ParK's 論文后花園

中国农业大学
硕士学位论文
农村税费改革对乡村道路筹资的影响研究
姓名：梁迪
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：林万龙
20070601
摘要
乡镇政府和村委会组织农村地区居民“民工建勤”和向农民集资，是农村税费改革前我
国乡村道路的建设最主要的资金来源和筹资方式，其所依赖的是乡镇制度外财政财政体制和
村级财力，包括“三提五统”、“两工”和由此衍生的集资摊派．这种不规范筹资方式导致农
民负担加重，城乡和地区间差异明显，有违公共财政的均等化服务原则．
农村税费制度改革本质上是政府对农村公共产品筹资制度的改革。农村税费改后，特别
是农业税取消后，虽然中央政府加大了对乡镇政府和村级组织的转移支付，但其考虑的主要
是保障行政人员工资，即所谓。吃饭财政”。而乡村道路建设原有的制度外筹资的模式失去
了其所依赖的制度性条件，这就严重削弱了乡镇政府和村级组织对乡村道路建设的筹资能
力。对于乡级道路，目前主要依赖的是省级以上政府的专项补助资金，但由于财权上移后出
现的信息不对称问题导致资金供求之间矛盾加剧。专项资金的使用效率不高。对于村级道路
建设则主要依赖由中央政府安捧的“一事一议”的筹资筹劳制度。在目前农村居民收入水平
和经济活动差异化明显的条件下，这种制度很难为树级道路筹资。
本文克服统计数据不足的嘲难，结合实际案椤|，对农村税费改革前后乡村道路的筹资体
制进行对比．特别针对改革后乡村道路筹资所存在的问题，运用经济学有关理论加以分析，
提出了改善乡村道路筹资的相关政策建议．
关键字：农村税费改革，乡村道路，筹资，影响
Before the reform in rural areas in tax and fee．the leading source of the fbnd for the
construction of the rural roads was from the service of building Oll duty by the rural laborer and
the money raising from the resident ofrural跚1e鹊．It was also the main pattern ofaccumulating the
money for the roads which was leaned on the public financial system uncovered in the township
government’s budget including“san ti wu tong"。"liang gong"and the money by raising with the
labor by prorating．The irregular pattern added too much burden伽peasants to beat and was
against the rule of public finance which the government is requested to provide the Equalized
public goods and services to all the residents in acountry．
The reform in rural areas in tax and fee system is the reform ofthe system funding for public
goods in rural areas．Although the township government and the villagers’committee get more
Transfer Payment from the central government,it is mainly for the wages of administrative staff
which is called"public finance for feeding"．The original financing pattern for the construction of
the rural roads does not have the quondam condition to rely 011．And the township govemmeIR and
the villagers’committee do not have sufficient disposable income for the construction ofthe rural
roads now．For township roads，its most important souree offunds ofconstruction is special grant
funds．However,the ICC problem caused by the shift of public financial power to upper level of
government aggravates the unbalance between supply and demand of the funds which means the
use of the special grant funds are in low efficiency．The funding system of"holding democratic
consultative meetings for each time and for each public beneficial item”is the main source of
funding for construction of the roads in a village．It is difficult to raise sufficient sum of money
from the system as the obvious difference be“v咖the residents about the level of income and
kind ofjob in rural areas．
Using the actual cs_slgs，Comparative analysis ofthe financing patterns for the construction of
rural roads before and after the reform in rural areas in tax and fee is applied in the thesis without
sufficient statistic data．The problem in the funding pattern after the reform is deeply analyzed by
the theories ofpublic economy before the suggestions being made in the thesis．
II
Key words：the reform in rural areas in tax and fee，rural roads，raise money,influence
中国农业大学硕士学位论文目录
3．2．2地方配套资金能力地区间差异明显，责任转嫁增加农民负担⋯⋯⋯⋯⋯⋯33
3．3．3“一事一议”筹资制度组织成本高，难以为村级道路有效筹资⋯⋯⋯⋯⋯34
第四章乡村道路筹资问题的理论思考
4．1乡村道路的经济学属性分析
4．1．1公共产品的定义和分类
4．1．2乡村道路的经济学属性⋯⋯⋯
4．2乡村道路筹资主体的确定
4．2．I公共产品筹资主体的规范性一般分析
4．2．2乡村道路的政府筹资主体
36
36
36
37
⋯38
．．．40
⋯42
，．．43
．．．43
⋯44
．．．45
4．2．3乡村道路的非政府筹资主体⋯
4．3乡村道路筹资机制的选择
4．3．I政府主体筹资机制
4．3．2非政府主体筹资机制
第五章结论与讨论
5．1结论
5．2讨论
5．2．1改进建议．．．．45
．．．．46
⋯．4S
⋯．52
⋯．53
5．2．2需要进一步研究的问题⋯⋯⋯
参考文献⋯。
致谢
个人简介⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
表目录
表2．1
表2-2
表3．1
表3-2
表3-3
表4．1
表4-2
图目录
图2．1
图3．1
图3-2
图3-3
图3．4
IV
农村税表费改革前农村公路建设资金毒源(1998、1999)
地区间农村公路投资差异(1996--2000)⋯⋯⋯⋯⋯⋯
税改前后乡镇财政预算收入变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
农村税费改革前后部分乡镇总可支配收入变化情况⋯⋯⋯⋯
近年来长汀县多渠道筹资结构
产品分类
交通设施的商品属性⋯⋯⋯⋯
农村公路投资比重(1996--2004)
农村税费改革前后上级补助收入比重的变化(2001—2005)
⋯11
．．14
．．20
。2l
⋯．38
⋯．15
⋯．23
用于乡村道路建设的车辆购置税专项资金(2001--2006)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。25
参与农村公路建设和管理的部门与机构⋯⋯⋯⋯⋯⋯。
我国分地区农村公路投资增长情况(1996--2004)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。34
独创性声明
本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究
成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已
经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位
或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文
中作了明确的说明并表示了谢意。
研究生签名：磬迪时间： 沙9年乡月向日
关于论文使用授权的说明
本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保
留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描
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(保密的学位论文在解密后应遵守此协议)
研究生签名：
导师签名：
时间： 如07年J月厶日
时间：莎∽年务月／n日
中国农业大学硕士学位论文第一章导言
1．1研究背景及意义
第一章导言
改革开放以来，我国农村公路建设取得了长足的发展，截至2004年，全国通公路的行
政村的比重均已到达97％以上，但乡村道路总量依然不足，网络不够完善，自然村通路比
例只有77％。此外。乡村道路的建设起点普遍偏低。多数是在自然形成的毛路基上改造建
设，道路质量差，使用寿命短，缺乏抗灾能力；乡村道路建设缺乏总体规划，布局上多呈现
出小范围封闭运动的特点，乡村与乡村之间各自独立；与乡村道路建设相配套的道路管养体
系缺失，导致乡村道路寿命大大降低。交通对农村地区生产生活的重要作用和上述不足使得
修建公路仍是农民最希望得到的扶贫项目(邱晓华，2006)。国家发改委产业经济与技术经
济研究所通过对江西赣州、四川泸州、贵州麻江等地的25个村的调查结果也表明了农民对
道路建设的迫切需求(马晓河，2006)．
显然，农村公路目前的状况难以满足农村地区经济和社会的发展的需要，日益成为制约
农村地区发展的瓶颈(方芳等，2004)。尽管国家近年来加大了对农村公路的资金投入，并
决定在“十一五”期间拿超过一千亿元资金投入到农村公路建设中，但与农村公路建设的巨
大的资金需求相比，资金短缺仍是制约农村公路发展最主要的因素。
由于农村公路主要为地方社会经济服务，因此我国有关法律明确规定，修建农村公路的
责任主要在地方政府。而2000年以来的农村税费制度改革，使乡镇政府财政收入明显下降，
乡镇可用财力缺口扩大，乡镇财政收支矛盾突出。特别是在以农业为主要经济中西部地区，
取消农业税后乡镇财政更为困难．而村级组织在农村税费改革后也失去了稳定的收入来源。
在基层政府和村级组织自身运转都已经出现困难的情况下，期望由它们出资建设乡村道路是
不现实的。
在这一背景下，作为农村税费改革之后的一项替代制度安捧。政府确定：今后村内集体
公益事业(原公积金支出项目)，两工使朋等都通过。一事一议”方式筹资或者筹劳，这当
中就包括村级道路的建设。虽然“一事一议”制度在理论上有其优越性，但是在实际操作中，
这种筹资制度却出现有事难议，议而难决，决而难行，行而难果，交易成本畸高，运作效率
低下等诸多问题(黄坚，2006a)，利用这种方式对村级道路进行筹资难度较火。
农村税费改革后，乡村道路的筹资体制及其所依赖的运行条件发生了哪些变化，产生了
哪些新的问题，对于这些问题的分析和思考，有助于乡村道路建设在新时期的发展，也为相
关政策的制定提供一定的参考。
1．2国内外研究现状
乡村道路属于农村基础设施的范畴，农村基础设施对于农村社会经济发展和农民生活水
平提高乃至全面发展都具有重要作用。彭代彦(2002)的计量分析表明，乡村道路建设在降
中国农业大学硕十学位论文第一章导言
低农业生产支出和增加农民收入方面具有显著作用；李锐(2003)测算了农村生产性公共基
础设施投资对农户收入的贡献；方芳等(2004)的分析结果表明，农业基础设施投资的目的
是为了释放原有农业经济的生产潜力。刘晓昀等(2003)通过分析贵州农户的调查数据得出，
贫困地区农村基础设施投资对农户人均收入和家庭消费支出有着积极作用。而我国的贫困人
口主要就集中在西部地区(姚志刚、王元庆、周伟，2005)，由于交通不便，西部地区丰富
的自然资源不能及时转化为经济资源(王娟娟，2006)，而道路等基本设施的改善就有利于
生产要素的配置，并且能够促进农产品流通，利于竞争性市场的形成，从而提高整个贫困地
区乃至更大范围内社会资源的合理有效配置。总之，农村道路建设对农村经济发展和农村地
区居民生活水平的提高都有着关键的作用，特别是对西部贫困地区尽快脱贫致富起着至关重
要的作用(王欣荣、赵剑峰、盂繁民，2001)．
农村公路主要由县道、乡道，通行政村的公路所组成的道路系统，是市郊各县、乡之间
以及县城、乡中心与各中心镇、建制村之间的地方性道路(朱建华等，2006)。应该说我国
农村公路大规模的总量扩张阶段已经过去(戚学林，2002)，但西部地区农村道路仍处于以
通路为主的发展阶段，整体发展还相对滞后。“通达问题”尚未解决、“通畅问题”未根本改
善，与东部和中部地区相比差距还较大(姚志刚等，2005)。显然，农村道路特别是西部地
区农村道路现状难以满足农村地区经济和社会的发展的需要，日益成为制约农村地区发展的
瓶颈(方芳等，2004)．针对我国农村道路建设的不足，学者们从不同的角度进行了分析。
张志英(2004)指出，受优先发展城市工业的战略影响，长期以来中央和地方政府对农
村的投入非常有限。方芳等(2004)和孙开、田雷(2005)的实证研究也支持上述观点。而
早在1995年，林后春就从农业、工业和基础设施间的交换关系入手揭示了我国农业基础设
施建设长期不足的重要原因。由于对农村道路这样的农业基础设施的性质和作用认识不足，
长期没有放在优先发展的地位上加以统筹规划和安排，在“社会先行资本”(Social 0rverhead
Capital。SOC)和“直接生产性活动”(Direct Productive Action,DPA)的五种发展关系。中，
中国选择了经济效果和社会效果均较差的第三种发展类型，这就从根本上决定了农村道路难
以发挥出它应有的“社会先行资本”的本质特征(陈文科、林后春，2000)．
受政府财政资金的非农偏好影响，政府用于财政支农的资金虽然总量上有所增加，但在
基础设施投资中的比例却在不断下降。即使是对农村基础设施的投资，也是偏重大江大河的
治理等对整个国民经济和社会发展具有战略意义的工程建设(缪之湘、钟锋雨。2006)，直
接用于改善农业生产条件和农民生活条件的农村道路等公共设施的建设投资严重不足(刘
瑁、李建军，2005；孙开、田雷，2005)。这应当也是有些实证研究(彭代彦，2002：杨林、
韩彦平、孙志敏，2005)得出财政支出对乡村道路这样的农村基础设施建设没有显著贡献的
主要原因。樊桦(2004)认为由于政府职能的错位和缺位，有限的资源被大量用于经济建设
领域，或主要投向干线公路和高等级公路，建设农村公路的责任主要由基层政府和农民承担。
在基层地方政府财政收入普遍困难和农民收入增长缓慢的情况下，农村公路建设资金的稳定
性和可靠性难以保障，成为制约农村公路发展的最主要的因素。
①关于基础设施或“社会先行资本”(SocialOverheadCapital，SOC)和。直接生产性活动”(Direct
ProductiveAction,DPA)的五种关系见陈文科、林后春(2000)的文章：‘农业基础设施与町持续发艘'
2
中圈农业大学硕十学位论文第一章导言
根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府负责地方性公
共产品的提供。农村公路主要为地方社会经济服务，受益范围有限，农村道路应当属于地方
性公共物品。我国的《公路法》也明确规定，修建农村公路的责任主要在地方政府。然而上
世纪90年代以来的财税改革。削弱了地方政府筹资建设农村道路的能力．
我国1994年实行的分税制改革为建立健全公共财政体制奠定了基础，但是，这一改革
并没有很好地按照事权和财权相统一的原则合理划分财政收入级次和规模，配套的财政转移
支付制度也不是十分规范(樊桦2004)。随着分税制的实施，中央和地方之间将财权和事权
的分配格局是，财权中央化，事权地方化(胡宝珠、杜晓，2004)。同时，对于贫困地区的
转移支付(尤其是一般性转移支付)力度太小，地区差距未得到有效解决，某种程度还有所
扩大(廖其志吴旭新，2003)，这些都导致乡镇基层政府财权和事权的不匹配，制约了基层
组织出资建设农村道路的能力。由于西部地区经济发展水平相对落后，基层政府的财政更为
困难，较之其他地区出资建设农村道路的能力更为薄弱。
农村税费改革取消了对农村公益事业的“两工”和。统筹”，打破了原有的乡村公路建
设制度外筹资模式，在减轻农民负担的同时，极大地削弱了农村基层政府对公共物品筹资能
力(李颜娟，2003：黄坚，2006a)。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施未
能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后
的财政资金缺口。造成农村税费改革后的乡镇财政普遍运转困难的局面，特别是以农业为主
要收入的地区，严重影响到农村公共产品的服务和供给(刘鸿渊，2003；林霞、刘鸿渊，2004；
龙笔锋，2005)，这无疑给原本就资金薄弱的县乡公路建设更加雪上加霜。
从本质上说，20世纪90年代以来的农村税费制度改革，实质上是政府主导的农村公共
品筹资制度的改革(林万龙，2003)。农村税费改革后，村内集体公益事业(原公积金支出
项目)、两工使用等都通过“一事一议”方式筹资或者筹劳(李萍、雷兴长，2003)．实际上
。一事一议”就是国家对村级集团(村级范围内)提供(筹资投劳)村级公共产品(村
级集体生产和公益事业)的制度安排(李成威，2005)．”一事一议”制度之所以成为农村公
益的主要供给模式，主要是由于国家提供农村公共产茄的意愿相对不足，使得国家通过税收
以及转移支付制度供给农村公共产品的制度内供给水平有限，这才诱发了制度外供给公共产
品的机制(杨卫军、王永莲，2005)。黄坚(2006b)认为，“一事一议”相较于传统的“三
提五统”，根本区别并非是提供了一种新的农村公共产品供给机制，而在于沉默的大多数第
一次拥有了民主决策的权利。
尽管存在理论上的有越性，然而在实践中受农村经济发展水平、村民素质等诸多因素的
限制，这种“一事一议”的筹资筹劳制度的绩效水平低下，难以发挥真正的作用(黄坚，2006a：
杨卫军、王永莲，2005)。“一事一议”制度的农村公共物品供给和减轻农民负担的二元化目
标及其内在冲突，导致了这一制度绩效低一F(黄坚，2006b)。制度经济学认为，制度变迁的
推动者，尤其是行动集团对于制度变迁至关重要，而村干部就相当于目前农村。一事一议”
的行动集团。然而，由于缺乏相应的激励机制和。一事一议”制度本身在操作上的困难性，
村干部并不愿意推动这种制度的实行(李世贵、陈斌，2006)。这些实际问题都使得农村税
费改革后实行的“一事一议”制度朱能彻底解决农村公共产品的供给问题(刘建平、龚冬生，
2005)。有些学者指出，减轻农民负担的根本出路在于破除城乡二元体制，而“一事一议”
中国农业大学硕士学位论文第一章导言
只是权益之计，取消村提留削弱了村级组织的政治地位(马宝成，2003)．因为将集体积累
制度与村民自治制度相混淆，用村民自治的办法改革村集体经济的资金积累制度，弱化了农
民的义务，也弱化了集体的权利，最终是弱化了农村自我发展的机制(孙国贵，2005)。当
然，多数学者(李萍、雷兴长，2003：杨卫军、王永莲，2005黄坚，2006a；姜坤先等，
2006；)在分析“一事一议”制度的不足后还是认为应当完善而不是废除这种筹资筹劳制度，
因为农民对村级道路进行集资和筹劳还很好地体现了参与式发展的理念。对于实现城乡和地
区统筹发展，以及农民的全面发展都具有重要作用(樊桦，2004)。
显然，上述分析基于这样一个认识，即由于农村道路所具有的公共物品的属性。政府应
当是农村道路的投资主体，以实现纠正市场失灵的目的。因此，在分析农村道路建设不足或
者说建设资金不足时，多数研究者所探讨的是政府的筹资体制，即农村财政体制，如：国务
院农村税费改革工作小组办公室，2001；国家计委宏观经济研究院课题组，2001；冼国明等，
2001：林万龙，2002a)．但是一方面，我国政府目前的财力依然有限，在农村公路的建设
主要依靠国家财政的局面下，资金缺口已成事实(刘伟成，2005；缪之湘、钟锋雨，2006)，
并且我国农村公路建设资金短缺状况不会在短期内得到解决(古尚宣、蒋锦华，2005)。因
为建国以来我国农村公路建设重点主要是解决“通”的问题，修筑路基、改善线形或铺设简
易路面等工程属劳动密集型，对技术水平要求不高，农民尚可承担的话，而今后以改造提高
为主对资金和技术的要求相对提高，无论资金还是技术，农民都不可能独立承担(戚学林，
2002)．另一方面，虽然政府作为农村道路的供给主体，目的是纠正市场失灵，但政府在提
供诸如农村道路这样的公共物品时也会出现政府失灵的现象，带来诸多问题，最主要的就是
政府在提供公共物品时的低效率(袁持平，2001；段晓斌、崔晓雁2005)。
针对政府作为农村道路建设主体存在的不足，不少学者(李颜娟，2003；刘伟成，2005；
古尚宣、蒋锦华，2005；庞芳兰、肖春生，2006；朱杰、何琳，2006)提出了农村道路多渠
道筹资的政策性建议。研究者们已经认识到：政府是农村公共产品的重要供给主体，具有不
可替代的重要作用。然而在一定条件下，吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品
的供给中来，将某些公共产品改由民间提供或是转化为私人产品，将有助于解决农村公共产
品供给机制的失衡，并有助于农村公共产品筹资效率的提高(财政部农业司‘农村地区公共
产品筹资方式研究》课题组，2005)。事实上，一些关于我国农村道路建设的资金来源和结
构的研究(赖怀福、付光琼，2004；巩莉莉，2005)表明，尽管各类非政府主体的筹资比例
还十分有限，我国农村道路建设投资主体已经呈现出多元化的趋势。
在已有的研究中，虽然对农村公共产品供给问题和农村税费改革对农村公共物鼎的影响
有不少研究，但多数是从公共物品这个大的范畴来分析，而对于道路的筹资问题也集中在城
市公路、高速公路筹资的研究，但专门针对农村道路，特别是乡、村两级道路的筹资缺乏深
入的研究。本文的目的，在于以农村税费改革为背景。对乡村道路筹资过程中出现问题加以
研究，并提出相关政策建议
1．3研究目标
1．3．I总体目标
4
中周农业大学硕士学位论文第一章导言
III—詈詈皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼!皇曼皇■■——■—量鼍曼皇曼皇皇奠!曼曼量曼鼍曼!置目曾量置皇■曾量曼鼍曼量皇囊曼皇■置曼曼曼曼曼曼皇
总体目标：通过分析农村税费改革后乡村道路筹资体制特点，解释当前开展乡村道路筹
资建设过程中存在的问题及原因，并为乡村道路建设筹资今后的开展提出相关政策建议。
1．3．2具体目标
(1)总结农村税费改革后乡村道路筹资体制的特点与问题；
(2)分析农村税费改革后乡村道路筹资问题的体制性原因；
1．4研究方法
由于乡村道路筹资特别是村级水平的道路筹资缺乏相关的统计数据，因此本文将采用统
计分析、案例说明和理论分析相结合的方法进行研究，注重用实际案例来说明问题。
1．5结构安排
本文的结构安摊如下：
第一章为导言，介绍选题的背景意义和已有的研究现状，井对论文的基本框架加以说明。
第二章说明农村税费改革前乡、村两级道路筹资的体制，并分析其中存在的问题与原因。
第三章介绍农村税费改革对原有筹资体制的影响，研究在新的阶段乡村道路筹资体制发
生的变化及产生的新问题。
第四章针对当前乡村道路筹资体制的现状和存在的问题，从理论上分析乡村道路的筹资
主体和筹资机制的合理选择，并为政策讨论提供理论依据。
第五章总结前文的结论，并提出相关政策建议。
1．6研究特色和创新
本文注重从微观具体的案例反映的实际情况，作为体现作者观点的依据，并将案例分析
与理论分析相结合。
1．7相关概念界定
公路。：是指在中华人民共和国境内，按照国家规定的公路：I：程技术标准修建，并经公
路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间可供汽车行驶的公共道路。。公路按其在公路路
网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公
路、三级公路和四级公路。
①本文中使用。公路”时主要体现其达到一定的丁程技术标准，而使用“道路”主要体现其功能。
②‘中华人民共和固公路管理条理实施细则'1988年8月I U旄行．第二条．
中国农业大学硕士学位论文第一章导言
农村公路：与国道和省道构成的干线公路相对应，包括县道、乡道和村道
县级道路：简称县道，是指具有全县(含其他县级行政区划)政治、经济意义。联结县
城和县内乡(镇)，重要商品生产和集散地的主要公路，以及不属于国道、省道的县际间的
主要公路．
乡级道路：简称乡道，是指是指主要为乡(镇)内部经济、文化、行政服务的公路，包
括乡(镇)与乡(镇)之间、乡(镇)和行政村之间以及不属于县道以上公路的乡与乡之间
及乡与外部联络的公路。
村级道路：简称村道，是指直接为一个行政村内的农村居民服务，并且与乡道(及以上)
公路相连通的道路。包括村级主干道及村内道路。村级主干道是指自然村之间的道路，村内
道路是指自然村村内道路。
乡村道路：是对乡、村两级道路的统称，之所以将其从农村公路的范畴中提取出来，是
因为在农村税费改革前，村级道路没有纳入财政支持体系，乡、村两级道路高度依赖“两工”
制度。
6
中国农业大学硕}学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
第二章乡村道路筹资体制历史沿革①
2．1农村公路管理体制
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求以及“统一领导，分级管理”的原则建
立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方，即实行地方公路管理体制(李华、赵怀
志，1999)．国务院交通主管部门主管全国公路工作，主要从法律法规、宏观政策、国道规
划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省级交通主管部门负责本行政区域内交通基础
设施的建设、养护、管理和监督工作。公路养护工程的具体管理工作，根据省级人民政府交
通主管部门的授权，以及目前各级公路管理机构的职责分工，由县级以上人民政府交通主管
部门设置的公路管理机构负责。乡道养护工程的管理工作，由乡(镇)人民政府负责，县级
交通主管部门负责行业管理和技术指导。。
从省级及省级以下各级公路管理机构间的行政隶属关系来看，全国有以下三种形式(黄
镇东，2002)：
(一)条条管理
省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、管理和养护。地市公路
总段(局、分局、处)、县公路段(局、科)的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡
道路以地(市)交通局为主实施规划设计和建设养护，省公路局给予技术指导和少量的资金
补助。
(二)块块管理
省交通厅是全省交通的行业主管部门，主要负责方针政策、统筹规划、综合平衡、组织
协调和监督服务。其下属的公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归]管理和指导。
地市公路总段、公路段及道班分别隶属于各地市县的交通局。养路费由省级交通土管部门根
据收入情况，在各地市之间切块包干，建养计划按区域制定并落实。
(三)条块结合
是前两种管理形式的混合，即国省道干线公路及部分重要县道的财与物，采用自上而下
的计划管理，人事管理则隶属丁：当地交通局。县乡公路仍由地市县交通局负责。
2．2农村税费改革前的乡村道路建设筹资
2．2，l乡级道路建设筹资
由于我国目前实行的是公路管理体制是地方公路管理体制，在此政策之下，各省(自治
①本章主要介绍乡镇政府建立后到农村税费改革前这一阶段的乡村道路筹资．
②‘公路养护工程管理办法》，交公路发[2001]327号，第2条
7
中国农业大学硕士学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
区、直辖市)公路事业的建设资金原则上由各地白行筹措，公路养护的费用也由地方政府负
担。公路地方管理体制的政策在赋予了各省(自治区、直辖市)对公路的管理权力和责任的
同时，在某种意义上也淡化了国家财政对于公路事业的责任(路成章，2001)。另外依据现
行的‘中华人民共和国公路法》(以后简称‘公路法》)，公路按其在公路路网中的地位分为
国道．省道．县道和乡道，这种按行政等级对公路的划分，也使得各级地方政府在不同级别
的公路事业中有着相对明确的职责划分。
对于乡级道路而言，现行的‘中华人民共和国公路法》规定“乡、民族乡、镇人民政府
负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作(第8条)。”即乡(镇)政府是乡级道路的建设
责任主体。
2．2．1．2乡级道路建设筹资渠道
根据有关法律o，公路建设资金可以采取以下方式筹集：国家和地方投资、专用单位投
资、中外合资、社会集资、贷款、车辆购置附加费和部分养路费。此外，公路建设还可以采
取民工建勤、民办公助和以工代赈的办法。对于县乡公路。，其资金来源，除征收的手扶拖
拉机、畜力车养路费，地方财政附加收入外，还应采取多方集资，群众投劳等多种形式，广
开资金渠道。贫困地区的公路建、养投资不足部分，由省(自治区、直辖市、计划单列市)
用养路费给予适当补贴。具体而言o，乡道的建设主要由乡(镇)自办，或者以乡(镇)为
主，由地方财政给予补助；边远、贫困地区的县道、乡道建设，可实行以工代赈的办法。
从上述的法律法规中，我们可以发现农村税费改革前的乡级道路建设资金的筹资渠道可
分为如下几类：
(一)中央资金：包括预算内资金和预算外资金。
(1)中央财政预算内资金：①财政扶贫资金；②中央财政专项资金。
(2)中央财政预算外资金：车辆购置附加费o。1995年，国家开始征收车辆购置附加费，
具体由交通部负责征收和管理，当时属于预算外资金。
中央财政扶贫资金。是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发
展而专项安排的资金，包括支援经济不发达地区发展资金、。三西”o农业建设专项补助资金、
新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款。其中，支援经济不发达地区发展资金和
新增财政扶贫资金，重点用于改善贫困地区的农牧业生产条件，发展多种经营，修建乡村道
路等。
1994年，我国开始实施《国家”八七’铁贫攻坚计划》，其中明确提出，集中人力、物力、
财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的
温饱问题。农村交通基础设施建设，作为实施开发式扶贫的重要措施之一得到了充分重视。
①‘中华人民共和国公路管理条例》(1988年1月1日起实施)第二章第九条。
@‘县乡公路建设和养护管理办法》(1987年05月lI起施行)第一章第五条。
③‘中华人民共和国公路管理条例实施细则》(1988年8月1日起实施)第三章第十三条。
④车辆购置附加费2001年后改为车辆购置税，划入中央财政预算内资金，但仍归交通部管理和使用．
@‘国家扶贫资金管理办法》(1997年7月15 F1起施行)第一章第一二条
⑥。三西专项资金”主璺用于甘肃河西地区、定西地区、陇南IO个高寒阴湿特困县和宁夏刚族自治
区两海固地区．
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中国农业大学硕十学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
同年，交通部编制了‘交通扶贫公路建设。九五”规划》，决定每年投资9．2亿元扶持、帮
助贫困地区发展公路交通，重点加强了农村“出口路”、。经济路”和。通乡、通村路”的三
路建设(樊桦，2004)．
所谓。以工代赈”o，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳
务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。国家安捧以工代赈投入建设农村小型基础设施
工程，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。以工代赈投入分为
实物投入和资金投入，实物投入以实物折资形式核算。国家以工代赈投入纳入中央财政预算，
地方各级以工代赈配套投入纳入地方本级财政预算。以工代赈资金，重点用于修建县、乡公
路(不含省道、国道)和为扶贫开发项目配套的道路，建设基本农田(含畜牧草场、果林地)，
兴修农田水利，解决人畜饮水问题等。
自1984年底国务院决定动用部分国家库存粮食、棉花、棉布采用以工代赈方式帮助贫
困地区修建道路和水利工程以来，截至到税费改革前，国家先后安捧和实施了七批以工代赈
计划．“七五”(1986—1990年)和。八五”(1991—1995年)期间，以工代赈资金总规模达
286．25亿元，其中除第五批以工代赈外，各批以工代赈都直接用于扶持贫困地区的基础设施
建设。重点是集中连片的贫困地区，特别是西南、西北贫困面较大的省、区及边远少数民族
地区，并把贫困地区的公路建设作为重点，投入达100．5亿元，占扶贫以工代赈总投入的近
40％。(国家发展与改革委员会地区经济司，1996)“九五”期间(1996--2000年)，国家进
一步加大了以工代赈的实施力度，共安排中央预算内资金200亿元、国债资金50亿元，是
投入规模最大的时期。建设重点是以县乡村道路、人畜饮水、基本农田、小型微型农田水利、
小流域综合治理开发等为主要内容的基础设施建设。其中，累计共安捧以工代赈资金90亿
元，进行了贫困地区的以公路交通为主的基础设施建设。累计新建改建县乡村道路lO多万
公里，占贫凼地区同期县乡村道路建设任务的8004左右。(国家发展与改革委员会地区经济
司，2000)
从1998年起，为应对亚洲金融危机冲击，解决国内有效需求不足和经济结构不够合理
的问题，国家开始实施以增发国债、扩大内需、加大基础设施建设力度为主要内容的“积极
的财政政策”，1998．2002年的五年期间，国家累计发行长期建设国债6600亿元，用于公路
建设近900亿元，其中近200亿元用于贫凼地区农村公路建设(方向阳，2004)。
起征于1985年的车辆购置附加费，是交通部经国务院批准，在全国范围内强制征收的
专项_I{j于国家公路建设的政府性基金，由各地交通主管部门征收，作为预算外资金上缴交通
部统一管理，主要对各地纳入国家公路建设计划的主干线实施投资，进口车征收费率为15％，
国产车为10％。1996年国务院明确将车辆购置附加费纳入财政预算管理，属中央财政收入，
同时还规定车辆购置附加费仍属公路建设投资的专款。
(二)地方资金：包括地方财政预算(内、外)资金和地方白筹资金。
(1)地方财政预算内资金：主要是地方财政专项资金，即中央国债安捧由地方财政使用
并负责偿还的国债资金9。1998年以来，中央财政将部分新增国债项目资金转贷给地方，用
①‘国家以丁代赈管理办法》(2005年12月27日起实施)第一章第二、三、五条。
@‘中华人民共和周预算法'规定，地方政府不得发行地方政府债券．
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中国农业大学硕十学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
于国家确定的国债资金建设项目，由地方政府还本付息，不列入中央预算，也不作财政赤字
处理。
(2)地方财政预算外资金：包括各级地方交通部门投入的资金和乡级五项统筹中向农民
收取的乡村道路建设费。
①省级交通部门投入的资金主要是汽车养路费、客货运附加费等由省级交通部门征收
和管理的交通规费。省交通部门的资金投入主要是用于农村公路的建设补助。
②市、县交通部门投入的资金主要是对地方拖拉机，摩托车和农用运输汽车征收的养
路费收入，也统称为“拖拉机养路费”或“小机养路费”．是农村公路建设的主要资金来源
和较为稳定的资金渠道。
(3)乡镇政府用于乡村道路建设的自筹资金，主要是乡级五项统筹中的乡村道路建设费、
农民授工投劳和集资等．
(三)银行贷款：分为国内贷款和利用外资。其中国内贷款包括国家开发银行的政策性
贷款和国内各类商业银行的商业贷款。
国内贷款资金，主要是用于交通量较大、能够实现“贷款修路，收费还贷”的农村公路
建设。也有的国内银行贷款是由地方交通部门统借统还，投入农村公路建设的贷款，用交通
规费(包括过路费、过桥费)收入来统一偿还。
利用外资主要是借国际金融组织，如世界银行、亚洲开发银行的贷款。使用这些贷款资
金主要有两种借贷形式，一种是援助性贷款，用于我国贫困地区的扶贫开发；另一种是“一
搅子贷款”，把用于农村公路的贷款项目与其他高等级公路收费还贷项目捆绑在一起借贷，
由借款人统借统还。外资中也有少量属赠款性质的资金。
(四)民工建勤和农民集资
民工建勤是我国特有的一种行之有效的公路筹资方式，它是指组织民工进行公路养护和
修建地方道路的建设勤务制度(赖怀福、付光琼，2004)．其主要形式是由县或乡政府组织
民工投工投劳进行农村公路建设。
1951年当时的政务院发布了‘关于民工整修公路的暂行规定》，其中明确规定民工每
年整修公路义务建勤为lO个工作日。这是新中国第一个涉及民工建勤整修公路的政策法律。
1955年l 1月29日，国务院发布了‘关于改进民工建勤养护公路和修建地方道路的指示》，
使民工建勤制度正式确立。十一届三中全会以后，工农业生产的迅速发展，特别是农村推行
家庭联产承包责任制以后，农副产品增长很快，城乡间物资交流需求扩大，但是由于交通不
便，不少县、乡道路处于瘫痪状态。因此，在1985年有关部门重新强调：修建县乡公路应
继续推行“民工建勤，民办公助”的办法。根据最新颁布的‘公路法》，县．乡级人民政府
应当在农村义务：[的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和
养护提供劳务的义务。根据有关法律法规。，民工建勤的范围和标准是指公路沿线两侧15
公里范围内，农村成年劳动力每年每人不得超过三个建勤工日，车船运输工具每年每台件不
得超过两个建勤工日。
由于民工建勤具有“义务”性质，报酬远远低于付出，使农村公路建设成本大大降低，
①‘中华人民共和国公路管理条例实旌细则'(1988年8月1日起实施)第四章第三十条
lO
中国农业大学硕十学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
在我国农村公路的发展过程中发挥了至关重要的不可替代的作用，在农村公路建设资金。构
成中占绝大多数份额．一直以来民工建勤是农民参与农村公路建设的主要形式，特别是县、
乡两级公路建设的最主要资金筹措方式．以陕西省为例，据不完全统计，“七五”以来，陕
西省农村公路民工建勤最多的年份(如1995年)为995．59万个，建勤车1习0993年)达635
万个．九十年代初的三年(1990、1991和1993年)中，全省民工建勤工日11120．33万个，
建勤车日683．97万个。建勤工若按每个工日平均五元进行统计，则相当于农民给农村公路
的投资为5561．65万元．
(五)其他资金：扶贫基金会和各类企事业单位、民间团体、国家职员及海内外社会各
界人士的捐助，这部分资金虽然名目繁多，但是在农村公路建设资金中所占的比例很小。
虽然农村公路建设资金的来源众多，但是多数资金的数量十分有限，最主要的筹资渠道
是。民工建勤”和农民集资。表2-1反映了1998、1999两年全国农村公路建设资金的来源
及构成．从中可以发现，农村公路建设资金最主要的还是地方自筹资金投入，占农村公路建
设资金总量的700．6以上．“地方白筹资金”主要包含县(市)交通部门征收的各种交通规
费收入、地方政府财政资金投入以及社会集资、捐助资金等，其中公路养路费占其中的15％
左右。其次是国内贷款，大约在10％左右．交通部的投资来源主要是车辆购置附加费，平
均约占农村公路总投资额的2％左右。而国家预算内安捧的资金平均不到1％。应当指出的
是，上述投资是包括县道、乡道两个行政级别的农村公路投资，而我国每年投入农村公路的
资金，大多数是用于县道建设，约占资金总量的七成六以上；用于乡道建设的资金大约只占
二成多一点的份额。当然，由于县道交通量较大，县道的技术等级一般比乡道要高，所以造
价也比较高，投资自然也要求多一些(赖怀福、付光琼，2004)。
表2-I 农村税表费改革前农村公路建设资金来源(1998、1999)
注：l，国家预锥内盗金包括中央财政拨款．中央财政々硬、地办财政专项#
2．地方自筹资金及其他中含民工建勤和农民集资
资料来源：方向阳．农村公路建{殳投瓷对策研究．吉#大学硕士学位论文，2004．
对于乡级道路而言，虽然对贫困地区，特别是国家贫幽县和省贫困县，也有部分以工代
赈资金、国家扶贫资金以及专门用于贫困地区公路建设的交通扶贫专项资金投入乡道的建
设，但这些资金都是补助性的，并不构成乡级道路建设资金的主体，可以说乡(镇)以上各
①除额外注明，本文中的农村公路建设资金，仅指县、乡两级道路的建设资金．
中国农业大学硕士学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
级政府对乡级道路建设的资金投入极其有限。农村税费改革前乡道建设的展主要资金来源
是由乡道的建设责任主体即乡(镇)政府组织的“民工建勤”和向农民集资·
2．2．2村级道路建设筹资
村道一直被视为村民自己的路，自己走，自己建，在农村税费改革前并未纳入财政养护
管理体制内。因此，村道建设资金筹措完全由村民自行解决，县、乡镇财政基本没有补助。
村道建设的主要形式，一直是由村委会组织村民采用“民工建勤”和农民集资的方式建设(赖
怀福、付光琼，2004)。
2．2．3税改革前乡村道路筹资体制的运行条件
从上面的分析可以看出，农村税改前乡村道路筹资最主要特点是筹资渠道具有非正规
性。乡道建设执行的是“民办公助”、“民工建勤”的政策，高度依赖。两工’(劳动积累
工和义务工)制度；村道执行的是“自建自养”的政策，没有纳入财政支持体系。而在农村
税费改革前，这种依靠乡(镇)政府和当地村民筹资筹劳建设乡村道路的模式在农村税费制
度改革前之所以能够得以实施，一是改革前的农村财政体制保证了乡镇能够有一定的财力用
于乡村道路建设，二是改革前的农村税费制度，赋予了乡镇政府和村级组织向农民筹资筹劳
的权力．
(一)改革前的乡(镇)财政体制
乡(镇)政府是在1983年人民公社制被废除后恢复的一级农村政府，并相应建立了乡
(镇)一级财政。1985年4月。财政部颁布了‘乡(镇)财政管理试行办法》，对乡镇财政
的工作任务、收支范围、管理体制和办法以及组织机构等都做出了明确规定。从此建立和发
展乡镇财政的工作逐步走上了正常有序的轨道．19s6—1994年，全国乡镇财政预算内收入
由194．31亿元。增加到1105．20亿元(按实行分税制财政体制改革前的可比口径计算)，增
长了4．7倍，年增幅为21．3％，而同期全国财政收入。由2260．26亿元增加到6187．13亿元，
增长了1．73倍，年鉴增幅为11．8％。这一时期全国乡镇财政收入增长倍数比同期全国财政
收入增长倍数高出近3倍，增幅高出9．5个百分点(林万龙2002b)。乡镇财政预算内资金的
大幅度增加只是乡镇财政实力增强的一个方面，其总的财政收入中还存在大量的预算外收入
和其他自筹收入。改革前，这部分乡镇财政白筹收，醚。主要包括以下几个方面：(1)乡镇企业
上交的利润和管理费；(2)乡镇统筹资金，包括五项乡级统筹和乡镇政府按照国家规定征收
的其他收入；(3)各种集资、捐赠收入；(4)各种罚没收入(林万龙，2002a)．
需要指出的是，乡镇政府真正能够用于乡级道路建设的资金是其可支配财力而不是乡镇
财政总收入，由于乡镇财政预算收入中有很大比例需要上交县财政(收入上解)。实际上乡
镇的可支配财力要远低于乡财政总收入。孙潭镇和朱钢(1993)、樊纲(1995)和林万龙(2002a)
的个案研究均显示，自筹收入在乡镇可支配财力中占有极为重要的位置，对许多乡镇而言，
①指伞国财政总收入，包括国内财政收入(税收、企业上交和国内债务收入)和国外借款收入·
②根据‘国务院关十加强颅算外资会管理的决定》(国发[1996]29号)自1996年7月6日后，用
于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金全部纳入预算外资金管理．
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中国农业大学硕士学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
自筹收入已经成为其收入的主要来源，并且对于一些乡镇来说，自筹收入的这种地位已经成
为了改革前一种持续性的现象(林万龙，2002b)．有研究者就指出，人民公社制度瓦解后建
立的的乡财政，实质是建立了一种以税外收费为主要特征的财政自筹制度(匡远配，2006)。
(二)改革前的农村税费制度
乡镇政府的这种自筹资金制度(或者称为制度外财政制度)实行与当时的农村税费制度
是分不开的，乡镇一级财政建立后，农民除了必须依法缴纳农业税等税收外，还要依照有关
法律法规。承担各种税外的费用和劳务，包括村提留费、乡统筹费、农村义务工和劳动积累
工，以及其他面向农民的集资和收费。
(I)村提留和乡统筹费，实行全年统算统收制度，由村集体经济组织和乡人民政府组织
收取．
(2)村提留(又称。三提”)包括公积金，公益金和管理费：①公积金，用于农田水利
基本建设、植树造林，购置生产性固定资产和兴办集体企业。②公益金，用于五保户供养、
特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业。③管理费，用于村干部报酬和管理
开支。
(3)乡统筹费用(又称“五统”)用于安捧本乡范围内乡村两级的民办教育事业，计划生
育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。
(4)农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，
每个农村劳动力每年承担五至十个农村义务工。劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和
植树造林。按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担十至二十个劳动积累工。有条件的地
方，经县级以上人民政府批准，可以适当增加。劳动积累工应当主要在农闲期间使用。农村
义务工和劳动积累工又称为“两工”制度
(5)在有必要的情况下。在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行向农民收取
行政事业性收费和进行集资。
这种由法律法规确定的农村税费制度，使得乡镇自筹资金制度有了法律上的保证．尤其
是对于乡级道路而言，改革前的农村税费制度确保了乡镇政府在缺乏上级补助、本级财政可
支配预算资金有限的条件下，除了能够从五项乡级统筹费中提取乡村道路建设资金外，还能
够组织农民无偿投工投劳(农村义务工和劳动积累工)和向农民集资以进行乡道建设。
对于村级道路而言，村级组织的三项提留中没有专门针对村道建设的资金，村道建设更
加依赖改革前的农村税费制度向农民筹资筹劳。
(---)分税制财政改革的影响
针对我国改革开放后(20世纪∞年代后)实行的财政包干体制中暴露的一系列问题，
1993年中共十四届三中全会通过的‘中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题
的决定》，要求进一步深化财税体制改革，明确规定“把现行地方财政包干制改为在合理划
分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系”。1993年12月15日国
务院发布了‘关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起改革地方财
政管理体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
①‘农民承担费用和劳务管理条例'(1991年11月5日起实施)有关章节条款。
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中国农业大学硕士学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
如果说1994年以前乡镇财政预算资金还可能为乡村道路提供一部分资金的话，那么
1994年起实施的分税制财政体制改革，无疑使乡村道路建设资金对这种面向农民的筹资筹
劳制度的依赖得到固化．1994年的分税制改革，重新界定了中央、地方政府(主要是省级
政府)之间的财权和事权范围，但当时并没有关于省级以下政府之间财权与事权的分配方案。
省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。特别是县、乡两级政府，履行事权所
需财力与其可用财力高度不对称，成为分税制后的突出矛盾(贾康、白景明2002)。
2．2．4原有筹资体制存在的问题及原因分析
(一)农民负担沉重
改革前的农村税费制度，不仅使农民必须依法承担。三提五统”和“两工”等合同内负
担，也为农民承担各种其他集资和摊派等合同外负担提供了条件。尽管这在某种程度上降低
了乡村道路建设和养护的成本。
乡级道路建设对“民工建勤”和农民集资这样的乡镇自筹资金的依赖，同改革前农村税
费制度造成的乡镇自筹资金与农民税外负担的密切关系，使改革前的乡村道路建设造成农民
负担重。
(二)地区之间发展不平衡
乡村道路建设的“自建、自养、自管”的政策强烈依赖地域的特点，使地区间、乡镇间
经济发展水平的差异造成了县乡公路建设上的。马太效应”：越是经济发达的地区和富裕的
乡镇用于县乡公路建设的资金越多，甚至地(市)、县级政府还能够给予乡道建设少量的补
助，道路建设速度快，反过来促进经济更加繁荣；而地处偏远的落后地区缺乏资金修路，结
果是没钱修路，道路条件不好，经济受其制约更加落后(胡士祥，2003)。由于目前尚无有
关乡级道路建设资金的统计资料，这里我们以农村公路建设资金作一个替代，以反映地区间
经济差异对乡村道路建设投资的影响。
襄2-2地区间农村公路投资差异(1996-2000)
瓷料来谭；交通部科学研究院l‘农村公路建养投资机制研究'，200406
从表2-2中可以发现，1996年，东部地区农村公路建设资金的在全国总建设资金中的
投资比例在60％以上，投资额分别是中部地区的2．7倍，西部地区的4．07倍，农村公路投
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中国农业大学硕+学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
资呈现依东、中、西逐次递减的格局．1998年后，虽然国家加大了对中西部地区特别是西
部地区的投入，但并没有从根本上改变这种格局，2000年东部地区依然是总投资额中占有
40％以上的比例，超出中、西部地区lO个百分点以上．1999、2000年西部地区投资额略高
于中部地区，体现的是国家对西部地区的政策倾斜。需要说明的是，我们已经知道，中央和
县级以上地方政府对农村公路的建设资金大部分(七成六以上)都投入到了县级道路．考虑
到这个事实，乡级道路建设资金的地区性差异程度将会大于上表中反映的情况。
(三)乡村道路建设资金的自筹机制有违公共财政的城乡均等化服务原则。
道路作为一种基础设施，为整个社会生产、消费提供共同的生产条件和共同的流通条件，
不仅可以降低整个社会的生产成本和消费成本，促进整个国家的经济发展，同时也是社会文
明进步的重要标志，具有明显的公共性．同时应当看到，现代社会中一国内部的各个地区之
间有着密不可分的经济、政治和社会文化联系，区域间的人口迁移与物资流动经常发生，导
致道路的受益范围不仅仅局限在行政区域内，而是辐射扩散到辖区外，这使得道路具有地区
间外溢性．
依据公共财政的公平原则，政府应当通过对公共支出，使全国范围内不同的地区之间的
公民享受到尽可能均等化的公共服务。比较同一时期的城乡居民享受到的交通服务，城镇居
民不仅有配套设施良好的免费道路。供日常出行，而且还能够享受由政府财政补贴的公交服
务．而同样是一国的居民，处于农村地区的居民面对的则是“晴天一身土，雨天一身泥”的
乡村道路，而且即使是这样的道路，也需要农村居民为此承担集资投劳任务。城乡居民享受
到的交通服务之间严重非均等化，无疑有违公共财政的要求。
图2．1农村公路投资比重(1996-2004)
瓷科来源：交通部科学研究院： ‘农村公路建养投资机制研究，，2004．06
①这里。免费道路”是指城镇居民在在享受交通服务前不需要额外支付费用的满足基本生活需求的道
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中国农业大学硕士学位论文第二章乡村道路筹资体制历史沿革
图2．1是“九五”期间，农村公路投资在公路建设投资和交通行业投资中的比重，可以
看出1996～1998年农村公路建设资金占公路建设投资的比重约为18％左右，此后所占比重
持续下降。到2000年达到低谷，不足14％．有资料表明，农村公路在财政收支中的比重也
显示出同上述比重近似的变化趋判o。
①资料来源；交通部科学研究院：‘农村公路建养投资机制研究’．2004．06
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中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
3．1农村税费改革综述
3．1．1农村税费改革的主要内容
3．1．1．1改革第一阶段(2000～2005)：增收减负
2000年3月2日，中共中央、国务院正式下发了‘关于进行农村税费改革试点工作的
通知》，率先在安徽全省进行农村税费改革试点工作，并于2002年扩大到河北、内蒙古、黑
龙江、吉林、江西、上海等19各省、自治区和直辖市，2003年起在全国范围内推开。第一
阶段农村税费改革的主要内容可以概括为“三个取消，两个调整。一项改革”。
(一)“三项取消”是指：
l、取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、
集资。
取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和
民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安捧。修建乡村道路资金不再固定向农民收取，村
级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村医疗卫
生事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。取消在农村进行教育集资，中小学危房改造资金
由财政预算安捧。所有专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资
项目，也要一律取消。
2、取消屠宰税。
停止征收在生产环节和收购环节征收的屠宰税。原来随屠宰税附征的其他收费项目也要
一律停征。各地不得以任何名义变相收取屠宰税。
3、取消统一规定的劳动积累工和义务工．
为了减轻农民的劳务负担，防止强行以资代劳，农村税费改革后取消统一规定的劳动积
累[和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业
所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制。除遇到特大
防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和
部门均不得无偿动用农村劳动力。试点地区取消统一规定的劳动积累工和义务工的具体步骤
由当地党委，政府根据实际情况决定，可以一步到位，也可以逐步取消。
(二)“两个调整”是指：
l、调整农业税政策。
农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常年产量以1998年前5年农作
物的平均产量确定，并保持长期稳定。调整农业税税率，将原农业税附加并入新的农业税。
新的农业税实行差别税率，最高不超过7％。试点省份的具体适用税率和农业税征收总额，
由国务院确定；省级以下试点地区的具体适用税率和农业税征收总额，由省级和省级以下政
府按照比现行农民税费负担明显减轻的原则逐级核定。贫困地区的农业税税率要从低确定。
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中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个
人从事农业生产的，计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税
应当及时进行调整。现行农业税减免政策基本维持不变．
2、调整农业特产税政策。
按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业
特产品，继续征收农业特产税。对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以由试点地区
省级政府决定只征收农业税或只征收农业特产税：也可以决定在农业特产品集中产区只征收
农业特产税，在其他地区只征收农业税。对部分在生产、收购两个环节征税的农业特产品，
要积极创造条件，合并在生产或收购一个环节征收。农业特产税税率按照略高于农业税税率
的原则进行适当调整。
(三)“一项改革”是指：
改革村提留征收使用办法，村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入
开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农
业税附加比例最高不超过农业税正税的20％，具体附加比例由省级和省级以下政府逐级核
定．用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监
督管理。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事
一议。
原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，农村税费改革后可以采取适当方式继
续实行以工补农。对不承包土地井从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原
则，经过村民大会民主讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内向其收取一
定数额的资金，用于村内集体公益事业。
为进一步规范改革后面向农民的筹资筹劳行为，农业部根据有关文件。颁布了‘村级范
围内筹资筹劳管理暂行规定》，对一事一议制度进行了进一步解释和说明。
所谓“筹资筹劳”，是指村民委员会在村级范围内(除农民依法纳税外)向农民筹资资
金和要求农民出工的行为。所谓“一事一议”，是指在农村税费改革后，村内兴办集体生产
和公益事业需要筹资筹劳，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财
务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，实行村务公开、村}心监督和上级
审计。
按照“一事一议”筹集的资金(和劳动)主要用于本村范围内农田水利基本建设、植树
造林，修建村级道路等集体生产、公益事业。为了严格控制农民负担，省级人民政府应根据
本地区经济发展水平和生产公益事业任务，分类确定村内“一事一议”筹资筹劳的上限控制
标准。实际工作中，各地一般规定每人每年筹资不超过15元，筹劳不超过lO个标准工日。
。一事一议”的主要程序包括：(1)需要向农民筹资筹劳的项目、数额等事项，村民委
员会应于年初提出并做出具体预算，提交村民大会讨论。(2)村民大会应当有本村十八周岁
以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上农户的代表参加，所作决定应当经到会人
员的过半数通过。(3)筹资筹劳决定通过后，村民委员会应当将筹资筹劳的决定报经乡镇农
①中共中央、国务院：‘关于进行农村税费改革试点工作的通知》(2000年3月2日)
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中周农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
村经营管理部门审核、乡镇人民政府审批．乡镇人民政府批准后报县级农民负担监督管理部
门备案。“)经批准的筹资筹劳项目、标准，由乡镇农村经营管理部门负责在省级农民负担
监督管理部门统一监制的农民负担监督卡上登记，并由村民委员会分发到户，予以公布．(5)
村内兴办集体生产公益事业向农民筹集的资金。归本村村民集体所有，由村民委员会负责管
理、使用。村民委员会应当成立由村民代表参加的民主理财小组，负责筹资筹劳管理使用情
况的审核、监督。筹资筹劳的管理使用情况经村民理财小组审核后，定期张榜公布，接受村
民监督。
3．1．1．2改革第二阶段(2005今)：综合改革
2005年6月6～7日全国农村税费改革试点会议在北京召开，温家宝总理在会上发表讲
话，他强调，农村税费改革将进入新的阶段，巩固农村税费改革成果，积极稳妥推进以乡镇
机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。2005年深化农村税费改
革试点工作的主要任务是o：进一步减轻农民负担，规范和完善农村分配关系，积极稳妥地
推进建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖农村的公共财政制度，加快以农村税费改革为
主要内容的农村综合改革试点。
2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月
t日起废止‘农业税条例》，取消除烟许以外的农业特产税、全部免征牧业税。
(一)积极稳妥地推进乡镇机构改革。这是巩固税费改革成果的关键。要转变政府职能，
整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协
调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
(二)加大农村义务教育管理体制改革的力度。要进一步明确各级政府对发展农村义务
教育的责任。巩固以政府投入为主的经费保障机制。在保障农村义务教育经费的稳定增长方
面，县级以上各级政府的财政要更多地承担起责任。要加快改革农村教育行政管理体制，严
格教师资格制度，精简教师队伍，提高教师素质。
(三)进一步改革县乡财政管理体制。一是进一步完善省以下财政体制，提高县乡财政
的自我保障能力。二是进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的
奖补办法．三是改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡
财乡用县管”的改革试点。四是按照公共财政的原则，迸一步调整财政支出结构，增加公共
产品和服务的支出比重。在取消农业税后，必须确保财政困难县工资的及时足额发放和基层
政权的正常运转。
(四)协调推进农村其他方面的改革。尽快建立制止发生新的乡村债务的有效机制，探
索逐步化解旧债的具体办法；进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的
基础设旋建设和发展公益事业：深化国有农场的农业税费改革和加快分离企业办社会职能。
3．1，2农村税费改革及其配套改革对乡镇财政和村级组织收支的影响
①‘关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》(2005年07月11日发布)
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中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
3．1j2．}对乡镇财政收支的影响
(一)预算内收入有所增加，可支配收入减少
农村税费制度改革后，乡镇财政原有的预算外收入，包括乡镇五项统筹费及其他专门面
向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目都被取消。原来统一规定
的农村义务工和劳动积累工，也被取消．乡级财政剩下的只有预算内收入。而随着农村税费
改革的深入，乡镇预算内收入中农业税收入同时，国家加大了对乡镇财政的农村税费改革专
项转移支付，这样乡镇预算内收入并没有减少，甚至有所增加(王宾，2005)。但从乡镇总
的支配收入角度看，由于上级补助只考虑了预算收入的部分，而在农村税费改革前，乡镇财
政的非预算收入部分已经接近乡镇财政总收入的40％(李普亮，2005)，这部分收入丽农村
税费改革后乡镇总的可支配收入仅包括预算内可支配收入，这样对比下来，乡镇总的可支配
收入是减少的。从支出角度看，财政部的调研表明，受调查乡镇财政的绝大部分都用于了人
员工资，并且其中主要是行政管理人员的人员经费，公共服务结构人员的经费开支比重相当
小．例如，2004年H省MC市SILl乡的财政可支配收入中，67．1％用于人头经费：在S省
PC县GY镇，这一比例高达81．004(财政部农业司，2005)。
表3-1是农村税费改革前后全国四个省份部分乡镇预算内收入的变动情况o，从表中可
以发现。大多数乡镇的预算内收入在税改后是增加的，增加最多的达到203．6％，平均增幅
达到19．6％。
表3-1税改前后乡镇财政预算收入变化
①表3-1、表3-2中农村税费改革后的数据为2002年的数据。
20
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
续表3-2税改前后乡镇财政预算收入变化
省份乡镇税改前(元) 税改后(元) 增加额(元) 增幅(％)
黑龙江DC 2160000 3010000 850000 39．4
黑龙江
黑龙江
黑龙江
黑龙江小计
湖南
湖南
湖南
湖南
湖南
湖南
湖南
湖南
湖南小计
四省平均
SCH
盯
”
1845000
lO姆726
2530咖
13098247
820000
368洲
1571000
953000
2257∞0
767500
6060(}OO
19080∞
18016500
8308067
3199000
17鲫95
4010000
2164042l
1833咖
3883000
2968000
1541000
30SooO
913000
6908000
2219000
205730∞
3263933
1354000
68lI研
1480000
8542174
10130∞
2030∞
1397咖
58舯∞
-1949000
1455∞
848000
311000
2，56，∞
534438
73．4
62．6
58．5
65．2
123．5
5．5
88．9
61．7
．86．4
19．O
14．O
l 6．3
14．2
19．6
资抖来源：王寅； ‘农村税费改革对乡镇财力的影响分析'，中国农业大学硕士学位论文，2005．05
表3-2则显示出，农村税费改革后部分乡镇总可支配收入的变化情况。由于改革后乡镇
总可支配收入中仅剩预算内可支配收入部分，从对这些乡镇总可支配收入变化的计算结果
看，四个省共计26个乡镇中，共有21个乡镇的总可支配收入是减少的，平均减幅达到25．2
％，全部26个乡镇的平均减幅也达到了15．9％。
襄3-2农村税费改革前后部分乡镇总可支配收入变化情况
啦帆昱|l|；5}邙僦m
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
续表3-2农村税费改革前后部分乡镇总可支配收入变化情况
资料来潭；王寅： ‘农村税费改革对乡镇财力的影响分析’．中强农业大学硕士学位论文，2005．05
(二)乡镇本级收入基本没有，几乎完全依赖上级转移支付
农村税费改革前，乡镇财政预算内收入一般都包含农业各税、部分工商各税收入，其中
农业税占有重要的地位，在农村税费改革前的1996～2000年中，全国乡镇财政收入中农业
各税收入所占比例平均达到45．2％(李普亮，2005)，占预算内收入的比例更高。农村税费
改革之后，随着农业各税的逐步取消，乡级财政的农业税收入也在下降乃至消失；由于乡级
收入锐减和乡镇运转的困难，有的地方干脆将乡镇范围内原属乡级收入的工商税收入上划o，
作为了县级收入，由此造成农业税取消之后，乡镇财政实际上将几乎没有任何的本级收入．
由此造成乡镇财政的收入结构发生了重大变化：乡镇财政收入中，上级补助收入的比重明显
上升，在乡镇工商税收上划的地方，这一比重甚至接近了100％。以湖北省安陆市乡镇为例，
2001年上级转移支付占该市乡镇财政支出18．8％，2004年达到47．9％，2005年在85％以
上(民建湖北省委课题组，2007)。财政部农业司课题组(2005)对东中西三省三个乡(镇)
的实地调研也证实了这一点(见l兰I 3．1)．
①例如．2005年，陕西省农村税费改革领导小组办公室和陕两省财政厅联合下发了‘关于深化农村
税费改革乡镇财政实行“乡财县管乡用”试点的通知》(陕农改办|2004159号)。提出在汉阴、岐山和洛川
三县进行乡镇财政“乡财县管乡用”试点，实际取消了乡镇一级财政，乡镇一级政府将类似于县财政的一
个预算单位．
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
圈3．1农村税费改革前后上级补助收入比重的变化(2∞l--2005)
资料来源：财政部农业司课题组．农村公共产品和服务提供能力与需求分析专题报告．2005．
3．1．2．2对村级组织的收支影响
(一)村级组织失去稳定收入来源，存在财力缺口
从收入角度看，农村税费改革前，村级组织的收入来源主要是村级三项提留(公积金、
公益金和管理费)。从收入来源构成看税费改革以后，取消了村提留，农村基层组织的收入
来源主要依靠“两税”附加，虽然农村税费改革后，新农业税税率大幅度上升，但两税附加
仍远小于村提留(田珍，秦兴方，2004)。2006年农业税。取消后，农业税附加也随之取消，
原来依靠农业税附加方式提取的村干部报酬、五保户供养、办公经费三项支出，改由上级转
移支付。加以补助。按照农村税费改革的方案，改革后村级公益事业按“一事一议”方式筹
资筹劳。此外，国家有关文件。规定“村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供
担保，严禁借贷款垫付各种税费和用于村级支出”。这样除了部分村集体经济发展较好地区，
大多数村级组织都失去了稳定的收入来源。
财政部农业司的实地调研中，在中部的H省MC市，农村税费改革前村级财力(指村
三项提留)1999年总额为3688万元，税改后下降为1145万元(两税附加)，虽然MC市将
上级拨付的农村税费改革转移支付资金中的655万元安排为村级补助，村级财力总体上仍下
①2006年1月1同起废止‘农业税条例》．取消除烟叶以外的农业特产税、争部免征牧业税。
②从2006年起，财政每年将安排1030亿元的资金用卡支持农村税费改革的巩固完善，其中中央财政
每年将通过转移支付补助地方财政780亿元，地方财政将安捧财政支出250亿元左右．
③国务院办公厅：‘关十坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知'，2005．07．12。
中田农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
降了1888万元，是税改前的51．2％。在西部的S省PC县，情况则更为糟糕。据测算，1997、
1999和2001年三年Pc县三项村提留年平均总额为846．7万元，税改之后村提留被取消。
代之以两税附加，2002年一2004年的两税附加分别为784万元、784万元和380万元，比
税改之前的三年平均收入分别减少了62．7万元、62．7万元和466．7万元，减幅分别达7．4％、
7．4％和55．1％。虽然省市县各级财政部门每年在下达农村税费改革转移支付文件时，均强调
农村税费改革转移支付的使用方向之一是确保乡村组织的正常运转m，但实际上村级组织从
未获得过任何补助，在许多村，村组干部的报酬一直拖欠(财政部农业司课题组，2005)。
甚至在东部地区，也存在村级财力大幅下降的情况，例如江苏省盐城市的村级财力下降高达
80％(田珍，秦兴方，2004)。
从支出角度看。以东部的江苏省为例，根据田珍和秦兴方(2004)对江苏中部某地级市
的调查，农村基层组织年平均开支。至少在8万元以上，受调查的11个村中有5个村存在资
金缺口。在苏南，如果以每年lO万元为基本自给目标，有缺口的村约占10％；在苏中，如
果以7万元作为自给目标，有缺口的村约占30％；在苏北，如果以5万元作为基本自给目
标，有缺口的村也要达到30％。全省2．1万个村大致有6000个左右的村存在缺口，总体上
要保证上述村级组织正常运行存在相当困难。
(二)村级公益事业依赖于。一事一议”制度
农村税费改革后，。两工”(劳动积累工和农村义务工)制度被取消，2006年取消农业
税后，上级转移支付。仅对村干部报酬、五保户供养、办公经费三项支出加以补助。同时为
防止新的村级债务产生，国家规定“村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担
保，严禁借贷款垫付各种税费和用于村级支出o”。按照农村税费改革的方案，村内公益所需
筹资筹劳，都要按照“一事一议”的方式，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民
监督和上级审计。
3．2农村税费改革后的乡村道路筹资特点
3．2．1农村税改后的乡级道路筹资
3．2．1．1乡级道路建设资金来源
农村税费改革后，乡级五项统筹，农村义务工和劳动积累工制度被取消，修建乡村道路
所需资金不再固定向农民收取。同时，为贯彻中央有关会议的精神，中央及地方(主要是县
级以上)政府的财政和交通部门加大了对农村公路道路建设的资金投入。乡级道路可利用的
资金主要包括：
①按照陕西省的相关文件．必须确保每村I万元的财务收入，不足部分由财政补足。
②纳入其计算的村级必须开支包括：(1)村干部报酬约需6-8万元；‘2)村五保户供养经费，村平1．5-2．5
万元；(3)办公经费每村平均拿少0．3万元；(4)其他经费村平0．5万元。
③从2006年起．财政每年将安排1030亿元的资金用于支持农村税费改革的巩同完善，其中中央财政
每年将通过转移支付补助地方财政780亿元，地方财政将安排财政支出250亿元左右。
④国务院办公厅：‘关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，2005．07．12。
中国农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
I
(一)中央财政资金
(1)财政资金：①中央财政拨款：国家财政预算内资金，是国家财政资金，列入国家财
政预算。②中央财政专项资金：中央财政发行的债券，即国债资金o．③以工代赈o：以工
代赈资金来源于中央财政拨款和地方财政配套资金。
(2)公路建设专项资金：车辆购置税。专项资金补助农村公路建设资金(以下简称“车购
税专项资金”)，属国家预算内资金，但归交通部管理使用。自2002年以来国家加大了车购
税专项资金支持乡村道路建设的从2001年的不足15亿元，猛增至2006年242亿元，占当
年车购税交通专项资金总支出预算的39．6％(见图3-2)。
围3．2用于乡村道路建设的车辆购置税专项资盒(2001--2006)
资料来潭l财政部同站htlC：／M．mofgovcn／newst20070227_3194_24443 hblrl
2002年。中共十六大提出全面建设小康社会的目标和战略部署，指出“建设现代农业，
发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。为此，国家计划在三年
内拟用于农村公路建设的投资将达500亿元，其中国家财政债券投入150亿元，交通部使用
的车购税专项资金投入150～200亿元。
2003年成立的新一届政府，把解决“三农”问题作为』=作重点之一。当年交通部把“让
农民兄弟走上油路和水泥路”作为目标，加大对农村公路建设的支持力度和资金投入，弗计
①随着国家财政政策由。积极”转向。稳健”，国债资金将逐渐减少。
②以下代赈足国家对农村贫困地区的特殊扶持政策，是由当地农民群众以投T投劳方式换取扶贫资
金，即用劳动来获取救济金。投T投劳的项廿主要是改善肇础设施条件，促进贫困地区鲐济发展的项H。
2001年以T代瞩方式用于农村公路建设的投入约为8．5亿元左右。农村公路建设足国家列入以工代烁项目
的重要内容之一。
③国家征收的车辆购置税(简称。车购税”)是用于公路建设的专项资会，属国家预算内资金。车购
税起源于1995年国家开征的车辆购置附加费，当时属顶算外资会，由交通部负责征收和管理。2000年后
改为车购税，作为国家财政国家预算内资金，但仍由交通部负责管理使用。交通部每年从车购税资金中划
出一定数量作为专项资金用于农村公路建设。交通部的资金投入主要足用于农村公路的建设补助。虽然该
项资金在农村公路建设资金总投资中所占比例4i高，但对于引导地方资金投入，激发农村居民建设公路的
积极性，促进地方加快农村公路建设的作用十分明显。
中国农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
划在五年内安排车购税专项资金300～400亿元，用于县乡公路建设。以进一步调动地方各
级政府建设农村公路的积极性。
为了唤起全社会对农村问题的关注和中央对农村问题的重视，农村问题被作为2004年
的中央I号文件发布，文件明确提出要加强包括乡村道路在内的“六小工程”建设，增加投
资规模，扩大建设范围。在2004年的全国交通工作会议上，交通部又进一步提出要紧紧围
绕增加农民收入这一中心和基本目标，加大资金投入力度，加快农村交通基础设施建设，重
点是向西部和老少边穷地区倾斜，为农业产业结构调整，促进农村经济发展和农民增收创造
条件。中央政府对“三农”问题的重视，将有力地调动地方解决三农问题的积极性。在“要
想富，先修路”的共识下，农村公路建设成为解决“三农”问题优先考虑的内容。在中央加
大对农村公路建设投资的政策引导下，地方政府也相继出台一系列加快农村公路建设与发展
的。实施办法”和各项优惠政策。鼓励群众投工投劳，地方财政和交通部门增加资金投入，
以加快农村公路建设。
根据2005年2月国务院审议通过的‘农村公路建设规划》，今后国家每年用于农村公路
建设的资金在200亿元以上，“十一五”期间安排1000亿元中央投资用于农村公路建设，补
助标准为：通村公路每公里补助10万元；通乡公路每公里补助40万元。到。十一五”末，
基本实现全国所有具备条件的乡镇通沥青(水泥)路(西藏自治区视建设条件确定)；东，
中部地区所有具备条件的建制村通沥青(水泥)路；西部地区基本实现具备条件的建制村通
公路。到2010年，全国农村公路里程达到3lO万公里。
(二)地方各级财政
农村税费改革后，各地省级政府和交通部门纷纷根据中央文件精神和当地经济情况，加
大了省、地(市)财政资金和交通专项资金对各级农村公路建设的投入力度。
地方各级财政包括(主要是指县级以上)地方政府财政资金和地方交通部门专项资金。
(1)地方财政：①地方财政资金：包括省(自治区、直辖市)、地(市)、县，乡(镇)
各级政府的财政资金。用于农村公路建设的地方财政资金中县(市)、乡(镇)财政资金占
主要份额。②地方财政专项资金：地方财政专项资金是中央国债安排由地方财政使用并免．
责偿还的资金o，属国债资金。与上述中央财政专项资金同一性质，同始于1998年。
根据上文关于农村税费改革后乡(镇)一级政府财政收支和总可支配财力的分析，大多
数乡(镇)本级财政主要是“吃饭财政”，无力对乡级道路进行筹资。在这样的情况下，乡
镇政府一般是通过将乡镇政府可支配的闲置资源(如土地、厂房)资产进行出租、抵押为农
村公路建设筹集部分资金。严格来说，这部分资金不属于乡(镇)政府提供的资金，而是由
相关单位提供的资金。
(2)地方交通部门资金：
①省(自治区、直辖市)交通部门投入资金：主要是汽车养路费、客货运附加费等山
省级交通部门征收和管理的交通规费。各省交通部门对投入农村公路建设的资金数簧并无明
确的规定，一般是根据全省每年公路建设和养护的实际情况，全盘考虑后再来决定对农村公
路的投资数量，具有较大的不确定性和不稳定性。省交通部门的资金投入主要是用于县乡公
①根据中国法律地方财政小能发行债券。
中国农业大学硕卜学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
路的建设补助。②地(市)、县(市)交通部门投入资金：主要是对地方拖拉机、摩托车和
农用运输汽车征收的养路费收入，也称拖拉机养路费或小机养路费。由于拖拉机养路费的征
收标准较低，且车辆分散在农村各个角落，征收难度较大，因此每年被征缴的车辆数量并小
多，征费收入较少。
(--)社会资金
社会资金主要包括：(1)农民集资o(主要是“一事一议”的方式)．农村税费改革后，
虽然按照国家有关规定，乡级道路建设资金不再固定向农民收取，“两工”制度也被废除了，
但是乡(镇)政府利用各种渠道(如发放公开信、举行动员大会、播放广播电视专题节目等)
进行广泛动员和宣传的作用下，使得“谁受益，谁筹资”的理念得到普及。加之乡级道路存
在线多面广和建筑标准相对较低的特点，当地农民投工投劳能够显著降低建设成本，因而农
民集资(以。一事一议”为要形式)在乡级道路建设中发挥了相当重要的作用。(2)国内外
企事业单位和个人捐款；(3)受益企业以获取道路冠名权、绿化权、路边资源开发权为目的
出资．
3．2．1．2税改后乡级道路筹资特点
按照农村税费改革的方案，改革后，乡级道路建设资金不再固定向农民收取，由乡镇政
府负责筹措。在各种报道农村公路建设多渠道筹资的材料中，经常会用到所谓“几个点”来
介绍当地多渠道筹资建设乡村道路，文字表述虽然不尽相同。但其中有两个。点”是较为普
遍的，即一是积极争取上级财政和交通专项“补一点”，二是广泛发动群众(以。一事一议”
的方式)“集一点”。说明上级补助和农民集资在乡村道路建设中发挥了重要的作用。
(一)对省级以上专项资金高度依赖。
农村税费改革后，结合有关文件和会议精神，县级以上政府加大了对乡级道路建设的投
资力度，主要是利用各类专项资金对乡级道路加以补助。同时由于县乡财力紧张，对中央和
省级政府的专项资金在乡级道路建设资金中占有重要地位．
【案例3-19】福建龙岩市长汀县近年来利用。六个点”解决农村公路建设资金近六个
亿：一是争取上级补助一点，用活用好上级给予的各类优惠政策，积极争取上级资金补助2
亿余元。二是县乡村挤一点，县．乡两级政府分别出台相关政策，对各乡(镇)，村通过开
发集镇、村镇公路两边土地所得全部用来公路建设，并减免相关费用，以及变卖村级集体资
产或集体资产抵押贷款等方式完成资金投入近2000万元．三是群众集一点，通过宣传发动，
由修路理事会或老人协会组织动员群众集资，全县人均集资迭80元．四是在外乡亲捐一点，
通过寄公开信．打电话和春节上门联系等方式，鼓励在外乡贤捐资1000万余元．五是民工
建勤投一点，发动群众投工投劳20万人次，节省资金近1000万元．三年累计完成四级以上
农村公路900余公里，210个行政村通上水泥路．六是受益单位助一点，由项目所在地的企
业．种养殖基地等受益单位帮助投入近200万元．
①此处集资包括捐款捐物、投T投劳。
②资科来源：交通部县际及农村公路改造工程明确tlp：，／、vww．rn∞．gov．cn／road／article．／2006031
2006_03_1"200．hun>
中国农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
襄3-3近年来长汀县多渠道筹资结构
注t群众集资额是根据人均集资额与当地息人口。相乘概算得到
从表3-3中可以发现，福建省长汀县的农村公路建设资金中，超过70％以上来自上级
补助(县级以上)，而基层政府的筹资的资金甚至仅为群众集资的一半，这还不包括群众投
工投劳折算资金在内。说明乡级道路建设资金对上级补助资金的依赖程度相当大。案例3-2
的情况也充分证实了这一点：中央和省级专项资金超过全部投资额的8l％，几乎全部来自
上级补助资金。
【案例3-2。】2003年，江西省吉安市吉水县抓住国家大力发展农村公路的机遇，加大
了公路建设投资力度，全县公路建设实现了历史性的突破．该县2003年投入公路建设资金
9950．57万元，已竣工和在建里程迭163．18公里，其中二级油(硅)路83．98公里．四级
水泥路19．I公里．通村水泥路14公里，通村砂石路46．1公里．在公路建设中，该县以
市下达的建设项目为重点，统一部署，精心组织，加速推进公路建设步伐．特别是加大请示
汇报力度，促使已开工项目全部挤入国家，省．市计划盘子，争取国债项目资金．中央车购
税补贴、老区公路项目资金．部扶贫资金，省厅油(砼)路补贴资金迭3300余万元，筹措
公路建设地方配套资金732万元．
乡级道路建设资金的专项补助资金主要来自中央和省级两部分，弄清专项资金主要来自
哪个部分对下文的进一步分析十分必要。根据国家审计署2005年上半年对15个省有关地市
的抽查，截至到2004年底，地方应到位县乡公路改造和通达工程配套资金344亿元，实际
到位170亿元(包括银行贷款、农民出工出劳等)，到位率49％．而中西部一些地区配套资
金基本朱落实。如新疆自治区县乡公路改造和通达工程。地方应配套资金43．1亿元(相当于
全区2004年一般预算收入的30％)。实际配套到位的财政资金1495万元，仅占0．35％。云
南省322个通达工程项目，总投资1 1．57亿元，地方应配套资金8．67亿元，实际到位的财政
资金374万元，仅占0．4％。这说明乡级道路建设的专项资金主要是省级以上专项资金。
(二)地方财政投入有限，农民集资仍然重要
农村税费改革后乡级道路的建设资金主要来自省级以上级专项补助，一般都要求地方配
套相应资金，但是除经济发达的东部地区外，中西部地区省级财政和交通部门难以落实配套
①长汀县人u数据(50万)来自福建龙岩市长汀县人民政府刚站<http：llwww．changting．gov．cn>
②资料来源：江西交通年鉴(2004)第88页。
@通达工程是指行政村通油(砼)路的道路建设工程．
中国农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
资金，一些地方就向下转移配套资金的责任．而上文的分析已经指出，乡镇政府总的可支配
收入是下降的，并且乡镇本级收入基本没有，乡镇政府的日常运转和人员工资主要依赖上级
转移支付．在这样的状况下，为了获得上级补助资金，将配套资金责任转嫁给农民，发动群
众集资投劳就成为了必然的选择。
I案例3-3。】2005年3月，河南省z县召开交通工作大会，“村村通”油路工程开始启
动，但由于z县属于经济落后地区，县财政无力出资进行。村村通。这样的公益事业，要实
施只能等国家的转移支付资金，2005年的转移支付资金虽已到位，但远不够支付全县的。村
村通”修路费用．上级财政怕这笔钱拨到县里后，县里以资金不足为由拖着不办修路事宜，
然后逐渐把钱挪作他用，因此规定县财政要先把。村村通”修路需要的剩余资金筹齐后，再
把这笔钱划拨下去．z县政府通过预算得出这笔资金的缺口是500万，这么大的一笔资金县
财政别说一年，就是五年拿出耒也很困难，但。村村通”工程又不能拖着不办．在这次大会
上，z县政府首先说明县财政的困难，然后公布了筹资“村村通”工程的具体计划．即把500
万的筹资任务分摊到各乡，哪个乡的资金筹够了哪个乡就开始动工修路，并且在会中反复强
调不能向村民硬性摊派．
税费改革以后，s乡财政非常紧张，乡里的领导商议之后决定召开村干部大会，把筹款
任务分配到各村，由村委会组织村民按。一事—议”的方式筹集资金．但由于s乡采村曾发
生过因。一事—议”探作不当导致农民上访的情况，且此次筹资要求每个村民交100元，对
每户农民来说是一笔不小的开支。，因此各村召开村民会议都无果而终．最后，不知道是哪
个乡先想到的办法，其余各乡纷纷效仿，即用村民每亩地的国家粮食直补款来顶替这个钱．
而这样做是完全违反国家政策的，为了避免有村民日后告状，乡政府就让村干部到各家各户
去咨询，咨询的同时带上合同，同意的马上签字画押，用此方法达到既筹钱又避免村民告状
的目的，而在合同上并没有写所要扣去的粮食直补款的具体数顿．有村民说，他们当然不会
写了，以后扣的肯定不止100元，到时他们就说工程款不够又多扣了些，谁又能怎么样，这
些钱肯定要进他们腰包一部分．村民虽有不情愿的，但看大家基本上都这样办了，而即使不
同意，这部分的直补款自己也未必领得到，又怕得罪了村干部日后有事的时候不好办，也就
只能同意了．就这样，z县才完成了500万的筹资任务。
本案例中的乡级道路筹资是一种违法的“刨新0这种特殊的模式反映了在省级财政投
入有限，而基层财政紧张无法为乡级道路提供建设资金的情况下，向下转嫁配套资金责任，
使农民集资实际上成为了这部分地方配套建设资金的主要筹集方式。在中西部地区，这样的
情况并不在少数，以山西省为例，2002年山西全省通村水泥路完成投资13亿元，除省交通
厅补助的7000万元以及地方配套的2．7亿元外，其余9．6亿元都是靠群众义务投工投劳和捐
①资料柬源：王锐：‘税费改革后的乡村关系——以’扣J南省s乡为个案'，华中师范丈学硕士学位论，
2006
@一位村民说，修路原来也惨过多次了，钱也没少交，最后不是不了了之，就是敷衍了事，今年交钱
修了路，到小丁明年路就小行了，所以到_r明年还要交。这次县啭修“村村通”，对老可姓是件大好事．咱
们也不是真小愿出这个钱，就是真没钱．生活。l：省省一百、两百的乖就省出束了。但谁知道交丫钱他们能
用多少钱到修路上，就是修r又能修个什么样子出来，大家最担心问题在这里，所以大家都不愿交钱．
中国农业大学硕}学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
款捐物完成的，占已完成总投资的74％(唐远清、李兴，2003)．另据国家审计署办公厅发
布的审计报告，截至到2004年底，河南省已到位的3．57亿元配套资金中，99％由县、乡、
村承担。江西省南昌等7个地市农民投工投劳、捐资等4．21亿元，占已到位配套资金(不
含银行贷款)的800,4(国家审计署办公厅，2006)。
(三)社会资金开始参与乡级道路筹资
农村税费改革后，一些地方开始通过资产置换，道路冠名权、道路两侧土地开发权拍卖
等方式吸引的社会资金尤其是受益企业参与乡级道路建设。这部分资金形式多样，虽然在总
量上依然非常有限，但为乡级道路筹资拓宽了渠道。
3．2．1．3税费改革前后乡级道路建设的筹资模式比较
结合本章和第二章的内容可以发现，农村税费改革前后乡级道路建设资金的筹集模式发
生较大的变化，归纳起来主要以下几点：
(一)筹资政策：。自建、自养、自管”和。政府为主，社区辅助，社会参与”
农村税费改革前，乡级道路建设被认为是农村居民自己的事，执行“民办公助”“自建、
自养、自管”的政策。
农村税费改革后，乡级道路的建设责任主体虽然仍是乡镇政府。但包括乡级道路在内的
农村公路已经被纳入财政支持的全国公路体系中，上级政府(主要中央和省级)的支持力度
不断加大。在2005年国务院审议通过的‘农村公路建设规划》中。明确提出要“建立国家
和省(区、市)级政府对农村公路建设较为稳定的投资来源，逐步形成公共财政框架下，政
府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道农村公路投资新机制”。
(二)主要筹资来源：地方自筹和上级专项补助
农村税费改革前，地方白筹资金(乡镇预算外资金)是乡级道路建设资金的主要来源，
其本质是农民自己作为乡级道路建设的资金(劳动)提供者。
农村税费改革后，“三提五统”制度和“两工”制度被取消，集资摊派被禁止，乡镇本
级财政大多无力支持农村公益事业，而以中央和省级专项补助资金作为乡级道路建设资金的
主要来源。
(三)农民参与形式：民工建勤与“一事一议”
农村税费改革前，乡级道路最重要的筹资来源便是在“两工”制度下，依靠民工建勤政
策进行道路修建。农村居民除了缴纳乡级五项统筹中的乡村道路建设费外，还要被动参与乡
级道路建设的集资和摊派，加重了农民负担。
农村税费改革后，“两工”制度被取消，修建乡级道路需要农民筹资筹劳的时，必须按
照。一事一议”制度执行，
(四)乡镇政府的作用：集资摊派和争取专项
农村税费改革前，乡镇政府作为建设责任主体，主要是发动道路沿线群众投工投劳和向
农民摊派集资修建乡级道路。
农村税费改革后，乡镇政府虽然仍是乡级道路的建设责任主体。由于农村税费改革堵住
了乡镇政府制度外财政的途径，而农村税费改革补助又不足以弥补乡镇减少的财力，造成乡
镇财政主要用于维持机构运转，其在乡级道路建设资金的筹集过程中作用发生变化：一是向
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
上争取各级各类专项资金；二是鼓励，引导群众参与乡级道路建设。
3．2．2农村税改后的村级道路筹资
农村税费改革后，特别是村提留的两税附加提取方式随农业税取消而失去基础后，村级
组织的财力下降显著，多数村级组织自身财力无法承担修建村级道路的建设资金，需要按照
。一事一议”的方式向农民集资筹劳。
f案例3-4。】福建省漳州市平和县小溪镇是世界“四大名柚”之一的馆溪蜜柚的主产
区，每年的蜜柚产量都在2 7万吨以上．过去由于交通不便，很多商贩不愿i如t．-t来收购，蜜
柚价格一直很低，有些丰收年景还因运销不畅，导致大量的蜜柚烂在果园和仓库里．2003
年，小溪镇仅用4个月的时间就修通长达45公里的西溪水泥路，总投资迭136万元．修路
是件大好事，但是建设资金从何而来却是一个大问题．小溪镇政府抓住上级交通部门出台扶
持农村公路建设的有利时机，于当年3月初召开该片区3个村的两委联席会，提出了。争取
上级补一点．镇村两级筹一点．发动村民捐一点”的筹资方案．村民群众如何捐资，交由各
村村民代表大会“一事---R”来确定．三村经广泛征求群众意见，详细比较各种筹资方案，
最后议定按最近3年的平均产量，在当年经西溪路运输的柚果中以每公斤4分钱的标准提取
建路资金，并设立公路建设基金专户，由镇，村干部和村民代表13人负责管理．这个筹资
办法建立在群众公议自愿的基础上，。谁多受益，谁多出资”，公平合理的负担，得到了全体
村民的赞同和支持．所有的果农户主都踊跃在《倡议书》上签名认捐，总计从群众中共筹集
到建设资金63万元，达到46．3％，接近总投资的一半．为解决水泥路筹资和建设时间差的
问题，镇人大，各村村代表大会还通过了向社会公开招募垫资人的实施办法，及时为西溪水
泥路的建设提供了资金保证．
案例3-4中的村民能够通过“一事一议”制度筹资成功是有前提的：(1)农民同质化程
度高。小溪镇由于是馆溪蜜柚的主产区。村民的主要收入来源和经济活动都是蜜柚种植，道
路修建符合大多数的人的需求。(2)筹资办法的公平性。从经两溪路运输的柚果中以每公斤
4分钱的标准提取建路资金的办法，比按人或按户平均的办法更好地体现了依受益多少合理
分摊成本的原则，更具公平性；同时筹资标准。也在当地村民的经济能力内。(3)有效解决了
村民筹资能力和道路建设之间的时间差。通过公开招募垫资人，以信用融资为道路建设提高
了资金保证。而这样有利的条件并不是每个村庄都具备的，按照“一事一议”筹集村级道路
建设资金，更多时是案例3-5中反映的情况。
【案例3-5。】2003年6月，四川省华荃市明月镇明月村六组在外做生意的村民李仕荣
愿意出资2万元购买材料改造村道，但铺路的工钱得由村民出．村干部听后十分高兴，立即
召开村民代表会议，以。一事—议”的办法议定每户每人为修路出资10元．李仕荣随即交
①资料来源：颜斐隽，赖枝红：r一事一议”破解资金难题》，中国公路阿．2003．09．04，
‘http：／／www．chinahighway．corn>
@据有关叫站的资料，福建馆溪蜜柚的2003年批发价格在每公斤2．8-3 0元之间。
③资料来源：四川农村I】撤嘲：httpJ／www．countl．y．sc．cn／2003／08／29／2003082921550690．216．htm
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
钱订做水泥板，村组干部也开始到各家各户收钱．但意想不到的事情出现了：尽管形成了决
议，但有少数村民却以。我没去开会，他们同意的事不等于我同意”为由拒绝交钱；还有一
些村民说要等其它人交了，自家才交．一个多月过去了，除村组干部，党员和一些积极群众
外，三、四成村民不愿意交钱．而那些交了钱的村民又都盯着这些不愿交钱的人，说如果他
们再不交钱，就要把收起来的钱退了．明月村的干部讲，部分村民的态度让他们感到很难过：
首先是辜负了李仕荣的一片好心；更重要的是，这让村民代表大会的权威受到影响，因为村
民代表议定了的事，却无法执行．
这是一个少数人影响多数人的案例，由于少数人的不配合，导致了本来可以给全村人带
来福利的村道改造工程最终以失败告终，这类情况在农村为数不少。这个案例同时也凸显了
一个问题：村民大会的决定对村民到底具有怎样的约束力?因为按照有关规定o，。农民没有
正当理由不承担筹资筹劳的，村民委员会应对其批评教育，教育后拒不改正的，可以依照村
民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。”但实际上由于作为政府做出的一项制度
安捧，。一事一议”制度既没有法律上的保证o，也不是社区村民自己的一项自愿制度安排，
因而村级组织对拒绝交费的农户难以采取有效的措施(林万龙、刘仙娟，2006)．
3．3税改后乡村道路筹资存在的主要问题
3．3．1自上而下的决策机制导致资金供求之间的不对称加剧
在税费改革后，各级各类专项资金项目所体现的实质是城市对农村、工业对农业的反哺
和保护。专项资金一般来说需要下级政府向上级掌握专项资金的部门申报，这实际上是公共
产品供给权力的上移(林万龙、刘仙娟，2006)，这意味着乡村道路的供给决策是白上而下
进行的。由于乡村道路具有线多面广的特点，单个道路项目的投资额较小，供给权力的上移
造成的信息不对称问题尤为严重。
(一)投资计划与项目建设脱节
目前涉及基层经济和社会发展的项目资金分配权和审批权，仍集中在国家发展改革委或
行业主管部门，而且多采取将中央财政补助资金直接定到项目的做法。由于项目数量众多，
有关部门很难了解申报项目的实际情况，导致投资计划下达与项目建设相脱节。
根据国家审计署2006年对对安徽、河南、贵州、陕西、广东、四川、江西、新疆和山
西等9省(区)505个县乡公路改造项目的抽查o，在国家发展改革委、交通部下达的投资
计划中有约25％的项目因计划下达和计划本身的问题影响了建设效果，包括：一些项目前
期工作未完成就下达了投资计划，造成资金闲置：有的项目急需资金，而投资计划却迟迟朱
下；有的项目补助标准过低，无法按要求完成建设任务；有的项目投资计划下达与施工进度
不衔接，造成不能按期完工。如吉林省135个已开工的县乡公路改造及通达工程项目，在项
①‘村级范闱内筹资筹劳管理暂行规定》(农经发[2000]5号)第二十四条
②村规民约并小是法律，对村民的约束能力有限。
@国家审计署审计结果公告2006年第3号(总第15号)
中国农业大学硕十学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
目计划建设期内中央补助资金未到位．云南省河口至马关公路项目计划工期为2003至2004
年，总投资3850万元(其中车购税3500万元)，在2003年内，国家发展改革委下达该项目
投资计划825万元，其余3000余万元投资计划到次年6月才下达，项目建设单位不得不贷
款1500万元．2003至2004年，国家发展改革委等部门分别以车购税、以工代赈资金和扶
贫资金等形式补助重庆市丰都县农村公路建设资金共1738万元，涉及77个项目，补助标准
仅为每公里5000元至2．5万元，低于农村公路建设正常需要，加之当地财力弱，拿不出建
设农村公路的资金。在缺少资金但还要完成修路的情况下，势必带来不良后果：部分已建成
路段损毁严重，77个公路项目中已有57个不能通车．
(二)专项资金多渠道投入，使用分散，难以形成合力
目前用于农村公路建设资金的中央专项补助，涉及部门和机构包括国家发展和改革委员
会、交通部、国务院扶贫办公室及上述三个部门的地方下设相应机构(见图3-3)。由于这
些部门和机构支配的中央专项资金，相互之间缺乏衔接，有的项目内容相互交叉，不仅难以
对乡村道路建设形成有力的支持，而且给一些地方多头申报、虚假申报提供了条件。
图3-3参与农村公路建设和管理的部门与机构
瓷料来源，董焰．梵桦，‘中国的交通基础设簏，增长与减贫’。2004
据上述审计调查结果，505个县乡公路改造项目中有124个项目(占24．5％)存在重复
申报、虚假申报等问题，从中多获取中央财政资金4．8亿元。占中央补助资金的36％。经进
一步抽查发现，多获取的建设资金大部分被用于抵顶地方配套资金，有的至今仍闲置。
3．2．2地方配套资金能力地区间差异明显，责任转嫁增加农民负担
中央专项资金在拨付地方时一般都要求提出地方政府配套一定比例资金，而地方政府
中囝农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
(主要是县级以上地方政府)特别是中西部地区地方政府缺乏配套资金能力。造成不同地区
间农村公路投资及增长情况差异明显，同时一些地方政府将地方配置资金任务向下转嫁给基
层政府(县乡两级)和农民承担。
围3．．我国分地区农村公路投资增长情况(1996-2004)
资科来潭#交遣部科学研究院：‘农村公路建养投资机制研究'．2004．06
从表3-4可以看出，2002年以后，东、中、西部地区对农村公路的总投资水平均有所
增加，但西部地区同东、中部地区相比，增幅依然有限。
根据国家审计署对15个省有关地市的抽查，至2004年底，应到位县乡公路改造和通达
工程配套资金344亿元，实际到位170亿元(包括银行贷款、农民出工出劳等)，到位率为
49％，中西部一些地区配套资金基本未落实。如新疆自治区县乡公路改造和通达工程地方应
配套资金43．1亿元(相当于全区2004年一般预算收入的30％)，实际配套到位的财政资金
1495万元，仅占0．35％。云南省322个通达工程项目，总投资11．57亿元，地方应配套资金
8．67亿元，实际到位的财政资金374万元，仅占O．4％。一些地方为“达到”规定的配套比
例，采取让农民无偿出资出劳抵顶配套资金、让基层政府多承担配套资金等做法，加重了基
层政府和农民负担。如河南省已到位的3．57亿元配套资金中。99e由县、乡、村承担。江
西省南昌等7个地市农民投工投劳、捐资等4．2l亿元，占已到位配套资金(不含银行贷款)
的80％。上述问题在本文收集的案例3．3中也得到反映。
3．3．3“一事一议”筹资制度组织成本高，难以为村级道路有效筹资
除了地方政府将地方配套资金责任转嫁给农民，增加农民负担的问题外，村级道路的筹
资制度即“一事一议”制度在实践中存在组织成本高，操作困难，难以有效为村级道路提供
建设资金。
作为一种替代性的制度安排，“一事一议”制度的政策本意，是为了在杜绝农村集资摊
派的同时，又不至于使得符合农民需要的某些村级的公益事业缺乏资金来源。但是现在农村
34
中周农业大学硕士学位论文第三章农村税费改革后的乡村道路筹资
中的农户已经不再具有高度的同质性，即便在同一村中，不同农户之间在收入水平、收入结
构和经济活动等方面也存在一定的差异，这种差异使得不同农户的公共产品需求意愿和筹资
成本承担能力之间存在差异。(林万龙、刘仙娟，2006)．这是“一事一议”制度难以为村级
道路有效筹资的根本原因。实际操作中“一事一议”制度组织成本高的表现主要在三个方面：
一是由于目前农村居民居住的较为分散，加之近年来外出打工的情况日益增多，很难将三分
之二以上的居民聚集到一起召开村民大会；二是召开村民大会，由于不同村民的经济水平和
受益程度不同，导致会议很难讨论出一个能够为大多数人所接受的最终决议．三是即使形成
了大多数人同意的决议，由于“一事一议”是政府对村内公益筹资筹劳作出的制度安捧，并
没有法律保障，村规民约对于村民的约束也十分有限，导致决议的结果很难被未投同意票的
村民执行，往往导致决议无果而终．
35
中国农业大学硕十学位论文第四章乡村道路筹资的理论思考
第四章乡村道路筹资问题的理论思考
4．I乡村道路的经济学属性分析
从本质上说，乡村道路的筹资问题就是通过何种形式为乡村道路建设提供资金，亦即乡
村道路的成本分摊问题。为了更好地从公平和效率的角度分析上述问题，有必要对乡村道路
的经济学属性加以分析。
4．1．1公共产品的定义和分类o
4．1．1．1公共产品的定义
公共产品(public goods)一般是相对于“私人产品”(pfivme goods)而言的，虽然经
济学家们出于对公共产品的不同理解对其加以界定，最具有代表性的定义有三个：
(1)萨缪尔森(Paul A．Samuelson)的定义．按照萨缪尔森的观点，所谓公共产品就是
所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用概产品；而每个人对该产品的
消费都不会其他社会成员对该产品的消费。或者说“公共产品是这样一些产品，无论每个人
是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里”。
(2)奥尔森(M．Olson)的定义。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出。“任何物
品，如果一个集团置，⋯，置，⋯，Z中的任何个人能够消费它，它就不能排斥其他人对该
产品的消费”，即该产品是公共产品。换言之，该集团或社会是不能将那些没有付费的人排
除在公共产品的消费之外的：而在非公共物品那里，这种捧斥是可能做到的。
(3)布坎南(J．M．Buchanan)的定义。在‘民主财政论》一书中，布坎南认为“任何
集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都将被定义为公共产品”。按照
这一定义，凡是由集团提供的产品都是公共产品。。某一种公共产品至可以使很小的团体，
比如两个人的小团体受益，而另外一些公共产品却可以使很大的团体甚至世界的人都受益．“
现代经济学广泛接受的定义，是被后来的经济学家所发展的萨缪尔森式的定义，它常常
从分析公共产晶所具有的两大特征来界定公共产品的概念：一个是消费的非排他性
(nonexclusive)，另一个是消费的非竞争性(nonfival)。所谓非排他性，是指该产品一点被
提供出来，就不可能排斥任何人对它的不付代价的消费(最起码从合理成本的角度来看是如
此)。所谓非竞争性，是指一旦该产品被提供，那么增加一个人的消费不会减少其他任何消
费者的受益程度；也不会增加社会成本，其新增消费者使用该产品的边际成本为零。
4．1．1．2公共产品的分类
①4．I．I节主要参考黄恒学：‘公共经济学》’北京：北京大学出版社，2002年10月第一版，第56～
5S,61，62。413～415页。
中国农业大学硕士学位论文第朋章乡村道路筹资的理论思考
根据产品在非捧他性和非竞争性方面的强弱程度，可以分为纯公共产品(非排他性、非
竞争性)、俱乐部产品(排他性、非竞争性)和公共资源(竞争性、非捧他性)和私人产品
(捧他性、竞争性)(见表4．1)．前三项都属于公共产品．
表4．1产品分类
资料来源：黄恒学，‘公菇经铙学’．2002
根据公共产品的层次和受益范围，可将公共产品划分为全国性公共产品和地方性公共产
品．全国性公共产品是指那些可供全国居民同等消费、共同享用的产品。而地方性公共产品
则是指对那些居住在某一地理区域内，只占全国人口一部分的居民具有非竞争受益的公共产
品。地方性公共产品一般具有如下特征：(1)收益上的地方性，是指公共产品在消费上具有
空间限制性。(2)存在溢出效应，是指公共产品的收益与行政上的地理范围不完全一致，即
其收益范围大于其行政边界。(3)供给的层次性。这是指根据(主要)受益范围的不同。地
方性公共产品也应细分为不同的供给主体。这个特征直接关系到中央政府和地方政府，以及
地方各级政府之间的事权、财权划分及其相互关系，是讨论集权和分权优劣的理论基础。
4．1．2乡村道路的经济学属性
按照从消费的非竞争性的角度看，在未达到拥挤点之前，一个农村居民使用乡村道路一
般并不影响其他居民使用乡村道路。特别是乡村道路的受益范围有限，一般不会发生交通量
达到饱和的状况，可以说具有相当的非竞争性．
从受益的非排他性角度看，乡道作为国家干线公路网的分支部分，起到的是“毛细血管”
的作用——集散和网络末梢的出入道路作用，具有出入口和交叉口多、不封闭的特性，在受
益上很难实现排他：随着经济社会的发展，人口迁移和物资流动日趋频繁，乡道的受益范围
并不仅仅局限在行政区域内，具有一定的外部性。村道主要为村庄社区的农村居民日常出行
提供服务，同时由于我国农村地区经济具有较高的自给度，村与村之间的交往联系程度并不
高，冈而村道在社区内不具有排他性，在不同社区之问则具有较高的摊他性。从功能定位上
看，乡道和村道虽属农村基础设施，，应当属于为农村居民提供基本生活服务的生活必需品，
并非完全的生产性设施。
因此可以把乡道定性为具有一定地区外溢性的地方性公共产品，将村道定性为社区性公
共产品。世界银行曾就各类公共设施商品属性进行国研究，该研究采用竞争潜力、属性特征、
成本同收潜力、公益性义务以及外延效应等五项指标评价各类公共服务及设臆的商品性(可
销售性)，并以商品性指数作为综合评价值进行了量化评价，最低值为l，最高值为3。表6
37
中国农业大学硕+学位论文第明章乡村道路筹资的理论思考
列出了其中关于交通设施的研究结果，其中干线公路的商品性指数为2．4，表明它们具有较
强的商品性；农村道路。的指数值为l，表明它们的商品性最低，近乎于纯公共物品。
表4-2交通设施的商品属性
蟊抖来源；刘喇槔，‘构筑公菇财政框架F的农村公路供给新体制'，公路规划分会学术交流论文，2003
4．2乡村道路筹资主体的确定
4．2．1公共产品筹资主体的规范性一般分析@
在分析公共产品的筹资主体之前，有必要区分公共产品供给过程中的三类主体和两种行
为。三类主体是指：(1)寻求某项公共产品或服务的集体消费单位，也就是下文所述的集团；
(2)从事该公共产品或服务的具体生产工作的实体或组织，即公共产品的生产者；(3)为公共
产品或服务提供资金或承担成本的实体或组织，即公共产品的提供者。两种行为包括：“提
供”是指为公共产品或服务融资或付款以供人们消费的行为；“生产”是指实现该公共产品
或服务从无到有的具体生产过程的行为。
从规范性的一般分析来看，如果把所有消费某种公共产品的消费者的集合称为集团，那
么集团成员应该成为该公共产品的提供者，即所有的消费者通过集团的形式联合提供公共产
品。集团的大小由增加一个集团成员给现有成员带来的边际效用与边际成本相等之点来确
定。下面是布坎南的证明过程：
对于联合提供公共产品的集团米讲，每一种产品丘都有一个与之对应的表示集团规模
的变量^‘。这样个人的效用函数就是：
u‘=U‘[(叫，州)，(呸，M)，⋯，(嘭+，，M+。)]
①本文中的公路达到交通部颁布的公路技术标准的公共道路。
②4．2．1主要参考丫刘溶沧、赵忠耘主编的<中国财政理论前沿lid，北京：社会科学出版社，2003年
12月第一版中夏长杰、李成威所箸的第二章“政府，集团和私人在公共产品提供上的分工和生产上的合作”，
第42～52．
中国农业大学硕+学位论文第四章乡村道路筹资的理论思考
设置为“标准商品”，等为集团成员；对五和墨的边际替代率，鲁为t对集团成
员数量与五之间的“消费替代率”，也就是成员i为新增一个成员而愿意付出的货币(标准
商品)的数量。
当单个成员所负担的集团产品的供给成本因成员数量的之间而降低，或者成员数量之间
本身就可以给原有成员带来效用时，这一数值大于零，集团成员可以付费以吸引新成员：如
果偶遇集团产品发生“拥挤”等原因造成成员数量的增加会减少原有成员的效用时，这一数
值就小于零，此时新成员为加入集团必须向原有成员付费。因为在其他条件不变的情况下，
每个成员为集团公共产品负担的供给成本随成员数量的增加而减少，因此集团规模这一变量
进入生产函数：
，=F[(_，Ⅳf)，(墨，M)，⋯，(弼。心。)]
这样，可以通过以上两个加入集团规模变量的效用函数和生产函数推到出成员i个人效
用最大化的两个条件，一个是j消费集团产品五的晟优条件：
生：笠
“? e
即以和．t这两种产品在交换时的边际替代率必须等于其在生产或交易时的边际替代
率或边际转换率。第二个条件为对i而言的集团最优规模：
生；篮
“r ￡
共同提供集团公共产品鼍的集团成员数量和Z在消费是的边际替代率也必须等于它
们在生产时的边际替代率，即增加一个新成员给原有成员i带来的边际效用等于这个新成员
同时给他所造成的边际成本。联立上述两个条件，可得集团中实现个人效用最大化的完全条
件是：
生：生：生
￡￡flNt
此时成员i所能够消费的集团产品数量和提供这一产品的集团成员数量对i来讲是最优
的。即提供公共产品的集团最优规模和这种公共产品之间是一一对应的关系，用函数表示如
下：
NI=Nktx k、
由上述分析可知，集团是所有消费某一公共产品的消费者所组成的集合，而且公共产品
应该由集团来提供。由这个结论可以得到一个推论：由于政府代表的是一国全体公民，因此
当集团提供一种公共产品的最优规模为无穷大时，也就是集团增加一个成员造成现有成员的
边际效用的减小值永远小于其边际成本时，以致于一国的全体公民共同消费和提供才是最优
39
中国农业大学硕十学位论文第四章乡村道路筹资的理论思考
的。因此这样的公共产品应该由全体公民的代表一政府来提供．
进一步分析。可知，集团联合提供的最优自愿解是这样一种状态：集团中的每个成员所
提供的资金正好等于公共产品建成后其所得到的效用。任何一个成员想少出钱必须以集团中
其他成员多出钱为代价，否则公共产品就不能生产，每个集团成员都要受损。
也就是说，当出现下列情况时应由政府提供公共产品：(1)集团规模达§Ⅱ最优规模为无
穷大，集团公共产品需要全体公民共同提供。(2)虽然集团的最优规模有限，但是上述自愿
解不能解决有效供给的问题，且通过其他途径也不能解决时，只有通过政府提供．
4．2．2乡村道路的政府筹资主体
4．2．2．1乡道的筹资主体
上述分析已经得出，乡道是具有地区(正)外部性的地方性公共产品，这一属性决定了
竞争性的市场机制对乡道的资源配置是不足的：(1)消费的非竞争性使新增一个消费者的边
际成本为零，而在竞争性的市场中，如果是如果按边际成本定价，乡道必须免费供给：(2)受
益的非排他性使乡道无法从技术上排他，“免费搭车”问题不可避免，这样私人提供乡道的
成本很难得到补偿。这就导致市场机制在提供乡道时往往是产出不足或是零产出，即所谓市
场失灵。
如果把乡镇内部所有居民看作是乡道的集团，能否把该集团作为乡道的筹资主体呢?答
案是否定的。曼克·奥尔森(MancurOlson)的集体行动的理论告诉我们，要使集体行动的
集团能够运作成功，至少需要满足下列两个条件之一：第一，集体行动所需要的人数要足够
少；第二。该集团应该存在某种“选择性激励”机制，以此来对那些承担或不承担集体行动
成本的成员提供奖励或是惩罚。人数少一方面意味着个人分得的利益大，另一方面意味着沟
通、协商达成一致和执行、监督所耗费的成本相对较低．再一方面人数少还意味着个人的影
响力较大。由此，奥尔森(Olson)总结说“从集体产品中获得利益的个人或企业的数量越
多，为集体利益行动的个人或企业从这一行动中获得的受益越少。因此，在缺少选择性激励
的情况下，集团的规模越大，从事集体行动的动力越小，从而大的集体比小的集团更缺少为
共同利益而行动的能力。”至于选择性激励是指对个人的奖励或惩罚都有其针对性，以期吸
引或强迫个人为集体利益做贡献。需要指出的是，构成集团的人数和建立行之有效的选择性
激励机制之间往往是负相关的(黄恒学，2005)。对于乡道而言，上述两个条件都难以满足，
这决定了其不可能通过该集团来提供。或者说由集团作为乡道的筹资主体是缺乏效率的，那
么由政府就是合理的选择了。
从公平的角度看，市场经济的本质要求市场在资源配置中占基础性、主导性的地位，而
政府的职能是弥补市场的缺陷，提供公共产品和服务以满足社会的公共需要。在政府履行这
一职能的过程中，应当奉行“一视同仁”的原则，对一个国家范围内的所有国民提供一视同
仁的服务，因为作为利益共同体中的不同利益主体对公共需要的要求应该是平等的，所以作
①这部分的分析过程见刘溶沧，赵志耘主编的‘中国财政理论前沿1Il》·北京：社会科学出版社，2003
年12月第一版，第45～47页．
40
中国农业大学硕士学位论文第四章乡村道路筹资的理论思考
为满足公共需要的政府应该保证一个国家范围内的所有国民都能享受到大体相同的公共服
务(李友元等，2006)。同为一国居民，相较于农村居民，城镇居民不仅能够免费。享受到政
府提供的良好的道路交通设施带来的出行的便利，而且还能享受由政府补贴的廉价的公共交
通服务。从横向公平的角度看，这意味着政府也应该为农村居民提供大致均等化的交通服务。
根据中国社科院2006年4月发布的2006年‘农村经济绿皮书》提供的数据，2006年我
国城镇居民的年人均可支配收入为11759元，扣除价格因素，比上年实际增长10．4％，农村
居民年人均纯收入为3587元，扣除价格因素，比上年实际增长7．4％．前者是后者的3．28
倍(国家统计局，2∞7)，这意味着城镇居民对道路的筹资能力大大超过农村居民，从纵向
公平的角度看，这说明农村居民比城镇居民更加需要政府为道路筹资．
目前，我国政府分为中央、省、地(市)、县、乡五级政府，。斯蒂格勒认为，与中央政
府相比，地方政府更接近于自己的公众，即地方政府比中央政府更了解所管辖的公民的效用
与需求。同时．一个国家内部，不同地区的公民也应有权自己选择公共产品的种类和数量，
即地方政府比中央政府能更有效地根据公众的偏好提供公共服务，以满足公共需求。特里西
认为由于中央政府与各地居民相距遥远，信息难以及时准确地传递，即使是准确的信息也会
在实现过程中出现时滞，因此中央政府对每一个公民的边际消费替代率的了解带有随机性。
显然，在各级地方政府都诚实地针对所了解的公民偏好提供公共产品的话，如果由地方政府
筹集乡村道路建设所需的资金，社会福利有可能达到最大．如果由中央政府为各地的乡道建
设筹资，则可能出现偏差，导致提供不足或过量(见图4-1)。
傍格P
D
Ql Q， Q3 数量Q
田4·l乡道的分散供给与集中供给
资科来源：黄恒学：‘公共经济学，，第42I页
对于乡道而言，最了解辖区内公众需求的是乡(镇)政府，如果这一级政府作为筹资主
体，能够有效避免由于时空障碍造成的资金供求之问的信息不对称问题。然而上述判断需要
①这里的。免费”是指城镇居民在缴纳一定的税负后不需要在为交通设施额外集资。
41
中国农业大学硕士学位论文第网章乡村道路筹资的理论思考
一个前提，即不同层级的政府之间对于事权有明确的划分，同时在财权上被赋予了对等的能
力，换言之，如果乡镇政府本级预算内财政能够为乡村两级道路建设提供足够的资金支持，
那么由其提供乡级道路才具有合理性。从实际的筹资能力来讲，乡(镇)政府目前却是最弱
的，其可支配财力主要来自上级转移支付，支出部分主要是行政人员的工资，很难有能力为
乡道筹资。因而需要较高层级的地方政府作为筹资主体。根据理论分析的结果，结合目前我
国省、地(市)、县三级级地方政府的筹资能力，结合省、地(市)，县三级级地方政府实际
情况，在增加县级财力的基础上以县级政府作为乡道筹资主体较为合适。
虽然地方政府分散提供比中央政府集中提供要更有效率，但存在以下几点原因使中央政
府作为乡道的筹资主体存在合理性。首先，对于乡道而言，由于其本身所具有的地区外溢性，
由所在辖区的地方政府A单独筹资会造成供给不足，因为按照边际成本等于边际效用的最
优配给原则，在不考虑外溢性的条件下，所在辖区的地方政府决策点在MRL=MC，而从
整个社会的角度看，最佳决策点应为MRL+膨％=MC，其中，MRL为乡道所在辖区居民
获得的边际效用，MRo为辖区外居民从乡道消费中获得的边际效用，MC为该乡道的边际
效用．如果中央政府能够对单位里程的乡道提供慨√f膨R，+MROl的补助，那么就能使
A提供的乡道水平达到社会最优供给水平。其次，在分税制财政体制下，修建乡道的事权与
地方政府本级财政收入水平并不绝对匹配，中央政府对地方政府的补助就可以解决地方政府
的财力不足。第三，从政府提供均等化基本公共服务的目标出发，受经济发展水平、自然环
境和人口状况等因素的影响，目前我国乡道总投资额地区间差异依然存在，特别是西部地区
和东、中部地区相比，差距仍比较大。这就需要中央政府在地区间调配资金投向，减小地区
间差异。对于各省内部而言，在县级政府层面亦存在财力差异，因此，中央和省级政府应当
共同作为乡道的辅助筹资主体，对乡道筹资进行专项补助。从而形成县级为主，中央和省级
加以专项补助的政府筹资主体关系。
4．2．2．2村道筹资主体
尽管村道属于社区性公共产品，在社区间可以实现排他，但是要在社区内部实现集团联
合提供，需要设计出一套能够充分暴露各个成员对村道真实偏好以确定各自成本分摊额的制
度，这在目前农户收入水平、收入结构和经济活动均存在～定差距的状况下是很难实现的，
这一点从理论上具有优越性“一事一议”的筹资制度在实践中难以开展也可获得佐证。即使
有这样的一套合理的制度存在，在经济发展水平落后的(主要是中、西部地区)农村，村道
建设实际投资成本和村民的承担能力之间也存在不小的差距。因为在收入水平有限的条件
下，对村道进行筹资，意味着私人产品的消费必须减少，也就是村道作为社区性公共产品对
农村居民私人产品的消费具有一种替代性，这就决定了在犬数农村地区，在保证一定基本生
活消费水平的条件下，当地居民对乡村道路的筹资能力相对于建设成本而言存在不足。在受
益范围有限而村集体经济发展不足情况下，想通过寻找新的集团成员加入以分摊成本也是不
现实的。在此条件下，同样需要政府作为村道的筹资主体，从实现均等化基本公共服务的目
标出发，政府为村道这样的生活必需品进行筹资也具有合理性。
4．2．3乡村道路的非政府筹资主体
中国农业大学硕十学位论文第两章乡村道路筹资的理论思考
上面的论述主要从效率和公平的角度讨论了政府m作为乡村道路筹资主体的必要性，对
于非政府主体参与乡村道路筹资未加分析。实际上，政府作为弥补市场缺陷的责任者对乡村
道路建设进行筹资，并不排斥非政府主体参与其中．如果政府能采取合适的公共政策，在农
村公共产品民间供给和私人产品化中起正确的引导作用，以创造条件诱导农村公共品供给制
度的诱致性创新，将不仅能充分利用民间资本，拓宽公共品筹资渠道，形成农村公共品的供
给主体多元化格局，从而减轻政府财政的公共品供给压力，逐步建立与市场经济环境相适应
的农村公共财政体制，而且有助于优化资源配置，最终建立完善的农村公共品筹资制度和提
高农民消费者的福利水平(林万龙，2∞3)．
乡村道路的非政府筹资主体包括：(一)农民群众．农民群众作为乡村道路的主要受益
者，参与乡村道路筹资和生产，不仅能够有效降低乡村道路的建设成本，还很好地体现了参
与式发展的理念，对于实现城乡和地区统筹发展，以及农民的全面发展都具有重要作用(樊
桦，2004)。(二)企业。虽然上文已经证明，采用市场机制对乡村道路筹资滩以形成有效供
给，但这一结论是建立在乡村道路的受益的非竞争性和非排他性的基础上，如果能够在使用
权益(束)中找到具备私人产品性质的某个权益，就可以创造企业参与乡村道路筹资的机制。
(三)出于利他目的的个体．经济学中对“经济人”的假设决定了出于“自利”目的个人。在
乡村道路这样的公共产品筹资过程中不会发挥积极作用，但实际生活中个体并不总是“经济
人”，效用最大化下不同表现形式，尤其是显性的选择性激励、隐性的意识形态和文化等道
德因素会驱使理性的行为个体采取有利于他人或集团的行为(刘溶沧、赵志耘，2003)．
4．3乡村道路筹资机制的选择
在确定了乡村道路的筹资主体是以中央和省级政府为主，社会成员广泛参与的多元化筹
资主体格局后，需要建立并完善一套与之相关主体相适应的筹资机制，保证乡村道路的有效
提供。
4．3．1政府主体筹资机制
目前，乡道建设所依赖的资金主要是省级以上专项补助资金，一般都需要地方政府进行
资金配套。设计这样的筹资机制，本意是为了调动地方政府财力和积极性，促进乡道建设。
但是由于对地方财政能力的地区间差异考虑不足，对不同地区设定的不同补助标准难以弥补
上述差异，造成中，西部地区，尤其是西部地区的地方政府配套资金的责任压力大，不利于
乡村道路均等化服务目标的实现。
从中央专项补助资金本身而言，主要存在以。F几个问题：一是资金划拨权限分散，从多
个部门都可以申请到涉及乡村道路建设的专项资金，一方面造成资金使用分散，难以形成有
效力量贯彻国家意图，另一方面也造成专项资金的管理和监督成本增高，不利丁．提高专项资
金使用效率。如果能够将涉及乡村道路建设的所有专项资金拨付和监管职责适当集中到某个
①这罩的政府包括村缓组织在内。
②这里的个人是具备独立决策能力和执行能力的个体，可以是个人，也可以是企业．
中国农业大学硕士学位论文第册章乡村道路筹资的理论思考
部门，然后将原来不同部门投放的专项资金以某个具有普遍性的专项资金额为基础，将其它
专项资金额按照一定方法换算为加成系数，这样不仅能够明确拨付到某一地方政府的乡村道
路专项补助资金总量，而且能够知道资金构成和补助标准。二是涉及乡村道路建设的专项资
金的决策权力集中在中央政府，造成决策中信息不对称问题严重，因为最了解乡村道路需求
状况的是基层政府和组织．所以可以考虑将专项补助直接拨付到乡和村，由基层组织对于修
建乡村道路的事项做出决策。
4．3．2非政府主体筹资机制
(一)农民筹资机制
。一事一议”制度是目前农民参与乡村道路建设筹资的制度，按照这种制度安捧，村道
的筹资成本是按人平均分摊的，这种分摊成本的方式表面上似乎体现人人平的公平性，但如
果考虑不同村民之间收入水平和受益程度的差异，就会发现其实这是一种具有累退性负担的
筹资机制，收入水平越低，平均分摊成本在其收入中的比重越高，而收入水平越高，实际的
负担反而越低。从受益的程度看，受益程度越大的居民获取单位效用的成本越低，而且一般
而言，收入水平越高的农户从乡村道路提供的交通服务中获得的收益越大，因为收入水平越
高，其私人产品的消费能力越高，而私人产品的消费依赖于公共产品提供的服务。因此，必
需形成一种按“多受益，多筹资”原则进行成本分摊机制，本文中案例3-4的筹资机制就有
很好的借鉴意义。
(二)企业筹资机制
要让企业以市场化机制参与乡村道路筹资，必须存在一种使其成本得以弥补，或是能够
从乡村道路建设的过程和结果中获得一定的经济利益。从乡村道路的功能定位上看，乡道建
设形成企业筹资的可能性较大，目前各地也都出现了利用道路冠名权等收益换取企业筹资建
设资金的案例。同时，政府可以制定一些优惠政策，例如在税收减免和融资优惠上向参与乡
村道路筹资的企业提供政策倾斜，以鼓励企业参与乡村道路建设。
(三)利他性个体筹资机制
在社会中，人们最大化自身效用的方式各不相同，从而使得不同方式决定下的表现形式
也有较大差异。效用最大化下的表现形式有物质的、针对不同利他性个体效用最大化的表现
形式有物质的、精神的，有形、无形的，它们对偏好不同的行为主体产生不同程度的影响，
构成对不同行为主体的不同激励。针对利他性主体在意识形态、文化等道德因素方面的偏好，
政府可以利用舆论媒体等各种方式强化这一方面的积极因素对利他性主体参与乡村道路筹
资的激励。
中国农业大学硕十学位论文第五章结论与讨论
5．I结论
第五章结论与讨论
(一)农村税费改革前，乡村道路主要依靠乡镇政府和村级组织的制度外筹资模式。这
造成了严重的农民负担问题，同时导致地区间差异明显，有违公共财政的均等化服务原则．
(二)农村税费改革取消了。三提五统”和“两个”制度后，制度外筹资的模式被废除，
对乡、村两级组织自身财力影响显著，乡镇政府自身财力只能维持自身机构运转(甚至还有
困难)，村级组织依靠的上级转移支付也仅能够保证人员工资和日常经费，在大多数农村地
区乡、村两级组织已无力为乡村道路提供资金。
(三)农村税费改革后乡级道路的主要筹资模式是上级专项资金补助制度和农民集资投
劳，而村级道路则依赖“一事一议”的筹资筹劳制度。这两种筹资机制的不足之处在于：专
项补助资金制度由于自上而下的集中决策机制，导致严重的信息不对称问题，造成专项资金
使用效率下降；而。一事一议”筹资制度因为农村居民在收入水平、收入结构等方面差异和
执行程序要求苛刻，难以有效为村级道路提供资金。
(四)根据有关理论分析的结果，乡道应在加强县级财力的基础上由县级政府作为主要
的筹资主体，中央和省级政府在地区间经济差异的条件下，对乡道建设加以补助。村道由政
府进行筹资，交由村民大会民主讨论决策。同时各类非政府主体参与乡村道路筹资能够拓宽
筹资渠道，减轻政府筹资压力．
5．2讨论
5．2-l改进建议
为了能够更加有效地乡村道路建设提供资金，针对目前乡村道路筹资机制存在的问题，
笔者认为可以从以下几个方面考虑改进：
(一)加大政府对乡村递路的投资力度，形成以县级政府为主体，中央和省级加以专项
补助的乡村道路政府筹资模式。
农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展，农民收入的提高都有爿受予
农村公共产品的有效供给从发达国家的经验看，随着经济社会的发展和．I：业化进程的加快，
虽然农业作为国民经济基础的地位没有改变，但是农业在整个国民经济产值中的比重是下降
的，相对于二三产业而言，农业是弱势产业，指望从农业内部提取剩余来建设农村基础设旋
是不现实的。随着近年来我国经济的持续快速发展，国家财政收入不断增加，为政府加大对
乡村道路建设的供给提供了有力的资金保证，使得政府作为乡村道路供给主体成为了可能。
政府加大对乡村道路建设的投资力度，也体现着工业反哺农业的政策的落实。
为了使县级政府能够有较强的财力承担乡村道路建设的筹资主体责任，应调整中央、地
方财权分配格局，增加地方财力比重。同时完善政府间转移支付制度，特别是省级以下转移
中国农业大学硕七学位论文第五章结论与讨论
支付制度，保证上级转移支付资金能够及时全额地下拨给县级地方政府．
(---)规范并适当集中各类涉及乡村道路建设的专项资金，提高资金使用效率．
由于目前涉及乡村道路建设的专项资金来自多个部门，各个部门之间由于各种原因缺乏
协调和配合，造成资金使用重叠的现象大量发生，同时不同资金的监管模式也有多种不同的
形式，这势必给资金的有效监管、资金使用和项目规划的有效整合带来极大的困难。因此首
先必须规范各类涉及乡村道路的专项资金，按照因素法设计一系列的专项补助计算公式，制
定符合实际的补助标准。以此为基础，积极探索在资金性质、用途不变的前提下，把专项资
金适当集中，统筹规划，重点使用，发挥财政投入的整体功能和规模效益，提高专项资金的
使用效率。
(三)加强专项资金的监管力度，提高申请和使用专项资金的透明度．
要加强对转移支付资金的监管，按照专项资金申请和使用公开、公正、公平的原则，完
善政府间转移支付制度资金的申请和使用的相关制度；同时要建立专项资金效绩评价体系和
考核机制，积极引入社会监督机制，提高资金申请和使用过程中的透明度。
(四)优化乡村道路投资决策机制，降低信息不对称问题的影响。
目前涉及基层经济和社会发展的项目资金分配权和审批权，仍集中在国家发展改革委或
行业主管部门，而且多采取将中央财政补助资金直接定到项目的做法。除非中央政府是全知
全能的贤人政府，否则这种自上而下的集中决策机制带来的最大问题就是信息不对称，因为
地方政府显然要比中央政府更接近辖区内居民，从而也更了解后者的需求与偏好，否则就不
需要(分权给)地方政府了。因此一方面需要推进基层民主建设，是居民的需求偏好能够得
到有效表达，另一方面需要适当分权，使得各级地方政府能够有效满足本地居民需求。
(五)降低乡村道路建设项目中地方政府配套资金的比例，减轻经济地方政府支出压力．
地方政府尤其是中西部地区的地方政府本身财力有限，中央政府在进行专项补助时，可
以根据能够反映地方财力的指标和模型，合理确定地方政府的配套资金要求，对于经济欠发
达的中西部地区，可考虑减免其配套资金的比例。
(六)拓宽乡村道路建设的筹资渠道，鼓励社会资金参与乡村道路建设。
为加快乡村道路建设进程，地方政府可制定各种优惠政策，吸引企业资金参与乡村道路
建设。同时利用开放政策，吸引境外资金，包括世界银行贷款、国外投资、国际组织合作与
资助，以及港澳台胞和海外侨胞的投资与捐赠等。
(七)完善“一事一议的”的筹资制度。
公共产品的供给包括决策、成本分摊、生产和管理及使用(分配)四个层次，按照施蒂
格勒(George Stigler)的分权理论，为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，决策应当
在最低行政水平的政府部门进行。对于村级道路，可以考虑以补助的形式对其村级组织提供
资金支持，而对于村级道路建设方案的决策由村民大会民主协商讨论决定，这样不仅可以降
低由于农民收入差异大等原因导致的“一事一议”筹资成本高昂的问题，还能能够发挥村民
大会民主决策的机制，使得方案的实施能够尽可能反映村内居民的需求偏好。
5．2．2需要进一步研究的问题
道路交通设施“三分在建，七分在养”，对于乡村道路建成后的养护资金筹资和养护管
中国农业大学硕士学位论文第五章结论与讨论
理职责的归属问题，限于篇幅没有加以研究．
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中国农业大学硕十学位论文致谢
致谢
光阴似箭，论文完成之际，两年的硕士阶段学习也行将结束。这篇论文也是对本人硕士
阶段学习成果的一个体现和总结。
首先，我要感谢恩师林万龙副教授。我自认为自己不是一个幸运儿，因而硕士阶段能够
有幸在林老师门下学习现在想来仍感觉十分欣喜和激动。论文从开题、框架结构的确立和调
整，到论文的写作、修改及至最终定稿，都凝聚着恩师的汗水和心血。由于个人做事的不良
习惯，论文的进度一直很慢，写作内容也很不理想，在恩师的鼓励和帮助下论文才得以最终
顺利完成。两年来，恩师以其严谨的治学态度。勤勉的工作作风和正直宽容的为人，为我树
立了一个努力学习的榜样，特别是恩师观察、分析问题时敏锐的洞察力和缜密的思辨力，使
我敬服。我衷心地感谢恩师的严格要求和精心培养，以及为我提供的科学研究和社会实践的
机会。正是在与恩师的不断学习和交流中。让我看到了自己在学业和做人方面的诸多不足；
恩师的忠言和勉励，是我受益终生的宝贵财富。恩师和师母在生活中对我的关怀和帮助，也
让我难以忘怀。
在论文开题和写作过程中，杨秋林教授、何广文教授、李平副教授、郭沛副教授、甘立
平副教授都提出了很多宝贵的建议和意见，在此向各位老师致以诚挚的感谢。特别还要感谢
学院的方芳副研究员，她的严格要求和包容，教育了我守时和诚信的至关重要性，论文也才
得以顺利答辩。
我还要感谢师兄涂凯彪、师姐孙翠清、罗洁、康小玮，同门汪元元、邓娴和师妹曹玫、
李洁，感谢他(她)们在两年的学习和生活中对我的慷慨帮助和支持，特别是师兄(姐)的
研究工作给我论文的写作很多有益的启发。
两年的同窗时光，使我结识了方丹、秦余胜、贾大猛、邹伟、王明光、张林、孙立波和
张越等好朋友，大家共同学习，相互讨论，不时激荡出思想的火花：在生活中互相帮助，结
下了深厚的友谊，为论文的写作提供了良好的学习和生活氛围，也对论文写作过程中出现的
问题提供了许多有益的帮助乘I建议。在此向各位好朋友表示感谢，愿我们的友谊长存!
最后，我要特别感谢我的父母和姐姐多年来对我无怨无悔的支持，来自家庭的温暖是我
最大的精神支持和不断前进的动力所在。我会在今后的学习和工作中继续努力，以报答父母
的养育之恩和姐姐对我的鼓励和支持。
中国农业太学硕士学位论文个人简介
基本信息
个人简介
姓名：梁迪
性别：男
出生年月：1981年12月
籍贯：北京
最后学历：经济学硕士
毕业院校：中国农业大学经济管理学院
教育背景
2005年9爿～2007年7月，就读于中国农业人学经济管理学院，攻读经济学硕士：
2000年9月～2004年7月，就读于中国农业大学经济管理学院，攻读经济学学士：
1997年9月～2000年7月，就读于陕西省成阳市彩虹中学，高中阶段学习。
研究生阶段参与的主要项目
2005年05月～2005年09月，财政部与世界银行，“公共财政覆盖农村”课题二期．赴
湖北、陕西两省四县(市)实地调研，并协助导师完成“农户对农村公共产品的需求及评价”
中交通和卫生部分的写作。
2005年11月～2005年12月，农业部对外经济合作中心．“利用Ⅱ洲开发银行贷款中国
北方早作农业项目”，负责山东省子项目的财务和经济分析丁作。
2005年12月～2006年01月，农业部对外经济合作中心．“利州砸洲开发银行贷款中国
农村能源生态建设项目Il期”，负责山东省子项目的财务和经济评价工作。
参译文章
KRISIN BAKKER．Interviewing made easier：Preparation boils down to a few main
questions(梁迪、林万龙译)．北京：美国谷物协会，2005(06)，42～45