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苏州大学
硕士学位论文
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考
姓名：石慧
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：薛誉华
20080401
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考中文摘要
金融大开放背景下我国银行业监管面临
的难题与对策思考
中文摘要
2007年是我国加入WT0的第六年，也是我国金融业履行加入WT0承诺五年过渡
期结束后的第一年。根据“入世”承诺，我国银行业将对外资银行全面开放人民币业
务。在这样的背景下，我国银行业将面临更加激烈的市场竞争格局，由此，对我国银
行业监管也提出了新的要求；此外，随着我国金融业的全面对外开放，全球经济金融
变化的传递效应对我国经济的影响将更加明显，全球经济金融环境的变化以及国际银
行业监管的新趋势也必然会使我国的银行监管面临新的难题。面对新的环境，我国银
行监管当局如何建立适合我国金融监管实际情况的有效银行监管框架是当前我国银
行监管的一项迫切而又艰巨的任务。
本文通过对银行监管的发展历程和对我国银行监管现状的回顾发现，由于金融大
开放而对当前我国银行监管产生诸多监管难题，主要表现在：一是银行监管理念转型
问题；二是银行监管内部控制如何与风险为本监管相结合；三是对外资银行监管如何
更系统全面；四是如何避免监管真空与缺位现象；五是银行监管外部政策环境如何完
善问题。针对在金融大开放背景下我国银行监管所面临的难题，就需要重新审视我国
的银行监管，采取有效的措施来完善我国银行监管体系。通过分析，首先应转变传统
的银行监管理念，逐步实现从合规监管向风险监管转变，实现从政府审慎监管向以市
场为基础监管转变；其次进一步加强我国银行体系内部控制制度建设，强化银行内部
控制，实现风险为本的监管；再次强化监管主体协调监管与合作问题，以避免监管真
空与缺位现象；第四要进一步完善监管的法律法规体系，包括对我国主体法的完善、
对外资银行法律体系的完备等；第五完善我国银行监管的其他相关配套措施。
关键词：金融开放银行监管对策措旌外部环境
作者：石慧
指导教师：薛誉华
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考英文摘要
The problems and strategies that the Banking Regulatory
Commisl‘have to face under the Background fftheomsion ave ce nntler the BacKgrouna OI me }
Finance OpeningFinance OpenmR
Abstract
The year of 2007，the sixth year since our country joining the WTO，is the first year
after five-year-interim promised by finance industry of our country．According to the
promise ofjoining WTO，the banking of our country will fully open the RMB business for
foreign banks．In this context，the banking of our country is facing tenser competition in
the market．Therefore，this places higher demand on our country’S banking supervision and
contr01．Besides，along谢tll the opening to the outside of finance industry in our country,
the change of global finance will influence our country’s finance fIlmler，and the change of
global financial environment and new trends of international banking supervision and
control will place new problems in front of our country’S banking supervision and contr01．
Facing the new environment，how to build effective supervising and controlling framework
for authority of our country’s banking supervision and control is an urgent and huge
mission for them．
In this dissertation，after reviewing the supervising and controlling development for
0111"country’S banking，the author has found out the main problems for Our country’S
banking supervision and control in the environment of finance opening：firstly,the influent
international capital makes the banking system of our country more frangible．Secondly，
the expanding foreign banks increase the difficulty of banking supervision and contr01．
Thirdly,the banking innovation accelerates the expanding scope of banking supervision
and contr01．Fourthly,the trends of mixture for global finance industry increase the
difficulty of banking supervision and contr01．Fifthly,the international standard link might
bring risks in the system．According to the problems for Our country’S banking supervision
II
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考英文摘要
and control in the environment of finance opening，the banking supervision and control
should be resurveyed，and effective countermeasures should be carried out to perfect the
supervising and controlling system of our country’S banking．Through the analysis，firstly,
our country should change the traditional banking supervision and control principles，
which means achieving changing compliance supervision and control to risk supervision
and control step by step and changing prudence supervision and control by government to
market-based supervision and contr01．Secondly，Our country should seek countermeasures
from banking inside supervision and control，further perfect the supervision and control
towards foreign banks，strengthen banks’inside control，achieve risk-based supervision and
control，and enhance the coordination and cooperation of banking supervision and control
at the same time to avoid supervising and controlling vacuum．Thirdly,Our country should
perfect the outside environment of banking supervision and control，perfect the law system
for supervision and control，perfect information announcement in banking，and enhance the
troop construction for banking supervision and contr01．
Key words： finance opening，banking supervision and control，countermeasure，
outside environment
III
Written by Shi Hui
Supervised by Xue Yuhua
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学位论文独创性声明
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作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已
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研究生签名：
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学学位办办理。
研究生签名：
导师签名：
芦粹
日期：兰堡坠!：星
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第一章
第一章绪论
第一节研究的背景与意义
本文研究的是在金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题。主要基于以下两
方面的背景展开研究：一是在我国金融业全面履行加入WTO承诺五年过渡期结束后，
国内金融环境发生变化所带来的银行业运行市场环境的变化以及银行监管面临的新
问题；二是我国金融大开放后，由于国际金融环境以及国际银行监管新趋势的传递效
应所带来的我国银行业监管的难题。
一、研究背景
2007年是我国加入WTO的第六年，也是我国金融业履行加入WTO承诺五年过渡
期结束后的第一年。2006年12月11日，我国“入世”五年过渡期全面结束，根据
“入世"承诺，我国银行业将对外资银行全面开放人民币业务，与此同时《中华人民
共和国外资银行管理条例实施细则》也于2006年12月11日起正式实施，外资银行
可提出转制申请。随着我国银行业对外开放的不断深入，外资银行在华业务开拓及规
模扩张将加速进行；再加之，我国银行业本身改革的推进，国有商业银行改革已步入
深水区。这都意味着在金融大开放背景下，我国银行业将面临更加激烈的市场竞争格
局。同时，由于竞争必然导致市场创新，加速创新又必然伴随着新的问题与风险的产
生，由此，对我国银行业监管提出了新的要求。
21世纪以来，我国金融业所面临的全球经济局势已发生了重大的变化。进入2007
年，美国经济发展增速的持续放缓甚至衰退以及日本零利率政策的突破，必将引起新
一轮的全球范围内的经济金融环境的变化。正如现任巴塞尔委员会主席韦林克(Nout
Wellink)先生所说的：“我们正处在一个迅速巨变的时代，必须要不断地调整自我去
适应时代要求。"①全球经济金融环境的变化也给包括银行业监管在内的国际金融监
管带来了新的挑战。伴随着我国经济的快速发展，以及金融业的全面对外开放，我国在
全球经济中的地位与影响不断提升，这也必然使全球经济金融变化的传递效应对我
。中国银行业监督管理委员会．多变金融环境下的全球银行监管．2006
l
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第一章
国经济的影响更加明显。同样，国际银行业监管的新趋势也必然会使我国的银行监管
面临新的难题。
二、研究意义
金融是现代经济的核心，金融业的发展直接关系到整个社会的稳定和发展。我国
银行业在金融业中占主导地位。改革开放加多年来，我国银行业有了长足的发展，规
模扩大、结构日趋合理、资产质量不断提高。特别是1997年亚洲金融危机发生后，
银行业在内部加强自身管理，增强抵御风险能力的同时，国家银行监管部门也采取积
极的措施对银行业进行监督管理，使银行业在资产质量、风险防范、盈利能力方面得
到一定的提高。
但是，随着我国金融业全面履行“入世"承诺过渡期的结束，我国银行业对外开
放步伐不断加快，随之而带来的银行业市场竞争格局将发生巨大的变化。然而相对于
金融环境的迅速变化，目前我国银行业监管则显得相对滞后。我国银行监管仍以外部
监管为主，内控作用未得到提升；信息披露制度尚不完善，市场约束在监管中的支柱
作用也未充分发挥出来；监管重点仍主要放在机构经营的合规性方面，对风险监管的
力度与手段不足。因此，我国银行监管当局如何在金融大开放的新背景下解决我国银
行业出现的新问题、化解所面临的各种新风险，并在此基础上如何借鉴国际银行监管
经验实施优质监管、有效监管，建立适合我国金融监管实际情况的有效银行监管框架
是当前我国银行监管的一项十分迫切而又艰巨的任务。
第二节国内外研究现状与发展趋势
一、国外研究现状与发展趋势
Dewatripont和Tirole(1994)在他们的研究文献中给出了开放竞争下对银行系
统进行管制的原因的综合论述。他们认为：随着竞争的加剧银行的风险行为也在增加，
面临的革新压力是经常性的，因此银行不断的创新产品和服务，以效率更高的技术和
劳动者更新取代效率较低的技术和劳动者，即“创造性的破坏”。因此，监管者应该
重新审视自己的监管政策，并对银行所出现的新情况以及技术革新所产生的新变化做
2
金融大开放背景下我国银行业监管面l晦的难题与对策思考第一章
出适应性的调整， 以使银行充分享受新技术发展带来的好处。o
Wi iko Bolt(2004)同样也认识到银行间竞争的加剧会增加其风险行为，监管部门
对此采取相应的监管措施。他着重研究资本充足性措施(CAR)的有效性，认为旧巴塞
尔资本协议中“一刀切”式的资本比率，很有可能给银行提供错误的激励， 从而导
致更大的风险行为；而在巴塞尔新资本协议中，改进后的资本充足性要求与银行潜在
的风险更密切相关，使银行更有激励对其风险实施有效的管理。因此，对于控制开放
竞争环境下银行体系的脆弱性， 风险调整型的资本充足性监管是有效的。圆
现任巴塞尔委员会主席韦林克(Nout Wellink)先生就多变金融环境下全球银行
监管的相关问题阐述了巴塞尔委员会的观点。韦林克先生认为：我们正处在一个迅速
巨变的时代，必须要不断地调整自我去适应时代要求；但与此同时，又不能置银行监
管的根本性元素于不顾。银行监管从业人员必须要与时俱进，紧跟行业发展变化的步
伐，并同时确保吸取多年实践中积累的经验教训。各国监管当局应在灵活、基于原则
的监管标准下，坚持维护银行体系稳定和鼓励市场创新并举的目标；并应扩大、加强
对话，进一步深入和拓宽广泛领域的跨境信息共享和监管协调。@
国内研究现状与发展趋势
朱雪莲、熊春红(2003)通过对美国和韩国在监管的体制框架、市场准入和业务经
营等方面的比较，对我国实现对外资银行的有效监管提出了建议，认为任何一国引进
外资银行必须与本国国情相符合，在发挥外资银行的优势和抑制其劣势之间寻求最佳
平衡点。在监管的内容和手段方面，我国应逐渐向国际惯例过渡，由重准入监管向重
经营持续性监管转变，应加强监管的国际国内协调。口1
巴曙松(2004)考察了当前全球金融监管的演变趋势和主要特征，并得出结论应进
一步完善我国金融监管体制，为商业银行提供更大的发展空间。其中主要在以下方面
做出努力：在金融监管中引入激励监管的理念，充分尊重金融机构的创新能力；引入
金融监管的成本收益理念和问责机制；主动参照国际监管规则，建立和完善金融监管
框架。【8】’
。Arthur Grimes．Apec Competition Principle：Application To Financial Services．Japan and World Economy,2001．
。Wilko Bolt．Banking Competition，Risk and Regulation．Stand．J．otEconomics，2004，(4)：783．804
o中国银行业监督管理委员会．多变金融环境下的全球银行监管．2006
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第一章
胡怀邦(2005)在深入分析后，提出对于我国银行业监管而言，要从我国银行业
风险管理的实际出发，以有效控制风险为基本导向，选择合适的监管制度，制定适当
的监管政策，最终形成具有中国特色、真正贴近中国银行业风险实际的监管模式。嘲
陈忠阳(2006)认为：随着我国金融乃至整个经济体系市场化和国际化程度的不
断加深，我国金融机构所面临的环境正在发生深刻的变化。因此，必须对银行业风险
和风险管理的理念和认识不断更新，尽快学习和创新风险管理的知识和技术。
第三节研究的方法
科学的理论源于科学的方法论，本文在研究中主要采用以下方法：
首先，运用历史分析法。在对银行监管的发展历程和对我国银行监管的回顾中，‘
均运用了历史分析的方法，通过对历史的考察理清其发展的脉络并总结经验和教训。
其次，运用比较分析的方法。对新加坡和泰国两个新兴市场经济国家对外开放背
景下银行监管的特点及其经验与教训进行比较研究，指出其对我国金融大开放背景下
银行监管的借鉴作用。
最后，运用规范分析的方法。通过对银行监管理论和我国银行监管现实和新环境
下面临的难题的分析，提出完善我国银行监管的对策建议。
第四节研究的主要内容及安排
本文的基本思路是，在我国金融业全面对外开放，全球经济、金融一体化趋势不
断加深的新金融背景下，来重新审视我国银行业的监管问题。通过分析在金融大开放
背景下我国银行业监管所面临的难题，同时借鉴新兴国家在金融大开放背景下银行监
管的经验并警世教训，从而给予在新背景下的我国银行监管以一定启示，并提出相应
的对策建议。
本文在内容安排上大致可将其分为二大部分：
本文第一大部分侧重基础性理论分析，包括第一章、第二章和第三章。首先按照
历史的观点，对银行监管的发展历程、理论和实践演进进行了深入的分析，以找寻银
行监管产生的正确理论依据；在此基础上，提出了当前银行监管理论的新趋势，通过
对新加坡、泰国两个新兴市场经济国家在金融开放背景下银行监管的经验与教训的分
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考笙二皇
析，以探寻我国银行业监管的理论参照。
本文第二大部分侧重对我国银行业监管的问题进行研究，包括论文第四章、第五
章。该部分主要阐述了我国银行业监管在金融大开放背景下面临难题，并且有针对性
的对我国银行业监管面临的新问题提出相关的对策措施，以及配套的政策建议。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
第二章银行监管的基本理论
应对银行危机最本能和最直接的方法就是对银行进行监管，人们在进行种种监管
活动时总要为自己找到合适的理论依据。本章将从四个方面对进行银行监管提出理论
支撑，同时将分三个阶段阐述当代银行监管的发展历程以及我国银行监管发展的五个
阶段。
第一节当代银行监管理论
现代银行业监管体系的建立是以20世纪30年代大危机后美国颁布的《格拉斯一
斯蒂格尔法》和存款保险制度的建立为标志的，与此同时，银行监管理论作为政府干
预理论在银行领域开始延伸。之后，随着银行监管理论与其他经济领域出现综合、交
叉渗透现象，社会利益论、乔治·J·斯蒂格勒管制理论、佩茨曼价格决定理论、美
国经济学家爱德华·凯恩的官职辩证法理论等许多新兴的经济学理论和方法被移植于
银行监管研究中，20世纪60年代以来风行西方经济学界的博弈论、线性规划和计量
经济学更是对银行监管研究产生了革命性的影响。在此，本文主要阐述一些当代银行
监管的代表性理论。
一、金融市场失灵理论
经济学家将经济管制理论应用于金融监管，认为在不存在信息成本或者交易成本
很低的前提下，政府对银行强有力的监管能提高银行的公司治理水平，从而提高整个
社会的公共利益，是社会福利水平最大化，这一理论被称为公共利益论。该理论认为
导致市场失灵的因素主要有四个：信息不对称、外部效应、公共产品性以及法律不完
备性。
(一)信息不对称
部分西方经济学家认为信息不对称是导致市场失灵的主要原因。信息不对称，是
指在市场活动中，交易各方不能平等地获取必要的信息并依据这些信息作出判断。在
银行业市场交易中，广泛存在着信息不对称性。银行经营中存在着“存款人一银行
一贷款人"这一委托代理链条。从贷款人与银行之间来看，贷款人更具有信息优势，
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
银行很难知道贷款人的真实行为以及贷款的具体用途和使用情况；从存款人与银行之
间来看，存款人掌握的信息更为不充分，他们更不清楚存款的具体去向和使用情况。
信息不对称造成代理方的逆向选择”和“道德风险’，这就有可能出现贷款人把风险
或损失转嫁给银行，银行也有可能将这种风险不适当地转嫁给存款人，从而损害存款
人的利益。①因此政府有必要对银行经营进行监管，有效解决信息不完备和信息不对
称问题，才能使市场机制有效地发挥职能。
(二)外部效应
外部效应是一项经济活动或交易行为对行为者以外的经济主体所造成的影响，这
一影响通常表现为成本或收益。@外部效应的存在使社会资源的配置不能达到最优化，
影响到经济运行的效率。银行业的外部效应可以分为银行体系内的外部效应和银行体
系外的外部效应。银行体系内的外部效应是指银行业经营的特征是资本负债比率高，
银行负债的一部分是国家货币供应的重要构成。所以本质上，银行业具有内在的不稳
定性，在经营中会遇到各种风险。这些风险的暴露会导致银行客户失去对银行的信任，
开始出现挤兑，银行面临流动性压力；银行体系外的外部效应是指单个银行的风险问
题或者倒闭很容易产生连锁反应而导致银行的系统性风险，由此而使公众蒙受巨大损
失，并对整个经济造成严重打击。
(三)公共产品性
一个稳定、公平和有效的金融体系所带来的利益是为社会公众共同享受的，无法
排斥某一部分消费者享受此利益，而且增加一个消费者享用这种利益也并不影响生产
成本，这对于整个社会经济而言就是一种公共产品。由于公共产品的特性，使得良好
的市场运行从来就是一种稀缺的公共产品，它的供给往往无法满足需求。即使在那些
信誉良好的银行身上也可能发生“搭便车”现象，‘这些缺乏职业道德的银行机构利用
顾客的相对无知来获取利润，从而便产生了另一种形式的市场失灵。
(四)法律不完备性
由于法律通常被设计为要长期适用于大量的对象，并且要涵盖大量迥然不同的条
件，所以，令其将所有可能造成损害的行为都准确无误地详细规定出来是不现实的，
。21 J．H．Boyd，C．Chang,and B．D．Smith．Moral Hazard Under Commercial and UniversalBanking．Journal ofMoney,
Credit,and Banking．1 998，30(3．2)：426-46．
。Millard Long，Dimitri Vittas．Financial Regulation：Changing the Rules ofthe Game，p61．
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
因此，法律必然是不完备的。当法律不完备时，法律的阻吓效果就会削弱，此时，需
要引入一个完全不同的机构作为主动式执法者即监管者，就可能减少阻吓失灵，及时
纠正与防止损害行为。这就是为什么在现实中，即使在最有法制传统的国家也存在着
与法院并行的其他执法形式的原因，这同时也是监管的法学基础。嗯管法律的不完
备性理论从法学的角度为监管奠定了理论基础，但是由于监管具有持续性的特点，监
管会涉及严重的信息问题，再加之监管是政府行为，使得监管也不同于法庭。
二、金融脆弱性理论
金融脆弱性理论形成于20世纪80年代初期。随着金融全球化、自由化的不断深入，
金融危机不断爆发并呈现出新的特征。传统的经济理论从外部宏观经济角度来解释金
融危机发生的原因显得越发无能为力，迫使研究者放弃传统的思维方式，从内因等方
面来解释新形势下金融危机发生的根源。在这样的背景下，金融脆弱性理论应运而生，
现代金融脆弱性理论主要内容包括：银行挤兑论、“道德风险”论、克瑞格的“安全
边界说"等。
(一)银行挤兑论
在银行监管理论中，戴蒙德和戴维格提出的银行挤兑理论成为监管制度变革中的
重要转折点和探讨银行监管内容的主要理论依据。该理论将银行从其他金融机构中突
出，着重剖析了银行业的内在不稳定性，建立了经典的银行挤兑模型。该模型认为，
现有的理论分析忽略了解释银行契约何以比其他类型金融契约更不稳定的原因，指出
银行所具有的非流动性资产和流动性负债的特征是出现挤兑的重要根源，信息不对称
最终造成了银行挤兑，并由此导致健康的银行倒闭。最后，戴蒙德和戴维格指出：加
强对信息的管理，使信息更为透明和对称可以减少银行遭遇挤兑的机会，促使银行体
系更稳定和降低银行危机发生的概率。
(二)“道德风险"论
为了避免金融系统的崩溃，现代金融制度为金融机构的经济活动提供了最后贷款
人和存款保险制度。但在这一制度安排下，因金融机构的机会主义，难免在金融机构
与客户间以及中央银行与其他金融机构之间产生道德风险问题。亚洲金融危机之后，
多数经济学家认为这次危机的原因在于金融机构的道德风险问题，他们指出在有政府
。卡塔琳娜·皮托斯、许成刚，不完备法律在金融市场监管中的应用，中信出版社，‘比较》三、四辑
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
免费保险且又监督不严的情况下，金融机构从事风险投资的欲望很强，而且很少考虑
投资项目的贷款风险。存款保险和最后贷款人引发的道德风险问题是现代经济中的一
个两难问题：如果不进行存款保险和最后贷款人制度，金融系统可能崩溃；而作了此
安排后，金融机构在经营中的道德风险又难以避免。
(三)克瑞格的“安全边界说乃·
·
为了更好地说明金融内在脆弱性理论，克瑞格在1997年引用了“安全边界”这一
概念。安全边界的作用在于提供一种保护。对于贷款人和借款人来说，仔细研究预期
现金收入说明和计划投资项目承诺书，是确定双方都可以接受的安全边界的关键一
环。银行家用了不恰当的方法——借款人的信用记录和其他银行的行为——估计安全
边界。在经济运行持续稳定的时期，企业家的乐观感觉由于自己过去的成功而不断地
增强，银行家所看到借款人的信用记录越来越好，批准了低安全边界项目的贷款，从
而导致危机。①
三、监管捕获理论
“监管捕获理论”是与公共利益理论相反的另一种监管理论，从实证的角度探讨
了公共利益理论的现实性。该理论认为，监管的提供正适应了产业对监管的需求，即
立法者被监管中的产业所控制和捕获。监管提高的是被监管产业的利益，而不是社会
福利。②实证研究表明，对银行进行官方监管的结果是降低了银行配置社会资源的效
率，如果一家政府监管机构的权力过大，甚至会影响到一般社会公众和企业获得信贷
资金的能力。也就是说，市场失灵是政府监管存在的必要性，但是“监管捕获理论"
却强调了政府失灵的可能性。
为此，经济学家开始探索市场失灵与政府失灵同时存在的机制问题。有人认为，
需要建立一个科学的机制，既能避免政府监管的“掠夺之手"，同时又能提高整个社
会的福利，这就是后来的“权衡理论’’；也有人提出，在适当的激励机制下，设立一
个独立的银行监管机构，该机构不仅独立于政府，而且应独立于银行，既能克服信息
不对称，又可避免银行多俘获。
o陈建华，金融监管有效性研究，北京：中国金融出版社，2002
零宋海、任兆璋，银行业监管系列书之金融监管理论与制度【M】，广州：华南理工大学出版社，2006(11)
9 。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
四、特殊利益论和多元利益论
’ 特殊利益论和多元利益论认为：银行的经营涉及许多存款者的利益，应当使大量
的债权人(即存款者)拥有对银行的监督权。该理论的政策意义是，银行监管的战略
应是通过强化银行的信息披露要求，降低债权人获得信息、处理信息的成本，同时限
制政府监管机构的权力，特别是要防止政府利用银行达到政治目的的行动。经济学家
也观察到，借助债权人对银行进行监督，必须建立一套科学的存款保险制度。
不过由于在现实生活中，大多数债权人尤其是广大储户，对金融监管知识比较缺
乏，很难从银行的治理结构和业务开展方面来进行有效监管，这些债权人也就时刻处
于金融风险的威胁之中，在没有存款保险制度的条件下，更容易出现银行挤兑现象。
所以特殊利益论和多元利益论也存在很多问题，利用债权人来对银行实行监管的难度
也较大。因此，建立或明或暗的存款保险制度是一个相对较好的制度安排；此外，也
不排斥其他大额债权人对银行的监督，如次级债券持有人对银行的监督。
第二节当代银行监管的发展历程
英文中的银行监管是Banking Supervision和Banking Regulation。Banking
Supervision包含银行监督的意思，指对银行机构的监控、考察、检查、目的是评估
银行的经营状况以及银行遵守有关法律、法规。而Banking Regulation包含银行管理
的意思，指的是在法律授权范围内制定和颁布银行业结构和业务操作的特定规章及指
导原则。因此银行监管是银行监督和银行管理的复合称谓。银行监管一般由监管目标、
监管方法、监管内容以及监管措施实施效果四方面组成，而根据银行监管的目标、理
念以及所涉及的监管内容和方法的不同可以将银行监管的发展历程概括为三个阶段。
一、20世纪70年代以前的银行监管：安全为本的理念
第一个阶段发生在上个世纪30年代的美国大危机时期，此次大危机及其引发的金
融体系崩溃是促成较为完整的现代银行监管体系建立和发展的最主要、最直接的因
素，许多现代意义上的银行监管措施也是在这场大危机之后发展起来的。
1929-1933年的世界经济大危机促使人们摒弃了传统的“看不见的手”的市场调
节机制，主张国家干预经济，银行监管进入了一个严格监管的时代，从而也导致了银
行监管理念的改变。在这一时期，针对市场的不完全性，主张国家干预的凯恩斯主义
10
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
取得了经济学的主流地位，成为金融管制理论的现代经济学基础。鉴于经济危机的经
验教训，金融管制理论主要是以维护金融体系的安全为首要目标，政府通过立法对银
行经营行为进行直接的干预与限制是其特点。但是，由于这～时期的银行监管模式主
要采取了严格的“规则管制"政策，通过直接限制银行业务的规则来防范风险，从而
使银行丧失了业务多样化的利润来源。因此这一时期的银行监管被称为银行管制更为
恰当。
二、20世纪70年代到90年代的银行监管：效率为本的理念
20世纪70年代经济“滞胀”，使凯恩斯主义宏观经济政策受挫，宣告了以新古典
宏观经济学、货币主义和供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复苏。这一时期
形成的金融自由化理论对20世纪30年代以来的银行管制理论提出了挑战，认为政府对
金融业的严格管制，导致金融业效率下降，压制其发展。
金融自由化理论主张放松对金融机构过度严格管制，特别是解除对金融机构在利
率水平、业务范围和经营地方选择等方面的限制，恢复金融业的竞争格局，以提高其
活力与效率。如美国在1980年通过《存款机构货币控制法》，取消了存款利率的限制，
取消并修改了对某些贷款利率的限制，建立了存款准备金制度；1982年美国国会通过
《加恩圣杰曼存款机构法》，基本消除了各类存款机构在业务管制方面的差别。另外，
1971年英国政府废除了银行间利率协议与英格兰银行贴现率强制挂钩的做法；1979
年，取消外汇管制；1981年8月，实现利率自由化。由此可见，在这一时期放松管制、
效率优先成为监管的主要理念。
三、20世纪90年代以后的银行监管：风险为本的理念
20世纪80年代末到90年代中期，世界新兴市场国家包括拉丁美洲、亚洲、东欧和
非洲许多发展中国家和地区均发生了不同程度的金融危机，与此同时，发达国家也频
繁发生银行业的系统问题。西方银行业出现了加速下滑的趋势：银行信用等级因信用
危机而下降；收益状况恶化，大量裁员；大量涉足房地产、杠杆并购等高风险领域，
使贷款风险增加。银行危机导致了银行倒闭和兼并的浪潮。另外，金融全球化和金融
机构业务全球化，使各国金融市场的依赖和联系日益加强，一旦某个国家和地区发生
金融危机很快就会波及世界范围，风险扩散不可避免。
如何用一个统一的标准，既能维护银行的安全又能使银行间充满效率地竞争成为
1I
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
了一个重大的问题。20世纪90年代中后期，人们开始重新认识和调整监管理念，风险
为本的监管理念成为主流。银行监管开始进入全面风险监管时代，其目的在于应对金
融机构规模迅速扩大、业务日趋复杂多样、跨国监管压力增大等对监管当局带来的挑
战，力求将监管资源配置到最有效的环节，以便在现有的人力和成本的约束下获得最
优监督效果。
综上所述，自20世纪30年代以来，银行监管经历管制、放松管制、再管制三个阶
段。随着金融全球化和管制规则的放松，以及对监管理念的全新认识，今后银行业监
管将向更高层次方向发展和完善，银行监管的趋势也应由限制银行业行为本身的规则
管制转为全面风险监管。
第三节我国银行业监管的发展历程
．银行监管实践与理论的发展与银行业及金融市场的发展密切相关。在1978年之
前，我国基本上只有一家银行——中国人民银行，同时执行中央银行、商业银行和政
策性银行的职能。因此，我国真正意义上的银行监管是在改革开放之后逐渐形成发展
起来的。2003年，中国银行监管管理委员会的成立，有利推动了银行监管理论和实
践的新发展。
一、我国银行业监管的发展阶段
我国对银行业的监管是随着中央银行制度的建立而形成和发展起来的，以此为主
线将我国银行业监管的发展历程概括为五个阶段：
(一)1948年-1984年：银行业监管的前史
1984年以前，我国没有现代意义上的金融监管，我国银行体系正处于组建和成长
阶段，商业银行体系逐步形成，人民银行开始向真正的中央银行转变。
1948年12月1日，中国人民银行在石家庄市成立，从此开始了对中国金融业的监
管。1949年9月，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织
法》，把中国人民银行纳入到政务院的直属单位赋予了国家银行职能。从1953年至U1978
年这一时期，我国开始实行单一的银行制度，即只有中国人民银行一家银行，其同时
具有中央银行和商业银行的双重特征。
1978年以来的金融体制改革使银行体系发生了质的变化，陆续恢复和设立了四大
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
国有银行，相继成立了3家政策性银行、11家股份制商业银行、一百多家城市商业银
行及多家信托投资公司等金融机构。同时，我国银行业也逐渐对外开放，至1981年已
有31家外国金融机构在我国设立代表处。随着我国金融业的迅猛发展，迫切需要加强
银行监管。1982年7月，国务院进一步强调“中国人民银行是我国的中央银行，是国
务院领导统一管理全国金融的国家机关"。由此，开始了组建专门的中央银行体制的
准备工作，与此同时，中国人民银行开始对全国金融机构进行监管。
(二)1984年一1993年：银行监管的起步阶段
’
1986年1月，国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人
民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是我国第一部有关
金融监管的政策。中国人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为独立的
金融监管主体，但是由于当时的经济发展水平，人民银行对金融监管工作研究不多重
视力度不够，金融监管的作用发挥不理想，主要依靠行政手段来管理金融。
(三)1993年-1998年：银行监管的探索阶段
‘从1992年开始，随着我国金融机构不断增多，证券市场发育、信托等机构出现、
银行业和保险业竞争加剧，出现了宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，监管的重要
性逐渐提高。1993年7月开始大力整治金融秩序，实行了“约法三章"。1993年12月，
国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，提出我国要转换中国人民银行的职能，强
化金融监管，并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。这确立了我国分业监管体
制形成的政策基础。
1994年国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行相继
建立并开始运营，实现了政策性金融与商业性金融的分离。1995年，颁布《中国人民
银行法》、《商业银行法》，确定了银行业监管的法律框架和审慎监管要求的法律基
础。1997-1998年间，证券业监管和保险业监管职能先后从中国人民银行分离，我国
分业经营、分业监管的格局初步形成。
(四)1998年-2003年：银行监管的规范发展阶段
从1998年开始，在亚洲金融危机发生后我国吸取别国的经验教训，强化了对我国
金融监管体制的改革。1998年，商业银行和人民银行与所办的证券公司、保险公司、
信托公司等经济实体彻底脱钩，银行、证券、保险和信托实现分业经营、分业监管。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第二章
与此同时，对人民银行实行大区分行制的改革，全国设立九大区行外加二十一个地方
监管办。‘
随后，2001年人民银行监管机构再次作出调整和变动，并依据“管监分立、集中
监管”的思路，在原监管一司和二司之外，设立新的银行管理司负责所有市场准入、
退出及监管政策研究等属于管制类的业务。并且调整了监管一司、监管二司的职能和
非银司和合作司的机构设置。
在这一阶段的银行监管实施过程中，相继出台了一系列严格、明细的监管制度，
逐步强化银行内部控制，建立和完善法人治理结构，开展现场检查，明确了监管责任，
提高了监管效率。·
(五)2003年至今：银行监管的完善阶段
2003年，我国成立了中国银行监管管理委员会。中国银行业监督管理委员会下设
16个局级部门，其中，银行业监管一部、二部、三部、非银部、合作部，主要由原
人民银行主管国有银行的银行监管一司、主管股份制银行的银行监管二司、主管市场
准入的银行管理司、主管信托公司和财务公司的非银行金融机构监管司、主管农村信
用社的合作金融司组成。除上述部门外，其他部门以原中央金融工委的工作机构为主
组成。至此，中国人民银行货币政策制订与执行职能和银行监管职能分离。我国银监
会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业经营、分业监管的体制进一步完
善。’
银监会的成立，标志着我国银行监管进入一个新的发展完善阶段。对进一步深化
金融改革，加强银行监管，保障金融安全、高效、稳定运行，防范和化解金融风险，
增进我国银行业竞争力具有十分重要的意义。
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
第三章金融大开放背景下新兴国家银行监管
近20年来，新兴市场国家不断扩大开放和推进金融改革，市场机制的不断完善
使银行在经济发展和改善人民生活条件方面发挥了巨大作用，但是金融开放与自由化
的浪潮也对这些国家的银行体系造成了巨大影响。一些国家由于在金融开放过程中没
有注重防范风险，导致银行体系的不稳定，从而对国民经济造成巨大损害。由此可见，
银行业在获取金融开放收益的同时，同样也承受着金融开放所带来的负面影响，这就
对各国银行监管提出了新的要求。本文以新加坡、泰国两个典型国家的金融开放与银
行监管为实例进行分析，并以资借鉴。
第一节新加坡金融开放与银行监管
新加坡的金融业曾被经济学家喻为“漂浮在红墨水海洋中一个不渗水的黑匣子”。
意指周边国家金融状况不稳定，危机频繁爆发，而新加坡却能保持良好的金融秩序。
o亚洲金融危机发生时，新加坡是东盟国家中经济发展最稳定的国家，金融危机对新
加坡的直接冲击相对轻微。这都归因于新加坡成功的金融开放政策以及其富有效率的
银行监管。
一、新加坡金融开放中的银行监管
1965年新加坡独立后，便把发展金融业作为构筑国民经济结构的一个重要方面。
1968年10月批准美国美洲银行在新加坡经营“亚洲货币单位”(ACU)，并通过各种优
惠政策，创建新加坡亚洲美元市场。1970年新加坡政府先后批准花旗、麦加利、渣打
和汇丰等16家外国银行经营境外货币业务。新加坡政府为避免影响本国金融市场，
要求各经办银行设立专门账户，以使境外货币业务与本地金融业严格区分开。至此新
加坡形成了两个独特的金融体系：在岸银行体系和离岸银行体系，为其成为今天的国
际金融中心奠定了制度基础。
随着新加坡金融开放的不断深入及其国际金融中心地位的确立，外资银行加速进
入新加坡国内，逐渐成为新加坡银行体系中的重要组成部分，世界最大的25家银行中
。李成、刘杜芳，金融开放的经济学分析与我国金融监管思考，经济科学【J】，2003，(3)
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
几乎都在新加坡设立了分行或代表处。针对金融开放后的这一现象，为杜绝金融风险
的传播，新加坡政府对外资银行采取了选择性引进并适当限制的政策。首先对设立银
行的资本金要求较高。1993年10月修订后的《银行法》规定：总行设在新加坡的银行，
其注册资本金和实缴资本不得少于800万新元，总行设在新加坡PA,多'I-的银行，其注册资’
本金和实缴资本不得少于1000万新元；其次限制外资银行经营业务。新加坡金融监管
当局通过颁发不同的银行执照来达到既引进外资银行又有针对性限制的目的。其商业
银行经营执照分为全面执照银行、限制执照银行和离岸执照银行3类。
在对外严控的同时，新加坡也始终没有放松对国内银行的严格监管。新加坡银行
业实行严格的资产风险管理，同时兼顾盈利性、安全性和流动性在经营中的动态平衡。
在业务上对商业银行实行严格的资产负债比例管理，在资本充足率、资产流动性、贷
款集中程度、存贷比例等方面都有实行了严格的刚性控制，对违规者施以严厉经济惩
罚，使风险降到最低限度。面对外资银行进入的挑战，新加坡政府对本地银行进行积
极性保护，鼓励本地银行合并和改革。通过政策引导和金融机构自愿联合，新加坡现
有9家本国银行形成五大金融集团：新加坡发展银行集团DBS、太华银行集团UOB、华
侨银行集团OCBC、华联银行集团OUB和吉巴达利银行集团KTB。
二、新加坡银行监管的经验
(一)建立较为完善的监管信息处理系统
新加坡建立的监管信息处理系统实现了“非现场监管——现场检查——风险评级
——非现场跟踪监管"的良性循环。在监管循环中，新加坡金融管理局(以下简称MAS)
将非现场监管置于主导地位，采取全方位搜集信息、全面风险评级、全程跟踪完成非
现场监管工作。监管者不仅定期向银行收集报表，向监管当局的现场检查人员、银行
的内外部审计者、国际资信评级机构和境外监管部门取得对银行的评价，而且从各类
媒体和金融市场上获取与被监管者相关的资讯。MAS的非现场监管人员与商业银行高
级管理层时刻保持联络，对其经营和管理情况进行广泛的征询和讨论，通过各种渠道
取得银行的真实信息，并将这些信息输入信息处理系统，实现了监管信息资源共享，提
高了监管的效率。
(二)突出风险监管建立风险分析系统
MAS建立了相当完善的风险分析系统，对本地银行和外资银行分别建立了
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
CAIdELOTS评级系统(C为资本充足性，A为资产质量及信贷风险，M为经营管理，E为盈利
能力，L为流动性风险，0为操作风险及其他风险，T为信息技术风险，S为对市场风险的
敏感性)和PLATOS评级系统(P为母国银行的支持，L为流动性，A为资产质量，T为信息
技术，0为操作风险，S为市场风险敏感度)。MAS在对监管信息处理系统中获取的信息进
行加工、处理后，根据银行业的经营特点和自身监管能力，运用CA／dELOTS和PLATOS评级
系统对银行现实和潜在风险进行全面评估，经过对每一项指标评估并加权综合后，确
定最终的风险级别。
‘
(三)注重公司治理形成市场约束机制
MAS要求商业银行机构在公司治理方面主要遵循五方面的原则：一是管理层的有
效性原则。主要评估董事会和管理层的领导能力、职责分工及相互独立性；二是内部
职能部门相互制衡的原则。董事会向股东负责，管理层向董事会负责。董事会下设执
行委员会、提名委员会、审计委员会和薪酬管理委员会。管理层下设多个职能部门，
各部门相对独立；三是信息披露原则。董事任命、待遇等都相对透明；四是风险控制
原则。特别强调内、外部审计在风险控制中的作用；五是沟通原则。注重公司与雇员
之间的信息沟通，鼓励大股东参加管理。①
MAS同时强调信息披露，充分发挥市场对银行董事会及管理层有效性的评价作用，
主要侧重于三方面：～是公司治理。包括公司经营政策、公司董事及管理层的收益政
策、董事的资格及其参与管理的情况、高层管理人员的阅历和工作职责、公司的相关
交易情况；二是银行业的经营情况。包括银行的资产分布、资金来源结构、信贷信息、
准备金的提取、表外风险暴露、收益、税前利润等情况；三是银行风险管理。侧重披
露信贷风险、市场风险、流动性风险等方面的信息。
第二节泰国金融开放与银行监管
20世纪80年代起，国际资本流动程度提高，发达国家流向发展中国家的资本逐
渐增多，发展中国家开始大规模地利用外资来促进本国经济的发展。泰国为顺应潮流，
盲目对外开放，但是其国内金融监管并未及时跟上采取相应的措施，从而导致了亚洲
金融危机。
瞻艳芳，新加坡的银行监管与启示阴，河南金融管理干部学院学报，2004
17
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考．
第三章
一、泰国金融开放中的银行监管
20世纪80年代起，泰国为顺应潮流，盲目对外开放，于1991年接受国际货币基金
组织的第八条款。泰国为与新加坡、马来西亚争夺东南亚地区金融中心地位，放松外
汇管制，更多的引进外资弥补经常账户赤字，并从20世纪90年代起加速开放资本账户。
一系列激进的金融开放政策，诱导了其严重的金融危机。1997年7月，泰铢对美元大幅
度贬值，引发了国际金融史上罕见的大面积金融危机。反思这次金融危机，其中很大
一部分的原因就是其对内、对外开放的顺序选择和进度安排上的错位。泰国在自身金
融监管体系不够健全和金融监管有效性不强的情况下，金融市场急于完全对外开放，
放宽对外资进入限制，超出了国内金融市场的承受力。在快速引进外资的同时，未能
配合有效的产业政策等各项引导措施，使大量外资异化为投机性游资，从而催化经济
泡沫加剧了金融风险的积聚。
进入20世纪90年代，泰国为了能够吸引更多的外资，除了进一步放开外商投资范
围外，大量向外举债，使其外债总额扶摇直上。泰国高利率政策是吸引外资涌入泰国
的直接动力，而泰国政府对这一点却没能引起足够的警惕，没有及时调低汇率及对外
资的投向和领域进行适当引导与限制，结果使大量外资特别是短期外资开始投向了房
地产、证券业以及私人企业，炒热了房地产和股市，使泰国经济出现过热。与此同时，
泰国中央银行也放松对银行业管制，由于缺乏有效的制度约束，结果诱发“道德风险”
与“逆向选择”。商业银行受利益所驱，为了扩大信用规模放松对借款者深入细致的
调查，在“高回报”诱惑下将大量资金投向房地产及证券市场。据统计，泰国房地产的
投资额高达2300亿法郎，其中不良贷款占30％以上。至IJl997年泰国经济恶化，房地产、
证券等领域的投资回报率均明显下降，短期外资见无利可图便纷纷撤离，给其经济金
融造成巨大的冲击。①
二、泰国银行监管改革措施
经历了1997金融危机后，泰国经济受到严重打击。泰国政府为了重振经济，对泰
国的金融体系进行了改革，引入现代化金融管理模式，并加强了银行监管，完善监管
职能。成功的金融改革和监管框架的建立加快了其经济的迅速恢复。
。Shang-Chi Gong，Tong-Pei Lee and Yea-Mow Chen．Crisis transmission：Some evidence from the Asian financial
crisis[J]．International Review ofFinancial Analysis，2004(4)：463—478．
18
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
(一)加强风险管理
1999年之后，泰国银行在对金融机构采取CAMEL评级的基础上，将监管重点转移
到了风险管理上。包括现场检查、分析和评估金融机构的风险管理系统。多有金融机
构每年至少接受一次现场检查，检查报告应对机构的各种风险进行清晰的报道，并对
各金融机构的总体风险进行评级。这些风险主要包括信用风险、流动性风险、战略风
险、操作风险和市场风险五种。同时监管当局还要求各金融机构的董事会和管理高层
参与制定风险管理政策和程序，其风险管理系统必须能及时反映、测量、监视和控制
业务中产生的风险。
(二)改革金融监管组
在经历了金融危机之后，为提高监管效率和稳定金融体系，泰国银行加强了对金
融监管组的改革。泰国银行针对金融监管组引入了国际上最先进的监管惯例，提高了
监管过程的及时性和效率，提出了新的监管战略方向。重点在于找出当前监管的弱点，
策划新的监管程序、方法和实施计划，对新的监管程序进行测试。泰国银行将其监管
资源主要放在对具体财务或操作危机防患的金融机构进行监管。此外，泰国银行还对
现场检查和管理报告过程进行标准化。
(三)采用其他国家监管方法
泰国在加强监管的改革中，除了引入巴塞尔银行监管准则外还积极采用其他的国
际监管方法，如引入国际会计标准(IAS)，实施金融部门评估计划(FSAP)等。目
前，泰国的金融机构实行的是由泰国会计师同盟(FAP)制定的泰国会计标准(TAS)。
TAS在很大程度上与IAS是一致的。由于ISA复杂性，FAP参于逐步分析IAS和制定试行
指引的方法逐渐实施IAS。∞
第三节对我国的启示
近年来，新兴市场国家虽然在银行监管方面取得了一定的成就，但是其在金融开
放过程中曾经出现的问题和教训，以及目前仍然存在或可能出现的问题，依然困扰银
行监管的健康发展。通过上文的分析比较，得出了对我国在金融大开放背景下银行监
管的启示：
o宋海、任兆璋，银行业监管系列书之商业银行监管【M】，广州：华南理工大学出版社，2006(11)
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
一、银行监管必须适应金融环境的变化
银行监管不论采取何种形式，都与所在国的政治、经济、文化背景分不开的。不
存在一个适用于所有国家的银行监管模式，同样也不存在一个适应所有社会经济条件
和金融环境的银行监管模式。银行监管体制是需要根据社会经济条件以及金融环境的
变化及时做出调整和变革，监管的方法和手段也应该随之不断改进和创新。新加坡面
对金融开放，外资银行大量涌入的挑战，及时调整其银行监管措施，有效规避了金融
危机所带来的巨大损失。相比之下，泰国的金融开放本身就面临着在国内市场程度不
高，经济结构不合理的环境下的盲目金融开放。与此同时，泰国银行监管当局也并未
针对新的金融环境及时转变原有的监管体制，最终导致了金融危机的爆发。由此可见，
任何一种银行监管体制的形成都是在不断的适应中发展和完善起来的，我国的银行监
管也必须在金融大开放背景下，不断的适应新的金融环境以避免由于金融开放而可能
带来的经济冲击。
二、完善内控机制强化银行风险管理
银行的自我约束、自我管理的自律机制是进行银行有效监管的基础。内控制度是
防范管理风险的主要方法和防范其它风险的重要保证。完善的内控制度主要体现在：
财务信息的记录准确及时，管理人员能恰当地估计和评价业务风险等方面。例如，新
加坡建立起了一套有效的银行监管信息分析系统。该系统使监管者能够高效的对银行
存在的风险、内外部审计情况等进行监测分析和风险预警。此外，在完善内控机制的
同时，监管当局也要更新监管理念，强化银行风险监管，要建立起适合本国银行的风
险管理模型，以此来确定风险的发生以及损失的可能性从而加强对风险的预见性管
理，并根据环境的不断变化对其风险进行追踪和动态管理，不断对模型进行改进和完
善。泰国在金融危机之后，意识到银行风险监管的重要性，1999年之后，将监管重点
转移到了风险管理上，建立起一套包括现场检查、分析和评估金融机构的风险管理系
统。
三、对外资银行的监管成为银行监管的现实问题
伴随全球金融市场一体化的趋势，以及新兴市场国家金融大开放的推进，外资银
行大量进入这些国家。外资银行在带来先进技术与管理经验的同时也给新兴市场国家
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第三章
的银行系统特别是银行监管带来了新的问题。研究表明，外资银行的进入给东道国的
监管和规制并不一定会改善本地的银行监管水平，更可能因为外资银行的经营活动复
杂而给银行监管带来困难。新加坡监管当局便充分认识到了这一点，在金融开放初期
便对外资银行的准入采取了严格的控制制度，并对其经营范围也给予了一定的限制，
从而有效地防范了由于外资银行的进入所带来的国内银行风险。因此，对于我国而言
银行监管当局在金融开放背景下也应建立起一套行之有效的监管框架，加强对外资银
行的市场准入与退出以及业务经营范围的监管，加强国内银行体系基础设施建设，完
善对外资银行的法律法规体系。
四、健全监管法规以防范金融风险
健全的金融法律法规是金融有序化的基本前提，使金融制度有效运行的可靠保
证。西方发达国家金融业发展稳定和竞争有序，重要原因就是其金融法规比较健全，
而发展中国家金融风险爆发的诱因与金融法规缺陷有极大相关性。例如，新加坡通过
严厉的金融监管，使金融风险消灭在萌芽状态。新加坡金融管理局对银行业的监管一
贯以严厉著称，其不但有严格的银行监管法令，而且有严厉的处罚措施，同时还奉行
本国银行与外国银行一视同仁的监管制度；相反，泰国正是由于金融监管当局监管不
力，监管法规不健全而导致金融危机愈演愈烈。因此，对于我国而言，应吸取泰国的
教训学习新加坡的经验，重视银行监管法律法规的建立，不断完善与我国金融开放相
适应的金融监管法规体系。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
第四章金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题
随着我国金融对外开放的不断深入，我国银行业从组织结构到业务范围都将发生
巨大的变化。银行业对外开放在给我国银行业发展带来机遇的同时也对我国银行监管
带来新的挑战。对银行业的监管关系到我国金融乃至整个国民经济的稳定和发展，因
此在所有问题浮出水面之前，我国银行监管当局必须清楚认识我国银行监管所面临的
难题。
第一节金融大开放背景下我国银行业监管环境的变化
近年来，在经济全球化进程加快的背景下，我国金融业对外开放不断深入。随着
2006年12月11日我国加入世贸组织过渡期的结束，中国经济与全球经济的融合将进入
新的阶段。新的阶段必然伴随新的环境出现，就我国银行业监管的角度来看，无论是
国际监管环境还是国内银行业所处的监管环境都发生了较大的变化。面对金融大开放
后的新环境，我国银行监管必须顺应环境变化转变监管理念，采取针对性的监管举措，
解决面临的监管难题，以应对银行监管的新挑战。
一、国际监管环境的变化
(一)经济全球化致使金融危机国际传递效应明显
在经济全球化不断深入的背景下，全球贸易和投资的增长速度明显加快远远超出
世界经济的增长速度，从而成为金融全球化发展的动力。经济金融全球化使得资本跨
国流动急剧增加，而银行在其中充当了主要媒介，这使得危机可以从一个国家迅速传
递到另一个国家。同时，经济金融全球化使各国金融体系市场化进程加速，金融机构
受到的约束相对减少出现风险的空间加大，潜在的代价也更加高昂。过度波动的金融
市场可能造成经济无效率，极易发生系统性冲击，并引发全球性的传染效应。
(二)新资本协议体现国际银行监管的市场化趋势
在经济全球化背景下，银行业跨国经营日益普遍，有效银行监管成为国际范围内
的公共品。巴塞尔银行业监管委员会(BCBS)自1974年成立以来，一直致力于加强各国
银行监管的合作与协调，它所制定的监管标准和指导原则为各国广泛认可和遵循，成
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
为银行监管的国际规范。其中有两个里程碑事件对国际银行业监管产生了重要影响：
一是1988年巴塞尔银行监管委员会制定《巴塞尔资本协议》，二是1997年巴塞尔银行
监管委员会制定《有效银行监管的核心原则》。由于近年来的技术进步、金融产品创
新以及全球化发展使全球金融环境发生巨大变化，为促使银行充分保持对各类风险的
敏感性，巴塞尔银行监管委员会于2004年6月底又发布了新的资本充足框架取代1 988
年的协议，并于2006年底在十国集团开始实施。此外，为推动银行建立全面风险管理
体系覆盖主要风险，巴塞尔委员会还着手修改《有效银行监管的核心原则》并于2006
年4月初发布了修改核心原则和核心原则评价方法的征求意见稿。从新资本协议的主
要内容和变化来看，充分体现了监管当局越来越重视激发并利用银行内部的力量和市
场约束力量来加强风险防范、实现监管目标，即银行监管的市场化思想，代表了国际
银行监管的方向和趋势。
二、国内监管环境的变化
(一)国际资本大量涌入
随着经济金融全球化不断深入，跨境资本流动明显加速。就我国而言，在全面金
融开放的背景下，无论从传统指标看还是从外资流入途径来看，都显示出国际资本大
量涌入迹象。从传统指标来看，根据2007年上半年我国国际收支报告显示，2007年上
半年，国际收支继续保持“双顺差”格局。经常项目顺差1629亿美元，资本和金融项
目顺差902亿美元，其中，直接投资顺差583亿美元；证券投资逆差48亿美元，同比下
降83％。同时，2007年末我国外汇储备比上年末增力H4619．49亿美元，达至U15282．49
亿美元；此外，2007年末金融机构外汇贷款余额为2198亿美元，同比增长30．19％，外
汇存款余额为1599亿美元；从外资流入的途径来看，主要通过三个途径：一是通过外
资银行充当媒介进入我国，近年来我国外资银行资产规模扩张迅速；二是通过收购、
参股等FDI方式进入。2007年全国新批设立外商投资企业37888家，实际使用外资金额
826．58亿美元，同比增长13．8％；①三是通过证券市场进入，例如，通过境内外证券公
司直接投资我国证券市场B股及少数指定债券，或者通过QFII形式直接进入国内A股市
场。
o中国外汇管理局网站
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
表4-1：我国历年国际收支情况表①(单位：亿美元)
(二)国内银行业市场结构变化
伴随着我国银行业的全面对外开放，外资银行正以加速扩张的方式进入我国金融
市场。从外资银行机构数量和资产规模来看，截至2007年底，银监会批准21家外资银
行将其中国境内分行改制为外资法人银行，其中，17家已经完成改制开业，4家正在
进行改制筹建工作。外资法人机构及其下设分支行在营业性机构数量占比由上年底的
10．6％上升至71．4％，47个国家和地区的193家银行在华设立了242家代表处。截至
2007年底，外资金融机构的资产达N1．25万亿元，占我国银行业金融机构总资产的
2．4％，比上年增)JnO．34"百分点；从外资银行经营范围来看，根据法律规定，外资银
行分行、独资银行和合资银行为营业性机构，经批准可经营存款、贷款、结算和代理
保险等业务，在满足开业时间、盈利状况和审慎经营等要求后可申请开办人民币业务，
积极鼓励外资银行金融创新，允许在华开办金融衍生产品交易业务、QFII境内证券投
资托管业务、本币、外币理财业务等，促进了业务品种和服务方式的多元化。截至2006
年底，115家外资银行机构获准经营人民币业务，业务品种超过i00种。无论从外资银
行规模还是经营范围上看，外资银行对我国金融市场都已有了非常广泛的参与。在一
定程度上带来了我国银行业市场结构的变化，使得我国银行业市场竞争加剧。
o中国外汇管理局网站
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
口国有商业银行
国股份制商业银行
口农村合作金融机构
口政策性银行
一城市商业银行、城市信用社
口邮政储蓄银行
。“■非银行金融机构
口外资银行
图4—2：2007年我国银行业资产结构①
(三)银行业自身业务范围不断扩大
顺应国际银行业混业经营的发展趋势，以及伴随外资银行先进经营理念的引入，
我国银行业也逐渐不再是一个独立的金融服务领域，而是不断与其他金融行业相融
合，包括证券业、保险业、信托业等。例如资产证券化业务已经模糊了银行贷款与证
券市场融资的界限。另一方面，我国银行业在利润动机以及竞争压力的驱动下创新性
业务大量增加，银行越来越多地涉足金融衍生产品市场，场外交易或柜台交易巨量增
长，金融新产品及新业务在银行资产负债表中迅速滋生。随着银行业自身经营业务范
围不断扩大，与金融创新产品相关的系统性风险也必然产生。
口净利息收入
团手续赞收入
口投资收益
口其他
图4—3：2007年银行业金融机构利润结构图①
。中国银行业监督管理委员会网站
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
第二节金融大开放背景下我国银行业监管面临的挑战
基于金融大开放之后我国银行所面临的国际国内监管环境的变化，我国银行业无
论是银行内部监管还是银行外部环境的监管都将面临巨大的挑战。
一、国际资本大量流入对我国银行业监管的挑战
随着我国金融业大开放的不断推进，使得跨境资本通过各种途径流入我国，主要
包括：通过外资银行充当媒介进入我国市场；通过收购、参股等FDI方式进入；通过
证券市场进入。根据新兴市场国家金融开放的经验，国际资本大量流入会对本国银行
业产生一定的负面效应，从而影响银行体系的稳定性。一方面，国际资本大量流入往
往会对一国的投资产生拉动效应，使银行信贷扩张，从而产生过度的风险承担和大量
的不良贷款恶化银行的收支表；另一方面，国际资本的流动会引起市场利率变化以及
汇率的突变，从而危及银行体系的稳定。因为在信用扩张，特别是国际资本流入涉及
外币贷款的情况下，若汇率下降，那么会增加借款方本币负债，若为了阻止汇率下降
而提高国内利率，那么借款方的本币成本就会增加，这都将使银行负债状况恶化；最
后，就是一旦国际资本不再看好该国的经济发展前景，则巨额资金就会争相撤出形成
对外汇的挤兑，系统性风险将会使整个银行体系陷入危机。
从我国的角度看，在金融业全面开放的背景下，随着人民币资本项下自由兑换的
推进，上述资本流入对银行业造成的影响同样也适用于我国，尤其是在国际资本大量
流入的情况下。一旦人民币实现完全可自由兑换，就可能会有大量国内居民储蓄为避
险而转化成外币资产，使国外资本在国内银行资产中占有更大的比重，当其大规模撤
出时银行体系会显得不堪一击。面对国际资本大量流入对我国经济以及银行业可能造
成的影响，银行监管当局在进行监管时需要同时兼顾经济稳定增长、汇率稳定、银行
的稳健经营等多个政策目标。但是在金融开放过程中，监管当局在实现宏观经济政策
目标与维护银行业健康发展之间作出抉择时，往往会产生两难的情况；此外，面对我
国银行体系可能面临脆弱性加大的风险，而目前我国银行监管的内部控制机制尚不健
全，银行的内部监管多流于形式这都使得我国银行业监管面临巨大的挑战。
。中国银行业监督管理委员会2007年年报
26
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
二j外资银行加速扩张对我国银行业监管的挑战
r
．
(一)外资银行进入效应加剧我国银行风险加大监管难度
外资银行的进入对我国银行业至少可能产生两方面的效应。首先，“摘樱桃效应”
(cherry～picking effect)。所谓“摘樱桃效应”是指外资银行进入造成国内银行优
质客户的大量流失，进而使国内银行面对更多的劣质客户或高风险客户。在金融开放
背景下，外资银行和国内银行都同时为国内客户提供替代性产品。但是由于外资银行
在服务质量、营销手段以及金融产品相对价格上拥有优势，则低风险的优质客户将会
寻求更低廉的成本而转向外资银行融资，使得低风险的借款人退出国内银行业市场，
而留下的可能大部分是虽愿出高价却是违约率大的高风险客户。当国内银行的客户质
量明显下降时，我国银行的总体信贷质量必然下降，不良资产比率相应上升，从而导
致我国银行体系不稳定性增加；其次，外资银行进入将导致银行特许权价值的下降，
进而导致利润下降。所谓银行特许权价值(franchisevalue of banking 1-icense)，
是指根据银行未来的预期利润进行贴现所获得的现值。如果一国的银行部门准入限制
越多，则银行所获得的垄断利润就越高。固随着我国市场准入限制的减少，外资银行
大量进入，银行部门的特许权价值明显下降，原先国内银行的垄断利润将不复存在。
在这种情况下，我国银行的风险抵御能力将大大降低，不再能够利用其垄断利润来维
持高比率的不良贷款，这将导致我国银行体系的不稳定性迅速上升。
总而言之，无论是优质客户的流失，还是特许权价值下降，都将使得我国银行业
面临更为激烈的同业竞争。为了求得生存和发展，国内的一些银行很可能会选择更多
地从事不谨慎的或冒险的信贷活动，致使银行潜在风险骤增。我国银行体系脆弱性的
上升，使得我国银行监管当局对本国银行的监管难度增加，现有陈旧的监管方式、不
健全的银行内部控制机制以及相对薄弱的风险监管体系及处理系统必然将面临新的
挑战。
(二)外资银行加速扩张加大监管当局对外资银行监管难度，
在我国金融业全面开放的背景下，外资银行大量进入我国金融市场，使得我国银
行监管当局对外资银行监管难度明显增大。根据一些新兴市场国家的经验显示，外资
银行可能会在两个方面加大我国监管当局对其的监管。一是外资银行出现“决策权迁
。张礼卿，新兴市场经济体的银行业开放及其影响阴，国际金融研究，2007(3)
27
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
移”后，往往完全由其母行控制，并成为其实施全球战略的一个工具，通常这些附
属银行会承受比母行更大的风险甚至最终倒闭，而这是我国监管当局根本无法事先防
范的；二是外资银行同时接受我国监管当局和其母行的管理，而二者之间的信息沟通
不畅将影响我国监管当局的监管效果，而且监管权利的分配也可能因此而存在争议。
虽然通过一系列的国际监管协议，使得这种冲突能够在一定程度上得以解决，但势必
增加了我国银行监管成本。
尽管，近年来我国银行监管当局对外资银行的监管体系正逐渐完善，对外资银行
的监管框架以及监管法规都在逐步构建和制定。但是随着我国银行业全面开放，外资
银行加速扩张，使我国现有的银行监管理念和思维、对外资银行的监管手段及监管法
律等方面已无法满足新环境下的监管要求。另外，对外资银行监管难度的加大还会构
成对我国监管人员素质、监管技术提出新的要求。
三、银行业创新对我国银行业监管的挑战
金融适度发展是经济实现最优增长的必要条件，而金融的发展又是金融创新的推
动下实现的。因此，从经济发展的角度看，金融创新活动应该得到鼓励。但是与此同
时，伴随金融创新的发展，金融安全问题也日益突出。就银行业创新来看，近几年来
随着计算机和信息通讯技术的发展，人们对服务多样化的需求不断增加，使得银行业
大量创新型的金融产品及服务得以问世。
而我国在金融业全面开放的背景下，外资银行金融创新的示范效应也逐渐显现。
面对市场竞争压力，我国银行业在利润动机的驱动下创新型业务大大增加，银行越来
越多地涉足金融衍生品市场，场外交易或柜台交易巨量增长，向社会提供多样化的业
务品种。但是，银行业创新在提高银行效率的同时也使传统的银行监管的范围不断扩
大，监管有效性减弱。由于大量的创新业务是属于银行的表外业务，使得监管当局必
须相应扩大监管范围：从传统的银行资产负债表内业务扩大到包括表外业务在内的所
有业务。另一方面，银行从事表外业务变相减少了账面负债和维持虚假的资本资产比
例：而得以回避监管当局的监管，但是一旦表外业务的或有负债转变为真实负债，则
银行的潜在风险也随之转化为真实风险进而削弱银行监管的有效性。再者，许多创新
工具所产生的新的风险难以鉴别和度量，也加大了银行监管当局的监管难度。从目前
我国银行监管来看，对银行表外业务监管力度相对较弱，针对表外业务的监管法律法
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
规尚不健全，甚至出现监管真空地带。此外，现有银行监管缺乏对风险为本监管体系
的重视，银行全面风险管理的监管框架尚未构建完善。随着金融大开放，银行业创新
的不断深入，势必对我国银行业监管提出更深刻的难题。
四、国际金融混业经营趋势对我国银行业监管的挑战
就全球范围来看，混业经营已经成为未来的发展趋势。银行、信托、证券、保险
业之间资金和业务往来日益密切，银行业不再是一个独立的金融服务领域，而是不断
与其他金融行业相融合。例如：银行不断涉足保险、证券、信托领域；又如资产证券
化业务已经模糊了银行贷款与证券市场融资的界限。
我国金融大开放后，外资银行大举进入，其中很多都是混业经营，综合优势明显。
同时，国外所出现的金融控股公司框架下的混业经营模式也为我国银行业兼顾效益和
安全找到一条途径。就目前来看，国内多家股份制商业银行已经开始构建金融控股公
司框架，例如：招商银行、中信银行、民生银行等。在这样的背景下，以我国现有的
分业监管体制监管混业经营的外资银行和交叉代理的中资银行将会面临不少新的矛
盾和困难，加大了监管当局协调监管难度。现有的分业监管模式监管混业经营的外资
银行时会使银监会、证监会、保监会彼此之间难以共享信息，对外资银行可能出现的
道德风险和逆向选择难以有效监管；同时现有的监管方式在国内金融机构业务相互交
叉的新形势下，容易产生因领域界限不清和责任不明而谁都不管的情况，从而导致出
现监管真空或监管缺位现象。这就要求改变我国监管机构之间、银行监管内部未有效
配合的局面，对银行协调监管提出了新的挑战。
五、与银行监管国际标准衔接对我国银行业监管的挑战
随着世界经济一体化、金融国际化的发展，金融领域的竞争尤其是跨国银行间的
竞争日趋激烈，金融创新日新月异使银行业务趋于多样化和复杂化，银行经营的国际、
国内环境及经营条件发生了巨大变化，致使银行规避监管的水平和能力也大为提高。
在这样的背景下， 全球范围内的银行监管和风险管理原则及框架的整合和统一得到
了进一步的推动，包括银行监管在内的金融监管国际合作成为金融全球化发展的必然
结果。
就我国而言，由于我国银行业本身基础相对薄弱、风险管理能力和信息披露制度
距离世界领先的银行还有相当的差距，因此，要全面遵循统一的国际监管标准尚存在
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
一定的困难。但是随着我国金融业全面对外开放，外资银行机构进入我国金融市场，
不仅改变了我国银行业的结构体系，而且还会使现有的金融运行规则发生变化，与之
相应的银行监管规则必然要进行调整和修正。这种调整将涉及基本的银行制度，监管
体制和政策甚至具体的监管方法。但由于缺乏与银行业监管国际机制有效链接的经
验，因此，在调整过程中很可能产生新的漏洞和矛盾。而且任何一项监管制度的接轨
必然需要一个较长的磨合期，在此期间可能出现制度矛盾和真空，进而形成制度风险。
例如：各国监管当局对银行的监管原则、指标和技术口径宽严不一，监管法规和措施
参差不齐，容易形成国际银行业的避风港，形成监管套利；此外，迫于实施《新资本
协议》的压力，我国银行监管当局必须按照规定，不断的推进关于：提高资本充足率、
提高风险管理水平以及推动信息披露规范化等问题的解决。尽管，我国银行监管的国
际合作已有所成效，但是面对我国金融业全面开放的新环境，我国银行监管当局必须
在继续推进监管国际合作的基础上，不断吸收国际经验来调整我国监管制度。
第三节金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题
由于金融开放之后，我国银行监管将面临各种新的挑战，而新的挑战也必然给我
国银行监管当局实施监管带来一定的难题。通过分析得出，我国银行监管将面临包括
监管理念、监管手段、监管协调以及监管政策环境在内的诸多难题。
一、银行监管理念有待及时转型
金融开放之后，我国银行监管所面临的无论是国内监管环境还是国际监管环境都
发生了变化，随之而带来了我国银行监管对象和内容的扩大、监管手段和方式的趋向
复杂化等诸多改变。对于监管当局实施监管的风向标，体现总体监管思路的银行监管
理念的转变成为我国在金融大开放背景下所面临的首要难题。银行业全面开放后，我
国传统的银行监管理念，例如：合规监管理念、政府审慎监管理念等，已无法满足新
的监管环境的要求，更无法指引监管当局各种新监管措施的实施。新环境下，我国银
行监管当局必须统观全局，根据我国监管的实际情况，努力探索新型监管理念，及时
转变传统银行监管理念。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
二、银行内部控制如何与风险监管结合
银行监管的内部控制问题向来受到我国银行监管部门的重视，也是我国银行改革
的重中之重。尽管经过多年的努力，我国银行内部控制机制的建设已有所成效，但是
在机制的健全性以及银行内部控制监管的真正实施等方面依然存在问题。而面对我国
金融开放所带来的新环境，银行监管的内部控制在目前存在问题的基础上又将出现新
的挑战。随着我国金融开放深入，国际资本的流动将加大我国银行信用风险以及外汇
风险，外资银行在我国加速扩张也将加剧银行市场竞争格局，这都从不同的角度增加
我国银行体系的脆弱性，从而使得银行内部控制机制无法再形同虚设，必须进行有效
而全面的落实。历史经验教训表明，银行体系外的国际资本和力量对国内银行的打击
将是致命的也是相对难以防范的，而我国目前正在经历金融开放后国际资本和力量的
不断增强过程，这都对我国银行监管当局如何在健全银行监管内部控制机制的同时拓
宽内部控制的范围，如何使银行内部控制在银行监管过程中真正有效的发挥作用提出
了新的要求；此外，针对金融开放后我国银行创新步伐加快所带来的银行监管指标体
系完善问题也日趋明显，健全的银行监管内部控制系统也必须包括有效的风险监管框
架以及科学合理的风险监管指标体系。’
三、外资银行监管如何更系统全面
2006年12月11日起《外资银行管理条例实施细则》正式施行，这标志着对外资银
行的监管正式纳入我国银行监管当局监管范畴。《细则》全面体现了我国履行加入世
贸组织承诺、取消非审慎性规定、对外资银行实行国民待遇的原则；明确了外资银行
设立机构、开展业务包括从事人民币业务的条件、申请程序和审批时限；明确了外资
银行初次经营人民币业务仍须满足“开业三年、连续两年盈利"的条件。但是，《细
则》仅限于对外资银行准入以及经营活动的监管，并未涉及对外资银行退出等方面的
监管内容。而随着外资银行在我国扩张速度的不断加快，现行的《监管细则》已无法
满足对外资银行深入监管的需要，必须加快研究探索更全面的对外资银行监管规章制
度和法律条例；此外，由于外资银行的法律性质以及经营活动的特殊性，对外资银行
的监管方法和手段必须区别于对国内银行的监管方法与手段，如何创新对外资银行的
监管同样对我国银行监管提出了新的挑战。
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第四章
四、如何避免监管真空与缺位现象
目前我国实行分业监管体制，金融监管相对独立。对于银监会、证监会、保监会
三者并重的监管体制尽管具有一定优点即分工相对明确、权责清晰，但是其缺点也不
容忽视，即多头监管、容易形成监管真空和缺位，从而降低监管效率。面对日益壮大
的混业经营的外资银行以及交叉代理越来越频繁出现的中资银行，我国现行的分业监
管体制将面临不少新的矛盾和困难。现有的分业监管模式在监管混业经营的外资银行
时会使银监会、证监会、保监会彼此之间难以共享信息，同时现有的监管方式在国内
金融机构业务相互交叉的新形势下，容易产生因领域界限不清和责任不明而出现的监
管真空和缺位现象；此外，由于银行创新业务所带来的银行表外业务的增加，也会导
致银行内部监管出现真空。对于银行监管真空与监管缺位问题是伴随我国金融大开放
而产生的新的银行监管难题，我国银行监管当局必须认识并重视这个问题，切实采取
措施加强银行内部以及外部的监管协调与合作，对新出现的业务及时界定其性质和监
管职责归属，不断完善监管的功能划分。
五、如何完善银行监管政策环境
随着我国金融业全面对外开放，监管的政策环境建设的重要性日益显现，良好的
外部环境是银行监管得以有效运行的重要保障。在金融大开放背景下外资银行的监管
需要规范的法律法规；银行业务的创新以及银行与其他金融机构之间的交叉代理业务
的出现需要规章制度加以规范；银行监管与国际监管标准接轨同样也需要监管法律体
系得不断更新，这都使得我国银行监管的法律法规体系面临着进一步完善的问题。此
外，金融开放所带来的银行经营的新业务和新技术、国际银行监管的最新理念和趋势，
对我国银行监管人员的业务素质和监管能力提出了新的挑战，如何顺应新形势的要求
加强我国银行监管人员队伍的建设与培养，同样成为健全我国银行监管政策环境的一
个重要因素。
32
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
第五章金融大开放背景下完善我国银行业
监管的对策建议．
我国金融大开放之后，由于银行经营所面临的来自各方的挑战，带来了对我国银
行监管的各种难题。在这样的背景下，如何做到既不影响银行市场发展、经营效率、
业务创新，又能维护银行系统乃至整个金融体系的安全与稳定无疑成为我国银行监管
当局面临的一个重要问题。为此，我国银行监管当局必须采取有效措施完善我国银行
监管体系，以应对监管环境的新变化。
第一节转变传统银行监管理念
监管理念是监管当局实施监管的风向标，是银行有效监管的前提和基础。往往一
个好的监管理念有助于监管当局适应经济、金融环境的变化情况，提高抗风险的应变
能力。随着金融大开放，国际银行业监管的理念、方式和手段都有了显著的变化。从
注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变，从注重合规监管向风险
性监管并重转变，从国内监管向跨国监管转变等。新的环境就要求我国的监管理念也
要顺应环境变化，并随之发生相应的调整。
一、实现合规监管向风险监管转变
我国传统的合规监管主要关注银行资产负债表和资产在某一时点的质量，确认银
行是否遵守资本要求和资产持有的限制。同时通过设立较高的准入门槛，严格限制银
行业的经营范围和业务范围，来确保银行不会承担过高的风险。但是随着现代科技的
发展，在金融创新的推动下，新的金融产品和金融工具层出不穷，原先只将重点放在
检查银行某一时点的资产质量以及用严格的规则来管制银行的监管理念不足以适应
新的监管环境。
为此，我国监管当局应当适时转变监管理念，逐渐实现银行监管从合规性向风险
性的转变。风险为本的监管理念，较少的关注具体规则的合规性及银行近期金融工具
组合的风险，而更注重银行风险管理的实践。这样的监管方式重在银行及时处理出现
问题的能力，注重了解和评估银行内部风险管理程序和内部控制基础设施。与此同时，
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
以风险为本的监管理念已成为国际银行监管部门的共识，为发达国家和地区广泛采
用。因此，积极推进我国银行监管从合规为本向风险为本转变势在必行。
二、实现从政府审慎监管向以市场为基础监管转变
金融大开放背景下，内外部环境的变化使得市场约束越来越多替代银行规制，实
现监管市场化成为我国银行有效监管的关键所在。传统的完全政府审慎监管已无法满
足新环境的需要，政府监管应从替代市场力量向互补和增强市场力量转变，实现银行
监管从政府审慎监管向以市场为基础监管转变。
为实现此转变就需要培育和发展市场力量，市场力量既包括银行自我约束，同样
也包括来自各种市场参与者的市场约束。只有市场力量有较好的发展，才能真正实现
审慎监管的转变，因此，在转变初期应给予市场力量以适度的发展空间，以实现政府
监管的优化和市场基础的夯实，从而逐步形成市场力量为基础的监管理念，提高我国
银行监管的有效性。‘
图5-1：转变监管理念
第二节加强我国银行体系内部控制制度建设
任何一个好的监管理念，必须要有好的监管框架和有效的监管措施相配套。尤其
在我国金融大开放背景下，我国银行业监管面临不断调整与修正的局面，现有监管内
容、监管方式必然需要不断的扩充和完善。而银行体系内部控制是银行业监管的基础
和前提，银行体系内部控制和银行监管机构监管相结合，是我国银行业安全、稳健运
行的重要保证。
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
一、强化国内银行内部控制实施风险为本的监管
’ 银行内部控制本身就是一道防线，内部控制的有效运行与银行风险控制密切相关。不
仅如此，监管当局进行日常监管所需的财务会计信息，以及风险管理指标体系的建立，都
有赖于完善的内控制度。格林斯潘曾经说过：越来越增强的银行业监管的困难，需要监管
者确保银行业自身的内部控制机制。而我国银行监管长期以来并不乏加强内控机制的意
识，只是碍于难以真正落实、强化。随着我国金融业全面对外开放，银行本身业务范围不
断扩大，同时外资银行大量迸驻所带来的冲击都将引发国内银行内部潜在风险滋生，在这
样的背景下，我国银行监管当局必须进一步完善并强化国内银行内部控制制度建设。
(一)营造良好的内部控制环境
1、完善公司治理结构
内部控制环境涵盖了商业银行公司治理、高管层责任、内控政策和组织结构等。
其中，完善公司治理结构是实施有效内控的前提和基础。从我国银行实际来看，建立
公司治理结构应在理顺各方权责关系基础上，建立规范化的股东大会、董事会和监事
会制度，制定科学合理的规则，以保障股东治理作用的发挥；同时，要强化董事会及
其成员的职责，建立市场化的董事评价和效率评估体系，强化激励机制。我国银行监
管当局应进一步落实《商业银行内部控制评价试行办法》，建立完善公司治理结构评
价体系，加强公司治理监管，鼓励和引导银行制定符合实际的实施细则。
2、健全内审体系
内部审计是金融企业内控体系的重要组成部分，国际上，例如在英国、新加坡和香港
地区的监管机构占有相当重要的地位，内部审计在提高监管效率、加强对监管权力的自我
约束、及时纠正各种政策偏差与失当行为方面发挥着重大作用。从我国目前情况看，尽管
银行监管当局在内审体系建设方面已迈出重要的一步，但还需要进一步加强内审工作，提
高其独立性，发挥好其内部稽核的作用。一方面，要健全内审组织体系，增强内审的独立
性，从组织上保证内审工作的独立、权威地位。另一方面，要更新审计手段，改进审计技
术提高内审工作效率，加大审计频率和力度，开展持续审计，努力提高内审的权威性。5
(二)实施风险为本的监管。
在全球经济金融一体化以及我国金融大开放背景下，我国银行所面临的风险更趋
复杂。这就要求监管当局注重对风险的监管，借鉴英国、新加坡银行风险监管的经验，
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
根据我国银行的实际风险情况，建立动态的风险识别及评估系统。
首先，银行内部应设立专门风险管理部门，定期对全行的各类风险和总体风险水
平进行测评，识别银行业务的内在风险，对其风险控制的充足性和有效性进行评估，
初步建立银行风险监管体系，提出风险管理建议。
其次，借鉴先进的风险评估技术，创建适于各银行本身的风险管理模型。在此，
我们可以借鉴新加坡的风险评估系统CAMELOTS和PLATOS，实时监控我国银行的风险，
针对其中涉及的各项内容逐项评估分类，确定风险权重；同时，借鉴英国的风险为本
的监管，对分类得出的各项内容采用不同的关注程度，包括“严密的且持续的”监管、
定期检查、周期较长的临时性检查以及统计分析专项调研。对风险评级较高的内容必
须及时采取风险控制措施，以降低或消除风险发生的概率。
最后，重视新业务的风险评估。随着我国金融业竞争的加剧和金融全球化步伐的
加快，我国银行的业务范围不断拓宽，金融创新产品不断出现。为有效控制风险，银
行自身应高度重视新业务的风险评估工作，风险评估体系应该对不断变化的环境及条
件做出反应，风险评估应涵盖所有新业务领域和新业务品种，在新业务开展之前设计
出相应的风险评估方法和程序。
CAlVlELOTS评级系统PI。AToS评级系统
C一资本充足性P一母国银行的支持
A一资产质置及信贷风险L一流动性
M一经营管理∥——j＼ A一资产质量
E一盈jFU宵邑力T一信息技术
L一流动风险性＼—叫。一操作风险
。一操作及其他风险S一市场风险敏感度
T一信息技术风险
S一对rb-场风险敏感性
图5-2：风险监管流程
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
二、加强外资银行内部控制建立风险评估系统
金融大开放给我国金融业带来了挑战，特别是国内逐步放宽对外资银行准入条
件，导致外资银行大量进驻，给我国的银行监管部门形成巨大的压力，在这样的背景
下，我们必须认识到进一步完善和加强对外资银行内部控制制度建设的重要性。
(一)督促外资银行建立实施自我约束和内部控制制度
对外资银行的监管，仅仅有市场准入监管是不够的，如果对外资银行缺乏约束与管
制，一旦其陷入经营困境，对我国银行业必然产生严重影响，因此就需要有更系统、更
深入的市场经营监管措施。当前，建立较为完善的自我约束和内控机制，已成为对外资
银行风险管理的一个重要趋势。但是，尽管目前我国多数外资银行均已建立较为完善的
内控制度，但是也有部分外资银行为规避监管从事高风险的金融创新业务，不设立或仅
形式上设立内控机制，从而削减了其自身控制风险的能力。因此，我国银行监管当局应
发挥其外部评估与制约作用，督促外资银行尽快设立内控制度，并定期报告风险状况，
在外资银行出现重大违规行为时，应给予其一定惩戒。外资银行内控制度的实施内容可
以包括法律和政策控制、计划控制、利率和汇率控制及比例控制等四方面。①
(二)建立对外资银行的风险评估系统
在强化国内银行加强内部控制制度建设，建立风险监管评估体系的同时。对于外资
银行也应建立类似的风险评估体系，以便我国监管当局能及时识别、监测和预警风险，
提出防范、控制和化解风险的建议和措施，并对风险发展趋势I和控制进行持续跟踪。对
于风险评估体系同样可以借鉴新加坡的风险评估系统CAMELOTS和PLATOS，实时监控外
资银行的风险。
监管当局在对外资银行风险评级之后，应结合各外资银行评级结果及其对我国银行
业的影响程度，对外资银行作监管级别分类，针对不同风险级别的外资银行及时采取相
应的控制和处置措施，以防止风险的进一步发展蔓延。监管当局可以针对风险级别不同
的银行制定相应的现场检查范围和频率、特定达标参数；不同风险级别的外资银行的业
务范围和分支机构设立许可也可不同。具体来说，例如对正常银行，可采取巩固性措施，
给予一般关注；对于基本正常的银行，采取改善性措施，包括加强对某一业务领域的风
险控制、优化资产结构、提高资本充足比率和流动性比率等，给予适当关注；对有问题
的银行，采取纠正性措施，包括调整管理层、资产和债务重组、停止部分业务等；对于
。宋海、任兆璋，银行业监管系列书之外资银行监管【M】，广州：华南理工大学出版社，2006(11)
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
经营艰难的银行，采取救助性措施，包括外部注资、变现资产、股东增资，以及兼并、
接管等；对于难以挽救的危机银行，则监管当局应及时果断采取破产清算等市场退出的
处置措施。
第三节加强监管主体协调与合作避免监管缺位
伴随我国金融业全面对外开放的深入，外国资本流入及外国投资者参与程度的加
深，在影响我国银行业自身经营的同时，还将显著增强我国金融业与国外金融市场之
间的联系，从而加大银行协调监管的难度。为避免监管缺位现象，我国必须重新审视
监管主体的协调监管以及国际合作问题。
一、完善银行与国内金融机构监管协调
我国目前阶段实行分业经营、分业监管制度。针对由于国际金融业混业经营趋势
蔓延以及我国银行业自身业务经营范围的扩大所带来的银行监管真空问题，完善我国
银行监管当局与其它金融监管机构的协调监管意义重大。根据我国的实际情况，现阶
段在我国银监会、证监会和保监会三者分业监管的格局上新设立一个临时监管委员
会，临时监管委员会可以由银监会、证监会和保监会的主席组成，也可以包括第三方
成员。委员主要负责主持各监管机构之间的协调监管工作；在协调手段上，可通过现
代通信网络，建立各机构间监管信息共享联网系统，相互交流各种统计数据以及有关
政策；此外，各机构定期召开联席协调会议，就有关业务创新的政策协调问题以及联
合监管等问题进行磋商，建立谅解备忘录。
二、加强与各国银行监管机构的信息沟通
外资银行在我国的快速扩张，加大了我国银行监管当局对外资银行的监管难度。
由于外资银行的大量经营业务发生在其母国，我国监管当局只能看到境内的外资银行
整个经营活动的一部分，获取其相关信息以及处理信息的难度必将大大增加。因此，
有效的监管就需要不同国家的银行监管机构之间的协调，加强信息沟通。从国际合作
监管的经验来看，监管者之间最直接的沟通方式是来自于“谅解备忘录"的执行。我
国近年来，积极与包括美洲、欧洲、亚洲在内的多个国家监管当局签署了正式的“双
边监管谅解备忘录”。下一步，面对金融大开放后银行监管环境的变化，有效执行“谅
解备忘录”的内容，针对新的变化扩充“谅解备忘录"内容成为加强国际银行监管合
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
作的重要工作。我国银行监管当局与各国监管机构的监管协议应更多的涉及两者之间
的信息交换、沟通渠道指示，以及对一系列适当的法律制度的健全等方面。
三、加强与国际银行监管当局合作
九十年代以来，国际银行监管环境发生了巨大的变化，也带来了国际银行监管趋势
的新发展。面对金融大开放后国际金融监管趋势的传递效应，我国尽快实现银行监管的
国际对接成为应对监管环境变化的当务之急。首先，我国银行监管当局应扎实做好实施
《巴塞尔新资本协议》的各项准备工作，加强与巴塞尔银行监管委员会的沟通合作。吸
收《巴塞尔新资本协议》有益管理经验，依据我国实情按照分类、分层、分步的实施原
则加快推进实施步伐，以实现国内监管标准与国际监管标准的统一；其次，加强依法监
管的国际合作，我国银行监管法制应根据国际监管通行的惯例，学习和借鉴国际监管制
度，进行银行监管法制再造，从而做出优化选择以提高银行监管有效性；再次，要积极
参与改进国际清算银行、世界贸易组织等国际机构的运作。
第四节完善我国银行监管的法律法规体系
完善的法律法规体系是银行监管的基础。随着我国金融大开放，我国银行监管不
断面临新的环境，作为监管基础的法律法规必然要进行进一步系统性的修订与完善。
具体可以从以下几方面入手：
一、按照国际监管标准完善我国银行监管法律法规
建立一个符合国际监管标准的现代化银行监管法律体系，必须在结合我国实际对
现有的银行法律法规进行全面彻底的清理的基础上，不断更新完善我国银行监管法律
法规体系。具体而言：一是持续更新修改《商业银行法》，使之与国际管理进一步接
轨；二是尽快制订01,汇法》，从而实现加强由于外资大量流入而产生的对银行间外
汇市场的监管；三是要对法律法规及规章制度进行系统规划，尽量防止重复立法和立
法冲突。
二、从立法上构建对外资银行监管的完备法律法规体系
目前，我国对外资银行的法制体系存在一定的欠缺。主要表现在我国《商业银行
法》没有对外资银行的市场准入以及其他相关问题作出明确规定，而是由0t"资银行
管理条例》及《实施细则》来具体规定，即将外资银行有关法律规则排除在权威性立
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
法之外，这不利于真正落实我国承诺的国民待遇原则。因此，构建科学、合理的外资
银行法律监管的完备体系十分必要。主要可以从两个方面来考虑：一是，适应经济社
会的发展需要，及时完善现行对外资银行监管过程中不完备的法律依据；二是，根据
新形势的需要，适时填补现行对外资银行监管实施过程的法律空白。在社会需要的推
动下，我国已经修订了《中国人民银行法》、《商业银行法》等，但是其他配套性法律、
法规，还需要继续作出修改。另外，与强化国内银行的风险管理一样，我国还必须制
定对外资银行的风险监管的法律法规，从而为对外资银行进行风险监管提供法律依
据。最后，从强化外部监管的角度看，还应对外资银行特别制定金融业同业互律和金
融业各分业内控的法律。
三、加强法律法规实施细则的制定尽快健全执法机制
任何一套完备的法律法规体系，除了需要完善的主体法律之外，更需要配之以完
整的法律法规实施细则，否则银行在具体实施过程中就会无所适从。因此，银行监管
当局必须对新的立法辅以相关实施细则；同时，还要在不断完善主体法的基础上，对
立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关银行业务，先制定过渡性的规定；‘此外，我
国银行监管当局，应结合我国银行业经营的实际情况，参照国际监管标准的基础上，
对各类银行业务、各种银行工具制定相关的操作流程。同时，也可建立银行监管机构
与当地司法部门的联系与合作，以立法形式明确执法程序，把银行执法纳入国家法律
体系。
第五节完善我国银行监管的其他配套措施
一、完善银行业的信息披露制度
在《新资本协议》中，巴塞尔委员会特别强调了信息披露的重要性。而我国《商
业银行信息披露暂行办法》的出台，也表明了我国银行业按照国际惯例运作、提高银
行信息透明度的决心。当前，我国银行监管当局必须进一步按照《新资本协议》的要
求来不断完善我国银行业的信息披露制度。
首先，要统一会计标准和外部审计要求。所有商业银行都应按照统一的会计制度
生成、保存并对外提供会计信息；其次，重视对附注信息的披露。进一步规范报表附
注内容的披露，对包括：会计政策、资产质量状况、可能构成损失的或有事项等在内
金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考第五章
的所有信息进行逐一单独披露；最后，完善信息披露的方式和手段。在披露方式上，
采取自愿披露和强制披露相结合，除了必须披露内容外给银行留有自愿披露的余地。
同时，要不断创新披露手段，借助于现代网络信息技术，以适时披露代替定期披露，
以个性化信息披露代替通用型信息披露。
二、强化社会监督约束作用
面对银行监管的新环境，充分发挥市场约束及社会监督作用对完善我国银行业监
管也越发重要。首先，要加强银行业协会的自律作用。结合我国实际情况，我国银行
监管当局可以考虑由已经成立的中国银行业协会作为我国国内唯一合法的行业自律
组织，重组地方银行业协会，将其纳入全国统一性的组织以发挥其行业自律监管的影
响力。银行业协会可参照有关国际国内监管规则制度，在会员充分讨论、共同协商基
础上，制定出会员银行应遵守的经营管理守则，并监督其有效执行；其次，要培育独
立公正的社会监督机构，包括审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、资产评估
机构等。由其依法对银行披露信息、相关报告的真实性、公正性进行审计，以便对银
行财务状况、经营绩效和风险程度等作出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。
鉴于这些机构的独立性，从而可以弥补银行监管当局因监管疏漏而造成监管不力的缺
陷。
三、加强银行监管人员队伍建设
在我国金融业大开放的背景下，我国银行监管当局面临严峻的挑战，监管挑战既
来自于监管环境的改变，同样也来自于监管人员队伍建设的压力。提高银行监管的有
效性和适应银行监管的国际化要求，监管人员队伍的完善壮大是关键所在。
首先，监管当局必须提高对监管人员素质重要性的认识。金融业的竞争，从某种
程度而言也是人才的竞争，谁拥有一流的人才，谁就将会站在发展的制高点上；其次，
改革用人制度。参照国际惯例，按照人才市场规则，建立一套吸引人才、留住人才的
机制。在用人制度、工资制度、福利制度等方面进行面向市场化、国际化的改革。再
次，加强监管人员的持续教育工作。提高监管队伍的素质必须从对人才战略的认识落
实到实际工作中，落实到加强监管人员持续教育、提高培训质量等方面。
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考结论
结论
本文基于两方面的背景展开研究：一是在我国金融业全面履行加入WTO承诺五年
过渡期结束后，国内金融环境发生变化所带来的银行业运行市场环境的变化以及银行
监管面临的新问题；二是我国金融大开放后，由于国际金融环境以及国际银行监管新
趋势的传递效应所带来的我国银行业监管面临的难题。
通过对新兴市场国家在金融开放背景下的银行监管的比较分析，得出对我国银行
监管的启示。在我国金融业全面对外开放的背景下，我国银行监管无论是国际监管环
境还是国内银行业所处的监管环境都发生了较大的变化。通过对由于金融开放所引起
的我国银行监管的影响因素分析，包括：一是国际资本大量流入加大了我国银行业自
身脆弱性，从而对我国银行监管产生影响；二是外资银行加速扩张加大我国对外资银
行监管难度；三是银行业创新加快不断扩大我国银行监管范围，加大风险监管难度；
四是国际金融混业经营趋势增加我国监管当局协调监管难度；五是与银行监管国际标
准衔接可能带来制度风险，对我国银行监管制度提出挑战。本文得出在金融大开放背
景下我国银行监管所面临的难题，主要体现在：银行监管的理念转变问题；银行监管
内部控制与风险为本监管相结合的问题；对外资银行监管系统全面性问题；避免我国
银行监管真空与缺位现象；我国银行监管的政策环境完善问题。
在这样的背景下，我国银行监管当局必须及时转变监管理念，采取针对性的监管
举措解决面临的难题，以应对银行监管的新挑战。通过分析，得出的构建我国银行监
管体系的具体措施包括：迸一步加强我国银行体系内部控制制度建设，强化银行内部
控制，实现风险为本的监管；强化监管主体协调监管与合作问题，以避免监管真空与
缺位现象；进一步完善监管的法律法规体系，包括对我国主体法的完善、对外资银行
法律体系的完备等；完善我国银行监管的其他相关配套措施，包括完善银行业信息披
露制度、发挥社会监督作用、加强银行监管人员队伍建设。
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考攻读硕士学位期间已发表学术论文
攻读硕士学位期间已发表学术论文
[1】石慧，《经济发达地区城市基础设施建设融资研究——以苏州为例的研究》，中
国农村城镇化研究，2005春夏卷
【2】石慧，《我国银行业的战略转型：零售银行》，金融经济，2006(10)
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金融大开放背景下我国银行业监管面临的难题与对策思考致谢
致谢
论文的撰写自始至终得到了我的导师薛誉华副教授的悉心指导。从论文的选题方
向的把握、思路设计、研究方法、论点的阐述到细节之处如章节安排、语句措辞、标
点符号都提出了宝贵的意见和建议。师从导三年，无论在学习研究上、生活上还是为
人处世上，我得到的是难以言尽的教诲与启迪。在此，谨向导师表示由衷的敬意和万
分的感谢。
感谢万解秋院长、乔桂明副院长、贝政新教授、王光伟教授、姚海明教授对于本
篇论文丛选题道内容上的中肯意见与指导。
特别感谢我的父母对我的支持与关心，感谢那些给予我帮助而又不能一一提名的
所有老师、同学和朋友。
石慧
2008年4月于苏州大学