苏州大学
硕士学位论文
金融监管体制的国际比较与借鉴
姓名：桑光淇
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：姚海明
20071001
金融监管体制的国际比较与借鉴中文摘要
金融监管体制的国际比较与借鉴
中文摘要
金融监管体制存在多种模式，但并没有一种最佳模式。一国金融监管采取何种体
制取决于该国政治、经济、金融和立法的历史背景。随着我国经济的不断开放和金融
业的快速发展，我国的金融监管体制也应吸取各国的经验教训不断改进和完善。本文
比较了几种主要金融监管体制的优缺点及一些具有代表性的国家金融监管体制的特
点，并分析了我国金融监管体制的现状及
问题，试图寻求一种适合我国现阶段国情的金融监管体制。
【关键词】金融监管体制， 国际比较
作者：桑光淇
指导老师：姚海明
金融监管体制的国际比较与借鉴英文摘要
The Comparison and Adoption of International
Finance Supervision
Abstract
Though there are various kinds modes of financial supervision system,it。S difficult to
tell which one is the best．Which system should a country adopt depends on the country’
backgrounds of politics，economy,finance，legislation．With the continuous open in
economy and the fast development of financial industry,our country。S financial
supervision system should accordingly be improved on from the lessons and experience of
other countries．This essay compares the advantages and disadvantages of some financial
supervision systems and characters of some typical country’S supervision system．Then
analyses the current situation and existed problems of Our financial supervision system，
trying tO find out a proper financial supervision system which is suitable for Our current
development stage．
[Key word]Financial Supervision System International Comparison
Ⅱ
Written by
Supervised by
Sang Guangqi
Yao Haiming
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金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
一、导论
1．1研究背景
世界经济发展现实充分表明，金融业对现代经济增长具有强大的作用力、影响力
和推动力，已成为现代经济体系的核心，现代经济发展已离不开金融部门的支持。但
是，由于金融业是经营货币商品的特殊行业，是一个高风险行业，发生金融危机的可
能性非常大；而且一旦危机产生，不仅冲击金融体系，甚至还将动摇整个经济体系；
在金融业发展全球一体化的背景下，一国金融危机还会波及其他国家，最终酿成世界
性金融危机。可见，金融危机的影响面极广、破坏性极大。因此，世界各国都非常重
视对金融部门的监管，加紧防范和控制金融危机。
从历史发展角度看，20世纪30年代西方国家经济大危机之后，美国率先立法赋
予中央银行以金融监管的职能，从此开始了现代意义上的依据法律实行金融监管的历
史。大危机使人们充分认识到了金融市场的不完全性，要求强化对金融体系监管的理
论主张备受推崇。因此，这一时期，政府金融监管部门对金融机构的经营业务范围、
经营地域范围、业务内容、内部组织等各个方面，进行全面的管制和干预，金融监管
之严厉几近于政府的直接管制，非常强调金融体系的安全性。到70年代，金融自由
化理论认为，严厉的金融监管抑制了金融业的发展，主张放松管制。于是，金融创新、
金融自由化达到一个高潮。但金融自由化理论也没有完全否认金融监管，只是要求适
当放松过于严厉的监管。到了90年代中期，严重的国际性金融危机接连发生，又促
使人们认识到简单地放松管制也不可取，对金融业的监管依然重要，只是现在的金融
监管从观念到方式方法都要有所转变。当前的金融监管必须注意两个方面：一是金融
监管要确立安全和效率并重的目标；二是由于金融业发展全球一体化的趋势，金融监
管必须加强国际合作与协调。
虽然金融业对中国的经济发展同样非常重要，但中国金融业发展还很不成熟。中
国的金融体制还需要进一步的改革，金融市场机制还不够完善，金融体系还不完整，
金融机构的竞争力还不够强，加上金融监管能力还不够高。因此，中国金融部门的潜
在风险还比较大。如何充分利用金融市场和金融工具，支持中国的经济发展，同时又
金融监管体村酌国际比较与借鉴一、导论
加强金融监管，有效地防范、控制和化解金融风险，维护金融体系的稳定和安全，成
为一个重要的研究课题。
金融监督是保证金融业安全运行、保持金融业合理而有序的竞争、保证货币政策
的顺利实施及保持整个金融稳定的必不可少的条件。一个国家选择什么样的金融监管
模式或一个国家在不同的历史时期选择什么样的监管模式并没有规律可循。如果说一
定有什么规律的话，其不外乎受一个国家的政治体制、文化传统、法律环境、金融结
构等因素的影响，并不存在一个完美无缺的金融监管模式。
中国作为一个发展中国家，金融业本身并不发达，金融业赖以生存和发展的经济
基础、体制背景、法律环境、人文环境等，与西方发达国家存在较大差距，因此，我
们不可能照搬西方发达国家的金融监管模式，也没有必要跟随西方发达国家的金融监
管核式的变化而变化。但是，西方发达国家几百年的金融业发展与监督的实践，为我
们提供了许多可资借鉴的历史经验与教训。改革开放以来，我国金融业的发展历程实
际上也是金融监管模式的不断探索、不断完善的过程。因此，一方面我们要学习借鉴
国际上金融监管的先进体制及监管方式手段等，建立范围全面、层次合理的金融监管
制度，规范监管模式，使我国金融行业及金融监管与国际上金融行业及金融监管的发
展趋势相适应，从而使我国金融体系纳入到国际金融体系之中，最终确保我国经济和
金融能够早日融入到世界经济一体化的潮流中。另一方面，还要在遵循国际金融业监
管惯例的基础上，构建符合中国国情的、能保证中国金融业安全有效运转的金融监管
体系。
1．2研究意义
如前所述，金融监管是一个重要问题，各国都十分重视对金融行业的监管问题，
它是稳定金融体系的重要保障。
中国现行的金融监管体制的基本特征是分业监管，由中国银行业监督管理委员
会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会，分别对银行业和信托业、
证券业、保险业实行分业监管。这是典型的“一级多头一的分业监管体制。中国观行
分业监督体制约形成，既存其国际背景，又有国内背景，同时也有其理论基础。
中国金融发展初期，实行的分业监管体制对于银行业、信托业、证券业、保险业
2
金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
的发展产生了一定的作用。金融监管机构中国人民银行与中国证监会、保监会密切合
作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融
监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发等均表明我国的金融监管能力得
到了很大提高。但是，分业监管的体制也面临许多问题，如监管协调的机制非常缺乏
(尤其在基层)，监管重复的现象相当普遍，监管信息不能共享的情况比较严重，机构
性监管与业务发展多样化之间矛盾日益突出，监管资源浪费与稀缺并存的问题令人担
忧。
随着金融混业经营与金融全球化的深入发展，世界各国的金融监管模式已发生了
很大变革。金融全球化的发展使金融国界正在逐渐消失。金融领域的国际合作不断加
强，任何一国都不可能脱离开放的国际环境孤立运行。西方发达市场国家通过长期的
探索和实践，逐渐形成了一整套可供借鉴的金融监管模式；新兴市场国家和地区在金
融体制改革和开放过程中，都不同程度地受到金融危机的冲击，这些国家为了克服金
融危机，对原有金融监管体系也进行了大刀阔斧的改革，取得明显成效。
本文拟从对一些主要的西方发达市场经济国家和新兴市场国家金融监管模式的
横向比较分析入手，从国际和国内、历史和现实的角度对我国金融监管体制的发展趋
势进行探讨，通过前面的分析可以看出我国金融监管的分业监管现状与未来金融业混
业发展的趋势存在许多不适之处，所以借鉴目前金融业相对发达的美、日、英、韩等
国比较成熟的金融监管经验，对于改革与完善我国目前的金融监管体制具有重大的现
实意义。从总的发展趋势来看，我国实行分业体制下的混业经营应成为我国金融业的
最佳选择，只有这样才能有效解决我国金融业在向混业经营转变过程中分业与混业经
营并存引发的监管难题。当然，各国金融监管模式的形成都有其深刻的历史背景和渊
源，有着长期的发展过程。我国在构建金融监管框架时不能简单地照抄照搬，而必须
结合自己的国情并考虑到转型的实际，从而做出正确的判断。
1．3文献回顾
从理论方面看，尽管有关金融监管的论述颇丰，但大多集中于监管效率和目标、
金融安全网的设计、金融风险防范和危机处理等问题，对于监管体制及其绩效的研究
并不是很多，往往只是散见于大量的文献之中(如Goodhart和Schonemaker，1993，
金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
Taylor,1995，1996，等等)。
1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融
监管机构合并，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，统一负责对
各领域金融活动进行监管。虽然早在此之前的80年代后期，北欧各国和加拿大也都
对金融监管体制进行了类似的改革，但作为在主要国际金融中心进行的首次尝试，国
际金融界对英国的此项改革予以了极大的关注，学术界有关监管体制的讨论也逐渐多
了起来。随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革；欧盟的
德国、爱尔兰、奥地利和南非、以色列以及一些新兴市场国家(如泰国和墨西哥)也开
始就这一问题进行咨询和讨论1。此外，澳大利亚、加拿大、丹麦、挪威、瑞典、冰
岛、日本、韩国、新加坡和英国等发达国家还建立了非正式的“统一金融监管者论坛刀，
分别于1999年5月和2000年5月在悉尼和多伦多召开会议，就统一的金融监管体制
和综合性金融监管机构所面临的某些问题进行讨论z。如今，成立独立于中央银行的
综合性金融监管机构，实行统一的金融监管体制，似乎正在成为一种趋势，金融监管
体制安排闯题也逐渐成为人们关注的热点。
Goodhart等(1998)指出：1、金融监管的体制安排将影响金融监管的效率和有效
性。2、不同的监管体制下监管机构的责任明确程度不同，而由于监管当局面临的目
标通常不止一个，因此在监管目标存在冲突时，只有明确监管机构的责任，才能较好
地解决目标冲突问题。3、金融监管体制的差异会影响监管的直接成本和间接成本。4、
不必要的交叉重复监管会影响金融监管的成本和效率，不同的金融监管体制在处理这
类问题上具有不同的优势。可见，研究金融监管体制问题有着重要的理论意义。
总的说来，目前国际学术界对金融监管体制的设计提出了三种主要的理论模式：
机构型监管、功能型监管和目标型监管。本文第三部分将对这三种理论模式进行分析。
东南亚金融危机发生以后，国内对于金融监管国际经验借鉴方面的研究逐渐增
多，大多侧重于对金融业相对发达的美、日、英、韩等国比较成熟的金融监管经验的
介评，并在此基础上提出对我国金融监管模式选择的建议。下面选取一些有一定代表
性的文献进行简要介绍。
1参见Ciocca(2001)。Goodhaxt(2000)和Briault(1999)
2参见嗍．apra．gov．au／policy和WWW．osfi-bsif．gc．ca／eng／publications，2002年4月各国又在韩国的济州
岛举行了第三次会议，但目前还无法通过互联网获得此次会议的资料．
4
金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
张旭，张胜利，陈阵(2001)认为西方国家对金融监管无论从体制内容、目标及
立法和手段都是相对比较完善的，对金融机构的监督检查都是比较严格的，对于资本
主义经济发展和稳定起到了积极作用，在许多地方值得我们吸收和借鉴。他们提出建
立高度集中统一的双重金融监管体制的建议。以中央银行为领导，国有商业银行为主
体，政策性银行和各种金融机构分工合作的金融体系的建立和完善，必然要求建立高
度集中统一的双重经营监管体制与之相适应，即确立中央银行作为金融监管机构的主
体和核心地位，实行全权全面监管。所谓双重监管，即我国中央银行内部的金融管理
司和稽核司应该各尽其职，各尽其责。
金中夏(2001)在《金融监管体制的国际比较以及对我国的启示》一文中选择了
美国、日本、德国、英国、法国、印度、巴西和韩国等八个有代表性的国家进行案例
分析。分析的重点为金融监管体系的不同模式产生的背景和发展趋势。认为多数国家
己经或将要选择综合监管模式。从选取的八个国家来看，有六个国家(美、德、英、
日、韩和巴西)己经采取综合监管模式，两个国家(法国和印度)采取分业监管模式。
在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其它监管机构的专业监管相结合。其
它五国则为独立于央行的综合监管机构与央行合作进行监管。在分业监管的两个国家
中，法国正在考虑向综合监管转变。至于监管当局是否与央行分离，各国做法不尽相
同。在实行综合监管体系的六个国家中，德、英、日、韩四国的监管当局独立于央行
之外。他同时认为金融业的进一步快速发展又对我国的金融管理体制提出了新的要
求。首先，货币市场和资本市场打通以后，二者之间的互动日益增强。其次，金融混
业经营己成大势所趋。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理
的中资机构将会面临不少新的矛盾和困难，所以对混业经营风险的监管应适时提上日
程。
苏同华(2003)认为由于金融监管的主体和对象不同，各国或地区形成了不同的
金融监管模式。他在<金融监管模式的国际比较及其启示》一文中通过对一元化或多
元化、专业化或非专业化、竞争或垄断的金融监管主体模式的比较，以及对分业监管
或功能监管、集权型监管或分权型的金融监管组织模式的比较，得出以下结论：即我
国应该逐步建立专业化的、集权与分权相结合的、功能型的金融监管模式。
万正晓(2003)通过对欧美发达国家金融监管体制的比较，也认为综合监管已经
5
金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
成为金融监管的主流模式。美、德、英和日已经采取了综合监管模式，只有法国仍采
取分业监管模式。在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其它监管机构的专
业监管相结合，其它国家则为独立于央行的综合监管机构与央行合作进行监管。另一
‘个特点是发达国家金融监管当局与中央银行分离的趋势不明显。在实行综合监管体系
的国家中，德、英、日等国的监管当局独立于央行。德国正在考虑将综合监管职能放
回德意志联邦银行。英国和日本在最近两三年才陆续建立独立于央行的综合监管当
局，日本实际上是将监管分别从大藏省和财经部的控制下分离出来，同时加强了央行
的监管职能，增设了检查局。但是，由于最后贷款人的职能以及维护金融稳定的需要，
日本央行设立了特定机构专门从事对金融体系的监管工作，因此存在着央行监管部门
与独立综合监管机构相协调的问题。美国则是将综合监管的职责放在央行，监管职能
长期以来主要由财政部、美联储和州银行厅分担。近年来综合监管的职能向美联储倾
斜的趋势明显。法国将对银行、证券和保险的监管分别放在不同的机构，但央行在监
管方面的影响更大些。他认为我国的金融监管体系存在的问题主要体现在：金融监管
缺乏独立性；金融监管的法律制度不完善；金融监管的分业监管不利于提升金融服务
业的国际竞争力：金融监管手段落后，监管的能力和效率处于较低水平。我国金融监
管体制的改革与完善应从以下几个方面着手：从制度上保障金融监管机构的独立性；
进一步完善法律法规体系，为金融监管和市场规范发展提供法律保障：建立对监管者
的监督约束机制；加强国际层面上的监管合作．提高监管水平；充分重视对资本充足
性和内控机制健全性的监管。
目前在这一领域的相关研究很多，大多着眼于金融监管模式的某几个方面进行，
不再一一赘述。
1．4研究方法与论文结构
1．4．1研究方法
本文主要采取制度经济学、比较经济学和金融学的理论和方法来研究分析金融监
管体制的一般特征和发展规律。运用理论与实践、归纳和演绎、历史与逻辑相结合的
分析方法进行论述，侧重介绍分析主要西方资本主义国家和一些新兴市场国家金融监
管体制的发展、现状、特点和趋势，并就其中一些一般性的规律问题进行对比和总结。
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金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
最后结合我国的实际情况，对我国在当前形势下金融监管体制的模式选择提出了相关
政策建议。其中历史的分析方法主要指在分析过程中充分考虑时间动态因素的影响，
一方面注重被考察国家在不同的历史阶段，不同的宏观经济环境中的政策选择和根
据。另一方面也注重考虑我国所处的特定的历史阶段，在金融监管体制模式的选择上
注意结合国情，选择一条有中国特色的道路。逻辑的分析方法是指在对主要西方资本
主义国家和一些新兴市场国家金融监管体制的介评中，注重从横向的角度进行比较分
析其中的差异及其形成的深层次原因。
1．4．2论文结构
全文主体共分为七个章节，第一章导论介绍了研究的背景和意义、研究的方法、
相关的文献综述以及文章的结构与创新。第二章对文中所要讨论的金融监管体制方面
的一般性问题进行介绍，突出对于本文涉及的一些基本概念的界定。第三章是对金融
监管体制理论的发展的论述，体现的是金融监管理念的不断更新和进步及其在具体组
织分工上的表现，也为后面具体案例的分析提供了一个理论基础。第四章针对一些有
代表性的国家的具体情况分析了几种基本监管模式的特点和利弊。因为文章最后的立
足点是中国的金融监管模式选择，所以在第五章阐述了中国金融监管的发展和现状。
为第六章提出中国的金融监管模式的选择思路提供了一个现实环境基础，同时也可以
更好地体现这个思路的适用性和现实意义。最后一章是文章的基本结论。简单地讲，
文章是按照“概念的提出——基本理论一理论发展——代表性模式国家分析及借鉴
——中国的情况——中国的模式选择一这样一个思路来组织内容的。
1．5本文可能的创新和不足
首先，本文引入历史分析方法对金融监管的产生及理论形成进行历史性考察与研
究，分析金融监管理论与实践的变迁及形成原因。同时进一步从国别的角度，描述发
达国家金融监管的实践轨迹，分析金融监管实践变迁的原因和未来的发展趋势，其中
重点剖析不同金融监管体制对不同国家金融业发展的适应性与优劣利弊，提示不同金
融监管体制存在的客观必然性，体现出内容的衔接性与分析的层次性。
其次，突出我国在金融监管模式选择上的适用性和阶段性。国际金融的一体化也
好，金融监管国际合作的加强也好，都并不意味着各国之间的整齐划一。特别是对处
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金融监管体制的国际比较与借鉴一、导论
子向发达市场经济过渡阶段的所谓新兴市场经济而言，其金融监管制度的设计和建设
更是有着自己的特殊要求，考虑到我国的特定历史发展阶段，新兴市场经济国家的经
验对我国将具有特殊的借鉴意义，因此本文将针对这一点讨论我国市场经济特定过渡
时期中的合适的制度安排。
国内金融业混业经营的发展具有阶段性。在达到完善的混业经营条件之前，国内
的金融体系还需要在分业的中间过渡状态中稳步推进。这个过渡期也需要划分为两个
不同的阶段：第一是以业务创新为重心的初级发展阶段；第二是以制度创新为重心的
高级发展阶段。因此，金融监管制度的设计也需要相应地体现出阶段性，不能急于求
成，这也是本文要讨论的一个焦点。‘
文章的不足主要表现在文章讨论的范围仅限定于金融监管体制不同模式的基本
面比较，使得文章无法进一步探讨金融监管的一些具体问题，如不同模式在银行、证
券和保险的监管政策工具上的选择及其效果比较；监管模式与监管的有效性的比较分
析；监管成本的比较；作为现代金融监管基础的金融机构内部控制制度的比较分析等
等。而这些问题同样对于金融监管的体系和效果具有重要意义。此外，在对一些代表
国家的金融监管模式分析比较过程中，限于篇幅，没有能够进行更加全面和具体地比
较分析，如在市场准入、业务范围、风险控制、流动性控制、危机处理、存款保护等
方面的介绍和对比。
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金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
二、金融监管体制的基本内容
2．1金融监管及其必要性
2．1．1什么是金融监管
金融监管概念中的“监”是监督，“管"是管理，金融监管作为一个复合概念内
含金融监督和金融管理的双重属性。金融监督是指一国或一个地区的金融主管当局对
该国或该地区的金融市场运行状况进行系统、及时的信息搜集和信息处理，以维护市
场秩序和防范市场风险。同时，对金融机构实施全面的、经常性的检查和督促，并以
此促使金融机构依法稳健地经营，安全可靠和健康地发展。金融管理是指金融主管当
局依法对辖区金融市场进行管理，包括：市场体系韵构建、市场规则的制定和对市场
违规行为的处罚等。同时，对金融机构及其经营活动实行领导、组织、协调和控制等。
实际使用时，一般都包括了两个词的复合内容，但词义更偏重于金融监督。
金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局
依据国家法律法规的授权对整个金融业(包括金融机构以及金融机构在金融市场上所
有的业务活动)实施的监督管理。广义的金融监管是除上述监管之外，还包括了金融
机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。本文定义
的金融监管是广义的金融监管，但在内容上突出狭义的金融监管。
2．1．2为什么要进行金融监管
金融监管对于现代社会经济运行来说意义重大，这主要是由于：
(1)、金融在现代经济的核心地位决定了金融监管的地位。现代经济是指发达
的商品经济，即市场经济。金融在现代经济的核心地位可以从以下三个方面来理解：
首先．金触在市场资源配置中起到核心作用。现代经济中，在一国或整个世界经
济范围内，金融不可避免地受到客观经济环境和条件的制约，经济决定金融。但与此
同时，金融作为现代经济运行中最基本的战略资源，广泛、深刻地渗透到社会经济生
活的各个方面，在市场资源配置中起到核心作用。
其次，金融是调控宏观经济的重要杠杆。宏观经济管理的基本要求是社会总供给
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金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
与总需求基本平衡，以促进国民经济均衡增长。金融在建立和完善国家宏观调控体系
中具有十分重要的地位。一般说来．货币供应总量可以调节社会总需求，货币供应总
量和社会商品、劳务总供给保持基本平衡，就能使物价稳定。同时，利率、汇率、信
贷、结算等金融手段又对微观经济主体有着直接影响。国家可以根据宏观经济政策的
需要，通过中央银行运用调整法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现率、公开市
场操作、中央银行外汇操作．贷款限额、中央银行存贷款利率等各种调控手段，适时
松紧银根，调控货币供应的数量、结构和价格，从而调节经济发展、规模、速度和结
构，在稳定物价的基础上，促进经济发展。
第三，金融业是国民经济的信贷收支、外汇收支、现金收支和结算中心，是国民
经济活动的资金枢纽和神经中枢；金融运行情况是国民经济活动的晴雨表，透过金融
现象，可以反映国民经济运行中出现的新情况、新问题、新矛盾和新趋势。金融业的
风吹草动，都会因涉及各行各业的利益，而牵动社会方方面面的神经。
第四，金融安全是国家经济安全的核心。金融危机具有很大的隐蔽性和突发性，
难以预测和驾驭，稍有不慎，就会危及经济发展i破坏社会稳定。1980年以来，世
界上已先后有120多个国家发生过严重的金融风险和危机，这些国家为解决金融问题
所直接耗费的资金高达3000多亿美元3。
金融业在国民经济中的核心地位，决定了对金融业的监管是一个国家社会经济稳
定发展的必然要求。
(2)、金融业的行业特殊性决定了金融监管的重要性。金融业是个风险较大的行
业。金融业的风险来自方方面面，不仅有一般行业共有的信用风险、经营风险、市场风
险、管理风险，还有金融行业特有的利率风险、汇率风险、国际游资冲击风险。经济发
展、体制改革、宏观经济调控都要求对金融风险进行有效的控制，金融稳定是改革和发
展的基础。一旦金融机构发生危机或破产倒闭，将直接损害众多债权人的利益，后果是
十分严重的。而金融业自身又是一个脆弱的行业，表现为金融体系内在的脆弱性、金融
机构内在的脆弱性和金融资产价格内在的波动性。金融监管可以将风险控制在一定范围
之内，保证金融体系的安全、金融机构的稳定和金融资产价格的泡沫不至于过多。金融
体系安全运行，能够保持公众的信心，进而保证国民经济的健康发展。
’周英，‘金融监管论'，2页，北京，中国金融出版社，2002
lO
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
(3)、维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率，是金融业自身发展的需
要。良好的金融秩序是保证金融安全的重要前提，公平竞争是保持金融秩序和金融效
率的重要条件。为了金融业健康发展，金融机构都应该按照有关法律的规定规范地经
营，不能搞无序竞争和不公平竞争。这就需要金融主管当局通过金融监管实现这一目
的，以保证金融运行有序、竞争公平且有效率。
2．2金融监管体制的内涵
《辞海》则将“体制”定义为“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限
划分的制度。一4西方学者，尤其是经济学学者，则多从行为学的角度来解释“体制"
(system)--词，如博恩斯坦主编的《：比较经济体制》一书认为，体制是指“被某些有
规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念或行为"的集合5。换言
之，体制就是各种机构的总和，并通过这些机构的相互作用使选择由观念变为行动，
发挥功效。它涉及两方面内容：一是被组织起来的是什么；二是这些组成部分如何相
互发生关系，即静态组织与动态行为的集合。
金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套
机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素：一是体制参与者，即由谁监管和
对谁监督，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；二是如何监管，即为
实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体系的各种参与者按照一定方式
有规律地相互作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉及对金融监
管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。
现有关于金融监管体制的讨论文献有很多还在不同意义上使用金融监管模式的
概念，这是一个与金融监管体制内涵相似的概念。广义的金融监管模式是指一国金融
监管的制度安排，包括金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的
行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构．本文大多数情况下所
指的金融监管体制概念与狭义的金融监管模式相近。
‘‘辞海》1979年缩印本，228页，上海，上海辞书出版社，1980
。【美】莫里斯．博恩斯坦， ‘比较经济体制)，6页，北京，中国财政经济出版社，1988
1l
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
2．3监管体制对监管效应的影响
金融监管的制度结构对监管效率和有效性，对监管的直接和间接成本以及实现监
管的目标都有直接的影响。金融监管体制对金融监管成功与否具有重要意义：第一，
影响金融监管效率和有效性；第二，影响金融监管责任是否能明确确定，从而影响监
管目标的实现；第三，金融监管当局的监管目标通常不止一个，因此，在监管目标之
间存在冲突时，只有监管机构责任明确，才能较好地解决冲突问题；第四，是影响监
管成本的重要因素；第五，不必要的交叉和重复监管，对监管成本和监管效率会产生
重要影响，而不同的监管结构在避免这些问题上有不同的优势。
尽管金融监管体制对金融监管的成功和效率具有重大意义，但本身并不能保证监
管效率和有效性，只是提供实现有效监管的环境。
2．4监管体制设立的标准
金融监管组织结构理论研究一国的金融监管体系如何建立才能在花费最小成本
的基础上更好地达成监管目的。其主要内容包括一国金融监管体系构成，组成部分的
职责分工、目标安排和协调运作等等。金融监管组织结构理论随着金融的开放和科技
的进步也在不断发展。
经济学家、英格兰银行货币政策委员会成员古德哈特(Goodhart)6和他的同事。
认为，金融监管结构模式可依据三个不同的准则设立：一个是根据金融机构的特点；
另一个是根据金融机构的业务功能；第三个是根据监管目标(1998)。这种概括也恰
好代表了金融监管组织结构理论发展的三个阶段。以金融机构为准则时，监管机构的
划分只根据金融机构的性质而不论其从事何种业务。这在审慎监管中非常合适，因为
审慎监管必须以金融机构为监管重心。以功能为划分原则的监管格局只着重于金融业
务的类型，而不论从事这些业务是哪些金融机构。他们认为，在实践中，监管结构的
设置应该采取矩阵方式。因此，他们提出以监管目标为准则设立监管结构，但无论以
什么准则设立监管结构，都会涉及单一监管机构还是多个监管机构并存的模式选择问
题。
‘Goodhart，Charles，PhiIippRartman andDavidLlewelira(1998)：LilianaRojas-Suarez，and StevenWeisbrod
“The Rationale for Regulation”．in Financial Regulation：Why，How and Where Now?London：Routledge．
12
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
2．5监管目标与监管体制
金融监管的目标是金融监管理论和金融监管实践的核心问题。对金融监管目标的
认识直接决定或影响着金融监管理论的发展方向，也主导着具体监管体制和政策的建
立与实施。当然，反过来金融监管理论以及金融监管实践的经验教训也将相应地促使
金融监管目标的改变。
2泄纪30年代以前，金融监管的目标主要是提供一个稳定和弹性的货币供给，并
防止银行挤提带来的消极影响。1913年美国联邦储备体系的建立可以说就是追求这一
目标的直接反映。例如当时的<联邦储备法》就明确指出“为了建立联邦储备银行，
为了提供一种具有弹性的货币，为了能为商业银行票据提供一项再贴现的手段，为了
在美国建立对银行更有效的监督；以及为了其他目的特制定本法"。30年代大危机的
经验教训使各国的金融监管目标普遍开始转变到致力于维持一个安全稳定的金融体
系上来，以求防止金融体系的崩溃对宏观经济的严重冲击。20世纪70年代末，过度严
格的金融监管造成的金融机构效率下降和发展困难，使金融监管的目标开始重新注重
效率问题，近年来则发展到有效控制风险、注重安全和效率的平衡方面。
不过，20世纪金融监管目标的变迁并非是新的目标取代原有目标，而是对原有目
标的不断完善和补充的过程。这使得当今各国的金融监管目标均包含多重内容，即维
护货币与金融体系的稳定；促进金融机构谨慎经营；保护存款人、消费者和投资者利
益；以及建立高效率、富于竞争性的金融体制。
“．，
2．6金融监管体制的分类
按照系统论的观念，一定的经济体制不过是某种总的社会历史环境的一部分，各
种政治、经济、法律、历史、文化、地理、自然的变数共同制约着经济体制的选择与
运行。由于各国各地区金融制度形成的历史、政治、法律、民族文化传统及经济金融
发展水平的不同，以及金融监管理论和方法上的差异，因而其监管体制亦各具特色。
2．6．1监管行为方式划分法
根据金融监管机构监管金融机构的行为方式及其与金融机构的相互关系，金融监
管体制分为自律式模式、法制化模式和干预式模式：
13
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
(1)、自律性模式，英国是自律式模式的代表。历史上，英格兰银行监管的特点
是一种以金融机构自律监管为主，英格兰银行监管为辅，而且其监管不是依据严格的
法律法规，而是通过“道义劝说”的方式劝说金融机构自觉与其合作，共同维护金融
市场的秩序。这种非正式的监管方式建立在监管者与被监管者之间的相互信任与共同
合作的基础之上，也只有在像英国金融市场均集中在伦敦城这种情形下才较易实行。
此种监管方式的优点在于方式灵活，较有弹性，而缺陷在于人为因素比较明显。1979
年．英国以成文形式颁布了《银行法》，初步确立了英格兰银行依法监管的基本框架。
1998年成立的金融监管服务局统一对各类金融机构进行监管，并规定此后英格兰银行
只在总体上对金融体系的安全性和稳定性负责。1987年的《银行法》和1998年金融监
管服务局的成立开辟了英国金融监管走向制度化，法制化和规范化的道路，
(2)、法规化模式。美国可以看作是法制化、规范化的金融监管模式的代表。美
国负责金融监管任务的有多个机构(后面有专门介绍)。每个机构各自依据一定的法规
开展工作，各自的职责规定得比较明确：美国这种多头监管模式，使任何一家银行都
置于两家或两家以上监管机构的监管之下，这种多头监管在金融监管机构之间形成了
一种相互制约和相互竞争的微妙关系，有利于提高监管质量。当然这种监管模式的缺
陷也很明显，尽管各个监管机构相互合作，各有侧重，但因多头管理，仍难免存在职
责重复、推诿扯皮、降低效率等情况。美国监管机构的监管方式也在不断完善，并在
适当取消一些法定数量参数和比率指标，给监管官员处理具体问题更多的灵活性等方
面达成了共识。
(3)、干预式模式。日本是政府干预式的金融监管模式的典范。日本金融体系和
监管机构独具特色，为了完成在经济上赶超发达资本主义国家的任务，日本政府对包
括金融业在内的几乎全部经济部门进行了干预。日本的金融监管由大藏省和日本银行
共同负责，大藏省的监管对象是所有在日本登记注册的金融机构，包括所有日本国内
金融机构及其驻外机构，也包括国外银行在日本的分支机构；日本银行只对在日本银
行开设往来账户或在日本银行获得贷款的金融机构进行监管。大藏省可以超越法律对
金融机构作各种行政指导，形成所谓的“护航舰队”模式。日本不透明的政府干预式
的金融监管模式在日本金融自由化后遇到了很大的挑战，日本政府没有对这种模式进
行及时改革，缺少金融管制的金融自由化使金融机构在获得自主发展的同时，也助长
14
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
了金融投机，大批金融机构为牟取暴利，盲目投向股票和房地产，促成了泡沫经济。
20世纪80年代后期日本泡沫经济破灭和接连不断的政治经济丑闻，使得日本金融体系
不良资产积重难返，日本金融监管模式既不是以法制化金融监管为主，也不是以金融
自律组织调控为主，更多的是政府干预。这种模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了
一定作用，但不利于形成金融业的规范经营，也不利于通过完善金融法规制度以加大
打击金融犯罪力度，应该说这是导致很长一段时期内日本金融秩序混乱的重要原因之
一。1998年桥本政府宣布了日本的“金融大改革”后，日本的金融体制以美国为样板，
取消了对金融的过度保护，以促进市场竞争，建立优胜劣汰的市场机制。
从对上述三种模式的考察来看，这三种金融监管模式日益趋同，各国普遍强调金
融法规监管．行业约束与市场约束的结合。
2．6．2权力层次划分法
根据金融监管权力的分配结构和层次，金融监管体制大体可以分为以下三类。
(1)、一线多头型。指全国的金融监管权集中于中央，地方没有独立的权力，在
中央一级由两家或两家以上的机构共同负责的监管模式。德国、日本、法国属于这种
模式，这种模式反映了这些国家权力集中的特性和权力制衡的需要。
(2)、双线多头型。即中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构
共同来行使监管的职能。联邦制国家因地方权力较大，往往采用这种组织机构，典型
的是美国和加拿大。“多头"即指联邦这一头有若干个监管机构。在州的那一头，每
个州各有自己的金融法规，各有自己的银行监管官员和管理机构。、
(3)、集中单一型。即由一家机构集中进行监管。在历史上，这种监管模式较为
普遍，这一监管机构往往是中央银行。发达市场经济国家实行的这种模式是在金融高
度发达，经济金融基本实现一体化的基础上形成的，是与其完善的市场体系、高度发
达的经济水平和自身拥有较大独立性的中央银行或监管当局相适应的。发展中国家采
用这种模式一般是由于国内市场体系不完备，金融制度结构比较简单，客观上需要政
府通过中央银行统一进行干预：，
2．63功能和机构划分法
按金融业务来划分监管对象称之为功能监管，按不同金融机构划分监管对象称之
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
为机构监管。
功能监管有许多优势，首先，它分配给每一个监管机构那些它最清楚的功能的司
法裁决权。例如，银行监管者主要关心的是确保银行系统的安全稳健，银行监管者的
法定使命赋予其保护银行和存款者的功能超过保护投资者。他们在保护投资者的专业
知识方面不如证券管理机构那么多，因此由证券监管机构负责监管证券业务，银行业
监管机构负责监管银行业务是明智的。其次，根据功能分配监管司法裁决权，能够保
证使用一致的监管理念。证券法最突出的特点之一是要求信息充分披露，而银行监管
者关心公众对银行的信任度，因此其信息披露更倾向于保密。第三是避免监管混乱、
最后它可以为竞争者创造了平等的条件。
当然，机构监管也有许多优点：当金融机构从事多项业务时，机构监管方式使监
管者易于评价金融机构的产品系列风险，评估银行资本是否充足以及经营体系能否支
持所有的银行业务。尤其存在于系列金融产品之间并互相关联的风险因素越来越多
时，强化机构监管意义尤其重大。实行全面的机构监管还避免了对金融机构不必要的
重复监管劳动，因为银行的监管者和证券机构的监管者在履行职责时不得不检查同样
的已录，干扰同样的工作人员，这将产生由不同监管者引起的优先权的冲突和命令冲
突。
按功能和机构划分的原则，金融监管体制可以作如下划分。
(1)、统一监管型， (按监管主体数量划分法又称为单一全能型)即对于不同的
金融机构和金融业务，无论是审慎监管，还是业务监管，都由一个机构负责监管。目
前有英国、日本、韩国等9个国家实行这种模式。
(2)、多头监管型，即一般将金融机构和金融市场按照银行、证券、保险划分为
三个领域，分别设置专业的监管机构负责包括审慎监管和业务监管在内的全面监管。
从功能和机构的组合中派生出以下三种模式。
(1)、牵头监管型。这是多头监管型的改进型、在实行分业监管的同时，随着金
融业综合经营的发展，可能会存在监管的真空或业务交叉的现象，几个主要监管机构
为建立及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间的扯皮推诿，特指定
一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作，其典型代表是法
国。
16
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
这种模式的优势在于：一是目标明确。金融监管很少只有单一的目标，监管目标
往往是多重的，分业监管可以对多重目标进行合理的、科学的细分。不同的监管机构
在对其所属业务领域实施监管时，有特定的目标，更能突出监管的重点。同时，在人
员素质和技术水平有限的情况下，专业化的监管能使监管目标得以更好的实现。二是
通过合作提高监管效率。多个监管机构的存在，有可能会导致对有利监管对象的争夺、
对交叉责任的推诿等行为，但也会促进监管机构之间的竞争，提高监管效率，通过监
管机构定期的磋商协调，相互变换信息，密切配合，有可能将不利因素降到最低，又
能发挥各自的优势。这种模式最大的问题是没有解决由谁来控制整个金融体系的风
险，牵头监管者很难做到控制整个体制的风险。
(2)、“双峰"监管型。这种模式是设置两类监管机构．一类负责对所有金融机
构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务的监
管，两类监管可以达到双重保险作用。澳大利亚是这种模式的代表。
澳大利亚自1998年7月1日开始，实行了新的监管框架，所有的审慎监管交由一个
新成立的机构一澳大利亚审慎监管局负责，接替了储备银行对银行业的监管职责和保
险与退休金委员会对寿险、一般保险和退休金的审慎监管。1999年，澳大利亚金融机
构委员会也将其审慎监管职责交给了澳大利亚审慎监管局，澳大利亚证券与投资委员
会则统一负责市场一体化和保护消费者方面的管理，包括制定、实施市场行为标准和
投资、保险、退休金、储蓄等金融产品的交易标准，以及信息披露、客户保护和市场
一致性等。
这种模式的优势在于：一是与分业监管相比，它降低了监管机构之间相互协调的
成本和难度，同时在审慎监管和功能监管两个层面避免了监管真空或监管的交叉、重
复。二是与统一监管模式相比，它在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关
系。三是在各自的领域保证了监管规则的一致性。实践的结果如何．还有待时间来检
验。
(3)、“伞形刀功能监管型。这是美国自1999年《金融服务现代化法》颁布以来，
在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。根据该法规定，对于同时从事银
行、证券、互助基金、保险与商业银行等业务的金融控股公司实行“伞式"监管制度：
即从整体上指定美联储为金融控股公司监管人，负责该公司的综合监管。同时，金融
17
金融监管体制的国际比较与借鉴二、金融监管体制的基本内容
控股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。“伞式’’监
管人与功能监管人必须相互协调、共同配合。为避免重复监管与过度监管，“伞式”
监管人的权力亦受到相当的限制，也就是说，美联储必须尊重金融控股公司内部不同
附属公司监管当局的权限，尽可能采用其检查结果，在未得到功能监管人同意的条件
下，美联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本，但在金融控股公
司或其附属公司因风险管理不善及其他行为威胁其下属银行的稳定性时，美联储有权
加以干预。通过这种特殊的监管框架，金融控股公司的稳健性与效率都可以得到一定
的保障。
金融监管体制的国际比较与借鉴三、金融监管体制(组织结构)理论的发展
三、金融监管体制(组织结构)7理论的发展
3．1机构导向的监管的组织理论
最初的机构导向的监管组织机构的确立是为了应对三十年代大危机，为了防止金
融危机的产生和蔓延。1933年美国的《格拉斯一斯蒂格尔法案》人为划定了金融业
内部的界限，规定银行、证券和保险业实施分业经营。商业银行主要从事存贷款业务，
投资银行主要从事证券的发行和承销业务，而保险公司主要从事财产和人身的保险业
务。监管机构对应于金融体系的划分，只根据金融机构的性质而不论其从事何种业务
(见图1)。于是，就出现了这样一个注重实效和分散型的监管框架结构。机构导向
的监管组织结构对于微观审慎监管非常合适，因为微观审慎监管必须以金融机构为监
管重点，实施“人盯人"防守，监管的着力点较为明确，容易实施监管和落实责任。
这种监管理论和设计适合传统的分业经营体制，有着较高的运作效率，并且至今仍然
为世界大多数国家采用，我国现在的金融监管结构实行的也是金融业的分业监管。
银行监管者l l证券监管者l l保险监管者I 堕幅匝到代习匝孵
银行=I
存款业务
证券业务
保险业务
l兰竺!I 圜I存款业务l
I证券业务I
I保险业务I
保险公司二[
存款业务
证券业务
保险业务
7
Organizational Structure of Financial Regulation and Supervision，这里主要是指金融监管的。体制安捧”
(Institutional Arrangements)，即金融监管机构的安捧和运作，也可称为“体制结构”(Institutional
Structure)，简称为监管体制(Institution of Regulation and Supervision)，这几个词在本文中交替使用，
但其含义是一样的。
19
金融监管体制的国际比较与借鉴三、金融监管体制(组织结构)理论的发展
3．2金融体系的功能观和功能型金融监管组织机构理论
金融一体化尤其是行业一体化的发展和金融混业的出现挑战了传统的监管结构，
并且使得监管问题更加复杂化。随着金融集团化的发展，人们不禁会提出疑问，由分
散的监管机构监管金融集团的不同业务是否会失去一个整体的判断?金融创新和新
的金融市场的出现和发展增加了金融体系整体的复杂性和金融企业的风险特征。金融
监管的范围必然要随着混业的扩大而扩大。伴随着这种金融业务机构的变化，传统的
金融监管结构已经逐渐不能适应监管的需要，监管机构无法覆盖越来越多的“监管真
空”，多头监管是否会带来金融监管成本的上升、增加复杂性和不确定性?与此相适
应，金融体系的功能观和功能性金融监管组织机构理论应运而生。
图2传统金融产品与现代金融产品市场比较
3．2．I金融体系的功能观
金融体系的功能观是相对于传统的金融机构观而言的。传统的机构观点将现存的
机构和组织结构作为既定的、固化的前提，金融体系的调整与改革一般是在这个既定
的前提下进行的。而功能观的观点则认为，金融功能比金融机构更稳定。金融机构的
形式和内容是可变的，相对于金融机构和金融组织形式而言，金融基本功能则变化很
小，具有相对稳定性。由于金融体系的基本功能很少随时间和地域范围变化而方生改
变，因此金融机构的功能比金融机构的组织机构更重要。应该把研究视角定位在金融
体系的基本功能之上，首先要确定金融体系应具备哪些经济功能，然后根据不同的经
金融监管体制的国际比较与借鉴三、金融监管体制(组织结构)理论的发展
济功能建立能更好地实现这些功能的机构与组织。
在任何经济体制下金融制度都必须满足经济运行和发展所要求的基本功能。其中
包括：(1)为了方便商品与服务的交换而提供支付和结算方式： (2)为大规模企业
融资提供筹资机制； (3)提供在不同的时间和地点上转移经济资源的方法，如借贷
和投资； (4)提供管理和配置风险的方法，如保险、分散风险、套期保值等； (5)
提供信息，如利率和证券价格等； (6)解决激励问题。金融体系的这六种功能在现
实当中是相互联系的，任何一家金融机构提供的金融业务都能体现一种或多种金融功
能，任何一项金融功能都可以由多种金融产品来实现。
对于金融业，金融功能要重于金融机构，金融体系的功能及竞争性组合方式决定
了金融产品及金融机构的外在形式。金融业的行业划分是相对的、动态的，金融机构
的形式、金融业务范围和产品门类是可变的，它们都是满足实体经济发展需要的金融
基本功能的外在表象。从发展趋势看，传统行业之间的界限越来越模糊，有些金融新
产品已很难明确归属于某一传统行业，所以行业的划分是相对的，金融体系机构的变
化不断打破旧的行业划分，又产生新的行业分类。金融分业经营转向金融混业经营，
实际上只是金融分工模式的变化而已，是以一种更有效率的分工模式取代了原先的分
工模式。
3．2．2功能导向的监管组织结构理论
与金融体系功能观相对应而产生的自然就是功能导向的监管组织结构理论。功能
性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管。最先提出的是哈佛大学商学院的罗
伯特．默顿(Robert．C．Mirton)教授。该理论的主要思想是，同种类型的金融产品，不管
是哪类金融企业提供的，都必须受到同质监管。金融监管体系构建的基础是金融产品
的基本功能，而不再是金融企业所处的行业。比如，证券的监管部门在监管投资银行
证券产品业务的同时，对商业银行和保险公司的证券产品业务或类似证券发行和承销
的业务也要进行监管；而银行业的监管部门对所有的存贷款业务或类似业务，无论这
些业务是商业银行、投资银行还是保险公司提供的，都要实施同质的监管等等。以功
能为划分原则的监管格局只着重于金融业务的类型，而不论从事这些业务是由哪些金
融机构(见图3)。功能性监管关注的是金融产品所实现基本功能，以金融业务而非
金融机构来确定相应的监管机构和监管规则，以减少监管职能的冲突、交叉重叠和监
21
金融监管体制的国际比较与借鉴三、金融监管体制(组织结构)理论的发展
管盲区。同时，功能性监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调
跨机构、跨市场的监管，因而可以实现对金融体系的全面监管。此外，由于金融工具
所实现的基本功能有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管法则更有连续性
和一致性。不过，功能观点的监管组织机构有一个明显的不足，即一个金融机构作为
一个整体的偿付能力问题会被忽视了，因为各监管者都只负责某项金融业务功能的监
管，极有可能出现没有一个监管者对一个金融机构的整体进行审慎监管的状况。
图3典型的功能型监管模式
自功能观点的监管结构理论提出以后，关于传统的金融监管结构要不要改革，以
及如何改革的争论在理论界和实务部门就一直没有间断过。由于改动已有的金融监管
结构会触动大量的既得利益，包含功能性监管结构方案在内的金融监管结构改革在发
达国家一直步履维艰。直到20世纪末，在英国、日本和美国，金融监管结构改革才
开始有所突破。对金融企业按行业特点进行监管仍然是世界各国金融监管结构的主流
模式，以金融功能为核心的职能监管虽然在改革中有所体现，但还是居于次要地位。
3．3、目标导向的金融监管组织结构理论
20世纪90年代以后，随着金融行业一体化和全球一体化的快速发展，金融体系
结构变迁和金融创新挑战了原先我们对于金融结构的假设，进一步引起了是否监管结
构应该反映已经变化了的金融体系结构变化的争论。针对变化了的现实，一些学者提
出了以监管目标为准则设立监管组织结构的目标导向的金融监管组织结构理论。如古
德哈特(Goodhart)(1998)等人认为，监管组织结构的建立原则应当是监管组织结
构在现实监管目标方面体现的效率和有效性。所以最为有效的方法就是根据监管目标
金融』监管体制的国际比较与借鉴一三、_垒霹监簧体制(组织结构)理论的发展
设立监管组织结构。这是因为(1)明确定义的监管目标及以其为原则组建的监管组
织机构，能够将监管责任准确无误地委托给监管机构，唯有此监管才有可能有的放矢
地进行； (2)只有在监管责任明确的前提下，才有可能产生明确的内部控制重点，
才能讨论监管责任制的有效性和透明度； (3)对审慎、系统风险、商业行为等方面
的监管需要不同的监管理念和方法，在客观上存在一定的冲突，目标导向的监管组织
结构有利于解决这些冲突。
为此，泰勒尔(M．Taylor)提出了“双峰一概念，认为应建立单一的市场行为监管
机构和单一的审慎监管机构，’以控制所有金融机构的各种风险，确保金融体系的整体
安全(1995)(见图4)。古德哈特等人认为。双峰一方法过于包容，忽视了各种金
融业务和金融机构的区别，俐门在更广泛的监管目标基础上提出了一个金融监管结
构，包括六类分设的监管主体：(1)系统监管者(包括银行和各种存款机构)； (2)
审慎监管者(包括证券公司、保险公司和其它非银行金融机构)： (3)市场行为监
管者(零售金融业务)； (4)市场行为监管者(批发金融业务)：(5)交易所的自
律； (6)为非金融业务设置的监管者(1998)。
图4典型的“双峰式刀监管体制
斯蒂文．沃曼(Steven．M．H．Warms)(1997)根据监管的最初目标设计了金融监管
组织结构的四大部门，认为一国的金融监管体系应该由四个金融监管机构(或一个统
_的监管机构下分设四个部门)组成，每个机构(或部门)分别负责金融监管的一个
目标。分别为： (1)针对防范系统性风险，防止因为个别大金融机构倒闭而引发的
整个金融系统风险，无论风险起源于商业银行业务，投资银行业务，保险业务，还是
金融监管体制的国际比较与借鉴三、金融监管体制(组织结构)理论的发展
这些业务的不同组合，都需要一个部门统筹监管。(2)针对负责保护弱小的金融市
场参与者。单个消费者在市场交易活动中可能因处于劣势而利益受损。因此需要一个
机构(或部门)以保护消费者的权益，而不管该消费者购买的是何种金融服务。(3)
针对整个金融市场的效率和完整性问题，而不受行业的限制。该机构的主要职责是合
理制定和有效执行相关监管制度，以维护金融市场的系统稳定性和高效运作，确保金
融市场的公平、透明和合理的开放。(4)针对应对单个金融企业的破产及负责监管
金融企业个体行为的安全和稳健，为宏观金融提供健康和有活力的微观基础。
目标导向的监管组织结构中，不会像功能监管一样出现对一个金融机构的整体监
，管的缺失问题。分设的监管机构分别负责一个金融机构的不同方面的监管，如清算支
付系统的安全、审慎维护和市场规则公平公正、保护消费者等等。同时，也不会出现
。监管套利一问题，因为监管部门并非是按照传统金融部门来分别设立的，对于金融
集团及其子公司来说，它们要同时要受到不同监管部门不同侧面的监管，不可能利用
监管部门之间的矛盾来为自己谋利。当然，各个监管部门之间的信息交流和及时沟通
是不可缺少的。
目标导向的金融监管组织结构理论具有重大的理论创新意义，它摆脱了具体金融
行业导向、金融产品功能导向的传统思路，将监管组织结构的设立标准定位于金融监
管的根本性目标。但是这种理论仍然处在发展初期，在许多方面还不够完善。在现实
中只有澳大利亚建立的“双峰”式金融监管架构在一定程度上符合目标导向的组织结
构理论。但是如果要全面付诸实施，还需要对现有的金融监管机构进行较大的调整，
难度很大。不过其清晰的理论逻辑思路毕竟会为一体化进程中银行业监管所遇到的难
题提供一种解决问题的视角，理论意义不容忽视。
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
对下文中所介绍国家的选择基于这样的理由：英美日作为西方发达资本主义国家
的代表，其监管体制分别是自律式模式、法规式模式和干预式模式的代表，同时英、
美和日本还分别是集中单一型、双线多头型和一线多头型的代表。它们金融监管体制
的基本框架、发展演变和经验教训具有相当的典型性。而韩国作为发展中的新兴工业
化国家，其结合本国国情的监管体制选择对同样身为发展中国家的我国具有一定的借
鉴意义。
4．1美国金融监管体制
4．1．1美国的金融监管体制的基本框架
美国金融监管体制比较复杂：从横向看，不同金融业务有不同监管主体；从纵向
看，不同级政府又是不同的监管主体。联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监管。
在联邦一级，主要的监管机构有财政部通货监理署、联邦储备系统和联邦存款保险公
司8。在州一级，各州亦有自己的金融监管机构。此外，联邦金融机构监察委员会对
联邦一级的监管机构进行一定程度的协调。下面分别予以简述：
(1)、通货监理署(the Office of Comptroller of the Currency)。通货监理署亦称通货
总监，于1863年依据《国民银行法》创建，是美国最早的联邦级银行管理机构，也是
国民银行的首要管理机构。通货监理署隶属于财政部，但对财政部保持相当大的独立
性，直接向国会报告，对国会负有特殊的责任。其经费来源不靠财政部拨款，而是直
，
，
接向国民银行收取管理费解决。此外，通货监理署通过对国民银行进行审批、监督、
。在美国，除了三个联邦级管理银行的机关外，还有其他一些联邦级监管部门，主要负责监管非银行金融机构．
包括(1)证券交易委员会，负责管理全国范围内的一切证券发行和证券交易活动，对证券市场上专门从事证券投
资、证券交易的投资银行进行专门监管．(2)联邦住房放款银行委员会，主要负责联邦注册的(或成为其会员的)
储蓄贷款协会和互助储蓄银行的监管，并配合其他联邦金融监管机关，贯彻有关房地产投资、抵押贷款等信贷政
策，被称为。储蓄机构的中央银行”．(3)联邦储各贷款保险公司，其主要职责是对储蓄贷款协会和互助储蓄银
行提供存款保险，并对参加保险的储蓄机构进行检查和监督．(4)国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金，
前者是统一管理全国信贷公会的中央机构，负责对联邦注册的信贷公会的监管，后者对信贷公会提供存款保险业
务，所有联邦注册的信贷公会必须参加保险，州注册的信贷公会可自愿参加保险．
25
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
检查、合并等决策，对国民银行的数量扩展施加影响。
(2)、联邦储备系统(Federal Reserve System)。根据1913年的《联邦储备法》，设
立联邦储备系统。该系统由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、
会员银行以及四个顾问在咨询委员会组成。其中，联邦储备理事会是联邦储备系统的
最高决策机构，由7名理事组成，由总统任命，参议院批准，任期14年，下设12爪联
邦储备银行，25个分行。联邦储备银行行长由总统任命，4年换1次。联邦储备理事会
具有制定货币政策和金融监督管理的双重职能。在日常事务中，联邦储备理事会把主
要的精力和时间放在执行金融和管理职能上，因为监督管理整个金融体系并保持其活
力，既是货币政策得以顺利贯彻执行的重要保证，又是考察货币政策效果的主要渠道。
联邦储备理事会拥有实施管理政策和条例的一系列权力，有权发布停业命令，有权免
除银行和控股公司官员和其他有关人员的职务以及强制实施民事罚款。
美国联邦储备体系中的联邦储备银行主要负责监管参加联邦储备体系的州立会
员银行和银行持股公司。所谓会员银行，就是加入联邦储备体系成为其成员的商业银
行。联邦储备银行直接管理自愿成为会员银行的各州注册银行。根据《联邦储备法》，
国民银行必须参加联邦储备体系成为会员银行，州立银行可自愿参加。国民银行虽为
会员银行，但按<国民银行法》，是由通货监理署负责监管，以避免与联储银行重复
监管。据统计，至1993年，州立会员银行为966家，占商业银行总数的9％；其存款总
额为3 700亿美元，占全国商业银行存款的15％。联邦储备银行还直接管理美国所有
银行持股公司的营运和业务活动，通过管理条例和检查监督，间接地对持股公司拥有
的许多州立银行和国民银行等施加影响，甚至可要求国民银行按期提供各种报告和统
计报表等，实施一定程度的监管。截至1993年末，银行持股公司达5 646家，控制附
属银行7 961家，这些银行控制了美国商业银行全部存款的93％以上。因此，美联储
银行监管着美国商业银行绝大部分的存款，使其发挥着银行监管的主导作用。
联邦储备系统对整个银行体系拥有监督、管理、检查的权力，具体为：一是建立商
业银行存款、贷款、结算等业务的管理规定，并监督执行；二是建立有关商业银行自身
经营管理的规章制度，诸如自有资本法定比例、存款准备金制度等，并监督执行：三是
建立所有银行和金融机构对联邦储备理事会的报告制度，统一制定上报的统计内容、统
计口径和统计方法；四是审查和批准成员银行持股公司的建立，规定银行持股公司的经
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
营范围，审查和批准州会员银行进行某些特殊银行业务的申请；五是建立对银行持股公
司和州会员银行业务检查制度，通过联邦储备银行和储备银行分行进行实地检查，决定
停业整顿或取消银行的授权；六是建立违章惩罚制度，由联邦储备银行监督执行；七是
审查、批准美国商业银行在国外建立分支行及其经营范围等有关事宜，并监督管理它们
的经营活动；八是根据《国际银行法》对外国银行在美国的营业活动进行监管9。
(3)、联邦存款保险公司(The Federal Deposit Insurance Corporation FDIC)。根据
1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》(Glass--Steagall Act)，即《1933年银行法》，美国成
立了联邦存款保险公司。联邦存款保险公司为美国联邦政府的一个金融管理机构，其
宗旨是为保护存款人安全，维持银行业的稳定。根据(1933年银行法》，国民银行、
联邦储备体系会员银行必须向联邦存款保险公司投保，不是联邦储备体系成员的州立
银行和其他金融机构可自愿参加联邦存款保险公司的保险。目前，新成立的银行都必
须向联邦存款保险公司投保。据最新统计，美国有98％以上的商业银行和其他金融机
构都参加了存款保险。每个账户最高保险额1934年为2 500美元，1980年调升为10万
美元(指活期、存折和定期存款)。
美国存款保险公司不接受国会的拨款，而由收取投保银行的存款保险费来资助和维
持。(1991年联邦存款保险公司改善法》规定，FDIC在紧急情况下，如已耗尽保险基金，
则有权向美国财政部借款300亿美元来支持此基金。这给存户提供心理上的安全，缓解
了向银行挤提的风险。联邦存款保险公司根据《联邦存款保险公司法》，通过贯彻存款
保险政策，办理保险业务，执行对参加保险的银行的监管职能，以保护存款人利益。
(4)、联邦金融机构监察委员会。为保持对金融机构监察和管理的一致性，根据
1978年的I：金融机构管理和利率控制法》，创立了联邦金融机构监察委员会。该委员
会由通货总监、美国联邦储备理事会成员、储蓄管理办公室主任、联邦存款保险公司
主席和全国信用管理局局长组成。它的主要任务和职责是：为金融机构的监察制定统
一的原则、标准以及报告形式；协助维护、鉴别经营管理不善机构标准的一致性和涉
及国家利益贷款的分类与相关机构分担的大额信用贷款分类的一致性。
(5)、州银行监管机构。美国各州均有自己的管理机构，负责监督管理州立银行和其
他类型的金融机构，如储蓄存款协会、互助储蓄银行信贷社和金融公司。各州之间的管
‘万红： ‘美国金融管理制度和银行法)，38页，北京，中国金融出版社。1987
27
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
理略有区别，并有各自的金融管理法规，但基本都有如下监管职责：批准发放银行执照、
审批开设分支行、银行合并或关闭申请，以及控制公司在州内的业务范围；审核本州银
行和其他金融机构的业务统计账册：实施银行活动检查：颁布本州银行管理条例，制定
本州金融管理政策和规章制度，并组织监督执行。州立管理机构还可以用警告、制裁等
手段，在州立银行经营不善的情况下，吊销其营业执照，有权发布停业命令和免除银行
官员职务以及罚款。州立银行必须遵守州的有关法规和条例，如果州银行获得了联邦存
款保险或者联邦储备系统会员银行的资格，那么，它还必须遵守有关的联邦条例。
4．1．2美国金融监管体制的特征
美国的金融监管体制别具一格，主要体现在：
(1)、双线多头的金融监管体制
美国是一个移民国家，自由和平等的思想十分浓厚，因此确定了三权分立的联邦
制的政治体制，反映在金融监管上就存在着联邦和州的双轨体制。这也可以看出人们
担忧金融权力的集中和垄断的心态。作为调和的产物，这种制度有它的灵活性，但也
造成了机构交叉，互相推诿．矛盾冲突不断等问题。目前这种体制仍有它的生命力，
但改革也在进行，总的趋势是监管权逐渐向联邦集中。
(2)、严格健全的法津体系
这一点与过去的英国形成鲜明对比。美国是世界上金融法规最严密的国家之一：
特别处30年代之后，各种金融立法源源不断地出台，在银行、证券和保险领域各自都
有章可循。
(3)、单一银行和单一州制
为防止金融集中和垄断，美国一直对银行的地域扩张进行控制。{1893年国民银
行法》禁止银行设立分行。{1927年麦克法登法》1927年麦克法登法允许国民银行在
城市设立分行。1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》允许国民银行在州设立分行，但除非
有关的州允许设立州际银行，否则跨州设立分行是被禁止的。这些立法都导致了美国
单—银行制度的形成和强大。但随着时间的推移，这些约束已经逐渐被突破，许多州
已放宽条件，允许共他州的银行进入。特别是银行控股公司的发展和银行兼并浪潮的
兴起已为银行的跨州经营打开了大门。{1994年跨州银行法》最终解禁了今天银行经
营地域范围的限制，允许银行在全国范围内经营业务和设立分行，单一银行制度终于
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
在国内外激烈的竞争环境下走向消亡。
(4)、分业监管体制
1933年《格拉斯一斯蒂格尔法》在银行和证券业之间竖起了一道防火墙，但事实
上在随后几十年里，美国的金融机构从未停止过向对方业务渗透的活动。许多银行成
立了银行持股公司，同时涉足商业银行和投资银行业务。针对这一情况，1956年美国
国会通过了《银行持股公司法》，要求控制两个以上银行的持股公司向联邦储备委员
会登记，若得不到州的允许，禁止州外持股公司的控制。1970年又通过{：银行持股公
司修正案》，使控制一家银行的持股公司也受到联储的管制，将其非银行业务限定在
与银行业务有关的范围内。但这般潮流终究未能挡住。70年代中期，美国最大的投资
银行之一的美林公司设立了货币市场共同基金(MMM马和现金管理账户(CMA)。其结
果使得商业银行与投资银行的界限变得模糊不清了。这在当时利率持续上涨，商业银
行又受到Q条例限制的情况下导致了严重的“脱媒"。1987年美联储利用《格拉斯一
斯蒂格尔法》的漏洞开始准许一家银行持股公司——花旗集团、银行家信托公司和J．P
摩根公司承销原先禁止的证券、商业票据、某些市政收益债券、抵押证券和收据证券。
1989年准许J．P摩根承销公司债券，1990年又准许其承销公司股票。此后，其他的一
些银行持股公司也获得了这些权力。其他业务方面．商业银行也被允许可以提供投资
顾问和经纪服务。90年代以来金融业内的并购活动席卷全球，具有强强联合、交叉并
购和跨国界的特点。待别是1998年4月花旗集团和旅行者集团组成了横跨银行、证券
和保险业的大型金融超市，《格拉斯一斯蒂格尔法》已经名存实亡，1999年11月的《金
融服务现代化法案》终于结束了《格拉斯一斯蒂格尔法》时代。
(5)、量化的监督体制
1978年美联储、美国存款保险公司、货币监理属等联邦监管部门联合制定了统一
评级制度，统一了美国银行监督检查的标准，使检查具有客观性、连贯性和权威性，
这一评级制度又称为“骆驼评级制度一(CAMEL)。评价一家银行的安全和经营能力
主要依据5个方面考察；即资本充足性(Capital--Adequacy)、资产质量(Asset--Quality)、
管理水平(Management)、盈利水平(Earnings)和流动性(Liquidity)。监管当局根据被
检查银行存在问题的轻重，分别采取与被检查银行签订“谅解备忘录"，以及具有法
律效力的“书面协议”及签发措辞更为严厉的“勒令书”等三种不同的书面形式，有
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
的放矢地督促被检查银行尽快采取措施纠正存在的问题，恢复正常状态。十几年来“骆
驼评级”标准在许多国家得到推广和仿效。美国联储理事会于1996年12月20日开始实
施一种新的金融机构评级系统“CAMELS’’，增加S(Sensitivity to Market Risk)为
“对市场风险的敏感程度"的第一个字母，用于强调金融机构监控和管理市场风险的
能力及其对有关市场风险监管做出反应的能力，该市场风险主要反映其利率变化的风
险缺口。新实施的评级制度就“M"部分，即风险管理的质量做出了附加说明，并且
对各风险要素作出了界定。在这—制度中，附在每个部分的说明均强调必须对管理阶
层辨认、衡量、监控风险的能力进行评级，规范化使得美国银行业监卓有成效。
4．1．3美国金融监管体制的变革。
任何一种监管体制都是在特定历史条件和政治体制下形成和发展的，不存在一成
不变的监管体制。尽管美国是世界上金融业最发达、金融市场最为健全的国家，但就
其监管体制而论，仍然存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监
管成本过高的问题。自20世纪90年代以后，银行与非银行金融机构之间的业务界限逐
渐被打破，金融机构混业经营趋势进一步加强。同时，随着金融创新的不断发展，金
融产品日新月异，金融交易量迅速增加，加上购并活动带来的金融机构规模快速扩张，
这些变化都给美国原有的监管体制带来了新的挑战。而改革的方向则主要是增大金融
机构的灵活性，削减庞大的监管机构。
美国于1980年颁布的l：对存款机构放宽管制与货币控制法》和1982年颁布的《加
恩·圣杰曼存款机构法》确认了不同金融机构业务交叉的合法性，打开了放松监管之
路的阀门。1989年联储系统批准银行像其他金融机构一样销售和使用公司债券，进一
步放松了监管的力度。与此同时，各监管机关对其监管方式的检讨也不断进行，并在
适当取消一些法定数量参数和比率指标、给监管官员更多处理具体问题的灵活性等方
面达成了共识。
最引人注目的则是1999年11月4日美国国会通过的《金融服务现代化法))(Financial
Services Act of 1999)。l：金融服务现代化法》废除了自1933年以来一直沿袭的《格拉
斯一斯蒂格尔法》(Glass---Steagall Actof 1933)，彻底结束了银行、证券、保险的
分业经营与分业监管的局面，允许以金融控股公司方式实现银行、证券公司、保险公
司之间的相互渗透，如存贷款、保险承销、证券承销和经纪以及投资银行等，揭开了
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
美国金融业走向混业管理制度的新纪元。
《金融服务现代化法》虽然允许以金融控股公司方式实现银行、证券公司、保险
公司之问的混业经营，但金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向联储申领
执照，对集团公司及子公司进行行政管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储
被赋予伞型监管者(umbrella supervisor)职能，成为金融控股公司的基本监管者，并且
与财政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。在这种伞型监管
模式下(见图5)，金融控股公司的银行类分支机构和非银行分支机构仍分别保持原
有的监管模式，即前者仍接受原有银行监管者的监管，而后者中的证券部分仍由证券
交易委员会(SEC)监管，保险部分仍由州保险监管署(SIC)监管，SEC和SIC被统称为功
能监管者(functional regulators)。对金融控股公司的监管思路是：银行有存款保险保护，
且在出现问题时能得到联储的救助，因此金融控股公司的经营者往往会倾向于将非银
行的风险向银行转移。为避免通过内部交易增加银行风险，需要尽量限制资金由银行
向非银行分支机构流动。因此1999年颁布的‘金融服务现代化法》的23一A和23一B
条款在这二者之间设立了防火墙m。
’ 图5美国的伞式监管框架图
¨主要内容包括：一是在金融控股公司内部，银行对所有非银行附属机构(包括金融控股公司本身)的贷款合计不超过
银行资本的20％，对每个非银行分支机构的贷款不超过银行资本的10％，而且非银行附属机构要提供以政府债券或现
金为主的抵押或担保；二是银行对内部非银行附属机构的贷款收取与对外部非银行机构贷款同样的利率，以保证外部
非银行机构处于公平的竞争环境：三是对银行购买内部非银行附属机构的资产进行比例限制，银行拥有的比例不能超
过非银行附属机构资产的10％；四是银行不能对内部非银行附属机构的证券发行提供担保：五是限制银行购买内部非
银行附属机构发行的证券；六是限制银行通过第三方对内部非银行附属机构提供资金支持．
31
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
《金融服务现代化法》还赋予美联储对金融控股公司的监管权力。美国的金融
机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上是使得
美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，金融监管的
基本趋势得以明确。该法对监管框架做出了规定，美联储为金融控股公司的伞式
监管人，金融控股公司下属各类公司的监管责任属于职能监管人(见表1)。也就是
说，美联储负责金融控股公司的综合监管，但必须尊重各附属公司的监管责任，
尽可能采取其检查结果，以免造成重复监管而加重公司负担。<金融服务现代化
法》还规定了美联储与按职能划分进行分业监管机构之问互通信息，通过加强综
合监管与分业监管之间的联系，保持金融控股公司集团内的健全性。美联储的部
分大区行还开始加强与职能监管者之间的信息共享和合作，如成立论坛、签订合
作备忘录等。
美国《金融服务现代化法》的新监管体系克服了旧监管体系的不适应性，为促进
金融机构的有效竞争和提高金融业的效率，创造了制度上的优势：
(1)、克服了旧监管体系按不同金融机构类别进行纵向个别立法、分类监管的弊
端。旧监管体系对银行、证券和保险等进行个别立法且分别设立监管机构，各监管机
构都有自己的规章制度，加上各领域的自律性规则、联邦法与州法同时并存等，形成
了错综复杂的个别立法体系。在这样的立法体系下，个别监管机构因受其监管范围的
限制，相互之间难以融通，而且还时常发生冲突，对于不同金融机构共同参与的金融
业务活动已无法进行有效监管。日益发达的证券化商品、信托投资商品在促进银行、
证券、保险等相互融合的同时，对金融监管提出了新的要求。《金融服务现代化法》
新监管体系则以金融服务功能进行分类并制定相应监管制度。当一种新金融产品出现
时，不同背景的金融控股公司都有相同的经营权，新监管体系克服了个别立法的缺点，
通过对金融控股公司的监管实现对金融服务领域的统一监管，这样的监管体系顺应了
金融服务产业融合的发展趋势。
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
监管机构职责
监督和定期检查所有州颁发执照的会员银行和在美国的银行
控股公司；
执行对存款的准备金要求(监管条款)；
联邦储备体系
批准所有关于会员银行兼并、建立分支机构和执行信托权的申
请注册；
监督和检查在美国营业的国际银行企业。
向新的国民银行颁发执照j
监督和定期检查所有国民银行；
货币监理署
批准所有关于国民银行新的分支机构设置、信托权、兼并和收
购的申请。
对遵守其监管的银行的存款进行保险；
批准已得到保险的银行关于建立分支机构、兼并或执行信托
联邦存款保险公司
权的申请；
要求所有已获得保险的银行递交银行财务状况报表。
审核和批准对竞争产生影响的银行兼并和控股公司收购的提
司法部
议，并对严重损害竞争的这些组织变化提出诉讼。
证券与交易委员会批准银行或银行控股公司向公众发行债券和股票。
向新银行颁发执照；
监督和定期检查所有州颁发执照的银行；
州银行委员会
保留对州内银行关于成立控股公司、收购附属下属机构或建
立分支机构的申请权、审批权。
表l美国银行业主要监管机构及其责任
资料来源：(美)彼得．S．罗斯：‘商业银行管理》，中文版，29页，北京，经济科学出版社，1998。
(2)、新监管体系解决了传统的以。列举刀方式定义有价证券的滞后性，在努力
减少监管制度创新的时滞方面迈出了重要一步。从美国金融业的变迁中可以看到，美
国证券市场在20世纪70年代后有了迅猛发展，资产管理领域的金融产品层出不穷，证
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
券化与衍生工具日益发达，借助现代信息技术的网上交易逐渐普及，以列举来定义有
价证券的方式明显滞后于证券市场的发展。《金融服务现代化法》监管体系则通过“灵
活判断”的方式来定义金融产品。当市场出现了新的金融产品时，监管机构可随时根
据情况进行判断，既适应了日新月异的金融市场的变化，又有效地鼓励了金融创新。
这为增强美国金融机构的国际竞争力乃至促进全球金融业的全面高效发展，提供了顺
应时代潮流的制度安排。无疑，这是当今国际金融市场的一项重要的金融监管制度创
新，具有深远意义。
4．2英国金融监管体制
4．2．1英国金融监管体制的基本框架
英国金融业发展及金融监管的历史比较悠久。早在1644年，世界上第一家股份制
的商业银行英格兰银行在英国伦敦诞生。从20世纪40年代开始，英格兰银行行使对银
行业的监管职能。1973至1975年，英国发生银行业危机，促使<1979年银行法》出台。
英国金融监管向法制化、正规化的道路迈出了不小的一步。1987年5月15日，英国通
过的(1987年银行法》取代了<1979年银行法》，这进一步奠定了英国金融监管工作
的法律基础，至此英国金融监管的框架基本形成。
总体而言，1998年6月1日前英国的金融业实行的是分业监管体制，涉及到英格兰
银行、财政部、证券与投资管理局、贸易工业部等政府部门，主要有9家监管机构j
分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(sin)、私人投资监管局
0'XA)、投资监管局(INIRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政
部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(】悠C)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构
分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。英国贸易工
业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。这些机构对金融业进行指导
和约束所依据的法规主要有：(1)《1979年信用协会法》；(2)l：1982年保险公司法》；
(3)《1986年金融服务法》； (4)《1986年建筑协会法》：(5)<1987年银行法》；(6)
<1992年友好协会法》。
1997年，英国金融监管局(FSA)成立以后．英国金融监管框架发生了巨大的变化。
主要体现在金融机构更为集中，I妇FSA统一负责对全部金融活动的监管；金融监管费
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
用有所降低，目前FSA的监管费用比原来9个监管机构费用的总和要低得多。在这种
监管体制下，监管机构的监管也更为透明、公平与高效。英国并不是世界上最早实行
一体化监管的国家11，但是英国是世界金融中心中第一个设立统一监管机构的国家，
在世界范围内具有典型的示范意义。此后，韩国(1998年4月)、澳大利亚(1998年7月)、
卢森堡(1999年1月)、匈牙利(2000年4月)、日本(2000年7月)、奥地利(2002年4月)
等国也先后进行了类似的改革，逐步实行统一监管。
4．2．2英国金融监管体制的特征
(1)、灵活、非制度化的金融监管模式
在相当长的一段历史时期内，英国金融监管体制的显著特点是监管与自律结合，
自律的作用非常明显。与大多数西方国家不同的是，英国金融监管多采用“自我管理”
的方式，通过“道义劝说"对金融业的业务活动和经营行为进行监督管理，由于金融
机构的配合，金融体系保持了较高的效率和较好的稳定性。虽然这一时期英国金融监
管的法制化程度不断加深，但法律赋予金融监管机构广泛的自决权，因而英国的金融
监管方式并未发生动摇。
当英国金融监管机构认为有必要约束某家金融机构的行为时，如英格兰银行往往
以行长的名义向当事的金融机构发出一封较为正式的信函，要求其规范自己的业务活
动。尽管信函本身不具有法律的约束力，但在实际执行过程中几乎不会遇到任何阻力。
在监管标准上弹性也相当大，英格兰银行对具体问题具体对待，对每家银行制定不同
的监管标准，避免僵硬的条文抑制金融业的活力。这种温和宽松的监管方式强调金融
机构的自我约束和监管者与被监管者的相互协调及合作。因为监管者认为过多的外部
干预会妨碍金融市场自我调节机制的发挥。
这种监管方式直到近些年才有所改观， 1 1979年银行法》和{：1987年银行法》的
相继出台，推动了英国金融监管体制的正规化、法制化的进程。
(2)、总分行制和单线的分业监管
与美国相反，英国是典型的实行总分行制的国家。大银行的分支机构遍布全国各
地，同时，经过几百年的发展和多年的合并浪潮，英国的银行集中垄断程度越过德、
¨北欧是世界上最早实行一体化监管的地区，1986年挪威率先建立了一体化金融监管机构，随后，在1988年和
1991年丹麦和瑞典也相继设立了类似的机构．
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
日、美等发达国家。另外，由于英国是自然演进型的分业经营模式，所以，也实行单
线分业的监管体制。近些年这种状况已经开始转变，向着混业经营和统一监管转变。
(3)、质化的监管标准
英国的金融监管不同于美国注重严格的数量分析和模型，它实施非量化的监管，
监管当局强调运用监管者的判断力和经验来把握经营机构的经营状况，而不是运用繁
琐的计量模型来得出结论。但是近年来，情况发生了一些变化，FSA也在吸取其他国
家的经验，对金融监管中的量化方法开始关注起来。
4．2．3英国的金融监管体制改革
4．2．3．1英国的金融监管体制改革的背景
(1)、金融业分业监管体制存在难以协调与配合等固有缺陷
由9家主要的监管机构及若干法律构成的监管体系，使英国成为较典型的多头金
融监管的国家之一。众多金融监管机构职能复杂、相互交错，有人曾将这种分业监管
的现象称为“恼人的职权纠缠"。这些监管机构户分别发布各自的指令，有时甚至是
相互矛盾的指令。这种分业监管的格局不仅使监管成本增加，监管效率降低，监管者
与被监管者间很容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间缺少有效沟
通、“信息不对称"的漏洞，实施“监管套利一。
(2)、金融业分业监管的低效与伦敦在全球金融市场的重要地位不相称
由于历史的原因，伦敦金融市场已发展成在全球拥有举足轻重地位的主要金融市
场之一，现有全球金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融业从业人员有80万人，
在伦敦开业的外国银行约有500至600家，年金融交易量以万亿美元计算。伦敦发达的
金融市场为英国带来巨大的利润，使英国经济保持了在世界经济中的重要地位。然而，
近些年来，英国的金融企业对交叉重叠的金融监管越来越难以忍受，认为金融审批与
监管政出多头，影响它们与全球金融企业竞争的效率；而在英国的外资金融机构也认
为金融审批头绪太多，影响了它们在英国的发展。虽然英国没有加入欧元区，但伦敦
金融市场上的欧元交易量却是欧洲最大的，要保持伦敦独特的金融市场地位，必须迅
速确立统一高效的、“先进"的金融监管体系。
(3)、金融业混业经营的快速发展对传统金融监管体系提出了严峻挑战
自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英
国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是20世纪909代以后的金融业并购浪潮，使
银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。英国已形成了一个跨行业的巨大
金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营类似产品的新形势下，
原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍愈来愈突出。剥离中央银行的监管职能，合
并多家监管机构，实施统一的金融监管，成为金融业混业经营发展的紧迫要求。
4．2．3．2英国的金融监管体制改革的内容
经过反复磋商酝酿，1997年10月英国政府决定赋予新的金融监管机构以金融服务
局(Financial Service Authority，FSA)的名称，统一对各类金融机构进行监管。1998年6
月，新的《英格兰银行法》实施，英格兰银行监管银行的权力移交给金融管理机构的
第一步立法程序完成。7月30E政府公布了《金融服务和市场法》赋予金融服务局对
英国金融业实现全面的、单一的监管权力。2030年6月，英国女王正式批准了《2000
年金融服务和市场法》。这是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使
得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规都为其所取代，从而成为英国金融
业的一部“基本法刀。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及
义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则"为英国
适应21世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架(见图6)。
图6改革后英国统一监管的监管组织架构图
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
(1)、FSA简介。
①FsA的组织结构。FSA是英国整个金融行业唯一的监管机构，其职能部门设置
分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块。前者包括银行与建筑协会部、投资
业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有
授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书
处。FSA实行董事会制，董事由财政部任命，一旦任命，董事会就自己独立运行。董
事会由主席及5名部门总经理兼董事组成，这5个部门(司)有3个是职能部门，包括消
费、投资与保险部，存款及市场部，监管程序及风险部，另加一个运营管理部及董事
会主席办公厅。董事会制定FSA政策，日常作业决策及员工管理则由执行董事负责，
其主要任务为核准设立(authorization)、金融监管(financial supervision)、强制纠正
(enforcement)和消费者关系(consumer relations)四大部分。
②FsA的目的和任务。主要有：保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；向
公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险：确保为消
费者提供必要的保护；为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA作为英国唯一的、独立
的对英国金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融
行业准则、给予被监管者以指引和建议以及开展工作的一般政策和准则的职能。根据
有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起开始行使其
全部监管职能。
③FSA与英格兰银行及财政部的关系。金融服务局虽有很大的独立性，但它与英
格兰银行及财政部也有很多密切的关系。英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金
融市场稳定，并在金融服务局的高层领导中有代表权。除此之外，通过在支付体系的
直接介入，英格兰银行会首先发现潜在的问题；而财政部负责全面金融监管组织构架
的制定和金融监管的立法，财政部虽无具体操作职能，但在很多情况下，金融服务局
和英格兰银行有必要就可能发生的问题警示财政部。英格兰银行的代表提供货币政策
走向的情况，金融服务局的代表提供个别银行及金融投资公司的情况，财政部提供议
会及社会的情况。这三者之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息，可以
避免偏差。三者明确了分工合作关系，共同维护英国金融业的稳定。
(2)、FSA的主要改革措施。改革后的FSA，采取了崭新的监管方式，不是消极被
38
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
动的管理，而是积极关注金融发展动态，实现前瞻性监管，目标是维持一个“高效、
有序且清洁"的金融市场，帮助客户达成公平而合理的交易。FSA负责人十分强调
FSA管理的“崭新性"。
(DFSA带'J定新的金融监管规则。根据英国(2000'年金融服务和市场法》的授权，
FSA已经制定并公布了一整套宏观的适用于整个金融市场各被监管机构的监管条例。
其具体内容有：被监管者一定要诚实地开展业务；被监管者一定要勤奋和细心地以应
有的技能开展业务；被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适
当的谨慎态度组织和管理其业务；被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付
可能的危机；被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；被监管者一定要公平对
待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；被监管者一定要对其客户的信息
需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；当被监管者对
其客户的资产负有责任时，一定要做出适当的安排以保护这些客户的资产：被监管者
一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况
报告给FSA。
②确立新的金融监管理念。监管理念即监管哲学，指的是金融监管的指导思想及
基本原则，如监管尺度的“严一与“宽"、“松一与“紧刀等。FSA的基本原则是围
绕风险管理这个核心，对不同的金融机构采用量体裁衣式的金融监管。概括起来，新
时期内FSA的监管理念是：运用谨慎的规则来监管，而不是以控制为基础去实现监管；
大量运用在外部的保持一定距离的监管，而不是以频频到银行内查账为基础去实施监
管；在监管中充分重视被监管机构的会计报告：充分发挥专业技术人员的作用进行监
管。
‘
．
③以风险控制为核心。在监管手段与规则方面，FSA所拥有的监管手段都是以风
险控制为核心的，尤其是业务风险与控制风险，FSA正在全面修订监管条例，预计条
例总数将比原有金融监管条例减少30％。在监管重点方面，FSA吸收了原监管者英格
兰银行对银行业风险监管的经验，对整个金融界特别是三大金融业务的零售市场实施
以控制风险为出发点的监管。为此，FSA铝IJ定了清晰的市场行为守则(code ofmarket
conduct)，并将把严重违反市场行为守则的金融机构送上法庭，其主要管理者也将同
时受到惩处。
金融监管体制的国际比较与借鉴四、■些典_型国家金融业监管体制概况鸯其发展
④建立新的金融监管制衡机制。为确保FsA能够正确地行使(20009金融服务和
市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免冤、假、错案的发生，同
时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为，英国成立了专门的
金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭"(Financial Services arid Market
Tribunal)，并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被
监管机构之间，且经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监
管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理和公开审理两种方式，并以公开审理为主。
“金融服务和市场特别法庭"的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于
提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。
然而，FSA的成立并不是可以解决一切问题的灵丹妙药，至少从目前来看，金融
监管的这种变化，根本上改变了英国传统的以自律为基础的金融监管框架。当然从长
远看，这种变化符合金融管理国际化和现代化要求，也与未来欧洲统一的中央银行监
管体系相L致，但从现实情况看，单一金融监管机构要理顺英国运作多年的复杂监管
系统，成本上会很高，因而会加大对金融机构的监管成本。
4．3日本的金融监管体制
日本战后金融监管体制的形成可分为二个阶段．即战后到1998年日本金融监管厅
成立之前的大藏省和日本银行共同对金融机构进行监管的时期；1998年以后以金融监
管厅为统一的监管机构的监管时期。
4．3．1传统的以大藏省为主导的金融监管体制框架
传统的日本金融监管体制属于“一线多头一的监管模式。“一线"即相对于美国
等国的“双线一而言(在美国联邦和各州都有权对银行发照注册、监督管理)，日本对
各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级，在中央这一级又是由大藏省和日
本银行共同行使监管权，而又以大藏省为主体。“多头一对日本而言，系指由大藏省
的银行局、证券局、国际金融局与日本银行紧密协商共同完成任务。大藏省是日本的
财政部，下设金融制度调查委员会、银行局、国际金融局和证券局等机构，负责对金
融机构的注册、财务情况检查和日常经营行为的处理，对合并、关闭、增资、分支机
构的设置的审批等事宜。同时，还有权监督和检查日本银行，日本银行则主要负责对
柚
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
在日本银行开设往来账户或需要在日本银行获得贷款的金融机构的经营风险与资产
质量的监督。
传统的以大藏省为主导的金融监管体制下监管权力高度集中。大藏省有三项重要
职能：编制财政预算、征税和金融监督。拥有编制财政预算权是大藏省能够凌驾于其
他省厅的重要原因。大藏省的显赫地位明显体现在它与日本银行的关系上。日本银行
是大藏省的下属机构。大藏省不仅将许可权、监督检查权、命令权集于一身，还拥有
金融决策权。这使金融业从日常经营到未来走向都被置于大藏省的严格控制之下。
4．3．2日本金融监管体制的特征
日本金融制度是在第二次世界大战后经济高速发展时期逐渐形成的，当时的特殊
背景是日本要赶超欧美发达国家，而企业内部资本积累不足，资金匮乏，为了实现经
济持续增长，处于重要地位的金融监管就肩负以下基本的历史使命：一是保证将有限
资金投入到经济优先发展的部门，并使之得到有效利用，以促进经济增长；二是实行
行业保护，防止过度竞争引起的金融秩序混乱和金融机构破产给经济发展带来的冲
击，因此，战后日本金融监管就围绕这两个目标展开，形成了“护送舰队刀式的金融
监管制度。
(1)、行政指导色彩浓厚
日本金融监管当局对行政指导手段的依赖程度。要比欧美国家高得多，这是因为：
其一，日本对金融机构的管制部门主要是大藏省，这就不可避免运用行政手段对金融
进行干预；其二，由于日本要赶超西方发达国家，行政指导往往比市场机制有更高效
率：共三，作为长期中央集权的东方国家，比起西方国家，民间金融机构受易于接受
这种方式。因此，无论在市场准入、还是转业、合并等问题上处处可见行政指导的影
子。
(2)、严格的市场准入限制
日本对金融机构的开业采取两类措施：规定最低资本金数额和实行许可证制，主
要目的一是防止不合格的金融机构扰乱金融秩序。限制金融机构数量，避免激烈竞争
导致金融体系不稳定，维护现有金融机构的垄断地位；二是有利于金融监管部门对金
融机构的行为加以引导．以便为产业政策服务，这是因为如果金融机构数量有限．经
营稳定，就便于金融监管部门采取行政手段加以指导。同时，颁布了一系列银行法规
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
鼓励银行合并，对濒于破产的银行采取“救济合并"的方式进行挽救：战后至1994
年，日本没有一家银行倒闭，这种“护送舰队一式的保护手段，一方面维护了金融机
构体系的稳定，另一方面也带来了金融机构的低效率，缺乏风险意识。
(3)、以利率管制为突出的特征
日本在战前就通过市场干预实行一定程度上的低利率。战后更是实行了长期的人
为低利率政策，1948年出台的《临时利率调整法》对银行存款和短期贷款利率设定了
上限。长期贷款利率、债券利率、政策性贷款利率也受到政府的控制。在日本利率管
制可以带来三点好处：一是限制金融机构之间的价格竞争，维护金融体系稳定；二是
减轻企业筹资成本，与1933年美国为了限制价格竞争，维护银行安全而实行的利率管
制相比，日本更侧重于促进生产的目标；三是为政府优先向重点产业部门分配资金创
造条件。即通过行政手段影响金融机构的资金投向，配合政府产业政策的实旌。
(4)、严格的分业管制一
战后日本实行了比欧美等国更为严格而精细的分业经营制度：(1)长期金融和短
期金融相分离，城市银行和地方银行主要吸收存款向工商企业发放流动性贷款，长期
信用银行和信托银行可以通过发行债券筹集长期资金．向企业提供用于购买设备的长
期贷款。(2)银行业与证券业的分离，1947年以‘证券交易法》明确了银行与证券业
务之间禁止互相渗透。(3)银行业与信托业的分离。(4)银行业与保险业的分离。
业务分离保证了日本金融体系的长期稳定，并且有利于发挥各类经营机构的专业
优势，促进了政府产业政策的实施。比如企业的长期资金由长期信用银行提供，避免
了由商业银行“存短贷长一带来的风险，又可获得稳定的资金来源。但是，在金融自
由化与全球化的浪潮中，分业经营、分业监管同样也给日本金融业的发展带来了诸多
不利因素，20世纪90年代中后期．这种业务分工与监管方式被打破。
(5)、较为严格地限制资金流动
为了避免本已十分短缺的资金外流，1949年<外汇及对外贸易管理法》对外汇交
易实行全面管制，直至1964年才开始对经常项目放松管制，日本成为IMF第8条款国。
长时间使国内外金融市场处于隔绝状态，保护了当时仍很脆弱的国内金融市场免受国
际市场的冲击，也避免了国内金融机构尚未具备实力就直接面对国外大金融机构的竞
争。
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
4．3．3日本的金融监管体制改革
日本的金融改革最早始于1978年的金融自由化。但直蛩J1996年．其金融改革一直
是以渐进式为主，由政府主导，并主要集中在利率市场化以及放松金融管制方面。进
入20世纪90年代后，接二连三的金融机构丑闻、破产风潮12终于使社会各界认识到
了监管者的责任，大藏省“一省独大"，独揽金融监管权的现行金融监管体制是失败
的，是导致金融危机的根源所在，并意识到推行金融监管体制改革的必要性和迫切性。
自1998年以后，金融改革重点开始转移到政府自身上来，金融监管体制成为改革的首
要对象。
在国内金融业经营状况不断恶化、国际金融竞争日益加剧、国内金融创新步伐逐
步加快、尤其是国内各界舆论的压力越来越大等多重因素作用下，日本政府终于被迫
对自身开刀，以1998年通过《新日本银行法》为新的起点，日本开始对其金融监管体
制进行大幅度的机构调整和改革，其改革步骤和具体措施大体如下：
(1)、1998年4月1日，修改后的《新日本银行法》获得国会通过，该法案使日本
银行与政府(大藏省)的关系发生了根本性变化，将长期以来一直为政府(大藏省)所拥
有的一般性监管权、业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等都被废除，日本银行
的独立性大大增强。与此同时，还强化了日本银行货币政策委员会的决策功能。此外，
n①以。住专”问题为代表的日本金融业巨额不良债权的出现。20世纪90年代初，日本泡沫经济崩溃，房地
产价格暴跌，大批房地产公司因之宣告破产，致使。住专”陷入巨额不良债权之中。据官方报告，7家“住专”
总贷款余额为10．72万亿日元，其中8．74万亿日元贷给了不动产公司，估计呆账损失为6．27万亿日元．以
。住专”问题为代表的日本不良债权的形成归因子日本金融监管当局(主要指大藏省)对银行的过度干预．这种
干预造成资金供求价格的扭曲，引发房地产市场价格暴涨，从而导致资金的错误配置。最终造成巨额坏账的恶
果．
②大和银行和野村证券的经营丑闻。大和银行是日本著名的商业银行．也是全球颇富影响力的第19家大银
行，在美国设有17家分行，除向日资企业及地方公共团体贷款外，还进行外汇和债券交易．1995年9月纽约
分行的井口俊英因违规买卖美国国债长达11年之久，且造成1100亿日元巨额亏损之事被曝光，成为继“巴林银
行事件”以来又一大型银行因内部监管不严而招致惨重损失的典型案例．同年12月，日本野村国际证券公司因
违反股票交易规定(未按规定维持足够的资金和现金准备，并提供不实财务资料)。被纽约证券交易所处以100
万美元的罚款．大和银行和野村证券的经营丑闻反映出日本金融体系的闭锁性，突出表现为经营活动缺乏足够的
透明度和公开性．对这种透明度低、公开性差的金融体系的形成，大藏省为主的监管体制是主要缔造者．
③山一证券的崩溃。山一证券是日本历史最悠久的证券行，也曾是全日本最大的证券行．但在1997年11月，
山一证券因非法交易安排导致巨额隐藏负债而倒闭。被发现的客户非法交易安排是一种。旋转木马”式交易，这
在80年代的日本证券界极为普遍。山一证券主要是为协助其主要客户，在年结前无须把证券投资的短期亏损入
账，通过在开曼群岛的几家空壳公司，以高于市值的价格购入个别客户的证券投资，待年结日过后售回于客户，
赚取当中保证的差价。但从90年代开始，日本股市持续低迷，证券行无法确保客户可以用以确定的更高价格购
入他们高价卖给证券行的股票，在无法律保障下，便要承担当中的差价损失．并产生雪球效应．山一证券的百年
基业就是被这种交易摧毁的。
上述事件发生的深刻原因是二战后日本政府极力推行对银行业乃至整个金融体系的保护扶植政策。政策实
施的结果，可能在某一时期有助于银行业实力增强。但同时也助长了银行的依赖心理，使其竞争力下降，极易引
发大型金融事故．
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
《新日本银行法》还明文规定，日本银行拥有对所有在日本银行开设账户、与日本银
行存在交易行为的金融机构进行考查(检查)的权力．从而将日本银行过去一直沿袭的
习惯做法以法律的形式规定下来。
(2)、1998年6月成立金融监督厅(简称II了FSA)，作为总理府的外设局负责民间
金融机构的检查与监督。大藏省仍然负责金融制度方面的宏观决策(包括金融制度、
宏观政策和法律法规的规划、提案，以及金融机构的破产处置和危机管理等)、检查
金融企业财务制度、监管存款保险机构等。
(3)、1998年12月成立金融再生委员会(简称FRc)。该委员会作为临时机构，负
责执行金融再生法、早期健全法以及企融机构破产和危机管理等方面的立案，并负责
处置日本长期信用银行等几家大型金融机构的破产案件。与此同时，将在此之前成立
的金融监督厅归并到金融再生委员会之下，但仍继续行使其原有的检查和监督职能。
而对存款保险机构的监管则由以前的大藏省单独监管改为与金融再生委员会协同监
管。
(4)、2000年3月，将对中小金融机构的监管权由地方政府上收至中央政府，交由
金融监督厅负责。
(5)、2000年7月，在金融监督厅的基础上正式成立金融厅(简称新FSA)，并将
大藏省负责的金融制度决策权(包括金融制度的规划、提案，以及金融机构破产处置
和危机管理等)、企业财务制度检查等职能转移至新成立的金融厅，大藏省仅保留与
金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与破产处置和危机管理的制度性决
策(但重点放在确保决策的顺利实施方面)。
(6)、2001年1月，在全面推行政府机构改革时撤销了金融再生委员会，并将金融
厅升格为内阁府的外设局，独立地全面负责金融监管业务。同时，协助财务省(原大
藏省)共同对存款保险机构进行监督。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能，
其下属地方财务局则以接受金融厅委托的形式重新对地方金融机构行使金融监管职
权。
日本在此次金融监管体制改革中，一方面，注意缩小行政监管部门的监管权限和
范围，将其权限限定在金融制度(宏观政策和法律法规)的完善以及对金融机构的行为
合规性和风险度方面的监管等领域、不再干预金融机构的具体业务。金融厅的监管方
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式也由过去的行业监管改为职能监管，在职能监管部门之下再细分行业进行检查与监
督。另一方面，努力强化市场的约束机制，规范金融机构的信息披露制度，提高金融
机构的透明度，完善企业会计制度准则，加强会计师事务所等中介服务机构在社会监
管中的作用。
至2001年底，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机构共同参与、
地方财务局等受权监管的新的金融监管体制的基本框架初步形成。
4．3．4改革后的日本金融监管体制——鲴织结构与职能分工
日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整之后，目前，金融厅成为日本金
融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作。财务(大藏)省
以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相
关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对其有交易行
为的金融机构进行财务检查，其权力来源于双方最初签订的交易合同，与商业银行有
权对贷款对象企业进行查账的性质基本相同，与金融厅的监管权力来源则有着本质上
的不同。
(1)、金融厅的组织结构和监管方式
①金融厅的机构设置与职能定位。日本金融厅是根据内阁府设置法的第53条第3
项设立的，下设总务企划局、检查局、监督局3个职能部门。其中，总务企划局下设
总务课(总协调机构)、政策课(联系与政策)、国际课(国际事务)、企划课(计划和立法)、
市场课(金融市场)、信用课(信用系统)和企业公开参事官饴’作会计和信息披露)等7个
课室，检查局下设总务课(检查协调)、审查课(检查机构)和检查监理官(检查评估)3个
课室，监督局下设总务课(监督协调)、银行第一课、银行第二课、保险课和证券课
4个课室。此外，还另设金融审议会、汽车损害赔偿责任保险审议会、公认会计审查
会、企业会计审议会、股票估算委员会、证券交易监督委员会阶专门委员会。其中
的证券交易监督委员会下设事务局，事务局下设总务检查课和特别调查课，分别负责
证券行业的检查、协调和调查工作(见图7)。
2001午1月金融再生委员会撤销之后，金融厅的职能定位为：负责金融制度(包括
宏观政策法律法规)的策划和立案；负责对金融机构的检查、监督以及对金融业发展
态势的监视等项业务；负责对银行、证券和保险等各金融市场的统一监管，实现金融
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监管的一体化；与财务省一起共向对金融机构的破产处置和危机管理进行立案等。财
务省的业务主要限制在财政、国库和外汇的管理工作。
图7 日本金融厅内部组织结构图
②金融厅的监管方式。从金融厅的机构设置和职能分工可以看到，日本金融厅
的监管方式以职能监管为主，即各职能部门按照监管业务的性质进行设置。如，总务
企划局负责法律事务、总体协调、外部联系等综合性工作，检查局主要负责现场检查
工作，监督局负责非现场检查工作等。在职能分工的基础上，再依照行业细分设置课
室，对不同性质和类型的金融机构进行分业监管。同时，各局均设有总务课，专门负
责检查与监督的协调工作和信息沟通，如对银行、证券、保险的综合监督与检查，先
由有关课与课、局与局之间进行沟通，自上而下，最后由金融厅长官进行裁定。由此
可见，改革之后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统—性。
由于金融厅在地方没有设立分支机构，其直接监管对象主要限于大型金融机构，
且以监管金融机构总部(一级法人)为主，很少对其分支机构进行直接检查。
在证券监管方面，金融厅的证券课主要负责制定与证券交易有关的法律，证券机
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构的稳健性(资本充足率)、证券机构经营行为的合法性等工作；证券交易监督委员会
负责对证券交易是否公平、公正、公开等交易行为进行监管工作，二者监管的侧重点
有所不同。
根据金融市场的变化和形势发展的需要，金融厅的工作重点每年会有所调整。
③金融厅与财务省之间的分工协作关系。2001年日本中央政府机构改革以后。
大藏省改为财务省，原大藏省对金融机构的金融监管职能全部移交至金融厅，仅保留
对存款保险机构的协同监管职能。但由于金融厅未设分支机构，财务省下属的地方财
务局仍然接受金融厅的委托，承担对地方中小金融机构的监管工作。
在证券交易监管方面，由金融厅的证券交易监管委员会委托地方财务局设立证券
交易监视官，负责对证券机构的监管工作。但实际上，由于地方财务局从事金融监管
的相关机构和人员均为原大藏省系统负责金融监管的机构和职员转化而来，因此，所
谓金融厅与地方财务局的委托关系，仅是由监管体制改革引起的隶属关系变动而已，
相关人员及其工作性质并未发生大的改变：
(2)、日本银行的职能和定位
根据1997年颁布的l：新日本银行法》第l条(职能)规定：日本银行作为中央银行
发行货币，通过调节货币市场和金融市场维持物价的稳定：日本银行作为最终贷款人
(Lender ofResort，简称LLR)要保证银行和其他金融机构之间的资金清算顺利进行以
维持信用的稳定。为此，日本银行除进行再贷款、国债买卖以及外汇买卖等一般业务
以外，还要依法进行特殊贷款和相关业务j如根据<新日本银行法》策38条规定，在
有可能发生信用危机时，日本银行根据金融厅长官和财务大臣的要求对相关金融机构
进行特别贷款和进行与维持信用有关的其他业务。
长期以来．为了维护金融市场秩序、清算体系以及信用的稳定．日本银行在金融
监管行政机构以外一直在单独从事对与其有业务关系的金融机构进行检查。但有关权
限是在此次<日本银行法》修改时方才得以确认的。随着《新日本银行法》的颁布，
日本银行的独立性得到大大加强，不在政府序列之中而直接对国会负责。
日本银行与金融厅之间是一种分工协作的关系。(见图8)金融厅是金融监管的最
高行政部门，负责颁发营业许可执照、对金融机构进行检查和下达指令。而日本银行
作为独立的中央银行，为有效控制金融风险而对依据合同对交易对象金融机构进行检
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查并提供相关服务。两者的检查重点明显不同，“各行其是一而又有交流合作。
根据《新日本银行法》第44条第3款规定，应金融厅长官的要求，日本银行应向
金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中，金融厅和日本
银行的职员实际上经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检
查金融机构的负担，双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。
图8 日本银行与金融厅、民间金融机构等的关系
(3)、日本此次金融监管体制改革的特征，
2001年日本金融监管体制改革有五个重要特征，一是加强了金融监管的独立性，
将金融监管职能独立出来成立了金融厅；二是从分业监管走向职能监管，无论是金融
厅还是日本银行，在机构设置方面均按照监管业务的性质而不是行业性质对内部监管
机构进行重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门；三是力求在实现职能监
管的基础上，保留分业监管的优势，在职能监管部门之下按行业细分课室，以发挥原
专业监管人员的技术优势，实现机构改革的平稳过渡，达到分业监管与职能监管的有
机统一；四是加强了对不同金融监管机构的协调工作，在职能监管部门内部设立了负
责协调监管工作的总务机构，在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门监管工
作的总务课或总务局，以增强监管机构内部的信息沟通，提高统一监管水平；五是顺
应金融自由化的发展趋势，缩小了行政监管的范围，增强了市场监管的作用。行政监
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
管只负责金融制度的确立、金融机构经营的合规性与稳健性、金融风险监管等宏观内
容，不再干预金融机构的具体业务，对金融机构运营状况的监管，主要通过信息披露、
增强居民的风险意识和会计师事务所等社会中介服务机构进行。
但是在实际监管中，仍有许多问题需要进一步处理：其一是金融厅与财务局的关
系需要进一步理顺，财务局内部的金融监管机构实质上是金融厅的分支机构，因为检
查监理官和证券交易监事官只对金融厅或证券交易监管委员会负责，与财务局其他机
构没有明确的业务关系。其二是监管机构之间及其内部协调工作需要制度化，各监管
机构内部设立了总务局或总务课负责协调工作，但日本的传统是通过私人交往进行信
息沟通和协调，这种交流与协调方式随意性太大，缺乏制度保障。其三是受长期严格
管制和过度保护的影响，日本金融机构的内控体制薄弱，压缩行政监管范围后，需要
加强金融机构内控体制的建设，更需要提高监管机构的监管水平，建立健全市场监管
体制，这一系列的工作绝非短期内可以完成，需要有一个循序渐进的过程。·
4．4韩国现行的金融监管体制
韩国金融机构的经营方式借鉴了欧美国家的模式，但又带有东亚国家的特色。
4．4．1危机前的韩国金融监管体制
过去，韩国曾实行政府主导型经济，其金融体制亦以政府于项为主要特征。在这
种体制框架之下，金融监管被作为宏观调节的手段之一，主要服务于短期的宏观经济
政策目标。金融监管的出发点，不是为了提高金融机构自身的竞争力，而是力图通过
政府提供无限担保对国内金融机构实行过度保护。在监管体制上则实行多元化的分业
监管体制。自20世纪80一90年代始，随着金融市场的不断发展变化，韩国金融企业
的混业经营现象相当普遍，出现了为数不少的综合金融公司。但分业监管机构各自为
政，监管效率不高且协调困难，使监管死角问题日趋明显。同时，韩国政府也逐步意
识到过度干预金融市场会带来较多弊端，于是开始减少对金融机构的干预，但与此同
时，由于一些人误以为减少干预即是放松监管，因而造成了金融纪律松弛，监管力度
不够，金融化潜在风险逐渐加大。最终导致1997年爆发金融危机。
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、～些典型国家金融业监管体制概况及其发展
4．4．2韩国的金融监管体制改革
1997年亚洲金融危机爆发后不久，韩国随即对其金融监管体制进行了大幅调整
和机构改革(见图9)，主要措施有：
图9改革后的韩国金融监管体制框架
(1)将金融监管职能从财经部和韩国银行分离出来，集中于新成立的、直属国务
院的金融监督委员会(FSC)。金融监督委员会是由政府各相关部门派员组成的委员会
性质的政府机构，依照职能划分为企划总务办公室、金融监管政策一局和金融监管政
策二局。该机构的主要职责有三：一是对有关金融监管的法律法规进行解释；二是负
责所有金融机构(包括在韩外资金融机构)营业执照的发放和吊销；三是检查、指导下
属金融监督院的日常监管活动(见图10)。另外，根据《金融产业构造改善法律》
的规定，由该委员会全权负责推动执行韩国金融重整工作。
(2)金融监督委员会下设金融监督院(FSS)，其主要使命是依照金融监督委员会的
指令、负责实施具体的金融监管和检查活动。内部机构则按照监管对象(金融机构的
业态性质)划分(见图11)。将以往分别属于韩国银行、财经院、保险监督院、证券
监督院等部门的各种金融监管职能统统转移至金融监督委员会及其下属机构金融监
督院，实施集中统一监管。基于资本市场的重要，为了更有效率地监管证券与期货市
场，在金融监督委员会下还设立了证券期货委员会(SFC)。该委员会的主要监管职能
是：第一、监督证券与期货的不公正交易行为；第二、监督企业会计标准；第三、其
他金融监督委员会委托的证券及期货有关的监管项目。
改革以后新成立的监督委员会和金融监督院在从事金融监管时，主要着眼于以下
铀
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金鼬业监管佳劁概况及其发展
5个方面。一是维护金融监管机构的统一性与制定科学的监管原则；二是维持金融企
业的健全性；三是维护金融市场的公平竞争秩序：四是提高监管人员的业务水平和道
德素质；五是逐步完善那些在发达国家所普遍存在的、但发展中国家恰恰十分缺乏的
金融基础设施，包括：良好的会计制度、先备的信息披露制度和完善的信用评估体系
等等。
(3)将过去分散的存款保险业务集中起来，由一家存款保险公司统一办理。经过上述
改革后，韩国财经部有关金融监管的职权限于研究、制定金融制度和金融市场管理的基
本框架，在修改金融监管法规时需要同金融监督委员会协商，实施集中统一监管。
l总务l指导监管金融监督院1制定证券、保险和非银行
2金融政策企划2制定银行信托监管政策机构监管政策
3与国外金融机构及国际金融3监管金融市场2制定证券和期货市场政
组织合作4监管金融企业兼并重组策
图10金融监督委员会(FSC)的机构组织结构及其职能分工
图11金融监督院(FSS)机构组织结构
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
1997年12月3日制定的《金融监督机构法》，进一步明确韩国金融监管模式，
将原三大监督院为主的分头监管模式改变为以金融监督委员会为主的跨部门的统一
监管模式。同时，该法赋予金融监督委员会相当程度的立法权，FSC依法享有制定有
关法规、实施行业准则、给予被监管者以指引和建议的权力，并拥有通过自己的立法
活动制定一般政策和准则的职能，这是韩国金融监管历史上的一次重大变革。
针对诱发韩国金融危机的体制性因素，韩国于2000年12月通过了《：金融控股公
司法》，在法律上确认了韩国近年来银行、证券和保险业之间界限被打破的事实。放
宽银行、证券、保险业间混业经营的规定，增加了专门从事金融业的公司对银行的控
股比率，鼓励和引导业绩优秀的银行实行自愿合并，同时由政府出资设立金融控股公
司，把一些经营状况不良的金融机构转变为金融控股公司子公司，以此来引导金融业
通过合并重组实现大型化。‘
不可否认，韩国政府借助金融危机带来的压力及时推进久议未决的金融监管体制
改革，金融监管机构一体化的实现在一定程度上改变了韩国在分业监管下，金融监管
机构各自为政，监管效率低下，难以协调的状况。其效果表现如下：
首先，金融管理相关部门的职责权限得到重新划分，分工协作关系得到进一步明
确。改革以前，各金融管理相关机构各自为政、互相扯皮：改革后，财政经济部、韩
国银行、金融监督委员会和金融监督院以及存款保险公社之间，职责分工明确，权限
界定清楚。因此，相互之间扯皮现象大大减少，协调机制初步形成。
其次，金融监管的覆盖面有所扩大、力度有所加强。改革前，韩国存在着数十家
综合金融公司，而财政部负责相应监管任务的工作人员仅有不到10人，因此几乎处
于监管空白状态。改革后，金融监管力量统一到金融监管委员会及金融监督院，这样，
既统一了金融监管规则，又避免了重复监管，还有利于堵塞监管漏洞。
但与此同时，韩国的金融监管体制改革也遗留下来一些重要问题有待继续探讨和
进一步观察。首先，韩国的金融政策法规制订决策权目前依然留在了财政经济部(日
本在其改革过程中也曾经有过类似阶段，最终还是移交给了金融监督厅)，这种做法
究竟是最终结果，还是过渡措施，尚待进一步观察。其次，在韩国现行金融监管体制
中，金融监督委员会(FSC)的性质为政府机构，而金融监督院(FSS)N是由民间金融机
构出资共同设立的法人机构。其设立初衷据说是学习英国模式，是为了分权制衡，但
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
是如何确保民间机构代表政府的意志，并且能够公正地执行社会公共职能，亦是尚存
争议的问题。
4．5综述与启示
4．5．1美、英、日三国的金融监管体制综述
美、英、日三国的金融监管体系既有共同之处，也有不少的差异。无论是美国的
双线多头、分权制衡模式，抑或是英国的分久必合、集中管理模式，还是日本的一线
多头、行政管理模式，都是与其政治、社会、法律制度、经济结构和发展水平、历史
传统和文化背景相适应的，且各有利弊。
美国的双线多头监管体制的长处十分明显：它适应于地域辽阔、金融机构很多而
情况差别又很大的国家，适应于政治经济结构比较分散的联邦制国家。这种体制能较
好地提高金融机构管理部门的工作效率，可以防止一国金融权力的过分集中，还可以
使金融机构根据自身的不同特点，选择金融管理机构；也可以使金融制度的管理专门
化，提高对金融业务机构服务的能力。但是，双线多头管理体制也存在明显不足：管
理机构交叉重叠，金融法规不统一：管理分散，重复检查与监督，影响金融机构的业
务活动；金融机构容易钻不同管理部门的空子，加剧金融领域的矛盾与混乱；降低货
币政策与金融管理的效率；为金融机构造成一个不平等的金融环境。在美国，人们一
直在对双线多头管理体制进行讨论，要求进行必要改革的呼声很高，但是维护这种体
制的势力也不小。看来，双线多头管理体制的命运只能取决于该国政治经济结构的变
更。
改革后的英国实行高度集中的金融监管体制(全部金融监管职权由FSA独享)，这
使得英国金融管理集中，金融法规统一，被监管的金融机构不容易钻空子。如果运行
得当，还有助于提高货币政策和金融管理的效率，为金融机构提供良好的社会服务。
它也有助于克服其他体制之下的相互扯皮、推卸责任的做法。但是，这种体制有可能
使金融管理部门作风官僚化，金融管理任务过重，不利于提高金融管理队伍的素质，
不利于为金融机构提供更好的服务。
在日本的单线多头金融管理体制之下，制约金融发展的因素比双线多头管理体制
少得多。金融体系的集中统一管理和金融工作的效率是显而易见的。在实行这一管理
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
体制的国家中，人们也习惯和赞成各权力机构相互制约与平衡。各金融管理部门之间
的协作也是不错的。日本银行同财务(大藏)省银行管理局之间就配合默契，富有成
就。即使像法国那种更多头的情况，也没有特殊的困难。但是，这种单线多头管理体
制运行效率的关键在于各金融管理机构之间的合作。在一个不善合作与立法不健全的
国家中，这种体制难以有效运行。再者，这种体制也面临着同双线多头管理体制类似
的问题，如重复管理等。
由此可见，美、英、日三国的金融监管体制之间共性与个性并存、利与弊同在。
无论哪种模式，都有合理的做法可供借鉴。故新兴市场经济国家在设计其金融监管体
制和模式时，不能盲目照搬，而应该取各种体制(模式)之长，同时避其所短，结合自
己的国情，做出科学的抉择。
4．5．2上述国家金融监管体制对我国的启示
在金融业务日趋融合及外资金融机构金融创新的背景下，我国将同样面临英国、
美国等前分业监管模式国家曾经出现的问题。如何协调金融监管机关之间因监管松懈
等原因出现的监管漏洞，以实现金融业的稳健、安全、高效发展，是我国目前必须解
决的问题。在这里，需要我们注意的是，美国金融监管模式的实质，是在混业经营的
基础之上采取分业监管的伞型监管模式。这个模式很值得我们借鉴使用。英国作为第
一个实现工业化国家的特有产物，依靠强有力的金融自律组织这样的经验并不能简单
地移植到其他国家，尤其是像我们中国这样的发展中大国，地域辽阔，人口众多，若
采取自律型的金融监管势必引起整个国内金融市场的混乱，危害国民经济的健康发
展。日本、韩国与我国同样是亚洲国家，历史背景、文化背景都有很大相似之处。因
此，日本和韩国金融监管体制的改革对我国也是有一定借鉴意义的，即相对于欧美国
家，更注重行政方面的监管，政府较多地干预和介入。具体来讲，上述国家的金融改
革对我国的启示主要有：
(1)、任何一种监管体制都是在特定历史条件和政治体制下形成和发展的，不存
在一个可以照抄照搬的典范。尽管美国是世界上金融业最发达、金融市场也最为健全
的国家，但就其监管体制而论，仍然存在着不少的问题，如监管机构过多、体系过于
庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高等等。美国推出的伞型监管模式可以说是为
解决上述问题做出的尝试，但就目前看来效果还不够明显。随着金融创新的不断发展，
s4
金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
金融交易量迅速增加，加上购并活动带来的金融机构规模快速扩张，这些变化都给监
管带来了新的挑战。美联储一位官员认为，当前美国监管当局只能监控40％左右的金
融交易，潜在风险依然很大。因此，即便是美国这样的发达国家，金融监管体制也需
要改革。问题的关键在于，监管体制需要根据社会经济条件的变化及时进行调整和变
革，监管办法和手段也应不断加以改进和创新。
(2)、金融业的混业经营并不意味着必须实行混业监管。美国在1999年正式开
始金融混业经营。但就其金融监管模式而论，目前美国采用的仍然是分业监管，即便
伞型监管模式也不是真正意义上的混业监管。作为伞型监管者的美联储．无论在监管
范围还是监管手段方面的权限都是有限的。从美国经验来看，监管效率的高低在很大
程度上取决于监管机构之间的信息联通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员
行为的规范化程度，而不一定需要一个全能的监管者。目前我国的金融混业经营还没
有到非进行统一监管不行的地步，因此，金融协调监管模式的当务之急并不是撤销、
重组现有的三个分业监管机构，设立新的统一监管机构，而是缔造更加独立、公正、
高效的银监会、证监会和保监会。
(3)、日本统一金融监管的经验证明，独立性是金融监管机构发挥作用最为重要
的前提和基础。日本金融业的一个重要特征是与政治利益集团的关系极其密切，因此
其金融监管机构能否实现独立监管就成为决定其监管效果的重要因素。日本金融监管
相对成功的时期是金融政策制定权属于大藏省、金融监管权属于1日FSA、FRCl3又非
常活跃的时期。这一时期，FSA和FRC独立设立于金融政策制定部门之外，单独履行
监管职责，相对少地受到政治利益集团的干扰，并采取强有力的措施关闭破产银行和
对存在问题的金融机构采取及时校正措施。而新FSA在拥有金融监管权的同时，也拥
有金融政策制定权、立法权，权力过于集中，政监不分，非常容易受到政治利益集团
的影响，从而在相当大的程度上影响了日本金融监管的有效性。此外，日本政府在赋
予新FSA极大权力的同时，并没有对其监管行为进行有效的监督和制约，这也进一步
加剧了新FSA的监管失灵。因此，我国金融监管的“三会"必须保持相当程度的独立
性，避免受到政治层面和被监管机构的影响，特别是要将政府随意的行政干预降到最
低。三个分业监管机构应该加强组织能力建设，在“独善其身"上下功夫，包括建立
”参见28页
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金融监管体制的国际比较与借鉴四、一些典型国家金融业监管体制概况及其发展
明确的激励、约束机制和透明、严谨的工作程序，完善相应的信息支持系统，开拓同
公众有效沟通的渠道，努力提高员工素质等。
(4)、在银行监管职能从中央银行分离之后，重建金融调控与金融监管之间的衔
接与协调，廓清银行监管、证券监管、保险监管之间的分工与合作成为当务之急。在
这方面，英国的做法具有借鉴意义。英国在FSA成立不久就发布了《财政部、英格
兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格
兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。我国自“三会"相继成立以后，
中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会也
十分重视相互间的协调配合工作机制建设，于2003年6月初成立了专门工作小组，起
草了l：中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委
员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(简称《备忘录》)，并于9月18日讨论通
过了该《备忘录》。<备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工
作机制等几个方面。但现在问题是，人民银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺
乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此要完善对“三
会”的协调监管机制。一方面要完善。三会一的“监管联席会议机制一，另一方面是
建立中央银行及其他相关政府机构在更高层面上与“三会”进行协调的机制，即对“三
会"的再监管机制。可以考虑在银监会、证监会和保监会之上建立一个类似于英国金
融服务局的统一监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机
制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范金融风险的目的。
(5)、金融监管可以考虑在一定条件下适度向地方政府分权。金融监管仅仅依靠
。三会"的做法是很不现实的，监管效果也会受到影响。因此可以专虑借鉴美国的多
元监管主体制度，在一定的制度安排下向地方政府适度分权，它可以确保每家金融机
构随时处于严密的监管之下。一家金融机构同时受两家或两家以上的机关的监督管
理，有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现金融机构在经营中存在的问题或漏
洞，并及时采取相应的措施最大限度地降低金融风险。
金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
五、我国的金融监管
经历了二十多年的改革开放历程，我国的金融监管已获得了长足的发展。如果以
1995年3月18日《中华人民共和国中国人民银行法》的颁布为我国金融监管体系的完
整确立，那么，可以说在最近10年中中国金融监管已经取得了比较丰硕的成果。2002
年6月，一份关于金融监管发挥作用的问卷调查显示：73％的样本对金融监管在我国
已发挥的作用予以了肯定(见表2)。
表2 金融监管在我国已发挥作用调查统计表
作用很大大较大不大不了解合计
样本个数9 13 51 27 O 100
资料来源：张文莉： <金融审计：金融监管的第三只眼睛——金融审计与金融监管研究问卷
调查分析》，转载于<中国审计》2004(8)，65页)
5．1我国金融监管的发展及特点
中国的金融监管自1949年以后大致可分为三个阶段：1．金融压抑下的监管；2．以
央行为主的金融监管；3．分业制金融监管。
(1)金融压抑下的监管(1948～1978年)
成立于1948年12月1日的中国人民银行的主要职责就是履行金融监管的职能。
1950年11月经政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行条例》规定，在总行设
立检查处，专门负责国家对金融业的监督管理职能。在这一背景下，其金融监管的职
能是通过在会计部门设置稽核机构来实现的。
在金融压抑状态下，整个社会的经济资源配制方式和社会经济运行调节方式都是
通过计划实行的，利率、汇率等价格机制不能发挥作用。金融的运行主要靠国家编制
计划，通过金融机构的严格执行来实现。信贷数量和投向、利率等都由国家计划确定，
政府支配银行全部剩余并承担全部经济风险。在这种高度集中统一的计划体制下，几
乎不存在不必要的金融监督管理。虽然也要检查计划执行情况，但绝非现代意义上的
金融监管。
(2)以央行为主的金融监管(1978—1992年)
金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
在此期间主要依靠行政手段管理金融。人民银行从经营与监管合-N放弃经营功
能，成为一个超脱的金融监管主体，但金融的监管作用发挥不理想。
中央银行在内部组织机构上设立了四个监管司局，即银行监管一司、银行监管二
司、非银行金融机构监管司和合作金融监管司，并撤销以行政区划为基础设立的省级
分行。各分支机构都按照总行的部署配备了人员充实监管一线，加强了监管的力量。
《中国人民银行法》明确规定：监管的目标是维护金融体系的安全与稳定，确保金融
机构的稳健经营并促使其健康发展。
这一时期金融监管的内容有：①准入性监管。设立银行机构必须有符合法律规定
的章程，有符合规定的注册资本最低额，有具备任职专业知识的业务工作经验的高级
管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的场所、安全防范措施和与业
务有关的其他措施，其中资本金、高级管理人员任职资格和业务范围是核心内容。②
业务营运监管。遵循国际惯例，注重资产负债比例、风险及内部控制监管。资本充足
率提高到了8％以上，建立了商业银行资产负债比例管理指标的考核体系，对所有的
商业银行实行统一的资产负债比例管理，实施了本币与外币、表内与表外业务的合并
监管；对商业银行的资产质量、流动性和盈利性分别设计了一套监测性和监管性指标，
实行了以风险管理为基础的五级分类方法；强调内部控制监管，金融机构加强了内容
控制机制的建设，提高了防范风险的能力，使商业银行实行全科目上报制度，提高了
业务报表报送的真实性。③市场退出方面的监管等。
中央银行作为金融监管的主体，其监管体系分为四个层次，总行、大区行、地区
分行、县支行。它们分别对辖区内的银行和非银行金融机构进行监管，具体落实监管
任务。．
这一期间金融监管的措施主要采取报告制度、年检制度、评级制度等等，并建立
现场检查和非现场检查相结合的制度。完善了商业银行报表专收、资产负债比例管理
等一系列监管制度，通过定期、不定期考核和检查，及时发现问题。在央行内部实行
了监管人员负责制，负责对所辖金融机构的监管。央行在加强对金融机构业务监管的
同时开始重视对人的监督。
(3)分业监管时期(1992一)
1992年中国证券监督管理委员会正式成立标志着中国分业监管体制的开始。1998
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金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
年和2003年中国保险监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的成立表明中国
分业监管体制的正式确立。这一时期又可分为如下几个阶段：
金融监管立法阶段(1994"--1997)，中国金融领域的立法速度大大加快，颁布了《中
国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和<关于
惩治破坏金融秩序犯罪的决定》及《外资金融机构管理条例》、l：金融机构管理规定》
14等金融法律法规，使中国金融监管逐步走上依法监管的轨道。
金融监管体制深化阶段(1997"--')，吸取东南亚金融危机的教训，中国的金融监
管体制在这一时期得到了深化。这一时期，我国金融分业经营、分业监管体制进一步
得到完善；人民银行管理体制也进行了重大改革，从按行政区划设置转变为按经济区
划设置。
总的说来，中国金融监管的发展表现出如下特点：一、金融监管组织体系伴随
着金融的发展逐步完善，形成银监会负责银行业，证监会负责证券业，保监会负责保
险业的分业监管格局；二、金融立法得到加强，使金融监管由单纯的行政性监管变为
依法监管；三、对商业银行的监管内容，从只进行合规性监管转变为合规性监管与风
险性监管并重；四、对商业银行各级机构的分层次监管，转变为强调对商业银行的法
人监管：五、对商业银行的监管形式，从管监合一转变为管监分离。
5．2我国金融监管的基本框架
根据我国商业银行法、证券法、保险法及其它相关法律和法规的规定，我国的金
融业实行分业经验，即银行、证券、保险三大金融业务互不兼营。以此相适应，对金
融业的管理也实行分业管理：2003年3月成立的银行业监督管理委员会(简称银监会)
负责对银行业的监管；证监会作为国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中
统一监督管理；1998年11月成立的中国保险监管委员会(简称保监会)负责对全国保险
市场的统一监管。中国金融分业经营、分业监管的体制已经正式形成，即以人民银行
为核心，银监会、证监会和保监会三大监管机构并立监管中国的金融业(见表3)。
由表3可知，我国金融监管组织体系按照金融监管的目标，根据分业经营的基本框架，
基本上实现了对应目标下的机构和功能监管，责任主体明确。这样以社会利益论为基
“2004年2月1日， ‘中华人民共和国银行业监督管理法)出台．
59
金融监宅貅勇』!复国际些较与垡鳖五、我国的金融监管
础的金融监管的必妻性和原因的逻辑演绎，和我国金融监管的发展历程从单一银行体
制到分业经营、分业监管的历史演变实现了统一。
表3 我国目前的金融监管组织体系
金融监管的原因自然垄断外部效应信息不对称
保证公开、公平竞争维护金融机构的稳定性保护存款人和投资者的利
金融监管的目标
(效率) (稳定) 益(公平)
金融管理的具体系统稳定(清算、支付系统
审慎维护
市场规则、消费者／
目标活动) 投资者保护
监管者中央银行银监会保监会证监会
监管内容． 支付系统、清算系统等存、贷款业务保险业务证券业务
银行、保险公司、
监管对象银行保险公司证券公司
证券公司
随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国人民银行作为中央银行在宏观调控
体系中的作用将更加突出。根据2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会
第六次会议修正后的{：中华人民共和国中国人民银行法》规定中国人民银行的主要职
责为：(1)起草有关法律和行政法规；完善有关金融机构运行规则；发布与履行职责
有关的命令和规章。(2)依法制定和执行货币政策。(3)监督管理银行间同业拆借市场
和银行间债券市场、外汇市场、黄金市场。(4)防范和化解系统性金融风险，维护国
家金融稳定。(5)确定人民币汇率政策；维护合理的人民币汇率水平；实施外汇管理：
持有、管理和经营国家外汇储备和黄金储备。(6)发行人民币，管理人民币流通。(7)经
理国库。(8)会同有关部门制定支付结算规则，维护支付、清算系统的正常运行。(9)制
定和组织实施金融业综合统计制度，负责数据汇总和宏观经济分析与预测。⑩组织
协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，承担反洗钱的资金监测职责。
O】)管理信贷征信业，推动建立社会信用体系。a乃作为国家的中央银行，从事有关国
际金融活动。⑩按照有关规定从事金融业务活动。∞承办国务院交办的其它事项。
在具体履行金融监督管理职责时，中国人民银行依法对金融机构的设立、变更、
终止及其业务范围行使稽核、检查监督权，对金融机构违反规定提高或者降低存、贷
款利率的行为行使检查监督权，对国家政策性银行的金融业务行使指导监督权以及对
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金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
金融机构的资产负债情况和财务状况拥有知悉权”等。同时，法律赋予人民银行相当
广泛的制裁权；违反法律、行政法规有关金融监督管理规定的中国人民银行应当责令
停止违法行为，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任埔。与美国、
英国、日本的情况均有所不同，人民银行非独立于政府(行政部门)的机构，而是国
务院领导下的政府部门：它又不受财政部的领导和业务指导，而是独立于其它政府部
f-j(部，委)依法行使中央银行职权。中国人民银行就年底货币供应量、利率、汇率
和国务院规定的其它重要事项做出的决定，应报国务院批准之后执行；就重要事项之
外的事项做出决定后，即予执行，但须报国务院备案。中国人民银行就其全部工作对
国务院负责并报告工作，同时还应向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融监
督管理情况的工作报告。
为了保障中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行各项职责
(包括金融监督职责)，排除地方政府、各有关政府部门、社会团体和个人的干扰，
1999年，国务院对人民银行的管理体制进行了重大改革，撤销人民银行省级分行，设
立跨省、自治区、直辖市分行。中央银行管理体制的这一重大改革，是我国货币政策
决策和实施进一步统一，从而进一步增加金融宏观调控的有效性。同时，有利于保证
中央银行依法独立、公正地履行金融监管职责，有利于在跨省范围内统一调度监管力
量，有利于摆脱各方面的干预，严肃查处违规的金融机构和责任人，从而提高金融监
管的效率。此外，为了适应国务院整体机构改革的需要，中央银行总行对内部的职能
机构也进行了改革，突出了金融调控职能和金融监管职能，以便更有效地履行中央银
行职责。
中国证券监督管理委员会(简称“证监会一)为国务院直属机构，主管全国证
券期货市场。根据《证券法》的规定，中国证监会对全国证券市场实行集中统一监督
管理，并履行以下职责：依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使
审批或核准权：依法对证券的发行、交易、登记、托管、结算进行监督管理：依法对
证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金
管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构以及从事证券业的律师事务所、会计师
事务所、资产评估机构的证券业务活动进行监督管理；依法制定从事证券业务人员的
u toe国人民银行法》第五章
”‘中国人民银行法)第45条
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金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
资格标准和行为标准，并监督实施；依法监督检查证券发行和交易的信息公开情况；
依法对证券业协会的活动进行指导和监督：依法对违反证券市场监督管理法律、行政
法规的行为进行查处；以及法律、行政法规规定的其它职责，以维持证券市场秩序，
保障其稳健、合法运行。
1998年11月18日宣告成立的中国保险监管委员会是代表国务院对全国保险市场
实施集中统一监管的主管机构，其职责包括研究和拟定保险市场的方针政策、发展规
则；起草保险市场的有关法律、法规；制定保险市场的有关规章；依法监管保险公司
及保险市场中的中介机构等。
2003年3月，第十届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方
案的决定》，批准国务院成立中国银行业监督管理委员会(以下简称中国银监会)。
4月26日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过<全国人民代表大会
常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行由中国人民银行履行的监督管理职
责的决定》，确定中国银监会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金
融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构等的职责及相关职责。4月28
日，中国银监会作为国务院直属正部级事业机构正式对外挂牌。至此，银监会，证监
会和保监会分工明确，相互协调的金融分工监管体制在我国形成。中国银监会的建立，
标志着我国金融业对外开放步伐的进一步加快，保证着我国金融监管体制向着市场化
和国际化方向又迈出可新的一步。在这一体制之下，银监会，证监会和保监会分别集
中统一监管银行业、证券业和保险业，打破了长期以来的监管权力垄断，有利于集中
专门人才，提高监管水平，同时也有利于更好地贯彻分业经营原则17。
5．3我国当前金融监管体制中存在的主要问题
在看到成绩的同时，也应该冷静地看到，我国金融监管中也存在着许多严重问题，
2002年的另一份调查报告显示，就我国金融监管力度而言，52％的样本认为目前我国
金融监管不到位，20％的样本认为我国金融监管尚存在监管真空C见表5)。
"刘毅，‘金融监管问题研究)。277页，经济科学出版社。2006
62
金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
表5金融监管力度调查统计表
力度到位越位不到位存在监管真空其他合计
样本个数12 10 52 20 6 100
资料来源：张文莉： 《金融审计：金融监管的第三只限晴——金融审计与金融监管研究问卷
调查分析》，转载于‘中国审计>2004(8)，65页)
(1)缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，我国的银监会、证监会和保
监会三家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。
我国从2003年开始建立三会的“监管联席会议机制一，但是，这种监管协调合作机
制缺乏一个完整的制度框架，如明确的职能定位，信息收集、交流和共享等的安排，
无法成为一个长效机制。然而，随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，无可
避免地出现监管真空和重复监管并存的局面，即在涉及审批权力的地带呈现权力设置
的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空，
造成监管成本的提高和监管效率的降低。
(2)监管内容和范围过于狭窄。金融监管应贯穿金融机构从市场准入、市场经营
到市场退出的全部业务活动，但我国目前金融监管的内容主要集中在机构的审批(市
场准入)和合觌性(市场经营)上，风险性监管尚不规范和完善，对金融机构日常的
业务运营、资产质量和财务盈亏状况缺乏相应的监管措施，对金融机构市场退出的监
管更是严重缺乏。在监管范围上，重国有商业银行，对其他银行和非银行金融机构的
重视程度不够，对新出现的网络银行的监管基本属于空白。监管内容和范围过于狭窄，
这势必影响监管工作的有效性，使监管无的放矢。
(3)监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经
济手段、行政手段和法律手段的统一。而我国主要采用的是行政手段，行政干预较多，
造成在具体操作中随意性大，约束力不强。近几年，我国虽然陆续颁布了一些金融监
管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则，在金融监管实践中难以
具体操作，导致金融监管效果不佳。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，
即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能，事前监管几乎空
白。
(4)缺乏统一的监管制度安排和工作规范，监管成本较高。监管法律规章中有许
多内容相互重复，一些相同的或近似的经常性监管项目没有～个统一的制度安排，每
6=I
金融监管体制的国际比较与借鉴五、我国的金融监管
开展一次监管活动几乎都要进行监管制度的设计，监管成本很高。现场检查的实施没
有统一的工作规范，也缺乏恰当的定期检查，结果每一次检查都需要大量的人力、物
力，但效果很差，还可能会影响金融机构的正常经营。
(5)金融机构内部控制制度和行业自律制度不健全。金融机构内部控制机制是防
范金融风险与金融危机的基础性、根本性保障，是金融机构稳健经营的前提。我国金
融机构虽然也制定了一套基本的内部控制制度，但在实际执行工作中的效果并不明
显，有的甚至形同虚设，根本起不到控制作用。具体表现在：金融机构执行会计制度
不严，财务报表数据缺乏真实性，没有严格的金融信息披露制度，内部审计组织缺乏
独立性和权威性等。行业自律是金融业自我管理、自我规范、自我约束的一种民间管
理方式，它可以与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。当前我国金
融行业自律组织在金融监管领域中还没有充分发挥其应有的作用，需要进一步发展和
完善。
(6)货币政策与金融监督管理在一定程度上存在利益冲突。我国将银行监管职能
从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行
监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消
除，而只是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策
信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是有助于
中央银行深入地了解金融机构的情况，并凭此更好地制定和实施货币政策的。而分离
后，部分有用的微观银行监管信息将无可避免的流失，势必影响货币政策宏观决策的
制定和实施。另一方面，分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币
政策信息，这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息，缺乏中央银
行在货币政策和支付系统方面的信息和经验等作为监管决策参考。两者的利益冲突会
影响我国金融业的健康发展。
六、对我国金融监管模式选择的思考
六、对我国金融监管模式选择的思考
客观地说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好
地保护投资者利益的重要手段。但是，一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体
系变迁的路径则取决于其经济、金融运行的内外部环境。从理论上讲，金融监管最主
要的目标无非是尽可能防止或遏制系统性金融风险、金融危机甚至金融市场崩溃的发
生，从而尽可能地保护投资者或消费者的合法权益。而在不同的社会经济政治背景下，
不同的金融监管模式也都能在一定程度上达到这一目标。也就是说，在有些国家，金
融统一监管模式有助于提高监管的效力，而在另一些国家，金融分业监管模式同样是
适宜的。因此，客观地说，目前无论是统一金融监管的主张，还是反对统一金融监管
的意见，都是有一定的道理、有一定的说服力的。归根到底，一个合理、有效的金融
监管模式应该既尊重历史传统，又符合现实国情，同时还要考虑未来金融发展趋势；
既要技术上可行，又要成本上经济(以最低成本实现最优的监管)，同时还要具有一定
的弹性。
目前，我国对金融业实行的是分业经营、分业监管，这是由我国金融业的发展状
况决定的。总体上讲，我国金融市场尚不成熟，金融法规不健全，金融监管水平较低，
金融创新处于较低层次；而且从国际金融发展情况看，分业经营是国际金融发展的一
个必然阶段，一般说来，这个阶段是不可逾越的。
但是从我国金融最近几年发展的情况来看，似乎已经逐渐出现了对统一金融监管
的客观需要：一方面，随着我国成功加入世贸组织，无论是金融产品的交易，还是金
融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股
权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响
日益深远。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，
特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交
叉、金融集团的发展等已经初露端倪，例如，中信集团、中国光大集团，以及中国建
设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等。而银证合作、银行与基金的合作等
这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。目前，商业银行越来越多地
参与证券资金的清算服务，而证券商进入银行同业拆借市场，允许银行开办券商股票
65
金融监管体制的国际比较与借鉴六、对我国金融监管模式选择的思考
质押贷款，允许保险资金通过投资基金进入股市等政策创新，则开辟了货币市场、资
本市场、保险市场之间的资金流动渠道。不同种类金融机构提供具有替代性的金融产
品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。商业银行可以进行包括金
融衍生业务、各类投资基金托管、各类基金的注册登记、认购、申购和赎回业务、代
理证券业务、代理保险业务等。与此同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具
有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，自1999年10月以来新的险种不断涌现，
这些新的保险业务，既有投资功能，又有储蓄功能。银、证、保之间的业务融合，已
初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、互利互惠、共同利用现有市场资源、共同
发展的新格局，所有这些都在金融业的混业经营方面迈出了新的一步。
尽管我国在分业经营、分业监管的总体法律框架下出现了混业经营的倾向，但由
于全球化程度和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许
多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可
以说一直处于未开放的状态。最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐
渐开放，但很显然开放的规模和比例都还比较小，尤其是作为金融体系核心的银行业
(以四大国有商业银行为主)更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小
型商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融混业的规模和
比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融
机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务
合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。
除此之外，法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管在
短期内在我国还缺乏紧迫性，缺乏稳固的基础。，
从一些国家的经验可以看出，金融业的改革无疑能够带来巨大收益，但改革本身
也是代价很大的过程。改革需要时间、政治意愿和金融资源的投入，改革的速度、条
件、过渡时期的管理等对改革的成功十分重要。因此，我国以金融混业经营为导向的
自由化改革必须采取渐进过渡的方式，即在目前分业经营、分业监管的体制下逐步推
行混业经营和混业监管。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高
金融监管效率的关键在于做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证
券、保险监管的专业化水平，并在此基础上加强协作，形成监管合力，强化金融监管
金融监管体制的国际比较与借鉴六、对我国金融监管模式选择的思考
的有效性，提高金融运行的效率。必须明确和强调的一点是，做好分业监管工作是实
现金融统一监管的前提和基础。如果立即抛弃当前的金融分业管制结构，推行全面的、
激进的自由化改革，可能会使中国陷入金融混乱之中。
另一方面，我国在从分业模式向混业模式过渡的过程中已经产生了不少进行混业经
营的金融集团，要对这些金融集团进行有效监管就必须对现有的分业监管模式进行改
革，监管协调是一种较好的选择。受美国经验的启发，我国在尚实行严格分业经营的2000
年就建立了人民银行、证监会和保监会三方“监管联席会议"制度，定期研究如何加强
银行、证券、保险监管部门的交流与合作，增强合力，有针对性地制定监管措施，旨在
充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。
2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的‘人民银行法》对此作了原则性规定。
其中， 《银行业监督管理法》第6条和‘人民银行法》第35条规定银监会和人民银行
应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制，《人民银行法》第
9条则授权，责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管
协调机制的范畴：前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建，
集中于信息共享；后者则是由国务院作为上级机构组织建立，覆盖范围更为广泛，涉及
各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。
2003年6月，银监会、证监会、保监会等相关人员组成专门工作小组起草了<中
国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会：在
金融监管方面分工合作的备忘录》，并在9月的三大机构最高领导人召开的监管联席
会议上讨论并获得通过。备忘录中至关重要的一点就是明确了对金融控股公司实行
·“主监管制度刀，即选择对金融控股公司核心公司(主要业务)实施监管的部门作为主
要监管部门，对金融控股内相关机构、业务的监管则按照业务性质实施分业监管，并
且三大监管机构之间不仅可以共享数据和信息，而且可以共享检查、调查报告及其与
金融机构的往来文件。
《备忘录》确立的主监管制度对有效解决金融控股公司母公司的监管缺失问题起
到了一定的作用，是我国金融监管体制改革中的一个进步，但同时也存在一些问题：
首先，《备忘录》虽规定三家监管机构可以共享信息和其他文件，由三家监管机构分
别向其监管对象收集信息和数据，并负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，
金融监管体制的国际比较与借鉴六、对我国金融监管模式选择的思考
按照国家有关规定予以公布，但是，规定过于简单，对具体如何操作以及由谁负责协
调等同题都未明确规定，若仅靠不定期的联席会议，其沟通与协调能在多大程度上得
到保障也将是未知数。其次，三方监管机构是互相平行的，这也可能使三家机构互不
买账，仍各自为政。此外，三方联席会议没有硬约束，更多地是基于行业利益协调的
软约束，因此，利益均衡的协调机制在某种程度上是三大机构相互博弈的结果，这使
得联席会议机制显得十分单薄。可以说，三机构仍未在监管信息上形成良好的沟通，
也末在监管制度上达成有效的配合。三机构所达成的共识还仅仅处在原则性框架层
面，具体的协调监管制度并没有完全确立，在对不同金融机构开展相同业务的监管措
施方面还存在不一致和需要协调的地方。‘
从上述国外金融监管协调实践中可以发现这样一个具有共性的特征，即存在一个
总体意义上的监管者，对金融机构进行总体监督和控制：在单一监管模式下是综合金
融监管机构，在多头监管模式下则是位于伞形结构顶端的中央银行。惟其如此，金融
监管机构之间(在单一监管模式下成为金融监管当局内部)的协调才具有坚实的平台，
金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提，而中央银行对金融市场的宏观
调控和监督也才能拥有广阔的空间。反观我国有关协调机制，并未创设这样一个监管
主体，甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地，只是相对零散的规定了人
民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。<人
民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定一
的内容，虽然提供了这方面的可能，但却一直停留在原则层面上。
因此，我们仍需要改革现有的经营监管体制，在现阶段，我们宜选择折中性的替
代方案，从我国目前的金融监管的基本格局出发，美国的牵头监管模式无疑具有最直
接和成本最低的借鉴价值。在这种模式下，作为中央银行的联邦储备局(通过其最高
权力机关联邦储备理事会)作为总体监管者和总协调人，其金融监管职能与货币政策
职能互相促进，相得益彰。对于我国而言，在不改变目前的分业监管格局的前提下，
建议建立直属于国务院的中国金融监管委员会作为牵头机构，对银监会、证监会、保
监会进行统一协调，由三者按照功能性监管的理念分别负责对金融控股公司中的银行
业、证券业和保险业进行监管(见图12)。这种牵头监管模式无疑是适合我国目前
金融经营状况发展需要的。
金融监管体制的国际比较与借鉴六、对我国金融监管模式选择的思考
从制度上确立牵头监管模式，建立直属于国务院的金融监管委员会，并规定“三
会"必须接受监管委员会的统一协调，可以有效避免“三会"之间级别平等、互不买
账、各自为政的局面，从而提高金融监管的效率。同时，这种监管模式是在目前非制
度化的联席会议的基础上对我国分业监管模式的一种有限的改良，它只是针对目前分
业经营的大格局向混业经营模式过渡过程中出现的各种过渡经营形式的需要而设计
的，并没有触及到分业监管的根基，因此，改革的成本最低。现实可行性最强，金融
业平稳发展的冲击最小，是代价最小的监管方式。同时，在该模式中新设的作为牵头
机构的金融监管委员会，由于具有对各监管机构进行统一协调和安排的权力，从某种
意义上与单一机构监管中的监管机构具有一定相似之处，因此，牵头监管模式是从复
合机构监管迈向单一机构监管的实质性一步。．
图12中央金融监管委员会机构设置
在我国金融业从分业经营向混业经营过渡的初级阶段，以上牵头监管模式是一种
比较有效的监管机制。但随着国际金融一体化和我国金融业的迅速发展，牵头监管模
式作为复合监管模式的一种形式，必将暴露其弊端，因为复合监管模式虽然最大限度
地保留了机构监管的优势，但它却不是效率最高的模式。而单一监管机构由于只使用
一套人力资源和信息服务等，因而能够避免复合监管机构的重复和重叠，更有效地在
监管的机构和金融活动之间配置监管资源，更有效地解决协调合作和沟通的问题，无
金融监管体制的国际比较与借鉴六、对我国金融监管模式选择的思考
疑是效率更高的、更为科学和合理的监管模式，这也应当是我国混业管理的最终模式。
牵头监管直接从分业监管模式中脱胎而出，而伞型监管模式则是与单一机构监管
模式更加接近的监管模式。因此，在实现从牵头监管模式到单一机构监管模式的过渡
过程中，我国可以先从牵头监管过渡到伞形监管模式，再从伞形监管模式向单一机构
监管模式发展。在伞形监管下，由金融监管委员会对金融控股公司进行监管，同时银
行、证券、保险各监管部门分别对金融控股公司的子公司按照功能性监管理念进行监
管。这是在不违背实践发展要求的前提下的一种力求稳妥的过渡方针埔。
从长远目标来看，我国应致力于建立单一机构监管模式。为此可以考虑采取如下方
案：将银监会、证监会和保监会整合并入原来伞型监管模式中的金融监管委员会，作为
其下辖的三个局，统一隶属于金融监管委员会。这样，新的金融监管格局将表现为：金
融监管委员会作为全国唯一的、统一的金融监管机构，在国务院领导下全面负责银行业、
信托业、证券业、保险业监管政策的制定和执行，对金融业进行总体监管，其下设的银
监局、证监局和保监局则分别对银行业务、证券业务和保险业务进行功能性监管。这种
监管模式可以实现金融监管机构的整合，精简监管机构工作人员，提高监管效率，有效
实现金融监管目标，实现金融监管政策的统一制定和执行，既可以防止出现决策与执行
“两张皮"或分散管理体制下“各自为政"的弊端，又能消除现阶段实行多层次监管、
重复监管、机构性监管所产生的流弊，从而实现对金融控股公司最有效的监管。
从韩国金融监管体系改革的实践看，金融监管机构一体化的实现的确在一定程度
上改变了韩国在分业监管下，金融监管机构各自为政，监管效率低下，难以协调的状
况。但也要看到，由于统一的监管体制缺乏多个监管机构间的竞争，统一金融监管体
制也出现了一些新的矛盾和问题。此外，“统一的金融监管机构”模式适应了当时韩
国的现实需求。韩国之所以设立统一监管机构，一个很大的原因是，在现实中金融控
股公司数量增加，并且受到政府的鼓励和支持，这样一个非常清晰的金融混业经营的
环境已经形成。对于我国而言，应该是在我国金融控股公司发展的成熟阶段，我国金
融市场全面开放，金融混业全面开展的情况下再加以构筑。
”对牵头监管模式和伞形监管模式进行比较，可以发现二者的区别在于：在牵头监管模式中，牵头监管机构本身
并不对金融经营进行监管，而是只负责对各个监管机构的具体工作进行协调；而伞形监管模式中，处于金融监管
体制中最高层次的机构，不仅要负责对各具体机构的监管工作进行协凋，而且其本身就是拥有最大监管权力的金
融监管者．二者相比，牵头监管直接从分业监管模式中脱胎而出，而伞形监管模式则是与单一机构监管模式更加
接近的监督模式．
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