构和外在制度环境两个方面入手。一是内在制度
结构：从农村金融需求出发，构建适应西部农村经济发展和金融发展需要的农
村金融体系。二是外在制度环境：从农村金融市场稳定，促进农村金融机构稳健
运行出发，构建适应西部农村经济发展和金融发展需要的金融政策法律制度。
二、深化西部农村金融体制改革，形成适应西部农村经济发展
需要的农村金融体系
我国农村金融制度的变迁是政府主导下的强制性变迁。其变迁结果，只是从
属于政府利益最大化的需要的农村金融制度主导西部农村金融市场，虽然其在历
史上也曾促进了西部农村金融和农村经济的发展，但却不是适应西部农村金融需
求和经济发展的制度供给，在西部农村金融改革过程中，面对改革的核心部分：
产权制度改革方面，总是停滞不前。目前，西部农村金融出现的一系列问题都与
制度缺陷有关，如农村金融供需矛盾问题、农村资金外流问题，因此必需深化农
村金融改革，按照服务“三农’’的目标和西部农村经济发展特殊性的要求，结合
西部农村金融之商业性金融，合作金融、政策性金融、和民间金融共同发展的格
局，构建适应西部农村经济发展需要的农村金融制度。
(一)农村金融体系构建的目标
1、适应西部农村金融需求特点，功能完善、分工合理的农村金融体系。在我
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第六章促进西部农村金融发展的制度创新
国西部农村，小农经济占主要地位，因而以满足小农户金融需求的制度安排仍然
非常有必要，完全商业化是行不通的。从农村经济发展来看，商业性金融、合作
性金融、民间金融可同时并存，政策性金融通过弥补市场失灵为这三种金融形式
提供支持。
2、构建一个灵活有弹性的农村金融体系。农村经济的发展和农业政策的调整，
农村经济主体的类型和农业生产必然会出现新的特点，产生新的农村金融需求，
农村金融体系应该能够适应这种需求的变化。
3、建立放松管制、开放的农村金融体系。减少人为设计成分，给予经济主体
自主选择和创新的权利。农村金融体制改革应重在开放，放松管制，而不是国家
主导的制度供给。
4、构建一个适度竞争，产权改革与竞争相统一的农村金融体系。市场竞争和
产权激励都有助于提高农村金融市场的运行效率，在产权形式选择上，要将产权
改革和市场竞争统一起来；允许新机构进入市场开展适度竞争，或在原有机构中
引入新的投资者展开控制权的争夺，和实施有效的市场退出机制，都有助于提高
农村金融市场的运作效率。
(二)重构农村合作金融，大力推进农村信用社改革，发展农村小额信贷
l、大力推进农村信用社改革
我国农村信用社在其改革与发展过程中出现了异化现象，农村合作机构由民
办变为官办，失去了合作性。在此背景下，农村合作社改革面临两种选择：一是
恢复农村信用社的合作制性质；二是对其进行股份制改造。目前，这两种改革都
是困难重重。农村信用社在长期的制度变迁过程中，形成了不同的利益集团一国
家，地方政府和农村信用社职工。合作制改造必需打破原有的各种复杂关系的制
度成本。如必须使农村信用社成员真正是为了合作而加入；对于农村信用社长期
以来形成的亏损挂帐和不良资产，需要新老划断，使社员只承担真正属于自己的
责任；对股份制而言，因为资本的趋利性，很可能使农村信用社脱离服务“三农"
的目标。就理论上讲，合作制是适应我国西部农村经济金融发展要求的。第一，
农业是弱质产业，分散的农户是弱势群体，商业金融的趋利性使之很难获得所需
要的金融服务，客观上需要一种自助合作的金融组织来满足他们对资金的需求。
第二，西部农村经济发展水平低，对于需要市场化程度较高为基础的商业化运作
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
而言，商业化的金融形式并不是最好的运作形式。同时股份制也具有很多优点：
产权明晰，能有效解决农村信用社产权缺位问题；具有完善的法人治理结构，可
以有效地解决农村信用主民主管理难以落实的问题；具有与身俱来的吸纳资本的
功能，可以有效地解决农村信用社抗风险能力弱的问题。其实，不同的所有制具
有的不同特点使之具有地区适应性，因此农村信用社改革只能因地制宣地进行，
考虑地区差异，社会、经济条件的差别，选择有利于改善为农服务又能实现自身
发展的道路。因此推进农村信用社改革，要根据西部农村各地的现实，坚持合作
制，又引进股份制和合作控股原则。总之，一句话，建立适应西部农村经济金融
发展的合作制。‘
(1)、建立明晰且多元化的产权制度。产权制度是金融制度最核心的制度。
虽然我国历次金融体制改革都把产权改革作为改革的主要目标，但由于改革的不
彻底，我国金融机构产权归属仍旧不明晰。产权关系明晰化是市场经济的制度基
础，明晰化产权的排他胜和可转让性不仅是形成诱致型制度变迁中推动制度创新
的第一行动集团的必要条件，也是使企业成为真正的市场竞争主体和法人实体以
及形成平等竞争的市场关系的必要基础。金融制度作为一种次级制度安排，其市
场化改革的关键在于通过产权界定、产权安排、产权经营以构成完整的产权运行，
激励足够多的有谈判能力的产权主体的产生，并通过多元化产权主体的市场竞
争，增大金融资源配置中市场化的份额，在外在压力和竞争中迫使现有农村金融
制度发生变迁，从一元垄断走向多元竞争，以满足农村经济改革所产生的金融需
求改革中，“沉默的多数”和民间主体将拥有越来越大的经济自主权和经济资源
这会强化其在改革中的博弈能力，从而进一步影响政府的强制供给。
农村信用社产权制度改革的首要问题是如何界定经过几十年变迁所积累的
产权。可通过政府和地方出资及央行再贷款，对农信社因国家政策调整而产生的
不良贷款进行剥离，在此基础上明确其产权结构，并通过引进民间资本和外资以
实现股权结构多样化和投资主体多元化。在广大西部农村地区，应坚持按照合作
制的原则对农村信用社进行规范，恢复其“三性’’，增强为“三农”服务的金融
功能，发挥其特有的贴近“三农"、灵活应变的制度优势，以满足农村弱势群体
的融资需求。从而实现商业金融与合作金融共存，相互补充，共同发展。
(2)、健全“三会’’制度，完善法人治理结构。相当一部分农村信用社“三
51
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
会"制度形同虚设，法人治理结构残缺不全，严重削弱了农村信用社民主管理质
量和效果。大多数监事会没有常设机构，难以发挥监督管理作用。为此需要采取
以下措施完善法人治理结构：一是要充分发挥社员代表大会的作用。每年至少要
召开一次会议。讨论改革与发展的重大事项。二是建立行之有效的监事会制度。
实行定期办公制度，充分发挥监事会对信用社主任的经营管理，财务收支的监督
职能，防止权力失去监督而过分膨胀。三是建立信息公开制度，听证制度，以及
社员诉讼制度，防止内部人控制现象。
(3)、创新金融服务和业务方式。创新金融服务和业务方式。一是建立符合
农村信用合作社实际情况的监管机构和法律监管框架。尽快制定《农村合作金融
法》和《农村合作金融监督管理条例》明确规定农村合作金融机构的性质，地位，
作用，职责以及市场准入和退出机制问题，规范存贷款运行机制问题，保护农民
存款利益问题，不良资产处置问题，农村合作金融监管部门的具体职责等，为农
村合作金融机构健康运行和依法监管提供良好的法律条件。二是加强对不良贷款
的管理。对于以前形成的贷款：经营不善引起的，坚决采取法律途径依法清收；
承担清理农村合作基金会，接收城市信用社等到国家政策性原因引起的亏损，国
家要采取税收优惠，财政贴息等方式冲销；地方政府行政干预造成的不良贷款，
地方财政要补助和贴息，分年度按比例消化。三是要结合当前农村发展现状，和
农村金融需求特点，创新贷款模式，如农户小额信贷，农户联保贷款，有效防范
贷款风险。
2、建立农村小额信贷市场
我国目前提供小额信贷的机构主要分为三类：正规金融机构、政府机构和非
政府机构。非正规的小额信贷机构不吸收存款只发放贷款，而正规金融机构则可
吸收存款并发放贷款。小额信贷的对象是有一定生产经营能力的中低收入农户。
邮政银行是农村金融市场上的一支重要力量，具有庞大的网络和存款者数据基
础，发展农村小额信贷具有很大的优势，同时还可促进农村资金的回流，减少农
村资金通过邮政机构流向城市工商业。
与其他商业性贷款相比，小额信贷的经营成本较高，其利率水平应当高于由
市场形成的商业利率，才能保本创利，持续发展。现在很多国家都放开了小额信
贷的利率，我国也放宽了农村信用社的贷款利率上限，但为了确保小额信贷机构
52
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
可持续发展，应实现利率市场化，允许小额信贷机构根据当地的资金供求状况和
经营成本来对贷款业务定价，以覆盖其经营成本。
(三)构建农村商业金融体系，加大农业银行改革和支农力度
“三农"问题已经成为全面建设小康社会的重点和难点，资金短缺是制约
“三农"问题有效解决的关健，但目前的实际情况是，商业性金融的盈利性目标
和农村金融风险等原因，农业银行实行了从农村的收缩，大量撤消县以下营业网
点，对农业和农村经济实体的贷款越来越少。商业性金融撤出农村地区的原因在
于农户和农业贷款无利可图。因此要鼓励商业性金融支持“三农"，就必须加强
商业性金融在农村地区的体制改革。
1、剥离农业银行的政策性支农业务，使之成为真正的商业银行机构
农行除了经营商业性业务外，还承担一些政策性业务，如扶贫贷款。2003
年，农行就发放扶贫贷款287亿，占全国扶贫开发资金的72％这些贷款的不良率
为60％Q。再就是助学贷款。这些政策性支农业务制约了农业银行在农村的发展。
2、大力推进金融业务创新，开拓其资金来源
应加强以下业务的创新。第一，负债业务创新。要在巩固和拓展传统存款业
务的基础上，针对不同的客户设计出多样化的存款品种。第二，中间业务创新。
中间业务是指商业银行不需动用或很少动用自身营运资金，以中间人的身份代理
’●
客户办理委托事项，并从中收取手续费和佣金的一种业务经营活动。目前中间业
务已经成为全球各大商业银行竞相争夺的重要业务领域。农业银行要努力开拓中
间业务，培育新的利润增长点。第三，资产业务创新。农业银行要在巩固传统资
产业务的基础上，不断创新资产业务品种，如购买应收帐款、浮动利率债券、资
产证券化等，拓宽资产业务范围，及时满足不同客户的融资需求。
3、积极开展适应西部农村经济发展的小额贷款业务
农业银行在发展小额信贷方面具有农村信用社和农业发展银行所无法比拟
的资金和活力优势。应当把小额信贷作为农业银行支持“三农”的重要目标。小
额信贷主要是指：为贫困人口、低收入者以及微型企业提供的信贷服务。中国人
民银行研究局副局长焦瑾璞在其专著《小额信贷和农村金融》中指出“小额信贷
也称微型融资，它是一种特殊的金融服务，在客户无力提供担保(抵押)品的情况
。数据来源：王群琳《中国农村金融制度—缺陷与创新》经济管理出版社2006
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第六章促进西部农村金融发展的制度创新
下，以不同于正规金融机构的风险管理技术，为那些被排斥于正规金融体系之外
的客户提供额度较小的金融服务，尤其是小额贷款服务。”从这个定义可以看出，
小额信贷是适应西部农村经济发展要求的一种金融服务方式，也是农业银行从农
村收缩后重新支持“三农”的一个发展方向。
(四)促进政策性金融改革，充分发挥农业发展银行在农村金融领域的作用
目前我国农村政策性金融业务由农业银行、农村信用社和农业发展银行共同
承担，这种共担局面制约了政策性金融在农村发挥作用。其一，农村信用社业务
具有准政策性特征，不能明确地将政策性业务区分开来，因此常将亏损归因于执
行政策的结果，要求给予补贴大大超过其政策性业务范围。其二、农业银行执行
政策性业务容易与其商业性目标发生冲突导致政策性功能被异化。如政策性业务
受政府干预坏帐呆帐比例增大；商业性业务的损失和风险被转嫁到政策性业务中
去；政策性资金被挤占挪用。其三，农业发展银行只是粮食银行。这样，三驾马
车驱动的我国农村政策性金融反而没有达到预期的政策性支农目标，离农村对政
策性金融的需求要求甚远。因此必须促进西部农村政策性金融改革，提高政策性
金融的作用。
1、扩大农业发展银行的业务范围，吸纳从农业银行和农村信用社剥离出来
的政策性业务，使之成为全新的政策性支农金融机构。
2、完善职能定位，调整信贷政策。根据我国农业和农村经济以及农村金融
体系的发展需要，借鉴国外农业政策性金融发展的经验，坚持政策性办行的方向，
扩大对农业、农村的服务范围，在生产和流通领域为农业、农村经济发展提供多
方位的服务，充分发挥政策性银行的政策导向、政府调控、示范引导、信用保障
等重要作用。当前农业发展银行应适时调整信贷政策，调整贷款对象拓展业务范
围，强化政策性银行职能：一是强化支持粮食流通职能，继续做好粮棉油收购、
储备调销贷款的供应，并将原来的贷款对象由国有粮食购销企业扩大到改制后的
国有控股粮食企业及落实债务，具备贷款条件的非国有粮食购销企业。二是将农
业银行办理的农业开发和扶贫开发，农信社的支农再贷款等政策性业务划归农发
行统一办理。与国家开发银行合理划分农林牧副渔基本建设和技术改造贷款的范
围，适当增加业务种类，延伸对粮棉油产业链条的信贷支持，支持农村基础设施
建设和农业综合开发。
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
3、规范和拓展资金来源渠道。一是适当增加财政性资金来源的比重。农业
发展银行作为国家政策性银行，其全部或大部分资金由财政供给。从各国农业政
策性金融机构运作实践来看，财政资金在其资金来源中所占比例非常高，有的高
达70％。虽然我国财政能力有限，但也应当增加财政资金拔付。同时进一步完善
对农业发展银行的贷款利差，经营费用的财政补贴机制。二是适当向中央银行申
请再贷款。三是适时向商业银行借入短期资金以缓解短期头寸不够所造成的临时
资金紧张状况。
4、建立合理的利益补偿机制。由于农业发展银行是执行国家政策对特定的
农业领域或项目提供优惠贷款，在资金来源，资金投放，贷款利率等方面都是固
定的，因而对其进行经济补偿也应该是确定的。一是建立利差拨补制度，根据国
家对政策性贷款的利率调整变化情况，及时相应调整贴息率，以保证政策性资金
的“保本微利”。二是合理确定经营费用补贴标准。国家财政要按照合理、节约、
效率的原则，根据政策性信贷资产的经营需要，确定一定比例的经营费用，_以保
证其业务的正常开展。三是要确定比商业银行高的呆坏帐准备金，以保证其资金
的良性循环。四是实行税收优惠。对其实行免征营业税、所得税的优惠政策，使
之能够实现保本微利经营。
(2K)加强民间金融的制度创新
由于民间金融的私有性，因此民间金融的制度创新只能从宏观层面上对民间
金融进行规范，为民间金融的发展创造良好的制度环境，使民间金融走向规范发
展的道路，更好地为西部农村金融作出贡献。(1)、加强法制建设。规定农村非
正式金融的组织形式、财务制度、经营业务范围和市场进入、退出机制，在法律
上给予民间金融合法地位；严格规范民间借贷行为，取缔带有高利贷性质的和同
黑社会势力相勾结的民间金融活动，对符合国家法律的，符合农村经济发展要求
的民间金融机构，予以扶持引导，使之步入健康、规范发展的轨道。(2)、培育
民间金融发展的制度环境。一是完善农村贷款保险制度，由保险公司对民间借贷
资金进行担保。二是建立存款保险制度，使民间金融同正规金融一样拥有信用担
保，提高存款人的资金安全，拓宽民间金融机构资金来源。三是完善信用制度，
加快农户和∥、村中小企业信用体系建设，优化农村信用环境。四是引导民间资金
参与正规金融的改制，引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用社、城市
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第六章促进西部农村金融发展的制度创新
信用社、农村商业(合作)银行、城市商业银行等正规金融的改制。通过吸纳民间
资本入股的方式使原先运行地下的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，使
其运用合法化。还可以成立一些村镇银行等形式的金融组织，以解决农民贷款难
的问题。
三、构建适应西部农村经济发展和金融发展需要的金融政策法律
制度
(一)加强法律制度建设，营造良好的制度环境
目前，我国农村金融法制建设十分薄弱，在关系到农村金融发展的很多重要
方面都有无法可依，成为导致农村金融发展滞后的重要原因，因此必须尽快制定
有关法律，才能对农村金融活动实行有效的规范和监督。(1)加强农业政策性金
融立法。应加快制定《农业政策性金融法》或《政策性银行管理条例》明确中国
农业发展银行的性质、地位和作用，对其经营目标、经营原则、业务范围、管理
体制、运作机制、资金来源及运用、外部监管等方面进行规范，明确政策性亏损
与经营性亏损的界限，进一步理顺农业发展银行与各级政府、金融管理部门、商
业银行之间的关系，为其依法经营、稳健发展提供重要的法律保障。(2)针对农
村金融发展的实际情况尽快制定《合作金融法》对农村合作金融组织进行有效规
范。(3)司法部门要有法必依，执法必严。从保障经济发展和社会稳定大局出发，
改正地区投资环境，依法法制止和打击各种逃债、骗贷、赖债、恶意欠息等失信
行为，切实维护农村金融机构的合法权益。
(二)加强社会信用体系建设，提高社会信用环境
我国的社会信用体系极不完善，还没有一家权威的信用等评级机构，农村中
小企业和农户还没有什么信用记录，因而加强社会信用体系建设刻不容缓。充分
发挥工商、税务部门年检系统和银行信贷登记咨询决策系统的作用，推动企业和
个人信用信息基础数据库建设，实现农村中小企业和农户信用信息登记、汇总、
查询、披露、共享等方面社会化，实现社会性信用信息资源共享。
(三)加大政府支农力度
鉴于西部农村经济、金融发展状况，国家财政在支农村方面应适当向西部地
区倾斜，提高对西部农村金融的支持。首先。完善支农再贷款政策，合理调整和
适当延长贷款期限。根据农业生产周期，不同农户生产经营状况，支农再贷款期
第六章促进西部农村金融发展的制度创新
限应当合理调整和适当延长，如对春种秋收的季节性农业生产发放1年期贷款，
对专业户，农产品加工户发放3．5年期以内贷款。其次，拓宽支农再贷款的发放
范围。基层人民银行适当增加西部农村支农再贷款规模，适当扩大农户小额贷款
使用范围，将支农再贷款由主要投向分散的农户转向支持集约化、规模化经营的
农村经济大户和农村经济组织。第三，降低或减免农村金融机构的营业税、所得
税和各种税收附加，实行税收优惠扶持政策。对支持特定项目和扶持特定对象的
贷款利率低于正常贷款利率的差额进行利息补贴，以引导信贷资金流向农村；对
执行国家产业政策和区域经济发展政策所形成的亏损纳入政府财政预算给予财
政补贴等。
(四)加快推进农村利率市场化进程
我国的利率由央行根据金融市场的利率水平适时调节得出，其他银行没有制
定利率的自主权。这种利率传递方式存在着严重的时滞，带有浓厚的政府意愿，
不能反映农村金融市场的资金供求变化。因此要根据我国农村市场经济发展的需
要，适度放松利率管制，进一步扩大存贷款利率浮动范围，实现农村利率在宏观
调控下的有限市场化，以优化西部农村金融资源配置。当然，在放宽利率浮动的
情况下，政府要加强对农村金融的管制，监督和约束农村经济主体的非道德非理
性行为。
(五)放宽银行业金融机构准入政策，积极推动村镇银行等多种金融形式的
发展
调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，必将促进农村金融体系的完善
和农村金融服务水平的提高，促进城乡金融和城乡经济的协调发展，促进社会主
义新农村与和谐社会的构建。允许设立村镇银行和社区性信用合作组织等金融机
构，提高金融机构覆盖面，是从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率
低、金融供给不足、竞争不充分等问题的创新之举，是切实提高农村金融服务充
分性的具体行动。
村镇银行是由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，
在农村地区设立的银行业金融机构，是为当地农户或企业提供服务的银行机构。
业务范围为吸收公众存款，发放短、中、长期贷款，办理国内结算，办理票据承
兑与贴现，从事同业拆借、银行卡业务，代理发行、兑付、承销政府债券，代理
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第六章促进西部农村金融发展的制度创新
收付款项及保险业务和银监会批准的其它业务。社区性信用合作组织是农村地区
的农民或农村小企业按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管
理合作性金融组织。两种金融机构都是农村金融的新生事物，以服务“三农"为
经营目标。由于具有贴近农民，经营灵活的特点。它的出现有利于缓解农村金融
供给不足，农民贷款难问题，是支持乡镇企业发展的重要途径。
低门槛、严监管，是调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的基本原
则。“低门槛”就是适当降低机构和业务的市场准入条件，增加农村地区银行业
金融机构覆盖面；“严监管"就是强化监管措施，实行“刚性"市场退出约束。
(1)放开准入资本范围。积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资
本到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构。(2)调低注册资本，取消
营运资金限制。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行
业金融机构注册资本。(3)放宽业务准入条件与范围。在成本可算、风险可控的
前提下，积极支持农村地区银行业金融机构开办各类银行业务，提供标准化的银
行产品与服务。鼓励并扶持农村地区银行业金融机构开办符合当地客户合理需求
的金融创新产品和服务。(4)“严监管"原则，就是对农村地区新设银行业法人
机构执行审慎、规范的资产分类制度。要求其资本充足率不得低于8％；资产损
失准备充足率不得低于100％；内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足
审慎监管要求。
极积推动村镇银行发展，切实提高村镇银行服务农村金融的能力。(1)加大
政策的扶持力度。要想实现政府对村镇银行扶植，那就必须从下几个方面入手：
一是人民银行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持，以扩大村镇银行的资金实
力；二是放松利率管制，允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、
债务人可承受能力自主确立贷款利率；三是对初创阶段的村镇银行减免营业税和
所得税，支持其发展壮大；四是加快建立农业政策性保险机构，为村镇银行的资
金安全提供切实保障；五是建立必要的风险补偿机制，建立村镇银行服务“三农”
和支持新农村建设的正向激励机制；六是监管部门应出台政策，支持村镇银行与
农村信用社进行适度的有序竞争，增强村镇银行的活力。(2)努力拓展资会来
源，壮大村镇银行发展实力。除国家应给予村镇银行信贷支持，努力降低村镇银
行操作成本，减轻风险损失等政策支持外，村镇银行还应做好以下工作：一是加
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第六章促进西部农村金融发展的制度创新
强正面宣传，树立村镇银行有别于钱庄，存款保障同等于国有商业银行的正面形
象；二是设立村镇银行分支机构，扩大服务范围；三是村镇银行职工应深入“三
农"的各个触角，及时了解农民、企业的生产经营状况，引导他们将闲置资金存
到村镇银行；四是加快村镇银行基础设施建设，以现代化的手段和优质的服务吸
引客户的加盟。(3)切实加强金融监管，促进村镇银行稳健经营。对于村镇银
行，考虑到其经营的高风险性和抗风险能力不强的特点，对其营运坚持更为审慎
的原则十分必要。同时金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治理结构
和银行组织体系，建立健全内控制度和风险管理机制，帮助村镇银行提高风险防
范能力。
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致谢
致谢
本研究课题是在导师唐青生教授的悉心指导下完成的。也必将使我终身受
益。在攻读硕士学位的二年期间，我得到了唐院长极大的支持和鼓励。在论文写
作期间，论文的选题、开题到提纲的修改，文章的逻辑结构，论证的严密程度，
是否深入到问题的本质，小到标点符号，唐院长都给予了细致的指导和批评指正。
导师严谨的治学精神深深地影响着我，导师渊博的知识、诲人不倦的无私奉献使
得我在金融学的学习中取得今天的一点成绩。在此，谨向辛勤的导师表示衷心的
感谢和崇高的敬意。孙文军教授对我的论文逻辑论证和所要论述的问题之间的关
联性方面提出了建设性的指导意见，对此我深怀谢意。我还得到文金明等许多朋
友同学的帮助，在我的写作处于迷茫之机，他们的建议常常给我指明方向。而且
从论文篇章结构的安排到细琐的资料的收集，都得到他们的鼎立相助。在这里，
我要特别感谢云南财经大学金融学2006研2班的所有金融学同窗，永远忘不了
与他们一起就论文的某些观点热烈讨论的情景。
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硕士期间的主要研究成果
硕士期间的主要研究成果
论文：《房地产，繁荣背后的风险》，理论纵横，2008(5)
论文：《农村金融风险问题浅析》，理论纵横，2008(10)