蟊镧天誓
高等学校教师硕士学位论文
(2008届)
我国农业保险发使模式研究
The R嚣ea比h on the Development Model ofAgricultural
Insurance ofOur Country
研究生姓名整坚些
指导教师姓名段昆
亏业名称坌壁空
研究方向保险学
论文提交日期2008年9月
我国农业保险发展模式研究中文摘要
我国农业保险发展模式研究
中文摘要
我国是一个农村人口约占总人口数70％的农业大国，由于历史和社会的的原因。
农业是我国的第一产业，也是我国的弱势产业。在国民经济的各个产业中，农业是一
个投入大、周期长、抵御自然灾害能力差的弱势产业。我国一直以来都是世界上自然
灾害最为严重的国家之一，农业自然灾害严重威胁着我国农民正常的生产和生活，农
业和农村经济的发展和稳定，对整个国民经济的协调健康发展至关重要，并且已经严
重影响到到社会主义新农村的建设。农业保险是规避农业非系统性风险的重要策略，
是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农业金融和农业保险)之一，
是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱"政策之一，具有促进农业产业化、稳定农民
收入、提高农业贷款人的预期收益和经营业绩、实现支农性收入再分配和对经济带来
有利的乘数效应等福利功效，日益受到各国政府的重视。我国现有农业保险发展的模
式已经远远滞后于我国新农村建设的需要，因此，积极研究国内外农业保险的政策方
法，结合我国的现实国情，找到一套适合我国现阶段农业保险发展需要的发展模式至
关重要。
本文以保险学理论为依据，深入分析我国现有农业保险现状以及存在的一些问
题，对国外农业保险发展的模式进行分析借鉴，提出了我国当前应建立一个以国家政
策性农业保险公司为依托，政府引导商业化保险公司投身农业保险为主体，国内各商
业保险公司、金融机构为辅的，以国家再保险公司和以政府为主、多方筹资建立的农
业专项基金作“最后防线”的多元化、多层次、多形式的农业保险制度体系。
关键词：农业保险发展模式比较制度选择
作者：陈华北
指导教IJi丽．段昆
The Research 011 the Development Model ofAgricultural[nsuranc'七ofOur Country
The Research on the Development Model of Agricultural
Insurance of 0ur Country
Abstract
With the population in the rural area accounting for about 70％of the Chinese
population and the reasons from the history and society，Agriculture is the disadvantage
industry and the primary industry in China．Among the industries in the national economy,
agriculture is the disadvantage one with heavy investment,long production cycle and
vulnerable protection for natural disasters．China has been one of the countries which
suffer from the most serious natural disasters．Natural disasters have been threatening
gravely not only the normal production and life of the farmer of our country but also the
development and stability of agriculture and rural area economy．What is more，it has made
a tremendous negative impact on the building of socialism new countryside．It is a critical
factor for the nation economy to develop smoothly and healthily．In order to get the
comprehensive development，from the over-all plan point of view our country offers a lot
of supports for the development of“agriculture，rural area and farmer'’，among which in
practice agricultural insurance is the most effective method．As all important tactic for
avoiding non—system agricultural risks，agricultural insurance is one of the three main
pillars(agricultural science and technology,agricultural financing and agricultural
insurance)which develop modem agriculture under the condition of market economy．One
of‘‘green box”policies which are approved by WTO to develop agriculture of nations，
agricultural insurance can promote the industrialization of agriculture and stabilize the
income of the farmer and enhance the operating performance and the expected benefit of
agricultural loan．It can realize the re—allotment ofthe income of the farmer and benefit the
economy in magical and multiplication way．More and more importance is attached by the
government of different countries to agricultural insurance．The current development
model of agricultural insurance has lagged behind the needs of the building of socialism
new countryside．Therefore，on the basis of the research of the policies of agricultural
insurance from home and abroad， Our current and urgent task is to find a set of
development model which should be suitable for the needs of the development of
agricultural insurance of our country．
Ⅱ
The Research on the Development Model ofAgricultural Insurance ofOur Country Abstract
Based on the theories of insurance，with the in—depth analysis of China's current
agricultural insurance and a number of existing problems，having done analysis on and
drawn lessons from the mode of development of agricultural insurance of forei印
countries,this thesis puts forward the new conception of establishing Chinese agricultural
insurance system in which government silould lead commercial insurence companies into
agricultural insurance under the background of the strong supporting of state．0111"country
should establish a national policy based on agricultural insurance，Government to guide the
commercialization of agricultural insurance for insurance companies to join the main
domestic commercial insurance companies，financial institutions，as a supplement to the
national re．insurance companies and government-based，multi-party financing for the
establishment of the special fund for agriculture，”the last line of defense”of diversity,
Multi．1evel forms ofagricultural insurance system．
Key Words：Agricultural Insurance Development Model Comparision System
option
1II
Written by：Chen Huabei
Supervised by：Duan Kun
苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明
学位论文独创性声明
本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研
究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人
或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机
构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，
均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。研究生签名蚀日期：兰堑I寥
学位论文使用授权声明
苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作
部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和
电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的
内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查
阅和借阅，可以公布(包括刊登)论文的全部或部分内容。论文的公布(包
括刊登)授权苏州大学学位办办理。研究生签名：雌日期：豳!竺堡
我国农业保险发展模式研究第一章导言
第一章导言
1．1研究背景及研究目的
我国是一个农业大国，农业、农村和农民问题历来是中国革命和建设的关键问题，
在建设社会主义新农村，追求和谐社会的今天，更是关系到全局的重大问题。没有农
村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国的小康，没有农业的现代化
就没有整个国民经济的现代化。当前，我国农业的发展进入了一个新的历史性阶段，
如何确保农民增收和生活待遇的改善是一个关键问题。
农业生产容易受到非人为因素的农业灾害的影响，如旱、涝、风、冰雹、寒潮、
虫病害等，使农业生产产量大大减少甚至绝收，同时由于大部分农产品的需求弹性小，
使其在市场经济社会当中，特别容易遭受价格的影响，从而严重影响农民的利益。不
管是98年的大洪灾，还是08年的大雪灾，尽管在党的领导下，依靠全国各族人民，
没有造成大的规模动乱，但终究还是农民承担了大部分的损失，国家救济也只是车水
杯薪。加入世贸组织后，进入21世纪后，如果我们仍然听任农业自生自灭的话，将
对国家将来的可持续发展造成难以逆转的破坏，因此，当前如何构建9亿农民的社会
保障体系，是我们在21世纪面临的最艰巨的课题，而农业保险将是这个保障体系中
的重要组成分。
根据国际经验看，农业保险制度不仅是农业保障体系中的重要组成部分，而且已
为国际上最重要的非价格农业保护工具之一。目前世界上约有40多个国家在推行或
实验该项农业政策。2004年3月，中共中央国务院在促进农民增收意见中明确提出，
要“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地
方可对加种养业保险的农户给予一定的保费补贴"。*2006年年国务院又颁布了《关
于保险业改革发展的若干意见》(国发2006年23号)，要求在全国各地认真总结试点
经验，研究制定支持政策，探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险
作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系．另外，各种农业保险模式在各个地方
开始试点。2004年10月，保监会批准黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、
o 2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》
l
我国农业保险发展模式研究第一章导言
安徽、四川、浙江9省市试点，5个试点地区的政府进行财政补贴，2005年扩大农业
保险试点范围，并会同财政部、农业部、税务总局等组成农业保险试点工作小组，依
托试点载体，研究探索农业保险的政策支持。农业保险作为规避农业非系统性风险的
重要策略，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农业金融和农业
保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱’’政策之一，具有促进农业产业
化、稳定农民收入、提高农业贷款人的预期收益和经营业绩、实现支农性收入再分配
和对经济带来有利的乘数效应等福利功效，日益受到各国政府的重视。
但是农业保险这备受世贸规则赞许的扶贫利器，在我国却举步维艰。1982年至
2004年，农业保险的赔付率最高为136％，最低为60％，平均为86．66％，如果再加
上大约15％一20％的管理费，经营农业保险的亏损高达20％左右。@以盈利为目的的
商业性保险公司对农业保险无不谈虎色变，多不愿意涉足这一禁区，已经经营农业保
险的公司，也选择了淡出市场的规避策略。农业保险的发展遇到了它自身难以克服的
困难，如何促进它的发展将关系到我国整个国民经济的健康发展。因此，农业保险已
经严重滞后于我国保险业的发展和国民经济发展的需求。究其原因，是现有农业保险
发展模式不符合农业保险自身的特征和我国现实国情。因此，选择和构建符合中国国
情的农业保险发展模式就成为我国保险业发展中一个亟待解决的课题。这也是本文的
研究目的所在。本文以保险学理论为依据，从比较和分析国外农业保险发展的模式出
发，全面和深入考察了我国现有农业保险发展模式的现状、困境及其原因，并在借鉴
国外农业保险发展模式的基础之上，提出了适合我国农业保险的发展模式。
1．2文献综述
研究农业保险的专家庹国柱早在1977年时在《农业保险体制模式选择》中，为
我国的农业保险设计了三种模式，一为政府主办模式，即以政府组建的农业保险公司
为主经营政策性农业保险。二为共济合作模式，即以农业保险相互会社或合作社为主
经营政策性农业保险。三为分散经营模式，即容许许多家办农业保险，政府设立专门
机构统一规划和管理。他主张在前两种模式中进行选择。
在关于我国农业保险发展模式的研究中，申曙光博士在《农业保险体制改革的总
体构想》主张我国的农业保险应走多层次、多渠道经营的道路。对农业生产中的主要
。中国统计年鉴，保监会统计资料
2
我国农业保险发展模式研究第一章导言
生产项目和主要风险由政府提供基本的风险保障，即灾害社会保障；对之外的生产项
目以及投保人超过基本保障之上的风险保障需求，则开办商业保险业务。他还极力推
荐合办保险这一方式，认为这一方式是目前比较可行的办法。在另一篇论文《合办保
险：农业保险发展的可行途径》中也强调了这一观点。同时指出，建立专项基金是农
业合办保险成功的关键。对农业生产中的主要生产项目和主要风险由政府提供的风险
保障，即灾害社会保障；对之外的生产项目以及投保人超过基本保障之上的风险保障
需求，则开办商业保险业务，并指出建立专项基金是农业合办保险成功的关键。
孙文军在《中国农业保险模式的比较与选择》一文中，鉴于农业保险的特殊性及
农村经济处于较低发展水平的现实，提出农业保险中的“联合共保"@、“合作保险加
再保险"是现阶段及今后一定时期内两种可供选择的基本的农业保险模式，但从长远
看，构建政策性农业保险公司是农业保险持续、稳定发展的必然要求。
许桂红、陈珂认为，农业发展的模式问题可以从发达国家和发展中国家的角度来
考虑。发达国家的农业保险发展的历史尽管参差不齐，他们的农业保险体系却有共同
之处，比如各国都有经营农业保险的专业性的组织、保险承包的范围也都从单一风险
过渡到了综合风险、保险费一般由农场主和政府共同承担等。④从目前的文献来看，
关于我国农业保险发展的模式可以归纳为以下几个方面：“政府论”模式@，即由政府
出资设立政策性农业保险机构；许桂红、陈珂主张的“农业保险合作论"模式，即建
立农业保险合作社，该模式主张建立合作保险为主体的保险组织；“商业论’’模式，
即以商业性保险为主、政策性保险为辅的多家办保险的模式；谢家智博士主张的“区
域论"模式，即我国农业保险的发展应实行“区域化’’发展战略；王和、皮立波主张
的“阶段论’’发展模式，即我国农业保险的发展应实施阶段性推进战略。此外，吴扬
研究员根据我国农业保险发展的区域特点，划分了不同的地区性农业保险模式。
刘京生在其博士论文《中国农村保险制度论纲》中对农业保险的制度模式论述较
多，他认为：发展我国农业保险没有现成模式，在创建过程中应特别突出政府的干预
管理职能和宏观调控手段，可以在确定政府补贴农业保险政策的基础上，设计一套政
策支持型的农业保险实施方案，允许不同的农业保险经营主体进行试点。
中国人民财产保险公司的王和、皮立波在《论发展我国政策性农业保险的策略》
国联合共保是指商业性保险公司与地方政府或有关部门达成一致，共同对被保险人承担经济补偿责任的一种经营
方式采取共同经营利益共享责任共担的方式。
固许桂红、陈珂《农业保险发展模式研究》载《农业经济》2003年02期
@刘芙、吕东韬《我国农业保险立法模式构想》载《农业经济》2003年08期
3
我国农业保险发展模式研究第一章导言
中提出我国农业保险的“三阶段推进战略’’：初期采用商业代理的方式，逐步过渡到
国家政策扶持，最终实现商业化经营。保监会财产保险监管部副主任郭左践曾介绍我
国农业保险可行的五种主要模式，一是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农
业险；二是在经营农业险基础较好的地区如上海、黑龙江等，设立专业性农业保险公司；
三是设立农业相互保险公司：四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜
底的政策性农业保险公司；五是继续引进像法国安盟保险等具有农业保险经营的先进
技术及管理经验的外资或合资保险公司。
1．3研究方法、文章框架及可能创新之处
本课题研究的基本方法是文献法，并结合文献研究基础上的理论分析法等分析方
法，通过对大量的文献资料的整理分析、查阅和对我国当前农业保险相关政策的深刻
研究，大胆借鉴国外先进的农业保险的先进做法，最终归纳出自己的设想．
为运用好上述研究方法，在论文的写作过程中，坚持了以下原则。首先，课题的
思想性与课题的科学性相结合的原则。思想性是指在研究的过程中，要坚持正确的思
想指导，运用科学的基本原则阐明课题的概念和规律；科学性是指在研究过程中，立
论要正确，论证要科学，数据资料要可靠无误。其次，理论联系实际的原则。研究中
要注意从中国实际出发，努力解决现实中反映出来的问题。再次，批判与吸收相结合
的原则。在比较研究中，一方面要找出某些带有共同规律性的东西，以资借鉴研究，
另一方面又要反对不加分析地全套搬用。比较与引用要注意分析，注意洋为中用，批
判吸收。
本课题的研究立足有中国特色的社会主义的基本国情，跟踪我国农业发展和保险政
策的深刻变化，借鉴一些国家尤其是发达国家在农业保险经营上的值得我们借鉴经验和
做法，在结合前人的研究成果及具体国情分析后，得出中国农业保险发展模式可以走以国
家政策性农业保险公司为依托，政府引导商业化保险公司投身农业保险为主体，国内各
商业保险公司、金融机构为辅的，以国家再保险公司和以政府为主、多方筹资建立的农
业专项基金作“最后防线’’的多元化、多层次、多形式的农业保险制度的路子。
文章可能的创新之处在于在结合前人的研究成果及具体国情分析后，得出中国农
业保险发展模式可以走以政府主导的政策性保险依托，政府引导商业化保险公司投身
农业保险为主体，多方补充的发展道路，并对具体的内容及设计安排作了论述。
4
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
第二章农业保险的经济学分析
保险产品同其他产品一样，在市场上，其成交及成交量都是由有效需求和有效供
给共同决定的，但在保险市场上，农业保险特别是农作物保险总是难以成交。因为它
既缺乏有效需求又缺少有效供给，它的商品化和市场化的特性决定了它缺乏经济学基
础。
保险市场化发展依赖于良好的需求激励机制并形成有效的保险需求。保险需求是
人们在既定的收入范围内能够而且具有实际支付能力的需求，它取决于风险偏好、风
险损失补偿预期以及支付能力等诸多因素。大量研究表明，农民并非典型的风险厌恶
者，尽管有不少进行商品生产的农民具有投保的愿望，但从整体上来看，对农业保险
实际上还是缺乏有效需求。因此，有限的购买保险意愿与能力无法满足私人保险公司
提供保险商品或服务的要求。
2．1农业保险的需求分析
在自愿投保的条件下，农民对农业保险的购买受到支付能力的约束，也受农业本
身预期受益和农业保险预期收益不高的约束，加之农民一般不是风险规避者这一特
点，因此农民对农业保险的需求较低。需求曲线是D，商业保险公司根据其经营农业
保险的成本和平均利润，所确定的供给曲线是S，在这样的条件下，两条曲线不可能
相交。国内外的经验表明，当政府愿意为农民提供一定的保费补贴，使农民实际支付
的保费降低，需求将向右上方移动到D’，此时需求曲线和供给曲线可能会相交与A
点，成交量为OQl。如果政府给保险公司补贴经营管理费、减免相关税赋，供给曲
线将向右下方平行移动到S’，此时需求和供给曲线会相交于B点，成交量为OQ2，
见下图：
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
图l农业保险需求和供给示意图@(在自愿投保条件下)
2．1．1农作物保险的价格(保险费率)相对较高但收益不高
农业是个多风险的产业，存在地域的广泛性、空间的分散性、时间的季节性、定
损的复杂性，造成农险的高成本性，这就决定了农险的高费率。以追求利润最大化的
保险公司，不可能在亏损的前提下来满足农民的低费率需求。高赔付导致了农业保险
的高保费，而高保费又令更多农民考虑到农业生产的低收益，这始终成为一对不可逾
越的矛盾，极大的影响了农户参保的积极性。
@资料来源：庹国柱，王国军．中国农业保险与农村社会保障制度研究【M】．首都经济贸易大学出版社，2002：92-93
6
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
2．1．2我国农村土地经营规模很小，且分布零散
从广大的农村来看就是农村土地基本上处于个体化经营，土地经营的集中化程度
很低，而且经营的规模偏小，这是我国农业生产的一个重要特点。据2002年土地资
源调查，全国可耕种的土地为1．3亿h m2，共有2．2亿农户，全国平均每个农户耕种
0．6 h in'，土地，被分割成8．99块，平均每块面积为0．007 h时，每个劳动力占有耕地
不足0．3h时(李秉龙，2002)⑦。这种过于分散的小规模生产格局，对农业保险需求产
生了许多不利影响：一是土地空间布局的分散化客观上降低了灾害损失的经济影响，
农民参加保险积极性不高，保险公司经营难以满足大数法则；二是小规模土地经营使
农业生产的比较利益下降，农业收益在农户经济中的地位不断下降，农民对农业保险
的需求降低；三是农民的小规模经营增加保险公司工作的难度。
2．1．3农民参不参加农业保险要看他们能获得的预期收益的大小
由于中国农户普遍接受教育的程度较低，知识储备不足，对需要提前提交保费以
防备未知风险的农业保险还不能充分理解，对保险公司的信任度相对较低，保险意识
不强。加上中国政府一直以来的农业灾害时的援助和财政支持，造成了广大农民灾年
依赖政府救济的传统心理，使得他们的风险意识和自我保障意识淡薄，投保的积极性
不高。在我国比较发达的东部地区或中西部的城市郊区，农户的收入相对较高，但这
些地区在自愿投保的条件下，农户也很少有投保的意愿。对于从事大田作物的农产来
说，农业的预期收益相对于其从事乡镇企业或外出打工的收入来说，实在是微不足道，
一亩水稻就是产500一_700公斤水稻，毛收入也不过几百元。部分农民甚至将农田无
偿转让给他人种植。而农业保险的补偿水平一般不会超过当地前几年平均产量的70
％，连农作物收成本身都没有兴趣，更不可能有投保农业保险的热情了。
2．1．4农民的购买力有限也是我国农业保险需求不足的一个重要原因。
可以通过反映我国农民收入水平的数据来体现。从1997年到2003年，全国农民
人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5％，最高的年份增长4．8％，最低的只增长
2．％1，年均增长％4，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。同时，农民
。李秉龙．将农业保险纳入国家农业保护政策体系．中国农村经济，2002(4)
7
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
与城镇居民的收入差距也在继续扩大。1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居
民的人均可支配收入为5169元，两者的收入差距为1：2．47；2003年农民的人均收入为
2662元，城镇居民为8500元，差距己扩大为1：3．24。另外，过去几年中，由于不少
农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户
的收入增长尤其困难。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，但自1998
年到2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平@。中国农民在收入水
平低的情况下，每个农户扣除必须要缴的各类税费、生活必须开销、子女教育费用、
购买化肥农药饲料等必需品外，真正可以支配的收入己经是微乎其微了。要在这些剩
余的收入中，再分出一部分来购买费率高达9％一10％的农业保险产品，显然对于大
多数农民而言，是不能接受的。
2．2农业保险的供给分析
农业保险的供给主体——商业保险公司的目标是利润最大化，要实现这一目标，
就得根据大数法则和时空分散原则，在合理的保险价格下，承保尽可能多的风险单位。
在农业保险领域里，这两方面都存在难以逾越的障碍。其一是以纯保费率为基础的高
价格无法为被保险人所接受，在成本以下出售保单意味着经营亏损；其二是承保足够
多的风险单位受到保单价格和公司经营范围的限制。在这种条件下，这部分保险资本
必然投向其他能赢利的险别或险种，或向其他产业部门转移。这就从根本上抑制了农
业保险的有效供给。这可以从道德风险和逆选择的角度来分析：农业保险的保险利益
是一种难以事先准确确定的预期利益，同样的农作物灾害，被保险人积极抗灾或在灾
后采取补救措施，就可减少或不受损失，反之则情况相反。农民购买了农业保险后，
就会通过其行为增加其预期的索赔。为了对付来自投保农民的道德风险，保险人一般
都在条款中规定有免赔率(或免赔额)和共同承担赔偿的内容，使损失由保险人和被保
险人共同承担。但由于对投保农民的监督成本太高，保险公司就需要提高免赔率或提
高保险费率，这样双方博弈的结果是，投保的农户数量减少了。
西王风山、王永文．促进和完善我国的农业保险事业．金融理论与实践，2005年第2期，7l
8
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
2．2．1农业保险的高风险和高赔付率
俗话说“天有不测之风云"，农业是露天“工厂”。农业保险是一种收费低、风险
大、赔付高的险种，承保的对象是有生命的动植物，面临的种类多、各种自然灾害、
重大疫病突发不可预测，使保险公司在技术上难以回避风险。尤其是自然灾害，具有
多变性，在遭受巨灾时，覆盖面大、损失集中，赔付自然高于其他险种，大多数保险
公司都不愿涉足农险。中国农科院农业环境与可持续发展研究所研究员李茂松在接受
记者专访时说，2007年的灾情重于常年。而其灾害的特点是多灾并发。粮食作物受
灾最重。这一年，因灾损失粮食896亿斤，比2006年多损失163亿斤。据统计，全
国农作物受灾面积达到8．42亿亩。成灾面积4．32亿亩、绝收面积8140万亩，分别比
往年增加499万亩、1359万亩、1412万亩，其中，粮食作物的受灾面积、成灾面积、
绝收面积分别比去年同期增加4170万亩、4839万亩和1560万亩。@
2．2．2逆选择
逆向选择指不利于保险人方面对契约的选择，如果高风险者参加保险而低风险者
不参加保险，则受保人的风险概率将大大高于平均风险概率，从而使保费上升，受保
人进一步减少，直至该类险种消失。在农业保险中一般是指经营状况较差的农民，隐
瞒某种危险和投保动机，有目的地投保农业保险的某个险种(如一切险)，使危险集中，
这不仅损害其他被保险人的利益，还可能使保险人给付的保险金额剧增，甚至收不抵
支。因此，农业保险机构针对这种逆向选择现象，常制订相应的措施和规定，如要保
前实地考查，适当提高保险费率等。
2．2．3道德风险
道德风险是一种人为的风险，即参与投保农业保险的农民为谋取农业保险合同上
的利益，骗取保险赔款，而违反信义有意识地制造危险。一般来说，农业保险机构对
因道德风险所致的损失不负赔偿责任，但是由于保险双方的信息不对称，在承保、理
赔中的道德风险和逆向选择不可避免。这是农业保险经营中的最大风险，也是国内外
经营农业保险共同的难题。
@中国统计年鉴2005—2008和国家农业部统计信息
9
我国农业保险发展模式研究第二章农业保险的经济学分析
综上所述，一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另
一方面，农业保险的低收益甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给，导致
了我国目前缺乏一个有效的农业保险市场。究其根本原因，笔者认为，其根源在于我国
的农业保险缺乏良好的政策环境，缺乏政策引导，法律制度不健全，导致农业保险市场
长期的有效需求不足，供给短缺，严重影响了农业保险的发展。
10
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
3．1国外农业保险发展模式
从世界各国农业保险发展的历史、特点、操作方式以及法律制度上看，通常可将
其制度模式归纳为以下四种形式：
3．1．1美国的政府主导模式
美国的农作物保险从1938年开始至今经过60多年的改革与创新，基本完成了从
传统向现代的历史性转变。经历了从政府设立联邦农作物保险公司(简称rCIC)直接
办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到直接业务全部由有实力、信
誉好、管理和技术力量比较强的商业保险公司经营和代理的转变。(1)农作物保险法
律、法规健全。1938年美国通过了《联邦农作物保险法》，揭开了联邦政府开展农作
物保险的历史。到1980年该法经过了12次修订，将农作物保险作为农业灾害保障的
主要形式，在美国全面推行农作物保险制度。1994年又颁布了新修订的农作物保险法
《农作物保险改革法》，为了提高农民投保的参与率，建立了巨灾风险保障制度；为了防
止逆选择，新推出了区域风险保险计划。1996年又推出(1996年农场法》决定试办收
入保险，这种引起农民极大兴趣的保险产品既可以分散农作物产量风险，又可以对付农
产品价格风险。2000年，美国总统签署了《农业风险保障法》，该法进一步提高了农作
物保险保费补贴的补贴比例。美国农作物保险法律、法规的不断完善不仅为联邦政府
农作物保险的开展提供了法律依据，更重要的是推动了美国农作物保险的发展。(2)政
府补贴力度大。一方面，投保农民根据保障水平的不同获得保费补贴。从1980年起，
以作物平均产量的75％为保障水平的投保农民，政府补贴保费的16．9％；1994年政府补
贴保费的23．5％；2000年，补贴比例提高到55％。@另一方面，参与农作物保险的私人保
险公司在独立承担风险损失责任的前提下，根据每年经营的业务量，也可到FCIC获得
管理费和保费补贴。(3)农作物保险组织体系科学合理。经过长期发展和改革，美国联
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
邦农作物保险从政策研究、立法、组织机构设置、产品的设计开发，到产品的销售(代
理人)、定损(专职人员)、统计精算、资料收集加工以及保险的宣传、推广和教育等，
形成了一个完整的组织体系。各个环节均有不同的公司(法人)、政府机构以及行业协
会来参与，它们各自分工不同，都行使着自己的职能。联邦农作物保险的运作主要分三
个层次，第一层为联邦农作物保险公司，第二层为有经营农险资格的私营保险公司，第
三层为保险代理人和农险查勘核损人。(4)农业保险配套措施完善。《联邦农作物保险
法》明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋；政府通
过联邦农作物保险公司，向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，以达
到分散风险的目的。
3．1．2日本的政府强力支持模式
日本1939年开始举办农业保险，1947年将《家畜保险法》、《农业保险法》合并，
颁布新的农业保险法《农业灾害补偿法》。逐步形成依法强制参加农业保险和以合作
组织为基本组织形式的农业保险制度。(1)风险共济、自主管理、层级明确的农业保
险经营模式。日本采用的是政府支持下的相互会社模式，政府通过立法对主要的农作
物和饲养动物实行法定保险。直接经营农业保险的是保险相互会社，即农业共济组合。
他们不以盈利为目的，强调互助。农业共济组合组织中的成员是精通农业技术的农户，
是投保人和保险人的统一体，他们对保险组织面临的风险以及其他投保人自身的风险
具有更清楚的认识和评价，有利于进行风险管理和核保理赔；成员既是投保人又是保险
人，他们的双重身份具有的共同利益关系有利于形成相互监督机制，可以有效防止道德
危险和逆向选择。这种组织本身所具有的非盈利性经营目标和成员间的利益制衡机制，
有利于降低农业保险的费率成本和信息不对称程度。具体而言，日本的农业保险组织
架构分三个层次：村一级的农业共济组合设立在各个村(镇、市)，只要可保农作物的种
植面积超过法定最低限，就自动成为组合的成员。组合负责经营农业保险，与成员签订
合同，收取保费，评定损失、支付赔款。中层的农业共济组合联合会设在各个府(县)，承
担自己辖区内的农业共济组合保险业务的分保，并对其进行监督和指导。设在农林省
的农业共济再保险特别会计处只接受联合会的分保，主要经营农业保险的再保险。从
而形成了政府领导与农民共济组合相结合的自上而下的农业保险组织体系。(2)高额
的财政补贴。为了减少农民的保费负担，日本政府一直对保费进行补贴，风险越高的地
12
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
区政府补贴的份额越大。根据农作物的保险费率确定一定比率的政府补贴，如水稻是
50％"-'70％，早稻、小麦和大麦是50％"-80％；对畜牧业也给予一定的保费补贴，如对承
保的牛、马补贴保费为50％，猪补贴40％。11此外，政府部门还承担农业保险管理费用。
为了更好地反映不同地区风险水平的差异，村与村之间的费率可以根据农作物损失率
的差异而不同。日本的农作物计划通过保费的合理化、农民获利的扩大、收入的稳定
来改变农民对强制性农作物保险的保守态度，增强对农民的吸引力。
3．1．3西欧的民办公助模式
西欧的政策优惠模式，有时也称为民办公助模式。这种模式由相互竞争的互助保
险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但对农业保
险给予税收等政策优惠。其特点是由私营公司、部分相互保险公司经营农业保险，但
一般只经营雹灾、火灾和其他小的灾害保险。一些欧盟国家，如德国、法国、西班牙、
荷兰等，主要采用这种模式，大洋州的澳大利亚也采用这种模式。欧洲农业互助合作
保险组织依附的基础是各种农业生产者合作组织，其中以德法农业互助保险的做法比
较典型。其中，法国以经济作物烟叶互助保险的经营最引人注目。法国政府对各种形
式的互助保险从法律和财政上给予大力支持。下面笔者以法国为例，对这种模式作一
概括介绍：法国于18世纪末19世纪初开始由互保协会办理农作物雹灾保险。19世
纪中叶，法国农业曾历经危机，一些农业行会组织应运而生。辛迪加、合作社和相互
保险组织加强了与农村社会的联系，试图满足农民的不同需要。在保险领域，为保障
自己的经济安全，法国农民发起并设立了地方相互保险公司以应付农业生产经营风
险，包括火灾、冰雹、牲畜死亡等。进入20世纪几乎每个村都有互保协会，政府对
互保协会及再保险机构，都定期给予一定的补贴。1900年7月4日有关行业组织法
律地位的法令实施之后，农业相互保险得到蓬勃发展。农业相互保险的扩张导致了几
年以后相互保险公司和相互保险总公司的创立。从1900．1936年，在不到40年的时
间里，有4万家以上的相互保险公司成立。农业相互保险公司主要为农业提供以下4
种风险保险：牲畜死亡、火灾、冰雹和意外事故抵御风险的保障，政府负责对商业保
险所无法承保的巨灾风险(如农业自然灾害)进行必要的干预。到20世纪40年代，为
11促进和完善我国的农村保险事业．金融理论与实践．2005．
13
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
了扶持农业保险行业的发展，政府加大了干预和支持力度。政府对互助机构进行了联
合、合并，并成立了中央的互助保险机构。很多保险集团在政府的扶持下迅速发展，
并且根据农村现代化进程中的不同发展阶段推出了相应的保险服务。为了加强承保能
力和更好地分担风险，1966年法国在大区范围内还创立了再保险机构，众多的地方
互助保险合作社由大区社再保险，大区社又由中央社再保险。1980年以后，为了防
范农业生产经营过程中出现的种种风险，确保农业生产安全，在大学和有关部门逐渐
出现了专门从事农业风险科学研究的机构，政府投入巨资进行资助研究。另外，保险
公司在险种的设计和风险选择、差别费率区别上下了很大的功夫，通过特定的风险责
任选择条款设计来谋求社会效益的平衡。1984年，法国政府建立农业灾害基金，对
互助保险组织不能承担的风险损失，给予补贴性补偿。1986年，法国成立了农业相
互保险集团公司，专门经营农业保险及其相关业务，集团公司根据农业保险市场特点，
在险种设计上按市场和保户的需求，并通过自然和经济两个区域因素设计一揽子保险
吸引保户。集团公司将农业作为一个系统进行承保经营，范围可扩大至人身保险。到
目前为止，该集团净资产达45亿欧元，保费收入122亿欧元。这种通过成立国家保
险公司独立经营农险业务的方式极大地促进了法国农业保险的发展。
西欧国家对农作物保险开展较早，德国于18世纪就有农作物雹灾保险，原因就
是雹灾危险比较普遍，几乎每年都要发生十几次，对农作物的损害很大，农民为了稳
定生产经营，取得适贷地位，解除农业生产投资的后顾之忧，强烈要求保险，政府为
减少灾后财政负担，对举办农作物保险也十分关注。德国在1 8世纪就有农村互保协
会承保农作物雹灾保险，以后又有较大的互保协会集资的合股公司承保农作物雹灾保
险，解决非会员投保和再保险承担分保责任。德国以小型互助合作保险为主，这种组
织没有资本股份，成员间按比例支付损失份额。德国政府对互助合作保险予以扶持，
如发放补贴、提供再保险，特大灾害赔偿时由国家财政予以支持。到20世纪70年代
初，德国的农作物雹灾保险单已有50万份，保费收入高达9800万马克，赔款8200
万马克，赔付率为84％。1978年，承保面积已有360万公顷，保险金额为100亿马
克。法国于18世纪末、19世纪初开始就有农作物雹灾保险。互保协会和保险公司都
办。到了1979年，几乎每个村都有互保协会，政府对互保协会及再保险机构，定期
给予补贴。法国的农作物雹灾保险，70年代末最高保额有127亿多法郎，赔付率为
78％。农作物雹灾保险的兴办，逐渐传播到欧洲其他国家，甚至远涉重洋而被传到了
14
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
美洲。
由于这种模式存在很大的弊端，目前，欧盟许多国家正在考虑改变这种制度模式，
建立类似美国、加拿大模式的农业保险制度。
3．1．4发展中国家的有选择性模式
亚洲发展中国家模式——国家重点选择性扶植模式。国家重点选择性扶植模式以
亚洲一些发展中国家，如斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、孟加拉国等国
为代表，也包括中、南美洲一些发展中国家，如巴拿马、巴西等国。这些国家发展农
业保险的特点大致如下：一是大多数国家的农业保险主要由政府专门农业保险机构或
国家保险公司提供；二是由于多是试验，主要承保农作物，而且农作物也只选择本国
的主要粮食作物水稻和小麦(泰国和印度也有棉花)，而很少承保畜禽等饲养动物，其
目的就是确保粮、棉生产的稳定；三是参加农业保险都是强制性的(孟加拉除外)，并
且这种强制一般与农业生产的贷款相联系，只是建立这种联系的方式有区别。有的国
家(如斯里兰卡)规定，凡种植被保险的粮食作物都要依法投保；泰国、菲律宾、印度
只对那些种植被保险农作物并申请到这种农作物生产贷款的农户实行依法强制保险。
亚洲发展中国家的农业保险开展的时间不长，一般都还处于农业保险经营的初期、实
验阶段。农业保险主要由政府专门的农业保险机构负责经营，保险所覆盖的农作物和
牲畜种类较少，一般为本国主要粮食作物和列入政府发展计划的牲畜。在农业保险参
与方式上，大多数国家是以申请农业生产贷款为约束对农户采取半强制性的农业保险
的推介，少数国家则采用强制性的统保措施。出于政府财力的考虑，多数亚洲发展中国
家规定由国家负担保险机构的附加保费部分，对纯保险费部分国家不给予补贴，这意味
着农户要承担较高的纯保费，负担过重。
3．2国外农业保险发展模式的经验及借鉴
3．2．1农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的
综观西方发达国家农业保险的成功经营，各国都非常重视农业保险法律体系的建
设。农业保险法律体系的健全将为农业保险的制度建设和模式的完善提供法律依据；
同时，考虑农业保险经营的高风险特征，发达国家为农业保险提供政府的再保险通过再
15
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
保险降低农业保险经营的风险，也是我国农业保险实践的有益借鉴。各国农业保险发
展的历程表明，农业保险法律是农业保险发展的制度保证。我国从1980年恢复办理
国内保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但至今仍没有专门的农业保险
法律或相关的农业保险实施条例。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原
因。
政府要为农业保险专门立法。从美国农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃
至农业经济发展的历史视角考察，通过立法实施农业保险是各国宏观政策的重要组成
部分，作为政策性的农业保险在中国要进入良性发展轨道，必须要做好农业保险的立法
工作。我国目前还没有规范的农业保险法规。农业保险的性质得不到界定，农业保险
的组织体系、经营范围、基金管理、费率制定、赔款标准等诸多问题缺乏法律规范。
在实际工作中，农业保险经营机构和行为表现出随意性和盲目性，因此应尽快制定一部
适合我国农业保险特点的《农业保险法》及其配套的法律规定。用法律形式明确规范
政府在开展农业保险中所应发挥的职能作用，避免政府支持农业保险的随意性。将整
个农业保险纳入法制轨道，保证农业保险有法可依。从而提高农民的保险意识，确保农
业生产的稳定性，为整个经济社会制度的运转建立起强有力的风险保障制度。
市场经济发达的国家都先后制定了《农业保险法》，用法律的形式来强化农业保
险。同时对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险。如美国、加拿大、日本
的《农业法》规定了对主要农作物(水稻、早稻、小麦、大麦、果树等)和主要伺养动
物(牛、马、猪、蚕等)实行强制性保险。在一些发展中国家如巴西(1954年)、墨西哥
(1961年)、斯里兰卡(1973年)、泰国、菲律宾(1978年)、印度(1979年)先后都颁布了
《农作物保险法》和《农作物保险公司法》，并明文规定在银行贷款农民必须实行强
制性的保险。农业保险有了法律的保障，才能在健康的轨道上运行。
3．2．2政府提供一定比例的保费补贴
政府要适当补贴农业保险。发展农业保险，尽管其自身经营效益不高，但社会效益
却非常明显，不仅能稳定农民收入，还能发挥着保证农业再生产顺利进行的功能和稳定
国民经济的作用，为了弥补市场配置资源的缺陷，美国的农业保险制度多建立在国家财
政补贴基础上，农业保险均是在政府补贴下开展的，目前我们可以借鉴美国成功经验，
在现有财力基础上，充分利用WTO有关协议提供的“绿箱政策"，为农业保险提供必
16
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
要的财政补贴，一是保费补贴，我国各级政府可以根据当地风险状况和农村经济发展水
平，从财政资金中划出一部分用于投保农户的保费补贴，以激发他们投保积极性，二是
经营费用补贴，在地方财力允许的情况下，财政可以补贴农业保险机构的费用支出，以
缓解农业保险投保双方的利益摩擦，推动农业保险的顺利开展。
农业保险是政策性保险，很多国家对农业保险都实行补贴制度，一般补贴率都在
40％以上，美国、日本等发达国家补贴高达70％以上。因此，建议国家和地方政府对
农业保险试点给予财政上的特殊支持，使农业保险试点工作顺利开展。
3．2．3政府对农业保险提供再保险支持
建立农业保险再保险机制。农业保险再保险基本职能是当原保险人承担的风险过
大，威胁到其自身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将其承担的风险责任在
其他保险人之间分散、转移。美国农业保险大多利用农业保险再保险机制规避农业系
统风险。农业再保险不仅是一种使农业保险走向良性循环的制度安排，其对农业保险
的可持续发展也起着十分重要的作用。通过农业再保险业务，可以扩大农业保险原保
险人的承担能力，增加业务量；也可以降低原保险人的经营成本，分散风险，保障其业务
经营的稳定性；还可以增加原保险人的佣金收入。政府可以出资建立农业再保险公司，
承保经营农险机构的再保险业务，也可以开放国外再保险公司，鼓励其对中国的农业保
险给予再保险。政府还可以通过制定不同的分保比例来体现对农业保险和整个农业政
策的导向性。
3．2．4国家对农业保险的经营给予税收支持
虽然税收优惠在形式上并没有表现为政府的直接补贴，但通过税收的减免事实上
起到了财政补贴的作用。一般来说，各国对农业保险补贴的方式和程度的选择主要取
决于国家的经济发展水平、农业受自然灾害影响的广度和深度、农业在国民经济中的
地位以及农业保险在国家福利政策或社会保障政策中的作用等几个方面。政府对农业
保险的补贴，其作用显而易见：：一是能巩固农业在国民经济中的基础地位，体现国家
对农业的保护和扶持；二是农业保险补贴是把直接价格补贴转化为符合WTO规则的
“绿箱政策"的具体措施；三是保障农民收入，提高受灾后的恢复生产能力。世界上
17
我国农业保险发展模式研究第三章国外农业保险发展模式的经验及分析
已有40多个国家建立了比较完善的农业保险制度，推行以国家财政高补贴方式为农
业生产提供安全保障。
18
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
4．1我国现有农业保险发展模式及其分析
4．1．1准商业农业保险发展模式
这是中国人保作为一家商业保险公司在农业保险试验过程中采用的主要模式。商
业性是指农业保险在人保内部单独核算，人保公司对该部业务自负盈亏。准商业性是
指人保作为国有公司，在保险经营活动中得到国家的一些政策支持，经营农业保险采
用“以险养险’’即以其他保险业利润来补贴农业保险，同时政府对人保经营的这部分
业务进行了税收方面的优惠。人保的这种经营模式优点很明显，人保是一家全国性的
大公司，财力相对雄厚，具有较强的专业技术优势，经营网点遍布全国，抗风险能力
强，而且人保的信誉好，农民比较信任。
4．1．2政策性保险发展模式
党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》
第一次以党的正式文件形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度"作为深化农村
改革、完善农村经济体制的一项重要措施予以明确。为实现分散农业风险，建立有效
的农业保障体系的目的，国家先后在上海、吉林、黑龙江等地设立了农业保险试点，积
极推进农业保险的不断发展。
政策性农业保险的具体运行模式如下：
1．政策性、商业化保险联办共保江苏淮安模式。2004年11月由淮安市人民政府
与中华保险公司签定了“联办共保协议”，确定对水稻、三麦、养鱼和农民团体意外
伤害险等险种在各乡镇进行试点。其特征表现为政府补贴保费，保险公司与地方政府
利益、风险共担，实行“低保额、低保费”的初始成本保险，以险养险。
2．政府推动共保经营浙江模式。由在浙江的10家商业保险公司组建“浙江省政
策性农业保险共保体"，由省人保公司作为首席人具体承担运作。其试点基本框架可
以概括为“政府推动与市场运作相结合，共保经营与互保合作相结合，全省统筹与县级
19
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
核算相结合，有限风险与责任分层相结合”。其特征表现为保险对象主要面向种养大户，
保险品种采取“十"模式，即目录指导下自主选择从低保障起步，以保大灾为主，以险养
险，核损理赔，更多依托农村基层载体。
3．政府主导下的农业专业保险公司经营上海模式。2004年9月，上海成立了安信
农业保险公司，采取“政府财政补贴推动，商业化运作"的经营模式。其特征表现为政
府财政补贴“基本保险补充保险"的运作机制，统保共保，多样化承保，以险养险，巨灾补
偿，实行专业性农业股份公司的形式。一
4．政府主导下的商业保险公司经营北京模式。2007年，北京市开始建立政策性农
业保险制度，采取政府推动、政策支持、市场运作、农民参与的方式运作。其特征表
现为建立政策性农业保险管理机构、由商业保险公司市场化运作全面的财政补贴。以
上四种模式实质上都是政府主导型农业保险模式的具体表现形式。它们之间没有绝对
的好与坏，只是由于各地区农业发展状况的差异导致了实施上的多样化
4．1．3农村保险相互会社的经营发展模式
1990年在河南新郑试点建立了中国的保险相互会社——农村统筹保险互助会，
是一种被保险人自己组织、共同出资、相互保险、不以赢利为目的的保险组织。这种
模式依靠县、乡、村的力量组织保险组织，实行“独立核算，资金留存，以丰补歉，
结余留会”的经营原则。但互助会一般范围小，准备金积累能力弱，积累速度慢，难
以应付较大的灾难。2005年1月11日，经中国保监会批准，在原黑龙江农垦总局风险
互助体系的基础上，成立了我国第一家相互制保险公司——阳光农业相互保险公司，
填补了我国尚无相互制保险公司的空白。
4．2我国现有农业保险发展模式存在的问题
4．2．1农业保险的有效供给不足
农业保险供给，是指保险机构能够并且愿意提供的农业保险服务总量。农业保险
的高风险、高赔付率是保险公司不愿涉足经营农业保险的主要原因。据统计，农业保
险赔付率在65％．75％之间是平衡点。2002年农业保险的赔付率为80％，2001年的赔付
率为100％，再加上保险公司的经营费用，实际亏损高达20％。而且保险公司还要面临
20
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
农民的逆向选择和道德风险。由于投保人和保险公司的信息不对称，使得一个区域内
一般经营风险较高的农户趋于投保，在投保后，农民又可能在有意无意中减少对农业的
投入，使保险公司很难监管，增加了保险公司的经营风险和经营成本。再加上目前我国
对农业保险缺乏立法保障，对经营农业保险的机构缺少优惠政策，致使许多商业性保险
公司在市场和效益前采取了回避的消极做法。
4．2．2农业保险的有效需求不足
农业保险需求，是指一定时期内，农村种植业和养殖业需要购买的保险服务总量。
首先，农业保险的保费高是农民投保的主要制约因素，而且农业保险保障水平又一般不
超过平均产量的70％，农业本来就是低收入产业，此时农民投保的预期收益较低，所以
许多农民会倾向外出打工获取更多收益。其次，我国存在自然灾害救济费，农民受灾后
会得到政府免费的补偿，这往往使农民产生依赖性和侥幸心理，严重影响了农民投保的
积极性。另外，农民对农业保险了解不多，也就是说保险公司的业务宣传还不到位，农民
难以全面而准确地把握保险市场的供求信息，选不到合适的险种。
4．2．3农业保险的风险防范环境较差，农业保险经营中存在严重的逆选择和道德风险
一般而言，保险费率是根据保险标的的损失率和保险公司的费用率来定的，保险
标的的损失率越高，其赔付率越高。我国农业保险费率的制定是根据以往一定时期农
业生产的平均损失率计算出来的，是假定符合条件的标的全部投保的情况下做出的。
但在实际的农业保险实务操作中，由于农户比保险公司更了解保险标的情况，诸如耕
作条件、气候、作物的生长规律等。因此，面临较低风险的农户往往不会参加农业保
险，参加农业保险的农户多数是面临较高风险的农户，造成投保农户存在着很强的逆
选择，使得保险公司的保费收入大大低于赔付支出，产生了严重损失。同时，在农户
参加了农业保险业务后，保险公司也可能面临道德风险诸如投保农户因为参加了农业
保险就对保险标的疏于管理、对潜在危险因素不及时清除或告知等问题，另外农户可
能利用自己对保险标的的了解对保险公司骗赔。保险公司针对道德风险和逆选择等现
象的存在，或者增加对农户的监督、重新划分风险单位、制定费率，或者退出农业保
险业务，由于前者的高成本，保险公司将得不偿失，只有退出农业保险市场。
21
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
4．3我国现有农业保险发展模式存在问题的剖析
4．3．1农业保险的法律体系制度缺失
立法滞后，导致政策扶持落实不到位。《中华人民共和国保险法》第一百五十五
条明确规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规
另行规定。但有关农业保险的法律、行政法规至今没有出台。目前，国外实行政策性
农业保险的国家都对农业保险进行专门立法，界定政府、保险机构和农户的责任、义
务和权利。我国没有专门的农业保险立法，农业保险也就无法可依。由于立法滞后，
国家提出对农业保险的扶持都是宏观层面的，往往因缺少具体支持政策而落不到实
处，这也是农业保险发展缓慢的一个重要因素。目前除免征种植业、养殖业保险的营
业税之外，对农业保险没有其他财政税收优惠政策，特别是没有直接的保费补贴。由
于缺乏政府扶持，受农民收入水平和购买能力所限，如果保险公司完全按照市场价格
制定保险费率，农民买不起；如果按农民可以接受的标准制定保险费率，保险公司赔
不起。
我国现行的农业保险法规几乎是一片空白，保险人在经营中无法可依、无章可循。
正是由于农业保险法律法规缺位，行政部门或新闻媒体给农业保险乱戴帽子或随便干
预农业保险的情况时有发生，因此，我国农业保险急需建立健全的法律体系予以保障，
利用法律手段监督约束各级政府、农险经营主体、农业生产者在农险市场中的行为，
保证农险市场的有序运行。
(1)立法部门应尽快制定和颁布《农业保险法》和《农业保险合同法》。在农业保
险法律法规中应明确农业保险的地位和作用，对农业保险的经营目的、经营原则、组
织形式及其责任准备金的提存、资产运用、承保范围、保险金额、保险费率、保险责
任等作出明确规定。在保险和农业保险基本法规的基础上应制定一系列配套法规条文
和实施细则，如农业保险企业管理法，农村社会保险法规等。同时，明确政府在开展
农业保险中应发挥的作用和职能，也应以法律形式固定化，为政策性农业保险的发展
提供法律保障，避免政府支持农业保险的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的
支持。至于经济特区和沿海开放地区还可以建立一些适合本地区经济特点的地方性农
业保险法规，以便更进一步满足该地区农业保险市场的特殊需求。
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
(2)建立与农业保险有关的经济立法和司法机构，便于社会对保险人经营活动进
行必要的监督和有效的约束，规范保险市场，维护农业保险市场的正常秩序。在以商
业保险为主要经营机制的地区还应建立农业保险理赔公正机构，根据保险契约原则和
相关的法律规定，对保险的查勘、定损等工作作出公证、合理、科学的处理，杜绝以
回扣、盲目降低费率等不正当手段进行保险营销的竞争行为，形成公平、有序的农业
保险市场。
(3)随着农业保险的发展，逐步成立农业保险同业协会组织，通过行业协会的自
律、协调、服务和助手作用，协调各农业保险企业间的关系，规范业务活动，化解由
于业务竞争而出现的矛盾，维护市场秩序，减少内耗，创造公平竞争的良好环境。
4．3．2政府对农业保险的扶持不够
世界贸易组织有关协议明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业
发展，这非常有利于我国对农业的保护。世界上凡是实行农业保险的国家，对农业保
险均实行优惠政策和保护政策，如日本政府对农业保险补贴占整个保费收入的50％
一70％，加拿大政府承担农业保险25％的风险责任，并由中央政府和地方政府各负
担农业保险公司50％的经营费用。发达国家和中等发达国家在农业保险的经验和我国
农业保险的实践，都表明国家的宏观调控和政策支持以及财政补贴对农业保险事业的
发展是非常必要的，包括：
(1)政府直接参与农业保险计划，对保险费给予一定比例的补贴，负担全部或大部
分经营管理费；除给予农业保险经营主体以减免营业税外、其他方面的税收也应予以
减免，以此间接增加其经营农业保险业务的收益。对农业保险经营主体的经营亏损进
行补贴；若农业保险经营主体盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加
准备金积累，降低保险费率，提高农民保险费的支付能力。发生重大灾害时，政府给
予一定的补助，提高农业保险经营主体参与农业保险经营的积极性。
(2)经营农业保险的主体必须以再保险方式分散保险的经营风险，同中国再保险
公司建立业务关系。为体现财政支持的作用，中国再保险公司在其经营农业保险过程
中，可考虑不向农业保险经营主体收取再保险管理手续费，如出现因经营农业保险所
造成的亏损，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，用于赔款之需。
(3)政府应实施价格保护政策，保证农产品最低价格，以稳定农业生产的持续发
2三l
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
展和再生产，防止农产品市场价格的超常波动，做到既稳定市场又保证农业具有再生
产的能力。
(4)由于我国财政实力有限，应坚持量力而行的原则，不可能无限制补贴农业保
险的亏损，对于关系国民经济稳定的重要农作物，实行强制保险，政府提供较高的保
费补贴，对于其他市场化程度较高的种养业保险，则实行自愿保险，政府不提供补贴。
4．3．3农业保护制度缺失
农业具有弱质性，面临着很高的自然风险、市场风险，各国政府都采取农业保护
政策来保护本国农业、增强其国际竞争力。我国自上世纪90年代以来对农业的保护
程度不断提高。但一直以来，实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的保护制度，
发生农业自然灾害时，由中央、地方财政直接拨款救济灾民，忽视了农业保险。这种
不包括农业保险在内的农业保护制度具有短期性和随意性，影响了国家农业保护政策
的稳定性和有效性。更重要的是，长期以来实行的直接拨款救济灾民的政策导向，影
响了农民风险意识和保险意识的提高，直接抑制了农民参加保险的积极性。
4．3．4农业保险技术水平的滞后
农业保险标的大都是有生命的动植物，农业风险大多来源于人类难以驾驭的自然
灾害，如洪灾、旱灾、虫灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损
失规模大、可保性差等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保
险经营技术难以奏效。但由于我国开办农业保险的时间不长，经验不足，农业保险经
营技术还非常落后。主要包括：
1．农业风险监测。农业风险监测包括农业风险的识别、度量、预测、预警以及
信息统计与管理等，是农业保险经营的基础环节。科学监测农业风险不仅有利于直接
控制和减少农业风险损失，降低保险经营成本，而且也是其他农业保险技术(如定价、
定损、产品开发等技术)有效运用和发挥的前提与基础。我国农业风险监测技术非常
落后，远远不能满足我国农业保险发展的需要。例如，由于没有建立自然灾害全程动
态预报警报系统，致使防灾防损变得十分被动；由于没有建立灾害损失信息的统计分
析与管理系统，以致农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。农业风险监
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
测技术落后，对我国农业保险发展形成了很大的制约。
2．农业风险区划。由于农业风险具有显著的区域性，因此，开展农业保险必须
进行风险区划。风险区划是以农作物历史产量、气候条件、土壤及地形地貌、农作物
种类、水利及其他社会经济技术条件等为依据，按照区内相似性和区间差异性的原则，
将一定地域范围内的农业保险标的所面临的风险划分为若干不同等级的区域，目的是
保证同一区域内的风险程度基本相同，使投保人的保费负担与其风险责任保持一致。
种植业保险和养殖业保险都客观存在着风险的区域性差异问题。风险区划是农业保险
经营特有的重要技术之一，它不仅是科学厘定保险费率的重要前提，同时也是合理界
定保险责任，减少逆选择的主要手段。美国、加拿大、日本等农业保险发达国家都曾
投入大量人力、财力进行全国范围内的风险区划，无论是单一风险责任险还是农作物
一切险，都划分了严格的风险等级，从而形成科学的费率分区。但是，风险区划是一
项科技含量高、成本大的工作，我国风险区划技术非常落后，进行风险区划的实用指
标体系尚未建立。目前除了山东德州对农作物单一责任险和陕西泾阳县对棉花一切险
进行过风险区划外，其他地区的风险区划几近空白。
3．农业保险定价。首先，保险定价以科学的精算理论为基础。我国保险精算人
才奇缺，现代精算理论及应用研究十分落后，而农业保险领域的精算技术则更为原始。
其次，为使保险价格与其风险水平保持一致，农业保险定价必须以风险区划为前提，
但我国尚未进行全国范围内的风险区划。再次，由于有关农作物和畜禽生产的原始记
录和统计数据很不完整，长时间的、准确可靠的农作物及畜禽的损失数据资料难以搜
集，耕地面积资料也很不准确，由此计算的平均保额损失率与真实的损失率偏差很大。
因此，农业保险费率的厘定和应用既缺乏科学的理论基础，又缺乏必要的现实依据，
带有很大程度的盲目性和随意性。长期以来我国农业保险费率相对较低，管理成本又
高，致使农业保险连年亏损。根据保监会公布的有关资料，我国1982年恢复农业保
险业务以来，一直存在高风险、高赔付的特点，从1985年到2004年的20年里，除
了2年微利以外，其余18年都处于亏损状态，综合赔付率高达120％。
4．防灾减损。完善的防灾减损体系是有效的保险体制存在的前提一如果潜在
损失过大，保险公司就不得不收取投保人难以接受或无力承担的保险费，并对承保条
件加以严格限制，使保险难以成立(孙祈祥，锁凌燕，2004)。由于农业灾害种类多、
发生频率大、覆盖面广、经济损失严重，因此，农业保险中防灾减损更为重要。农业
我国农业保险发展模式研究第四章我国现有农业保险发展模式及其存在的问题
保险发达国家都非常重视防灾减损技术的应用。我国农业防灾减损技术相对落后，主
要表现在，用地管理不科学、防御工程设施落后、灾害预警预报服务体系不健全、气
象卫星等高科技的应用水平低。
5．定损理赔。农业保险的标的大多是有生命的植物或动物，在生长期内受到损
害后有一定的自我恢复能力，从而使农业保险的定损变得更为复杂，尤其是农作物保
险，往往需要收获时二次定损。对于特定风险保险，定损时还要从产量的损失中扣除
约定风险之外的灾害事故所造成的经济损失，技术难度大。目前，我国不仅对灾害发
生频率及强度的测定、灾害损失程度的测算等很不准确，而且没有制定统一赔偿标准，
理赔中出现很大的主观性和盲目性，引发严重的道德风险。据统计，我国农作物保险
中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20％以上，牲畜保险中更为严重
(庹国柱、李军，2005)。
6．产品开发。农业保险产品开发是指保险公司根据市场需求，在充分调查研究
的基础上，设计出适销对路的新险种或改造老险种，以期达到合理配置农业保险资源、
增加有效供给。它不仅涉及保险、精算、金融、法律等理论，还涉及栽培学、畜牧学、
气象学、灾害学等农业科学技术知识，是一项综合性“知识工程”。我国在农险产品开
发方面人才匮乏、技术落后，集中表现在产品数量少、质量低，产品单一，缺乏针对
性，真正根据农民收入水平、风险状况设计的产品少之又少，难以满足农民的保障需
求。
7．再保险。再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊原保险公司风险
损失的重要方式，它对保险公司加强风险管理、拓展业务领域、提高风险保障能力的
风险保障能力起着重要作用。由于农业风险单位大、灾害损失关联性强，容易形成巨
灾损失，保险公司难以独立承担与消化。因此，农业保险的发展对再保险的依赖更为
强烈(张祖荣，2006)。我国保险业还处于初级发展阶段，再保险市场很不成熟，农业
再保险尤为薄弱，无论是技术，还是能力，都远不能满足处理农业巨灾风险的需要，
严重制约了农业保险的发展。
目前我国农业保险仍主要采用普通财产保险技术来开发与经营，忽视了农业风险
的特殊性与复杂性。农业保险经营技术落后，是我国农业保险发展滞后的关键因素。
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
5．1构建有中国特色的农业保险发展模式是必然的战略选择
我国是一个农业大国，没有农业的发展，没有9亿农民的富裕，社会主义新农村
建设、创建和谐社会就会陷于空想。因此必须确保农业的安全和可持续发展，现代西
方发达国家农业发展的经验也告诉我们，必须构建适合自己国情的科学的农业保险发
展模式。
5．1．1是农业自身发展的必然选择
(1)建立农业保险体系能提高农业抵御自然灾害的能力
农业是母体性产业，人们日常生活所必需的农副产品和日用消费品，都来自于农
业生产，农业也是工业生产的重要原料来源。农业、农村和农民不仅直接关系到本部
门的产业发展、就业增长和区域稳定，还是拉动内需的核心力量，是实现经济持续发
展的根本保障。农业生产的显著特点就是受自然条件的制约，这些自然条件是变化不
定的，一旦自然条件发生异常变化，容易形成农业灾害，造成损失。因此，自然灾害
的发生直接影响着农业再生产和社会的稳定。解决这一问题的关键在于通过保险基金
的运作，以丰补歉，抵消自然灾害带来的损失，转移其波动的随机性给农业投资带来
的风险，提高农业抵御自然灾害的能力。
(2)农业保险能够稳定农民收入水平，保证农业生产可持续发展
在农业生产过程中，由于自然条件的不确定性，自然灾害发生后即使增加大量的
外源性物质投入和劳动投入，生产率的增长也会很低，甚至不能补偿自然生产率的下
降。农业生产水平越低，自然风险对农业经济活动收入的影响就越大。如果没有健全
的农业保险对自然风险所造成的直接经济损失给予补偿，农民的收入就会受到重大影
响。农业保险能够使农村人口的经济水平保持相对的稳定和平衡，保障农村经济的发
展。
(3)发展农业保险能够保障农村金融体系高效有序发展
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
农业保险制度是农村经济的重要组成部分。我国目前的农村金融体系规模小，水
平低，与现代农业发展极不相称。农业生产经营体系依然维持在以家庭联产承包责任
制为主体的小农经济水平上，抑制了农村生产力水平的提高和农业生产力的发展。农
户基本失去了扩大再生产的积极性，农村生产性信贷规模萎缩，难以拉动再生产性贷
款需求。这些问题的解决都需要通过建立和健全完善的农村金融体系，才能保障农村
金融体系平衡发展。
5．1．2是构建和谐社会，建设社会主义新农村的的必然选择
农业保险在构建和谐社会、建设社会主义新农村中的作用不可低估：宏观上可以
保障农业再生产的正常进行，促进农业经济的繁荣发展；微观上有助于农民灾后及时
恢复生产，安定人民生活。在解决“三农"问题方面，农业保险、新型农村合作医疗
保险以及县域商业保险的积极拓展，近年来有着积极有益的探索，对于稳定农民收入、
提高农业生产的可持续增长、保障农民生活质量、改善农民生存状况是令人充满希望
的，这也是建设和谐社会的一个关键。从理论上讲，(1)保险的基本职能有利于树立
全体人民融洽相处的理念。农业保险以大数法则为基础，集合大家的力量，通过聚集
保险费建立保险基金，补偿部分人因自然灾害或意外事故所造成的损失，这是保险业
能够持续发展的最大特征。(2)农业保险的经济补偿功能有利于协调社会各方的利益
矛盾。在和谐社会建设中，运用农业保险的调节机制，救助需要帮助的群体，减轻政
府、社区和个人经济负担和损失，有利于维护和推进社会公平和正义的实现。(3)保
险的社会管理功能有利于完善社会管理机制。农业保险通过赔付和给付的服务手段，
改变政府对企业和个人保障管理的行为模式，最大程度地减少灾难带来的相关经济损
失，使人民安居乐业。(4)农业保险有利于减少社会摩擦，使社会关系更加和谐。农
村保险中的某些险种，可以保护弱者权益，减少社会纠纷，起到社会润滑剂的作用。
保险把市场机制引入到危机管理中，能减轻突发事件对社会造成的震荡，被喻为社会
的“稳定器"、“安全阀"。
对于支持“三农’’，服务经济社会发展，农业保险业可以发挥它应有的作用。2005
年中央一号文件明确指出，要抓紧制定县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政
策措施，扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农村保险业务，
这为县域保险发展提供了政策支持。随着国家对‘三农“问题的重视、农村经济社会
2R
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
的发展和农民收入的不断提高，县域农业保险有着广阔的发展前景。大力推进以县城
为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的县域农业保险，为县域经济提供全方位的保障，
循序渐进地建立起农村居民保障体系，是保险业参与和谐社会构建的具体体现，能促
进农村地区加快现代化进程。(1)通过发展农业保险可以构筑农业保护体系，夯实农
业基础。我国是自然灾害多发的国家，农业的基础比较薄弱；农民“靠天吃饭"的思
想很普遍，缺乏主动防灾减损的意识。探索建立政府扶持、商业运作的农业保险机制，
有利于加强对农业这一基础产业的保护，巩固国家惠农政策取得的成果。我国完全可
以借鉴发达国家的经验，通过对农业保险进行保费补贴，实现对农民的转移支付，落
实中央关于反哺农业的政策措施。(2)大力发展县域人身保险可以提高农村保障水平。
我国农村人口众多，大部分农民没有任何养老和健康保障，因病致贫、因病返贫的问
题十分突出，迫切需要适合农村市场的保险服务。在县域大力发展低保费、广覆盖、
农民易于接受的保险，积极开展农村合作医疗保险和失地农民保险，对于保护农民的
利益、防止城乡保障水平的差距进一步拉大具有积极作用。总之，在当前用科学发展
观统领经济社会发展全局的新形势下，充分利用好农业保险这一经济手段，对于市场
经济运转和和谐社会建设的有机结合，对于将社会发展成果和提升人的生活品质顺畅
转化，对于实现人、自然界和社会的和睦相处都有着非常重要的现实意义。
5．1．3是我国当前国情的必然选择
我国当前仍处于社会主义初级阶段，这是一个基本国情，农业仍然没有摆脱维持农
民基本生存需要的功能，农业自身的脆弱性依然很强，要建设社会主义新农村，构建和
谐社会，创新出一套完全适应社会主义国情发展需要的农业保险发展模式至关重要．
5．2构建有中国特色的农业保险发展模式的战略设想
5．2．1创造条件，让商业性专业农业保险公司办理农业保险
农业保险是政策性保险，但这并不意味着所有农业保险产品都必须实行政策性经
营。事实上1791年诞生在德国的雹灾保险，就是由私营保险公司经营的，而且德国、
英国、法国等至今都是以私营保险公司为主经营雹灾保险。在日本，除一部分大田作
物(水稻、早稻、小麦等)和马、牛、猪、蚕等饲养项目是依法强制实行政策性保险之
29
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
外，花卉、某些设施农业、精细农业产品的保险，实际上都是商业性经营。这就有必
要对农业保险的具体项目和内容进行分析，讨论商业性农业保险和政策性农业保险的
区别及其原因。2004年初，中国保险业监督委员会(以下简称“保监会”)提出发展农
业保险的指导性意见，提出发展农业保险的五种模式。同年3月以后，保监会又先后
批准三家专业农险公司开业或者筹建。第一家是上海安信农业保险公司，这家公司主
要经营农村种植业和养殖业保险。该公司采取的是“政府财政补贴推动、商业化运作一
的经营模式。保监会要求其种植、养殖业保险的比例不得低于60％。第二家是吉林省
筹建的安华农业保险公司，这家公司借鉴法国安盟保险公司模式，实行股份制经营，
以“大农险"为概念，为吉林省的农民提供种植业和养殖业保险、家财险、意外伤害
险、健康险等一揽子保险。第三家是黑龙江阳光相互制农业保险公司。这家公司建立
在黑龙江农垦系统，已试办了十余年相互制农业保险，此次是将过去相互制农业保险
的雏形制度化、规范化。目前来看，这些保险基本上都处于运行十分困难的境地．笔者
建议国家相关部门应该研究对策，加大对商业化保险的市场支持力度．
5．2．2建立全国性的农业保险公司，对农业保险实行专项管理
建立全国性的的政策性农业保险公司，国家对农业保险的扶持政策统一由该公司
运作实施，公司内分设经营政策性业务和商业性保险，按照保本微利的原则，对农险
业务实行专业化管理。该模式的优势是可以整合资源，避免多家公司分散经营，使农
业风险在全国范围内得以最大程度的分散，为农民提供专业、优质的服务；对投保农
民和保险经营机构都给予政策性扶持和补贴；扩大和分散农业保险经营区域，避免实
旌范围的过度集中。该模式下，国家对农险公司经营的所有业务免征一切税收，建立
农业保险专项基金，扶持农业保险的发展。但现阶段国家财力有限，不可能像发达国
家那样拿出很多的资金补贴农业保险，因此应允许农险公司经营种植、养殖保险以外
其它财产保险业务，来获取利润补贴农业保险。国家财政和农业保险专项基金出资组
建政策性的农业再保险公司，通过再保险公司使农业风险在全国范围内得以最大限度
的分散。该模式在具体实施上应注意以下几点：一是农险公司应在国家财政资金的支
持下，积极开拓县域保险发展空间，为农民提供多方位的保险服务；二是运用差额补
贴而不是民政救济补贴各省、市、区农业保险的亏损；三是采用强制保险和自愿保险
相结合的参与方式，对于关系到国计民生的重要农作物和牲畜应该实行强制保险，剩
30
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
余的农业保险业务按照自愿投保的方式开展，同时可以考虑将农业保险和农业信贷结
合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，应该予以强制保险。建立专门的政策性
农业保险公司有利于提高效率，增强农业保障作用。成立政策性农业保险公司，将能
够实行商业性经营的其他保险业务划归专业保险公司承担，不仅有利于提高政策性农
业保险业务的针对性和广泛性，而且有利于政府部门开展工作，使政府能够集中力量，
面对广大农户和农业公司开展政策性农业保险业务，真正把农业保险的作用发挥出
来。
5．2．3政府牵头，通过商业化的保险公司完成政策性的农业保险
根据我国实际，对广大的在农村分散经营的个体农产，比较适宜在政府主导的框
架下让商业保险公司唱主角．这是因为我国最大的财产保险公司中国人民保险公司有
较长时间和较大范围的试验，又有一大批农险专业技术人才；积累了比较丰富的经营
和管理农业保险(主要是商业性农业保险)的经验，他们也有相当广泛的分销代办网
络，再加上其他有意于经营政策性农业保险的财产保险公司的加盟，这种模式比较容
易铺开。只要政府的政策到位，扶持措施得力得当，让他们既有利又承担风险，在政
策框架下充分发挥市场化操作的优势，成功的希望是很大的。
该模式下，政府的主导作用应体现在多个方面。首先，政府应对农业保险给予优
惠政策和财政资金的支持。一是对受委托保险公司经营的农险业务免征一切税收，并
按照经营规模给予相应的管理费补贴；二是对农民给予保费补贴，解决农民保费支付
能力低的问题，调动农民投保积极性，扩大承保覆盖面。其次，农业保险在承保理赔
时也离不开当地政府的支持，农险标的面广、分散，地方政府及相关部门熟悉农民情
况，只有依靠县、乡、村政府的组织推动，相关部门的积极配合，才能更好地为农民
提供优质保险服务。为有效解决农民由于农业保险保费过高而保不起；保险公司经营
农险效益差而赔不起；国家为扶持农业保险发展补贴过多而补不起的矛盾，该模式在
具体操作中应采取以下几个方面的对策：一是坚持基本保障的原则，在产品的设计上，
可选择几种与农民切身利益关系密切的风险责任，保险金额和费率不宜过高，以减轻
农民缴费负担，实行基本保障的原则；二是适当推行强制保险，在足够大的领域内分
摊风险，避免逆选择，减少保险公司经营农业保险的经营性支出；三是为解决好国家
补不起的问题，农业保险的保费筹集应坚持多渠道、广筹集、因地制宜的原则。国家
31
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
可从财政预算或支农资金、救济资金中划转一部分，国家补一点、地方拿一点、企业
出一点、个人交一点，共同筹集，以减轻完全由国家补贴或个人交纳保险费的负担。
5．2．4三种模式的优劣选择
这三种模式各有利弊，组建专门的政策性农业保险公司来直接经营农业保险，由
于对国家的财政压力较大以及农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特
点，现阶段无论在市场条件、管理水平，还是风险分散机制等操作方面条件均不成熟，
还有很长的路要走：由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门的政策性农业保险公
司经营再保险的模式也不太现实，因为商业性农业保险已经在实践中已经陷入困境；政
府牵头，通过商业化的保险公司完成政策性的农业保险，我国农业保险必须顺应农业
保险自身特点并立足我国的国情，农业的发展已经到了关键的时候，农业保险的模式选
择首先要求稳，在这方面，经过摸索，应积极累了很多好的经验和做法．但从目前看，农户
抵御风险的能力低，运作也会有困难。笔者以为我国农业保险制度基本框架应该是：
建立一个以国家政策性农业保险公司为依托，政府引导商业化保险公司投身农业保险
为主体，国内各商业保险公司、金融机构为辅的，以国家再保险公司和以政府为主、多
方筹资建立的农业专项基金作“最后防线”的多元化、多层次、多形式的农业保险制
度体系。
5．3构建适合我国现实需要的农业保险发展模式的必要条件
5．3．1加快农业保险的法制建设，营造法律氛围，把我国农业保险纳入法制化轨道
法制建设是农业保险的前提和保障，只有制定了农业保险的法律规范，农业保险
才能依法经营。市场经济发达的国家如美国、加拿大、日本都先后制定了《农业保险
法》，用法律的形式来强化农业保险。一些发展中国家如巴西(1954年)、墨西哥(1961
年)、斯里兰卡(1973年)、泰国、菲律宾(1978年)、印度(1979年)先后都颁布了《农作
物保险法》和《农作物保险公司法》，并明文规定在银行贷款的农民必须实行强制性
的保险。农业保险有了农业保险法律的强力保障，才能在健康的轨道上运行。因此，
应尽快制订适合我国农业保险特点的《农业保险法》，对农业保险的经营目的、性质、
经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及相关机构对农业保险的监
32
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
管做出科学的规定，以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权
利和义务关系，明确农业保险在稳定农业生产经营中的重要地位，明确各级政府在开
展农业保险中应发挥的作用和职能，以及农业保险补贴、再保险等机制的规范建设，
将整个农业保险活动完全纳入法制化轨道，保证农业保险有法可依，为我国农业保险
的发展提供强有力的制度保障。制定和实施正式制度是发展农业保险的根本保证，法
律是正式制度中最主要的内容。随后修订的《农业法》首次确认了农业保险的政策性，
这是立法的一大进步。但鉴于农业保险的特殊性，应专门制定《农业保险法》，在该法
中具体规定农业保险的保障目标、保障范围、组织机构、运行方式、政府作用、农民
的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件
下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收优惠等内容。我国保监会已完成了《农
业保险法》的草稿，在未来几年，该草稿需不断完善，争取尽早交由全国人大常委会审议
通过。
5．3．2设立国家级的农业风险管理组织并成立专项农业风险基金
该模式的特点是国家对农业保险的扶持政策统一由政策性保险公司经营运作，实
行政策性业务和商业性保险分设经营，建立由财政兜底的政策性农业保险公司，按照
保本微利的原则，对农险业务实行专业化管理。该模式的优势是可以整合资源，避免
多家公司分散经营，使农业风险在全国范围内得以最大程度的分散，为农民提供专业、
优质的服务。或者借鉴国外经验成立一个由政府支持、专业机构管理的国家巨灾保险
基金。由国内巨灾保险公司承保之后，100％分保给国家巨灾保险基金，然后由该基
金对巨灾业务进行处理，将其中一部分业务分给直接保险公司，另一部分业务转分保
给其他再保险公司，其余自留。巨灾保险业务的销售、承保、理赔和保单服务等由直
接保险公司承担完成。巨灾保险既可单独承保，也可以附加承保，但单独承保的费率
稍高。
5．3．3加强农业保险人才的培养，加快农业保险产品和技术的创新和发展
由于农村经济的特殊性，在许多国家，农业保险技术作为主技术进行研究开发，
因此，从事农业保险的人员既要懂保险理论知识，又要具备农作物和动物的农业技术
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
知识。农业保险的工作人员必须加强学习农业生产理论知识，结合实际对农作物在不
同阶段的生长情况要有专业的、系统的知识；为农业生产提供咨询服务，帮助解决生
产中的实际问题。而农险人才数量的多少，素质的高低，都会影响农业保险业务的发
展，要推动农业保险事业的发展，就必须培养我国的农业保险人才，改变目前农险人
才短缺的状况．为此尽快通过各种渠道加强农险人才的培养：(1)应该在我国的高等农业
院校中开办农业保险专业，同时对财经类院校保险专业学生开设农业保险专业课，这
样可以从这些大专院校吸收或委托培养高层次专门人才，其中一部分从事县及县以上
的农业保险经营管理和研究工作，一部分则从事基层保险工作。(2)农业保险管理部
门应采取多种形式如培训、进修、业余学习等，使从事农业保险的人员掌握业务理论
知识，不断经过大量的实践摸索，积累农险工作经验，全面提高专业素质。(3)聘用
农村中的一批有志青年，他们生长在农村，熟悉农村情况，理解农民心理，掌握了农
业生产的基本知识，吸收他们加入到开展农业保险的队伍中来能够迅速改变现阶段农
险基层岗位人员短缺和队伍不稳的状况。(4)提高农险人员的地位和待遇，因为开展
农险工作必须经常下到农村去了解情况，十分艰辛，加上交通不便，条件差，很多人
不愿从事农险工作。因而要挑选一批自身素质好，服务精神好，热爱本职工作的人员。
农业保险有不同于其他财产保险的特殊性，要搞好农业保险，必须对农业生产的
特殊性进行研究，因此必须建立农业保险科研机构，研究农业风险产生的因素，发生
规律和规模，在熟练掌握农业生产特殊性的基础上，运用保险技术，将农业与保险有
机结合起来，为构造适用的农业保险制度提供科学依据，才能发挥农业保险的功能，
起到为农业生产防灾减损的作用，也在客观上推动和促进了社会风险管理的发展，提
高农业生产效率。应积极组建直接归农业保险推广委员会管辖的农业保险科研机构，
各省、自治区、直辖市级也相应建立农业保险科研所，针对本省、自治区、直辖市农
业经济发展水平和农业生产遭受的灾害，解决本地区的农业保险问题。如对一些地区
主要农作物的病虫害的预测和保险，农业新技术推广的风险和保险，农业新育成种子、
新农药、新材料的推广使用所产生的风险和保险等等。总之，建立专门的农业保险科
研机构，就是要根据农业保险的特殊性来确定农业保险的措施，而不是简单地将保险
技术运用于农业生产，要使两者有机结合起来，加快农业保险产品和技术的创新和发
展，这样才能更加发挥农业保险的作用，为农业生产和经济发展作出贡献。保险公司
对巨灾损失的赔偿支付，传统手段主要是通过保险准备金的积累。但是，农业保险公
34
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
司目前维持正常的赔偿支付和管理成本都主要依赖于政府的资助或补贴，更谈不上足
额保险准备金的积累。在条件具备的时候，可以考虑农业保险风险证券化，将农业巨
灾风险与资本市场结合起来，在资本市场上以证券的方式筹集资金来分散和化解农业
的巨灾损失。资本市场的规模庞大，如果能将资本市场的资金引入到农业保险，无疑
对推动农业保险的发展具有十分重要的意义。在风险证券中，交易最为活跃和最具代
表性的是巨灾债券，其发行量占总发行量的32％。巨灾债券已经成为保险风险证券化
的成功范例。巨灾证券是保险公司自身(或委托再保险公司)发行的附上特定条件的
标准公司债券。其特点如下：利率一般高于市场利率，但当巨灾损失发生时，投资者
的利息甚至本金将随巨灾损失程度的加深而减少。在巨灾债券交易过程中，一个特殊
用途工具或者特殊用途再保险公司与保险公司签定再保险合同，同时在资本市场上向
投资者发行巨灾债券。巨灾证券是保险公司自身(或委托再保险公司)发行的附上特
定条件的标准公司债券。其特点如下：利率一般高于市场利率，但当巨灾损失发生时，
投资者的利息甚至本金将随巨灾损失程度的加深而减少。在巨灾券交易过程中，一个
特殊用途工具或者特殊用途再保险公司与保险公司定再保险合同，同时在资本市场上
向投资者发行巨灾债券。如果事先确定的巨灾事件没有发生，投资者将收回他们的本
金和利息，作为使用他们资金及承担风险的补偿。反之，如果巨灾事件发生了，那么
投资者就会损失利息、本金或者全部，特殊用途保险公司将筹集资金转给保险公司来
兑现再保险合同。这里，特殊用途保险公司是一个典型的独立所有信托，它可以是一
家在离岸地注册法律意义上的再保险公司，从事与证券化相关业务。对农业保险公司
而言，将巨灾损失风险与资本市场结合起来，可以扩大资金来源，提高抵御风险和分
散风险的能力，而且还可以将本国的农业巨灾风险通过资本市场向国外转移。
5．3．4分散保险风险，组建专门的农业再保险公司。
西方各国在推行农业保险时，有一个共同特点，即都利用行政手段建立多层次的
再保险体系，并且都对再保险的保险费、管理费用、经营亏损进行全部或部分补贴。
再保险再支持农业保险的稳定性方面有不可替代的特殊作用。再保险也称分保，是保
险人将自己承担的风险和责任向其它保险人进行保险的行为。根据我国《保险法》第
28条的规定，再保险的定义为：“保险人将其承担的保险业务，以承保形式，部分转
移给其他人的，为再保险。’’再保险可以提高合作社承保农业保险的能力，增加业务
35
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
量。农业保险具有风险集中、受灾地域广阔、赔付率高等特点，一旦遭受风险，可能
造成合作社自身资金短缺，无法正常经营。合作社需要找到一种风险转移机制，这就
是再保险机制。合作社可以将超过自身财力无法承担的巨灾风险和部分业务分给再保
险公司，分散农业风险中的系统性风险，这样就可以在扩大自身的承保能力。国家可
以通过再保险机制支持农业保险。不论是西方发达国家，还是发展中国家均采用再保
险方式来补贴经营农业保险的费用。国家可以利用再保险机制间接支持农业保险的经
营。
5．3．5扩大税收支持力度
在实施保费补贴的同时，对农业保险提供税收优惠也是国际通用的做法，而且许
多国家对农业保险免征一切税收。我国现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税，
这对促进农业保险发展起到一定的积极作用，但仅界定在种养两业，范围偏窄。随着
产业结构的调整，农业的外延在不断扩大，种养两业收人在农民收人中的比例持续下
降，所以应该根据农村经济社会的发展，不断扩大农业保险的服务范围。因为从农业
保险受益的并不只是农民，而是整个社会。对农业保险的特性决定，其税收待遇不能
等同于一般商业保险，也不能简单等同于其他涉农企业。参照国际经验和我国现行对
涉农企业税收优惠政策，可以考虑在现行优惠政策的基础上，免征种养两业的保险所
得税。对除种养两险外的其他农险业务，包括农村家财险、人身险和健康险等，营业
税可参照对农信社优惠税率(财税[2004135号)，按3％征收；一年期以上返还性人身险
业务则免征(财税1200l J 118号)。当前，将涉农保险合同等同一般财产保险合同，
印花税适用0．1％的税率，与我国总体支农补农政策不相适应。可考虑暂不征收印花
税，或者先征后返还，返还的税金用于充实风险基金；2008年1月新企业所得税法规
定，企业工资现金收入可以在税前进行抵扣。应该说这一政策最大的受益者也是金融
保险行业，因为这个行业的特点就是员工的费用比较高，据有关市场专家的测算，银
行员工的工资费用一般占银行总费用的一半，工资据实扣除政策一旦实施，金融保险
行业的扣除额会明显加大。笔者还是希望税法再进行相应的调整，给与农业保险以更
加明显的税收方面的支持。
我国农业保险发展模式研究第五章构建有中国特色的的农业保险发展模式设想
5．3．6加大保险宣传力度，提高农民保险意识
农民是农业保险的主体，过去农业保险的实践证明，农业保险失败的原因，与农
民保险意识淡薄有很大关系，在很多地区、特别是农业欠发达地区，农业保险的意义
和作用还远没有为广大农民所认识。农民中存在严重的侥幸心理，虚报、冒领或其他
不道德行为也时有发生，信任危机和缺乏互助互济的风气阻碍了农业保险业的发展。
因此，必须加强宣传力度，采取行之有效的措施，使农民正确理解保险保障的含义，
积极引导农民参与农业保险事业，使其认识到农业保险的好处，从根本上提高农民的
风险意识和投保积极性。要搞好宣传工作，不仅是保险公司的责任，也是各级政府部
门的责任。(1)在宣传形式上广泛采用多种渠道进行宣传，如通过电视、电影、坐谈会、
报纸等各种媒介，宣传农业保险的性质和目的；(2)组织农村基层干部学习保险知识，
动员他们投资那些期限短、保费较少的险种，使他们及时得到经济补偿的实惠；(3)采
用丰富、生动的实例，通过理赔现场大会使农民加深对保险的认识，针对每一个人的
情况，分析他们存在的各种风险，将险种介绍给他们；(4)由农村的各种文化教育带动，
如农民夜校、函授教育等都可以将保险作为教学内容，或编写专门的农村保险简易读
本，在农民己经接受了一定保险知识的基础上，再采取示范先行、典型引路的办法，
推动各种农业保险业务的发展。因此，如果参加农业保险的农民增多，保险经营的数
理假定就能得到满足，保险标的的分散程度加大，农业保险赔付率自然也就能得到相
应的降低。从而，农业保险公司的利润率提高，农业保险自然也就具备了自我发展的基础。
37
我国农业保险发展模式研究参考文献
参考文献
【1】．黄英君．论建立健全我国的农业保险制度⋯国外农业保险模式的借鉴【J】．
重庆社会科学，2005，(12)
【2】．段昆．当代美国保险．【M]2001．复旦大学出版社．2001．
【3】．余沪荣．新疆农业保险发展研究【J】．新疆农业大学硕士学位论文，2001
【4】．胡学军．设立中国农业保险公司的构想叨．厦门大学硕士学位论文，2002．
【5Ml高炜．内蒙古农业保险发展战略研究[J】．2004．
【6】．杨柳芬冲国农业保险发展研究[J】．广西大学硕士论文．2006年
【7】．蔡书凯冲国农业保险的制度研究．[J】．安徽农业大学硕士论文．2005年
【8]．程永涛我国农业保险经营模式研究．[J】西南大学硕士学位论文．2007年
[9】．我国农业保险发展对策及创新产品应用的研究．网络资料．
【10】．邢鹏．中国种植业生产风险与政策性农业保险研究阴．南京农业大学博士学位论
文，2004．
【11】．石天涛．内蒙古农业保险现状及发展思路与对策【J】．内蒙古农业大学硕士学位论
文．2004
【12]．丁少群，度国柱．国外农业保险发展模式及扶持政策[J】．世界农业，1997，(8)．
【13]．杰弗瑞一A杰里，菲利普．J．瑞尼．高级微观经济理论[M]．上海：上海财经大学出版
／
社，2002．
【14】．李军．农业保险的性质、立法原则及发展思路【J】．中国农村经济，1996．
【15]浏宽．我国农业保险的现状、问题及对策[J】．中国农村经济，1999．
【16]．龙春霞，姜俊臣．论农业保险体系中存在的问题及对策仁【J】．,．--i-二jg农业大学学报(农
林教育版)，2003，
【17】．度国柱，丁少群．农作物保险风险分区和费率分区问题的探讨【J】冲国农村经济，
1994，
【18]码文丽，林保清．我国农业保险短缺的经济分析【J】．福建论坛，经济社会版，
2003，(6)．
【19】．公共财政支持农业保险发展：途径、标准与规模．[M]周务院发展研究中心“中国
农业保险试点模式研究”课题组
38
我国农业保险发展模式研究参考文献
【20]冲国保监会网站
[2H．中国保险网
【22】．中国农业网
【23】．国家统计局网站
【24】．李志学，程猛．美国和日本的农业保险模式及其对我们的启示．阴．西安石油大
学学报．2007．
[251．汤丽丽．美国农业保险的及成功经验几点启示．科技情报开发与经济．阴．2005
年22期．
【26]．推进政策性农业保险势在必行一河北省农业保险调研报告．阴．农村财务与财
政．2007．第6期
【27]．王惠．完善我国农业保险制度的思考．【J】．经济师．2006．第4期
39
我国农业保险发展模式研究致谢词
致谢词
有幸走进苏大商学院是我一生的荣耀，怀着对苏大的无比敬仰，倾心聆听众位学
识渊博的教授讲座，这曾经是我内心深处演绎了无数次的梦想。然而，转眼间，苏大
的这一段研究生生活就要结束了，耳边依稀回响着老师们的淳淳教导，万老师、贝老
师、夏老师、顾老师、薛老师⋯老师们的严谨治学的态度，敬业求实的作风，深深
地感染了我．只可惜自己学识驽钝，领会甚少，这也算是一份不小的遗憾吧。
尤其让我终生难忘的是我在完成论文的过程中，段昆老师给我的悉心指导．从论
文的选题到最终的定稿，段老师都给予了我精心的点拨和热忱的鼓励，在此，衷心的
对老师说声：谢谢!
在我无数次往返苏州的El子里，我的爱人和家人给与了我无尽的理解和支持，兄
弟们给了我莫大的帮助，老蒋、老黄、老吴、老谢、张伟、小龙⋯诸位兄弟倾心相处
的El子永远让人难忘!
最后，在我们即将离开苏大的时候，让我们牢记“养天地正气，法古今完人”
的棚II，秉承苏大的精神，怀着一颗感恩的心，热情地投入工作和生活!