南京师范大学
硕士学位论文
分业经营条件下美国银行业监管规则演变
姓名：王婧
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：华桂宏
20080603
中文摘要
1999年《金融服务现代化法》的颁布被视为美国金融业发展的重大转折点，
各金融行业之间的相互渗透为金融市场的进一步繁荣发展提供了广阔空间。在此
之前的60余年中，分业经营模式一直主导美国金融市场，并且正是严格分业的
模式促成了今天成熟发达的金融体系。回顾分业经营这段历史，不论是对美国金
融市场日后发展还是其他不发达国家金融市场的壮大都是不无裨益的。
本文首先对银行监管理论进行多角度分析，阐述银行监管的含义和重要性。
在此基础之上，对美国长达60年之久的分业经营分业监管历史进行分阶段回顾，
不同时期美国金融监管机构针对银行业发展的国内外需要而采取的相对应改革
措施。金融发展时代不同，市场的需求和金融创新给金融监管带来持续挑战。通
过对银行业危机事件的具体分析，考量美国银行业监管措施在面临危机情形的有
效性。法律制度的规范作为银行业监管外力以及特殊的双重监管模式所形成的监
管内力在银行业监管的协调过程中也扮演着重要角色。
本文说明了美国所采取的分业经营模式在过去60年中对美国银行业的发展
起到了不可或缺的作用。作为金融市场发展较为成功的范例，研究美国的银行业
监管会对中国的银行业发展起到积极的作用。文章最后从三个方面对美国银行业
监管进行总结：银行监管模式、监管手段以及法律制度的保障，得出对于中国金
融业监管的启示。
关键词： 美国银行业分业经营管制与监督规则
Abstract
The issue of Gramm··Leach·-Billey Act WaS regarded as a watershed event in the
financial industry．The mixed operation among all the al'cas provides a further and
prosperous development for the market．In the past 60 years，the U．S．financial market
Was dominated by separated operation model which made great contribution to
materialization and maturation of financial system．By reviewing the history,research
on the separated operation in the financial market would benefit not only for the U．S．
but also for those developing financial markets。
The paper first reviews the theories of banking regulation·which plays a vRal role
in the financial regulation,and then states different measures applying for different
stages in the past 60 years．For the different periods，the market demand and financial
innovation challenge the regulation system continuously．By the analysis of banking
crisis，it can be easily found that whether the regulation rules work efficiently and
effectively．As the outsider power of the financial regulation，regulation rules values
hi曲ly as well as the double regulation system，taking the banking institution under
the control from both the federal and state governments．
The separated banking regulation model made contribution to succeed of financial
market．While，as a successful model of the financial market’it will benefit China
from the perspectives of banking regulation．At the end，the paper gives a conclusion
from three aspects：regulation model，regulation measures and insurance of rules，
making suggestion for the development of China’S financial regulation．
Keywords：Banking in the U．S．A．；Separated Operation；Regulation and Supervision；
Rules
Ⅱ
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日Ⅱ 雷
论文的提出和理论现实意义
在20世纪的发展过程中，金融业在国民经济中的核心地位逐渐凸现，经济
强国的发展与壮大都离不开金融业的强力支撑。与此同时金融业具有高风险的特
性，政府部门的金融管制的重要性和必要性就更加重要。美联储在1938年出版
的《年报》中做过这样的描述：“银行业关系国计民生⋯⋯对银行业实行管理，
不仅是对投资于银行业的人的关怀，也是对存款人的关怀，这是一个公共利益问
题⋯⋯(霍维兹，1974)劳。1
美国作为世界经济多极化格局中最重要的一“极"，拥有世界上最发达的金
融体系、最有效的金融市场、最先进的金融工具，同时也是世界上金融管制较为
严厉的国家之一，独具特色的“伞形修金融监管模式。从1914年联邦储备体系
的建立至今，美国金融监管模式经历了初级阶段的混业经营——发展成长阶段的
分业经营——发达成熟阶段的混业经营的发展历程。美国现今的金融体制是与其
经济的发达程度相匹配的，并且经过金融理论与实践的双重检验。由此可见，美
国金融体制的发展程度在一定程度上代表着世界金融业的发展方向。基于这样的
认识，作者认为研究美国银行业监管的规则演变具有重要的理论和现实双重意
义。
银行业监管理论是金融监管理论的主要内容之一，有许多重大的理论问题函
待研究。其中一个基础性的问题就是银行业监管规则变化的效率如何评定，即银
行业监管是否规避了金融市场的潜在风险和银行体系自身的风险。“市场是脆弱
的，如果放任自流就会趋向不公正和低效率；而公共管制正是对社会和需求所做
的无代价的、有效的和仁慈的反应。"2公共利益说认为，金融市场同样存在失灵，
从而导致金融资源的配置不能实现“帕累托最优”(Sti#itz，1981、1993；Varian，
1996)。监管规则的调整完全依赖市场并非理性，金融市场最终呈现的只是多方
利益集合的产物，金融监管旨在将危机防患于未燃。理论界从来都是将银行业归
为危机的敏感地带，一旦出现异动状况必定会波及其他。回顾美国会融监管制度
1藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第1页。
2弗朗茨：《X效率：理论、论据和应用》，上海译文出版社，1993年。
IH
前言
的演变不难发现：19世纪30年代的金融危机之后，美国金融业开始了漫长的分
业经营历程：放松管制———金融创新——重新管制，在这样一个动态博弈的过程
中，美国的金融市场迅速发展壮大。不可否认，美国金融市场是在金融业分业经
营分业监管的模式下得以发展。在当时金融创新不断出现的情形之下，美国金融
监管是如何通过政策、法规以及监管机构等诸多因素之间的协调来维护经济与金
融的稳定、同时预防危机的产生是非常值得我们去研究的。
此外，国内外研究学者还发现美国在取消了金融业分业经营的限制之后并未
出现料想中的金融机构大举转变经营模式的局面。1999年《金融服务现代化法》
的出台究竟是顺水推舟以金融业混业经营来适应全球金融发展的趋势，还是面对
当时美国国内不稳定的金融形势采取的应对措施?有学者认为：“原有的分业经
营限制竞争来维持金融体系的稳定的法规已经形成‘金融抑制’，影响了金融机
构在国际上的竞争力和经营效率，消费者不能够享受全方位的金融服务，金融机
构无法通过分散经营来降低风险，这次的金融业改革旨在提高金融业竞争力和经
营效率。¨由此我们就会产生这样的疑问：分业监管条件下的美国金融监管体制
是否有效解决了金融创新和金融管制之间的问题?
美国金融市场无论是在金融创新和监管创新方面都已经走在世界的前列。其
在监管模式、金融法律制度、金融监管手段等的变革过程中经历的成功与失败，
一定有值得我国金融业发展借鉴之处。在这样一个机遇与挑战并存的发展时期，
借鉴类似于美国这样金融发达国家银行业监管的经验可以帮助我国少走很多弯
路。我国目前处于经济转轨时期，银行业还存在经营效率低、不良资产包袱重、
资本充足率低等诸多问题，对银行业的管理也存在监管失误、监管低效等现象4。
研究美国银行业监管规则的演变，对构建适合我国国情的银行监管体制有着非常
积极的意义。首先，在2007年1月19日召开的全国金融工作会议上，温家宝总
理明确指出我国在未来的一段时期内仍将实施分业监管。分业监管对于一个处于
混业经营转型的金融市场来说无疑加大了监管的工作难度。如何将各分支监管机
构之间的职能进行有效的统一和协调，降低监管成本，实现监管效率最大化，防
范可能出现的金融风险等一系列问题，都会成为最近一个阶段的难题所在。监管
3参见吴海民、梁淑芬：国际金融监管新理念和新趋势，广东经济管理学院学报2003
年第18卷第一期97—100页。
4藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第2页。
IV
前言
模式的调整与金融市场之间的变化需要在一定程度上保持同步，特别是在分业经
营和混业经营交叉转轨的阶段。其次，国内金融市场全面对外开放。国外金融机
构的进驻特别是外资银行业务范围的扩大，无疑给国内银行带来巨大机遇和挑
战。银行业监管机构如何在提高国内金融机构的国际竞争力的同时保证外资金融
机构自身优势的充分发挥，两者之间的权衡就显得尤为重要。而且，现代化金融
市场的发展要求都需要监管机构提高监管水平，金融监管手段要向灵活性和有效
性的转变标志着监管也走向创新的时代。最后，监管依托法律管制而加强外部执
行的力度，而我国的金融法制体系还不是非常完善，法律制度的监管力度还远远
没有提升到一个相对高度。在国内金融市场不稳定发展时期，建立法律制度保障
的金融风险防范体系的是十分必要的。
国内外研究现状及趋势
(一)国内研究情况
国内对于美国金融监管的研究大体上可以分为两个角度：其一是对于美国金
融监管体系的整体分析，这包括对于美国金融体制演变的阶段性分析、同金融体
制发达国家的比较分析以及美国金融实施混业经营的绩效考核等等。其二是针对
历史上出现的金融危机事件进行事后的定性分析，提出对于我国金融监管体制改
革的建议。除此之外，由于金融监管自身的特殊性质决定了不仅仅是金融研究者
的关注，法律研究学者也从法律制度的层面给监管提出看法。
国内金融学者也期望从美国金融体制的演变过程的研究中发现有助于我国
金融体系发展的经验。吴群慧(2000)对于美国《1999年金融服务法》之后新
旧金融监管体制的优劣进行了比较：新的监管体系解决了旧监管体系以“列举"
方式定义有价证券的滞后性，新监管体系按“金融服务功能的分类’’进行管理，
克服旧体系的按“金融机构分类’’进行管理的弊端，为加强本国金融机构的竞争
创造了制度上的优势。闰龙光(2006)认为同银行业的创新一样，美国银行业监
管制度和技术也正在发生日新月异的变化，监管理念的不断更新、风险评价和预
警技术的不断创新、监管资源的有效整合等方面。陈柳钦(2005)在比较了美国
与德国的金融体制变迁之后认为美国金融制度是世界上比较完善、规范和有效的
V
前言
金融制度，美国金融制度的变迁和演进是世界金融业发展的一个具有代表性的缩
影。徐诺金(2001)通过分析美国八九十年代银行危机的研究成因及处置方法，
并结合我国实际提出了五点参考意见：金融风险处置主体的独立性和职能化、立
法保障、道德风险的防范、风险处置的资金保障、风险识别与防范的配套措施。
法律制度的协调配合是金融监管体制成熟的重要因素。李嘉宁(2004)法律
制度的不健全会导致我国金融监管立法与实践存在严重的脱节现象，削弱金融监
管的协调效应。他指出“除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立
法也是不可或缺的，立法的前瞻性对于我国金融市场的稳定具有重大作用"。
(--)国外研究情况
1、现阶段银行业监管的理论分析
理论界对于管制和监督行为对于增强银行的发展、业务以及稳定性都进行了
精确的预测。一些模型就针对是否国家应该限制银行活动给出了正确的答案：“取
决于其他的政策和制度因素黟。Boyd，Chang，and Smith(1998)指出过分依赖存
款保险的国家更有可能深化道德风险问题，银行的权利越大就必须提供更大的风
险承受机会。一些学者赞成严格限制银行的活动，明确区分与非银行金融机构业
务之间的界线。他们认为银行权利过大会阻碍竞争，最终影响政策的实施。另外
一方的观点则认为，对银行实施较少的限制可以促进银行扩展自身的业务范围和
空间，进而提供更加有效的金融服务。对银行监管组织的内部结构分析，主要涉
及两个问题，一是中央银行是否应该作为银行监管主体，二是银行监管主体是一
个好还是多个好。对中央银行作为银行监管主体持有肯定意见的，主要关心银行
系统的稳健性和安全性，包括信息可获得性、央行货币政策与监管权力的分离和
资源有效配置(Haubfich 1996，Giddy 1994，Abrams和Taylor(2001))。持反对
意见的，仍然关心银行的稳健和安全，但是着眼点在于执行货币政策和银行监管
双重任务时可能发生利益冲突、声誉、风险以及信息多余(Abrams and Taylor
(2001)，Haubrich 1996，Bfiault 1999，Abrams和Taylor 2001)等问题。
Folkerts．Landau和Lindgren(1998)认为银行监督者需要有效的政治自主权以抵
御来自银行，银行股东和政府官员的压力。从另外一个角度说，更多的自主权就
会无形中刺激商业银行扩张资源以影响监督的决策过程(Laffont和Tirole 1991，
Martimont 1 999)。
vI
前言
2、银行监管的实证分析
在对总体结构的实证分析中，Barth和Dopico(2001)数据实证结果是总体
结构对银行监管的效率没有什么影响。Barth和Dopieo(2001，2002)用银行监
管的数据库，说明了银行平均规模小和政府占有银行资产比率高的国家倾向于让
央行作为监管者。央行作为银行监管主体时，其效率又是如何昵?Barth(20012)
的实证分析认为央行作为监管主体时，不良资产比率高。对于一个或者是多个银
行监管主体的决定因素分析和效率分析的疑问，Barth(2001)实证认为一个或
者是多个监管主体和实际GDP不相关。多个监管主体国家的银行有更低资本充
足率和更高流动性风险。BarthJ R，GCapfio和R．Levine(2002)的实证分析与以
下三个观点达成共识：(1)监管需要准确的信息披露；(2)授权非政府机构对银
行实施管理控制；(3)鼓励非政府机构实施监督可以更好地促进银行的发展、业
绩和稳定。对于银行业监管的研究主要的争论点基于银行是一个特殊的金融机
构。一旦银行倒闭，由于银行负债主要是货币和流动性非常强的资产，必定会产
生“第三方效应一(Third．party effects)。Freixas and Rochet(1997)指出既然银行
是个特殊的行业，银行业的监管就必须根据其自身的特点而采取相应对策。Kris
James Mitchener(2006)通过对大萧条时期美国各州金融危机的考量，分析银行管
制和监督是如何影响大萧条时期银行业的稳定。
3、银行监管的法律制度分析
对于银行业市场失灵现象，传统理论认为应该通过市场干预进行纠正，但是
是否可以通过法律制度来解决这些问题?可以追溯到制度经济学的缘起，Coase
(1960)论述道：若产权界定清晰、交易成本为零，市场参与者组织交易能够达到
资源的优化配置。此时，只需要由法庭来帮助执行交易合同，根本不需要另外的
机构(如政府监管者)来插手干预，纠正市场行为。此后，Becker(1986)和
Stigler(1970)利用模型推出：在法庭中立的条件下，只要能设计出“最优法律”，
由法庭来执法就是最优的制度安排，即不需要监管机构执法。但是在现实中，满
足结论或者是模型的假设都被违反。新近的金融监管的法律理论(La Pona、
Lopez．de．Silanes、Shleifer和Vishny；Beck和Levine(2003))认为，在市场经济中，
法律制度是投资者权利的主要来源，而在金融监管中，金融监管的效率关键在于
实现对中小投资者权利的有效法律保护，只有在投资者权利能够得到有效法律保
Ⅵl
前言
护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，金融才能真正得到良性发展。主要
观点有两点：(1)在法律条文上对投资者权利进行详细的规定和保护；(2)通过
改善法律的执行质量，提高执法效率，使投资者权利能够得到实际有效的执行。
三、论文的框架结构
可以做出这样一种简单的判断：美国在实行分业管制后，建立了银行、证券、
保险等管理的规范框架，促使美国金融控制资源的积累，并恢复了美国金融的稳
定。因此，本文从金融监管基础理论出发，对于相关理论进行较为深入的分析，
通过对于美国银行监管历史阶段性回顾，从管$iJ(regulation)和监督(supervision)
两个角度具体分析美国银行业监管有效性，归纳美国银行业监管基本经验，提出
对于我国银行业监管的建议。
本文分为五部分：
第一部分简要介绍本文选题的理由及其意义，对于国内外金融监管理论的研
究做一个综述，提出全文纲要。
第二部分提出银行监管的理论基础，包括银行监管的定义、银行监管理论的
多角度分析：金融市场失灵理论、金融脆弱说、政府掠夺论、特殊利益与多元
利益论。
第三部分为美国在分业经营的60年中针对不同时期国内、国际金融市场的
变化，对银行业监管实施不同的改革措施。它包括三个历史阶段的分析：(1)30,-．-
70年代的改革针对大萧条(Great Depression)之后的金融市场的重建、恢复金
融机构和货币制度的公信度和建立稳定的金融体系。(2)踟年代的改革主要是
放松金融管制和加强联储对货币的控制力。(3)90年代的改革主要是建立以市
场为主导的机制，充分发挥金融体系的主观能动性，在市场机制中自我调整。
第四部分为美国银行业监管规则的改革与变迁的有效性研究。它包括：第
一透过银行业危机事件看美国银行业监管的有效性，选取美国历史上具有显著
代表性的事件进行定性分析，考察银行监管规则是否对于突发的金融危机事件
进行有效控制，并采取合理措施预防此类事件的再次发生；第二法律制度变迁
与专司协调机构对于美国银行业监管的协调和配合。
第五部分为美国对银行业监管的基本经验与启示。针对以上对于美国银行
VIII
前言
业在分业经营条件下的规则演变的分析进行总结。
四、可能的创新之处
该篇的创新之处是在分析美国60年之久的银行业监管规则演变史的基础之
上，将研究的范围限定在分业经营的60年之内，分阶段对美国银行业监管体制
的变迁进行细致地研究。本文通过对具有代表性的历史事件进行定性分析，并从
管制和监督两个角度考察不同时期监管规则变化的有效性。基于以上的分析，从
一个较为全面的角度总结美国银行业在分业经营条件下规则演变的经验与启示。
IX
果。
学位论文独创性声明
本人郑重声明：
l、坚持以“求实、创新一的科学精神从事研究工作。
2、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成
3、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。
4、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已
经发表或撰写过的研究成果。
5、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了
谢意。
作作者者签名签：名．篮玉竺臻仓
Et 期：鲤圣：厶：至
学位论文使用授权声明
本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校
有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版
和纸质版：有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入
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有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用
本规定。
作者签名：
日期：
盟谢．占．；
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
第一章银行监管的基本理论分析
银行监管的最初目的就是在发生重大危机事件之后，采取妥善的措施进行危
机后的制度重建以恢复金融环境、重建公众信心。随着银行作为金融中介功能的
日益壮大，其扮演着信用中介、信用创造、金融服务和支付中介等的重要角色。
各国逐渐意识到由于金融市场自身存在的信息不对称、市场失灵等一系列问题，
以及银行业系统的内在不稳定性，需要对银行的经营行为进行监管。通过监管改
革的不断深入，克服银行业较高的脆弱性和传染性，预防危机的产生。
第一节银行监管的内涵和目标
随着银行业务呈现复杂性和多样性，银行监管的含义变得更加丰富。银行监
管是一国政府对银行监督和管理，包括货币政策与银行政策法规的执行情况、现
场检查与非现场检查、风险控制、市场准入与退出的全部运作过程。
一、银行监管的内涵
政府以及政府授权的机构或者依法设立的其他机构是金融监管的主体力量。
在我国，中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会和保险业
监督管理委员会等一系列政府相关部门共同维护金融市场的稳定发展。而被监管
的对象则是整个金融体系以及与此相关的金融活动。
银行监管不同子其他行业监管：其一、金融监管是政府为了维护金融业的安
全和稳定，平衡经营者与消费者之间的利益关系，最终保证金融行业的有序服务。
而银行在金融市场中不仅仅担负着金融中介的作用，现代银行更加构筑了金融行
业的市场公信力。一旦银行出现危机，整个金融市场的稳定必将受到巨大影响，
此外市场中的投资者必定会对银行危机事件做出剧烈反应。而重建金融市场信心
平台则是危机事件的“副产品"。
管制是一种公共产品，在加大市场经营成本的同时，也代表一种社会利益的
保障。政府作为社会利益的代表提供和安排“管制制度"，而利益受众则是管制
的需求者，市场出现危机必定是对这种供求不平衡关系的体现。政府在监管过程
中不是被动满足利益矛盾体中某一方，而是努力通过权衡在保持独立客观的基础
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
之上，实现社会福利最大化。
二、银行监管的目标
虽然各国银行监管的具体形式和内容因历史背景的不同而呈现出一定的差
异，但是其监管的目标却是大体相近的：
第一，必须保证将银行体系的风险控制在一定水平之下，银行业在一国金融
体系中的重要地位表明一旦银行业出现危机状况，必将触动整个金融体系。将资
本充足率的监管纳入银行业监管的核心区域，进而对信用风险、市场风险、操作
风险等实施全面管理。
第二，银行监管要保护存款人的资金安全，在遇到银行危机时减少其损失。
从另外一个角度来看，对存款人的保护措施也是在维护公众对银行业的信心，尤
其是在银行倒闭时可以避免银行挤兑现象的出现。最后，从许多实施混业经营的
国家经验不难发现，银行业从事相关金融市场业务时会因自身业务的特殊性而引
发系列风险。
第三，银行监管要提高银行体系的整体竞争力和保证银行经营的合规性。银
行法律和规定的最根本目的是在为银行之间公平竞争搭建有效平台，禁止垄断和
限制竞争的做法。籍此来提高银行的经营效率和国际竞争力，以适应日益多元化
的国际金融市场。
第四，银行监管的目的就是要形成市场约束力，要求银行及时提供可靠的信
息(信息披露)，以利于市场其他主体对银行风险进行充分评估，通过市场的力
量监督银行进行审慎经营。
金融机构的经营活动与中央银行的恶货币政策目标实现一致是保证金融市
场稳定发展的前提也是金融监管的主要目标之一。而银行的行为活动直接对中央
银行的政策实施效果产生重大影响。由此可以看出，在金融全球化和金融自由化
的时代背景下金融业竞争加剧和金融风险的强化，银行监管正在日趋审慎化和法
制化。成熟的金融市场必然依托完善的金融监管体制和因地制宜的金融监管模
式。
2
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
第二节银行监管理论的多角度分析
“市场失灵理论"和“信息经济学一是金融监管的理论基础。金融市场的信
息不完备直接导致道德风险和信用危机，而这两个因素又是维持金融市场稳定的
基础。1982年Minsky提出“金融稳定性假说"，此后Diamond、Rajian、Kaufman
等人也从不同角度阐述了银行体系“脆弱性’’的内在原因。5下面将从不同角度
来分析金融监管理论对市场不完备性的解释。
一、金融市场失灵论
经济学家将经济管制理论应用于金融监管，认为在不存在信息成本或者交易
成本很低的前提下，政府对银行强有力的监管能够提高银行的公司治理水平，从
而提高整个社会的公共利益，使社会福利水平最大化，实现帕累托最优。这一理
论被称为公共利益理论。
(一)市场失灵
暗含在公共利益理论背后的经济学现象是金融市场失灵，而信息不对称则是
导致市场失灵的最主要因素。信息缺乏而在金融制度上会造成逆向选择和道德风
险问题。逆向选择是在交易之前由于信息不对称造成的问题。金融市场的逆向选
择是指：那些最可能造成信贷风险的借款者，他们通常是寻找贷款最积极，也是
最可能得到贷款的人。道德风险是在交易之后由于信息不对称造成的问题。金融
市场上的道德风险指的是：借款者可能从事从贷款者的观点来看不希望其从事的
风险活动，因为这些活动很可能使这些贷款不能归还。由于道德风险降低了贷款
归还的可能性，很多金融机构会审慎贷款。
(二)银行危机的外部性
Meade(1973)将外部性定义为给某位或某些人带来好处，而这位或这些人却
又不是做出直接或间接导致这些事件之决策的完全赞同的一方。银行危机的外部
效应也是需要政府监管银行一个重要原因。银行业作为特殊行业，其破产的成本
非常之高。信息不对称也可能导致金融机构的广泛倒闭，产生恐慌性银行挤兑。
单个银行的风险问题或者倒闭很容易产生连锁反应而导致银行的系统性风险，好
的银行和坏的银行概莫能外，由此而使公众蒙受巨大损失，并对整个经济造成严
5李富英，臧慧萍：银行监管的理论研究，税务与经济，2005年第1期，第55页。
3
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
重打击。金融市场的信息不对称，使得存款人与银行、银行与贷款人之间形成巨
大的信息不对称，由此产生了“柠檬现象细(Akerlof)。
(三)法律的不完备性
现实社会是变化的而法律具有稳定性，当初制定的法律并不能完全反应后来
的变化。因此，法律具有不完备性，不可能达到最优。7假设人们知道法律的局
限，就会钻法律的空子，法律就失去了执行力度。由于法庭自身的角色限制，不
能涉及事件本身，必须寻找一个法律执行者“监管者"。监管者不必完全保持中
立，但必须进行主动执法。而在法律体系不完备的市场之中引入监管主体可以有
效加强执法成效。如将法律的修订权交由监管者，必定会出现因相关利益冲突而
无法保证立法的公证性。
(四)科斯定理
科斯定理(科斯，1960)规定，当产权界定明晰和交易成本为零时，市场当
事人会组织交易，而达到资源的优化配置，这种情况下就不需要政府通过税收、
轨制或法规的方式来纠正市场行为。科斯定理所依赖的假设是有效依法履行复杂
合同的可能性。由于法律的不完备性，引入银行监管机构的主动执法可以改善银
行业的执法效果。较之于法官实施法律，监管者执法则有强大的激励和倾向性，
或许可以更有效地保护产权。当利益集团还没有充分组织起来，而且政策制定者
独立性强、非常关注公众利益，监管者就能实行审慎监管，这种情况下监管执法
就更为强有力。因此，就解决市场失灵而言，政府规制成为低效的司法程序的替
代方式。8
二、金融脆弱说
Friedman，Schwartz(1986)和Diamond，Rajian(2001)9从银行及金融机构的
流动性方面所做研究表明，银行及其它金融机构存在较大的脆弱性。Kaufman
(1996)从银行体系的传染性和系统风险角度认为，银行业比其他产业更具风险。
银行与银行之间的违约事件直接影响到银行经营的困难程度，破产的传递效应会
6“柠檬现象”是经济学上对“信息不对称”问题的一种形象阐述。阿克尔洛大教授于
1970年发表了一片题为《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》，冈其形象的比喻而成为信
息不对称的代名词。
7刘晓勇：《银行监管有效性研究》，社会科学文献出版社，2007年，第6页。
8刘晓勇：《银行监管有效性研究》，社会科学文献出版社，2007年，第8页。
9胡维波：金融监管的理论综述，当代财经，2004年第3期，第50页。
4
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
迅速波及其他银行，市场的公信力极度下降。银行的脆弱性还表现在，银行与许
多经济体的利益完全挂钩，一旦银行出现破产，恐慌性的挤兑会将危机推向深渊。
银行在金融市场中所面临的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济
递增以及外部性等问题不仅仅会导致局部“市场失灵刀，而且会导致社会性的
“经济崩溃"。银行业的利益与社会经济利益关联度要求国家必须对银行实施严
格监管，这符合社会公共利益。
三、政府掠夺论
“政治／监管俘获理论"是与公共利益理论相反的另一种监管理论，对公共
利益理论的现实性进行阐述。该理论认为金融监管机构的监管者在工作过程中并
非将社会利益最大化放在首位，而是将其个人的福利最大化。监管者将银行的资
金转移到与政治相关的企业，或者实力较大的银行将会“俘获(capture)一监管
者，诱导其从银行的利益出发而不是以社会的最佳利益作为监管的出发点。对银
行进行政府监管会降低银行配置社会资源的效率，如果政府监管机构的权力过
大，甚至会影响到一般社会公众和企业获得信贷资金的能力。如果能够建立一种
机制，既能避免政府监管的“掠夺之手一，同时又能够提高整个社会的福利，有
人称其为政府的“扶持之手"。另外设立一个独立的银行监管机构可能是解决政
府失灵和市场失灵的方法。该机构不仅独立于政府，而且应独立于银行，既能克
服信息不对称，又避免被银行所俘获。
四、特殊利益与多元利益论
特殊利益与多元利益论(佩茨曼，1976)在政府掠夺论的基础上发展起来。
他认为，政府只是一个抽象的概念，是由许多政党和利益集团组成的10。该理论
的政策意义是，银行监管的战略主要通过银行的信息披露，债权人获得信息、处
理信息成本的降低，提高其监督银行的动机和能力；与此同时，限制政府监管机
构的权力，以防止银行成为其实现特殊目的的政治工具。理论界也注意到，借助
债权人对银行进行监督，必须注意设立科学的存款保险制度，但是如果存款保险
制度过于慷慨，则会降低债权人对银行监督的动机。由于现实中广泛存在着“搭
便车’’现象，利用存款人来监督银行很难达到理论上期望达到的效果。
10佩茨曼：趋向更一般管制理论，法律经济学杂志，1979年第2期。
5
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
第三节金融监管的体制分析
金融监管体制类型主要有两种，混业监管体制和分业监管体制。在早期的金
融监管过程中，多数国家的金融监管职能集中于中央银行。但是，随着金融市场
的不断演进以及各国政治、经济、法律、文化等传统之间的差异，金融监管的模
式也在发生巨大的变化。通常情况下，金融监管模式的变革必将伴随着金融市场
的重大改革。美国在金融市场的演进历史上，金融监管模式就经历了三次重大改
革，市场的成熟化程度往往对改革产生巨大推动力。按照监管机构的监管范围可
将金融监管模式划分为：混业监管体制和分业监管体制。
一、混业监管体制
混业监管体制是将金融业作为一个整体进行统一监管，由一个独立的监管机
构充当监管职能部门，全面承担监管职责。此种监管模式又被称为“一元化"监
管体制(unified supervision)。金融业混业监管已经是当下金融市场监管模式
的趋势。截至2004年的统计，全世界有33％的国家采用单一监管机构的监管模
式，而细分监管职能部门的国家占35％，其余的国家则采取不同程度的监管机构
合并形式(银行业与证券业、银行业与保险业、保险业与证券业)。
主张单一监管机构的人士认为，该监管体制对金融机构的行为、审慎监管和
监管成本都具有优势。发挥监管的规模经济，将金融机构的利益一体化避免监管
部门之间因职能划分不同而产生重复和交叉。此外，在单一监管体制下，监管机
构可以将有效资源集中利用，充分发挥人力资本的优势，在简单的体制下提高监
管效率强化监管责任。
二、分业监管体制
分业监管根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别进行监
管的体制。各国的分业监管体制通常由多个金融监管机构共同承担监管责任，一
般银行业由中央银行负责监管；证券业由证券监督管理委员会负责监管；保险业
由保险监督管理委员会负责监管，各监管机构既分工负责，又协调配合，共同组
成一个国家的金融监管组织体制。
赞同分业监管体制的人认为，首先，统一监管机构将会抹杀银行、证券、保
险公司等其他金融机构自身的特质，而且各机构之间的业务不同质性并不会因市
6
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
融合程度的提高而消失。差异性监管并不会降低监管的效率，反而会提高监管的
针对性。其次，单一监管机构的权力过分集中而导致监管机构不能完全独立、公
正解决目标和利益之间的冲突。单一监管机构能否依据不同监管对象的特征制定
不同的监管策略则有待考量。最后，单一监管机构因其具有垄断势力可能产生监
管低效。
金融监管模式的选择以及监管体制的划分已经成为衡量一国金融体系发达
程度的重要标准之一，世界上金融发达体国家也不同程度采取混业监管模式。英
国于1997年10月28日成立金融监管服务局，主要负责对银行、住房信贷机构、
投资公司、保险公司和金融市场、清算和结算体系的监管。德国是全能银行体制
的有力代表，2002年5月1日德国成立德国联邦金融监管局将原先的银行、证
券、保险分业监管统一监管，担负金融市场权力和公法上的行政机关。日本于
1998年6月实现了以金融厅为核心的金融监管模式。而美国的则是一个特例，
金融市场的融合程度相当之高，金融监管机构面对市场的多样性也能应对自如，
但是单一监管机构的出现还尚需时日。
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
美国的金融市场在分业经营的60余年中，经历了国内金融市场的跌宕起伏和
国际金融市场的日新月异。经济与金融市场的发展变化都对国内金融市场的监管
模式带来不断冲击，银行业首当其冲成为监管改革的主要对象。本章试通过对美
国金融市场的不同发展阶段，将银行业监管措施改革也对应其三个历史时期：(1)
30"-'70年代的改革针对大萧条(Great Depression)之后的金融市场的重建、恢
复金融机构和货币制度的公信度和建立稳定的金融体系。(2)踟年代的改革主
要是放松金融管制和加强联储对货币的控制力。(3)90年代的改革主要是建立
以市场为主导的机制，充分发挥金融体系的主观能动性，在市场机制中自我调整。
旨在通过对历史事件回顾，对美国银行业监管演变历程有个更加直观的了解。
第一节30"--'70年代的金融危机恢复改革
在美国经济发展的历史上，金融体系和货币管理机构不能实现最初目标是屡
见不鲜的现象。事实上，在1913年联邦储备体系建立之前，美国的金融体系还
是处于一种放任自流、毫无统一规范的金融格局。20世纪30年代的经济危机，
引发了公众对于当时自由竞争金融市场的质疑，自由金融市场的经营基础受到打
击。为了恢复公众对于国内金融机构和经济市场的信心，一场针对金融体制的全
面改革势在必行。总的来说，30年代针对经济危机的改革主要目的是防范金融
危机的产生，重新树立金融体系的牢固基石，针对银行业严格管制为主金融监管
模式已经建成。这次改革奠定了美国未来几十年的金融监管模式的基调，并为日
后的改革提供了有利条件。
一、经济大萧条之前美国金融体系的形成与发展
美国银行管理体制的建立之初是针对金融危机和其他政治事件做出的反
映，银行业的监管是从政府稳定货币职能开始的。由表2．1可以统揽美国金融体
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
系演变与金融监管体制变迁相伴相生的过程。
1791年美国国会批准在费城建立第一美国银行(Bank ofthe United States)，
发给其为期20年的营业许可证。该银行在当时具有美国中央银行的雏形，同时
也是美国最早的金融管理机构。这家银行有着公私两方面的责任，它的独特之处
在于：(1)美国财政部拥有该银行五分之一的股份；(2)给予州立银行临时贷款，
起到了“最后贷款人”的作用；(3)由于该银行的资产大大超过当时的州立银行，
表2-l 美国金融体系的发展与演变
时间重要历史事件
1782年美国银行获得特许经营权。
1791年美国第一银行获得特许经营权。
1811年美国第一银行特许经营权被收回。
1816年美国第二银行获得特许经营权。
1832年美国第二银行特许经营权被收回。
1863年通过<1863年国民银行法》，建立国民银行体系，成立货币监理署(OCC)
行使对国名银行的管理、监督、检查职能。
1913年通过{1913年联邦储备法》，建立联邦储各体系。
1933年通过(1933年格拉斯—斯蒂格尔法》，成立了联邦存款保险公司(H)lC)。
1987年联邦储备委员会允许银行控股公司承销先前被禁止的证券，这标志着银行
业开始进入证券业。
1989年成立了清算信托公司(Resolution Trust Corporation，RTC)负责来合并或关
闭濒临破产的村贷款银行或机构。
1994年通过了gRiegle-Neal Banking and Branching Efficiency Act))。该法案否定了
以前不允许银行跨州设立分支机构和一些限制银行设立分支机构数量的作
法。
1999年通过{：1999年金融服务现代化法案》(The Gramm．Leach-Bliley Financial
Service Modernization Act of 1999)，银行、证券、保险可以混业经营。
它承担惩罚滥发纸币的州银行的职责。美国第一银行在当时金融市场起到了积极
的作用。尤其是在限制州银行权力膨胀中担当着中央银行的职责。第一银行遭到
南方种植园主势力和几乎所有的州银行的极力反对，再加上管理经验不足，不得
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
不在1811年执照期满时停业。11
第一银行的解散，使得州银行迅速发展。纸币的滥发和银行券的膨胀造成国
内金融形势一片混乱，国会于1816年又颁发了经营许可证成立了美国第二银行
(Second Bank of the United States)。该银行与第一银行的职能颇为相似，管理银
行的注册登记以及限制钞票的过度发行。由于国内政治斗争的进一步加剧，各州
政府都视其为阻碍州立银行发展的绊脚石，第二银行在注册期满之后遭到取消。
事实上，在美国早期的金融体系中，法律体系的因素直接导致各州权利的膨胀，
集中管理的金融体系很难一时间被决策者所接受。
在第二银行的经营许可证被拒绝延长之后，银行滥发纸币的行为直接导致了
国内通货膨胀的加剧。1836—1864年，美国进行了一次全国范围内的金融改革，
此次改革的中心是针对州政府一级。银行业自由经营的理念被提到金融改革的桌
面之上。1837年以后，银行业实施“自由经营银行制度"，凡是通过政府规定的
条例，经过登记手续，就可以注册开办银行，而此前颁发银行经营许可证必须通
过立法程序。自由经营银行业务这一概念一直延续到经济大萧条前夕。截至到
1860年，美国国内在外流通的银行券数量惊人，上百家银行相继倒闭。在这样
一种局面之中，统一货币的管理权以及发行全国统一货币成为改革的焦点。
国会于1863年通过了国民货币法案(National Currency Act)，1864年林肯
总统签署了货币法案的修正案国民银行法(National BankACt)，法案的相继出台
对于美国金融制度的发展至关重要。国民银行制度的建立标志着：1、联邦政府
开始介入金融领域；2、“双线银行制"(Dual Banking System)正式引入美国银
行业的经营概念之中。国民银行法建立根据联邦政府授权而非州政府授权设置银
行的国民银行制度。在国民银行制度下，美国的商业银行可向联邦政府注册成为
国民银行，也可向州政府注册成为州立银行，同时对国民银行和州立银行实行三
级存款准备金制度12。货币监理署是美国建立的第一个正式的金融监管机构，负
责向私营银行颁发国民银行经营许可证，通过管制和定期检查来监督新银行体系
的正常运行。但是，国民银行制度并没有完全解决美国金融体系中存在的问题。
11藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第72页。
12三级准备金制度：将银行体系化为中央储备城市银行、储备城市银行及其他各地方
银行，以不同存款准备金比率作为联系这三级银行之间的纽带，对银行存款与库存现金，以
及储备银行对地方银行准备金的管理进行尝试。
10
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
三级存款准备金制度形成了“准备金尖塔式堆聚"13，在银行银根紧缩时期三级
银行系统分别自下而上寻求准备金支持，导致严重的金融危机，利率大幅上涨，
银行倒闭。经历了1873、1893、1907年三次银行倒闭之后，当时的货币金融体
系并没有维护美国整个银行体系的稳定。
1907年危机引发了对美国货币体系深刻的反思。国会成立了国家货币委员
会(National Monetary Commission)。通过讨论，1913年国际货币委员会通过了
联邦储备法案。该法案建立了美国第一家真正意义上的中央银行。在总结国民银
行体制失利的基础之上，联邦储备法案最根本的目的就是提高银行经营效率、消
减银行在经营过程中面临的不稳定因素，在危机出现阶段中央银行可以充当“最
后贷款人"的角色。以1914年联邦储备体系建立为标志，一个以12个联邦储备
区为基础，以中央银行、商业银行为主体，各种非银行金融机构共存的复合式的
美国金融体系得以建立。联邦储备体系的建立具有里程碑式的意义，因为它不仅
是美国联邦政府与地方政府多次博弈的结果，而且也表明了美国金融监管体系的
确立(易宪容，2002)。
最后值得一提的是1927年《麦克法登法案》(Mcfadden Act)。该法案正对
州立银行与国民银行之间存在的非公平竞争关系，给予国民银行以无固定经营期
限的许可，使其可以在信贷业务等方面和州立银行站在同一竞争水平线之上。这
一法案严格地限制了成员银行开设和经营外地银行的权利——州银行和国民银
行都同等受限。
二、30,--．,70年代银行业危机恢复改革
1929年开始的世界范围内经济大萧条给银行体系带来灾难性打击。美国是这
场危机中受灾最严重的国家，国民生产总值下降了30％，到衰退顶点时失业率达
到25％。据统计，美国有4000多家商业银行因为直接经营股票和证券投机业务
而倒闭，此外倒闭的储蓄与贷款机构更是数量惊人(见表2—2)。全国经济陷入
一片萎靡状态，消费者对银行失去信心，大量挤提存款，这使得危机的恐慌情绪
13准备金尖塔式堆聚：按照国立银行所在地的区域重要性，对它们分别规定不同的存
款准备金比率。郊区银行可以将一部分准备金存在储备市银行，储备市银行依次义可以将一
部分准备金存在中央级储备市银行。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
进一步加剧。由下表二可以看出，危机产生的巨大“威力"。
美国大萧条时损失最大的产业可能是金融业，据估计能正常开业的银行到
1993年时只有1929年时的一半(Bemanke，1983)。
表2-2 1921—1933年美国商业银行破产情况
($：1000美元)
年份破产银行数量总存款额存款人承受的损存款人的损失占
失所有商业银行总
存款比率
1921 506 $172，806 $59，967 O．2l％
1922 366 91，182 38，223 O．13％
1923 646 149，601 62，142 0．19％
1924 775 210，150 79，381 0．23％
1925 617 166，937 60，799 O．16％
1926 975 260，153 83，066 O．21％
1927 6169 199，332 60，681 0．15％
1928 498 142，386 43，813 o．10％
1929 659 230，643 76，659 O．18％
1930 1350 837，096 237，359 0．57％
1931 2，293 1,690，232 390，476 1．01％
1932 1,453 706，187 168，302 0．57％
1933 4，000 3，596，708 540，396 2．15％
资料来源：http：／／www．fdic．org．
(一)30年代的危机改革措施
在这样一种背景下，美国政府颁布了一系列针对金融体制的改革措施，旨在
重建美国的金融体系。这次的改革与以往不同的是，政府完全摒弃之前的金融市
场自由竞争的发展模式。政府积极介入金融市场的管理工作，限制会融业过度竞
争，保证金融业健康稳定发展。银行业改革成为这次改革的核心部分，而对于银
行业监督管理则是重中之重。
在经历了这场危机风暴之后，美国政府、议会和银行监督官员对《国民银行
12
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
法》和《联邦储备法》中的缺陷进行了认真研究、提出许多有助于改革的意见和
建议，特别是在加强银行监管的法制建设方面。在多方面的因素条件下，(1933
年银行法》和(1935年银行法》相继出台。(1933年银行法》又称《格拉斯一斯
蒂格尔法案》于1933年6月16日通过。法案将投资银行和商业银行业务严格地
划分开，保证商业银行避免证券业的风险，禁止银行包销和经营公司证券，只能
购买由美联储批准的债券。该法案的出台，确定美国金融市场分业经营、分业监
管的模式。该法案的主要内容有：(1)美联储有权限制银行贷款、并对利率实施
管制，对成员银行制定存款利率上限以防止银行间的恶性竞争(即《Q条例》)。
(2)在商业银行和投资银行建立隔离墙，实行严格的银证分离制度。商业银行
从事存放款等银行业务，投资银行从事证券业务，禁止业务交叉。并明确禁止商
业银行直接或通过附属机构经营证券业务，并禁止投资银行经营存款业务。(3)
允许银行在本州内设立分支机构，从而加剧了一州之内国民银行与州立银行之间
的竞争。但是还是禁止银行跨州建立分行。(4)创建了联邦存款保险公司(Federal
Deposit Insurance Corp．，FI)IC)。在当时，联邦存款保险公司的成立是非常有争
议的，许多专家学者持反对意见。美国银行协会主席认为“存款保险是不合理的、
不科学的甚至非常危险’’。成立该机构的主要目的是对参加保险的联邦储备体系
成员银行14进行保护，在面对银行业金融危机时，银行不至于因为挤提而面临倒
闭。
(1935年银行法》(Banking An of 1935)主要是在1933年法案的基础上进
一步完善。将分散于各联邦储备银行的货币执行权力集中到联邦储备委员会，强
化联储的中央银行的地位，缩小各区联储银行的权力，以便应对危机时刻统一调
整，保证金融体系的稳定性和安全性。依法案规定在华盛顿特区成立了“联邦公
开市场委员会(FoMC)"，该委员会的主要目标是：稳定物价和最大程度地实现
就业，即维持低通货膨胀率下的可持续就业。15联邦公开市场委员会的影响力日
渐上升，将其更名为“联邦储备系统管理委员会"，并赋予委员会管制特区银行
贴现率和在规定的限度内改变必要储备比率的权力。
《联邦住宅贷款银行法》(Federal Home Loan Bank An)于1932年7月正式
“联邦储备体系成员银行：联邦储备体系的所有成员银行必须参加存款保险，参加存
款保险的州立银行，则必须在参保之后的两年内加入联邦储备体系成为会员银行。
15藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第102页。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
通过，旨在降低房屋持有的成本。该法案规定成立的联邦住宅贷款银行委员会
(Federal Home Loan Bank Board，FHUm)负责监督管理联邦储蓄贷款机构的
经营行为。同时成立的12个联邦住宅贷款银行将对储蓄和贷款机构进行资金融
通，保证储蓄和贷款机构可以向购房者提供长期、稳定的资金支持，进而促进美
国建造业的发展拉动国民经济增长。
在联邦存款保险公司成立一年之后，《1934年国民住宅法案》(National
Housing Act of 1934)成立联邦储蓄贷款保险公司(Federal Savings and Loan
Insurance Corporation，FSLIC)该机构设立之初的目的即为美国的储蓄和贷款
机构进行存款保险，并授权联邦住宅贷款银行委员会对其进行管理。在19世纪
80年代美国面临储蓄贷款危机的时候，联邦储蓄贷款保险公司无力清偿。尽管
经过数次资本重组，还是无法解决保险偿付问题。1989年的《金融机构改革、
复兴与促进法》(Financial Institutions Reform，Recovery and Enforcement Act)
撤销了联邦住宅贷款银行委员和联邦储蓄贷款保险公司，并将后者所有职责移交
联邦存款保险公司。
(二)40—70年代的巩固银行业监管改革措施
总体来说，30年代的危机恢复改革主要还是针对当时的金融市场情况出台
相关的政策法规引导市场走上恢复重建的道路。对于银行业监管的改革只是自由
竞争过度到严格管制模式之下，各项法规条款的出台仅仅搭建了一个简单的银行
业监管框架。40-70年代的改革主要是巩固和完善30年代建立的模式，对银行
业加强监管，以安全性作为监管工作的核心。
由于《1933年银行法》对商业银行和投资银行经营业务作了明确而且严格的
划分，各司其职，不允许交叉经营。但是为了逃避管制，美国银行业设立一种新
的银行组织形式即银行持股公司(Bank Holding Company,BHC)。银行持股公司
通过持有股份来掌握对银行的控制权，对其经营实行控制。银行持股公司所拥有
的公司，可以进行跨州经营能从事“与银行业务紧密相关"的活动，它可以使银
行规避设置分支行的规定。银行持股公司的模式可以将银行的经营风险均分到各
个经营机构，而且在不同地区建立分支机构可以避免规模经济的出现。1957年，
50家银行持股公司共控制了417家银行，拥有的存款额占全国总存款额的7．5％。
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
1969年，所有银行持股公司控制的存款额占美国银行总存款额的15％，1970年
为16．216。但是，考虑到银行持股公司会将金融机构的权力集中到一个集合体之
中，导致大规模的行业垄断的形成。(1956年银行持股公司法》的颁布就是对银
行持股公司的经营行为进行监督管理，该法案禁止银行控股公司在非银行的公司
拥有具有表决权的股份，未来也不可以进行类似的收购活动，要求联储允许建立
银行持股公司但是禁止进行跨州并购(1956年之前的并购仍将保留)，而且并购
后的公司只能从事与银行相关的业务。1956年的法案旨在对多银行控股公司进
行管理。
事实上，后来的许多持股公司是“单一银行持股公司"，即公司的控股对象
只是一家银行。这常常是某一银行为绕过法律关于开设分支行处、扩展业务的限
制而作的选择，持股公司本是该银行所衍生，以该银行为主体，但从法律上说它
是“公司’’，而非银行。到1974年末，共有276个银行持股公司控制了大约2122
家银行，经营的分支机构达8887处之多。为此，1970年美国国会通过了《银行
持股公司道格拉斯修正案》。该修正案将单一银行持股公司也纳入到监管的行列，
对被收购的非银行机构所从事的业务进行严格监管。这次的修正案与之前的法案
限制了银行持股公司在经营业务和经营地域方面的双重限制。
除此之外，美国政府还针对银行业务的具体经营范围进行了法律规范，通过
制定相关法律法规进行监管。(1960年的银行合并法》、(1969年消费者信贷保护
法》、《1974年平等信贷机会法》、{：1977年社区再投资法》、(1978年国际银行法》
和(1978年金融机构管制和利率控制法》等一系列法令。
三、小结：30"-'70年代危机恢复改革的成效与局限性
从金融市场的表现来看，危机恢复改革给疲软的市场带来了信心和希望，金
融机构从危机中得以迅速恢复，投资者的信心得以重建。但是严格管制模式的确
立给银行业带来安全保证的同时也束缚着其发展的潜力，调动银行业积极有效经
营的动力还在酝酿之中。
(一)改革确立了美国未来60年之久的严格银行管制。以股票市场的崩溃
16马红霞、严红波、陈革，美国的金融创新与金融监管，武汉大学出版社，1998年版，
第130页。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
作为大萧条最明显的标志。失业率大幅降低、经济衰退、股指急速下滑、银行不
断倒闭，当时的美国金融市场已经处于瘫痪的边缘。《格拉斯一斯蒂格尔法》就
是在这样背景之下颁布，划清商业银行与投资银行之间的经营界限是法案的重中
之重。在银行业和证券业务之间设立一道防火墙，规范两者业务范围。这一法案
的颁布标志着美国金融市场从自由经营转变为严格的分业经营时期。虽然，在
80年代后期严格管制已经不能适应当时国际金融市场自由化和现代化发展的要
求，取消管制的呼声越来越高。但是，正是由于对银行业才使得美国金融市场特
别是银行机构拥有较强的风险控制意识和较强的自身修复能力。即使是在80年
代美国银行业国际地位迅速下滑时期，银行机构通过改革措施而改变自身面貌赶
超其他国家。由于银行业的严格管制，并之以存款保险制度的保护，美国金融市
场再也美国出现过类似的恐怖危机事件。一方面得益于银行业自身抗风险能力的
提高，一方面得益于监管机构有效的风险控制措施。
(--)银行业监管框架的形成。随着存款保险制度、证券交易委员会、联邦
储蓄贷款保险公司、联邦住房贷款银行委员会等的建立，美国已经形成了较为完
整的金融监管体系。观察美国现行的“伞型"监管模式不难发现，30-70年代的
改革措施贡献了一个完美的框架模式。具有美国特色的双重监管模式至今适用，
尽管这一模式备受争议，但在其服役的百年中功不可没。此外，各联邦级监管机
构的建立标志着联邦政府从此将摒弃自由经营模式，统一管理金融市场以保证市
场的安全和稳定。
(三)改革存在的局限性。第一，对于市场的监管并没有制定出一个富有弹
性的体系取而代之的是统一遵守的原则。在经济形势发生变化的时候，很多条款
就很难发挥最大功效。如，存款保险制度的初衷是保护存款者的利益，但是随着
银行机构依赖心理的加重以及金融创新的不断推出，存款保险公司扮演着“最后
贷款人’’的角色。第二，对于银行及储蓄机构的严格管制，在一定程度上降低了
其自身的经营效率和竞争实力。由于经营业务和地理位置的限制，美国银行业的
发展缺乏内在动力，成本和风险降低的代价就是银行整体实力的下降。
16
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
第二节80年代的银行业金融自由化改革
在市场不断发展的进程中，银行业已经在束缚中寻求一丝灵活的机会。20
世纪70年代金融自由化思想的蔓延，理论家纷纷提出适合不同国别的金融自由
化路径而适用于发达国家金融发展的途径就是放松管制。80年代放松管制的呼
声在理论的强力支持之下显得格外急迫。同时，市场利率管制导致资金流向资本
市场，银行及储蓄机构的盈利能力逐渐下降；大量金融创新工具不断在市场中活
跃。政府需要的不仅仅是放松管制来拯救金融市场，而是实现一场真正意义上的
金融自由化改革。
一、80年代金融自由化改革的社会经济背景
由于70年代之前美国金融监管机构对银行业采取了严格限制的管制措施，
单一银行制的施行使美国商业银行数量超过同时期的其他经济发达国家，并且银
行规模小造成资金实力较弱。1971年后，货币市场互助基金(MMMFS)的迅速
增长削弱了存款机构的吸引存款能力。由于MMMFS不受到利率管制，可以按
照市场利率进行支付的显著优势使得资金从存款机构大量转移到货币市场，存款
机构面临重大危机隐患。美国出现“金融脱媒”(Disintermediation)危机，由于
Q条例对存款利率的管制，导致存款机构的大量存款外流，社会资金直接通过证
券市场直接进行融资而不是通过银行这个金融中介。银行收入急剧下降，社会地
位降低，再次陷入危机境地。
理论界的争论是诱使80年代改革的因素之一。70年代很多经济学家认为30
年代实施限制银行业竞争的管制、在70年代高利率的条件下，束缚了银行业的
手脚、导致金融制度的不稳定。理论界对于30年代的经济萧条进行重估，形成
了两派观点，其中温和货币学派“着重货币因素和联邦储备银行采取的措施；但
是这派承认非货币因素触发了大萧条’’，另外一方温和非货币学派主要是强调非
货币因素。这些观点对80年代的改革有一定的影响，货币政策是控制经济活动
的手段，如果对金融业不加管制并不一定会引起不稳定。放松金融管制、进行金
融自由化改革成为这一时期改革的主要呼声。最后，70年代末美国国内会融形
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
势的动荡也推进了改革的步伐。史无前例的市场高利率；几乎每年20％的通货
膨胀率；存款机构吸收存款能力急剧下降；货币市场互助基金迅速增长；银行、
储蓄与贷款协会、互助储蓄银行以及信贷联社存款的相应流失；黄金与白银市场
投机盛行；外汇市场美元汇价的下跌。所有的这些经济不景气信号，都呼唤着改
革的到来。
踟年代金融自由化改革措施
在1979年末，联邦储备委员会宣布将其政策重点由控制利率指标转向控制
货币供应量指标。在此之前，联储在70年代制定的利率控制指标和货币控制指
标，最终联储仅仅重视的是利率的控制。货币供应量的增加引发通货膨胀，通货
膨胀又导致利率上升，最终两个目标都难以实现。1980年2月联储采用新的货
币供应量衡量的新标准。
1980年3月，美国国会通过《存款机构放松管制和货币控制法》(The
Depository Institutions Deregulation and Monetary Act of 1980，简称1980年银行
法)。80年的法案分为两个部分：取消管制和货币管理。
(一)放松对于存款机构管制
放松管制旨在促进金融业的相互竞争，避免因为部分保护而使金融机构丧失
竞争能力。它包括以下三个方面的内容：
1、取消Q条例对于利率的管制。在存款利率限制方面，截至1986年3月
31日，分阶段取消Q条例对于一切存款机构持有的定期和存款储蓄的利率限制，
对于活期存款不得支付利息的条例继续有效。此外，经政府保险存款的金融机构
支付的存款利率如州政府有限者一律撤销。并专门成立了取消存款机构管制委员
会(DIDC)，负责监督执行Q条例分阶段以及与取消管制有关的其他事项，该
机构于1986年3月撤销。在贷款利率限制方面：凡是由政府保险存款的金融机
构所发放的其他贷款不受州政府贷款利率的最高限制；永久取消州政府对于住宅
第一性抵押贷款(包括活动住宅贷款)的利率限制，州政府如不迟于1983年4
月1日明确恢复这一利率限制，可以否决联邦政府的规定。
2、扩大存款机构的资金来源。加强存款机构吸收资金的能力有助于其参
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
与市场竞争，扩张资金来源。法案规定：从1981年1月1日起，银行、储蓄与
贷款协会、互助储蓄银行可为客户开立可转让支款单账户，在Q条例分阶段取
消以前，可转让支款单账户受Q条例的限制：信贷联社可以为客户开立可用支
票取款的存款账户；参加存款保险的银行可以为客户开办自动转账账户；联邦存
款保险对单个账户的保险额由40，000美元提高到100，000美元。
通过这样的方式，非银行存款机构也可以通过其他途径吸收存款，获得同商
业银行同等条件竞争的机会。
3、扩大储蓄与贷款协会的资金使用范围。该项措施的目的在于促进储蓄与
贷款协会资金使用的多样化，使它们不要依赖住房抵押贷款。储蓄与贷款协会某
些类别的贷款不受“贷款总额不得超过协会资产规定百分率打的限制。储蓄与贷
款协会发放单一住宅或多家住宅抵押贷款，其贷款额可达住宅估值的90％。准许
储蓄与贷款协会发放商业房地产贷款和消费贷款，可以投资于出售或持有商业票
据及公司债券，其总额以不超过协会资产20％为限。准许储蓄与贷款协会发行信
用卡，并发放于信用卡有关的消费贷款。
(二)加强联邦储备委员会对货币的管理
法案的货币管理部分旨在采取下列手段以加强联邦储备委员会对货币供应
量的控制：(1)将要求缴纳存款准备金的规定扩大到非联邦储备系统的银行以及
非银行存款机构；(2)将其他联邦储备委员会管理条例扩大到非联邦储备系统银
行以及非银行存款机构；(3)重新规定联邦储备系统与成员银行和非成员银行的
关系。
《19舳年银行法》虽然放松了利率管制、加强联储对于货币的管理，但是
并没有从根本上消除危机隐藏的根基，远未达到建立一个稳定的金融货币体系的
目的。1982年lO月通过了《1982年高恩一圣杰曼存款机构法》(ne Garn．St
German Depository Institution Act of 1982)，以下简称《1982年银行法》。与1980
年银行法不同的是，1982年的银行法致力于解决特殊问题，涉及的面相对比较
狭窄。法案中一方面表明促进机构竞争的态度；另一方面支出支持住宅和发挥储
蓄机构作为住宅抵押贷款的主要提供者。1982年的银行法针对储蓄机构和住宅
业情况恶化的问题，特别是储蓄与贷款协会。另外，这一次的法案没有涉及到货
币管理中的问题。最后，1982年的法案促进了对于利率管制取消的过程，积极
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
督促存款机构之间的竞争势头。
1982年法案对于取消金融管制发挥的作用。1982年法案大力推进存款机构
之间，以及存款机构与货币市场互助基金间的竞争。
第一、允许存款机构开办货币市场存款帐户和超级可转让支款单帐户在很大
程度上加强了存款机构和货币市场互助基金之间的竞争的能力。
第二、授权储蓄与贷款协会在一定限度内为客户开立活期存款帐户。该项授
权无疑是推进了储蓄、存款机构之间的竞争。
第三、法案推动了Q条例的阶段性废除。1984年1月起，凡是受到Q条例
约束的帐户，其银行与非银行存款机构的利率限制差距应该全部取消。
第四、扩大老储蓄机构的资金使用权。
但是，这一时期的金融自由化改革在金融业的放松协调上没有实现。商业银
行仍然不能够从事证券、保险以及货币市场互助基金等业务；而非银行金融机构
则依据管制的逐步放松侵蚀商业银行的经营活动领域，使银行业处于不利的地
位。商业银行在激烈竞争中，将大量的资金投放高风险的不动产业以及垃圾债券
市场，导致经营风险不断增加。其后发生的发展中国家债务危机，以及伴随而来
的美国经济衰退，引发了自30年来以来最为深刻的银行业危机。80年代后期，
美国各界对80年代初期金融自由化改革的片面性和银行危机暴露出来的问题进
行了深刻反思，认为必须进行更深层次的金融改革彻底改变对商业银行的经营活
动的过多限制。1989年出台的《：金融机构改革、复兴和促进法》(Financial
Institutions Reform，Recovery and Enforcement Act，FIRREA)对以前的许多法令
作了重大的补充和修改。1989年的金融改革被认为是联邦政府在监管储贷机构
方面最大的改革。该法的主要内容：
第一、创立“联邦储蓄与贷款公司清理基金"，由联邦存款保险公司经营，
三年内从财政部的收益中募集1150亿美元，以解决储蓄业的危机。其中，400
亿元用于联邦储蓄与贷款公司为解决以前倒闭机构已经签发的票据。
第二、创立储蓄机构监督办公室(Office ofThrifts Supervision，OTS)，授权
它对所有储蓄机构以及储蓄与贷款除股公司进行监督和管理。
第三、创建信托决定办公司(Resolution Trust Corporation，RTC)，作为一
个临时性机构，1996年底解散，并制定联邦存款保险公司作为它的经营执行者。
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
该机构的职责是：(1)为所有储蓄机构制定一个保护人或接收者；(2)管理联邦
资产配置协会(FederalAsset Disposition Association)的所有资产。
第四、撤销联邦住宅贷款银行委员会(Federal Home Loan Bank Board)，同
时创立联邦住宅金融委员会以取代上述机构的职能，授权它监督12个区的联邦
住宅贷款银行的行为。联邦住宅贷款银行既可向储贷协会贷款，也可向居民抵押
贷款。
第五、提高资本比率，储蓄机构的最低资本比率至少为3％，其中核心资本
比率至少为1．5％。1989年底，核心资本比率要提高到3％。若达不到要求，将
限制其存款及附加其他限制及附加其他限制，直至其达到最低资本比率要求。
1989年的《金融机构改革、复兴与促进法》对美国储蓄与贷款机构的监管
改革起到了重要的作用。1、对于监管机构的精简，加强监管机构的执行力度。2、
加强对资本充足率的监管，在一定程度上控制了风险。3、限制了储蓄机构的投
资活动和经营范围，防范风险。从事后的经验来看，这次的改革并没有从根本上
解决储蓄贷款机构的问题，
三、小结：80年代金融自由化改革产生的成效与局限性
80年代的改革被冠以“金融自由化一头衔，但是从改革的整体效果来看，
功过参半。改革逐步取消了利率管制，这对更有利于市场的发展；联储不断将货
币的管理权利控制在手，这也是防范危机的一种有效措施。但是，改革并没有期
望中那么彻底，对于很多问题的解决方案只是流于表面。对于金融市场的制度痼
疾没有能够抓住要害，欠缺彻底改革的力度。
(一)自由化改革的动因和成效
金融自由化思想成为80年代改革的理论动力，理论界对于金融监管的信息
不对称问题非常关注。金融自由化主张政府放开原有的管制限制，让市场机制发
挥调节作用。而这其中又分为发展中国家和发达国家之间的区别，发达国家主要
通过放松管制来实现。金融自由化并不与金融监管相背离，其更强调针对金融行
业自身的特性而采取的监管措施。80年代的美国的经济由50—60年代的高速增
长进入“滞胀"期。布雷顿森林体系的瓦解，带来巨大的利率波动，通货膨胀急
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第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
剧恶化。很多金融机构为了规避管制创造出许多新的金融工具，所有的因素都推
动改革的步伐。80年代的自由化改革以部分放松金融管制：
第一、取消利率管制。长期以来，存款机构在<Q条例》的管制下，仍可以
通过吸收无息活期存款和低利率储蓄与定期存款获得低利率的资金来源。市场互
助基金的竞争使得直接融资快速取代了间接融资方式，存款机构面临巨大的危
机。《Q条例》的废止，一方面解除了对于利率的限制，使存贷双方都可以享受
到利率市场化的优势；此外，解除这一“保护’’将储蓄与贷款机构引入金融机构
之间的竞争行列，通过竞争提高金融机构的经营效率。从根本上确立了此次改革
的一个基调：加强金融机构自身的竞争实力。
第二、逐步放松了对于金融机构的经营范围和地域的限制。允许跨州、跨行
业收购处于困境中的储蓄机构，从法令上第一次突破了传统地域分割的限制。银
行机构通过跨州经营将风险分散，而且交叉经营可以降低成本，成为金融行业新
的发展方向。
第三、政府加强对货币供应量的控制。法令加强联邦储备委员会的货币管理
能力与权限，增强联储对于货币供应量的控制能力，进而缓解了会员银行退出联
邦储备体系的问题。将货币控制权归拢于联储麾下，可以增强联储货币政策的有
效性，对于治理通货膨胀起到更直接的作用。
(--)自由化改革的局限性
尽管80年代的改革在放松管制方面做出了很大的努力，但是整个80年代的
自由化改革更算是一次全面改革的“尝试"。改革所涉及的方面并没有触及问题
的根源，严格管制的根本基础并没有撼动。银行的经营业务的灵活性得到提高，
但是并不足以提高银行综合竞争能力。
第一、存款保险制度改革的缺失。此时的存款保险制度已经偏离作为银行业
监管机构存在的意义，而是“银行的银行胗承担大额挽救濒临倒闭银行的责任。
这一方面鼓励了存款机构的冒险行为，另一方面存款保险公司的监管职能正同渐
丧失。在1974年富兰克林国民银行和1984年大陆伊利诺伊银行两次事件中，存
款保险公司承担巨额费用向其存款者提供保险。虽然维护了银行的公信力，但是
却失去了存款保险制度在控制存款机构采取冒险行径时的管理职能。
第二、法律制度没有触及问题根源。30年代大萧条的痛苦经历历历在目，严
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
格管制的法律法规并非一朝一夕可以动摇。美国金融管制的根本是法律制度的变
，
革，但是由80年代的立法结构可以看出，大部分法律制度针对单一问题提出解
决方案。即使取消利率限制，也只是小范围的法律变动。而这个时候的美国市场
需要的是一次深刻的立法改革，重新审视30年代的立法特征以及当时的环境或
许对此次改革更有帮助。
第三节90年代的银行业金融现代化改革
为了阻止80年代末银行倒闭浪潮的蔓延，改善现有的金融监管方法，在促
进金融体系竞争性和安全并重的原则指导下。90年代，美国政府对金融业进行
了一系列重大的改革。这主要体现在三个重要法令的颁布：{1991年联邦存款保
险公司改进法》、《1991年加强对外资银行监管法》、(1994年跨州银行法》。这些
改革，重新规范了金融业的监管方式，使金融监管由管制向灵活、富有弹性的监
管方式过渡。这标志着美国银行管理体制的改革开始了一个新的建设性阶段。
一、如年代银行业改革的经济社会背景
舳年代改革对于银行跨州经营等方面改革的不彻底性，使美国银行业面临
非常不利的国内外竞争环境，客观上要求美国政府对现有的金融监管机制进行全
面改革，重建一种有效的、稳健的、有序竞争的金融体系。虽然在80年代美国
政府进行了一系列的金融改革，但是改革所涉及的面相当窄，没有能够从更本上
解决美国金融机构潜藏的制度不完善问题。30年代的过分管制的阴影仍然存在，
这使得处于美国金融形势陷入相当尴尬的境地。在储蓄机构发生危机的同时，商
业银行也面临巨大的危机形势，倒闭的商业银行数目逐渐上涨。由于商业银行长
期涉足高风险业务，银行资产质量降低、，呆坏账增加，银行等级显著下降。加
之存款保险公司在这一时期并没有起到至关重要的作用，许多人对于存款保险制
度产生了怀疑。不少金融发达国家已经进行了更为深刻的金融改革，美国银行业
在国际上的竞争实力日渐下降。国内外的金融形势都迫切需要一次彻底的金融改
革来改善现有的国内金融市场新形势。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
(一)80年代末银行自身的经营困境，银行危机的扩散
80年代后期，继住宅储蓄贷款机构出现大量倒闭之后，商业银行的经营状况
也出现明显恶化，美国银行业的获利能力开始下降(见表2—3)。全美前10家
已行中有5家在1987年出现亏损。据美国联邦存款保险公司统计，1943—1985
年间，美国银行业平均每年发生倒闭事件只有11家，但自1985年起银行倒闭事
表2—3 前20家破产大型银行(按资产规模捧位)
(单位：100万美元)
银行名破产年度存款额总资产
Continental Balinots National Bk＆Tr Co． 1984 28590 39957
First Republic Bank—Dallas,NA． 1988 7680 17086
Bank of New England，NA． 199l 9407 13429
First Cit)r Bancorp(59 banking subs) 1988 9503 12972
Southeast Bank，NA． 199l 8909 11027
Goldome 1991 6525 9891
First Pennsylvania Bank，NA． 19踟5002 7953
Cmssland Savings Bank,ES．B． 1992 5515 7|432
The Connecticut Bank＆Trust Co．，NA． 1991 6860 7211
M Bank Dallas,NA． 1989 4034 6556
Bowery Savings Bank 1985 5002 5277
Meritor Savings Bank 1992 2909 4127
Dollar Dry Dock Bank 1992 3733 4028
The New Y．ork Bank for Savings 1982 2900 3504
The Howard Savings Bank 1992 3379 3461
The Seamen’S Bank for Savings，FSB 1990 2142 3392
MBank Houston，NA． 1989 2567 3307
American Savings Bank 1992 2827 3202
First City,Texas-Houston，NA． 1992 2520 2802
First Republic Bank—Houston，NA． 1988 2275 2712
资料来源：http：／／www．fdic．org．
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
件大量增加。1985年倒闭银行超过100家，1987年有203家，1989年更达到了
280家的最高纪录。1984,--1992年问，共发生商业银行破产事件1435起。这种状
况是二战以来最为严重的银行危机，而且90年代的银行倒闭特点是倒闭银行的
规模由中小银行转向大型银行。美国商业银行所面临的经营环境的变化是商业银
行出现危机的主要原因。以金融自由化、资本管制为代表的制度环境变化引起的
市场竞争激化。商业银行在激烈的竞争中为了追求高收益，将大量资金投放到高
风险的不动产业和企业举债兼并即“杠杆收购"的贷款。发展中国家债务危机以
及支持企业大规模杠杆收购所发生的不良债权问题。此外，为了规避管制，美国
商业银行资产负债表外业务获得迅速发展，如互换交易、远期利率协议、担保、
银行承兑、金融远期交易、外汇期货及期权交易等业务迅速增长。由于商业银行
大量涉足高风险业务，使商业银行资产质量降低，这不仅增加了商业银行的经营
风险，还使得银行经营成本大为增加，亏损上升，收益下降。
(二)存款保险制度处于困境
90年代以前，美国联邦存款保险制度的主要特点是：(1)每年参加存款保
险的银行缴纳占受保存款平均余额一定比例的保险费；(2)固定保险费率，即不
论金融机构资本充足状况如何及资产风险大小，同类机构采取相同的、固定比率
的保险费率；(3)当存款机构倒闭时，对每一存款账户规定一个最高赔付额，1980
年以前为4万美元，1980年以后为10万美元；(4)有由政府资助的额外资金来
源，如从财政部借款或由政府从市场上筹集。这种模式几乎可以为所有的存款进
行赔付，一方面银行和存款者不用为风险担忧，这就刺激了银行进行风险活动；
另外一方面一旦银行出现危机状况，联邦存款保险公司就会面临巨大的赔付金
额，保险基金面临枯竭。
随着储贷业危机以及商业银行倒闭危机，越来越多的人对存款保险制度表现
不满。存款保险制度助长了商业银行的冒险行为，使存款保险资金不断流失。针
对存款保险制度的改革，当时在美国掀起了一场争论的风波，争论的焦点不光集
中于“联邦存款保险制度是否需要改革’’，而是如何对其进行改革。改革的具体
观点如下：废除存款保险制度，代之以一个无保险、完全依靠市场竞争规律“优
胜劣汰”的银行体系；用私人存款保险制度代替政府(联邦)存款保险制度；改
革存款保险制度，引入市场机制的作用：限制联邦存款保险范围；保留联邦存款
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
保险的同时，引入私人保险再保险机制，让私人部门对存款再保险；设立一个新
的保险基金和购买坏账的机构，对濒临破产的银行进行“输血’’。
(三)美国银行业的国际地位日益下降，国际竞争力受到影响
二战之后，美国商业银行凭借其雄厚的实力在国际市场上独领风骚。进入
80年代中期，日本和以德国为代表的欧洲银行迅速崛起，通过金融改革使国内
金融机构的能力上升。但是，当时的美国银行业面临着金融管制和国内金融市场
萎缩的双重压力，显得软弱无力，地位一落千丈(见表2—4和2—5)。
表2—4 1980--1992年全球最大5∞家银行中
美国的银行数
年份1980 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
美国93 115 110 102 90 1cr7 1∞ 96 91 88
日本68 95 96 1鸺111 111 1∞ l嘶110 118
资料来源：【美】《美国统计摘要》，1994年，第514页。转引自：马红霞、严红波、陈
革，<美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，第171页。
据《美国统计摘要》1994年的数据显示1980-1992年间，在全球最大的500
家银行中美国银行所占比重维持在19％，而这期间日本逐渐赶超在1992年达到
表2--5 1980"-'1992年全球最大500家银行中银行数与
存款份额的国际比较(％)
美国日本英国德国法国意大利
银
1980年19 16 7 8 6 5
行数
1990年19 21 4 8 4 6
比
重1992年18 24 4 9 3 6
存
1980年15 24． 7 12 10 6
款比
1990年8 37 5 11 7 5
重
1992年8 42 5 11 6 5
资料来源：【美】《美国统计摘要》，1994年，第514页。转引自：马红霞、严红波、陈
革，《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，第172页。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
24％。在存款比重方面，美国所占的存款比重由80年代的15％下降到8％，日本
的增长速度惊人由24％上升至42％。在德国的带领之下，欧洲国家在国际上的
银行地位普遍提高。
事实上，美国的金融体制与当时世界上其他各国银行业所实行的自由化改革
对比相当明显。由于{1933年银行法》、{1956年银行持股公司法》和{1927年
麦克法登法》的规定，美国金融界严格限制银行经营业务和经营地域，对于银行
持股公司也加以管制，种种管制已经不适应当时国际市场的发展变化。而且，之
前以美国银行业为效仿对象的许多国家都已进行了不同程度的改革。日本在
1992年颁布了《金融制度改革法》，将金融分业管制转换成业务交叉和建立德国
式的多功能银行。欧盟国家从1993年开始允许在欧盟范围内自由设立分行以及
提供全方位的金融服务。周边金融市场的变化，暴露了美国金融体制存在的一些
内在缺陷，改革迫在眉睫。很多人认为分业经营应该对美国银行业的退步负主要
责任。
二、如年代金融自由化改革措施
1991年财政部提出了庞大的金融改革综合计划《金融体制现代化：使银行
更安全更具竞争力的建议》，该项建议从改革联邦存款保险制度、废除《格拉斯
一斯蒂格尔法》、改革跨州银行法、允许工商企业持有更多的银行股份，以及协
调银行监管活动等五大方面，提出了“将开始对美国银行业进行本世纪30年代
以来最彻底的改革’’的改革建议，反映了美国政府对金融体制进行重大改革的决
心与举措，但由于涉及的利益关系过于复杂，这项议案最终未获得国会通过。
1991年11月27日美国政府颁布了((1991年联邦存款保险公司改进法》
(Federal Deposit Insurance Corporation Act of 1991)，改革的主要目的是巩固和完
善联邦存款保险制度和改善对存款机构的监督管理。它保留了财政部的改革方案
中关于改革联邦存款保险制度，改善对国内外银行业的监管，尤其是强化对银行
资本充足度的监管，以及支付体系的改革和银行收购及合并等有关方面的改革建
议。该法案的主要内容包括以下几个方面：(1)改革联邦存款保险制度，增强存
款保险的抗风险能力，保障存款保险公司的实际偿付能力；(2)对州银行权力的
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
规定，目的在于保障州立银行与国民银行之间的公平竞争；(3)强化对资本充足
性的管理，对银行的资本准备金水平进行有序划分17，对于不同等级实旅相对应
的最低资本金要求；(4)加强对在美外资银行的监管，随着在美外资银行实力的
日渐壮大，外资银行有必要纳入享受同等监管力度的水平之下，在保证本土银行
的前提下适度发展外资银行，提高本土银行的自身市场竞争力。
在第二次世界大战后至1978年，美国未颁布有关外资银行管理的法律，在
美外资银行没有受到联邦法律的监管。它们与受到严格法律管制的美国同行相比
有许多有利条件，可以不缴纳联邦存款准备金等。为了限制外资银行在美国蔓延
的势头，保证美国银行的国内领地，美国政府于1991年12月19日通过了(1991
年加强对外外资银行监管法》(The Foreign Bank Supervision Enhancement Act of
1991)。该法确立了管理外资银行的“互惠性国民待遇原则"，开始了对外资银行
实施更加严格管理的新阶段。其主要内容包括：(1)经联储批准外资银行才能在
美设立分支机构；(2)限制外资银行经营零售业务，通过这样的限制将外资银行
的竞争范围有效的缩小；(3)外资银行必须接受联储年度的检查；(4)禁止在州
政府注册的外资银行分行或代理机构从事在联邦注册的分支机构不能从事的业
务，且在州注册的分支行和代理机构对单个借款人的贷款限额不得超过适用于在
联邦注册的分支机构的贷款限制；(5)关于外资银行收购美国银行股权和外资银
行问的合并。该法对‘1978年国际银行法》作了修正，把在美国仅有分行或代
理机构，而没有子公司的外资银行也算作银行持股公司，目的是为了弥补其过去
无法控制外资银行收购美国银行5％至25％股权的缺陷。
1994年，《里格一尼尔州际银行及分行效率法))(Riegle．Neal Interstate Banking
and BranchingEfficiencyAct)的颁布是美国银行业进入改革阶段的标志，它促进
了金融机构问竞争的发展，金融市场结构开始了新的调整，银行业出现了新的兼
并浪潮，新的“超级银行’’应运而生；银行业的集中与垄断程度不断提高，银行
数目大大减少。通过兼并调整，美国银行的国际地位迅速提高，在全球十大银行
排名中的银行数目增加，同时，也为美国21世纪的金融发展战略准备了机构条
件。
17该法依据资本充足性比率将银行依次划分为五个等级：资本十分充足的银行(大大
高于8％，为第一级)、资本较充足的银行(等于或略高于8％，为第二级)、资本不充足的
银行(6％。8％之间，为第三级)、资本严重不足的银行(2％。6％之间，为第四级)、资本致
命短缺的银行(2％以下，濒临倒闭水平，为第五级)。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
1995年5月，美国众议院银行委员会通过了《金融服务竞争法》，规定美国
商业银行可以通过分支机构介入证券业务。该法推动了金融机构在商业银行与投
资银行业务领域的全面竞争。这使得资本市场的直接融资方式发生了较大的变
化，通过债券和股票市场的直接融资迅速增长。货币市场的低利率带来了债券价
格的升高，商业银行投资债券的规模不断扩大，一部分资本充足的商业银行监管
当局批准从事有限的证券业务。
1997年，银行业经营效益的提高使保险业在与银行业合作方面继续向前迈
进。货币监理署批准国民银行可以自己的分支机构经营证券与保险业务，这为金
融机构的综合化发展开了绿灯。1997年6月，美国众议院银行委员会通过了《美
国金融改革方案》改革方案允许部分公司可以购买商业银行，以使它们的业务扩
大到金融领域，但也限制非银行公司自身的总资产不得超过7．5亿美元，购买银
行的总金额不超过5亿美元。这表明美国的立法机关探讨全能银行服务的深入，
使产业资本与金融资本的融合提到了议事日程。1996年12月，美联储理事会放
松了不允许银行附属机构进行证券承销的限制，规定银行持股公司的子公司从事
证券业务的收益上限从10％放宽到25％。
三、小结：蛐年代金融现代化改革的成效与局限性
20世纪90年代美国金融监管的改革更富有革新的理念，。本文只针对美国在
分业经营时期的银行监管改革进行分析，即《金融服务现代化法案》颁布之后。
总所周知，《金融服务现代化法案》彻底打破了60年来的管制禁忌，各金融机构
之间业务渗透充分反映了金融现代化改革的这一宗旨。功能性监管也被正式提
出，金融机构因其经营业务的不同而受管制于相对应的监管主体。而在90年代
前期的一些银行业监管改革措施，以及花旗公司与旅行者集团的合并都成为该法
案颁布的序幕曲。
80年代不彻底的改革措施直接为90年代的银行体系带来隐藏性危机。储蓄
贷款机构的倒闭危机直接导致商业银行经营效率的低下，银行危机一触即发。80
年代末至90年代初，美国银行业的危机局面仅次于二战之后。与之相伴相生的
即为存款保险资金的枯竭，“太大了而不能倒闭”的银行监管思想使得存款保险
29
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
公司一次又一次的在储蓄机构破产之后充当“救命稻草一。一旦再次出现大型银
行倒闭事件，存款保险制度很有可能濒临崩溃。存款保险制度的改革迫在眉睫，
作为监管主体存款保险公司应该首先履行其监管职能一控制风险。与此同时，主
要经济体的金融市场都出现了不同程度的发展：德国全能银行制的出现，欧盟金
融一体化程度的不断提高，日本政府也顺应经济发展趋势进行大刀阔斧的“金融
大爆炸"改革等。美国金融市场的危机交叠与国外金融市场的大力改革形成强烈
对比，80--90年代美国银行在国际上的竞争能力不断下滑。
90年代的金融现代化改革更加注重监管的灵活性、兼顾效率与公平，一改此
前改革僵硬严格18的方式。以提升银行业竞争能力、保证经营效率和控制风险作
为第一要义，它主要体现在以下几个方面：
1、改善联邦存款保险制度，恢复保险公司的监管职责。联邦存款保险制度
的改革从80年代延续至90年代，但始终没有能够从根上解决职能偏离问题。理
论界对此争议非常大，并提出多种改革方案，更有甚者主张废除存款保险制度完
全依赖市场机制平衡银行体系的发展。事实证明，此次改革成效颇为明显。联邦
保险基金很快就实现扭亏为盈，而且改革后的保险机制收缩保险范围、限制投保
银行的冒险行径，对于银行业的稳定发展起到一定的促进作用。
2、银行业体制实施全方位改革，实现经营和管制的双丰收。
第一、在1991年提出的《金融体制现代化：使银行更安全更具竞争力的建
议》中，资本充足性管制被列为首要解决问题。比照《巴塞尔协议》中银行资本
对风险资本的比率达到8％的要求，将银行分为5个等级，对不同等级实施不同
力度的监管。这样的方式降低监管成本，提高了监管的有效性和灵活性。1980
年和1990年，在联邦存款保险公司的所有投保商业银行股权资本对资本的比率
为5．8％和6．45％，而到1993年和1996年则提高到8％和8．2％；储蓄机构1980
年为3．6％，而1990年和1993年分别提高至5．4％和7．8％，1995"-'1996年为8．4％。
19
第二、单一银行制度的禁令被打破。在1994年以前，美国银行进行跨州业
务主要是通过银行持股公司的形式，跨州建立银行分支机构则非易事。而银行持
18马红霞、严红波、陈革：《美国的金融创新与金融监管》，武汉人学出版社，1998年
版，第197页。
”《美国统计摘要》，1997年，第515～517页。
第二章分业经营条件下不同时期美国银行业监管规则改革
股公司也受到经营业务和并购条款的约束。80年代改革允许银行机构可以跨州
并购处于困境中的银行机构，这算是对于禁止跨州经营的一个微小让步。事实上，
在70年代末80年初许多州已经制定出相应银行持股公司法律，允许其他州银行
持股公司收购本州银行。90年代的改革允许银行可以自由开展跨州业务和跨州
建立分支机构，这无疑是一次具有划时代意义。首先，跨州经营有助于建立一个
全国性的银行体系，降低营运成本。其次，外州银行进入可以限制本州银行的垄
断，提高银行之间的竞争水平。最后，银行经营手脚得以解放，自身的风险可以
实现多渠道分散，减少危机事件的发生概率以及自身的危机反应能力。
3、加强对外资银行监管，平衡国内银行业竞争格局。90年代对外资银行的
监管是美国历史上第二次公开对外资银行的监管措施，同时也是一次较为严格的
改革。当时的美国银行业处于停滞不前的状态，而外资银行在美国国内由于受到
较少的管制而发展迅速。监管职能部门需要对外资银行的准入、业务经营、年度
检查以及与国内银行之间股份合并等情况进行监督和检查。在整体修复国内银行
综合经营能力的同时，加强对外资银行的监管。一方面控制外资银行可能带来的
风险因素，此外可以在一定程度上保护本国银行，借助于金融市场的力量平衡，
恢复美国银行业的综合实力。
90年代金融现代化改革(1999年之前)也存在一些局限性：其一、严格管
制的一个方面也被打破．银行跨州业务的经营权；但是商业银行与证券业务之间
的防火墙还没有取消。究竟银证分离制度是否需要取消，舆论争议比较大。当然
在1999年《金融服务现代化法案》拆离了这个长达60余年的隔离墙。其二、监
管机构之间的叠加重复是否会增加监管成本，降低监管的效率又成为新的监管问
题。
31
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
2005年2月，金融创新研究中心(Center for the Study of Financial
Innovation)和普华永道(Pricewater house Coopers LLP)就银行业所面临风险进
行了年度调查。调查表明．监管负担已成为全球各银行面临的最大风险。该调查
访问了54个国家的440名银行家，在影响银行业的30种潜在风险因素中，过度
监管名列首位。20由此可见，衡量银行监管的有效性就显得尤为重要。银行监管
有效性可以从监管的宏观、微观以及成本等方面进行权衡，本章主要选取银行业
危机的具体事件以及法律制度保障和监管主体的职能分配两个方面，从宏观和微
观两个目标进行分析。
第一节透过银行业危机事件看美国银行业监管的有效性
回顾美国的金融发展历程，不难发现金融市场的每一次变革都是以银行业作
为主要对象。一方面是因为银行业在国民经济中占据的特殊地位，另一方面以银
行为主体的金融监管体系逐渐衍生，给银行业乃至整个金融体系带来了无限大的
挑战。银行业危机事件对金融体系的稳定性会产生具有震撼力的作用，监管的目
标是保证金融业的安全性与竞争性、效率与公平并重，支持经济的稳定运行。本
节选取美国金融史上发生的银行业危机事件进而分析美国银行业监管的有效性。
一、<Q条例》与利率自由化改革
(一)《Q条例》产生的负面影响
在经济大萧条之后的很长一段时间内，美国政府采取了积极的防御措施旨在
通过政策的改革和法律的监督对会融市场的未来发展进行双重监管。这其中不得
不提到《Q条例》。
在20世纪70年代后半期美国金融业出现了一系列危及的征兆，“金融脱媒"
危机首当其冲。探寻危机的源头不难发现，由于二战之后美国国内出现了罕见的
20刘晓勇，银行监管有效性研究，社会科学出版社，2007年，第59页。
32
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
高通货膨胀率和高市场利率，通胀的压力迫使市场利率的提高，较高的市场利率
使得商业银行和储蓄机构面临相当大的风险。利率对美国金融市场的直接影响源
自于《Q条例》的种种约束。
美国从1929-'--,1933年大萧条之后就开始对银行利率和一些银行业务实行管
制。在《格拉斯一斯蒂格尔法》中明确提出授权联邦储备银行限定储蓄存款和定
期存款的利率上限(《Q条例》)。《Q条例》的主要内容是授权联储系统对成员银
行吸收定期及储蓄存款规定最高利率限额，同时禁止对活期存款支付利息。联储
系统的利率管制范围两年之后从成员银行延伸到非成员银行，1935年银行法赋
予联邦存款保险公司同样的权利范围。这就意味着，两个联邦机构同时规定银行
可以支付的定期存款的最高利率。1966年9月，又制定了“临时利率控制法案"，
将《Q条例》的适用范围扩展到储蓄机构。美国政府希望通过利率管制保证银行
经营的健全性，旨在通过对利率的限制直接影响银行信贷规模的扩张。《Q条例》
对30年代美国恢复金融秩序、对40一--50年代初美国政府低成本筹措战争借款和
战后美国经济迅速恢复，起到了一定的积极作用。在进入50年代中后期特别是
进入60年代之后，利率管制的弊端逐渐显现出来。主要表现在以下几个方面：
1、限制了银行自身业务发展的空间。利率管制规定了银行存款利率上限，
限制了银行吸收存款的能力。造成金融机构之间不平等，不利于商业银行公平竞
争。在存款利率管制下，大银行可以通过自己在海外分支机构以自由利率调度欧
洲美元，以此增加大银行的贷款能力；而中小银行以及储蓄机构难以借到欧洲美
元，这就造成大小银行之间竞争地位的不平等和资金分配的不合理。
2、货币政策作用受到阻碍。由于利率限制对于存款机构吸收存款的能力带
来了巨大影响。为了缓解流动性问题，存款机构不得不通过金融创新以规避管制、
增加资金来源。尽管这种措施暂时解决了资金来源紧张的问题，但是联储的货币
政策的执行力度却由此而受到削弱，货币供应量越发难以调控。
3、Q条例已经对储蓄的增长形成了强大的阻碍作用，不能满足大量的投资
需求。70年代以来，美国经济的快速增长需要大量的投资资金，储蓄量的减少
不能满足此种投资的需求。Q条例对储蓄增长的负面影响已经凸现。
4、在市场利率远远超过Q条例规定的存款利率最高限制时，存款机构吸收
存款的能力受到了巨大的影响，如1966年、1969年、1974----1975年、197@'-'1980
33
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
年的市场状况。存款机构为了规避Q条例和存款能力的下降采取了很多新的措
施逃避政府管制：利用银行持股公司发行商业票据、回购协议以及吸收欧洲美元
存款。由于金融创新步伐的日益加快，利率管制已近不能如往日发挥重大的控制
作用。新的金融工具已经可以支付市场利率，抵制银行吸收存款能力的减弱。
存款机构大量流失的资金被投放到货币市场不受利率管制的高利率的金融
资产上，以获得优厚的收益。这严重导致了“金融脱媒”现象，美国各存款机构
都出现经营困难，成为美国金融体系中极大的不稳定因素。资金流动存在大量“脱
媒’’现象，导致金融机构经营困难。由于Q项规则导致利率上限的滞后调整，
资金大量从银行流向货币市场，金融机构的流出资金大于流入资金，盈利状况恶
化。
(二)利率自由化改革以及改革的特征
，上述状况引起了管理层的高度重视，1970年美国总统尼克松命令成立“金
融机构与管制委员会疗对“金融脱媒"等一系列金融危机征兆进行调查研究，最
终亨特报告显示“自由竞争和少加管制的存款机构能促进资金的最合理分配，并
有助于建立一个稳定的金融货币体系一。1980年3月，美国政府制订了(1980
年废止对存款机构管制及货币控制法》，在今后6年内将Q规则所规定的利率上
限逐步予以提高，到1986年3月底，分阶段取消Q项规则对于一切存款机构持
有的定期和储蓄存款的利率限制。1982年10月，美国制订(1982年存款机构法》，
该法案准许存款金融机构开办货币市场存款账户(MMDA，1982年12月起)及
超级可转让支付账户(Super Now，1983年1月起)两种类型的存款。这两种存
款均具有交易结算性，但却无最低存款期间和最高利率方面的限制。
美国利率开放改革看似是在金融市场出现危机情况之后采取的应对措施，从
更深层次上说，这次的改革也可以看成是金融管制的权利回归。此次改革有如下
特点：
1、与以往任何一次改革相比，利率自由化改革都显得从容有序。本次改革
采取了与以往不同的策略，先从危机的源头进行调查，旨在制订有针对性、有效
率的监管改革措施。从1970年总统指定特殊研究小组对金融市场进行全面研究
调查开始，讨论和研究利率管制的不良效果和产生的问题，并提出解除当时危机
状况的解决办法。亨特调查小组建议：取消Q条例对储蓄及定期存款的利率限
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
制，扩大非银行存款机构吸收存款和资金使用的权利。随着1979年通货膨胀成
为主要的经济问题，人们认识到高利率是高通胀的直接反映。经过前后十余年的
实践和努力，美国政府在1982年出台的银行法正式以法案条例的形式对利率管
制进行全面改革。在放松对利率管制的过程中也不是一步到位，而是有节奏的逐
步放松，以防在放松过程中出现市场的混乱现象。
2、监管的改革是放松金融管制的过程。由予Q条例只对存款机构吸收存款
的利率进行限制，对其他的市场利率没有干预。存款机构面对吸收存款乏力的局
面不得不求助于公开的金融市场，在市场中寻求机会。正是由于这个所谓的“管
制漏洞一为存款机构带来了一线希望，各种各样的金融创新工具在扩展存款机构
发展空间的同时也为这部分市场的发展起到推波助澜的作用。“监管漏洞"的存
在对被管制部分形成无限压力，最终导致其解除。由于1933年对金融业实施的
严格管制使得金融管制已经不能够适应金融市场的快速发展。当管制由一种合理
约束变为束缚发展的“阻碍力"的时候，市场必定会白发产生出相应的规避方式。
Q条例的解除减轻了存款机构的储蓄压力，使其重拾积极参与市场有效竞争的信
心。
3、合理选择放松管制的切入点。在放松管制过程中，寻找到合适的突破口
非常关键。一般说，这种突破点工具应具有联结自由市场利率和管制利率的双重
功能。美国金融界找到了CD这个合理的切入点，CD最大的特点就是持有者可
以将其自由转让，于是成为银行存款资金的一项重要来源。由于美联储允许CD
不受Q条例的利率上限限制，这样一方面淡化了银行单独依靠存款作为资金来
源所形成的约束，另一方面也在存款利率管制体制上打开了一个缺口。
(三)利率自由化产生的影响
虽说美国进行了利率自由化改革，但是利率自由化并不是指利率百分之百交
由市场决定。联储仍然通过控制贴现率来掌握市场利率的变化，所谓的利率自由
化只能说是市场对于利率的决定作用的比重较之前有所提高。利率自由化改革对
金融市场未来的发展产生了正负两方面的影响。首先，“金融脱媒”现象得到缓
解，自从存款机构开设了货币市场存款账户和超级可转让支票存款账户后，以前
急剧增长的货币市场互助基金转而下降。其次，促进了金融机构之间的竞争。随
着存款机构吸收存款能力的逐渐提高，存款机构的资金来源大幅增加，自身的竞
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
争实力随之提高，进而增强了与货币市场互助基金的抗衡能力。最后，美联储加
大了对货币供应量管理能力与权限。一方面在放松金融管制的同时，联储加强对
货币的宏观控制，增强货币政策的有效性。另一方面，对于存款机构实施统一的
存款准备金约束实际上是变相将会员银行及非会员银行统统纳入联储的控制，集
中联储的控制权限。
在利率自由化改革之后，美国金融市场面临的最大问题是银行倒闭数量的不
断上升。从1980"--1985年开始，银行倒闭家数由两位数上升到三位数，并与日
俱增。从1987年至1991年四年中，美国银行倒闭家数每年平均是200家，最高
的一年达到250家，差不多一天要倒闭一家。这些倒闭的银行通常都是小银行，
但90年倒闭的新英格兰银行影响很大。此外，在这些倒闭的金融机构中储蓄与
贷款协会是最大的受害者。
二、20世纪80年代的银行危机与存款保险制度改革
20世纪80年代，美国金融市场经历了严重的打击——储蓄贷款机构、银行
业以及证券市场都出现了不同程度的危机情况。(见表3—1)
表3-l 20世纪∞年代的金融危机
年份危机事件对危机事件的反应
1980——1982 存款保险按市场价值计算放松存款利率管制；扩大存款机构的
已资不抵债权力；提高存款保险上限；放松监管
1982 欠发达国家债务危机联储协调新的银行贷款
1984 大陆伊利诺斯银行倒闭规制保护无存款保险的储蓄者(太大
了不能倒闭)
1985 俄亥俄和马里兰州出现对冻结账户；联储贴现窗口提供贴现
储蓄存款的挤兑
1987 股市崩溃联储贴现窗口提供贴现
1988——1989 储蓄机构危机的第二阶段实施联邦清理计划；提高资本标准
1989 一次小的股市下泻没有采取措施
1989 垃圾债券市场的崩溃没有采取措施
资料来源：转引白马．J．·费尔德斯坦：《20世纪80年代关国经济政策》，经济科
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
学出版社，2000年，第461页。
20世纪80年代的两次银行危机对经济体产生的影响远不及储蓄贷款协会来
得深刻。但是，由于银行业在整个金融体乃至国民经济中所占的重要地位决定了
银行业的每一次危机都不可能被弱化。英国金融服务局的戴维斯也说，即使金融
危机是由银行以外的机构引起的，通常也会蔓延到银行，而且通常也可以通过银
行来处理。211982年的第一次银行危机源于墨西哥债务危机。据世界银行统计资
料显示，在15个重债务国的外债总额中，对美国商业银行的债务占24．25％。在
80年代末美国对第三世界国家的债权总计7540亿美元，其中主要集中在拉美国
家。
因担心拉美债务危机影响整个银行体系，联储采取了干预措施。通过直接干
预一系列的货币套换，与财政部制定一个数量更大的筹资计划，使墨西哥在获得
国际货币基金组织支持贷款之前渡过难关。作为这次危机的直接反应，1983年
11月，国会通过了《国际贷款监督法》，第一次要求联邦银行监管机构制定并监
督实施最低资本标准。其实早在两年前，银行监管机构就已公布了最低资本指导
原则，但把它纯粹当作可斟酌决定的事情来做，没有当作是执行特殊的法令性指
示。
但是，新标准不足以阻止20世纪80年代第二次银行业重大危机，即1984
年大陆伊利诺斯银行倒闭。由于向1982年倒闭的佩恩广场银行购买了质量很差
的能源贷款，大陆伊利诺斯银行从美国经营最好的银行变成经营困难的银行。
1984年5月，存款人开始挤兑存款，几乎要将这家当时美国第六大、资产超过
400亿美元的银行拖垮。起初，联邦监管机构只是试图劝导美国其他大银行向大
陆伊利诺斯银行提供紧急信用贷款以避免危机的发生，后来证明这种早期的努力
是不够的。最终，联邦存款保险公司决定接管该行及其控股公司，对所有保险和
未保险的该行存款人提供完全担保。实际上，这次拯救大陆伊利诺斯银行的行动
中，银行监管机构的救援方法清楚地表明，在美国，有些银行“太大了不能倒闭’’，
或更准确地说：太大了使监管机构不能允许未保险的存款人发生损失(考夫曼，
1989)。在此之后发生的其他银行倒闭案中，未保险的存款人明显地受到了全面
的保护。但是存款保险公司的储备资金已经面临严重枯竭，如若不采取改革措施
存款保险制度可能崩溃。(见表3—2)
21藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第160页。
37
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
表3-2 联邦储蓄与贷款保险公司(FSUC)
和联邦存款保险公司amIC)的储备
单位：百万美元
年份联邦储蓄与贷款保险公司联邦存款保险公司
准备金占保险存款百分比准备金占保险存款百分比
2903
2987
3142
3454
3791
4120
4480
4873
5328
5848
6462
6156
6307
6425
56∞
删
-6300
．13700
2．Q5
1．77
1．56
1．56
1．60
1．48
1．37
1．29
1．26
1．27
1．28
1．18
1．13
O．96
0．7l
O．54
-0．71
．1．47
43180
4740
5159
5615
612．4
6716
7269
7993
8796
9793
11020
12246
13771
15429
16529
17957
18253
18302
1 988 N．A． N．A． 14061 0．80
资料米源：凯恩(1989)；联邦存款保险公司(1988)。转引自马J’·费尔德斯坦，20世
纪80年代美国经济政策，经济科学出版社，2000年，第465页。
注：N．A．表示没有资料。
除了受第三世界债务危机的影响外，20世纪80年代后期的房地产业萧条以
及风靡80年代的“杠杆收购"也给银行业危机带来“雪上加霜"的冲击。在美
国，房地产业是对经济周期最为敏感的部门之一，在经济衰退时期，他首先进入
笱
刀
乃
俎
竭
堪
坫
岱
坫
俎
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孔
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缸
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蚪
路
跖
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拶
拶
拶
拶
拶
拶
拶
拶
侈
拶
侈
侈
拶
侈
抄
拇
四
侈
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
低谷，而在机构及复苏时期也首先进入繁荣。80年代中后期，商业银行对房地
产业的贷款以两位数的增长率扩展，使房地产贷款占总资产的比重超过了一般工
商业贷款和证券投资，成为商业银行所从事的第一大业务。忽80年代后期的房地
产业萧条，使过多投资于房地产业的美国商业银行饱尝了经济衰退的苦果：1989
年美国商业银行不动产贷款坏账比1988年增加了54％，达30亿美元。为了在激
烈的竞争中求生存，加上有联邦存款保险制度的保障，商业银行铤而走险，不惜
以高风险为代价追求高收益，积极对“杠杆收购"活动提供大量贷款，或通过其
附属机构持有大量此类“垃圾债券"。
存款保险制度在面对80年代发生的危机现象是暴露出其不适时宜的弊端。
在1980年之前，由于破产银行数量较少，保险费用的支出相对较小，银行保险
基金一直处于稳定增长的态势(见表3-2)。联邦存款保险基金的日益枯竭，存
款保险制度受到多方质疑。香港证期会主席沈安(Andrew Shen)在研究世界银
行的一份报告中指出：“80年代的银行倒闭，大部分是由存款保险直接或间接诱
发的道德风险造成的。修存款保险公司在市场中扮演了强大支柱的角色，一旦银
行因为处理不当而出现破产危机，存款保险公司首当其冲担负起挽救银行的职
责。建立存款保险机构的初衷是为了保护在联邦注册的成员银行，规避银行业危
机期间因挤兑而面临倒闭的风险。正如美国联邦储备体系理事会监管局局长理查
德·斯皮冷柯登(1998)所言；存款保险体系不可能也不应该杜绝银行破产。而
且在对银行危机的处理中，存款保险公司带来的损失并不会比银行倒闭直接导致
的损失少。(见表3—3)银行如果经营决策不当，与任何其它企业一样负有破产
风险。这种破产风险对企业的所有者来说是很重要的纪律约束，而银行体系的正
常运行正是需要有一定程度的市场纪律约束。23监管部门恰恰是需要通过金融市
场的优胜劣汰机制，刺激金融机构审慎经营，以防止由于过分保护而产生的道德
风险。
1983年，联邦存款保险公司发表了一份研究报告，要求对存款保险制度进
行全面改革，旨在通过改革提高存款人的防范风险意识不至于在放松管制的条件
下承担更多的风险。1991年11月27日美国政府颁布了《1991年联邦存款保险
公司改进法》(Federal Deposit Insurance Corporation Act of 1991)是针
22【美】《联邦储备公报》，1991年7月，第506、518页。
23陈元主编：《美国银行监管》，中国金融出版社，1998年，第40页。
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
对存款保险制度的一次较为彻底的改革。在加强对存款机构监管的同时将联邦存
款保险公司的银行保险基金资本化，把纳税人的风险降到最低。它保留了财政部
的改革方案中关于改革联邦存款保险制度，改善对国内外银行业的监管，尤其是
表3-3 FDIC在处理不同规模商业银行危机中的损失
银行大小危机银行家数损失占资产的比例占总资产损失的比例
(资产额，亿美元) (家) (％) (％)
o．5以下833 24 13
o．5-1。0 156 22 8
1．0巧．0 180 29 24
5．m1 o．O 32 16 11
10A50．o 26 12 20
50以上8 9 24
总计1235 14 100
资料来源：FDIC，Failed Bank CostAnalysis，1986-1993，Washington,D．C．．1994，PP．5．15．
转引自刘积余著：《美国银行业大变革透视》，中国金融出版社，2001年，第147页。
强化对银行资本充足度的监管，以及支付体系的改革和银行收购及合并等有关方
面的改革建议。
(一)改革联邦存款保险制度
1、该法案授权联邦存款保险公司获得700亿美元的联邦政府贷款。其中，
向财政部的借款能力从原来的50亿美元增加到300亿美元；从联邦融资银行
(FFB，建于1973年，为联邦政府信贷机构)获得流动资金贷款400亿美元，
用于偿付破产银行存款人的存款。前一项贷款将由银行在15年内以提高存款保
险费的形式来偿还，后一项贷款则依靠联邦存款保险公司从清理破产银行的资产
中所获得的收益来偿还。
2、限制存款保险的范围。该法将投保银行的每个存款人的存款保险总额限
制在10万美元，一般禁止任何资本不足的存款机构接受代理存款，只有资本充
足的存款机构才能接受代理存款，但其利率亦不能大大高于正常情况下市场上同
种期限的存款利率和官方利率。
3、要求联邦存款保险公司从1994年月1日起按银行风险程度收取存款保险。
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
4、对提供错误报告的银行处以罚金。对于向联邦存款保险公司提供错误的
保险费评估报告的银行，罚金每天为2000美元至20000美元不等；对于有意提
供错误报告的银行，则处以每天高达100万美元的罚金。
(二)强化对资本充足性的管理
为了督促银行提高资本金水平，增强自身抵御风险的能力，以保护存款者
的利益和减轻联邦存款保险公司所承担的风险，根据《巴塞尔协议》关于要求
1992年国际商业银行最低资本充足比率不低于8％的要求，该法规定资本对风险
资产的充足性比率要不低于8％一8．5％。该法依据资本充足性比率将银行依次划
分为五个等级。
该法授权管理机构对不同级别的银行，采取不同程度的监管：对资本充足的
第1、2级银行，酌情放宽监管，并允许第1级银行通过金融服务控股公司从事
扩张性的金融服务。对于第3、4级银行，则加强监管，并增加一些限制措施。
例如，要求其立即向管理当局提交资本恢复计划；银行在支付管理费、分红和其
他资本分配方面将受到监视或限制；开设新分行或经营新业务前必须征得联邦管
理机构的批准；管理当局有权出售该行有表决权的股票为该行增资，有权敦促其
被兼并或其他银行收购。对于第5级银行，则不仅不允许其偿付从属债务。
(三)对州银行权力的规定
为保障州立银行与国民银行之间的公平竞争，该法规定：一般禁止州银行以
任何方式从事国民银行不能从事的任何业务活动：(1)不能从事国民银行不能从
事的保险业务，但将某些作物收成和产权的保险，以及纽约、马萨诸塞和康涅狄
格州的银行所从事的储蓄银行人寿保险业务作有限的例外，并对1991年11月
21日仍在某些州合法提供保险业务的资本充足的银行给予有限的不追索豁免，
即允许其继续在本州从事同类保险业务。(2)一般禁止州银行从事那些不允许国
民银行从事的直接或间接的股权投资。允许某些银行获得和持有不超过其全部资
本数量的普通股票和优先股票。
(四)加强对在美外资银行的监管
该法要求将在美国的外资银行置于同美国银行一样的监督之下，还制定了有
关特殊规定。比如扩大联储对外资银行注册、经营的审批与监管权限以及年检；
要求想在美国开展零售存款业务的外资银行设立独立注册的子银行，并参与联邦
41
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
存款保险，由管理机构监督。
从上述两件特殊事例来看，Q条例管制的取消和存款保险制度的改革都可以
看出，美国的银行监管机构在面对重大危机事件时采取的措施在一定程度上缓和
了当时市场不稳定状态。利率管制不仅仅是银行及储蓄机构的管制条例，它已经
成为捆住其发展的锁链。它逼迫市场上的资金通过更加灵活的方式获得较高的收
益，但是这是以牺牲银行及储蓄机构的经营利润和增加市场风险为代价的。银行
与储蓄机构不甘心因管制而无法生存，冒进地高风险活动加重市场的风险压力。
Q条例在取消的过程中并非是一纸公文式的全盘否定，而是采取渐进式的方法。
从危机产生的源头入手，既防止因快速取消管制给金融机构带来不必要的损失，
又缓解了市场消化风险的时间。存款保险制度的改革显得过于笨重，因为其中走
过弯路而使得对存款保险制度的改革存在非常大的争议。最终将存款保险制度保
留了下来，并通过对其的改革加强了银行的自身风险控制能力，存款保险公司的
监管职能得到强化。
监管的改革措施的实现离不开监管机构的管制和法律制度的监督，监管机构
通过管制发现问题，法律制度以其强制力监督金融机构进行实施，两者形成一股
合力作为外部控制力将风险控制在一定范围之内。
第二节法律制度变迁与双重监管模式对于美国银行业监管的协调
一、透过联邦法律监管制度变迁看美国银行业监管的协调
审慎监管为保障银行体系的安全性和稳定性所必需的。但是监管活动必须遵
循市场经济的基本规律，不得损害银行体系的市场效率。20世纪60年代，芝加
哥大学的经济学家加力·贝克用严格的经济学方式得出一个基本推论：24当法律
设计达到最优，由法庭来执法是最优的制度，不需要监管机构。但是，实际中为
何还要引入监管呢?其一，“市场本身并非总是完善的"，在市场失灵时，需要政
府干预；其二，“引入监管可以解决上诉的成本和信息"等问题。由于法律的普
遍性、持续性、稳定性，因此，对正规立法的变化要求很高，相对困难。在法治
24许成钢，法律、执法与金融监管一一介绍“法律的不完备性”理论，比较，2001年
第5期。．
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
国家，法律应该是立法人做出的。因此，监管者制定的法规同正式的立法有许多
差别，可以适用时间比较短，可以面对比较专门化的民众，范围可以比较窄，不
是法律，因此是在不完备的法律和复杂的现实之间找到一个折中方案。银行监管
部门没有权力更改宪法的任何部分，但是，在面对金融市场相关范围的问题时，
银行监管部门应当有权变动或更改银行监管的相关法规，只要在原则上符合法
律。并且，由于这部分法规是银行监管部门制定的，因此监管部门还应当有权力
去执行。
《国民银行法》是美国银行史上第一个统一全国银行业的正式法案，将联邦
政府作为监督管理银行业的权威部门。国民银行制度统一了全国的货币发行，建
立了存款准备金制度，设立了美国历史上首家联邦级金融监管机构一货币监理
署，美国金融监管制度由此拉开序幕。《1913年联邦储备法》针对国民银行体制
的弊端，建立行使统一监管职责的中央银行一联邦储备体系。在全国设立12个
联邦储备区并设立联邦储备银行。对于储备体系中的每一个执行机构都有明确的
职能分工。(见图3-1)
图3-1 联邦储备体系的组织机构
资料来源：万红：《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第36页。
43
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
1933年颁布的《格拉斯一斯蒂格尔法》银行业监管法案奠定了美国银行业监
管的统一基调：政治家快速寻找整顿方法，以便恢复商业银行的信誉，防止资金
从法定商业用途流向投机用途，同时减少在投资和商业银行业务结合过程中存在
的利益冲突和内部交易。25这一次的立法在银行业未来几十年的发展过程中有着
深远的影响，但是也真是由于该法案的严格管制促使金融机构在未来的经营过程
中不断寻求创新机会，在变化中求进取。{1935年银行法》改进了联邦储备体系
得功能，把原来分散的中央银行业务的决策权集中到联邦储备委员会，用集中的
货币政策取代以前的各区联邦储备银行执行的货币政策。这两个法律的颁布基本
上形成了美国以后四十多年的银行业体系格局。在此后的四十多年中监管部门并
未对银行业监管的格局进行重大改革，更多的改革措施针对修补传统立法的修正
和补充。
禁止银行跨地区的管制迫使金融机构规避管制设立一种新的经营方式一银
行持股公司，银行控股公司可以跨州从事与银行业务相关的活动。1956年，《银
行持股公司法》及对于1927年<麦克法登法》的修正案获得通过。法案禁止了
利用控股公司实现跨州经营银行业务的行为，但是提出银行控股公司的收购行为
将被禁止除非该州特许这种行为的存在。于是，1966年国会再次对1956年的法
案进行修订，且出台了{1966年银行兼并法》，直接赋予美联储直接对银行控股
公司进行监管的权利。1966年通过的《利息限制法》第一次对储蓄机构可支付
的存款利率设定上限，与1933年Q条例不同的是该法赋予联邦住房贷款银行委
员会连同联储对储蓄机构的存款利率设定上限的权利。事实上，法案通过后并没
有帮助储蓄机构摆脱经营困境，反而更加体现金融管制的僵硬性。((1978年国际
银行法》的出台将对外资银行的监管纳入联邦监管范围，针对国内银行与外资银
行经营范围的不同待遇，该法令尽可能从较大范围内将两者之间的监管差距缩
小，从而保证国内金融市场的平稳运行。
大萧条时代所确定的金融管制体系并没有针对银行业的具体特点而制定出
弹性指标体系，而是从市场职能稳定的角度制定了简单划一的绝对标准。国会针
对金融市场出现的问题采取法律制度填补的措施，《格拉斯．斯蒂格尔法》和《1935
年银行法》为金融体系特别是银行体系搭建一个整体监管框架，后期出台的法律
25藏慧萍：《美国金融监管制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，第100页。
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
法规则偏向于对于前期漏洞的修补、修正。在经济危机和金融危机双重压力之下
美国政府从不同方面对美国当时的金融监管体制作了全面彻底的改革，金融法律
管制采取了从紧、从严的措施。大萧条之后的四十年时间，金融体系的发展一直
束缚在法律框架的管制之中，偶尔轻微地震动也不足以撼动法律框架之下严格管
制的根基。
20世纪60年代世界经济发生了翻天覆地的变化，30年代制定的制度方针已
经不能适应当时的经济环境。此外，布雷顿森林体系的瓦解给美国金融业在国际
上的地位带来了巨大冲击，美国丧失了在金融界的领先地位。(见表3—4)金融
机构为摆脱管制束缚而进行的一系列金融创新活动已经给当时的金融市场带来
潜在危机。在一片放松管制的呼声之下，政府进行一次旨在提高金融机构经营效
率、提升竞争力的金融自由化改革。银行业又成为这次改革的重心，打破银行业
内部的并购壁垒，为银行之间营造健康有序的竞争环境。《1980年存款机构放松
管制和货币控制法》的指导思想：放松管制和加强货币管理。逐步取消Q条例
管制，实行利率市场化机制，将金融机构从严格的管制中解放出来，阻止“金融
脱媒’’现象的进一步恶化。在货币管制方面，给予联储更大的管理权限，取消会
员银行与非会员银行之间的区别化对待，将所有存款机构全部纳入管辖范围之
内，在加强对货币控制力的同时提高联储的金融监管能力。80年代的改革可以
算是一次过渡性的“尝试一，此次改革虽然有意打破严格管制的壁垒，但是并未
从根本上撼动严格管制的根基。对于各种危机现象仅仅是做了“治标不治本"的
治理，进而导致危机现象的恶化。
80年代的危机使得美国银行业在国际上竞争力日渐下降。有人认为《格拉
斯一斯蒂格尔法》、《银行控股公司法》以及《道格拉斯修正案》所规定的分业经
营制度已经成为美国金融市场进一步发展的障碍。德国全能银行的发展以及欧盟
成员国之间允许自由成立金融分支机构，对美国银行业带来了巨大挑战(见表
3．4)。逐步解除管制的法律制度措施颇显成效。《1989年金融机构改革、复兴和
促进法》彻底解决了储贷协会危机，通过成立重组信托公司、重组融资公司和重
组基金公司负责解决无力偿还负债的机构。并对储蓄机构的监管机构和资产进行
限制。虽然80年代针对存款保险制度的进行了改革，但《1991年综合存款保险
改革和纳税人保护法案》以保护纳税人利益为出发点，对银行存款保险基金重新
45
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
资本化，提高银行资本金水平，在加强监管力度的同时达到保护纳税人利益的目
的，降低纳税入所有可能的损失。90年代银行业改革过程中较为突出的特点是
政府针对外资银行的管制制定了一系列相关法律制度：(1991年加强对外国银行
监管法》和1996年《K条例》修正案。在该法案中，对于外国银行的管理采取
表3_4 以存款规模衡量世界最大银行的国家分布
国家最大10家银行中的美国银行数最大50家银行中的美国银行数
1956 1960 1970 1979 1988 1956 1960 1970 1979 1988
美国5 6 4 2 O 25 19 13 6 2
英国3 3 2 2 O 7 5 4 4 4
加拿大2 1 l 0 O 6 5 5 4 1
法国O O 1 4 0 3 3 3 4 4
德国O O l 2 O 0 3 4 7 7
意大利O O 1 O O 3 5 4 2 1
日本10 3 8 11 16 25
澳大利距1 1 1 0 0
荷兰O O l 3 2
瑞士0 O 3 3 3
比利时0 O O 1 O
其他2 1 1 O 1
资料来源：引自臧慧萍，美国金融管理制度的历史演进，经济管理出版社，2007年，第
169页。
了“互惠性国民待遇原则”，加强对外资银行的监管力度。从某种程度上说，这
种监管方式也是为本国银行的复苏提供一个温和的竞争环境。最后，((1994年里
格·尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》的颁布具有划时代的意义，它彻
底废除《麦克法登法》和《道格拉斯修正案》中银行跨地区经营的限制，允许美
国银行可以在全国范围内设立分支机构。这一禁令的打破，为美国银行的发展注
入了新的活力，银行业服务质量的大幅提高，经营效率的明显改善以及竞争能力
的提高。
回顾这60年来的改革历程，法律制度的协调成为美国银行业监管的最有力
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
支持。不论是对危机事件的后期处理抑或是危机预警信号的发出，都对金融市场
的稳定和公信力起到最大的维护作用。并非仅仅是美国依靠法律协调来实现有效
的监管，而是法律制度本身在金融监管执行力和控制力上有着不可或缺的作用。
事实上法律制度的协调更可以看作是银行业监管的一种外力，而监管当局管理控
制能力、监管机构的设置以及监管机构之间的分工协调则是监管的内力所在。
美国金融市场的发展从来就是离不开金融监管法规的协调，或者说监管的相
关法律法规在金融市场的发展中起到十分重要的作用。在30年代大萧条危机之
后，立法管制成为金融市场管制的重大特征之一，立法是金融管制的主要形式。
国会颁布的每一项监管措施都经过了激烈的政治上的争论、游说和在不同的银
行、证券公司、立法集团和官僚机构的试用。
二、透过银行业双重监管模式看美国银行业监管的协调
有效的银行监管作为公共产品不能完全由市场提供，监管当局对此义不容
辞。26美国作为世界上金融体系发达成熟的模范，其银行业监管体系有着自身特
点，在经历了半个世纪以来的发展变迁已经趋于成熟。一般认为，成熟市场经济
国家完善的金融监管体系应该由三个层次构成：第一层次是金融机构内部审计与
风险管理系统；第二层次是利益相关者对金融机构的约束力量与金融业同业公会
的自律力量；第三层次是具有法律上的强制与惩治权的金融监管当局对金融机构
和金融市场的外部监督系统。27本节主要对第二个层次进行分析，从美国银行业
监管机构看银行业监管的协调。
美国双重银行体系决定了美国的监管当局也因此而分为联邦和州两个级别。
联邦储备体系担当中央银行的职责，负责货币政策的制定和执行，并对在联邦注
册的银行实施监管职能。联邦储备系统由联邦储备委员会、联邦公开市场委员会、
联邦储备银行和联邦咨询委员会组成。现如今，联储已经成为伞型监管模式中的
核心部分，将银行、证券以及保险的管理职能集合于一身。货币监理署是美国最
早成立的具有监督管理性质的机构，主要负责对个国民银行业监督管理。存款保
26巴塞尔委员会：《有效银行监管的核心原则》第一节，1997年。转引自臧慧萍：《美
国金融管理制度的历史演进》，经济管理出版社，2007年，51页。
”蔡沽仪，抉择：金融混业经营与监管，云南人民出版社，2003年。转引臼臧慧萍，
美国金融管理制度的历史演进，经济管理出版社，2007年，第32页。
47
第三章美国银行业监管规则改革与变迁的有效性研究
险公司对银行的监管主要体现在保护存款人的利益方面，通过对投保银行的检查
监督，来保障银行财务状况的健康程度以及经营的稳健性，最终保护纳税人的利
益。由于采取复杂的双轨制，为了融合金融检查与监管，美国于1978年制定了
《联邦金融检查委员会法》并根据该法成立了联邦金融检查委员会。该委员会是
真正意义上的专司协调工作的金融监管机构，其主要职能：(一)建立统一的检
查原则、检查标准以及检查报告的格式；(二)制定金融机构统一评级制度
(Uniform Financial Institution Rating System，UFIRS)，统一监管机构对于金融机
构进行评级检查等的标准及方法；(三)促进金融监管事务之间的相互协调。该
委员会负责协调的金融监管机构包括：货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款
保险公司、全国信用合作社监理署(National Credit UnionAdministration，NCUA)
以及1989年取代原有的联邦房屋贷款银行理事会成立的储蓄监理署(Office of
Thrift Supervision，OTS)。而州一级则设有该州的银行监管机构负责当地区的银
行业监督检查。
美国的政治体制结构“三权分立、互相制衡一，该体制特征决定了具有美国
特色的双重银行监管体制。双重银行监管体系，斯科特(1977)对双重银行体制
进行了分析研究，认为此种银行体制更有利于监管竞争，发挥不同监管政策竞争
作用和比较优势，由于单一监管将监管权力过分集中，银行监管容易受到来自特
定利益集团的影响，损害公众利益。监管机构之间的竞争不仅仅来自于联邦级与
州级，各州监管机构之间也在金融监管上存在不同形式的竞争。但是有些学者认
为，美国这样一种双重管理模式造成监管机构之间权利划分不明确，管理职能的
过分重叠会加重监管的成本，降低监管效率，引发监管失衡。各监管机构之间由
于存在竞争关系而不能实现积极合作，无法实现信息的有效传递和沟通。也有专
家提出不同看法，严维石(2000)则认为美国现行的银行监管模式将被管理机构
纳入51个监管体制之下(有50个州的金融监管制度和1个联邦管理制度)，金
融创新实践会比在单一金融管理体制之下获得更多的金融知识和经验。他认为，
双重管理体制会赋予被管理机构相当于一倍的金融实践经验，在金融创新与
金融管制不断的磨合过程中，真正受益的无非是管辖之下的整个金融市场。通过
这样的实践美国的银行业金融监管当局的监管水平和能力也得到最大的提升。
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
回顾了美国分业经营条件下银行业监管规则的演变历程，不难发现，改革也
不是一件一蹴而就的事情。在管制与创新的不断抗争之下，银行业随着金融市场
的变化而波浪前进着。选取美国作为银行业监管的对象，并非将其作为一个效仿
的完美模型。同其他国家的金融市场相似，美国金融市场也面临着同样甚至更为
巨大的风险问题。2007年次级按揭贷款(subpdme mortgage loan)危机波及全球，
因其而亏损或是倒闭的金融机构也不在少数。银行的巨额亏损对于整个国民经济
的景气度也产生了负面影响。金融市场向来都是风险与收益互为依靠，而银行业
经营业务的日益多元化也将风险的不断升级引入其中，如何加强风险控制则是银
行业监管的重中之重。美国银行业监管用了60多年的时间完成了由严格管制向
功能监管的过渡、由单一银行制度向银行多元化经营的转变、由金融市场的自由
经营原则向“伞形一监管框架下的联邦级与州级双管齐下的转型、由金融市场无
制度可依向法制规范化、监管程序化的变迁。本章主要从美国银行业监管的体系、
模式、手段、法律制度四个方面进行总结，并结合中国的实情得出一些值得中国
借鉴的经验。
第一节美国银行业监管规则演变的经验总结
一、庞大的监管体系构建稳固的银行监管框架
美国的银行监管拥有世界上最为复杂的监管体系，5大监管机构分别负责对
不同类型的银行机构进行针对检查。美联储(FRB)负责监管在州注册的联储会
员银行和银行控股公司；联邦存款保险公司(FDIC)负责监管州注册的非联储
会员银行：货币监理署(OCC)负责监管在联邦注册的国民银行，外国银行分支
机构；储贷监理署(0TS)负责监管在联邦和州注册的储贷机构(thrifts)及其
控股公司；国家信用社管理局(NCNA)负责监管信用社(Credit Union)。出了
货币监理署和储贷监理署在行政上隶属于财政部外，其余三家都为独立的联邦政
府机构。美国银行监管也实行联邦法和州法双轨制度。28
船闫龙光：美国银行业间监管的发展创新，银行家，2006年第1期，第102页。
49
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
除了上述联邦政府监管机构外，每个州还设立各自的监管部门。主要负责对
本州注册银行，特别是本州注册的非联储会员银行的监管。这样，美国的银行机
构同时接受联邦和州政府的双重监管。为了保证各监管主体之间的协调运作，在
联邦层面上，设有联邦金融机构检查委员会(FFIEC)。该机构专司协调职能，
负责制定统一的银行业监管指标、报表体系、分析办法等，负责协调各监管机构，
保证监管的统一和协调。
美国的银行业监管机构职能的区分非常细致，垂直监管与水平监管相结结
合，各监管主体对被监管银行直接负责。但是这样的监管模式不得不引发出一个
疑问：这样层层叠加的银行监管体系是否给银行业的发展带来巨大的压力?应该
说，这是具有美国特色的银行监管方式—银行体系双重监管制度。1864年的
《国民银行法》开创了国民银行制度的时代，政府开始全面介入银行业。联邦注
册银行与州注册银行的双重特征被引入美国银行业甚至储蓄机构，这种模式也直
接导致银行业监管的双重性特征。事实上，阻碍美国银行业发展步伐的并非是监
管机构的层层叠加，相反在分业经营的60余年中金融市场的变化以及金融工具
的创新最终挑战的是束缚银行机构的严格管制办法。而金融监管机构的撤销与成
立也是对这样一种改革的应对。在加强金融法律制度的执行力度的同时，成立适
当的监管机构作为风险控制的督导者不失为是一种有效途径。
笔者认为，银行监管体系的建立并非一朝一夕，而监管体系直接对监管对象
负责。应该说，有什么样的银行机构就有与之相匹配的监管体系。监管机构最终
为监管对象服务，可能监管体系自身存在监管低效、监管机构职能的重叠加大了
监管成本抑或是头顶上的座座大山压住了银行机构的革新的动力。但是纵观美国
的金融市场，并非呈现出一派低迷、停滞不前的状态，相反世界上最活跃最积极
的金融创新工具都源自于美国市场。管制与创新的博弈从来不会因为一方的暂时
胜利而停止，对于监管体系的理解和认识更应该建筑于一国自身的金融实情。对
美国如此，对世界上其他任何国家亦是如此。
二、分业经营条件下的严格分业监管模式
现如今谈及美国金融市场的分业经营更具有历史回顾的意味。但是不置可否，
美国的金融市场正是在这样一种严格管制严格分业的背景下成长与成熟。但是分
业经营分业监管的路程走得并不平坦，国内金融市场内在发展的需求以及国际市
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
场许多经济体的后来居上，无不动摇分业经营的根基。
《格拉斯一斯蒂格尔法》开启了美国金融分业管制的闸门，有人把看看作是
金融市场发展的阻挠力量，有人则认为它是最后的胜利者。1933年法案的颁布
对于当时的金融市场来说是一件悲喜交加的消息。喜来自于法案的出台无疑为当
时极度疲乏的市场注入了一支强心剂，因为经济的衰退是金融是金融市场的“硬
伤一而民众对市场的信心则是“软伤一。存款保险制度的设立使得公众在面临大
面积的市场危机情形之下，不再因为担心钱袋空空而忙于挤兑，进而导致危机的
进一步恶化。悲的是许多同时从事证券和商业银行业务的金融机构不得不分崩离
析。摩根公司就是当时最好的例子，迫于法案的要求，摩根公司不得不拆分为以
从事投资银行业务而闻名的摩根·斯坦利和商业银行J．P．摩根。禁止商业银行与
证券投资业务交叉、禁止商业银行发行或分配共同基金股份，对商业银行实施严
格的利率管制防止银行为获取利润而采取冒险行动，加之银行不能进行跨州经
营，当时的美国银行就像是一只被铁链捆住的大象，完全丧失活动的空间。银行
持股公司的出现，使得商业银行通过开办银行附属机构从事商业事务，这恰巧是
33年银行法的管制“真空"。管制的中心迅速转向银行持股公司，其中包括对单
一银行持股公司的管制。20世纪50---60年代出现大量的银行并购活动，这种趋
近于垄断的模式可能会对银行的服务质量带来损害，联储规定并购案必须通过联
邦银行监管主体认同。
Q条例利率管制的取消是～次真正意义上的管制放松举措。利率管制已经明
显对市场产生了不良影响。储蓄机构的盈利能力难以得到保证，金融创新层出不
穷：浮动利率票据、特别提款权、NOW帐户、货币市场共同基金，浮动利率债
券、货币市场存款帐户以及自动转帐服务都给监管带来了新的挑战。扩大存款机
构的业务范围，增加其盈利空间，防止其因过分依赖金融创新工具而加大市场风
险。分业经营的框架再次被松动。储贷协会危机迭生和银行的危机一触即发，严
格的监管已经给银行的发展产生负担。存款保险制度的全面改革、并购管理的放
松、允许银行进行跨州经营，花旗公司与旅行者集团的合并完成了分业经营向混
业经营转变的最后一个接力棒。
作为构建一个初始阶段的监管框架，《格拉斯一斯蒂格尔法》的确功不可没。
严格的分业管制培养了美国银行机构一种良好的风险控制意识以及对抗风险的
51
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
能力，但是33年的银行法显得有些整齐划一，对于银行乃至其他金融机构的管
制过于呆板，缺乏灵活性。纵观美国金融市场发展史就会发现，积极主动的金融
创新是美国金融市场的一大特点。严格的分业管制使得追求利润的金融投资者必
须在市场寻求自我解救的办法，金融创新工具既满足了投资者对利润的追求又推
动了市场的发展。同时，金融创新工具是监管者眼中的危机因子，控制风险防范
危机的动因又使得新管制的颁布。每一次创新之后，政府的管制总是在权衡之间
采取一个适当的管制措施而非全盘否定。创新代表了市场发展的方向和该时期市
场的需求，金融市场的成熟对于国家的经济稳定也起到保驾护航的作用。严格的
分业管制在金融市场处于不稳定的发展时期未必产生负担，监管的目的不是压制
而是引导。即使是在今天美国进入混业经营的时代，政府依旧采取分业监管的方
式而非成立具有大统一监管职能的全职监管机构。混业经营现已经成为一种国际
趋势，也成为衡量一国金融体系成熟的或然标准。而监管方式的选择并不对经营
模式产生必然影响。
三、实现有效银行监管的手段
(一)有效银行监管的技术手段。上文已提到，美国银行业的监管机构有大
类他们分别负责不同类型机构的日常监管。这些机构通过不同的方式在技术层面
对银行业务存在的可能风险进行识别和检查监督的过程，最终实现监管目标。美
国银行业监管突出了以风险监管为核心理念，监管评级和风险评价是两个关键环
节。CAMEL系统从5个方面考察：资本充足性、资产质量、管理能力、盈利性、
流动性和敏感性。1998年货币监理署使用一套用来判断银行风险变化趋势的风
险评估体系(RAS)。该体系把银行风险化分为九类：信用风险、利率风险、流
动性风险、定价风险、外汇结算风险、交易风险、合规性风险、战略风险和声誉
风险。对于每一类风险都从风险程度和管理两个角度给出评价指标，通过权衡得
出最终评价。以上两种监管手段虽然依仗数量模型对银行风险进行量化分析，但
是等级的评定以及指标的划分则相对较为主观。
在美国银行业监管过程中，现场检查成为主线。监管者通过现场检查，判断
银行的总体财务情况，合规性和风险程度，非现场监管则贯穿其中。在制定监管
计划和监管工作方案之前，通过非现场监管分析，识别银行机构存在的风险问题
和形成原因。CAMELS评级和风险评估，在很大程度上取决于检察官的主观判
52
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
断。在这些主观判断的背后，既有现场检查结论的支持也有日常非现场信息监管
的支持。联邦存款保险公司设计了一个CAMELS的场外评级系统(Statistical
CAMELS Offsite Rating，SCOR)，它主要检测现场检查与非现场加查之间的差异，
并为下一次的现在检查提供可参考数据。
美联储非常强调金融机构的行业自律性。银行的内部风险控制自然成为衡量
银行业自律性的自然标准。1993年的存款保险制度改革法案中要求银行针对内
部控制情况、法律执行情况以及财务档案一并向存款保险公司和美联储等监管主
体汇报。此外，内部审计部门的独立性和客观性也在其考察的范围之内。一旦内
部审计人员出具的审计报告有不实之处，该银行的信用评级会降为最低。许多情
况之下，美国的金融法律制度与监管技术手段可以看作有效监管的左右手。职能
部门的监管在银行业监管过程中扮演的内部控制人的角色，它从被监管机构的内
部问题入手在微观层面进行把关。而法律制度作为有效监管的制度保障，则担任
外部监护人的职责，给予被监管机构一个法律范围之内的具有一定灵活性的活动
空间，在宏观层面搭建框架。
(二)法律制度的日渐完善为银行监管提供制度保障。立法活动是金融管制
的主要形式。法律制度的协调作用在银行业监管过程中所发挥的功能是从来没有
被低估过的。法律制度作为监管的有力后盾，在无数国家的金融改革历程中都得
到印证。美国在大萧条之前的统一金融市场时期，国内金融市场一片混乱，政府
对货币的控制能力日渐降低，金融市场的发展完全不在政府的掌控之中，各州之
间的无序竞争使国内的经济形式趋于恶化。《国民银行法案》伸出大手将市场收
紧，监管的权利第一次收之政府麾下，开启了美国政府干预金融市场的大门。犹
如((1999年金融服务现代化法案》所具有的里程碑意义一样，(((1933年格拉斯一
斯蒂格尔法》的出台对美国银行业乃至整个金融市场产生了60多年的影响。不
能说金融业分业经营向混业经营的转变是绝对意义上抛弃60多年的发展成果，
应该说正是这半个世纪的严格分业经营管制为美国金融市场奠定了深厚的风险
控制基础，保证了未来发展的安全性和稳健型。没有一整套无懈可击的法律体系
可以将金融创新拒之门外，而金融市场永远不会因为法律制度的限制而停止对金
融创新的追求，两者之间的博弈也就循环往复。这就需要制定一套完善的危机事
前预警机制，防范因金融创新导致金融市场过分膨胀引发的潜在危机。而法律制
53
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
度的改革往往具有滞后性，即在危机产生之后制定措施修复损失并且针对危机的
症结提出未来防范措施。美国银行监管法律中，多半属于此种情形。事实上，金
融市场上的“错误一很难以同样的方式再次上演，此时法律制度的预警作用就显
得尤为重要。预警机制的建立又依赖于监管主体通过技术手段行使的监管职能，
在日常监管过程种识别危机信号。监管过程本身呈现出链状形态，一旦其中的一
个脱节必然会在不久的市场中得以显露。
美国银行业监管的改革或有成功、或有不足，但是作为一个成熟的金融发达
经济体，其中的经验会有值得我国在未来银行业监管过程中值得借鉴的地方。
第二节建立具有中国特色的银行监管体制
一、具有中国特色的银行业监管体系
我国的银行业监管体系在不同的时期有着不同特点。在1984～1992年统一监
管时期，中国人民银行担负着银行业、证券业、保险业、信托业的综合管理职责。
在1992～2003年的分业监管时期，中国证券业监督管理委员会(简称证监会)
和中国保险业监督管理委员会(简称保监会)的相继成立，使得人民成为专司银
行业监管的机构。此外人民银行于1998年重新按照地区划归分行，并设立20
个金融管理办事处。金融管理办事处的主要负责管辖区域的金融机构现场检查，
查处违规、违法事件。2003年，国务院成立中国银行业监督管理委员会(简称
银监会)接替人民银行对于银行、信托公司、金融资产管理公司以及其他储蓄机
构的管理。而在银监会内部机构设置中又有对不同职能的详细划分。与美国的监
管体系不同的是，我国的银行监管机构统领于银监会，在银监会之下才是各个细
分的职能部门负责不同机构的管理。而美国的银行业监管机构全部隶属于美联
储，相互之间完全处于平等地位。我国的各省市银监局都属于银监会的派出机构，
而非属于各省市的监管机构。美国则是独具特色的双线头监管体系。
尽管美国银行监管机构设置复杂，但是在监管机构之间的协调与配合方面却
没有落后。成立的专司协调的金融协调机构确实在各金融监管机构之间起到桥梁
作用，监管信息的透明披露、降低各监管机构之间的竞争，提高监管效率。我国
的银监会刚成立5年，要在保证银监会内部职能部门的信息完全披露的同时，加
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
强与人民银行、证监会、保监会等监管机构之间的协调。目前我国通过金融监管
机构之间建立备忘录的模式来实现合作。特别是我国银行业经营业务的多元化，
简单的银行业监管措施已经不能满足市场的发展要求。鉴于银行业在国民经济中
的重要地位，消除各监管主体自身利益冲突，加强监管信息的披露需要与其他监
管机构之间实现零障碍合作。至于成立专司协调职责的部门应当区别对待，协调
机构可以为各行业的监管建立不同的尺度和标准，做到信息同步公布，监督各监
管机构之间的合作。但是，不可否认，设立新的协调部门必然会增加监管成本，
如若协调机构未能如期实现目标，监管效率的低下以及监管职能的重叠是否给监
管主体和被监管机构带来的一定负担。
二、严格限制银行业经营范围的管理模式
关于金融监管模式的争论已经持续了很久，尤其在美国颁布《金融服务现代
化法案》之后的一段时间理论界的争议非常大。在去年的金融工作会议上，温家
宝总理明确指出我国将在未来的一段时期了继续实施分业经营模式分业监管。
1995年以前，我国实行的是混业经营的金融市场模式，商业银行几乎属于“全
能银行一。为了适应中国经济发展的需求，相继颁布了一系列金融法律，确立了
分业监管分业经营的金融监管模式。我国的金融市场还处于不成熟阶段，金融法
制法规尚不健全，金融机构抵御风险的能力相对较低。实施分业经营、分业监管
的金融监管模式是适合我国现实发展状况的。但金融全球化的趋势已经形成，发
达经济体多通过混业经营充分发挥金融市场的潜力。外部的金融环境对国内现有
的监管模式带来挑战。首先，国内金融市场的全面对外开放外资金融集团大面积
入驻，传统的分业管制能否对于国外全能型金融机构实施有效监管。面对外资金
融机构的新型创新工具，各监管主体是否能够完全应对。其次，分业经营的限制
在金融行业急速变化的时代，会在一定程度上扼杀金融创新的能力。最后，金融
监管部门之问的协调问题。人民银行不再扮演金融监管工作中统领者的角色，各
分支监管主体如何通过分工配合，进行有层次的监管工作。
每个国家的金融发展与金融制度的建立都由因自身的经济特性所决定，中国
金融业混业、分业经营的问题更应当立足于我国的现实。混业经营需要金融企业
经营能力和监管水平双重支持。经营模式的转变最终是由市场的供需关系所决
定。参照美国放松管制的过程，微观金融企业在发展过程中遇到“瓶颈"需要通
55
第四章美国银行业监管的基本经验与启示
过转换模式来实现金融利润的增长。这是一种阶梯式的稳固上升状态，而非波浪
式前进。改革的目标是通过经营主体的理性选择，在控制风险的前提之下实现金
融企业的利润最大化。我国目前金融企业的发展水平还处于上升途中的整固阶
段，确实国内的一些金融机构已经代表了我国金融企业发展的优秀水平。金融企
业的公司治理水平和核心竞争力日渐提高，传统业务和创新业务齐头并进，自身
的盈利水平也得到大幅改善。但是我们仍旧不能忽视国内金融现实以及函待解决
的历史遗留问题。银行业呆坏账、资本充足率水平、高端金融市场的开发、风险
控制水平和综合风险评价体系、中小企业融资计划、农村金融市场服务的开发、
同国际发达国家金融机构之间存在的相对差距等一系列问题都不可忽视。
此外，监管能力、监管手段以及完备的法制监控体系是成就混业经营的另一
重要因素。’比照美国银行业监管机构，虽然机构设置比较复杂，但是每一个职能
部门都有丰富的银行业监管经验。看似复杂的监管体系，在长期的磨合与协调过
程中各监管机构能够凝成一股合力，信息的通透和管理的一致性保证银行、非银
行机构的稳健经营。这也正是为什么美国银行业可以在双重管制的“重压"之下
仍然保持创新的动能和实现规模收益。
三、实施有效的银行业监管手段
(一)我国的金融监管机构需要实现有效的协调。首先，我国的银行业监管
过分重视市场准入，对金融工具监管尤为不足。问题主要集中于：忽视持续性监
管；重合规性监管，轻风险监管；重外部监管，轻内部控制29。而美国银行业监
管手段，银行业监管机构十分重视内部风险控制。无论是从外部引进评级标准抑
或自行推出风险测评体系，这都使银行机构对银行业务经营过程中可能出现的违
规操作和风险因子做出快速反应。而我国的银行监管手段中缺乏一套适合自身银
行体系特征的风险评级系统，系统的存在不仅有助于提高监管机构的执行效率，
也有利于银行自身的风险控制。如今的全球金融市场已经形成链状关系，一国出
现危机其他国家无一能够独善其身。关键问题是抗击风险的能力的差异，决定市
场受牵连程度。国内金融市场全面开放，外资金融机构在给市场注入新鲜血液的
同时风险也暗含其中。一旦外资机构的本国出现金融危机，可能的风险转嫁不得
不加以重视。
29郑泽华，中国金融监管的历史演进与改革重点，海南金融，2004年第7期，第38页。
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第四章美国银行业监管的基本经验与启示
其次，现场监管和非现场监管相结合。现场监管是对银行机构的经营状况做
一个较为全面的主观了解，而非现场监管则对风险发出预警信号。依靠风险分析、
预警模型和有效评估，对银行机构做出有效评价。监管系统的全面电子化。将会
有效降低成本。通过信息系统的建设，监管机构可以迅速获得需要数据。信息化
程度的提高并不能放松现场检查的力度，现场检查有不可比拟的主观优势。再者，
监管的持续性是所有工作顺利展开的前提保障。监管主体通过制定战略规划，将
工作计划逐层分配，因地制宜，做到垂直和水平双沟通，监管信息及时披露。监
管机构必须依据现场检查和非现场检查的综合分析，随时更新工作计划，保证监
管工作持续、有效展开。
(二)法制监控体系是影响经营模式转变的重要因素。1995年是决定中国
金融业由混业经营向分业的转变，同时这年也是中国金融发展史上著名的“金融
立法年修。1994年中国先后颁布了《外资金融机构管理条例》、{：金融机构管理办
法》。1995年全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》
和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。可以说以此为标志，我国
的金融监管走上了法制轨道。此后，与上述大法相配套的银行机构管理办法陆续
推出。这些对于健全内部管理制度，防范和化解金融风险都起到重要作用。2003
年银监会成立，相应的银行法修改工作也在进行之中。同年，《银行业监督管理
法》、<中国人民银行法修正案》和《商业银行法修正案》获准通过。这表明银行
业法制监管又迈上了新的台阶。一
尽管我国银行业立法收效颇丰，但是法律的管制与监管部门之间的协调合作
远未达到要求。监管需要法律的执行力将其规范化、实践化，但同时法律并不占
据监管全部力量，辅助监管主体的管理。金融监管的立法缺乏超前性30，金融市
场的稳定需要有前瞻眼光的法律制度保障。美国的金融立法体系存在这样的问
题，中国亦是。注重完善与基本法律相匹配的规定办法，做到监管真正实现透明
化，有法可依有理可据。这又与监管手段紧密联系在一起。监管措施需要与法制
手段保持同步，在监管中识别的都需要法律从制度层面给出阐述和规范性的应对
措施。金融法律体系可能触及监管的每个层面，但是能否应对金融市场日新月异
的变化做到富有弹性的灵活调整。
30李嘉宁，关于推动我国金融监管协调机制建设的思考，长江大学学报，2004年第4
期，第61页。
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第四章美国银行业监管的基本经验与启示
金融创新在促进金融市场多元化的同时也推动了金融法律制度的创新。它表
现为法律价值理念的创新，安全与效率并重的法律价值目标。31我国的金融立法
应该加强风险控制要求，传统的信贷风险与金融创新衍生的市场风险、流动性风
险、操作风险等一并聚集市场之中。新的巴塞尔协议首次将法律风险和操作风险
纳入监管框架，风险的多样化给金融监管法律带来重大影响。对于风险升级的金
融市场，从制度层面加强风险的内部控制。
最后，无论是美国成熟的银行业监管体制还是中国正处于发展中的银行监
管体制，管制是为金融企业服务，金融企业又致力于社会经济的发展。金融监管
体制的改革不能独立于本国金融市场的发展趋势而盲目追逐国际趋势，改革也不
能一味追求金融企业的利润最大化而摒弃理性监管的最终目标。风险的监管不能
全部交由外部监管机构全权负责，金融机构自身风险控制和抗击风险能力的提高
则是最终趋同的方向。市场的供需决定，客户利益和经济利益在不断权衡，创新
与管制的博弈会将市场推向更高的发展阶段。
31吴永辉，金融创新与国际金融监管法律制度新发展，西南政法人学学报，2006年第
5期，第16页。
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后记
后记
经过不到一年的辛苦努力，终于完成了硕士毕业论文的写作!
还记得在研二的时候，导师华桂宏教授嘱咐我利用自己英语特长研读尽可能
多的英文文献，对美国银行业的监管进行研究。由对金融监管一窍不通到完成硕
士论文《分业经营条件下美国银行业监管规则的演变》，华老师在其中给予我的
鼓励和教诲让我终身难忘。作为华老师的学生，在这三年的学习生活中我深刻体
会到“做事先学会做人"这句话的含义。华老师积极乐观的生活态度、豁达开阔
的胸襟时刻影响着他的每一位学生。
同时，我还要感谢傅康生老师、许崇正老师、刘阳老师、杨中军老师、姚海
明老师、卞志村老师，没有你们的努力，我们就不会在专业领域取得长足进步!
王婧
2008年4月