ParK's 論文后花園

湖南大学
博士学位论文
我国中小企业信用担保制度问题研究
姓名：胡海波
申请学位级别：博士
专业：金融学
指导教师：杨胜刚
20070501
‘ 博士学位论文‘
摘要
世界经济发展的经验表明，中小企业“强位弱势”的巨大反差，要求各国或地
区政府纷纷从中小企业整体出发、从战略高度制定扶持中小企业发展的系统性的
政策。尽管各国或地区对中小企业的扶持是多角度、全方位的，但最基本的立足
点都在于缓解中小企业融资缺口。而为了解决这一问题，许多国家都引入了信用
担保制度，以便为中小企业提供足够的贷款信用支持，这是市场机制与宏观调控
有机结合的典范，也是化解金融风险、改善融资环境的重要手段。实践证明，我
国信贷市场上，信用担保机构的加入确实在一定程度上缓解了中小企业融资难问
题。然而，由于我国特殊的经济金融环境，国家并没有出台相应的较高层次立法
对行业运营进行规范，也缺乏实现中小企业信用担保健康发展的配套制度安排，
中小企业信用担保体系的制度建设尚处在进一步完善阶段。而随着担保业务的日
益拓展，中小企业信用担保机构普遍由于前期机构体系设计中的缺陷，在运作模
式、资金来源和损失分担、风险控制，以及配套环境建设上存在的诸多问题，导
致信用担保机构承担了巨大的担保损失风险，且运作效率普遍低下，远远无法满
足解决中小企业贷款融资难问题的需要。本论文即针对以上这些问题，对中小企
业信用担保制度展开深入研究，试图找到一个符合我国国情的中小企业信用担保
体系的制度框架或制度安排，以促进信用担保机构的可持续发展，使信用担保这
一公共产品产生更好的社会效益和经济效益，持久服务于中小企业的成长，并更
好地推动我国金融市场的有序发展。
中小企业融资难问题是中小企业信用担保制度产生和发展的背景，因此本论
文首先界定了信用担保相关范畴的内涵，回顾了中小企业融资中的信息不对称理
论和不对称信息视角下的西方企业融资担保理论，为本论文研究的展开做了理论
铺垫。
其次，论文将研究重点放在信用担保制度解决中小企业信贷市场失灵的微观
机制上。基于信用担保机构参与下的中小企业信贷配给模型的构建与分析，从理
论上阐明了信用担保机构完善中小企业信贷市场信号传递和信号甄别机制的作用
机理，证明了在满足一定的条件下信用担保制度对中小企业信贷融资效率的改善，
并进一步探讨了不对称信息条件下如何提高中小企业信用担保制度的运行绩效。
然后，论文在详细介绍美国、日本、韩国和中国台湾现行的信用担保制度和
我国中小企业信用担保制度发展现状的基础上，对国内外中小企业信用担保的各
项制度安排进行了全面比较分析，从中总结出了与其他国家或地区相比较，我国
中小企业信用担保制度的特点及其存在的问题。
Ⅱ
我国中小企《业信用担保制度问题研究
从各国或地区的中小企业信用担保实践中，可以总结出一条共同的规律，就
是政府始终是中小企业信用担保体系的主要推动者。因此，接着本文从理论与实
证相结合的角度重点剖析了中小企业信用担保体系中政府行为的积极效应，以及
所产生的财政成本问题，得出我国信用担保中政府行为的角色定位和方式选择的
基本结论。
综合前文的分析研究，本论文提出应重新确立我国多元化中小企业信用担保
体系结构比例和层次的发展思路，远期目标即构建以政策性和互助性担保机构为
主体，商业性担保机构为补充，能够有效控制、分散和化解风险的多元化信用担
保体系。并对政策性担保、互助性担保和商业性担保分别提出了不同的政策取向、
职能定位和运行模式。
最后，任何制度的成功运行都离不开完善的制度环境，论文即从中小企业征
信制度、担保行业监管制度和信用担保法律法规体系三个主要方面探讨了我国中
小企业信用担保机构运行的制度环境现状、问题与发展对策。
关键词：中小企业信贷融资；信用担保；信息不对称；制度构建
Ⅲ
博士学位论文。
Abstract
The experience of world economic development indicates that a striking contrast
between the high position and the low potency of small and medium‘sized enterprises
(SMEs)requires that the countries all over the world formulate systemic and strategic
policies to support the development of SMEs as a whole，Although these policies are
made from various angles．the radical stand point is to try tO fill in the loan gap for
SMEs．In order to solve this problem,many countries have introduced credit guarantee
systems to offer enough credit suppota for SMEs．This is a paragon of the combination
of the market mechanism and macro adjustments and controls．It is also all important
means to dissolve financial risks and improve the financing environment．Practice has
proved that on China’s lending market，the joining of credit guarantee organizations
(COOs)call alleviate the financing difficulty of SMEs to a certain extent．However,
due to China’S especial economic and financial circumstance，higher authoritative
legislation for guaranteeing industry administration is absent，and the institutions are
also lacking for the development of CGOs．Chinese credit guarantee system still needs
tO be improved further．So with the development of eGOs’operation,many problems
concerning operation mode，capital source and loss share，risk control and outside
environment since the earlier design stage lead to CGOs are undertaking an enormous
guarantee loss risk,and their operation efficiency js generally low．far from meeting
the financing demands of SMEs．In order to solve the problems above,a perspective
research On the SMEs credit guarantee system is carried out．And the author tries to
find an SMEs credit guarantee system or arrangements that ada【pt to the situation of
China．It will promote persistent development of CGOs and call make credit guarantee
for SMEs bring better social and economic benefits，serve the development of SMEs
lastingly,and promote the ordered development of China’s financial market．
Financial difficulties faced by SMEs are the background of the production and
development of the credit guarantee system，SO the dissertation firstly defines credit
guarantee category,reviews the theory of asymmetric information in SMEs credit
markets and the theories of Inan guarantee for the enterprises under asymmetric
information．
Secondly,the research focuses on the microcosmic mechanism that credit
guarantee systems solve the failure in SMEs credit markets．Based on a conceptive
IV
我国中小伽止信用担保制度问题研究
model for the credit rationing of SMEs under the participation of credit guarantee，this
section clarifies that the credit guarantee can improve the signal screening and
signaling mechanism in SMEs credit market，and proves theoretically that credit
guarantee system can improve SMEs financial efficiency；furthermore，it discusses
how to improve the performance of CGOs under asymmetric information．
Then the author introduces the current SMEs credit guarantee systems in USA,
Japan,Korea,Taiwan and Mainland of China in details．By using comparative
research approach this part analyzes the arrangements of credit guarantee systems and
summarizes the characteristics and existing problems of the current system in
mainland of China．
A common law can be gained from SMEs credit guarantee operation of many
countries．That is．the government is always the primary motive force in credit
guarantee systems．Consequently,the thesis goes on to make a thorough analysis of
the positive effects and fiscal cost resuRed from the actions of the government with an
evidence—prove-theory method．At last，it draws a conclusion on the role orientation
and mode choice of the government behaviors．
Based on the analysis and researches in the above parts，this thesis suggests
altering the development idea of framework and arrangements for Chinese SMEs
credit guarantee system．We should constitute a multiplex credit guarantee system in
the future，which takes the administrative and the mutual CGOs as the main entities，
the commercial CGOs硒complements．and can control，disperse and melt the risk．As
for the administrative guarantee，the mutual guarantee and the commercial guarantee,
different policy,orientation and operation mode are proposed separately．
Finally,a successful operation of any system needs the cooperation of perfect
institutional environment．∞the author discusses the current situation,problems and
countermeasures for the institutional environment of Chinese SMEs credit guarantee
system from three aspects，including credit reporting system of SMEs，guarantee
supervision and management system,laws and regulations system．
Key Words：SMEs bank loan；credit guarantee；asymmetric information；system
constitution
V
我国中小企业信用担保制度问题研究
插图索引
图1．1政府贷款担保下的代理人职业选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯8
图2．1传统的货币市场均衡模型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．24
图2．2银行贷款预期收益曲线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．25
图2．3四象限转化图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．25
图2．4对中小企业的信贷配给⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．26
图3．1不同风险类型企业的r-M效用无差异曲线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43
图3．2不同风险类型企业的q．Tl效用无差异曲线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43
图3．3不同担保抵押品和担保费率组合下的分离均衡⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．44
图3．4不同担保比例和贷款利率组合下的分离均衡⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．45
图3．5信用担保机构对信息不对称下中小企业信贷市场信号的修正⋯⋯⋯⋯．48
图3．6信用担保机构参与下的信贷市场均衡⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．50
图3．7担保比例、反担保金额与项目平均成功概率的关系示意图⋯⋯⋯⋯⋯．58
图4．1 SBIC计划现金流量图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯69
图4．2 日本中小企业信用担保体系结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．71
图4．3韩国信用担保体系结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．73
图4．4 KCGF、SIC与SBIC关系结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯73
图4．5台湾中小企业信用保证制度的体系架构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．76
图4．6授权保证方式流程图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．78
图4．7我国信用担保机构的数量增长⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．86
图4．8中小企业信用担保组织法入构成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．87
图4．9年度担保基金总额增长图示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．88
图4．10担保机构控股股东分布图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．89
图4．11担保机构总裁背景分布图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．89
图4．12不同金额单笔业务占总业务的比例⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．90
图4．13最大代偿损失企业所有制结构统计图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．91
图4．14担保机构代偿原因统计图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．91
图4．15国际信用担保机构主要业务品种⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．97
图5．1政府参与提供信用担保的作用效果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯101
图5．2信用担保机构和政府的博弈分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯104
图5．3商业银行与信用担保机构的博弈⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯105
图5．4年度政府出资的中小企业信用担保资金总额⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯110
IX
博士学位论文。
图6．1 中小企业分类示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯121
图6．2 “两主一辅”的中小企业信用担保体系构架图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯124
图6．3 政策性再担保机构业务程序图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯125
图6．4信用扩张能力与放大倍数、担保责任比例的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯130
图6．5企业互助担保组织结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯136
图6．6互助性担保联盟的组织结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯137
图6．7互助性担保机构业务程序图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯138
图6．8互助性担保机构初创时的产权结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯139
图6．9互助性担保机构营业后的产权结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯140
图6．10互助性担保机构获得足够净收益后的产权结构图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯141
图6．11商业性担保机构业务程序图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯145
图7．1市场化的中小企业征信模式运作框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯156
X
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研究。
附表索引
表2．1创业企业与监管部门之间的博奕模型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．27
表4．1信用担保机构在世界不同地区的分布状况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．63
表4．2世界最佳担保机构排名⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．64
表4．3 日本信用保证协会的规模⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．71
表4．4台湾中小企业信用保证基金历年保证业务状况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．75
表4．5台湾中小企业信用保证基金保证项目⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．77
表4．6中小企业信用担保三种模式的主要特征比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．85
表4．7我国担保机构资金规模层次⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．88
表4．8我国信用担保机构一览表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．90
表4．9担保机构代偿原因表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．91
表4．10担保机构信用审查考虑因素统计表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．92
表4．11担保机构面临主要担保风险统计表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．93
表5．1上海市小企业贷款担保机构损账补贴一览表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯115
表6．1部分国家和地区银行在担保机构中的持股情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯127
表6．2互助性担保机构损失补偿分配表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯142
表7．1我国主要的几家企业征信机构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯149
表7．2企业征信制度模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153
表7．3 Q的评估值与经验性统计比率的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯158
Xl
湖南大学
学位论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的
研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或
集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均
己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。
⋯唰渺吼研年多月叼日
学位论文版权使用授权书
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本学位论文属于
1．保密口，在一年解密后适用本授权书。
2．不保密毹
(请在以上相应方框内打”寸’)
作者签名
导师签名
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月卵Et
月叫日
博士学位论文
第1章绪论
1．1选题背景与研究意义
进入上世纪90年代后，中小企业在我国经济改革和发展中的作用逐渐受到理
论界和决策层的重视。中小企业对我国国民经济和经济体制而言，不仅具有“发展
意义”，而且具有“改革意义”。中小企业的“发展意义”是指在国际分工中我国具有
劳动力优势，而劳动密集型企业的规模一般偏小，因此，中小企业最能体现我国
劳动力成本优势。中小企业的“改革意义”是指“体制外”发展起来的民营企业规模
一般比较小，这些企业的活力不仅为国有企业的改革提供了借鉴，而且还消化了
改革的成本，如在国有企业效益低下的情况下保证经济的较高增长率和吸收国有
企业改革中分流下来的人员。随着创办企业的政策限制的减少，我国的中小企业
发展很快，但诸多体制性因素仍制约着中小企业的进一步发展。理论界普遍认为，
外部融资困难是制约我国中小企业进一步发展的重要因素，它使中小企业的发展
基本上被限制在自我融资的狭小薄围内，发展潜力和速度都受到制约。
21世纪初开始，理论研究开始更多关注解决我国中小企业融资难的实际层面
的探讨，产生了大量的理论、实证和政策文献。信贷融资是中小企业融资的一个
重要方面，在我国，甚至是唯一对中小企业有实质性影响的外部融资形式。而在
如何解决我国中小企业信贷融资问题的众多观点中，为广大中小企业提供信用担
保己成为一个较普遍一致的政策主张。从国际经验来看，为解决中小企业由于信
用不足而带来的融资难问题，许多国家都引入了信用担保制度，以便为中小企业
提供足够的贷款信用支持，这是市场机制与宏观调控有机结合的典范，也是化解
金融风险、改善融资环境的重要手段。实践证明，我国担保业发展的10多年的过
程中，作为行业主体的中小企业信用担保也确实在一定程度上缓解了中小企业融
资难的问题，发挥了引人注目的社会效益。根据国家发展和改革委员会中小企业
司的统计，截止2005年底，全国中小企业信用担保机构己达2914家，累计担保
总额4673．87亿元。中小企业信用担保业发展非常迅速，社会效益非常明显。2005
年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额3425亿元，新增利税268亿元，新
增就业157万人o。中小企业信用担保体系的建设和发展，对缓解中小企业贷款
困难，提升中小企业信用等级，促进中小企业健康发展，对扩大就业、培育税源，
发挥了积极的作用，使区域经济得到了较大发展。
o参见国家发改委中小企业司融资担保处：t中小企业信用担保行业发展报告’．第七届全国中小企业信用担
保机构负责人联席会议2006 6．20．21
1
我国甲小企业信用担保制度问题研究’
从历史发展进程来看，我国信用担保机构最初的兴起和发展大多源于政府扶
持中小企业的政策性目的，并主要由财政出资建立，1999年6月，原国家经贸委
中小企业司出台的<关于建立中小企业信用担保体系的指导意见》也基本确立了
我国中小企业信用担保体系的框架结构即以政策性担保机构为主体的“一体两翼”
模式。然而，由于我国特殊的经济金融环境，国家并没有出台相应的较高层次立
法对行业运营进行规范，也缺乏实现中小企业信用担保健康发展的配套制度安排。
而随着担保业务的日益拓展，中小企业政策性担保的正外部性和非营利的特性逐
步显现，从而产生了下面两种状况：一方面，由于我国社会信用体系建设还未到
位，政策性担保机构虽然一定程度上缓解了中小企业贷款难的问题，但自身与中
小企业的信息不对称问题同样十分突出，加上政府资金的有限性和政策性担保体
系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保
机构承担了巨大的担保风险损失而又缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的
生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种，有的甚至严重偏
离为中小企业提供贷款担保的主业；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和
引导，加之担保行业监管制度不完善，使得商业性担保机构数量超常规增长，导
致行业内部过度竞争，在缺乏优胜劣汰机制的情况下，实际上使得优质担保公司
与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业整体信誉的建立，甚至面临自
身的信用危机。这些因素都导致我国中小企业信用担保机构的运作效率普遍低下，
远远无法满足解决中小企业贷款融资难问题的需要回。
针对以上问题，有必要结合现阶段我国国情，对中小企业信用担保发展中的
制度问题进行较为深入的前瞻性研究，特别是对适应现阶段我国信用担保机构发
展需要的运作模式、运行机制以及相关的配套制度环境建设进行详细探讨，将能
够促使中小企业信用担保这一公共产品产生更好的社会效益和经济效益，优化资
源配置，持久服务于中小企业的发展。而目前国内理论界一般性地讨论中小企业
信用担保相关问题的文献较多，系统性地论述信用担保制度问题的文献较少，尤
其是以信用担保为对象的基础理论研究己明显滞后于实践的发展，虽然在学习借
鉴国外实践经验方面取得了许多进展，但很多政策建议貌似合理却并没有从根本
上解决问题。因此，本论文选题的研究对于促进我国中小企业信用担保机构的效
率运行和可持续发展，进而更好地解决中小企业融资难问题，无疑具有重要的理
论和实践指导意义。
。据调查．我国有的担保公司注册资本仅几十万元，风险承受能力很小：有的地区，80％的担保机构不再以
“担保”为主业，而以直接投资、股票收益等作为主要收入来源。由于担保公司信用严重不足，银行往往
要求担保公司承担lOO％的担保责任，每傲一笔担保需要先向银行按1：1交纳保证金。“确切地说，这根本
不是担保，而是质押贷款．”(参见杜艳《担保业“盛世”危机》2l世纪经济报道2004 10 lO)
2
’ 博士学位论文’
1．2国内外研究文献综述
中小企业信用担保体系是世界上许多国家中小企业政策性支持体系的重要组
成部分；在我国，中小企业信用担保在中小企业政策性信贷支持体系中的地位尤
为重要。作为一种制度形式，中小企业信用担保体系的建立和定位是基于对其经
济功能和运行机制的认识。目前，国内外学术界对这一问题的相关研究主要可概
括为以下几个方面：
1．2．1中小企业信用担保的“制度收益”
建立中小企业信用担保机构的代表性理由是：中小企业由于缺乏从银行取得
贷款的必要信用条件，需要外部担保来提升信用等级以获得银行贷款；．否则，中
小企业信贷融资的困境将严重影响到中小企业的发展和成长，进而影响政府就业
和经济增长等目标的实现。因此，有关中小企业信用担保“制度收益”的研究主要
包括以下两个方面：
1．2．1．1中小企业信用担保机制的功能
国外学术界对中小企业信用担保机制功能的研究主要集中在以下两个方面：
1．信用担保“微观”作用的衡量。
Meyer和Nagarajan指出信用担保计划(Credit Guarantee Schemes以下简称
CGSs)作为一种促使贷款人向中小企业提供资金的手段，一旦使贷款人认识到风
险并不是如他们原先认为的那样高时，将使他们以后贷款给这些中小企业时不需
要担保。因此，CGSs的长期收益可能表现为贷款的期限更长、利率更低、担保
要求更低以及其它更优惠的贷款条件。同时，Meyer建议应更多地研究如何评价
信用担保对贷款者行为产生的影响【¨。Vogel和Adams等认为担保贷款的笔数并
不是一种对担保效益的精确度量，如果对贷款担保计划进行评估时忽略了附加性
问题，认为所有担保贷款都是因为特定担保计划的实行而新增的贷款，这将导致
对此类计划效益的严重高估。此外，互替性问题、归属问题同样会影响担保计划
作用的精确度量【21。George Walser在他的博士论文里面通过构建金融市场借贷双
方的行为模型，运用美国小企业融资调查数据，比较了在有无SBA担保项目的情
况下，小企业借款者的融资行为特点，对SBA解决信贷市场低效率的功能做了定
性的评价。他的研究结论是，美国SBA贷款担保能够促进高风险的借款人获得贷
款融资，然而，如果市场失灵存在于垄断性金融市场中，SBA贷款担保计划就不
能缓解由于市场垄断而带来的高风险借款人贷款难的问题i31。
一2．信用担保“宏观”效果的评价。，
虽然CGSs已经在许多国家以不同形式实施了几十年，但在某些问题上仍然
存在分歧，如信用担保计划能否实质上有助于解决金融体系欠发达而产生的实际
3
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研究。
问题141。Vogel、Adams和Gudger支持Holden的观点认为，CGSs不能作为金融
改革的有效替代品，CGSs很可能增加而不是减少中小企业贷款中的信息不对称
和交易成本，并明确反对任何形式的针对中小企业的财政补贴，认为CGSs就涉
及某种形式的财政补贴【5】【6l。英国国际发展部门金融政策研究组通过对智利、埃
及、印度和波兰信用担保基金的案例研究发现，在这些国家中发生的金融深化部
分得益于信用担保计划的实施，他们的主要结论是：提供信用担保(即使担保额
稳定增长)并不是CGS目标的充分体现，CGS的正确目标应是促使每个银行都
能找到利用CGS机制扩大对边缘市场服务。从而增加盈利的路径，即促进金融部
门的深化；CGS在金融部门深化中充当的角色不是驱动器而是加速器，也就是说，
CGS并不是金融深化的必要条件，但至少在金融深化需求最强烈的地方，CGS很
可能会成功地推动这种深化的进程【7】
国内学者也从很多方面对中小企业信用担保机制的经济功能进行了概括，为
了显明起见，笔者将这些众多的解释概括为以下几个假说：
1．准公共品说
张利胜等认为，中小企业的信贷担保服务具有一定的公共品性质(即混合产
品)，必得由政府出面提供，才不致出现供应匮乏。这种观点为政府建立和发展中
小企业信贷担保机构提供了理论基础。这种观点认为，中小企业信贷担保机构服
务的对象是中小企业，而中小企业在提供就业机会、增加税收、出口创汇和促进
高新技术成果产业化和商品化方面具有重要作用。信贷担保的目的是改善中小企
业的融资环境，增加中小企业的融资能力，这将有利于增加就业机会、增加税收
和出口创汇，有利于提高技术进步对经济发展的贡献率，改变经济增长方式和促
进社会经济的稳定均衡发展。由此可见，担保产品是具有外部效益的混合产品。
担保产品具有以下特点：(1)担保的收益与所承担的风险不对称；(2)担保的风
险在保险理论上属于不可保风险；(3)担保产品的外部效益的承受者是社会和政
府。这种理论进一步认为，中小企业信贷担保作为一种准公共品，由于存在搭便
车问题，生产者的成本得不到补偿，市场供给不足，低于最佳数量，将产生效率
损失。因此应采取公共方式提供，以弥补因供应不足导致的效率损失f8J。
2．专业分工说
陈乃醒等认为，金融市场越发达，信用交易的链条就越长，而这种专业分工
会提高金融市场的效率。中小企业信贷担保机构的出现，是现代金融市场分工细
化的表现，因此对改进中小企业信贷融资市场的结构和效率是有利的【91。然而，
分工应该是市场和技术发展的一个自然结果，是市场内生的。并不是所有的分工
都能导致效率的提高，尤其是政府行为所加于市场的分工，并不一定是市场需要
的。一个组织或机构的存在价值，在于其能够以更低的成本提供原有机构提供的
服务，或能够提供原有机构不能提供的服务，降低其他机构的交易成本。总之，
4
博士学位论文1
一个机构只有提供价值增值，加入市场分工体系，才能带来经济效率的提高。我
国现有的各种类型的中小企业信用担保机构，主要是由政府出资或推动建立的，
是政府出于特定考虑向特定领域转移资源的一种方法，并不是金融市场发展的自
然结果，并不是内生于市场的，“专业分工说”的解释似不够准确。
3．信用杠杆说
这是一种强调信用担保相对于直接信贷形式优势的观点。这种观点认为，中
小企业政策性信贷担保形式优于政府直接贷款形式的方面在于，担保可以有一个
杠杆效应，政府只需要出少量的资金。就可以带动几倍的银行资金投向中小企业
[10l。相对于政府对中小企业的直接贷款，政策性信贷担保可以通过其放大效应扩
大对中小企业的政策支持面，在这个意义上，“信用杠杆说”是正确的；但另一方
面，政策性信贷担保的杠杆作用既可以是有利的，也可以是不利的。如果中小企
业信贷担保机构能够筛选出高于社会平均收益率的项目，杠杆作用就是有利的；
如果由于担保机构筛选力量薄弱和逆向选择问题导致项目质量低于银行筛选的平
均水平，杠杆作用只能带来更大的资源配置扭曲。因此，杠杆作用只能说明政策
性信贷担保方式相对于政府直接贷款方式在特定方面的优势，并不能概括中小企
业信用担保的经济功能。
4．信用提升说．
担保机构被认为有一个很重要的功用，就是可以对中小企业进行“信用提升”，
直观理解就是中小企业在没有得到担保时得不到贷款，有了担保机构的担保，中
小企业的信用度提高了，就可以得到银行贷款了。这种“信用提升说”存在某种含
混之处，问题关键在于担保机构是如何提升中小企业信用的。根据张捷的分析，
担保实际上是信用资源由担保机构转向被担保企业，信用资源的总量并没有增加
1111。如果担保机构不是凭自己对中小企业的信息和风险管理优势，仅仅是通过将
自己置于代偿危险中的方法“提升”它所担保的中小企业的“信用”，从社会角度而
言，是没有意义的。
相对而言，在上述理论假说中“准公共品说”对中小企业信用担保功能的概括较
为准确，其他“假说”虽有其合理的成分，但要成立都必须满足一定的条件。因此，
近年来国内不少文献资料从其他角度对中小企业信用担保功能进行了更深入更细
致的解释。如陈乃醒(2004)将信用担保机构的基本功能概括为节约功能、配置功
能和稳定功能【12l。黄磊、倪民、孙丰山(2005)通过个案分析阐述了信用担保的
融资职能与社会职能，提出担保机构发展中需要重点关注的是两者的内在冲突f13J。
彭磊(2003)分析了中小金融机构与专业信用担保作用的差异在于，前者只能弥补
“信贷缺121”；并不能缓解信贷配给；而后者能改变信贷配给的均衡位置，促使信贷
配给的局部均衡向总体福利均衡收敛I“1。苏旺胜、施祖麟(2003)认为在满足一
定的假设条件下，信用担保制度可以有效地缓解信息不对称，提高信贷市场绩效
5
我国中小企业信用担保$蝎!简黟研究‘
{151。平泱(2001)较早通．皇立银行与中小企业贷款的动态博弈模型，揭示了中
小企业贷款难的成因，提出建立信用担保体系的重要性【16J；聂建平、上官小放
(2004)分析了商业银行、信用担保机构和中小企业在中小企业申请信用贷款过程
中的博弈行为，认为三方共赢的博弈均衡结果才能充分发挥中小企业信用担保制度
的重要作用【171。郝蕾、郭曦(2005)进一步通过模型证明，由于担保机构对企业
信息了解程度不同，在对会内企业担保时，互助担保比政府担保具有优势，它不会
引起利益的重新分配；而因为存在市场分割，政府担保也是不可或缺的，政府担保
会引起风险转嫁，导致收益在企业内部、银行与企业之间的重新分配1181。
1．2．1．2中小企业信用担保的社会经济收益
中小企业信用担保的社会经济收益并不能根据担保机构的收益来确定，只能
通过扶持中小企业发展产生的外部收益来衡量，外部收益即通过支持中小企业的
创立和发展所创造的就业机会和财富等社会效益；这种收益不可能精确计算，只
能通过一些代表性指标大致推算。正是因为担保收益计算上的困难，这方面的研
究并不多。
Riding and Haines(2001)对加拿大中小企业接受SBLA。担保计划的中小企
业进行了一项问卷调查．问卷涉及SBLA贷款对企业收入、利润、雇佣和持续生
存等方面的影响。在做出有效答复的682户企业中，138户(20．2％)属于新生企
业，即在SBLA贷款之前尚不存在、依靠贷款得以创立的企业：98户(14．4％)
属于年轻企业，即在得到贷款时设立不到一年的企业：有41户(6％)现存企业
认为，由于缺乏可抵押的资产，除了SBLA贷款以外，不可能从企业渠道获得债
务融资；另外还有51户(7．5％)的困难企业认为，没有SBLA贷款，企业可能
倒闭。SBLA担保贷款对这些中小企业的生存和发展起到了至关重要的作用。各
类中小企业(包括新生企业、年轻企业等)因得到联邦政策性信贷担保贷款，平
均每户新增(保住)上作岗位2．78—8．25个不等；1995年各类企业新增上作岗位
由1万到4万个不等j根据粗略估算，每创造一个就业机会，需要耗费的小额贷
款的担保成本是1000加元，大额贷款的担保成本不到3000加元，平均成本约2000
加元，这些成本主要来自违约代偿金。除了就业收益外，税收增加、促进收入公
平化及减少地区经济不平衡方面的收益也会相应增加ll⋯。
Craig，Jackson和Thomson(2006)在研究美国小企业管理局(SBA)贷款
担保计划时，使用地区劳动力市场的就业率作为衡量信用担保经济效益的指标，
发现当地的年就业水平与SBA担保贷款水平有明显的正相关关系，而且在低收入
水平的市场中这种相关性表现得更明显【2“。，
以上研究存在一些缺陷，第一，在担保贷款企业所创造的社会经济效益中，
。SmallBusiness LoanAct担保计划是加拿大联邦政府1961年出台的一个中小企业信贷担保项目．
6
博士学位论文’
很难分离出哪些是担保贷款的效应，哪些是其他因素的效应，存在归属问题；第
二，其社会经济效应是其作为一般政府信贷扶持政策的效应而不是作为“担保机
制”的效应(因为如果是政府直接贷款，也不会显示出有何不同)；第三，因为接
受调查的均为接受担保贷款的企业，问卷调查的答复可能具有某种倾向性，等等。
但这项研究还是显示了中小企业信贷担保对社会经济的正的外部效应。
在我国，除了经济发展这个主题外，解决就业和社会分配公平问题的任务也
很严峻。因此，通过中小企业信用担保对中小企业进行信贷扶持，不只是要关注
经济上的效率意义，也要关注社会公平上的意义，以及社会稳定与和谐发展的意
义，这也是其作为一项公共政策的“制度收益”。国内学术界目前还缺乏这方面的
定性与定量研究．
1．2．2中小企业信用担保的“制度成本”
信用担保机构在为中小企业获得贷款融资提供担保时可能也存在着一些负面
效应，这些效应主要包括，因为信息不对称原因，担保机构不能有效识别借款人
类型，可能导致逆向选择和道德风险问题，对中小企业投资行为产生扭曲性影响；
作为一种金融制度安排和金融组织类型．政策性中小企业信用担保机构在组织效
率方面也存在着制约因素。这些都构成了中小企业信用担保作为一种金融制度安
排的“成本”．因此，国内外文献这方面的研究主要从以下两方面展开：
1．2．2．1中小企业信用担保对投资行为的扭曲效应
Chaney和Thakor最早通过构建一个简单的两阶段模型分析了信用担保的潜
在激励效应。该模型显示当企业知道贷款担保将至时，他们可能会倾向于风险更
高的投资和使用更高的财务杠杆，这种逆向激励效应意味着政府的贷款担保或有
负债可能比预期的水平要高得多。他们的政策建议是政府或者完全放弃贷款担保，
或者设立一个联邦机构为所有企业提供贷款担保，并根据企业的资产风险和财务
杠杆水平来给担保合理定价12¨。
w Li在一个包括中小企业借款基本要素的两期跨期理论模型下，分析了中小
企业信贷担保机制的经济效应，包括中小企业信贷担保对企业投资、破产成本和
企业进入等方面的影响【221。Li首先假设在中小企业政策性信贷担保项目中，政府
和私人金融部门拥有同样的信息渠道和审核技术，即政府担保机构不比银行更具
信息优势，所以政策性信贷担保不能改进中小企业信贷市场的效率，而只是将资
源从一些主体转移到另一些主体；政策性担保包含着一定比例的补贴率，补贴来
源于向经济体中的代理人。征收的税款。
然后，Li进一步提出了自己的分析框架，即个人资产水平和项目质量(成功
。这里指经济体中的理性行为人，根据效用最大化原则进行投资决策：是否投资(做企业主还是做雇员)
和投资多少．
7
我国中小企业信片j担保制度『口】题研究
概率)影响人们职业选择，对经济体中的代理人而言，存在一个临界资产水平和
项目质量水平，在这个水平以上者成为企业主，在这个水平以下者成为雇员；投
资者意愿投资的数量随借款成本的上升而下降。
中小企业政策性信贷担保通过影响被担保企业的利润方程对中小企业的投资
行为产生影响。研究表明，担保降低了被担保企业资本的边际成本，因为中小企
业的投资数量决定于资本边际收益与资本边际成本相等的点，所以，其投资水平
较接受担保前为高。Lj通过分析被担保企业和未被担保企业的利润方程发现，受
担保的企业都会从贷款担保中受益，而且那些储蓄率低而借款较多者和／或风险较
高者从中受益较多。贷款担保对于拥有好项目的代理人的效应受两个因素的影响。
一方面，拥有好项目意味着借款较多，因此能够更多享受项目的贷款担保；另一
方面，好项目意味着低失败率，对贷款担保的需求较弱。
对未受担保的企业而言，因为贷款担保安排要通过增加税收进行补贴，税收
增加减少了可支配收入，提高了其在第1期消费的边际效用，相对于基准状态，
未受担保的企业主会增加其在第1期的消费和减少储蓄。还有，与其受担保的同
行相比，未受担保的企业主从项目中得到的回报较低，更有可能被从企业主行列
中退出。
资
产
企业项目成功概率
象
图1．1政府贷款担保下的代理人职业选择
Li的最终结论是，在政府贷款担保下，与基准状态相比，受担保企业主投资
较多，资本边际回报较低。个人财富较少且项目风险较高的企业主受益最多。私
‘ 博士学位论文
人储蓄减少，尤其对企业主来说更是如此。图刻画了贷款担保下的职业选择。分
界线以上的代理人将成为企业主，分界线以下的代理人将成为工人。接受贷款担
保的企业，分界线下移且更凸，表明项目风险较大的中小企业从担保中受益较多；
未受担保的企业主的分界线上移，表明担保降低了未受担保的中小企业的投资水
平。
Li，(1998)的分析具有一定的局限性。第一，该分析的基本假设之一是政策
性信贷担保机构对中小企业不具信息优势，这一点并不完全符合实际。第二，该
分析仅仅关注了中小企业信贷担保的直接经济效应，而未关注其间接经济效应和
社会效应。第三，因为用于中小企业信贷担保补贴的税收是在整个社会范围内征
收，在中小企业范围内使用，对未受担保的中小企业投资的扭曲效应比较有限，
而对受担保的中小企业资金支持则比较明显，尤其对于我国中小企业作为一个整
体面临资金瓶颈的大前提下，中小企业因接受担保导致的过度投资的问题并不会
特别严重。
我国国内也有一些学术文献对信用担保这种扭曲效应进行了研究。张杰
(2000)认为，我国的中小民营企业是我国市场经济的内生物，尽管本身存在融
资困难，但它们具有不同于国有大企业的较为健全的资本结构和融资机制，中小
企业信贷担保机制等政策性安排，很可能导致民营中小企业对其产生刚性依赖，
破坏民营经济的内源融资机制，在长期中损害民营经济发展的一些不同于国有企
业的关键机制，特别是资本结构12”。陈乃醒(2004)指出在我国担保运作过程中
的“人情担保”和“指令担保”，对接受担保的中小企业的投资行为，对宏观金融资
源配置，都会产生一定的扭曲效应。这一方面是由于我国的中小企业信贷担保运
作的不规范所致，在一定程度上，也是由担保安排内在的缺陷所致。因此，政府
直接组建信用担保机构弥补金融制度缺陷虽然十分必要，但同时应当建立相应有
效的运作机制和做好角色定位【12l。针对中小企业信用担保可能出现的资源配置扭
曲效应，董彦岭主张应将信贷担保政策的扶持目标明确定位于在增加就业和促进
各地区经济平衡发展方面具有明显的外部效应的中小企业，或符合国家产业政策
的特定领域譬如属于高新技术领域的中小企业，以保证总的投资方向。在总的资
金投向上定位准确，相应的扭曲效应的负面作用就会降低(24】。
1．2．2．2中小企业信用担保机构微观运作方面的效率损失’
中小企业信用担保不仅有可能会对资源配置产生一定的扭曲效应，如引起过
度投资和挤出储蓄等，而且在微观运作方面也会存在一定的效率损失，这也构成
中小企业信用担保的一项重要的制度成本。从中小企业信用担保机构的微观运作
来看，为中小企业贷款提供信贷担保，实际上就是在中小企业信贷市场上将“信息
生产”和“风险管理”功能一定程度上从商业银行中分离出来。因此，信用担保机构
9
我国中小企业信用担保制度问题研究
如果不能在这两个或其中之一的功能上具有相对于商业银行的比较优势，那就不
可能有效扩大中小企业融资水平、提高信贷资源的配置效率。
1．信息生产方面的效率损失
林毅夫、李永军(2001)对中小企业信贷担保机构的作用提出了谨慎的怀疑，
认为中小企业信贷担保机构如果不能解决信息不对称问题，就只是将中小企业的
信贷风险从商业银行转移到信贷担保机构，并没有消除或减少风险，但没有在此
基础上进一步展开分析12扪。孔刘柳认为信贷担保改进信贷市场效率的前提之一就
是担保机构要比银行具有信息优势：前提之二即担保是一种市场行为。在中小企
业政策性信贷担保中，这两个条件都是难以具备的【261．黄海沧、李建琴的研究表
明，目前我国信用担保并没有改变信息不对称问题的实质，担保机构与其客户之
间同样存在着信息不对称的问题【27l：董彦岭则提出相比银行具有企业开立结算帐
户作为信息通道而言，信用担保机构也具有一定的信息通道，但是否比银行的信
息通道更有效，并没有定论。作为担保机构主体的政策性担保机构，其工作人员
也不会比银行经理更关心贷款质量，并不具有收集信息的激励机制优势。因此，
中小企业信用担保机构相对于银行的信息生产优势并不明显【28】。
2．风险管理方面的效率损失
林平、袁中红通过对^东省信用担保机构的实证研究发现，由于再担保风险
补偿机制的缺位，以及在与商业银行合作中处于严重的不平等地位等原因，信用
担保机构面临较大的系统风险，担保行业风险不断累积，整体经营不容乐观【291。
邹小凡、章智(2003)、付俊文、赵红(2004)根据信息经济学基本理论，应用数
理模型探讨了担保抵押品对于中小企业信用担保机构风险管理的意义，得出的结
论是：当中小企业无任何抵押担保品时，虽然担保机构加强对企业的调查部分解
决了信息不对称问题，但并未解决由此产生的逆向选择和道德风险，反而可能加
大逆向选择和道德风险，形成“信用担保悖论”；只有当企业提供的抵押品价值大
于项目期望收入与担保费之差时，信用担保机构的存在才有现实意义【3011311。杨胜
刚、胡海波则进一步结合融资担保理论分析了信用担保机构的两种主要风险控制
手段——比例担保和反担保的不同组合对中小企业信贷市场上逆向选择和道德风
险的不同影响，提出了如何提高信用担保机构风险管理效率的思路与对策13”。此
外，在风险分散与承担优势比较方面，许多学者提出，由于我国一些区域性信贷
担保机构甚至社区性中小企业信用担保机构规模有限，相对于商业银行尤其是规
模较大的商业银行，不具有分散和承担风险的优势，因此应尽快建立全国性的担
保网，在担保机构之间实现担保风险分担。“中国信用再担保制度”课题组(2003)
首创了再担保的概念，并建议由国务院特批民间投资设立的市场化股份制中国信
用再担保股份有限公司，作为中国唯一的一家全国性再担保机构，以再担保方式
支持各地担保机构，发挥其在促进中小企业发展中重要作用1331。
博士学位论文
1．2．3中小企业信用担保发展的可持续性
1．2．3．1国外观点
中小企业信用担保的可持续发展实际上是对担保作为一种制度安排其成本与
收益的权衡。从1996年泛美开发银行组织召开的信用担保体系圆桌会议开始，许
多国外学者开始探讨有关信用担保体系可持续发展能力的问题。
Gudger对CGSs持续发展的可能性提出了质疑，他通过对哥伦比亚信用担保
计划的考察发现，实施一项CGS很可能在节约了占贷款组合价值2％的风险成本
的同时，也增加了12％的管理成本。因此，Gudger认为尽管解释CGS存在的理
由在于，信用担保能够弥补中小企业抵押担保品的缺乏、以及腐败低效的司法系
统带来的抵押品执行等问题，而使担保优于抵押品的使用，但在实践中许多CGSs
是不可持续的．并举出了至今发生在欧洲和亚洲许多国家信用担保计划亏损的案
例13”。Meyer也认为现有的对CGSs的评价研究都不能充分证明信用担保的可持
续发展能力和对银彳亍在中小企业贷款上增加效应(additionality)，他同时承认衡
量这种增加效应是相当困难的，并且进一步指出增加的贷款必须是良好的、可偿
还的以及对借款者产生积极效果的贷款澄1。Castellanos从金融监管的角度提出运
用于其他金融中介的标准是否同样适用于信用担保机构，在他看来，过去大多数
担保计划都接受了政府的大量补贴，然而却面临长期性不稳定(chronic
instabilities)的困扰。因此，他认为必须建立针对信用担保计划的特殊的正规金
融监管体制，以助于保护公共资源，包括设立最低资本，担保比率、对信贷资产组
合的定期评估、对债务人的报告系统和准备金管理政策I”1。
1．2．3．2国内观点
国内学术界主要从担保机构的发展模式、外部环境与监管框架、风险管理、
业务创新与定价等角度探讨有关中小企业信用担保体系的可持续性问题：
1．发展我国中小企业信用担保的路径选择
对于我国应建立什么样的担保体系，许多学者已进行了大量探讨。观点大体
可以归纳为三大类型模式；以政策性担保为主体、以商业性担保为主体和以互助
性担保为主体。中国人民银行潍坊市中心支行课题组认为应坚持以政策性担保为
主体发展担保体系，这是担保业务、同时也是中小企业贷款业务可持续发展的必
然选择【⋯71．苏旺胜、施祖麟提出我国应构建以互助性担保机构为主体、政策性担
保机构和商业性担保机构为补充的担保体系【”l。而陈柳钦、孙建平(2003)、龙
永俊、杨军(2005)则认为今后我国应更多地依靠民间资本的介入，从目前政策
性担保机构为主体逐步过渡到商业性担保机构为主体138】p”。王素莲也主张商业性
担保为主体的信用担保体系应成为我国中小企业信用担保体系的组织取向【401。其
11
我国中小企业信用担保制度问题研究
实，早在1999年，原国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的
指导意见》中就提出按照“支持发展与防范风险相结合的原则，政府扶持与市场化
操作相结合的原则，开展担保与提高信用相结合的原则”，建立“一体两翼”的中小
企业信用担保体系：“一体”指试点模式的主体，即政府试点设立的专业担保机构；
“两翼”指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构。
然而，在以后的实践中如果仅从担保机构数量来看，有逐渐偏向以商业性担保为
主体的倾向。
2．信用担保发展的外部环境与监管框架
伴随着近几年来我国担保机构数量的高速增长，信用担保发展的外部环境与
监管问题己成为国内学术界和担保业内共同关注的焦点。梅强、谭中明、任永平
通过对担保基金的盈亏分析得出，决定担保规模的因素实质上是一个地区企业的
总体信用状况，创造良好的信用环境将成为中小企业信用担保机构生存和发展的
关键之所在，而加强法制建设、社会征信机构建设和企业伦理建设是实现这一目
标的基本途径【4¨。陈柳钦、孙建平认为我国处于中间环节的中小企业信用担保体
系发展迅速，已初具规模，而处于两端的中小企业信用体系和银行体系却发展极
其缓慢，造成了我国中小企业信用担保体系的制度性缺陷1421。巴曙松等探讨了中
国担保行业如何构建更有效率的监管框架，提出“统一规则、分类监管、行业自律、
市场约束”的总思路【柏1。
3．信用担保机构的风险管理
张利胜、狄娜参照经济控制理论和最优控制方法制作了一个适合担保机构控
制风险的经济数学模型，为担保机构定量地考察和控制企业的风险提供了一套思
路【8】。梅强、谭中明从损益和现金流量的角度分析了信用担保机构各重要参数的
关系，包括担保规模、代偿率与追偿率、担保费用率与保证金率、资本金与放大
倍数【4”。刘新来较系统研究了信用担保机构的风险控制和管理措施，并探讨了担
保机构风险管理的评价指标和持续经营水平的三个层次1451。梅保平从信用扩张、
风险控制、风险分散、持续发展等方面尝试建立了信用担保机构运作能力的评价
指标体系【4“。林毅夫、孙希芳通过建立贷款人异质的信贷市场模型，分析了非正
规金融存在的信贷市场均衡，同时也说明了担保方与被担保方之间信息不对称问
题的克服决定了信用担保方案的可行性和可持续性1471。
4．担保定价与业务创新
张志强尝试运用国外期权定价方法计算了债务担保的价值I“1；林昆辉、金玲、
陈晓红从理论和实证两方面研究了如何正确运用Black．Scholes期权定价模型确
定担保收费的问题【49l；在此基础上，陈富权、沈思玮注意到在担保中存在很多展
期的情况，设计了一个两阶段担保定价模型，为实践中更合理地确定担保费提供
了参考价格【删。业务创新方面，巴蜀松等提出担保机构目前至少可以从资产证券
‘ 博士学位论文‘
化、保值金融产品及企业年金几方面着手介入我国正在推进的金融产品创新【51】：
何红渠、孙壮志主要从提高收益的角度提出准股权业务模式担保的概念，把债权
与股权有机地结合起来，为解决贷款担保业务风险与收益不匹配的问题作了有益
的尝试【521。这方面的研究成果颇多，限于篇幅，此处不一一赘述。
综上所述，学术界在中小企业信用担保方面作了大量的研究，无论是揭示的
问题还是提出的富有启迪性的思路和主张，对推动中小企业信用担保改革实践向
前发展都做出了重要贡献。不过，在我国，发展中小企业信用担保，很大程度上
是因为借鉴了西方发达国家的经验。西方国家是在市场体制充分发挥作用的前提
下，利用中小企业信用担保作为弥补市场缺陷或市场失败的手段。我国的情况明
显不同，首先我国是一个发展中国家，又处在计划经济向市场经济转轨过程中，
如何减少资源的行政性配置、充分发挥市场资源配置的作用是一个重要的问题，
而中小企业融资难问题正是在行政力量的退出形成市场机制的条件下凸现出来，
说明市场体系的均衡运作似乎又需要行政力量的介入，这好像陷入了一个怪圈。
其根本原因在于针对中小企业信用担保制度，理论层面还缺乏深入细致的研究和
实践检验，由此导致很多研究者提出的一些并不清晰、甚至针锋相对的政策思路。
因此，进一步深入研究中小企业信用担保理论，充分立足于我国国情，积极借鉴
国际经验，有效控制中小企业信用担保的风险，科学设计我国中小企业信用担保
机构未来发展的模式和运行机制，是今后需要努力的方向。
1．3技术路线与内容结构
1．3．1技术路线
在对金融中介存在原因的解释中，信息不对称理论始终占有重要地位，银行
作为金融中介和信贷融资的提供者，被认为是解决企业与其债权人信息不对称问
题和监督机制问题的核心环节。而Berger和Udell(1998)认为，相对于大企业，
中小企业的信息更具私有特征，是银企信息不对称的典型形态。中小企业信贷融
资问题的核心是信贷市场的信息不对称问题回。信息不对称会导致严重的逆向选
择和道德风险问题，严重时会导致信贷市场的失败。除此之外，不对称信息下风
险的合理配置也是中小企业信贷市场的一个重要方面，信息成本和风险配置成本
共同构成中小企业信贷融资的两项重要的交易成本。
因此，本文将中小企业信贷市场和信用担保活动中的信息不对称问题及其解
决，贯穿于整个论文的分析之中。信息不对称问题是导致中小企业信贷融资缺口
的主要原因，解决信息不{l寸称问题的能力和风险的合理配置的能力应是评价中小
。张捷就认为，导致中小企业困难的多个因素最终在很大程度上都可以归结为中小企业的信息不透明的特
征，参见张捷《结构转换期的中小企业金融研究》，经济科学出版社．2003年，第38页．
13
我国中小企业信用担保制度问题研究
企业信用担保制度安排优劣的重要尺度。在其他条件相同或相似的情况下，有利
于改善银企信息结构和风险合理分担的制度安排才是有效的制度安排；让有信息
优势的机构担保，让有信息优势的机构有动机去收集信息；让风险管理能力较强、
风险态度更接近中性的机构去承担风险等等．按照这个标准，一些在短期看来是
增加中小企业信贷数量的担保制度安排可能是非效率的，并且在长期内会对中小
企业的信贷融资产生抑制作用。论文通过使用经济学的信息不对称理论，检讨中
小企业信用担保融资的一些基本安排和基本关系，提出完善我国中小企业信用担
保体系、提高信用担保效率的政策建议。具体如图1．2所示：
中小企业信用担保的相关理论研究
上土上j7 上上
中小企业信用基于信贷配给模型中小企业信用
担保体系中的的担保机构与中小担保制度
政府行为分析企业信贷分析的比较研究
U 上上U
、
多元化中小企业信用担保体系的制度重构
I I 之岁上上
政旃实践模
业
策信息
性优势式评析
担性
保担
再远期
7U、创新模保
担目标式设计
机
保厂]
构
之乡
中小企业信用担保体系的制度环境建设
』上
结论
图1．2论文的技术路线
1．3．2内容结构
全文共有七章内容：
第1章，绪论。主要介绍有关中小企业信用担保的研究背景及国内外学术界
的研究状况，论文的技术路线、内容结构和研究方法等。本章内容为论文研究的
14
博士学位论文
展开进行铺垫。
第2章，中小企业信用担保的相关理论研究。本章是后面各项研究的起点，
主要通过界定信用担保相关范畴的内涵，回顾中小企业融资中的信息不对称理论
和介绍不对称信息视角下的西方企业融资担保理论，为本文研究中小企业信用担
保制度问题提供理论基础。
第3章，基于信贷配给模型的中小企业信用担保制度分析。本章主要研究信
用担保解决中小企业信贷市场失灵的机制与效率问题。首先，基于信用担保机构
参与下中小企业信贷配给模型的构建与分析，从理论上阐明了信用担保完善中小
企业信贷市场信号传递和信号甄别机制的作用机理。然后，进一步构建一个信用
担保制度模型，证明在满足一定的条件下信用担保制度对中小企业信贷融资效率
的改善。最后，放宽模型假设条件，探讨不对称信息下如何提高中小企业信用担
保机构的运行绩效。
第4章，中小企业信用担保制度的比较研究。本章在详细介绍世界最佳担保
机构排名前四位的国家(地区)现行的信用担保制度和我国中小企业信用担保制
度发展现状的基础上，对国内外中小企业信用担保的各项制度安排进行了较全面
的tE较分析，从中找出我国中小企业信用担保制度的不足之处，和其他国家(地
区)可供借鉴的有益经验，提出了对我国中小企业信用担保体系发展的几点启示。
第5章，中小企业信用担保体系中的政府行为分析。本章从理论分析和现实
考察相结合的角度重点剖析了中小企业信用担保体系中政府行为的积极效应，以
及所产生的财政成本问题，得出我国信用担保中政府行为的角色定位和方式选择
的基本结论，为理顺中小企业信用担保体系中政府与其他行为主体的关系，促进
中小企业信用担保体系可持续健康发展以及相关政策的制定提供了依据。
第6章，我国多元化中小企业信用担保体系的制度重构。本章在论文前面章
节研究结论的基础上，提出重新确立我国中小企业信用担保体系结构比例和层次
的发展思路，构建了一个可持续发展的、能够提高担保运行绩效的中小企业信用
担保体系及其制度框架，即建立以政策性担保机构和互助性担保机构为主体、商
业性担保机构为补充，能够有效控制、分散和化解风险的多元化信用担保体系。
并对政策性担保、商业性担保和互助性担保分别提出了不同的政策取向、职能定
位和运行模式。．
第7章，我国中小企业信用担保体系的制度环境建设。中小企业信用担保制
度的成功运行离不开所处的制度环境，因此本章即从中小企业征信制度、担保行
业监管制度和信用担保法律法规体系三个方面探讨了我国中小企业信用担保机构
运行的制度环境现状、问题和发展对策。
最后，总结论文的观点，并指出今后继续研究的方向所在。
‘
我国中小企业信用担保制度问题研究
1．4研究方法和主要创新点
本文在写作过程中始终坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的基本方法论，归
纳演绎方法也贯穿全文。在具体的方法研究上，主要采用了以下方法：
第一，模型分析与规范分析相结合的方法。模型分析是经济学研究中的一种
常用方法，它以约束条件下的函数关系为基本形式，把复杂具体的经济问题转化
成直观和抽象的数学模型，因而成为一种独特的抽象分析方法和定量分析方法。
然而，经济本身是一个复杂的演化系统，我们所研究的经济现象是错综复杂的、
动态的，任何看似简单的经济现象背后，往往都隐藏着惊人的复杂性，因此许多
经济问题必须结合包含价值判断的规范分析才能得到圆满的解决。本论文即结合
运用了这两种方法，在对中小企业信贷配给和信用担保制度等理论模型的分析结
论基础上，分别从适于我国中小企业信用担保发展的体系结构、运行机制与外部
制度环境等角度提出“应该怎么样”的对策建议。
第二，定性分析与定量分析相结合的方法。随着社会科学与自然科学的融合
发展，对经济问题的研究日益成为，既有通过数据模型揭示各个变量间相互关系，
得出相应的理论假说，然后通过计量方法来检验模型，最终得到相应的理论观点
的定量分析，又有建立在大量经验积累、实际观察和逻辑演绎推理思考基础之上
的定性分析。可以说，定性分析和定量分析相结合是经济学发展的必然要谏。由
于我国信用担保体系建设起步较晚，还处于发展完善阶段，缺少关于中小企业信
用担保机构运行情况较全面和完整的统计资料，因此要进行更细致的定量分析尚
缺乏数据来源的支持。但笔者仍通过对国内外大量相关统计和文献资料的收集与
整理，掌握了一定量的统计数据，在充分利用这些数据的前提下，对相关问题进
行了模型分析，并采用了各种图表、数据来说明所研究主体之间的相互关系，得
出了许多有益的结论。
第三，比较研究方法。社会科学研究中，通过纵向(时间、历史)和横向(空
间、国际)的比较研究来发现问题和分析问题是最常见的一种研究方法。鉴于国
外信用担保制度发展的多样性和我国信用担保制度发展的相对滞后，从我国实际
出发研究中小企业信用担保制度相关问题时，运用比较研究方法就显得特别重要。
本论文广泛采用了全方位、多角度的比较研究方法，例如比较研究了各国(地区)
与我国现行的中小企业信用担保体系中各项制度安排的差异，比较研究了国内中
小企业互助性担保机构几种实践模式的优缺点，比较研究了国内外信用担保业监
管制度和相关法律、法规的建设现状等等。这些比较分析，对辩证地看待问题和
科学地解决问题具有十分积极的意义。
本文的创新之处主要在以下几个方面：
第一，通过引入对贷款企业的第三方担保因素，构建了一个信用担保机构参
16
博士学位论文‘
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与下的中小企业信贷配给模型。该模型扩展了以往银行信贷配给的内生决策变量，
不仅将利率而且将担保抵押品、担保费率和担保比例共同作为信贷配给机制，从
而使信贷配给理论更加贴近中小企业普遍通过担保机构增加贷款可得性这一客观
现实，对于理解现阶段我国中小企业信用担保发展中的问题提供了重要启示。
第二，从信息不对称问题的缓解、风险的合理配置和担保的经济杠杆效用角
度全面考察中小企业信用担保制度的运行绩效，通过数理建模分析了担保比例和
反担保品价值的不同组合对中小企业信贷市场上逆向选择与道德风险的不同影
响，以及信用担保经济杠杆效用大小的决定因素，从而为完善我国信用担保制度、
提高信用担保运行绩效提供了政策思路。
第三，提出应选择政策性担保和互助性担保相结合的方式重构我国多元化中
小企业信用担保体系的制度框架，即近期目标是鼓励建立更多的互助性担保机构，
并以之作为我国政策性担保机构的重要补充，而远期目标即构建以政策性担保机
构和互助性担保机构为主体、商业性担保机构为补充的“两主一辅”中小企业信
用担保体系，并系统提出了各类信用担保机构的职能定位、运行模式和制度环境
建设方案等。
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我国中小企业信用扫保制度问题研究
第2章中小企业信用担保的相关理论研究
2．1中小企业信用担保范畴的界定
信用是担保的重要渊源，信用问题是理解信用担保的一个重要切入点。然而
“信用”(credit)一词在各国语言中几乎都具有多重含义，在日常使用中也较为广
泛，其概念不断地向外延伸，内涵越来越丰富。最终形成一个现象，即在经济学
文献中出现的“信用”时而表达此一意思，时而表达彼一意思。由于使用的宽泛，
妨碍了信用作为一个经济学分析范式的使用(魏玮，2002)，类似的现象也出现在
信用担保相关概念的使用上。由于信用概念的使用混乱，作为信用规则和信用载
体的信用制度分析或作为信用提升手段的信用担保问题分析，也难以构成一个严
密的理论体系。针对这一问题，本节将从信用概念入手用一定篇幅对信用担保相
关范畴加以界定。
2．1．1信用的涵义
、“信用’’一词是我们在学习西方文明的过程中引进的，最早源于拉丁文
“Credo”，原意是信托、信誉、相信的含义，后来由“Credo”演化为英文“Credit”。
在《朗文当代英语词典》(1987)列出的八种名词释义和两种动词释义中，与汉语
中“信用～词接近的主要有：“信仰或相信某事物的正当合理性”，“在还债或处理
货币事务中受信任的品质”，“购买商品及服务后一段时间内偿付的制度”。《辞海》
(1989)列出了“信用”的三种释义：其一为“信任使用”；其二为“遵守诺言，实践
成约，从而取得别人对他的信任”i其三为“价值运动的特殊形式”。
18世纪和19世纪是经济学的启蒙阶段，也是市场经济制度快速发展成熟的
时期，当时最具有实际价值的课题之一是古典经济学大师们对“信用”问‘题进行了
深入的研究。不过由于研究思路、研究工具的限制，当时的著作家在给“信用”下
定义时遇到了困难，因此这个名词自始至终使用得很不严格。起初，一般“信用”
被解释为信任的同义语。这个来源于日常生活的意思虽然便于大众理解，但作为
一个经济学概念则显得不够规范，因为“信任”的主观性是难以衡量的，从而也就
不能通过外部的力量和手段加以改变或规范。即使是在信奉经济自由主义的古典
经济学家眼中，这样的定义也会由于导致信用问题研究失去价值而难以接受。
不过，很快古典经济学家们就找到了另外的一个概念。由于当时银行信用正
处于蓬勃发展时期，并且在民商法中“债”的概念规定得非常明确，商业交往中
Credit越来越多地被理解为“信贷”或“借贷”。虽然，对于“信用”活动中信贷的对象
18
’ 博士学位论文
是什么，不同的人还有不同的看法，有人说是货币的实用价值，有人说是货币的
购买力，有人说是财富的使用权。但是在古典经济理论中谈论的“信用”概念基本
所指就是“借贷关系”。这一点从马克思的政治经济学体系中也可以看出。因为马
克思的经济理论基本上来源于英国古典经济学，所以马克思的信用理论考察的是
资本主义信用关系，如果不加特别说明，马克思说的信用关系就是借贷关系。
进入20世纪，随着贸易扩大到全球范围，金融创新的爆发，信用交易以及作
为保障的信用制度更发达更丰富了。然而在学术研究领域，“信用”这个范畴的基
本意义仍然基于“借贷”的基础上。如《中国大百科全书》‰信用”条目下的解释是：
“即信贷活动，以偿还为条件的价值运动的特殊形式。在商品交换和货币流通存在
的条件下，债权人以有条件让渡的形式贷出货币或赊销商品，债务人则按约定的
日期偿还借款或偿付贷款，并支付利息。”与此相似，《大英百科全书》o也把Credit
解释为：“指一方(债权人或贷款人)供应货币、商品、服务或有价证券，而另一
方(债务人或借款人)在承诺的将来时间偿还的交易行为。“信贷”己被看作信用
的最标准的定义了(饶余庆，1983；黄达，1999)。信用的这一定义将对信用的分
析自然就限定在以“借贷”为中心的银行与企业、企业与企业之间的交易关系上了，
对信用问题的关注也就必然表现为如何解决以“借贷”为中心的信用活动的风险问
题。虽然现实经济生活中和社会活动中的焦用概念早己大大超越了借贷的概念，
所谓信用体系、信用制度建设的内涵也不会局限于借贷关系的规范调整；然而，
作为解决中小企业贷款融资难的第三方信用工具——信用担保，其中的信用概念
并没有超越借贷的概念，无论在学术研究还是实践活动中也都常见将中小企业信
用担保、融资担保或贷款担保等同的现象，因此本文以中小企业信用担保为对象
的研究是基于这种狭义的信用概念。
2．1．2担保的涵义
担保既是信用范畴，又是历史范畴，同时还是一个法律范畴。具体地说，担
保是指在经济金融活动中，债权人为了降低违约风险，减少资金损失，由债务人
或第三入提供履约保证或承担责任的行为。债权入与债务入及其他第三入签订担
保协议后，当债务人由于各种原因而违反合同时，债权人可以通过执行担保来确
保债权的安全性。从历史发展来看，担保在东西方文明早期既己出现，早期的担
保行为发生于简单的商品交换、战争或国际政治活动中，伴随这些活动中产生的
简单的债权债务关系，担保犹如信用的孪生兄弟也随之产生。那时的担保行为大
多不为法律所调整，但这种原始的担保行为反映了担保的本质属性，即担保是保
障债权实现的方式。
。见中国大百科全书【M】(经济卷111)北京：中国大百科全书出版社．1998：776．
。见台湾中华书局《大英百科全书》【M】(第V卷)1986：267-274．
19
我国中小企业信用担保帝J度伺题研究
第一次以法律形式对担保现象做出了较为系统、完善规定的是人类历史上第
一个商业生产者世界性法律——《罗马法》。为担保债的履行，《罗马法》设有各
种办法，如为保证给付能按约发生设有违约金契约、定金和副债权人，针对债务
人发生无力清偿，设有连带保证，以及如出现欺诈担保责任可撤销等等。根据各
国现行法律，担保方式可有保证、抵押、质押、留置、定金等。其中保证是人的
担保，在我国也常常被习惯简称为担保，即通常意义上的狭义的担保概念；抵押、
质押、留置是物的担保；定金是金钱的担保．近年来，随着各国现代信用制度的
建立与完善，各种担保方式都获得了巨大发展，使用规模、范围扩大，新的担保
方式被认可，担保关系日趋复杂和多样化，担保作为一种特殊的经济工具也表现
出其特有的基本属性：
第一，信用差．人与人之间、法人与法人之间，甚至地域与地域之间、族群
与族群之间、政府与政府之间、国家与国家之间的信用地位是不平等的，在这些
主体之间存在信用差。对信用差的判断主要取决于有相互交往的利害关系方。尽
管合同关系中可能己经存在违约金、定金、留置、抵押等伴生的担保形式和撤销
权、代位权等保障债权的合同制度，但若这些措施仍不能满足债权方对债务方信
用差的认同时，第三方人的担保就成为必须的形式。信用较低的债务人，通过信
用较高的担保人提供担保，可以提升信用，达到债权人认可的等级。只要信用差
存在，对担保的需求就一定存在。
第二，或然性。担保不但可以起到信用判断、证明的作用，而且更重要的是
可以保障债权的实现．因此，担保比起信用评级、法律公证等信用证明形式，对
债权的保障最为直接和有效。然而，第三方提供担保之后并不必然承担担保责任，
并不一定要支付责任金额或代为履行。只有当被担保人不履行或不能履行担保责
任时，担保人才可能实际承担担保责任。
第三，人格化。担保具有显著的人格化社会关系的特征。这一特征反映在担
保所产生的经济关系、法律关系、社会关系之中。这是因为担保关系，不仅是财
产关系、法律关系，更基础的是信用关系、人格关系、甚至是人身关系。这主要
是指：提供担保是担保人对被担保人信用和人格品质的认可；在信用关系上被担
保人依附于担保人；担保人对被担保人的财产和经营管理活动有监督权、被担保
人有按照担保人的正当要求处置财产和进行经营管理的义务。担保不仅仅是经济
问题或法律问题，也不仅仅是信息或信用问题，而是更深一层次的利害、信任的
关系，它的根本是一种人格化的社会关系【钉l。
2．1．3信用担保的涵义
对信用担保具体内涵的理解，在学术界存在着不同的观点，比较有代表性的
主要分为两种：第一种观点如梅强、谭中明(2002)等认为，从法律涵义上讲，
20
‘ 博士学位论文‘
信用担保即信用保证——担保方式中的人的担保，是指保证人和债权人约定，当
债务人不能履行债务时，保证人按照约定履行债务或承担责任的行为。其中，保
证人是指具有代为清偿债务的企业法人、其他经济组织或者公民个人144】。所以，
这种观点认为信用担保与信用保证或保证可以互用，作为保证人的既可以是专业
性保证(担保)机构，也可以是非专业性的企业公司或其他经济组织；既可以是
固定的，也可以是一次性的。第二种观点如刘新来(2005)等认为，信用担保，
也称信用保证，是指由专门机构面向社会提供的制度化的保证。该信用担保概念
包含三个要点：(1)由专门机构提供的担保，而不是一般法人、自然人提供的担
保；(2)这种担保是制度化的担保，即指它是在一定的政策、法律、制度、规则
框架安排体系之中的，是标准化、规范化的业务；(3)是面向社会提供的担保而
不是对内部关联机构或雇员提供的担保【45J。可见，这种信用担保的概念不能与一
般性的担保或保证的概念直接等同，且在中小企业信用担保体系运作的范畴内，
该理论观点比较符合我国目前对中小企业信用担保的定义o。因此，本文以中小
企业信用担保为对象的研究将在这种信用担保概念的基础上展开。
基于专业担保界定的中小企业信用担保除具有担保的一般功能之外还具有其
特殊的功能。首先，专业担保具有优化资源配置的功能。金融交易的过程是金融
资源配置的过程，好的金融制度应当有利于金融资源的优化配置，配置功能往往
是金融制度总体功能的集中体现，直接反映着金融制度的效率状况。非专业担保
是分散的、没有统一的目标，往往是为满足与担保人有特定关系的债务人的个案
需要，而专业担保可以提供集中地、系统地担保，担保机构通过专业化的信息搜
集与处理更容易准确找到“最有希望的人”作为担保对象，通过提供信用担保的方
式建立信用链条，使金融交易的渠道通畅。而担保机构不仅仅是弥补金融交易过
程中的信用不足，更重要的是使这些信用供给有利于金融资源的配置优化，带来
了最终社会经济绩效的改进。因此，专业担保往往为政府利用，成为贯彻特定经
济政策的工具。其次，专业担保具有经济杠杆的属性，这种属性直接由信用担保
的放大功能体现。放大倍数是担保机构所提供的担保额与其承担担保风险的担保
资金或资产的比例。一般地说，担保放大比例越高，其杠杆效率越高、对社会做
的贡献也越大；同时，担保放大比例越高，担保机构所要承担的风险也就越大，
需要担保机构具备更高的风险控制和风险管理能力。因此，在担保机构社会贡献
率、担保机构风险承受能力、债权人、债务人认可度之间存在一个平衡点，过高
或过低地确定担保放大比例，都会不利于信用担保机构的发展和功能的正常发挥。
。根据‘国家经贸委关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企【1999】540号)，中
小企业信用担保是指经同级人民政府及政府指定部门审核批准设立并依法登记注册的中小企业信用担保专
门机构与债权人(包括银行等金融机构)约定，当被担保人不履行或不能履行主合同约定债务时，担保机
构承担约定的责任或履行债务的行为：中小企业信用担保机构依合同约定，承担一般保证责任或连带保证
责任．
21
我国中小企业信用担保制度问题研究
2．2中小企业融资中的信息不对称理论
研究中小企业融资问题主要有三个角度：一是从体制与改革的视角，研究改
革进程中不完善的金融体制对中小企业融资困难的影响。2000．2002年理论界主
要从这一角度研究，目前这方面的研究已经比较充分；二是直接从企业规模入手，
研究中小企业信贷需求的特点与融资困境的对策，由于中小企业信贷本是一个宏
观问题的微观结果，所以这个角度的逻辑起点有着自身的视角缺陷，很难跳出圈
外做更客观的分析；三是引入信息不对称的前提，从市场效率角度探讨信息不对
称下的信贷市场效率，在传统模型中加入信息成本变量，进而探讨对中小企业信
贷的影响。由于随着经济市场化的发展，金融市场本身的效率对中小企业融资的
影响会越来越大，因此从第三个角度出发运用信息经济学理论，不仅为我们考察
中小企业融资难问题提供了一个有力的工具，也为研究第三方信用担保提供了一
个切入点和理论基础。
2．2．1中小企业融资中信息不对称的产生
信息不对称的内涵主要有以下三个方面：一是交易双方中任何一方都未获得
完全清楚的信息；二是有关交易的信息在交易双方问的分布是不对称的，即一方
比另一方占有较多的有关信息；三是交易双方对于各自在信息占用方面的地位都
是比较清楚的p4JpJ脚J。金融市场上的信息不对称是指，资金的使用者在企业经营
方面比资金的提供者掌握更多的信息。在银企信用过程中，不同授信主体之间的
信息不对称程度是不同的，主要表现为授信主体双方对信贷过程所拥有的信息在
数量及质量上的差异程度，并且这种差异可以用信息结构来表示。以银企信贷关
系为例，假定通过银行贷款融资的企业存在两种类型：经营状况良好、信誉较高
的企业(G)和经营状况较差、信誉较低的企业(B)。又假定G企业的贷款风险
艮较低，而B企业的贷款风险p“较高，即p。<pb，并且决定两种类型企业的风险
概率分布不同，13。的概率为Pg，pb的概率为Pb，每一时期影响企业风险大小的
外界因素是随机的。企业完全知道自己的类型，而银行并不知道其真实类型，只
能通过某种渠道获得企业的信息，依此判断企业G的风险概率为Tl。，企业B的风
险概率为T1b，设n。<P叠，T1bcPb。那么银行获得企业G贷款风险的真实信息的概率
为(1--p。+T19)／P。；银行获得企业B的贷款风险的真实信息的概率为(1一Pb
+T1b)／Pb。两者的信息不对称分别为(Pg一1。)和(Pb—T1b)。由于B型企业更希
望得到银行贷款的资金，其隐瞒信息的激励高于G型企业，所以(Pb—T1b)>(P。
一11。)，即银行与风险较高企业的信息不对称程度高于与风险较低企业的信息不对
称程度【5刀。(P窖一．11。)和(Pb一11。)的大小取决于银行对非贷款申请报告的信息投
入，银行的信息投入越大，q。和11b就越接近于K和Pb，非对称信息的程度就越
’ 博士学位论文‘
小。银行最佳的信息投入量由边际收益等于边际成本时的均衡点决定。
相对于大企业，中小企业属于风险较高企业，因此，信息不对称性在中小企
业融资尤为突出【鲳】。事实上，企业信息主要通过财务数据反映。大多数中小企业
缺乏必要的账目，也未能执行正规的财会制度，报表和账册不全，财务数据失真。
特别是他们无须像上市公司那样定期公布自己的财务状况，缺乏外部监督。而且
中小企业数量多，分布广，兴衰频繁，公众难以了解虚实。更重要的是，许多中
小企业内部人控制使得经营管理者可以为所欲为，经营不够透明，使得银行对非
贷款申请报告的信息投入边际成本很高，银行最佳的信息投入量很低，更加剧了
银企问的信息不对称。
信息不对称程度高的另一原因是企业显示信息的能力弱。企业显示信息的能
力而又可以用企业的规模、财务状况、现有可抵押、质押的财富水平和企业能获
得潜在资金的渠道等指标来反映。中小企业由于规模较小，经营活动透明度差，
财务信息具有非公开性，可用于抵押质押的资产不足，因而信息显示能力弱，导
致融资能力有限【5”。
除了从中小企业本身的特点分析这种信息不对称，一些学者还从中小企业以
外的因素来解释。全丽萍运用DIM方法分析表明，中小企业融资难表面上反映的
是渠道狭窄，而其深层欢的原因可归结为产权因素和信息不对称因素。“在现行的
体制下，国有产权的属性弱化了国企融资的信息不对称风险，而非国有产权却加
剧了非国有企业的信息不对称风险，从而使得国企尤其是国有大型企业的信用可
得性(Credit Availability)普遍较高，而非国有经济成分的中小企业信用可得性十
分低下。”因此，中小企业在发展过程中的融资困境变成为了一种必然【⋯。．
2．2．2信息不对称与中小企业融资缺口
在传统的货币市场均衡模型中(如图2．1所示)，资金的供给曲线(S)和需
求曲线(D)决定了均衡利率(r+)和均衡信贷水平(M·)，使信贷市场出清，也
即在均衡利率水平上，借款人的需求得到满足。但是，在现实的信贷市场上，利
率并不能完全引导金融机构的信贷供给。在很多情况下，即使借款人愿意接受更
高的利率，同时金融机构也有继续提供信贷的能力，金融机构还是不愿意提供信
贷。这种情况被理论界以“信贷配给”(Credit Rationing)的概念加以描述。显然，
信贷配给使借款人面临融资缺口，而传统的模型无法解释信贷市场上的这种现象。
我国口小企业信并j担保制度问题研究
M‘ M
图2．1传统的货币市场均衡模型
在传统模型中，经济学家只是将信贷配给解释为由外部震动引起的一种暂时
的非均衡现象，或将其解释为政府干预的结果(如政府人为地规定利率上限导致
需求大于供给)。直到斯蒂格利茨(J．E．Stiglitz)和威斯(A．Weiss)在引入信息
不对称因素后，较圆满地解释了信贷配给和企业面临的融资缺口问题。由于信息
不对称在信贷市场上普遍存在，银企双方本质上是一种委托代理关系，因此银行
作为资金所有者即委托人是否愿意将款项贷给企业即代理人实际上是委托人和代
理人在信息不对称情况下，委托人是否能满足预期收益博弈的结果。而银行的预
期收益取决于贷款利率和借款人还款的概率两方面，因此，银行不仅关心利率水
平，而且关心贷款的风险。如果贷款风险独立于利率水平，在资金的需求大于供
给时，通过提高利率，银行可以增加自己的收益，则不会出现信贷配给问题。然
而，当银行不能观察到借款人的投资风险时，提高利率将使高风险项目驱赶走低
风险项目，出现逆向选择(因为在给定项目收益时，利率的提高意味着企业利润
的降低，因此，只有那些成功时具有较高收益的项目才会申请贷款。而较高收益
项目其成功概率较低，风险较大)，或者诱使借款人在得到贷款后改变贷款用途，
投资于更高风险的项耳，以获得更高收益偿还贷款，从而使得银行放款的平均风
险上升，即发生道德风险回。这样，利率上涨为银行带来的好处，可能还弥补不
了风险上升给银行带来的损失，银行就被迫采用信贷配给而不是提高利率以使供
需平衡16”。’
如图2．2所示，银行贷款预期收益曲线7c(r)是银行报出利率r的函数，但提高
所索取的利率，并不导致贷款人的收入成比例增加，因为违约概率可能也升高了。
事实上，如果违约概率升高到一定程度，使利率提高给贷款人带来的风险效应超
。信贷市场上另一种道德风险是借款人在有能力偿还借款的情况下，对偿还借款和不偿还借款所带来的成
本进行比较，最终选择策略性的不偿还借款的行为．
24
‘ 博士学位论文‘
过了收入效应时，贷款人的收益实在地可能降低，可以判断肯定存在一个最佳的
利率r+使银行获得最大预期收益矿。问题是r·的发现是一个不断试错的过程，它
取决于银行对贷款申请人风险概率的判断。
图2．2银行贷款预期收益曲线
当fgf，时，银行收益未达到最大化，银行承担间接损失；当f>P时，低风险
者将大量退出，借款者平均风险上升超过临界值，银行承担直接风险损失。因此，
银行通过不断试错来寻找能获得最大预期收益矿的最佳利率r+。
兀和r之间的这种非单调关系可通过四象限图(如图2．3所示)转化为M．r
空间中的贷款供给曲线S。
＼ 篓
L
Ⅱ
‘＼＼ ／／ ＼⋯ ＼ ／ ＼
D ：
r} r7 M ／ ＼ ／
／ ＼ ／s ／。
M+ ●
M
●
图2．3四象限转化固
图中b为银行存款利率，M为贷款额，D为存款额，且M=D，同时，银行
我国中小企业信用扫保制度问题研究‘
贷款回报将全部用于支付存款利息。因此，当冗与r之间存在非单调关系时，M
与r之间也存在非单调关系，即银彳亍信贷供给曲线也是非单调曲线。
假设把中小企业至少分成信用等级较高，基本不存在信息不对称(现实中可
把充分的抵押品视为一种替代)的和信用等级较低，存在信息不对称的两大类。
在图2．4中，曲线s是金融机构的信贷供给曲线。曲线D1是一组基本不存在信息
不对称情况的中小企业借款需求组合，D2是一组存在信息不对称问题的中小企业
需求组合。如果D。和s相交，则信贷市场存在竞争性均衡，供给将等于需求，
在竞争性均衡利率水平上，将不会有信贷配给；如果需求曲线不是Dl而是和供给
曲线没有交点或交点在(产，s·)右边的D2，这时的市场出清利率水平取决于银
行预期收益最大化时的利率P，对应的最大信贷供给量是s+，此时不存在竞争性
均衡。如果继续加息，只从利率上看，银行的收益会增加，但银行贷款的风险值
也相应更快的增大，会使银行的最终收益下降，于是信贷配给成为市场均衡的特
征：每家银行都会从自己的利益出发把利率降低到r·，即使对信贷的需求超过了
供给，信贷市场处于非均衡状态o。如图2．4所示，信贷资金存在缺口z。考虑到
中小企业的信息不透明问题更严重．且普遍存在规模小、资产少、抵押品不足和
信用等级低等问题，中小企业面临的银行信贷配给和信贷融资缺口问题不但存在，
而且确实更加严重。
r1 r●
图2．4对中小企业的信贷配给
2．2．3克服银企问不对称信息障碍的研究
(1)机理研究：几个模型
。在多重瓦尔拉均衡下，如果任何一千瓦尔拉均衡r超过了r．，那么就存在某种信贷配给均衡，尽管与此
同时也可能存在着其他的市场出清均衡。
26
’ 博士学位论文
第一，创业企业在资本市场融、投资行为的对策模型【62l。该模型虽然是创业
企业与银行、创业企业与监管部门的博弈分析，但为克服中小企业融资中的信息
不对称提供了一种思路。在银行与创业企业的博弈分析中，该模型是根据囚徒困
境(Prisons。dilemma)模型构造，通过改变博弈规则，影响两个企业在融、投资
时的策略(向银行提供真实信息或虚假信息)，由此得出：在制定资本市场的融、
投资制度时，其博弈规则应这样设置：提供真实信息的创业者应得到资本市场的
支持，提供虚假信息的创业者应受到资本市场的排挤和惩罚。
同时，资本市场监管部门与创业者之间也存在博弈，创业者与监管者之间的
博弈过程，可用以下支付矩阵表示：
表2．1创业企业与监管部门之间的博奕模型
创业者
提供真实信息提供虚假信息
检查并严惩一B—C，D —B—C+F，一F—M
监管部门
不检查、不严惩一B， D —B， E
其中：B是市场的监管成本，C是监管部门对创业者所提供的信息进行调查
所产生的检查成本，F是罚款，D是创业者提供真实信息在资本市场上所获得的
利益，M是由于受到处罚而发生的潜在损失，E是提供虚假信息在资本市场上所
获得的利益，T是创业者提供虚假信息的概率，0是监管机构检查的概率。
给定T，监管机构选择检查(0=1)和不检查(0=o)的期望收益分别为：
冗(1，丫)=(一B—C)丫+(--B--C+F)(1一T)=(F—B—c)一F丫
冗(0，T)=一BT—B(1一丫)：一B
给定0，创业者选择提供虚假信息和提供真实信息的期望收益分别为：
兀(e，1)=DO+D(1--0)=D
兀(e，O)=(一F--M)e+E(1一e)=E--(F+E—M)e
模型求解的结果是：其纳什均衡与检查成本、罚款金额、提供真实信息所得
收益、提供虚假信息所得收益、受到处罚的潜在损失有关。通过提高对提供虚假
信息的处罚力度和提高提供真实信息所得的收益，可以降低创业者提供虚假信息
的积极性，监管机构检查的必要性也会降低。由此提出建立和完善创业企业资本
市场投融资机制的建议。
第二，非对称信息下中小企业融资信用信号传递模型【59】。模型假设融资方知
道企业的利润真实分布函数，投资者不知道，企业利润分布函数是根据一阶随机
占优(the first．6rder stochastic dominance)排序的，即越是好的企业，高利润的概
率越高，融资方的效用是融资后实现利润最大化，企业经营得好，融资者就能享
受到杠杆收益，如果经营失败的话，中小企业将会受到市场的惩罚。其模型构造
我国中小企业信用担保：汕度问艘研究
如下： ．
假设有两个时期(Tl，T2)，两个参与入(融资方和投资方)，令II为中小企
业第二时期利润，II在(0，e)区间上分布，融资者知道0，但投资者只知道0
的概率p(e)分布。在Tl时期中小企业选择传递了信用信号X(包括公司素质、财
务质量、发展前景、经济效益预测、偿债能力预测等指标)，投资者根据观察到信
号x判断企业融资后盈利能力状况，在T2时期企业利润实现。假定融资者的目
标是最大化企业在T，时期的利润水平和T2时期的期望利润水平的加权平均值即：
“cx，％cx，，日，一o-r)oo(x)+rf【三一工f吾11
式中：vo()()是给定企业信号时，企业在Tl盈利水平；0z是企业在T2的期望
价值；X／0_<I表示中小企业在(T1一Tz)时期内失败的概率；L是中小企业失败
受市场惩罚：T是权数。
在只考虑分离均衡的情况下，中小企业的均衡战略和利润水平分别为：
X(O)．I尘土10+C，C为常数
’【4yL J
’，。(x)。I僻一c)粤I
、【上一y J
上述精炼贝叶斯均衡意味着企业信用能力越高(提供的信号比较真实且具有
发展潜力)，则企业质量越高，因此尽管投资者不能直接观察中小企业的预期盈利
水平，但通过对企业信用状况的考核，可以判断企业未来的盈利情况，进而做出
投资决策。
该模型对我们的启示是：解决中小企业融资中投融资双方信息的不对称，关
键在于企业信用能力(信用信号的传递能力)，关键在于企业的征信行为。因此，
企业一要不断地加强自身的信用建立、发展和完善，另一方面在企业还比较弱小
的时候，中小企业的信用建设也可以借助外来力量的辅助。如建立一套符合国际
规范且适合中小企业的科学评价体系，科学规范的社会信用管理体系，此外抵押
贷款、担保贷款、社会信用担保体系，有时政府的政策性扶持等这些外部因素也
会对企业信用起重要作用。
第三，杨俊，吴健中研究了非对称信息条件下的银企关系，从定量角度研究
了银行企业关系对企业的激励，指出建立银企关系对双方均有利吲。
(2)启示与思考
信息不对称导致中小企业的融资困难，因此，解决的途径资源在于克服这种
信息不对称。学者们在进行上述分析的基础上，从不同侧面提出了相应的对策建
议。归纳起来，克服信息不对称应从四个方面入手：一是企业；二是金融机构；
三是环境(制度)；四是银企关系，但分析视角主要集中在金融机构和环境两个方
博士学位论文
面。．
．
从企业角度看，要提高自身信用信号的传导能力；鼓励股份制改造，促进中
小企业健全治理结构。从金融机构看，要转换经营方式，适应新的客户市场，逐
步通过发展对中小企业的支付服务来强化风险判断能力；银行实行抵押贷款，实
现银企间“激励相容”，消除逆向选择和道德风险。从融资环境看，实现中小企业
信贷专业化，发挥中小金融机构的信息优势；中小企业信贷担保专门化；建立创
业企业资本市场投融资机制，包括：建立创业板市场相关法律、法规，建立符合
国际标准的上市公司运作体系、市场运作体系和监管机制，建立合理有效的激励
机制(满足3个条件：激励相容约束，参与约束，效用最大化)，建立严格的稽查
机制和有效的评价机制、检查机制和惩处机制。从银企关系看，存在银企关系时，
考虑到将来仍要进入信贷市场，在一定情况卞，会激励企业在出现坏状态时自觉
终止项目，并且项目质量高的企业更关心自身的信誉，更倾向于自觉终止项目，
企业努力的积极性也得到提高【6”。
2．3不对称信息下的西方企业融资担保理论
企业融资担保理论在经济学研究中的快速发展还是近30多年的事情，这是因
为传统的新古典经济学没有将信息不完全和交易成本纳入其分析框架，而这两点
正是研究担保问题的关键之所在。在完善的新古典经济学框架里，信息被认为是
完全的，且交易是瞬间完成的，交易各方都“知根知底”，总而言之，在这些关于
完备市场(perfect market)的假定条件下，竞争的瓦尔拉斯均衡中不存在欺骗、
违约等不讲信用的问题，更不存在需要担保的问题。从上个世纪70年代以来，随
着交易成本理论、信息经济学的发展，经济学家研究现实问题的工具一下丰富起
来，许多不能纳入一般均衡分析框架的问题现在也能得到解释，融资担保闯题的
研究就是经济研究方法进步的受益者之一。本节围绕融资担保的经济功能和意义，
介绍在不对称信息理论的框架内，西方企业融资担保理论的研究成果。
2．3．1激励冲突问题的解决：担保的公司治理理论
贯穿担保理论文献的一个普遍主题是，公司股东与债权人、债权人与债务人
以及投资人之间的激励冲突引起了代理成本的产生，债务担保的选择是为了降低
代理成本。综合起来看，在公司治理理论的视角下，债务担保可以解决以下几种
激励冲突产生的问题： ’
2．3．1．1资产替代问题
Jensen和Meckling(1976)认为由于有未清偿债务的公司具有增加资产风险
的动机，即债务契约会诱使股东选择风险更大的项目进行投资，举债就产生了股
。我国中小企业信用担保制度问题研究
东和债权人的激励冲突。在债务融资的情况下，如果某项投资产生了很高的收益，
在利息之上的收益将归股东所有；然而投资失败时，由于有限责任，债权人将承
担其后果。结果是，债务贬值而股权升值，形成了“资产替代效应”165'1。但是，
Benjabin(1978)发现如果债务是有担保的，股东和债权人的利益将结合在一起，
股东采用这种风险转移行为的动力就会减弱，特别是当借款人拥有对作为担保品
的资产的权利时，公司就难以用风险较大的资产替代风险较小的资产。因此，借
款人越可能采取这种财产转移，被要求提供的担保品就越多。由于法律规定担保
资产给贷款人提供的保护利益在担保资产出售、交换或其他处理后依然存在，借
款人如果打算通过出售资产为高风险的项目融资，将使其面临较低的出价，从而
替代成本提高、出售的激励减弱166J。
2．3．1．2投资不足问题
Myers(1977)指出在企业债务融资过程中，当企业拥有的投资机会的净现
值为正，而该净现值小于或等于企业现有的或即将借入的负债额度时，尽管这种
投资机会对债权人来说是有利的(投资机会的净现值为正)，应该投入资金，但股
东因为得不到利益，却并不愿意实施该项目，出现投资不足【67l。涉及担保解决这
种股东和债权人之间激励冲突的解释来自斯塔尔兹(Stulz)和约翰逊(Johnson)
(1985)。他们认为，一般而言，公司资产的增加是由所有人和债权人分享的。但
是，考虑这样一种出乎意料的投资机会，公司提供给为这一个新项目融资的贷款
人对项目的优先要求权，以获取较低的借款利率；投资后价值的增值全部由公司
所有人获得。很明显，使用这种担保贷款会消除经典的由股东和债权人之间的冲
突引起的投资不足的问题。如果新的贷款人获得项目作为担保，任何在完全靠股
权融资时会实施的项目，也都能得到资金【“】。
2．3．1．3债权价值稀释问题
Black(1976)提出在企业市场价值和现有营业收益不变的情况下，如果借款
人通过发行与现有债权具有同等或更高优先权的债务，将使现有债权人的债权价
值被稀释，债权人的财富向股东发生转移[691。Leeth和Scott(1989)强调担保有
利于该问题的解决。由于债务契约中的担保条款允许贷款人在借款人违约时剥夺
其对担保品的赎回权，这可降低贷款人执行债务契约的成本。相应地，在提高贷
款人执行契约可能性的同时又降低了借款人违约的可能，监督成本也因此降低。
另外，由于担保条款使贷款人在借款人违约时有权拥有担保资产，这就直接限制
了部分债权价值被稀释17⋯。
2．3．1．4免费搭车问题
在债务没有担保的情况下，如果借款人违约，各个贷款人及剩余资产的其他
博士学位论文‘
要求人往往要在分割借款人资产的谈判中耗费很多成本。Swary和Udell(1988)
举出例子说明了搭便车问题会削弱任何无担保贷款人监督的动机，而贷款合同中
担保条款将处理这种投资人之间的激励冲突f71l。Leeth和Scott(1989)也指出，
在债务担保情况下，担保条款由于事先已决定了担保资产的归属，这将不仅降低
事后的谈判成本，而且将剔除无担保情况下产生的贷款人的“免费搭车”问题。通
过对借款人违约情况下资产分割问题的处理，担保条款使得借款人以较高的初始
谈判成本替代了较低的期望未来谈判成本。在这个意义上，担保可以被看作为一
种投资决策【701。
2．3．1．5公司财富的增值与重新分配问题
“担保为什么在债务合约中被广泛使用”一直是早期文献力求回答的重要问
题。Scott(1977)首次从理论上对这一问题进行解释时提出并论证了担保(负债)
增进股东财富或公司价值的理论。他的多期价值模型证明，追求最优决策的公司
将会尽可能以担保负债融资：即使没有公司税，担保负债也将增进公司价值【721。
但是，Smith和Warner(1979)对这一理论提出了批评。他们的理由是，尽管Scott
的结论在其假设下是合理的，但却与经典的Modiliani定理相悖，这主要是因为
Scott的“公司的净收益与担保负债水平无关”假设与个人理性的传统观念不一致
造成的。对此，他们通过放松这一假设得出了与Scott截然相反的结论，即担保
负债不会改变公司价值【+731。更有趣的是，Scott(1979)非但没有接受他们的批
评，却通过他的回应更加清晰地坚持了他的观点。他指出，他们的结论只是在某
些有限的情况下是合理的【”】。两者的结论有差异主要是因为，Smith．Warner在他
们的分析中强调担保在负债融资时发生的交易成本，而他却省略了。如果考虑交
易成本，公司的最优决策将会是在担保引起的交易成本与公司破产可能性增加引
起的担保债务价值增加之间的一种权衡。这样，那些破产可能性较高的公司将发
现，担保在债务融资中所带来的收益更大；而那些破产可能性较低的公司将发现，
担保在债务融资中所带来的收益更小了。当担保带来的收益依赖破产可能性的时
候，交易成本将依赖公司所提供的担保资产的类型。因为不动产的交易成本较低，
而应收账款的交易成本较高(因其更难追索)，所以，没有违约可能的公司将采用
无担保而不是担保的形式来贷款，违约可能性高的公司将以不动产作抵押来贷款，
而那些违约可能性更高的公司将以不动产和应收账款作抵押来贷款。
与他们的争论不同，Schwartz(1981)则关注贷款人可能通过债务担保转移
财富的问题。如果公司提前制定破产条款，并严格执行担保债务的优先要求权，
那么在公司破产时，担保债务的贷款人将首先获得担保品，其次是雇员、政府等
参与方从担保资产以外的财产销售中得到补偿(如工资和税收)，最后是那些优先
要求权没有被保护的客户、供应商等参与方分配剩余资产(如果有的话)。在这种
。我国中小企业信用担保制度问夏研究‘
清算安排下，担保的保护作用使得公司资源被优先分配给了贷款人。这时，即使
借款人的债务总成本保持不变，担保保护利益的转让将降低贷款人(受担保保护)
提出的贷款利率而提高不受保护参与方的隐含利率。这样一来，担保债务的增加
将引起贷款人以外的参与方的法律保护减少，而如果其他参与方没有对此做出反
应，那么担保将可能导致其他参与方的财富向贷款人转移【751。
2．3．1．6道德风险和逆向选择问题
Orgler(1970)和Hester(1979)通过早期有关信贷市场中担保与贷款风险的
经验研究发现，提供担保的贷款常常是被银行的风险分析师划入较高风险分类的
贷款。于是他们提出了“可观察的风险假说”(observed．risk hypothesis)，即银企间
不存在贷款前的隐藏信息(hidden information)，但存在贷款后的隐藏行动(hidden
action)，也就是说信息不对称问题主要是指银行无法观察到贷款转化成项目投资
以后借款人的行为17611”1。Boot，Thakor和Udell(1991)认为在这种“事后，，信息
不对称条件下，银行的均衡贷款决策将是，资信评价较高的借款人将获得无担保
的贷款，而资信评价较低的借款人要获得贷款就必须提供担保【781。
Chan和Kanatas(1985)的模型与“可观察的风险假说”的假设条件正好相反：
贷款合同签订时借款人的品质不能观察，即存在隐藏的私人信息(private
information)，而借款人在接受贷款之后行为是公开的。他们认为当借贷双方由于
信念的差异对贷款项目产生不同评价时，担保能够增加借贷双方都同意的、借款
入在违约时能清偿的贷款数额的范围。最优贷款合同规定了一定的担保品数额，
并且该数额是借贷双方评价差异的增函数。当贷款申请人拥有对自己资信的私人
信息时，存在一个独特的理性预期均衡，在该均衡中，对较高(但无法观察到的)
品质的借款人，规定的担保品更大，贷款利率更低。这种关系是激励相容的，因
为自知具有更高偿还可能性的申请人愿意提供更多的担保品，把自己与那些品质
较低的申请人区别开来，从而获得较低的贷款利率例。Besanko和Thakoc(1987a，
1987b)也为研究做出了贡献，他们研究了担保贷款合同如何受市场结构和非对称
信息环境中的其他合同变量的影响。他们证明，垄断借款入在非对称信息环境下
将通过提供无担保混同(pooling)贷款合同来获得最大利润，放弃使用担保品的
信息功能；而在竞争的信贷市场中，当信号发送引起消耗性费用时，即使存在其
他信号变量如贷款数额，贷款合同中仍将包含着担保品180lf811。
需要指出的是，强调道德风险问题(或担保代理问题)的研究预测可观察风
险和所需的担保品数量之间有正相关关系；强调逆向选择问题(或担保信号功能)
的研究则预测所需的担保品数量与借款人不可观察的违约风险(或可观察风险类
别中的不可观察的品质)之间有负相关关系。，可见，结果依赖于模型，而当逆向
选择和道德风险同时存在时，这些模型关于担保品的预测是不确定的。
’ 博士学位论文
2．3．2债务合约的执行：担保的契约结构理论
担保与贷款利率、规模、期限的组合形成了债务合约结构。银行通过这些合
约要素对借款人进行筛选或配给。作为最重要的非利率因素，围绕债务合约的执
行，担保与其它要素相互影响、相互制约，从而共同构成了契约结构视角下的担
保理论。
2．3．2．1贷款利率与担保
风险和利率是银行在发放贷款时首要关心的两件事。贷款的担保程度直接影
响着风险的大小，风险的降低又影响了利率的高低，而风险水平又决定着借款人
提供担保的多少。因此，以风险为纽带，担保和利率相互作用、相互制约。Barro
(1976)首次正式分析了担保对利率的影响。由于存在违约的可能和担保的交易
成本，名义利率、借款人的期望利率以及贷款人的期望利率之间将会有差异。在
信贷市场竞争情况下，如果保持贷款人的期望收益不变，名义利率、借款人的期
望利率都将随着担保均值(以贷款额／担保额表示)的增加而增加【821。Chan和
Kanatas(1985)则强调担保和利率之间的交换关系。由于担保价值比项目收益更
能被客观识别，利率将随着借款人提供担保水平的提高而降低，这等于用担保换
取了低利率，借款人的期望收益将因此而增加。在他们模型的均衡状态，如不考
虑担保的交易成本，借款人关于利率的边际担保价值总是低于银行在零利润情况
下愿意以担保交换利率时所要求的利率水平。这时，最优契约将要求贷款被全额
担保；而在考虑交易成本的情况下，则要求部分担保1781。如果贷款被完全担保，
Stiglitz和Weiss(1992)认为由于此时的贷款没有风险，贷款利率将等于政府债
券利率【83l。Besanko和Thakor(1987a)更明确地指出，担保和利率之间具有相反
关系。如果银行能够设计一个利率和担保要求具有相反方向的信贷合约，低风险
的借款人选择低利率、高担保合约，而高风险的借款人选择高利率、低担保合约。
这时借款人将会根据风险被分离开来1801。对于担保与利率所具有的反向关系，
Boot、Thakor和Udell(1991)也给予了解释。由于担保的使用增加了借款人违
约(项目失败)时的损失，这促使借款人愿意花费更多的努力以最小化这一损失；
而较高的利率减少了借款人在项目成功时的盈余，这将导致借款人的努力水平下
降。因此，在担保和利率的不同激励下，借款人对自己不同努力水平的选择使得
二者具有反向关系178l。
’
：
2．3．2．2贷款规模、期限与担保
贷款规模作为信贷合约的另一重要要素，也受到了Barro(1976)的重视。
他的模型表明，借款人获得贷款的规模区间由担保、担保的交易成本和利率决定；
与担保的均值(Barro的模型假定担保是随机变量)呈正比，与担保交易成本及
我国中小企业信用担保}．一度问题研究’
贷款利率呈反比182】。Jackson和Kronman(1979)则强调了担保与贷款规模的相
互影响。由于贷款规模的提高降低了单位贷款的监督和管理费用，使用担保将增
加贷款人的期望收益。因此，在保持其他因素不变的情况下，规模较大的贷款将
比规模较小的贷款更经常地使用担保。另一方面，贷款规模的增加又同时提升了
借款人的负债水平，进而增加了其破产的可能，因此，贷款规模反过来将要求增
加对担保的使用【8钔。Leeth和Scott(1989)对美国1000家小公司1981年和1982
年贷款情况的实证研究表明，贷款规模与担保的使用显著正相关：每增加1万美
元贷款，使用担保的可能性增加0．3％(1981)、1．4％(1982)1701。但是，上述主
张担保与贷款规模正相关理论的局限性在于没有考虑到道德风险和借款人努力在
契约中的作用，而且适用于对小公司的解释。基于此，Boot，Thakor和Udell(1991)
模型在考察担保与贷款规模的关系时考虑了这两种作用的影响。他们的模型表明，
贷款规模越大(从而项目规模越大)，借款人在项目成功情况下的净支付将会越大。
如果其他情况不变，借款人努力的边际收益将在较大贷款规模下更高，进而其道
德风险降低，贷款人的担保要求下降。这一相反结论被他们对来自1977．1988年
美国大银行的数据(以大公司样本为主)的实证结果证实。可以看出，Boot等的
这一理论适用于对大公司的解释【78】。
Jackson和Kronman、Schwartz解释了贷款期限的不同对担保选择的影响。如
果贷款人缩短贷款期限，将加大借款人用高风险项目替代低风险项目的难度，其
通过资产替代进行财富转移的动机也将大大减弱。但由于长期贷款的期限较长，
借款人的这一机会主义行为却难以防范，有效的办法是贷款人在合约中使用担保
要求。因此，贷款的期限越长，越可能使用担保【751【841。Leeth和Scott对这一观点
作了补充。由于长期贷款比短期贷款的违约风险更大，因而将被更经常地使用。
他们对小公司的实证结果支持了二者之间正相关的假设【7们。但Boot，Thal【or和
Udell在强调贷款人的担保清算成本时却得出了相反的结论。他们认为，由于公司
的破产清算只能进行一次，而贷款人在清算时获得担保品的成本又是固定的，因
而贷款的期限越长，贷款人的这一成本将越小，担保在期限较长的贷款上使用得
将越少。他们对大公司的经验研究结论进一步支持了担保与贷款期限存在反向关
系【78】。Stulz和Johnson甚至更明确地提出，贷款的担保价值是期限的减函数，企
业应更经常地为短期债务进行担保【7“。担保与贷款期限理论之所以出现两类截然
相反的结论，是由两类理论的解释角度或者模型所强调的影响担保和贷款期限的
因素不同所造成的。
2．3．2．3银企关系与担保
对银行等金融中介来说，解决借贷双方信息不对称问题更为直接有效的办法
就是与借款者建立良好的关系。更广泛、更持久的关系能够产生贷款客户特有的
‘ 博士学位论文。
私人信息，从而创造形成关系贷款(relationship banking)的条件。Boot和Thakor
(1994)的模型研究了担保品要求与银企关系之间的联系。他们发现在银行和企
业之间建立关系的初期，借款者要满足较高的担保要求，而当这种关系发展到一
定程度后，随着借款者项目的成功，其应满足的担保要求也相应地降低，甚至不
需要担保。由此可以推断，银行与借款者之间形成的关系越长，贷款的担保要求
越少【851。在借款人能够提供抵押担保品时，Rajan和Winton(1995)认为抵押品
也只有在价值能够被银行监控时才会发挥其有效作用，因而他们提出关系贷款有
利于银行监控抵押品，从而有利于更有效地发挥抵押担保的功能【拍1。Berger和
udeU(1995)重点考察了关系贷款在小企业融资中的作用，结果发现与银行建立
长期关系的借款者可以支付较低的贷款利率，也较少提供抵押担保。由于在小企
业中存在比较严重不对称信息的问题，而关系贷款可以产生有关借款者品质的有
价值信息，所以银行通常以此来达到缓解信息不对称的问题【871。然而，当关系贷
款发展到极端情况、即银行对某企业的信息优势处于垄断地位时，结果可能又不
～样了．Greenbaum等(1989)、Sharpe(1990)和Rajan(1992)的分析认为在
这种极端情况下，银行处于“敲竹杠”(hold．up)的优势地位，即乘机可以占用对
方的利润空间。贷款合同条款可能发生不利于借款人的变化，包括为了获得贷款
而必需提供担保，此时可以假设担保要求与银企关系的持续时间是正相关的
isSll891190]。Harhoff和Korting(1998)进一步研究认为企业拥有更多的贷款人将减
少银行“敲竹杠”的可能性，担保要求会降低；然而，企业债务分散于多家银行将
增加每家银行控制企业资产的难度，银行又会倾向于运用担保作为保护贷款的手
段【911。可见，两种相反方向作用的最终结果还有待实证检验。
2．3．2．4担保的交易成本
BarID(1976)最早关注到担保的交易成本对债务合约的影响，并率先使之模
型化。由于担保资产在借款人违约时存在变卖成本和产权转移的执行成本，担保
资产对贷款人的价值将大大低于借款人。因此，如果借款人违约，贷款人的损失
将更大。考虑到交易成本，Barro将担保资产对贷款人的价值以(1吖)c，y>O表示，
其中，C代表担保资产，T代表衡量担保交易成本的非随机参数。Barro的模型证
明，在竞争性信贷市场条件下，担保的交易成本T与最优贷款规模呈反比例；T
的增加将加大贷款人因交易成本造成的利益损失，提高贷款人借款的期望利率。
显然，Barro模型的前提假定是担保的交易成本由贷款人承担。尽管担保的交易
成本一般由贷款人和借款人共同分担，而不是由某一方独自承担，但是如果贷款
人和借款人能就交易成本的分担比例进行谈判，最优的解决方案将是借款人承担
全部交易成本【82】。因此，与Barro相反，Chan和Kanatas的模型假定担保的交易
成本由借款人承担。基于这一假定他们证明，提供担保所付出的交易成本将迫使
我国中小企业1舌舶担保制度吲题研究
借款人传递其真实信息(即说真话)，并导致拥有优质项目的借款人提供更多的担
保；如果不存在交易成本，担保额在均衡水平将等于贷款额，否则，担保将是不
足额的(即仅对部分贷款提供担保)。正是出于以上分析，Chan和Kanatas将担
保的交易成本区分为必要的法律文书成本、维持担保资产价值的监督成本以及借
款人在担保资产清算时支出的成本【‘79l。Bester(1985)则强调担保的交易成本对
不完全信息的作用。由于担保一般是有成本的，在完全信息条件下其使用是无效
率的，但在不完全信息条件下，担保是市场对不完全信息做出的一种反应，它的
使用将降低道德风险等不完全信息问题。在公司清算时，担保资产还会涉及到福
利损失：一是由于信息不对称，具有专用性的担保资产的售价往往低于其实际价
值；二是担保资产对企业家具有更高的内在价值，其让渡会造成福利损失192】。
2．3．2．5债务合约的执行与再谈判
Barro提出，担保是执行债务契约的一个机制。在契约中，担保可以从两个
方面发挥作用：首先，在债务契约的谈判阶段，担保品的价值具有随机性，借款
人一旦事后违约将面临担保品的损失。这一威胁的存在为借款人还款提供了激励。
其次，债务违约将使担保品的产权从借款人向贷款人发生转移，由于担保交易成
本的存在，借款人对担保品的评价往往要高于贷款人，违约所导致的担保品的损
失就比贷款人更大，因此，担保的这一约束作用将迫使借款人还款I”】。Benjamin
(1978)将债务契约的执行看作是借款人的一种选择，担保的使用是市场对契约
执行成本反应的结果【”1。La Porta等(1997)也强调贷款人对担保品的追索权对
于债务契约的确立和执行是至关重要的。如果没有这一权利，贷款人由于难以约
束借款人的违约行为，将大大收缩信贷，借款人也将不能从筹措资金、实施新项
目中获得好处p41。
契约往往是不完全的，初始的债务契约有可能形成事后无效率。如果借贷双
方此时重新签订合约(债务再谈判)将会产生帕累托改进。然而，债务再谈判的
使用却可能让借款人产生违约将不总是受到惩罚的信念或预期。如果认识到债务
有宽免的可能，借款人即使在其投资收益可以满足债务支付时，也将有激励慌称
其收益不足。Bester(1994)最早系统研究了在不完全契约下担保与债务再谈判
的相互影响问题。他认为在需要再谈判的情况下，债务契约中如果使用担保，将
削弱借款人的这一欺骗动机。债务的担保水平越高，也将使贷款人更容易树立这
样一种信念或认识：借款人违约是因为项目的实际收益确实比较低。相应地，贷
款人将发现对项目进行清算不如宽免一部分债务划算。这样一来，担保对借款人
主动违约动机的削弱作用使得破产不太可能发生，降低了贷款人清算资产的期望
损失，从而初始债务契约很可能进行再谈判。因此，担保可以削弱债务再谈判下
的道德风险，同时也使债务再谈判更可能发生【”I。支持这～观点的现实考察，来
博士学位论文
之于Asquith、Gertner和Scharfstein(1992)在Bester(1994)之前所做的实证研
究。他们发现，在他们的76个公司样本中有59家曾就其银行债务进行了重新谈
判，而且银行重新谈判的激励与债务的担保程度里正相关【96】。
2．3．3简评
经过近20多年来的迅速发展，西方融资担保理论已成为微观金融领域最活
跃、最成功的重要分支之一。然而，我国国内对这一理论仍比较陌生，有价值的
研究还很少。对于当前中小企业融资困境和信用担保发展中的问题，许多学者因
找不到合理的理论基准而常常陷入困惑，而笔者相信了解这些理论将大有稗益。
但从总体上看，融资担保理论还存在以下几个应该注意的问题。一是许多理
论(尤其是基于博弈论和信息经济学的分析)的假设很严格，使预测结论对基本
假设条件的变化相当敏感。不同学者因为强调的变量不同或研究的角度不同都可
能得出不同甚至截然相反的结论。二是经验研究贫乏，许多理论结论还没有得到
实证检验，在不同国家的经验研究结果有时又相互矛盾，都影响了预测结论的一
般化。三是现有担保文献研究的大都是抵押担保问题，很少有人关注担保的其他
类型，如保证担保或信用担保等。四是研究对象基本局限于中小公司，很少涉及
对大公司担保问题的研究；对中小企业担保问题的研究中又鲜见针对专业担保公
司和政府担保机构担保问题的研究。结合上述特点，融资担保理论还有许多令人
感兴趣的挑战性问题值得进一步研究。比如，在集团公司内部，各公司之间的相
互担保问题：各担保类型(即抵押担保、保证担保和质押担保)的不同经济功能
或意义；借款人担保、第三方担保与专业担保公司担保的差别；发行企业债券的
大公司的担保问题；政府担保与商业担保对银行信贷市场的不同影响等等。
此外值得注意的是，融资担保理论主要以西方市场经济发达国家的融资实践
为背景，对信贷市场化程度高、利率竞争充分的金融市场具有很强的解释力和理
论指导作用，因此许多理论目前还不一定适合我国的实际情况。但是，随着国内
金融市场与国际市场的逐步接轨，尤其是利率市场化步伐的加快，积极吸收和借
鉴国外融资担保理论，对于增强国内银行业和信用担保业的竞争力和抗风险能力、
提高企业的融资效率将具有非常重要的现实意义．
我国中小企业信用担保制度问题研究
．第3章基于信贷配给模型的中小企业
信用担保制度分析
3．1信贷配给与中小企业信用担保：一个中小企业信贷配给模型
所谓信贷配给(equilibrium credit rationing)是指，不是由于货币当局对利率
上限的管制，而是出于银行的利润最大化动机而发生的在一般利率条件和其他附
加条件下信贷市场不能出清的现象。信贷配给是市场经济中一种较为普遍的现象，
它可以分为两类：第一类是按照银行标明的利率，所有贷款申请人的借款需求只
能部分地得到满足；第二类是银行对不同的借款人实行差别待遇，一部分信息较
对称的借款人的需求得到满足，另一部分则被拒绝。市场经济条件下中小企业的
融资困难大多出自第二类信贷配给。
3．1．1中小企业信贷配给：文献综述
国外学术界对于信贷配给的生成机制有着各种理论解释，其中S'iiglitz和
Weiss(1981)以信贷市场信息不对称为基础所建立的理论模型最具影响力(以下
简称S．w模型)。S．W模型假设信贷双方信息的分布不对称，一方信息充分处于
优势，另一方处于劣势，并通过信息成本、代理成本的引入，打破新古典的假设，
建立逆向选择模型(又称隐藏信息模型)与道德风险模型(又称隐藏行动模型)，
证明了信息不对称所导致的逆向选择是产生均衡信贷配给的基本原因。当面临对
贷款的超额需求且银行无法分辨单个借款人的风险时，银行为了避免逆向选择，
不会进一步提高利率，而会在一个低于竞争性均衡利率但能使银行预期收益最大
化的利率水平上对贷款申请者实行配给。因为在信息不对称的情况下，贷款人的
预期收益函数不是利率的单调增函数，采用提高利率的方式会导致低风险的申请
者离开市场，贷款人风险加大收益下降，所以利率不能成为完全有效的甄别机制
【971。从这一经典模型中市场利率的功能角度进行探讨，中小企业的信贷配给成为
其衍生结论：由于中小企业与大型企业相比具有明显的劣势(信息成本高、信贷
风险大)，所以往往成为被配给的对象。
其后的研究基本在此范式基础上展开，仍以银行为立足点，重点分析其他的
甄别机制。如Whette(1983)提出在借款人风险中性的条件下，银行的抵押品要
求同利率一样可以成为信贷配给的内生机制，因为对于风险中性的借款人而言，
抵押品要求的增加同样可能引起逆向选择，从而减少银行的期望收益f”1。
博士学位论文
Bester(1985，1987)和Riley，(1987)的论文进一步讨论了抵押品在信贷配
给中的作用。Bester认为，银行同对使用利率和抵押品来甄选投资者的风险时，
可以设定不同的契约作为投资者的自我选择机制来区分混同均衡，信贷配给就不
会产生。结果表明，低风险的投资者比高风险的投资者更倾向于选择高的抵押品
和较低的利率。Riley引入企业类别因素，提出分离均衡模型与分类控制风险模型，
即通过企业对抵押品数量变动的反应来形成甄别机制192J【991。随后，Besanko和
Thakor(1987)更进一步研究了两个不同的市场结构下的担保品对信贷配给的影
响【8“。
Schmidt·Molar(1997)在对前入的研究进行归纳的基础上，假设贷款项目在
技术上是可分的，并引入了广泛的风险中性假设，从而不仅使抵押品而且使贷款
额成为企业和银行的内生决策变量。在Mohr的模型中，当借款人为风险厌恶者
时，贷款额也可以充当风险类型的分离装置(sorting device)。Mohr还分析了在
竞争性市场和垄断性市场上信贷配给的差别，指出贷款的数量配给和信贷风险的
自我选择(self-selection)常常并存于信贷配给之中【1001。
国外文献中专门对中小企业信贷配给的研究并不多见，根据当前可以查到的
资料Mayadam．baydas，Richard 1．meyer和melson Aguilera．alfred(1994)通过一
个供求模型研究了厄瓜多尔的小企业信贷配给，提出贷款者并未对小企业进行歧
视：DianaHancock，JamesA Wilcox(1998)研究了“信贷压抑”与小企业的信贷
可得性，分析了小企业的活力与贷款规模在多大程度上受银行资本与其他综合经
济因素变化的影响；Chu·Ping C．Vijverherg(2004)通过一个应用的金融加速
模型，分析研究了企业金融地位与融资条件对小企业投资行为的影响。这些研究
主要基于信贷配给在中小企业信贷中的应用，没有在理论上做进一步的探讨【加”。
国内也有一些学者比较深入地研究了信贷配给理论。如王霄与张捷(2003)
在前述模型基础上，通过考虑贷款抵押品的信号甄别机制和银行审查成本对贷款
额的影响，将借款企业的资产规模、风险类型与抵押品价值相联系，构建了内生
化抵押品和企业规模的均衡信贷配给模型【”】。胡红星与张亚维(2005)将银行利
润、银行利率、企业风险、企业规模作为内生系统变量纳入一个分析框架，建立
了一个竞争性市场下综合的信贷配给模型，重点研究了不同风险类型的中小企业
的信贷配给I””。．
上述信贷配给模型研究都依据不同的假设条件，对于各种环境条件下的信贷
配给现象做出了各自的理论贡献。不过，它们在解释现实时仍然存在某些局限性。
比如，Stiglitz等人的理论将利率视为信贷配给过程中唯一的内生决策变量，忽略
了其他贷款条件如抵押品作为信贷配给机制的可能性，‘因而无法客观地解释银行
实施信贷配给的筛选机制究竟是什么。随后在s．w经典模型基础上发展起来理论
虽然都在限定的条件下，使银行通过设定一个自我选择的规则来规避有关逆向选
。狸国中小企业信用担保制厘删题‘f究’
择及道德风险所带来的信贷风险，但是均未考虑到对企业贷款的第三方担保作为
信贷配给机制的可能性。例如，王霄、张捷等国内学者的研究虽然通过模型证明
企业资产规模可以成为企业进入信贷市场的一种临界标准，探讨了抵押品和利息
共同对企业风险类型形成一种分离机制，但没有进一步分析该机制的作用范围，
同时对资产规模够不上临界值的企业简单地做出淘汰的结论，也未能做进一步的
分析。然而，现实中往往许多资产规模小于临界抵押品价值的低风险中小企业通
过申请信用担保获得了银行贷款。换句话说，现有信贷配给理论模型没有证明对
企业贷款的第三方担保能否在信贷配给过程中起到信号传递(signaling)和信息
甄别(screening)的作用，因而也无法从理论上阐明现实市场经济中普遍存在的
信用担保机构对银行实施的信贷配给过程的影响，而当前讨论这个问题对于进一
步认识中小企业信用担保的作用机理、完善信用担保制度建设都具有重要的启示
性作用。
因此，接下来本节将试图拓展前人的研究成果，引入对贷款企业的第三方担
保因素，建立一个信用担保机构参与下的银行均衡信贷配给模型，从而使均衡信
贷配给理论更加贴近中小企业普遍通过担保机构增加贷款可得性这一客观现实。
3．1．2信用担保下的中小企业信贷配给模型
～
1、模型假设
(1)借款企业假设
企业有机会承担一个有固定投入成本L的n种类型的投资项目，这些项目的
投资额在技术上不可分；企业投资第i个项目成功的概率是Pi，相对应的项目收
入为Ri，项目失败的概率为(1．p1)，相对应的收入为0；事前，对企业资产状况
的观察是有成本的且为固定成本，但其所投资项目的事后收入可以无成本地观察
到。
借款企业的偏好用关于企业最终财富的冯诺曼一摩根斯坦效用函数来描述，
假定u，>0，且借款企业为风险中性的，即u”=0，但满足个体理性的财产为零时
其效用为负无穷大假设，即：U(0)=一m。
(2)企业借款与担保机构的担保行为
假设企业具有初始资本w，满足L>W>O，即初始资本不足以进行项目投资。
企业承担所有项目都需通过银行融资获得资金L，并且由于缺乏信用记录或可提
供的抵押品不能满足银行的最低要求，需要担保机构的信用支持。银行提供信贷
合同(L，qi)，其中qj为银行对企业第i个项目的贷款利率(q乏o)，担保机构承
诺当企业没有赢利时，．由担保机构负担支付银行贷款本息L(1+qi)的一定比例
”i，此时银行不再向企业要求抵押品；同时企业需立即向担保机构缴纳的担保费
率为ri，提供的抵押品价值为Mi，且满足W>Mi_>O。如果企业获得贷款并且投资
’ 博士学位论文
i项目成功，企业支付L(1+qi)给银行，如果项目失败，企业失去抵押品Mi，
企业在投资i项目中获得的期望收益为：
Vli=-piU【Ri—L(1+q1)+w—Lri】+(1一pi)U(w—hi—Mi)一u(w) (3．1)
(3)银行的有关假设
银行可贷资金来源于存款，设存款利率为m，银行与企业的交易成本为c。，
银行与担保机构的交易成本为c2，担保机构与企业的交易成本为c3，银行与担保
机构协议的担保放大倍数为n。根据以上条件，银行获得的期望收益为：
V2i=pi【L(1+qi)一c1】+(1--pi)【L(1+qi)T1i—c2】一(1+m)L (3．2)
对于担保机构来说，其期望收益为：
v3i=p／(Lri—c3)+i1一pi)【Mi+Lrj—L(1+qi)Tb—c3】-一(1+m)—L(I+—q1)rh(3．3)
．
／'／
2、模型分析
(1)企业担保费率r与担保机构要求的抵押品M成反比，且边际替代率随
企业项目风险的下降(pi上升)而上升。
设企业担保费率与担保机构要求的抵押品的边际替代率为6j，针对企业的预
期收益函数(5．1)，根据隐函数求导法则有：
6；：旦。一—j——』型型坚些型盟—=—一<o(3．4) ‘
OMf t[pju’(R-L(I+qi)+W一工‘)+O-Pf炒’(缈一三‘一Mi)】
即担保机构的担保费率与企业提供的抵押品价值呈反向变动，担保机构为了
降低中小企业的融资成本可以降低担保费率，但也会同时要求企业增加抵押品价
值，从而减少因企业违约代偿风险带来的担保机构预期收益损失。由于该替代率
是Pi的函数，进一步对Pi求导可得：
堕： 垡咝：，o
OP,L[pjU：+O—A)U：】z (3．5)
其中，u’∥一工‘一M；)一U：，U’(R-LO+吼)+Ⅳ-Ls,)一u：，结合上式，注
意到6；为负，所以低风险类型的企业比高风险类型的企业更愿意用较多的抵押品
换取担保机构给予较低的担保费率。
(2)企业提供的抵押品价值M与担保机构的担保比例11里正比关系
．针对担保机构的预期收益函数，对(3．3)式两边求关于T1i的偏导可得：
警；垫警警+L(1+吼)≥0 (3．6)
oIli nU—Pt)
当担保机构的风险管理能力等其它条件不变时，_般来说，企业提供的抵押
品价值越高，担保机构在保本微利的原则下愿意提供的担保比例越高；企业提供
的抵押品价值越低，担保机构愿意提供的担保比例也就越低。
(3)企业的贷款利率q与担保机构提供的担保比例T1呈反比关系。
41
我国中小企业信用担保制度问题研究
由(3·1)可得最—‘i孑(1凉-jPl)面Ui'(W五-iLr面i-面Mi)OM <。，结合(3．6)式有
j Au’@一工(1+鼋j)+Ⅳ一￡，j皿。。。。⋯ "盟．堕塑一U'(IV-Lri-M)[L(1+m)(qi)+Ln(1+q,)(1-p,)]．(o ‘Or／f OMl a仇pj【，’(Ri-L(I+q1)+W—L吒)Ln
。
(3．7)
再求导可得： 堕．塑譬生丝巡丝刿，o (3_8)
印j pf‘u’(尺j-LO+吼)+W—L‘)Ln
由(3．7)式和(3．8)式可以得出，担保机构为中小企业贷款提供的担保比
例越高，银行要求的企业贷款利率就可以越低，主要是由于担保机构增加担保比
例以后，银行贷款的预期风险降低，缓冲了银行规避风险的行为。并且企业项目
成功的概率越大，企业越愿意通过争取担保机构提供的较高担保比例来换取银行
的贷款利息减让。
3、模型的均衡结果分析
(1)在一定条件下，企业会采用混同均衡。
由(3．5)式和(3．8)式可以推出，企业投资于高风险项目的担保费率对抵
押品的边际替代率小于投资于低风险项目的担保费率对抵押品的边际替代率，投
资于高风险项目的银行贷款利率对担保机构担保比例的边际替代率，也小于投资
于低风险项目的贷款利率对担保比例的边际替代率．因此，高风险项目的无差异
曲线更陡，由边际替代率递减规律以及(3．4)式和(3．7)式可得，其图形如图
3．1、图3．2所示。显然对于企业来说，越往左下方的无差异曲线对应的企业效用
越高。(Mo，to)，(110，qo)为企业发出高风险或低风险信号所得效用的无差异点。
当企业提供的抵押品价值小于Mo、担保费率高于ro时，担保机构提供的担保比
例将低于T10，企业支付的贷款利率将大于q。。这种情况下投资高风险项目的企业
为了获得更高的效用，不会选择高风险无差异曲线虚线部分上的组合，而是会选
择低风险无差异曲线实线部分上的组合；同理，当抵押品价值高于Mo、担保费率
低于ro时，担保机构的担保比例将高于110，银行要求的贷款利率也将低于q。。此
时投资低风险项目的企业也不会选择低风险无差异曲线虚线上的组合，而是会选
择高风险无差异曲线实线部分的组合。可见，这种情况下不同风险类型的企业贷
款项目将因选择了同类合同而无法被甄别，出现了混同均衡(pooling
equilibrium)。‘
!
博士学位论文
r
图3．2不同风险类型企业的q-n效用无差异血线
(2)银行和担保机构可以设置不同的贷款担保契约组合供企业选择来甄别企
业投资项目的风险类型。
对于银行和担保机构来说，面临的可能是企业的混同均衡，为了降低自身的
贷款或担保风险，银行和担保机构必须能够分离出企业项目的不同风险类型。由
于银行对中小企业贷款中担保企业的介入，为此首先需引入担保合同组合曲线，
即担保企业愿意提供相同担保余额下的不同担保费率与抵押品组合所组成的契约
曲线。当担保合同组合曲线与显示项目风险的无差异曲线相交时，即表明不同风
险的企业项目因为选择了各自的交点作为契约组合而实现了分离均衡。证明如下：
假设企业破产效用为负无穷大(U(0)=-oo)，担保抵押品的价值大小可以
作为分辨不同风险类型借款企业的信号，即：MI>Mu，且vI(舶)>0和vh(丫h)
>0。考虑一个组合条款合同T(s)=吼+(1-s)丫l，这里，企业的期望收益是
合同条款组合的函数，其中l表示低风险，h表示高风险。结合企业的期望收入
我国中小企业信用担保制度问题研究
函数有：
l
Vh(r^)一r{一仇U’阮一LO+q)+W—Lr(s))rh一(1一见Ⅳ’(Ⅳ一Ⅱ(J)一肘p))以+M^)}出
1
l
K(yr)。且一P—U’㈣一三(1+g)+Ⅳ一Lr(s))rl一(1一P一Ⅳ’∥一Lr(s)一M(s))“+鸩)冲
根据激励相容： Vh(h)一Vh(T1)20，即：
l
r{P^u 7㈣一￡O+g)+W一工r(J))(rJ—rh)+(1一n矽’∥一Lr(s)一肘(J))(_一％+M厂眠)M
．0
假设M>h>h>h>h>h>h>h>h>h>正Mi，根据激励相容有：rh<rl，根据企业风险中性假设有：
U7(咒-L(I+g)+w-Lr(s))一U’(q-LO+g)+W一￡r(s))，且pl>ph
因此有：
i
FnU’@一L(1+口)+Ⅳ一Lr(s))(‘一，^)+(1一P，炒7∥一加(j)一M(s))“一rh+Mf—M^)}出芑0
即： VI(丫h)一Vl(T1)20，该结果与激励相容矛盾，因此MhP_>Ml是不可能的。
结合该命题和图3．1，有图3．3：
r0
rl
f2
合曲线
异曲线
图3．3不同担保抵押品和担保费率组合下的分离均衡
高风险项目的企业选择(M1，r1)的收益vh(Th)大于选择(M2，1"2)的收
益Vh(TJ)，且低风险项目的企业选择(M2，1"2)的收益VI(T1)大于选择(Ml，
f1)的收益vI(丫h)。该结果说明，由于不同风险类型的企业对抵押品一担保费率
交换的敏感程度不同，且企业所愿意提供的抵押品数量随其自身投资项目风险的
上升而下降，因此担保机构可以设计一系列抵押品与担保费率交换的契约组合供
企业选择，来甄别企业的风险类型。企业的r．M无差异曲线与担保合同组合曲线
的交点，即为该种类型企业在获得担保机构贷款担保时所愿意提供的抵押品价值
和需要支付的担保费率。同样，企业的q．11无差异曲线与银行贷款合同组合曲线
‘ 博士学位论文。
的交点，即为该企业在获锝银行贷款时担保机构愿意提供的担保比例和企业需要
支付的利息水平(见图3．4)。在此分离均衡情况下，抵押品与担保费率、担保比
例与贷款利率共同充当了担保机构和银行甄别企业风险类型的信号机制。
qo
ql
qz
q
同组合曲线
无差异曲线
我国中小企业信Fq担保制度问题研究。
③当企业的资产规模小于(或等于)担保机构的担保抵押品价值要求时，即
L(1+qi)11i>Mi 2w，存在U(w—Lfi—Mi)=一∞，故企业在投资i项目中获
得的期望收益V1i<0，不能满足其参与信贷担保活动的约束条件，企业会自动退
出信贷市场·
3．1．3基本结论与政策启示
上述理论模型通过考虑担保抵押品的信号甄别机制和担保比例的信号传递机
制，将借款企业(项目)的风险类型、能够(愿意)提供的担保抵押品和担保机
构愿意提供的担保比例相联系，分析了担保机构、银行与中小企业之间的作用机
理。根据该模型，由于越往左下方的无差异曲线对应的企业效用越高，因此在企
业发出高风险或低风险信号所得效用的无差异点(Mo，to)、(T10，qo)的左边，
高风险和低风险的企业都会发出自己为低风险的信号，而在无差异点的右边，高
风险和低风险的企业都会发出自己为高风险的信号，即不同风险类型的企业采用
了混同均衡策略。针对这种情况，首先，银行和担保机构可以设置适当的差异化
契约组合供企业选择来对其进行甄别，实现分离均衡，即低风险的企业会选择较
多抵押品、较低担保费率和贷款利率的契约，而高风险的企业会选择较少抵押品、
较高担保费率和贷款利率的契约。其次，由于担保抵押品和担保比例之间的正相
关关系，在担保比例可浮动的条件下，担保机构会选择为低风险的企业提供较高
比例的担保，为高风险的企业提供较低比例的担保，进而一定程度上向银行传递
了企业项目风险类型的信号，同时也利于形成合理的贷款担保风险分担机制，减
少担保机构面临的逆向选择和道德风险。
和以往的银行信贷配给模型比较，本模型通过将第三方信用担保引入，扩展
了信贷配给的内生决策变量。不仅将利率而且将担保抵押品、担保费率和担保比
例作为信贷配给机制的理论模型，更加符合中小企业信贷市场上存在大量信用担
保机构的现实，对于深入研究我国中小企业信用担保发展问题有以下重要启示：
首先，。由于我国经济尚缺乏成熟的金融市场，金融资产定价机制不健全，利
率还受到很大程度的管制，经济主体缺乏对利率变动反应的敏感性，因而限制了
利率作为银行信息甄别机制的有效性。同时，由于转型经济的银行体系较脆弱，
银行的不良资产较多，信息生产能力低下，在市场风险约束和政府监管逐渐加强
的过程中，银行往往采取过度保守的经营策略，出现“抵押担保至上”的倾向，使
许多并非高风险的中小企业受到抵押品型的信贷配给，造成潜在经济福利的较大
损失。因此，与金融体系较完善和发达的国家相比，在我国发展中小企业信用担
保机构具有特殊重要的意义，担保机构弥补了银行信贷配给机制的缺陷，通过抵
押品一担保费率的信号甄别机制改变了银行信贷配给的均衡位置，促使信贷配给
的局部均衡向总体福利均衡收敛【“】。
博士学位论文。
皇I——m——————————I曼曼鼍曼皇曼皇曼吕晕寡皇曼鼍曼曼曼曼皇曼鼍曼鼍曼
其次，担保机构的抵押品一担保费率信号甄别机制的效率取决于银行的贷款
抵押品I脑界值要求与担保机构的担保抵押品临界值要求的差距，两者的差额越大
低风险的中小企业被甄别机制淘汰的概率越低，担保机构发挥作用的空间越大，
效率越高。因此，信用担保机构必须发挥与银行比较而言，和中小企业更加“长期
互动”的绝对性优势，具有能寻求中小企业“所有财产”用于抵押的能力和灵活机
制，特别是运用各种手段(正式的和非正式的)达到对无形资产的控制，同时结
合其它有效的风险控制手段，最大程度地降低对有形资产抵押品的要求。
最后，在利率受到限制的我国垄断型信贷市场中，银行往往在与担保机构的
合作博弈中具有决定担保比例的主导权，对中小企业无论风险高低均要求较高的
贷款利率和担保比例，这是一种宏观上非效率的行为选择。一方面，不加区分地
要求高担保比例本身就是对社会有限担保资源的一种浪费；另一方面，缺乏弹性
的利率和担保比例选择尽管节省了银行对中小企业融资的监督成本，但阻断了担
保机构对企业风险甄别基础上的信号传递机制，加大了担保机构面临的逆向选择
和道德风险，最终使整个信贷市场的薄弱环节变得更加脆弱(详见3．3节)。
3．2信用担保制度促进中小企业信贷融资效率的分析
信息不对称在现实生活中是普遍存在的，但市场并不总是失灵，其原因在于
健康的市场中总有一些信用工具可以帮助完善市场的信号机制，修正市场中的信
息不对称状态。．上节通过一个信用担保参与下的中小企业信贷配给模型的构建
与分析，从理论上阐明了信用担保完善中小企业信贷市场上信号传递和信号甄别
机制的作用机理。在此基础上，本节拟进一步构建一个信用担保制度模型，证明
在满足一定的条件下，信用担保制度如何有效地解决银行中小企业贷款中面临的
逆向选择和道德风险问题，进而提高中小企业信贷融资效率：同时对该理论模型
假设条件的局限性进行分析。
3：2．1信用担保制度模型的基本假设及建立～
在中小企业信用担保制度下，信用担保机构与商业银行约定以信用担保的方
式为中小企业提供担保，当中小企业不能按合同约定履行债务时，由信用担保机
构进行代偿，承担中小企业的责任或履行债务，是一种信誉证明和资产责任结合
在一起的金融中介行为。在信贷交易中，商业银行对中小企业能否履约缺乏足够
的信息，但它对信用担保机构的履约能力是放心的；’而信用担保机构参与信贷市
场的理由在于，担保机构较银行直接面对中小企业具有许多信息方面的优势，同
。米什金(1995)总结了解决由于信息不对称造成逆向选择和道德风险问题的基本方法，这些方法包括：
(1)信息的私人生产和销售：(2)政府管制以增加金融市场信息：(3)资金供给者(委托人)加强对资金
使用者(代理人)的监管；(4)抵押和净值：(5)发展金融中介机构．发展中小企业信用担保机构正是属
于他总结的第五种基本方法．
47
。我国中小企业信用担廉制度刚题研究‘
时担保机构利用专业人才和专门技术，通过明显的规模效应节约了信息收集成本，
从而可以认为担保机构与中小企业之间信息是基本对称的。这样，信用担保机构
就自然成为了中小企业与银行之间的信用桥梁，通过其中介作用完善了中小企业
信贷市场的信号机制，修正市场的信息不对称状态，使得双方信贷交易得以继续
进行，见图3．5。
图3．5信用担保机构对信息不对称下中小企业信贷市场信号的修正
因此，本模型可以假设信用担保机构满足了以下三个前提条件(这些假设条
件能否成立将在以下“理论内涵”部分作详细讨论)：
假设一：担保机构能够寻求中小企业的“所有资产”用于抵押。“所有资产”包
括不动产、动产和无形资产，担保机构有能力控制这些资产，解决了银行不能解
决的问题。
假设二：担保机构能够获取中小企业的信息，解决了银行面临的信息不对称
性问题。
假设三：担保机构以非营利性为目的。担保机构没有明显加重中小企业额外
48
博士学位论文。
负担， ． ．
基于上述三个假设前提的成立，担保机构参与信贷市场，与银行和中小企业
组成一个三角关系，三方间通过签订双边合同，保证信贷交易的执行。
假定中小企业拟投资的项目需要一个单位资金(D=1)，中小企业自己没有资
金，所需(一个单位)资金全部需要从银行借款．项目投资后产出为两种情况：
一是高产出，设为R，概率是P；另一是低产出，假定为0，概率为1一p，其中p∈
(0，1)．中小企业投资此项目的机会成本为c，仅当项目的期望产出超过e时，
中小企业才会借款。银行贷出的一个单位资金的本金加机会成本为b(b>1)，当
贷出资金到期回报大于b时，银行才会考虑贷款。显然，只有项目投资后的期望
产出超过投入的资本和劳动的机会成本时，从整体上考虑项目投资才是有利可图
的，即有不等式pR>eq-b成立。．
银行与中小企业之间签订贷款合同，规定贷款利率为r，到期时，中小企业
归还银行F=I+f．当中小企业不能还款时，信用担保机构实行代位补偿后即取代
银行成为债权人，继续执行合同，实行追偿。担保机构为中小企业提供信用担保，
收取一定的担保费cxxl和固定手续费用，其中的固定手续费用相对很小，此处忽
略不计，担保费分期并于期末支付。信用担保机构收取一定的担保抵押品(或称
风险保证金)13x1(即中小企业的“所有资产”，参考假设一)，当中小企业无力还
款时，没收全部担保抵押品(即处理“所有资产”所获的收入)，如果中小企业还清
了借款本息并支付了担保费，则信用担保机构将归还全部抵押品．银行与信用担
保机构签订信用担保合同，规定信用担保机构承担贷款总额的。倍风险。同时银
行不得再要求中小企业提供抵押。当中小企业项目投资失败(即产出为零时)，信
用担保机构需要代替中小企业补偿银行本息oxF。．
3．2．2信用担保制度模型的分析
1．信用评级与信用交易
信贷市场中存在信用等级不平衡现象：有些主体的信用等级高但不需要借款；
有些主体信用等级低却需要借款，但又无法获得信贷，如中小企业。信用担保制
度可以缓解这种信用等级不平衡现象。信用担保机构具有较高的信用等级，中小
企业可以委托信用担保机构为其提供信用担保服务，使得自身的信用等级得到提
高而获得信贷。对此，可作如下的图示解释，见图3,6所示。
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研咒
D，S
D2+，S2
Dl+，S1
r
图3．6信用担保机构参与下的信贷市场均衡
在两方信贷市场中，信贷资金供给曲线为s。；资金总需求曲线为D，其中有
足够信用等级得到贷款的有效资金需求曲线为D。。设这种情况下信贷市场达到均
衡时，均衡利率为r。，资金供给为s。，能获得信贷配给的有效资金需求为D1，，
未能得到信贷配给的需求量为z。
在三方信贷市场中，中小企业购买担保机构提供的信用担保服务，自身信用
等级得到提升，这意味着信贷市场资金需求方的信用总量增加，能获得信贷的有
效资金需求量增加，有效资金需求曲线右移到Dz；同时愿意供给的信贷资金也增
加，供给曲线上移到s2。设市场再次达到新的均衡r2，有效的资金需求量和供给
量分别为D2t和s2·。此时，信贷市场中未能得到信贷配给的资金需求量为z，。
显然，在信用担保制度下，信贷市场均衡时的资金供给量和有效资金需求量增加
了(即s2+>Sl·，D2+>D1·)未能得到信贷配给的资金需求量减少了(即Z，<Z)。
这表明信贷交易规模提高了，资金双重过剩的问题得到缓解。
2．逆向选择
逆向选择是指银行提高利率时，风险回避型。的中小企业退出借款，留下来
的是风险偏好型的，致使银行贷款项目的期望利润在这种情况下反而会下降。
银行面对逆向选择行为带来的不利影响，需要识别出中小企业的风险类型，
通常有两种方法：直接法和间接法。直接法是指银行直接调查中小企业，以获取
其风险类型。直接调查法通常适用于那些信用记录完整，并有一段较长的信贷活
动历史的中小企业。间接法是银行提供两份不同的合同：一份合同是高利率低抵
。借款者的风险类型分为三种：风险偏好、风险中性和风险回避型。风险偏好型的中小企业追求高风险、
高收益；风险回避型的中小企业只愿投资低风险项目，当然收益通常也较低；风险中性者介于上述两者之
间。
50
博士学位论文
押要求，另一份是低利率高抵押要求。高风险的投资人由于失去抵押品的可能性
较大，将会选择第一份合同；低风险的投资人则选择第二份合同。这种间接法能
有效运用的前提是中小企业能提供足够的抵押品．然而，对于广大的中小企业而
言，他们的经营历史和信贷活动史较短。且资产有限。银行惯用的直接法和间接
法都将面I临失效。
在信用担保制度下，如上节所述，担保机构参与了银行信贷配给机制，银行
可以通过担保机构愿为中小企业提供的担保责任额的大小来判断中小企业的风险
类型。一般而言，信用担保机构愿为高风险的中小企业承担低的担保责任额，为
低风险的中小企业提供高比率的担保责任额．担保机构提供担保服务的期望回报
EUo=pet+(1一p)(p一唧=p旺+(1--p)13-(1一p)oF，其中担保机构因承担
担保责任而招致的期望损失是(1一p)oF，当。上升时，担保机构希望P上升，
即担保低风险的项目；当P下降时，担保机构期望。下降；F的大小对担保机构
期望损失影响很小且不由担保机构控制。因此，银行可以提供两份不同的合同：
一份是高担保责任额低利率，另一份是低担保责任额高利率的合同。如果担保机
构担保的是低风险的中小企业，则倾向于选择第一份合同，如果选择第二份合同，
则低风险的企业承担不了高利率而退出借款；如果担保的是高风险的中小企业则
担保机构倾向于选择第二份合同。、
根据假设二，担保机构能比银行更有效地识别出中小企业的风险类型。当然
也可以间接地识别出中小企业的风险类型，根据上节模型研究的结论，担保机构
可提供两份不同的合同，一份是低担保费和高担保抵押品，另一份是高担保费和
低担保抵押品。低风险的中小企业将会选择第一份合同，高风险的中小企业会主
动选择第二份合同。然而，由于中小企业自有资产低，担保费和担保抵押品的调
节幅度也非常有限，担保机构更多地要依靠对企业的各方面了解，直接判断其风
险。
总之，在信用担保制度下，担保费a、风险保证金13、担保责任额o、贷款本
息和F和项目的成功概率P共同构成信贷市场中的5个重要参数变量。它们之间
有着内在的变化联系，变量P处于支配地位，当项目成功的概率P上升时，风险
下降，银行提供贷款的可能性增加并收取较低的利率；担保机构将愿意承担更高
的担保责任额；同时，担保机构收取低担保费d和高风险保证金B。当P下降时，
其余四个变量则相应地向相反方向变化，通过这种机制有效减少了中小企业信贷
融资中的逆向选择。
3．道德风险．
道德风险通常指中小企业借入资金后，将资金用于其它用途或出现其它不利
于贷款人的行为而新增加的风险。银行作为局外人，对于中小企业的道德风险行
为可能一无所知。银行要想掌握中小企业的具体行动信息就需要对其进行密切监
我国中小企业信用担保制厦f”】题研究‘
督。然而，监督是有成本的，有时将是十分昂贵的。事实上，银行要想完全了解
中小企业的一举一动是不可能的，监督只能是有限的。成功的信贷往往强调贷款
前的评估比借款后的监督要多。
为了减少中小企业的道德风险行为的发生，最常用的做法之一是收取抵押品，
让中小企业自己有激励去努力经营。和先前模型讨论中的假定一样，假定项目成
功的概率与其努力程度具有一致性，如果忽略外界其它随机因素，可以说，当中
小企业在项目中付出的努力程度为P时，其中p∈(0，1)，项目成功的概率就为
P，相应的产出就为R。不同的努力程度意味着付出的劳动代价也就不一样，假设
努力程度为P时，相应的劳动代价为去印2，其中c>0，为常量系数。
二
(1)银行与中小企业直接交易时最优努力程度p的决定
假设银行完全了解中小企业的信息，银行和中小企业之间通过合作以期达到
整体利益最大化。当中小企业努力程度为p，项目产出为R时，银行和中小企业
整体的利润S=pR--妄印2一b，其中b是银行利润为零时的期望回报。为求S的
二
最大值，令拿．R一印。0，即p=旦(其中：令c>R)。如果银行对中小企业信
ap c
息完全了解，银行可以要求中小企业采取最优的努力程度为：po=D=竺，整体利
C
益达到最大化。同时，银行将据此收取F=7旦，并维持零利润经营。。但在实际
po
的信贷市场中，由于信息的非对称性，银行并不完全了解中小企业的行动信息，
标准的信贷合同的做法是由银行事先确定拟收取的本息和F，然后再由中小企业
根据利率水平来决定自己的最优努力程度。最优的努力程度P由下列条件不等式
所决定：
max(p(R--F)一妻印2) (3．9)
Z
pF—b=0 (3．10)
． 其中公式(3．9)决定了中小企业在给定的还款本息F后的最优努力程度，公
式(3．10)是银行的零利润的条件等式。由公式(3．9)可得，p：丝，代入公
C
式j(3．10)中并消除F值，可得cp2一Rp+b=0，解得p：—R—+-、_[R-2一_4bc(其中，
。银行零利润的条件是pF—b=O，假定由于市场竞争或其它因素决定了银行只能维持零利润的经营。
52
博士学位论文
假定R2--4bc>0)。笔者认为中小企业是理性的，会努力做得更好以求项目获得
更大成功，因而，可以取P最大值作为两方信贷市场在不完全信息条件下达到均
衡时的最优的努力程度，定义为Pl,即A—R—±—1I‘R—2_一4bc
(2)信用担保机构参与下的最优努力程度P的决定
中小企业选择努力程度为P，付出代价为{叩2，项目成功时，aed,cclk归还
‘
贷款的本息和F，支付担保费a；当项目失败时，中小企业将丢失全部的担保抵
押品B。最优的努力程度P由下列条件不等式所决定：
max(p(R--F--tz)一(1--p)p一去印2) (3．11)
二
p4+(1一p)(9一oF)=兀(3．12)
pF+(1-p)oF=b (3．13)
其中，公式(5．11)是中小企业最大期望利润，公式(5．12)和(5．13)分别
是担保机构和银行的利润约束条件。由公式(5．11)可得p。墨!至』业，代入
C
公式(5．12)和(5．13)，消去F和伍，可得cp2--Rp+x+b--p，解得
p。墨兰尘兰二箬生±三二盟(其中，假定R2--4c(b+尢一p)>o)。取P的最大值
(理由同前)作为三方信贷市场均衡时的最优努力程度，并定义为p：，即有：
一R±√R2—4c(b+Ⅱ一卢)
P2‘
2c
(3)比较分析
根据假设三，担保机构以非营利为目的，即有兀=0时，
P2．—R—4-x—／R—2=_-4—c(—b-一f1)，显然有pz>pl，因此，当担保机构以非营利为目的时，
通过收取适当的担保抵押品，可以激励中小企业努力行动，以期项目投资成功并
收回抵押品。但是，担保机构收取担保抵押品要慎重，如果收取太多，必然挤占
中小企业可以支配的资金，并最终影响项目成功的概率。通常担保机构收取的有
形抵押资产远低于银行通常要求的抵押资产，更多的是对无形资产的控制，这一
点很重要。
3．2．3假设条件的局限性及理论内涵
以上的模型分析表明，在满足三个假设前提条件下，信用担保制度能有效地
修补信贷市场的不完全性，扩大信贷交易规模，提高社会福利。但是，这些假设
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研究
前提条件与现实情况存在多大差距呢?下面分别对这些假设条件进行具体分析。
1．假设前提的分析
假设一，中小企业能够提供足够的风险保证金。中小企业可用于抵押的资产
不足是其融资的关键瓶颈。事实上，中小企业并非没有资产，只是依据当前的《担
保法》，其中的许多资产不能用于抵押。修订《担保法》和制订相关物权法，解决
中小企业融资中的浮动资产抵押的法律依据就显得很有必要。同时，担保机构应
当寻求中小企业的“所有财产”用于抵押。“所有财产”包括有形的物质资产(包括
动产)和无形资产，其中无形资产有商标、名誉、营销网络、社会关系(包括与
政府、同行业的企业和相关客户之间的关系)等。对担保机构而言，控制中小企
业的无形资产很重要(因为有形资产有限)。控制的工具有：(1)法规；(2)政策
导向；(3)行业自律制度；(4)非正式手段(包括正面的私人关系、非市场化的
交易，反面的有开除会员资格、行业内孤立对方、市场排斥对方产品以及社区舆
论等高压手段)。不同的担保机构可以运用的工具是不一样的。互助性担保机构可
以充分利用上述四种手段来达到对无形资产的控制，政策性担保机构可以根据法
规和政策导向工具来控制，而商业性担保机构只能运用法规手段来控制。因而，
互助性担保机构在设置反担保措施方面有更大的选择范围、灵活性和控制能力。
假设二，、担保机构能够充分获取中小企业的信息。信息不对称是银行和中小
企业之间的一条鸿沟。担保机构实行会员准入制度可以在减少信息不对称性方面
发挥作用。担保机构与会员企业间建立起一种长期的互动关系，有利于担保机构
对企业进行充分了解；会员之间也能以较低的成本获取对方信息，并出于自身利
益考虑而友善地相互帮助和自觉地相互监督，减少了信息不对称带来的逆向选择
和道德危害问题。另外，担保机构还具有银行所没有的优势：担保机构服务的企
业数量比银行的要少，人才结构比银行的要多元化，且本身就是企业，对企业运
作熟悉(而银行还不能混业经营)，这些方面都有利于担保机构发挥监督和服务功
能。但这里也存在一个问题，即担保机构在对新加入的会员如何识别其信息。面
对这个问题，政策性担保机构和商业性担保机构同银行一样束手无策。然而，互
助性担保机构在获取会员信息方面具有绝对优势，会员通常在地理位置上靠近或
同处一个行业而彼此有联系，在加入担保机构之前就已经相互了解了。
假设三，担保机构的非营利性。当担保机构不以盈利为目的或微利经营时，
能够促进中小企业贷款。如果担保机构追求商业利润，中小企业将会因为通过担
保获得贷款的费用过高而放弃此种借款方式。因而，为解决中小企业融资困难，
应以组建非营利担保机构为主。但是，担保机构一方面进行微利经营，另一方面
只能收取有限的抵押资产(其中绝大部分是有形资产，少部分是无形资产或不确
定的动产)，在面临高风险和低收益的条件下，能否可持续发展呢?政策性担保机
构和互助性担保机构是目前主要的两类非营利性担保机构。在维持经营的基础条
‘ 博士学位论文
件、动力和策略等方面都存在不同。
第一，基础条件比较。通常非营利担保机构拥有雄厚资产，通过资产运作或
投资(包括存款于协作银行)能获得可观的收入，这些收入可以维持日常开支。
当发生代偿，政策性担保机构可以通过获得政府补助，或者参加再担保获得部分
补偿；互助性担保机构也可以参加再担保来获得补偿。但政府的补助或再担保机
构的补偿都是有限的，同时，担保的风险又很高，二者都面l临风险的控制和担保
基金的运营问题。
第二，动力上的比较。政策性担保机构的动力是外在的，存在不足；互助性
担保机构的动力是内在的，有动力。政策性担保机构的组建是被动性的，是从方
便政府管理、贯彻政府政策的角度考虑的，是外在的动力，面临困难时，为了生
存则收缩担保业务，产生了同银行一样的惜贷心理。而互助性担保机构的组建是
自主性的，是从方便会员角度考虑的，有内在的动力。面临困难时，则会主动出
击。
第三，策略上的比较。政策性担保机构面临高风险时考虑更多的是退路；互
助性担保机构面临高风险时考虑更多的是出路。中小企业很难直接从信贷市场获
得借款的根本原因在于其内在的高风险性。担保机构参与信贷市场后，中小企业
的高风险并没有消失，只是由银行转移给了担保机构j政策性担保机构通常的做
法是将风险转移给政府(寻求政府的财政补偿)，在政府经费有限的情况下，则采
取收缩担保业务策略，工作重点转移到资产的保值增值的经营上。这事实上在考
虑退路，与政府设立担保机构的初衷大相径庭。互助性担保机构承担的风险最终
要由会员分担，他们有压力和动力去互相帮助，提高会员企业的经营绩效，从而
降低风险，这才是担保机构的出路所在。
综上所述，通过对三个假设前提条件在现实社会中能否得到满足的分析证明
了，在政策性担保机构、互助性担保机构和商业性担保机构中，互助性担保机构
较另外两种担保机构而言，能更好地满足三个假设前提条件。而作为非营利性的
担保机构在担保基金增值和补充有限，以及风险损失巨大的情况下，如何消除中
小企业的高风险才是其关键的生存策略。相对于大企业而言，中小企业的高风险
源于中小企业的存活率低∞，中小企业的发展战略的制定、管理、生产技术、营
销、人力资源等方面都存在较大欠缺。因此，担保机构的目的不能仅局限于提供
担保服务，还需发挥一个更为重要的功能：为中小企业提供诊断服务，从根本上
提高中小企业的生存能力和发展潜力，从整体上、从内在方面消除中小企业的高
风险。政府通过财政拨款支持担保机构发展的最终目的也是促进中小企业的发展，
o国外的数据是67％的新生企业在四年之内失败(cb叩er，A．C，Dunkelberg，W．C．，Woo。Cv Survival and
failure：A
Longitudinal Study Purdue University．Findings Reported in Wall Street Journal．1989．February 14)
摘自：C．Gopinath．Bank StrategieS toward Firms in Decline．Journal of Business Venturing，1995，(10)：75—92
55
’ 我国中小企业信用担保制度问题坍究。
而不是仅仅停留在提供信用担保这一层次【”1。
3．3提高中小企业信用担保制度运行绩效的分析
综合前两节的理论模型分析可以得出，在满足一定假设条件的情况下，信用
担保制度能够缓解中小企业面临的银行信贷配给问题，有效地提高信贷市场绩效：
与政策性和商业性担保机构相比，只有互助性担保机构能较好地满足模型的假设
条件。然而严格说来，无论哪一类信用担保机构，在解决银企间信息不对称、提
升了中小企业信用水平的同时，自身与企业和银行之间都存在着不同程度的信息
不对称问题。国内有些学者就认为目前我国的信用担保并没有改变信息不对称问
题的实质(黄海沧、李建琴，2003)，担保机构与其客户之间同样存在着信息不对
称的问题(吴敬琏，2004)，而且相对于银行似乎也不存在信息比较优势(董彦岭，
2003)，在与商业银行的合作中又处于严重的不平等地位(林平、袁中红，2005)。
因此，信用担保机构能否在克服自身面临的逆向选择和道德风险的基础上提高经
济杠杆效用，决定了信用担保制度运行绩效的高低。
3．3．1信用担保活动中的逆向选择与道德风险
信用担保机构在为中小企业提供融资担保时，一方面要与商业银行就担保比
例达成协议，共担融资风险；另一方面要求中小企业提供反担保品，控制自身的
担保风险。那么，信用担保机构如何运用这两种风险管理手段缓解自身面临的逆
向选择和道德风险呢?现通过构建模型来分析；
1．基本假设
假定企业有多个投资项目，这些投资项目的风险不同，风险函数由低到高是
连续的，企业可以随时根据自身的风险偏好和融资成本的变化调整项目，使得项
目风险与费用相对应，从而企业的收益最大。每个项目都只有两种可能的结果：
成功或失败；成功时的收益为R>0，成功概率为P；失败时的收益为0，失败概
率为1一P。假定申请担保的中小企业所有投资项目具有相同的期望收益R且为信
用担保机构所知，那么，成功概率P与收入R之间具有负相关关系，即R越高则
P越低o。另外假定企业为投资项目需要的银行贷款为C，并且企业的自有资金不
计成本(此假定是为了简化过程，并不影响推导结果)；假定银行贷款利率为r，
担保机构承保比例为11，担保费率为g，并以实际承保金额(1+r)c11来计算担保收
费@。中小企业提供的反担保金额为w。’
根据以上假定，企业的期望利润函数为：L=Px[R一(1+r)c—gx(1+r)
o假定不存在进入壁垒和忽略交易成本的情况下，如果某项目P很高同时R也很高，就会吸引社会资本不
断投入该项目，使该项目的R不断降低，最终使R回到均衡点。
o在实际操作中更多的是简单以贷款总额来计算担保收费，此处的假设更符合担保公司控制担保风险的实
际需要。
博士学位论文
c∞]一(1--P)x[gx(1+f)Cn+W]，投资项目的期望收入为：R=PxR+(1
如果企业不投资，期望利润当然为0，因此存在一个临界值R‘，只有当R)．且+
时，企业才会申请担保贷款投资。又因为PxR=一R(i值不变)，意味着也存在一
个临界成功概率P+，只有当P9·时，企业才会申请担保贷款。结合企业投资与
不投资两者的期望利润函数和企业的期望收入函数，我们可以知道企业投资的临
界点p、R+必然满足以下两个方程：
P*x[R+一(1+f)C--gx(1+r)Cn]一(1--P+)X[gx(1+f)cn+w]=O(3．14)
P*xR*=一R(3．15) 联立(3．14)(3．15)两个方程解得：P+=旦二管等半
现假定P在【O，1】区问上的密度函数为f(P)，分布函数为F(P)，那么申请
担保的项目平均成功概孰F=鲤r=黑=1(P)r<el fPr(V)aVdP m，、，l
1 V，
2．模型分析
考。虑⋯对i_求⋯关。于T。l的一偏导O—得：P百OP*r卅¨叫一10F(rP*)f珂(P)护_orl I』里二—尘二_二二l-毛i宇旦—坐，I，’， 因为等一等等一，∥，等且等一器，所以
誓=等器P叩)一fPf(P)de]一篇等器即㈣一f卯凇可见，筹的正负号B口F与T1的相关关系由一搿的取值决定。下面分两种
情况进行分析：
(1)当企业不提供反担保或反担保金额不足时在这种情况下，w=o或o<w-‘1+r)c，显然一描<o’MoAaoP封
<0，”与i负相关，增加信用担保机构的担保比例Tl会降低担保项目平均成功概
率i，从而使担保机构面临逆向选择和遗德风险。
另外，如果令器∥掣卜；Pf(e)dP]“对!Or／求关于W的偏黔
我国中小企业信朋担慨、带9度问题研究
af望、‘ 型—一—旦丛生立呈A．(0，说明当企业不能够提供足额反担保时，担保机构
aW 『(1+r)C—V旷12
的反担保要求和担保比例同时增加会进一步加剧逆向选择和道德风险。(见图3．7)
(2)当企业提供足额反担保时在这种情况下，w>(1+r)c，会使一器>。，所以野at／ 。(见图
5．7)，tl与P正相关，说明此时担保机构承保比例的增加有利于提高担保项目的平
均成功概率i，从而缓解逆向选择和道德风险问题。同时也注意到，由于竺对W
d，7
的偏导小于0，此时若继续增加对中小企业的反担保要求，担保比例增加缓解信
用担保信息不对称的作用会趋于减弱。
0 n
C
图3．7担保比例、反担保金额与项目平均成功概率的关系示意图
注：若项目平均成功概率P与担保比例n线性相关，当反担保金额w大于贷款本息和
时，直线斜率为正，i与n正相关，反之亦反。两种情况下直线斜率都随W上升而下降。
综上所述，在商业银行对中小企业信贷融资中，担保机构担保比例的增加与
信用担保活动中由于信息不对称产生的逆向选择和道德风险具有如下关系：当中
小企业提供的反担保品价值大于贷款本息和时，担保机构担保比例的增加有利于
减少逆向选择和道德风险：而当中小企业不提供反担保或反担保金额不足时，担
保机构为贷款提供较高比例的担保会加剧逆向选择和道德风险问题。这两种情况
下，若同时增加中小企业反担保率和信用担保机构担保比例都不利于解决信用担
保活动中的信息不对称问题。具体分析，在前一种情况下，因为企业提供了足额
的反担保品，这会均衡它的风险收益关系，抑制企业盲目追求高收益项目的动机，
反映担保的正面激励效应大于负面的逆向选择效应。这时担保机构担保比例的提
博士学位论文
高发挥了信号传递的功能，它有利于这类中小企业获得银行贷款，从而提高获得
担保的中小企业贷款项目的平均成功概率，减少了逆向选择；在后～种情况下，
企业不提供反担保或反担保金额不足一定程度上传递了受保企业品质不高的信
号，反担保金额不足不利于担保机构控制担保项目风险，同时也反映了担保机构
缺乏实施反担保的手段和能力。此时较高的担保比例意味着企业要承担较高的担
保费用，这类似利率的提高，会使负面的逆向选择效应处于支配地位，企业追求
成功概率低、收益高的项目，降低了企业投资平均成功概率。另一方面，担保比
例提高会诱使银行放宽对申请贷款的中小企业审查标准，放松对企业贷款后的跟
踪管理，实质上是向信用担保机构转嫁了信贷风险，使担保机构面临双重的逆向
选择和道德风险【”。
3．3．2信用担保经济杠杆效用的决定因素
信用担保经济杠杆的属性主要由担保放大比例来直接体现。放大比例(或放
大倍数)是担保机构所提供的担保额(准确地说应该是担保余额)与其承担担保
风险的担保资金或资产的比例。一般来说，担保放大比例越高，说明担保机构的
成效越大，为社会做的贡献越多；与此同时，担保放大比例越大，担保机构所要
承担的风险也越大，需要担保机构具备更高的风险控制技术和风险管理能力15甜。
在信息对称的情况下，担保额增加的同时，企业的违约概率可以通过担保机
构严密的监控而基本维持在原有水平，此时提高担保放大倍数的益处是非常明显
的。首先能扩大受益企业的数量，同时增加担保总额将允许固定成本得到更多的
分摊，使每笔担保费用降低，规模经济将得到显现，让担保机构和银行取得更多
的收益。另外，增加受担保企业的数量也意味着更多的风险分散。从这些意义上
来看，提高担保放大倍数的作用是积极、有利的。然而，在担保机构与银行和企
业间存在信息不对称的现实情况下，担保倍数不可能无限放大。因为担保倍数的
增加，意味着获得担保的企业数量将增加，这无形中等同于降低了企业申请担保
的标准，势必提高了企业的平均违约概率，降低了银行的期望收益。接下来，笔
者将分析在企业违约概率随担保倍数的放大而提高时，担保资金放大倍数的决定
因素有哪些，进而分析如何有效地提高信用担保的经济杠杆效用。
1．最优担保资金放大倍数的确定
首先从信用担保机构和银行合计的成本和收益的角度入手分析。在一项担保
融资过程中，担保机构和银行的总成本主要由调查监控成本、担保承诺的程序成
本、违约损失成本(包含违约变现成本)以及双方日常运作的固定成本组成。这
里除固定成本外，其他成本的大小都和担保机构的担保额是相关的，即和担保放
大倍数相关。其中调查监控成本包括担保机构对企业的调查监控成本以及银行对
担保机构的监控成本。另外，担保承诺的程序成本所占比例较少，将其并入调查
‘
我国中小企业信用担保制度问题竹究
监控成本。担保机构与银行的总期望收益s用下式表示：
S=(1--o)(p+n)nK+∞gnK一∞nK一(vl+v2)nK—F (3．16)
式中：∞一企业平均违约率；B一担保费率；伍一银行存贷款的利差；n一担保
资金实际放大倍数；K一担保机构担保资金总额；g一反担保物变现后占贷款总额
的比例；vl一担保机构对企业的调查监控成本；v2一银行对担保机构的监控成本；
F一银行和担保机构总的固定成本。
假设企业平均违约率∞和担保放大倍数n成正比，并且取fO=Ufl(u>0)代
入(3．16)式，得到：
S=(p+a)nK+un29K--un2(p+伍)K--un2K一(v1+v2)nK--F (3．17)
求maxS，则半。0，此时得到放大倍数n为：
珈
n：三．磐掣掌：趔(3．18)
2“ (口+Ⅱ)+1一g
由此，我们得出最优的担保资金放大倍数。由式(3．18)可以看出：在银行
存贷款利差和担保机构费率固定的情况下，担保放大倍数n和调查监控成本(v，
+v2)、反担保物变现后占贷款总额的比例g有着直接的联系。由于在调查监控成
本中，担保机构对企业的调查监控成本vl占主要成分，因此也可以认为，担保机
构对企业的调查监控及反担保控制能力决定了担保放大倍数的最优水平。这里的
反担保控制能力包含了反担保物的充足率和反担保物的变现能力，可用反担保物
变现后占贷款总额比例g的高低来衡量。
2．最优担保比例的确定
前面的分析是考虑银行同担保机构的共同利益，在现实中，银行和担保机构
间是一种不完全信息的动态博弈关系，集中反映在担保责任比例的确定上。一般
来讲，担保责任比例的确定主动权在银行。而对于银行，让担保机构承担全部企
业违约风险并非是其最优的选择，即并不是担保机构的担保比例越高就越好。一
方面，银行承担部分违约责任时，即使担保资金的放大倍数不变，也能提高担保
的信用扩张能力(参见图6．4)；另一方面，易激发担保机构扩展业务的积极性，
利于取得最优的担保放大倍数，通过担保放大倍数的提高，银行所获得的收益也
将提高。
设担保机构承保比例(即担保比例)为T1，银行承担的违约责任比例为九，”
+九=1，此时银行的期望收益Sb用下式表示：
Sb--(1--f0)cmK+mg)-,nK--t．o％nK--V2·nK—Fb (3．19)
(其中Fb为银行贷款的固定成本；Sb>0)一
这里担保放大倍数11随着银行责任比例九的提高而变大，所以取n----￡X(￡>o)：
同时∞=un，分别代入(3．19)式，得到：
60
博士掣位论文
．Sb=cte％K+ue2"妒·gK--u￡2．x2·m(一u￡2·妒．K--v2￡嫩一R (3．20)
银行的最优责任比例Zo为使Sb最大化的九值，于是需拿．0，且育dzSb<0。‰d。Xo
J2c
由于兰兰￡．一6ue 2魃Q-g)一知￡20K．《0(通常情况下g<1)，于是此时得到银
d‘A
行最优责任比例k为：
r——??—：—??————————————————————一
1 、，4口2“2￡2+12ue(1一g)@一’，2)一2a‘RE" ，，11、～一—1五瓦石——一”。“
由公式(5．21)可以看出，银行的最优责任比例k(或担保机构的最优担保
比例11。)和反担保物变现后占贷款总额的比例g、银行对担保机构的监控成本Y2
有着直接联系，即担保机构对企业的反担保控制能力越强、银行对担保机构的监
控成本越低时，银行将愿意承担更多的企业违约责任，担保机构就可以降低担保
比例、提高担保的信用扩张能力，产生更高的经济杠杆效用。
3．3．3提高信用担保绩效的路径选择
f
信息不对称的条件下提高信用担保绩效需要从两个方面的内容考虑：一是要
控制信用担保活动中的逆向选择和道德风险：二是要提高信用担保资金的经济杠
杆效用。通过前面的模型分析，我们得出在信息不对称的条件下提高信用担保绩
效路径选择的结论：
1．中小企业提供的反担保品价值要大于担保贷款本息和时，信用担保机构在
与商业银行的合作博弈中选择较高的担保比例，才有利于减少信息不对称导致的
逆向选择和道德风险的发生。然而，实际上，很多中小企业难以提供足额的抵押
品，为了促进中小企业的发展，担保机构可能采取只让企业提供一部分抵押品，
同时自身也承担一部分逆向选择风险和其他风险的方式。在这种情况下，如果担
保机构承担了过高的担保比例，一方面降低了担保的信用扩张能力，不利于信用
担保经济杠杆效用的发挥；另一方面，过高的担保比例并无助于解决信用担保活
动中的信息不对称问题，反而会一定程度上加大信用担保活动中的逆向选择和道
德风险，产生“信用担保悖论”【，1】。因此，降低信用担保机构的担保比例具有提高
信用担保资金杠杆效用和缓解信息不对称的双重作用。
2．通过对最优担保放大倍数和最优担保比例确定的理论模型分析可以看出，
提高信用担保资金的经济杠杆效用可以通过以下途径：(1)担保机构有效提高对
企业的调查监控效率，减少相应的成本；(2)担保机构提高反担保的控制能力，
掌握更多的企业核心资产作为反担保条件；(3)银行提高对担保机构的监控能力
或者对其有着较高的信任度，进而减少监控成本。通过对政策性、商业性和互助
性信用担保机构的比较不难发现，互助担保模式在提高经济杠杆效用上具备优势：
61
我国中小企业信用担保制度问题研究
(1)互助性担保机构在对企业的调查取证、监管、搜集核实资料、减少信息不对
称等方面具有很大的优势。同时，由于各企业间的利益紧密相联，因此合作组织
中的中小企业之间会实施相互监管。这些特点决定了互助担保机构比其它担保模
式能取得更小的调查监控成本；(2)中小企业可用于抵押的资产有限，而互助性
担保机构在对互助企业无形资产的控制上有着非常明显的优势，其可以有效地运
用各种正式和非正式手段对会员的无形资产(如商业信誉等)进行控制。同时，
由于会员行业的相近，担保机构在抵押品的处置上也有着优势。这些决定了互助
担保机构具备较强的反担保控制能力。但互助担保机构也必须克服一个重要障碍，
即其自身的管理和运作水平以及信用管理机制是否能得到银行的认可?模型研究
表明，如果银行在整个担保融资的过程中要花费更多的成本对互助担保机构进行
监控，在很大程度上就会降低互助担保机构在经济杠杆效用上的优势。因此，我
国在鼓励扶持更多的中小企业组建互助性担保组织的同时，需要因地制宜地探索
其适宜的运作模式。
博士学位论文
第4章中小企业信用担保制度的比较研究
4．1各国(地区)中小企业信用担保制度
世界信用保证制度的发祥地公认为在瑞士，最早起源于建立在基尔特之上的
同业公会间的相互保证，后来随着近代产业的发展，信用保证制度也逐步发展起
来，并扩展到其他地方，特别是在德国。第一次世界大战以前，日本从德国引进
了这个制度，开始构建扶持中小企业发展的信用担保体系。战后，日本又从美国
引进现代保险制度设立了中小企业信用保险公库，于是日本在世界各国中最早建
立了将国家强有力的保险和协会的信用保证结合起来的独特的中小企业信用补全
制度。随后美国、德国和加拿大，三国分别于1953年、1954年和1961年开始实
旌中小企业信用保证体系；新兴工业化国家和发展中国家的信用担保实践则起步
较晚。根据加拿大卡尔顿大学的学者ALRiding教授统计，至1999年8月底，
全世界已有48％的国家和地区建立了中小企业信用担保体系，覆盖世界五大洲。
表1和表2分别列出了贷款担保机构在世界不同地区的分布状况和英国评审调查
机构GB&P评出的世界前11位最佳担保机构【””。
表4．1信用担保机构在世界不同地区的分布状况
OECD及其中欧和拉丁加勒
前苏联中东亚洲非洲总数
类似地区东欧美洲比
目前有担保基金23 7 2 3 15 5 11 19 85
的国家和地区85％ 64％ 13．5％ 18％ 71％ 50％ 36％ 42％ 48％
没有担保基金的1 1 2 2 2 1 2 3 14
国家4％ 9％ 13．5％ 12％ 10％ 10％ 6％ 7％ 8％
2 3 11 12 4 4 18 22 76
不能确定的国家
7％ 27％ 73％ 70％ 19％ 40％ 58％ 49％ 43％
担保基金己停止1 0 0 0 0 0 0 1 2
的国家和地区4％ 0％ 0％ O％ O％ O％ O％ 2％ l％
国家和地区总数27 11 15 17 21 10 31 45 177
担保基金总数32 12 2 3 37 6 22 32 146
注：表中某些国家或地区拥有一个以上担保基金；以上所列出的百分比代表所涉及的国家
和地区数与该区域国家和地区总数的百分比。
资料来源：刘新来．信用担保概论与实务(修订版)．北京：经蒋科学出版社，2006，9
我国-一小企业信用担保伟U厦问题研究
表4．2世界最佳担保机构排名
国家或承保金额成立
承保数额名称
地区(百万美元) 日期
日本1，491，154 136，918 1937 CIC＆NFCGS
中国台湾114，294 7、033 1974 SMBOGF
韩国69，521 7，392 1976 KCGF
美国53，592 7，800 1953 Small Business Administration(SBA)
马来西亚17，510 742 1972 CGC Berhad
Small Business Loans Act
加拿大13，092 363 1961
● Admiaistration(SBLAA)
意大利8，827 1，449 1964 Mutual Guarantee Systems(MGS)
英国7，484 420 1981 Loan Guarantee System(LGS)
法国7，456 2，987 1982 SOE～RIS
德国6，612 1，383 1954 Burgschaftsbanken
西班牙6，571 294 1978 Sociedades de Garantia Reciproca
资料来源：Credit Guarantee Schemes for Small Business Lending-A Global Perspective．
Graham Baanock and Partners lad．，1997，1：2
～
本节中，笔者将介绍世界最佳担保机构排名前四位的国家(地区)现行的信
用担保制度，并在随后两节中通过对这些国家(地区)信用担保制度共同特点以
及与我国信用担保制度差异点的比较分析，从中发现中国大陆信用担保体系制度
建设中的不足之处，以及其他国家或地区可供借鉴的有益经验和教训。
4．1．1美国小企业贷款担保制度
美国小企业。管理局(Small Business Administration，以下简称SBA)是美国
国家小企业贷款担保制度的集中体现。该局成立于1953年，属独立的联邦机构，
其主要职能是给小企业提供资金援助管理和技术支持，提供取得合同的机会及其
他服务。SBA的融资服务分为贷款计划和投资(风险资本)计划两大部分。在贷
款方面，起初由SBA直接向小企业发放贷款。但是由于小企业局在贷款审查、监
管等方面的能力有限，致使直接放款的风险难以控制，而且融资额度受政府拨款
的限制没有放大机制，为此，小企业局将直接放贷改为担保，以担保方式使银行
向中小企业提供贷款成为SBA的一项主要任务。目前，全美约有7000多家金融
机构与该局建立了贷款担保合作关系，其中65％为商业银行。
。在美国一般经侪文献中，只有大小企业之分，很少使用中型企业这～概念。但美国号称世界。大企业的
王国”，企业规模普遍较大。同样，美国小企业规模一般要比其它国家中小企业规模要大，例如：从最常用
的雇员人数标准看，美国把企业雇员不超过500人的企业界定为小企业，其它国家一般把300人左右的企
业界定为中小企业．
64
博士学位论文
4．1．1．1 SBA贷款担保业务的财力支撑机制．
美国小企业贷款担保制度的主要形式和特点是：联邦政府作为信用主体，以
信贷资金担保为重点，以国会小企业预算资金中的专项资金为风险补偿的来源，
实行审核权益发生制为风险承担形式。SBA是联邦政府的代理机构，负责执行和
管理小企业担保贷款计划，各大区域和各州SBA办公室则分级负责各区域的担保
贷款计划，委托中介服务机构提供咨询，协作银行发行贷款。当发生贷款损失后，
SBA依约定承担贷款风险，其余由贷款银行承担。SBA的营运资金由联邦财政负
担，SBA每年要向国会听证会报告年度计划执行情况，提出下一年度的预算申请。
国会批准年度预算后，计划方可以执行。预算金额的多少取决于由小企业局的收
入和支出确定的补贴率。·
SBA经过对多年大量担保项目历史记录进行综合计算得出结果，任何一年中
所有担保贷款的15％将在日后发生代偿：其中代偿金额的50％可通过处理反担保
措施和向借款人追讨收回，及追偿率为50％。假设SBA年度计划批准担保贷款
100亿美元，根据经验，这些贷款15％即15亿美元将在日后发生代偿，其中的
50％即7，5亿美元将被追回。这样，通过对大量担保项目的综合测算，SBA的担
保贷款在日后将发生代偿的15亿美元按现值计算约合8亿美元。随着时间的推移，
7．5亿美元将被追回，按现值计算约合3亿美元。这样，SBA计划一年做100亿
美元的贷款担保，代偿支出现值8亿美元，追偿现值3亿美元，担保费收入3亿
美元，资金缺口2亿美元。补贴率为2％(资金缺口／担保贷款金额)据此，国会
应批准在联邦政府预算中安排2亿美元，作为100亿美元贷款担保的财力支撑。
显然，如果SBA贷款担保代偿率比历史平均水平高，追偿比率降低，担保费收入
减少，都将导致补贴率提高。若补贴金额仍然不变．SBA可提供的贷款担保总额
度将减少，如上例，补贴率若变动为3％，支撑100亿美元的贷款担保至少需要3
亿美元的补贴。如果国会在预算中仍然只安排2亿美元的补贴，则只能支撑小企
业局66亿美元的贷款担保。这表明，国会可以根据补贴率确定补贴金额，从而间
接地决定年度的贷款担保发生金额，从宏观上控制贷款担保的总额度。
4．1．1．2 SBA贷款担保业务监督审查机制
私营的金融机构是美国小企业担保贷款计划的主要参与者，参与该计划的贷
款机构是按自愿与政府选择相结合的原则确定的，美国的大部分银行和部分非银
行金融机构都参与了这一计划。在小企业担保贷款计划实施过程中，贷款机构自
主决定是否贷款和是否申请政府担保。SBA并不干预贷款机构的贷款决策，但有
权决定是否为贷款机构提供担保。对小企业的贷款申请，凡符合正常贷款条件的，
贷款机构就按照自己的标准和程序发放贷款。对那些不能满足正常贷款条件而又
符合担保贷款条件的贷款申请，贷款机构可以向SBA提出担保申请。SBA审查
我国中小企业信用担侏制度问题研究
担保申请，。对符合担保条件的企业提出贷款担保。贷款机构在担保申请获得批准
后，为企业发放贷款。操作程序要求小企业先通过中介服务组织咨询，帮助制定
贷款计划并提交银行审核，银行根据贷款条件向各州、市SBA办公室提出担保申
请，经SBA审核同意，由协作银行贷款给中小企业。这个过程中，SBA的监督
审查包括两个方面：
1．对贷款人的管理。为保证贷款人尽职尽责的工作，SBA要求贷款人以对
待非小企业局担保贷款的同样方式来对待SBA担保的贷款。贷款人不得对同一个
小企业发放其他贷款，除非SBA能够了解这些贷款。
SBA对贷款人实旖管理首先是审查其是否符合政策，即审查贷款人的贷款操
作是否符合SBA的要求和相关法律的规定。其次，对贷款人的工作业绩的考核与
审查，是SBA对贷款人管理的重点。考核与审查的主要内容包括：(1)贷款人每
年发放的贷款金额；(2)哪些类型的企业取得了SBA的担保贷款；(3)贷款违约
的频率；(4)为支持某贷款人的活动，给SBA造成的费用是多少；(5)在SBA
所担保的所有贷款担保中，某贷款人所占的比例；(6)在SBA所担保的所有发生
代偿的贷款中，某贷款人所占的比例；(7)代偿款占全部贷款的比率：这个比率
的全国平均水平是多少?不同贷款入是多少?对超过全国平均水平的贷款人，
SBA要进行访问。通常该比率最高的贷款人，即是SBA访问最多的贷款人。
通过对金融机构小企业贷款业绩的考核与审查，SBA将参与担保贷款计划的
贷款机构进行分类，并据此采取不同的审批程序。贷款机构主要分为三类：首选
贷款机构、注册贷款机构和普通贷款机构。首选贷款机构是从全国最好的金融机
构中挑选出来的，它们可以代表SBA自行决定担保贷款，但是享受一个较低的担
保比例。首选贷款机构办理的贷款额约占SBA担保贷款的10％，SBA每两年复
查一次其授权执行情况，并定期检查其贷款组合；注册贷款机构是较多参与SBA
担保贷款计划、并符合一定条件的金融机构，其办理的贷款额占SBA担保贷款的
1／3。SBA对注册贷款机构部分授权，并保证在3天内对其担保申请做出快速答复；
普通贷款机构是指那些没有得到SBA特别授权的金融机构，其贷款担保申请需经
过较严格的审批程序。
2．对借款人的审查。SBA的担保贷款只向小企业(法人)发放，为确保贷
款用于有发展潜力的小企业和降低贷款风险，小企业担保贷款计划明确规定了借
款企业的资格要求：(1)只有符合小企业标准的企业才有资格获得担保贷款。美
国工业分类标准(SIC)主要按就业人数和营业收入分行业定义小企业。(2)要
求企业必须有一定比例的权益资本。为了减少贷款风险，资产负债率是贷款申请
资格中的一个重要条件。尤其对新建企业，业主必须向企业注入一定比例的资本
金。(3)要求企业的现金流量不仅能够偿还担保贷款，而且能够偿还所有债务。
因此，一个企业是否能够获得担保贷款，主要取决于现金流量的分布而非利润水
。博士学位论文
平。(4)要求借款企业有足够的流动资金保证企业正常营运。(5)要求企业和业
主提供一定数量的贷款抵押。一般来说，担保贷款形成的资产都是贷款抵押品。
为了增强业主和管理人员的风险意识，担保贷款计划还要求企业的主要业主(拥
有20％以上股份的股东)和主要管理者提供个人抵押品。如果借款企业满足了规
定的其他条件，抵押品的数量并不作为是否贷款的必要条件。
4．1．1．3 SBA贷款担保业务运行机制
小企业担保贷款计划的贷款主要由各类金融机构提供，SBA只负责对贷款机
构的部分贷款进行担保，其余部分由贷款机构自己承担风险。通常情况下，100
万美元以内的贷款，担保金额不超过75万美元，担保比例不超过贷款总额的75％；
10万美元以内的小额贷款，担保比例不超过贷款总额的80％。同时，要求贷款人
不得对SBA没有担保的那部分贷款设置其他的担保。SBA对贷款机构在担保限
额内遭受的违约损失进行补偿，小企业作为借款方仍有偿还全部债务的义务，SBA
和贷款入作为共同贷款人向企业追偿，任何一方追回的款项，按担保风险比例分
摊。通常，SBA直接向申请担保的贷款机构收取担保费用，而多数贷款机构则转
向贷款企业收取担保费用。担保费率与担保额有关，即担保金额越高，担保费率
越高。担保贷款的利率按贷款的性质和期限有所区别，从略高于国债利率到高出
大企业贷款基本利率2—4个百分点不等。，
SBA担保贷款计划还综合考虑小企业资金应用多样化及参与计划的金融机
构的经营特点，设置了流动资金贷款、固定资产贷款和风险投资等不同业务类型
的担保贷款计划，根据各自的支持重点，实行定向分类管理。SBA担保体系的主
要计划有：
1． 7(a)贷款担保计划。此计划为基本担保内容，担保金额最高为100万
元，贷款10万元以下的担保80，银行承担20，超过10万元的担保75，银行承
担25；担保与商业银行的不同条件是，商业银行要求企业有3年经营业绩，连续
2年盈利记录，自筹资金50，贷款期限3．5年。小企业担保条件是：企业正常经
营2年以上，贷款期限7—10年，自有资金30％，7(a)贷款担保项目下还有一
些子项目：(1)SBA简洁文本项目，又称～页纸”担保，此担保业务最高限额
为8万元，只针对长期合作的银行，由小企业提出贷款申请，银行负责审核并填
报一张固定表格给SBA办公室备案后放贷，SBA不再进行审查，每半年与银行
进行结算。(2)SBA快车计划，又称快速担保计划，按照SBA-与合作银行的协
议，小企业将贷款申请保送银行后，银行转报SBA审核同意，将在7天内办理贷
款。(3)特殊项目计划，为了满足小企业特殊融资需要，或政府鼓励项目，SBA
增加了一些专项计划。例如“能源及其节约”、“国际小企业军转民”等贷款担保，
与此有关的小企业制造、工程、销售业务也可以申请融资担保。这些担保贷款可
我国中小企业信用担保制度问题研究
用于设备购买、流动资金等；贷款利率及担保费收取标准为：10万元以下基准利
率+3％，10万元以上基准利率+3．5％。
2．“504”贷款担保计划。SBA与银行合作，通过注册小企业开发公司(cDCS)，
为成长型小企业提供长期、固定利率的固定资产贷款，主要是帮助支持小企业在
该公司所服务的社区内创造新的工作机会和保有这些就业岗位，促进社区经济发
展。此类公司为非营利企业，全美有270家CDCs公司．
3． 7(m)微量贷款计划。此计划由SBA通过担保向地方社区的小型借款
机构融资贷款，这些机构按照SBA的要求，向小企业提供500元一2．5万元的微
量贷款，以创办家庭小企业，全美有此类机构115家。此贷款可用于固定资产投
资，也可作为流动资金，此项计划的优点是贷款审核较为宽松，特别适合没有足
够资产或抵押的小型企业。此贷款担保的基本条件和要求是：企业自由资产
达到30；贷款申请企业10年内不能发生倒闭；贷款申请个人资信清白；无隐瞒
和欺骗行为。
4．小企业投资公司计划(简称SBIC计划)。1958年，SBA提出对于小企业
的成功来说，至关重要的是长期股权和债权投资非常缺乏，并创立小企业投资公
司计划。小企业投资公司(SBIC)是由经SBA特许的投资于小企业的私人投资
基金，由私人进行管理，并拥有私人投资者，通常它的财务回报主要是通过股权
参与方式获得。SBA基于小企业投资公司所进行投资的类型提供两种类型的杠杆
融资：(1)担保债券(原始杠杆)。这种债券适用于那些进行可转债投资的小
企业投资公司，这些可转债是用于基金扩张或收购之目的。它可以将私人资本放
大3倍，且无担保债务(无需私人担保)。一般为10年期，采取基于政府债券市
场利率的半年度利息；并且，小企业投资公司需要支付给SBA的各种相关费用。
(2)参与债券(自从1994年)。这种债券适用于在初创和早期企业进行股权投资
的小企业投资公司。它可将私人资本放大2倍。一般也是10年期，合伙人权益优
先：采取基于政府债券市场利率的季度利息；在小企业投资公司所实现的利润足
以弥补启动损失之前无需付款。SBA分享小企业投资公司大约10％的净利润。这
种机制使美国的纳税人现在能够直接参与由成功的创业投资所创造的财富。
SBA使用美国政府的担保而非直接的政府基金开发了一套非常复杂的小企
业投资公司杠杆融资程序：小企业投资公司能够以1％的费用从SBA获得一个5
年的融资承诺。要吸收资金时，小企业投资公司先通知sBA，然后由SBA为其
作担保，提前24小时通知一家银行预付所要求的金额。一年两次由银行将所购买
的小企业投资公司担保债券和参与债券放入由SBA担保的一个信托账户。SBA
然后通过承销人向机构投资者出售信托基金，机构投资者再从小企业投资公司获
得还本付息。
． 博士学位论文，
SBIC计划
担保债券本息
参与债券本金及收
其他费用形式
SBA担保证明(10年期国库券)
本金+利息
担保债券本金
参与债券本金
小企业投资公司(SBICs)
股权红利
债券本息
股权瓷本
债券本金
小企业
资本
可调节资本
所有权分配
公开市场
私人投资者
图4．1 SBIC计划现金流量图【l”J
4．1．2日本信用保证制度
日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。于1937年建立的东京
信用保证协会，在日本率先实行了信用保证制度。到1952年全国共设立52个信
用保证协会，1953年颁布实施了《信用保证协会法》，并于1955年将全国信用保
证协会(设立于1951年)改组成立为全国信用保证协会联合会，日本信用保证协
会全国性体系基本形成。日本信用保证协会是根据《信用保证协会法》设立的特
殊法人，它是以中小企业为基本对象，实施公共信用保证的政羡性金融机构，其
宗旨是通过信用保证提高中小企业的融资能力，促使其健康发展。由于日本信用
保证协会以贯彻国家支持中小企业发展的产业政策为目标，不以盈利为目的，因
此如果单纯以收取保证费来维持信用保证协会的运作，是几乎不可能的。为此，
日本建立了一套比较科学完备的支撑系统，保障信用保证制度正常发挥作用。这
套支撑系统可概况为一项基础和三大支柱。
4．1．2．1一项基础·陛制度：基本财产制度
日本信用保证协会的基本财产由政府出资、金融机构摊款和累计收支余额构
成，并以此作为信用保证基金，承保金额的法定最高限额为基本财产的60倍。
国家立法就政府和金融机构对信用保证协会出资作了明确规定，各都道府县
政府根据当地信用保证业务发展的实际需要，给信用保证协会补充资本，列入预
算。金融机构根据信用保证协会提出的要求，参照各金融机构保证额和风险情况
糟国中小企业信用担保制度问题研究
出捐负担金，不是作为出资而是作为出捐直接列入成本费用开支。金融机构负担
金在信用担保协会的基本财产中占较大比重。上述金融机构的范围包括都市银行、
长期信用银行、信托银行、政府金融机构、地方银行、信用金库、信用协同组合、
保险公司等。实行政府和银行资助的信用保证基金制度，保障了日本信用保证协
会的信用保证能力不断提高。1958年度全国52个协会的基本财产为78亿日元，
到2001年3月末达到14000亿日元，其中国家等外部机构提供的资金和内部资金
大约各占50％l”J。
4．1．2．2三大制度性支柱
三大制度性支柱是指确保日本信用保证协会的业务有效运作、收支平衡、良
性循环的制度性保障措施。它由信用保证保险制度、融资基金制度和损失补偿金
补助制度组成。
1．信用保证保险制度。由于中小企业的信用风险大、负担能力低，信用保证
协会不可能根据风险损失率来确定保证费用标准，因而，保证业务是收支倒挂的。
为此，日本政府1958年成立了中小企业信用保险公库。法律规定，当信用保证协
会对中小企业提供信用保证时，按一定条件自动取得中小企业信用保险公库的信
用保证保险。信用保证协会向保险公库交纳相当于保证费收入40％的保险费，当
保证债务实际代偿后，由保险公库向保证协会支付代偿额70％的保险金。如果代
偿后债权最终回收，信用保证协会将其中的70％交还给保险公库。实行信用保证
保险，大大提高了信用保证协会的信用保障能力。在出现代偿情况下，信用保证
协会实际上只拿出30％的代偿资金，其余70％由保险公库事后交付。因而，在确
定负债总额对核心资本的比例上，日本政府根据《巴塞尔协议》核定信用保证机
构的放大倍数为18倍，但由于保证债务由保险公库保险，被保险的部分即70％
就转化成了政府保障的债务。其风险权数为0(或极低)，于是，就可大体按30％
计算全部保证债务的加权负债额，这样信用保证债务余额对基本财产的放大倍数
就由18倍提高到了60倍。在日本，信用保证制度和这种作为配套制度的信用保
证保险制度统称为信用补全制度。
2．融资基金制度。信用保证协会的经营资金，除基本财产外，还有从中央(通
过中小企业信用保险公库)和地方政府筹措的借款，这项借款由信用保证协会存
入相应的银行。由于金融机构派生存款的放大功能，可以按7倍的乘数效应为银
行作担保放款提供资金来源，这项资金来源大体相当于保证债务余额的1／3。信
用保证协会筹措融资基金执行政策性利率，转存金融机构实行商业性利率，后者
通常高于前者一倍。可见，．实行融资基金制度出现的基金利差收入，进一步提高
了信用保证协会的收支平衡能力。截止2005年底，信用担保协会的财产达
13637．43亿日元，较1995年增长了4009．26亿日元，年均增长率为4．16％。
博士学位论文。
表4．3日本信用保证协会的规模(单位：亿日元)
年份1995 1997 1999 2001 2003 2005
基本财产9628．17 10548．41 13803．63 14002．33 13445．48 13637．43
其中：融资基金7287．00 7477．00 9292．95 10092．24 10232．51 10381．66
地方团体捐款1647．17 1850．25 1118．74 1390．18 1516．76 1584．83
分支机构数(个) 159 157 151 153 149 150
全国从业人数(人) 6129 6131 6172 6221 6094 5999
资料来源：2006年日本信用保证协会联合会年撤http：／／wwwzenshinhoren．orjp／file，cpamph2006．pdf
3．损失补偿金补助制度。是指对于信用保证协会代偿后取得求偿权而不能回
收的损失，最终由政府预算拨款补偿。由于保险公库已经对各项代偿均赔付了70％
的保险金，信用保证协会的实际损失仅为代偿额的30％，因而政府补助的损失补
偿金为预期不能收回的求偿权益的30％。保证责任的70％由保险公库保险，另有
30％的担保金额在发生风险的情况下最终由财政补偿，这项制度最终承担了信用
保证协会承做信用保证业务的风险，保障了国家和金融机构对信用保证协会投入
的基金的安全。-
总之，日本信用保证基金制度和融资基金制度提高了信用保证的实力、解决
了融资来源，并通过存款业务补充了业务运转所需的经费。信用保证保险制度和
损失补偿金补助制度分担并最终承担了信用保证风险，保证了信用保证协会作为
独立法人具有极强的公共保证能力和无可置疑的信誉。
图4．2 日本中小企业信用担保体系结构图
资料来源：hltp：／／www．cig．jasme，go．Jp
信用保证制度在日本己经有60多年的历史了，其问，虽然日本经济多次遇到
我国中小企业信凡担保制度问题研究
．困难，但信用保证协会一直支持着日本的中小企业。截至2001年3月末，中小企
业从52个信用保证协会接受保证的贷款余额达到470万件、41万亿日元(约合
27300亿人民币)，现在每2家中小企业就有1家利用信用保证协会的保证筹集事
业资金，到目前为止，日本90％的中小企业接受过信用保证协会的贷款保证。对
于日本的中小企业来说，信用保证协会己经成为其发展不可缺少的一环。随着中
小企业信用保证制度的进一步完善，将有更多的日本中小企业在更大范围内得到
融资担保。
4．1．3韩国信用担保基金制度
韩国是亚洲第二个开展中小企业信用担保计划的国家，其信用担保体系由全
国性的信用担保基金，即成立于1976年的韩国信用担保基金(KcGF)和成立于
1989年的韩国科技信用担保基金(KOTEC)和14个地方性担保基金组成。目前，
韩国政府正借助于已经形成的这种“双轨制”信用担保基金制度为中小企业提供全
面的信用担保服务。一般企业在面临融资障碍时可向韩国信用担保基金申请担保
支持；而科技型中小企业则可以通过向韩国科技信用担保基金申请信用担保以获
取政府融资支持。
4．1．3．1韩国信用担保基金(KCGF)
依据《信用担保基金法》于1976年设立的韩国信用担保基金组织是韩国全国
性的公共信用担保机构，它以扶持中小企业发展为宗旨，主要任务是为向金融机
构贷款而缺乏担保品的中小企业提供信用担保服务。在全国它有6个地区性总部
和77个分支机构，有7个研究中心，而研究中心的目的旨在提高信用调查的质量。
在基本性质、法律地位、宗旨和业务操作方面，韩国信用担保基金组织与日本信
用保证协会具有许多相似之处。法律规定，基金组织的总资本由政府、金融机构
出资和累计结转利润组成；基金组织担保债务限额为总资本的15倍。政府出资额
是根据信用担保业务发展需要，每年编列预算，经国会批准后拨款；金融机构出
资方式是按照各自贷款余额的0．3％向基金组织缴款，并且提供的信用担保不能超
过捐资和利润总额的17倍：KCGF对中小企业提供的担保必须大于全部担保余额
的60％：为中小企业提供信用担保时，不要求申请人有担保品提供反担保，而且
在大多数情况下，申请人无需有担保人提供担保：根据申请企业的信用状况、担
保信用的类型来决定担保费用。
’ 博士学位论文‘
图4．3韩国信用担保体系结构【I叫
KCGF的职能有四项：信用担保、信用咨询业务、信用信息的管理、延伸服
务(即技术援助和管理咨询)。韩国信用担保业务的重点从可以从三个比例反映出
来：一是在大中小型企业的担保结构上，中小企业占99．7％；二是在担保类型上，
贷款担保占84．7％；三是在担保企业的产业结构上，制造业74％。为了使基金组
织发挥更大的作用，由基金组织出资控股、合资组建了兴勃投资公司(SICl987
成立)和兴勃租赁公司(SBICl989年成立)，形成了有担保、创业投资、投资基
金、融资租赁等金融手段相配套、主要服务于中小企业的综合支持系统。兴勃投
资公司通过筹集和管理基金，主要从事初创投资业务，用刨业投资的方式购买中
小企业的股票、可转让债券和进行杠杆购买、并提供临时贷款和金融中介服务等
业务。兴勃租赁公司主要为地方中小型企业提供工业设备和装备的租赁服务。
图4．4 KCGF、SIC与SBIC关系结构图11”】
我国中小企业信用担保制度问题一『冤
4．1．3．1韩国科技信用担保基金(KOTEC)
为了保证韩国科技型中小企业的快速发展，促进本国经济的发展，韩国政府
于1989年4月1日依据《韩国科技信用担保基金法》建立了韩国科技信用担保基
金(KoreaTechnology Credit Guarantee Fund简称KOTEC)。该基金会是从韩国信
用担保基金(KCGF)中分离出来的，与KCGF不同的是，KOTEC将其重点转向
了面临更大融资困境的中小企业创业和风险型企业，，它是针对中小型科技企业的
政策性金融扶持机制和风险投资服务体系，其主要任务是为科技型中小企业提供
信用担保、技术评估、技术和管理支持、处理违约和索赔事件，以及提供各类信
用信息。至今，该机构为资金缺乏、但有技术优势的中小型科技企业提供了772
亿的美元担保。其中，80％以上的担保是提供给经科技担保系统批准的、申请使
用新技术的朝阳企业。为了提供公平、客观的评估，韩国科技信用担保基金开设
了专业的技术评估中心，并建立了独特的KOTEC技术评估担保体系。
1．KOTEC担保体系的变化。KOTEC的担保体系经历了技术信用担保计划、
技术优先担保计划和技术评估担保计划三个阶段。
技术信用担保计划是KOTEC最早的信用担保产品。在担保筛选中科技的比
重大约是30％，这个方案是在韩国首次将科技与信用担保相结合的一种科技融资
工具，该计划占担保总额的80％。技术优先担保计划作为科技信用担保方案的升、
级版本，反映了申请者当时的科技能力。在担保的筛选中科技的比重占到大约
60％，该方案约占担保总额的50％。在20世纪90年代的后半期，伴随着发达国
家对技术保护的进一步加强，韩国经济陷于发达经济的制约和发展中经济的赶超
之间，那些缺乏足够国际竞争力的中小企业处境十分艰难。在这种情形下，KOTEC
设计了技术评估担保计划来培植具有国际竞争力的技术密集型的中小企业。这个
技术评估担保计划是KOTEC的技术融资担保工具中晟新、最复杂的，在需要进
行深层次的技术分析时，该计划将技术评估作为担保决策程序中的一环。技术评
估担保的主要特点是对技术的分析占到担保筛选的90％。
2．KOTEC技术评估担保计划。
技术评估担保计划的要点是：通过技术评估对申请人的技术的货币价值进行
估算，申请人可获得与其技术的估算价值等量的担保金额。一般的信用担保系统
注重财务报表所反映的企业过去的业绩表现和目前的经营状况；而技术评估担保
计划的重点主要在于申请人的成长潜力和未来价值。这些因素是通过担保筛选中
深度的技术评估来实现的。因此，即使是新成立的公司或者是即将成立的公司都
可以通过这个担保方案获得所需的资金，因为可以不考虑它们过去的经营业绩或
销售业绩。技术评估担保计划也提供具有创新性的创业公司从创建到技术商业化
等每个成长阶段所需要的资金。另外，这个系统还支持公司重组时进行收购所需
的资金以及寻求并购的公司的技术发展。
74
博士学位论文
KOTEC从1998年开始实施技术评估担保计划。当年，通过这个计划提供了
7000万美元的信用担保。到2003年，通过这个系统担保的金额增长了将近8倍，
达到5．5亿美元。KOTEC决定到2007年把技术评估担保的比例扩大到占所有120
亿担保总额的50％，并将信用担保资源主要用于技术密集型企业和初创公司，对
这种公司的长期担保支持将会逐渐增加到所有被担保公司的80％。
4．1．4中国台湾省中小企业信用保证基金制度
4．1．4．1中小企业信用保证基金的体系架构
1．基金的性质及其定位
1974年1月，台湾“见}政部”推动成立叫a小企业信用保证基金”。其宗旨在于：
一方面对具有发展潜力但担保品欠缺的中小企业提供信用保证，协助其获得金融
机构的资金通道，使其得以健康发展，进而促进整体经济的成长以及社会安定与
繁荣；另一方面分担金融机构融资的风险，提高金融机构对中小企业提供信用融
资的信心。信用担保基金在性质上属于财团法人组织，不以盈利为目的。其最高
决策机构为董事会，监督机构为监事会。董事由台湾当局、台湾省政府，台北市
政府、高雄市政府及银行工会分别派任。该基金的性质使得其得以保持更“超脱”
的地位，以利于其“公益”作用的发挥，确保对中小企业的支持。据统计，自1974
年成立以来，截止2005年末，该基金累计共对24．3万家中小企业，提供286．9
万件保证，保证担保金额累计33，345亿新台币，协助中小企业获缛银行贷款48，266
亿新台币，其中2005年度共承保27，1万件，保证金额3330亿新台币，协助中小
企业获得信用保证融资5389亿新台币。担保余额在1000万台币以下的占94。55％，
500万台币以下的约占86．89％，充分体现了该信用保证基金面向规模较小的中小
企业服务宗旨。基金近十年的担保业务情况如表3．4所示。
表4．4台湾中小企业信用保证基金历年保证业务状况单位：新台币百万元
年度保证件数保证金额融资余额年底保证余额年底融资余额
1996 100．952 160。911 225，259 150．862 209，505
1997 99．198 154，785 224，761 145，650 208，982
1998 92，842 141，045 210，204 142，851 209，769
1999 93，351 135，485 208．609 138，270 208．940
2000 121．858 12,7，917 216，365 136，27t 209，306
2001 149。610 147，804 233，913 145，143 222，937
2002 160，123 151．028 250．977 154，186 247．018
2003 199，783 205，179 347．852， 198，255 324，345
2004 265，139 315。658 517，037‘ 292。651 4．64，703
2005 271，401 333，020 538．947 372．808 569。030
。我国中小企业信用担保制度问题研究
2．基金的资金来源．
信用保证基金的资金来源主要由各级“政府”和金融机构共同捐助。基金创设
之初，“政府”出资约占60％，银行和企业捐助分别占30％和10％。之后，“政府”
的出资越来越多。目前，政府出资己占资金全部来源的84％。截止2005年底，
该信用保证基金总额526．8亿新台币，基金的后续补充也在中小企业发展条例中
立法通过，明列财政主管机构应编列预算捐助该机构，金融机构也应配合捐助。
但是，台湾信用保证基金自建立以来虽然不断得到“政府”补贴，但资金来源尚不
固定，因此，为使保证基金的规模不致萎缩，担保赔付金主要靠担保费收入和利
息来支付。
3．基金的体系架构
台湾的信用保证制度体系架构如图，体系成员包括台湾各级政府、信保基金、
金融机构及中小企业。中小企业向金融机构办理融资如需信用保证时，原则上应
先向金融机构申请，经金融机构同意后，再移送信保基金保证。如图中可知，台
湾的信保体系并无“再保证”的这一层。
2．征信调查、拨款
图4．5 台湾中小企业信用保证制度的体系架构【“J
4．1．4．2中小企业信用保证基金的管理制度
台湾中小企业信用保证基金运作至今已有20多年的历史，基本上建立了一套
较为完善的管理制度。这套制度涵盖了办理信用担保的各个环节，例如：信用保
证对象的基本规定，移送信用保证的程序，信用保证项目及保证要点，担保范围
(目前为50％--90％)，担保手续费(0．75％)等等。
1．保证对象。台湾中小企业信用保证基金的保证对象根据企业的性质与规模，
可划分为生产事业、一般事业以及小规模商业等三类，除少数行业外，都己纳入
保证范围。另外，为配合当局辅导青年创业政策，以及为协助企业在国际上建立
76
博士学位论文
并推广自有品牌，分别将创业青年以及自创品牌纳入保证对象。信用保证基金则
更强调银行对企业的了解。
2．保证项目。台湾信用保证项目包括：一般贷款信用保证、商业本票保证之
信用保证、外销贷款信用保证、购料周转融资信用保证、政策性贷款信用保证、
小规模商业贷款信用保证、进口税捐记账保证的信用保证、履约保证的信用保证、
自创品牌贷款信用保证、青年创业贷款信用保证、发展贷款信用保证等多种类型，
各种保证项目针对不同的适用对象。(见表3．5)
表4．5台湾中小企业信用保证基金保证项目
信用保证项目适用对象授权额度保证成数保证费率
一般贷款
商业本票保证
1000万
外销贷款80％ 0．75％一1．6％
购料周转融资
履约保证1500万
小额简便贷款1000万90％ 0．85％．1．7％
中小企业50％ 1．75％
协助中小企业、
印％ 1．5％
赴有邦交国家300万
70％ 1．25％
投资融资
80％ 1％
中小企业灾害
复旧专案贷款150万
贷款0．75％
自刨品牌贷款不限中小企业2000万80％
青年创业贷款创业青年100万
进口税捐记帐授信单位手续费5
保证
生产及一般企事业500万
威移充
资科来源：台湾中小企业信用保证基金http：／／wwwsmegorg，tw／general／service／guarantee_fee htm
3．申保途径。台湾中小企业信用保证的申请途径包括：(1)向金融机构申请。
台湾中小企业信用保证基金与金融机构建立了较为密切的协作关系，目前信用保
证基金与台湾各公营、民营银行、合作公库、“中央”信托投资公司等48家金融机
构签有合同，办理信用保证融资，其分支机构2400多个，基本上覆盖了台湾全岛，
中小企业可就近查询洽办；(2)向信保基金申请。中小企业如与金融机构尚无往
来，或向金融机构申请有疑难，可直接向基金申请，基金受理后，便请台湾中小
企业银行或企业指定的金融机构依一般征、授信程序办理授信；(3)向中小企业
我国中小企业信用担保制度问题研究
‘
辅导机构申请。“经济部’，中小企业处等中小企业辅导机构，对申请综合辅导案
件需要融资者，会同或移请金融机构办理诊断调查后，移送信用保证。
4．申保方式。在上述台湾申请信用保证的途径中，主要以向金融机构申请为
主。在此方式下，台湾信用保证基金在运作架构上采取了“授权保证”，即基金自
己原则上不找客户，而由签约金融机构直接对申保企业进行征信，对符合授权送
保规定的，金融机构可以在授权贷款额度内先行核拨贷款，再移送基金追认保证
(即普通授权保证方式)；对超过授权送保范围的，由金融机构将征信报告及相关
授信资料移送基金进行审查，同意后再拨付贷款(即专项授权保证方式)。(见图
3．6)
． (2)信用调杏
企业银行． (5)签发保证书担保
． (3)发放贷款
机构
图a普通授权保证方式
． (2)信用调查
企业银行． (4)答炫保讦书、担保
． (5)发放贷款
机构
图b专项授权保证方式
图4．6授权保证方式流程图
这种体制一方面调动了金融机构的主观能动性，使其在对申保企业的征信中
发挥积极作用，同时也使基金在与金融机构的博弈中处于较为有利的地位；另一
方面，他还大大节省了基金的人力、物力、财力。此外，为了鼓励金融机构善用
信用保证，加强办理中小企业融资、提升送保案件的授信品质及加强办理授信案
件的追踪、管理及逾期的催收，台湾“财政部”还专门制定了考核金融机构此项业
绩的具体办法，定期从签约金融机构中选出绩效优异者进行表彰，并藉此作为核
定金融机构信用担保贷款额的参考依据。这项做法对竞争异常激烈的台湾金融机
构而言，起到了积极的引导和推动作用。
4．2我国中小企业信用担保制度的发展
4．2．i我国中小企业信用担保体系的制度变迁一
中国早在秦汉时期就出现了担保行为，它是随着商品经济的产生和发展而发
展的。在商品经济比较繁荣的汉、唐和宋等朝代，担保业务也有了很大地发展。
博士学位论文
相反，在商品经济发展受到限制的明、清时期，担保业务的发展也相应地出现停
滞甚至倒退。总体上看，我国古代担保业务经过千年的发展，已经初具体系和规
模，担保方式的种类也较为齐全，既有人的担保，也有物的担保，尤其值得一提
的是，从不动产抵押担保中还产生了我国特有的典权方式。但从整体上看，担保
的相关制度十分散乱(这与古代制度体系的混乱有很大的关系)，主要依靠风俗习
惯和商业惯例来运行，同时专业的信用担保机构也一直没有形成。直到迸入20
世纪90年代，为中小企业融资服务的专业信用担保机构才开始出现。从1992年
开始，我国中小企业信用担保制度主要经历了以下三个发展阶段：
4．2．1．1探索起步阶段(1992--1997)
我国的中小企业信用担保实践起步于1992年，当时重庆市高新区管委会与重
庆市工商银行沙坪坝支行联合发起，成立了由高新区科技企业自愿参加的互助性
质的信贷担保基金会，其中高新区管委会出资100万元，科技企业缴纳入会基金
100万元，共形成200万元担保基金。同时，上海等地的私营中小企业为解决贷
款难问题，也开始探索建立企业互助担保基金会，中国的中小企业信用担保实践
开始起步。1993年11月，经财政部和1993年11月，经财政部和国家经贸委报
国务院批准，我国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保公
司(以下简称中投保公司)成立，标志着我国开始了专业信用担保机构成立和发
展的历史进程。到1995年前后，国内一些地区也出现了专门的信用担保机构，而
比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或
高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要
为出资企业提供贷款担保的信用担保互助基金。此后，陆续出现了一些由当地政
府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵
线成立的小企业互助担保机构。同时，以中小企业为主要服务对象的地区性商业
担保公司也出现在广东、四川等地。这个阶段信用担保发展的特点主要是企业互
助，地方政府也给予了一定的财政资金帮助。但是，由于这一时期国有专业银行
处于“卖方市场”，特别是缺乏地方性银行和非国有银行，我国银行业尚未形成竞
争机制，造成担保作用无法有效发挥。
4．2．1．2试点规范阶段(1998--2001)
中小企业信用担保的体系建设首先是从各地方自我试点与资金扶持开始的，
试点模式呈现多样化。1998年，山东济南、安徽铜陵、江苏镇江等城市探索采取
设立担保资金和组建独立担保机构方式帮助中小企业解决融资难特别是贷款难问
题并开始进行试点。浙江、福建、云南、贵州等省的一些市县开始探索组建以私
营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、广东、湖北、北京等
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研究‘
地开始出现科技、建筑等专业性担保机构。上海、北京等地开始以政府财政部门
与商业担保公司合作方式，由财政部门对银行做出承诺并推荐中小企业，由商业
担保公司办理具体担保手续，对银行发放中小企业贷款进行担保的试点．中国人
民银行、国家经贸委、国家体改委等部门也开始研究起草解决中小企业融资难的
政策意见。1999年6月，国家经贸委在广泛征求财政、银行、保险、工商界和各
省市经贸委、中小企业以及有关专家学者等方面意见的基础上，总结各地试点并
借鉴日本、美国、加拿大等国家实践经验，出台了《关于建立中小企业信用担保
体系试点的指导意见》(国经贸中小企【1999】540号，以下简称《指导意见》)，
要求各省、自治区、自辖市以《指导意见》为指导积极试点，这标志着以贯彻政
府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。
2000年8月24口，国务院办公厅印发《关于鼓励和扶持中小企业发展的若
干政策意见》，要求加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的
中央、省、地(市)信用担保体系，为中小企业融资创造条件；建立和完善担保
机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自
律制度；这标志着中小企业信用担保体系开始进行规范试点的制度建设。该《意
见》提出，选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，探
索组建国家中小企业信用再担保机构，为中小企业信用担保机构提供再担保服务；
在加快发展中小企业信用担保机构的同时，推动企业互助担保和商业性担保业务
的发展。同时规定，对于政府出资的中小企业担保机构，必须实行政企分开和市
场化公开运作，并一律纳入地方中小企业信用担保体系，各级政府部门一律不得
操作具体担保业务。2001年3月26日财政部发布了《中小企业融资担保机构风
险管理暂行办法》，对担保机构的内部组织结构、自主经营管理、项目评估、决策
与监管、财务管理办法、担保准备金的提取等做了规定。这个阶段中小企业信用
担保实践的特点是在多种形式试点的基础上按照中央的统一要求进行规范操作，
各级财政、人民银行、商业银行、科技、农业、计划、工商等部门和工商联也积
极参与和支持中小企业信用担保体系试点。
4．2．1．3依法推进与完善阶段(2002至今)
2002年6月，九届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国中小企业促
进法》，以法律的形式对信用担保的大政方针和重要举措进行了确定，不但明确了
国家中小企业发展基金支持建立中小企业信用担保体系，而且鼓励各种类型的担
保机构为中小企业提供信用担保，使中小企业信用担保体系建设有了法律依据。
2003年1月中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制订
并发布《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，委托省、市有关中小企业信用担
保机构运作，拓展了信用担保组织的业务范围。2003年7月，财政部发布《关于
80
’博士学位论文
加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通
知》，迸一步规范中小企业信用担保机构的财务彳亍为，防范控制风险，并进一步加
大对中小企业信用担保机构的政策支持，有力地推动了中小企业信用担保机构在
全国各地的迅速发展。从整体上看，信用担保行业由试点规范进入了依法推进的
新阶段，全国中小企业信用担保体系的制度框架已初步形成。
这一阶段我国信用担保体系完善发展的标志就是以政府部门为主体的信用信
息披露系统和以社会中介为主体的信用联合征集体系的起步和推进。2002年3月
28日，上海和北京在同一天开通了各自的城市企业信用信息系统。目前，中国联
合信用网，中国企业信用网、中国信用信息网等社会中介机构开始着手开拓业务
领域，邓白氏、穆迪、惠誉等国外信用机构也开始积极发展中国市场。按照我国
推进建设社会信用体系的总体要求，未来中小企业信用担保体系将与社会信用体
系建设结合起来加以统筹规划。全国将形成包括县、市、省、中央在内的四级中
小企业信用担保体系，同时还要普遍开展对信用担保机构的信用评价。
4．2．2我国中小企业信用担保制度现行的基本框架
4．2．2．1中小企业信用担保体系的基本框架
按照党中央、国务院“加快建立中夺企业信用担保体系”的决定精神和国务院
办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》的基本要求，在《指
导意见》基础上建立起来的我国中小企业信用担保体系的基本框架是：
1．性质。各类担保机构的性质定位于：中小企业政策性担保机构为政府间接
支持中小企业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政
信用，不以盈利为主要目的；中小企业互助性担保机构为中小企业自愿组成的、
由会员企业出资为主、以会员企业为服务对象的担保机构，属非金融机构，不得
从事金融业务，不以盈利为目的；中小企业商业性担保机构为民间投资的、以盈
利为主要目的的担保机构。中小企业政策性担保机构可以设立为国有控股，也可
以组建为国有参股的企业法人、事业法人、社团法人，互助性担保机构可以设立
为社团法人或企业法人，商业性担保机构可以设立为企业法人或个人独资、合伙
企业。
2．原则与目标。原则：支持发展与防范风险、政府扶持与市场操作、开展担
保与提高信用相结合，目标：逐步由中小企业信用担保体系发展成为以中小企业
为主要服务对象的社会化的信用体系，推动中小企业信用担保机构逐步发展成为
信用记录、信用评价、信用担保相结合的社会化的信用中心。
3．体系构成。中小企业信用担保体系由一体两翼组成。～体，j{旨城市、省：
国家三级中小企业信用担保体系，国家中小企业信用再担保机构以省级中小企业
信用担保机构为再担保服务对象；省级中小企业信用担保机构以城市中小企业信
我国中小企业信用担保制度问题研究
用担保机构为再担保服务对象；城市中小企业信用担保机构以社区互助性担保机
构和商业性担保机构为再担保服务对象并从事授信担保业务。“两翼”指在城乡社
区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构，是中小企业信用担
保体系的基础，从事中小企业直接担保业务。商业性担保机构和互助性担保机构
依据国家规定和协议约定享受中小企业信用担保机构提供的再担保服务和风险分
担。
4．资金来源。中小企业信用担保体系的资金来源包括：政府预算拨付、国有
土地及资产划拨、民间投资和社会募集、会员入股或风险保证金、国内外捐赠等。
其中：中小企业政策性担保机构的资金来源有政府预算拨付、国有土地及资产划
拨、民间投资和社会募集等资本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员
风险保证金、国内外捐赠等；中小企业互助性担保机构的资金来源有会员入股、
其它民间投资等资本金以及会员风险保证金、国内外捐赠等；中小企业商业性担
保机构的资金来源有民间投资等资本金以及被担保企业交纳的风险保证金、国内
外捐赠等。中小企业信用担保基金由政府预算拨款设立，仅限用于中小企业信用
再担保和授信担保业务，按基金预算来源不同分别委托国家、省级、市级中小企
业信用担保机构运作，分别由国家、省级、市级中小企业信用担保监督管理委员
会(各级经贸委、人民银行、财政部门)进行监管。、
5．机构职能与业务对象。中小企业政策性担保机构的职能主要是运作自有资
本和政府信用担保基金，开展再担保和授信担保业务，统一负责纳入中小企业信
用担保体系服务范围内的中小企业的信用记录征集、信用评价、信用信息等信用
管理工作；中小企业互助性担保机构的职能主要是运作由会员企业出资和其他民
间投资形成的资本金，以会员企业为服务对象开展直接担保业务，可以从事会员
企业的信用记录征集、信用评价、信用调查等信用服务；中小企业商业性担保机
构的职能主要是运作由股东投资形成的资本金，开展法律和政策允许的直接担保
业务，可以从事法律允许的对被担保企业的信用评价、信用调查等信用服务。中
小企业授信担保业务对象是符合国家产业政策的各类中小企业的贷款担保、创业
投资担保、风险投资回购融资担保等：中小企业信用再担保业务对象是互助性担
保机构和商业性担保机构，为他们提供以分担直接担保风险为主要内容的再担保
服务；中小企业直接担保业务对象是法律允许的所有经济活动的担保服务。
6．协作银行与担保资金。协作银行有两类：一是从事直接担保贷款业务的协
作银行，一般由互助性担保机构和商业性担保机构选择资信度高、有积极性的银
行特别是中小金融机构作为协作银行，由担保机构与协作银行以合同方式确定保
证责任、责任比例、放大倍数、资信评估等协作事项。担保资金一般专户存入协
作银行或购买国库券等。二是从事授信担保业务的协作银行，一般是先由银行向
中小企业信用担保机构提出申请，由信用担保机构报请同级中小企业信用担保监
博士学位论文
督管理委员会批准后，由信用担保机构与协作银行签订合同确定授权额度、贷款
损失率、代偿补偿率、责任比例等协作事项。担保资金也按照直接担保业务与授
信担保业务分别进行管理：互助性担保机构和商业性担保机构按照与协作银行确
定的担保放大倍数和代偿率的乘积的一定比例(如50％)，将担保资金存入协作
银行或同级中小企业信用担保监督管理委员会和人民银行指定的银行：中小企业
政策性担保机构自有担保资金(货币资金)和托管的政府中小企业信用担保基金，
按照确定的担保放大倍数和代偿率的乘积的一定比例(如80％)，存入承办授信
担保业务的协作银行或同级中小企业信用担保监督管理委员会和人民银行指定的
银行。
7．风险控制与责任分担。采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业和
经营者反担保、设定代偿率、实施强制再担保、依法追偿等方式进行风险控制。
采取担保人与债权人、担保人与再担保人、担保人与被担保人协定责任比例等方
式共担风险。中小企业互助性担保机构和商业性担保机构按照担保业务收入的一
定比例(如20％)建立担保风险准备金。
8．行业自律与政府监督。成立中小企业担保机构同业公会，从事中小企业担
保业务的各类担保机构必须加入一个本地区的同业公会。由经贸委、财政、银行、
工商等政府部门组成省市中小企业信用担保监督管理委员会(一般由省市政府中
小企业职能部门负责人兼任委员会主任)，由财政、审计和其他出资者组成担保机
构的监事会(一般由最大股东或财政部门人选担任监事会主席)。所有从事中小企
业直接担保业务的各类担保机构必须参加所在城市中小企业信用担保机构的强制
再担保，并可以在协商的基础上参加自愿再担保。城市中小企业信用担保机构必
须参加所在省、自治区、直辖市中小企业信用担保机构的强制再担保，省、自治
区、直辖市中小企业信用担保机构必须参加国家中小企业信用再担保机构的强制
再担保。
9．行业准入和扶持政策。为控制担保风险要严格行业准入制度：设立中小企
业互助性担保机构和商业性担保机构应由地级城市人民政府进行审批，并由同级
工商管理部门进行工商登记注册：设立省市中小企业信用担保机构应由省级人民
政府进行审批，并由同级工商管理部门进行工商登记注册。享受国务院办公厅“对
纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，可由地方政府确
定，对其从事担保业务收入，3年内免征营业税”政策，其中全国试点范围应是：
国家、省、市中小企业政策性担保机构，以及参加强制再担保的中小企业互助性
担保机构和商业性担保机构。免税担保收入是指：国家、省、市中小企业政策性担
保机构的担保业务收入；中小企业互助性担保机构和商业性担保机构从事直接担
保业务收入中转缴再担保部分；中小企业互助性担保机构和商业性担保机构的担
保业务收入中按照规定比例建立担保风险准备金的部分。
我琏r小企Ⅶ信用担保带堰问彪研究
4．2．2．2中小企业担保试点的实践模式．
按照国务院办公厅国办发[2000159号的基本要求和《指导意见》的基本框架，
我国中小企业信用担保机构建设的实践模式，归纳起来包括政策性担保、互助性
担保和商业性担保等三种具体模式。
1．政策性担保。中小企业政策性担保机构是社会化的中小企业发展促进体系
的重要组成部分，也是建立政府促进中小企业发展的政策体系的重要基础，是探
索市场经济体制和经济全球化形势下政府扶持中小企业发展的通行作法。在中小
企业信用担保体系中，中小企业政策性担保机构是核心，为政府间接支持中小企
业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政信用，不以
盈利为主要目的，设立具有法人实体资格的独立担保机构(企业法人、事业法人、
社团法人)，实行市场化公开运作，接受政府机构的监管。中小企业政策性担保机
构的资金来源有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集等资
本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员风险保证金、国内外捐赠等：
中小企业政策性担保机构包括城市、省、国家三级中小企业政策性担保机构，国
家中小企业信用再担保机构以省级中小企业政策性担保机构为再担保服务对象，
省级中小企业政策性担保机构以城市中小企业政策性担保机构为再担保服务对
象，城市中小企业政策性担保机构以社区商业性担保机构和互助性担保机构为再
担保服务对象，并从事授信担保业务。从试点初期情况看，中小企业政策性担保
机构占全部担保机构的90％，主要是以地方经贸委会同财政、银行等部门共同组
建，担保资金主要是地方政府预算拨款，除个别地区按照部门隶属关系分别设立
几个中小企业政策性担保机构外，各地区都是只设立一个中小企业政策性担保机
构面向所有中小企业提供担保服务。
2．互助性担保。中小企业互助性担保机构分布在我国城乡社区，以中小企业
为服务对象，从事中小企业直接担保业务，是中小企业信用担保体系的基础。中
小企业互助性担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的担保机构，它
以自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为主要目的和主要特征。
中小企业互助性担保机构的资金来源有会员入股、其它民间投资等资本金以及会
员风险保证金、国内外捐赠等，一般设立为社团法人或企业法人。中小企业互助
性担保机构依据国家规定和协议约定可以享受中小企业政策性担保机构提供的再
担保服务和风险分担。从试点初期情况看，此类占全部担保机构的5％左右，主
要是以地方工商联、私营协会及私营企业等自发组建，担保资金主要是会员企业
出资为主要来源，地方政府也给予一定资助，一般在区县和社区设立中小企业互
助性担保机构。从未来发展情况看，互助性担保机构将有三个特点，一是每个担
保机构的规模相对较小；二是与区县级同业公会密切结合；三是通过向政策性担
。博士学位论文
保机构申请再担保来分散风险。．
3．商业性担保。中小企业商业性担保机构起步较早，但是由于担保风险与担
保收益不成比例，所以，除个别几个具有政府背景的国有商业性担保公司之外，
其他商业性担保公司发展比较缓慢。中小企业商业性担保机构是一般以企业、社
会个人为主出资组建，也有国有独资的商业性担保公司，多设立为企业法人，法
律也允许设立个人独资、合伙企业形式的商业性担保公司。商业性担保公司以独
立法人、商业化运作、以盈利为目的和同时兼营投资等其他商业业务为特征，从
事的中小企业直接担保业务只是其业务之一。中小企业商业性担保机构依据国家
规定和协议约定可以享受中小企业政策性担保机构提供的再担保服务和风险分
担。从试点初期情况看，此类占全部担保机构的5％左右，主要是以工商联、私
营协会、科技部门、开发区及公司企业等组建，个别地方政府(财政、科技、计
划、主管部门)也有出资。从未来发展情况看，为中小企业服务的商业性担保机
构将有三个特点：一是担保业务操作的商业和市场化程度最高；二是一般会选择
所熟悉的产业和领域开展担保业务；三是通过向政策性担保机构申请再担保来分
散风险；四是需要通过相关投资和服务业务所得来建立担保业务的补偿机制。
除上述三种模式外，个别地方以政府财政部门与商业性担保公司合作方式，
由财政部门对银行做出承诺，保证责任，并推荐中小企业，由商业性担保公司办
理具体担保手续，对银行发放中小企业贷款进行担保的试点。也有的地方国有投
资公司以企业名义为中小企业提供保证，并以咨询费名义收取提供担保的报酬。
还有的地方为帮助下岗职工自我创业，探索进行公务员为创业者，从银行贷款提
供个人小额担保。’
表4．6中小企业信用担保三神模式的主要特征比较
信用担保
商业性担保政策性担保互助担保
模式名称
发展担保、服务社会、创解决中小企业、高新技术
造良好效益、实现股东利企业融资贷款难题、扶持
为会员企业提供信用互助
益最大化企业发展
担保
自有资本和募集股东投
政府预算拨付、国有土地会员企业募集资金形成的
资本来源及资产划拨、政府信用担担保基金、会员风险保证
资
保基金金
个人或企业融资、合同履
约的担保、担保基金委托中小企业和高新技术企业
市场定位会员企业的贷款担保
管理和担保投资等其他短期流动资金贷款担保’
商业业务
商业担保和管理收益、投不以盈利为目的、只收取
不以盈利为目的r只收取
收益来源～定数目的手续费和会员
资收益‘ 一定数目的手续费
会费
资料来源：2004中国担保业发展与规范论坛
我Nq：d,企业信用担保制度问题研究
4．2．3我国中小企业信用担保运行的现状分析
随着我国中小企业信用担保体系基本框架和实践模式的确立，信用担保机构
经过10多年的阶段性发展，已形成一个新兴的，初具规模的朝阳行业。据国家发
改委中小企业司调查统计，截止2005年底，全国中小企业信用担保机构的数量己
达2914家，且不包括工程类及一些为大企业担保的机构，仅指以中小企业为主要
服务对象的信用担保机构。其中，省级担保机构198家，地市级担保机构1169
家。全国2914家担保机构共筹集担保资金总额815．15亿元，累计担保企业26．34
万户，累计担保总额4673．87亿元，累计实现担保收入57．66亿元，同比增长
24．69％，利润翻番，实现35．23亿元；累计发生代偿25．29亿元，仅占担保总额
的0．5％，其中已追偿8．79亿元，实际发生损失3．47亿元，只占担保总额的0．07％，
担保机构代偿率、损失率均控制在较低水平。与此同时，担保机构对受保企业进
行信用的升级与评价，提升了企业的信用能力，使受保企业的销售、利税和就业
人数显著增加。据统计，2004年当年担保机构为企业提供了1913亿元担保服务
之时，使受保企业在担保机构的支持下，新增销售收入3425亿元，新增利税268
亿元，新增就业157万人，社会效益显著。。
4．2．3．1中小企业信用担保机构的数量
中小企业信用担保体系的建设在我国虽然起步晚，但自开展中小企业信用担
保试点以来，我国中小企业信用担保机构发展十分迅速。从1999年的不足百家发
展到2003年底为1．200家。而根据国家发改委中小企业司最新的中小企业信用担
保行业发展报告，截止2005年底，全国中小企业信用担保机构总数己达2914家，
比2004年统计的2188家，又增长了33％(见图4．7)。担保机构的组建单位、组
织形式、名称呈多样化趋势，其业务内容和担保品种也是百花齐放，各有特色。
就其组织形式来说，有政府管理部门所属的事业单位、国有担保公司，也有私营
担保公司、中外合资担保公司、外资担保公司，还有企业互助担保机构等。
图4．7我国信用担保机构的数量增长
。参见国家发改委中小企业司融资担保处：‘中小企业信用担保行业发展报告》第七届全国中小企业信用
担保机构负责人联席会议2006 6 20．21
86
。博士学位论文’ ’
针对如此迅猛的发展势头，国内许多学者将其归因于三个方面因素：一是市
场经济发展的内生需求，这种需求既有市场经济本身所共有的不完全性所产生的，
也有属于我国市场经济运行中特有的体制性缺陷带来的，而后者是当前我国担保
市场需求的突出特征。二是政府推动的外生供给。几年来，中央和地方政府有关
部门为促进中小企业和个人住房置业等一些领域的发展，采取自上而下的行政推
动方式，以财政资金来源为支撑、主要为中小企业服务的政策性担保机构在全国
各地普遍设立。随着担保市场需求的扩大和政府推动下的担保“热”兴起，各类社
会资金看好信用担保的发展前景，纷纷进入担保市场，各种所有制形式的担保机
构大量涌现。三是信用担保发展的制度性缺失。我国信用担保行业至今没有建立
起明确的市场准入制度，加之行业管理缺位，导致行业进入门槛低，客观上为担
保机构的迅猛增长提供了条件和空间【5“。
4．2．3．2中小企业信用担保组织的法人形式
从各地情况来看，已成立的中小企业担保机构的法人形式有三类：事业法人、
企业法人和社团法人。目前中小企业信用担保的组织形式的构成中(见图4．8)，
采用公司法人是主要形式，共2446家、占83．9％，采用社团法入的比较少，共
128家、占4，4％。采用事业法人的担保机构一般为中小企业担保中心，由地方政
府出资，但均采取企业化管理和市场化运作；采用公司法人的中小企业担保机构
一般称为中小企业信用担保公司，在地方政府出资的同时，还吸收其他资金，按
照《公司法》运作；采用社团法人的中小企业担保机构一般称为中小企业信用担
保协会。
图4．8 中小企业信用担保组织法人构成
4．2．3．3中小企业信用担保的资金规模和构成
经过几年的发展，我国中小企业信用担保组织在筹集担保资本金方面有迅速
的增长(见图4．9)。由于担保机构功能、出资人实力以及所处地域的不同，担保
机构的资本金或担保基金规模有所不同。一些经济发达地区政府，以及由～些大
我国中小企业信用担保制度问鹿研究
的企业集团公司出资成立的、有特定功能的担保机构相对规模较大；而一些经济
欠发达地区政府，以及一些小企业以入股或互助担保基金的形式成立的担保机构
规模相对较小。我国担保机构的规模大致可分为三个档次(见表4．7)．
图4．9年度担保基金总额增长图示
表4．7我国担保机构资金规模层次
担保机构资本金、担保基金规模(万元) 在担保机构中所占的比例(％)
3000以上9．1
、
300～3000 65．3
300以下25．6
资料来源：北京大学中国中小企业促进中心．中国中小企业信用担保机构发展状况调研报告．
中国担保论坛，2003，1
信用担保组织的资金来源呈现多元化的特点，主要来源有：政府预算资金、
政府国有土地使用权、政府划拨的经营性和非经营性国有不动产、社会募集的资
金、国内外捐赠、会员单位会费和其他来源等。尽管有资料显示近年来，越来越
多的非政府资金(包括民间资金、国外资金)参与担保机构建设，从全国范围看，
非政府资金己占担保资金总额的50％以上，但从中国人民银行研究局2005年的
问卷调查结果来看，地方政府财政和政府有关部门投资仍是我国许多地区信用担
保资金来源的主要渠道，担保机构控股股东大多为政府财政。在有效回答的70
家担保机构中，控股股东为“政府财政”的有35家，占比50％；“中小企业”18家，
占比24％；“大型企业”6家，占比8％；“私人企业家”11家，占比15％；没有一家
是“地方金融机构”，如图4．10所示I””。
‘ 博士学位论文‘ 皇量量量皇曼曼I———一————————————————————————I————————————II鼍曼皇曼曼菖
图4．10担保机构控股股东分布图
调查还显示，地方财政是担保机构的控股股东时，控股比例平均为64％。因
此，担保机构的经营理念大多是“非盈利性”。担保机构的总裁(首席执行官)也
大多来自于政府部门。在有效回答的65家中，总裁“来自政府部门”的有35家，
占比53．8％；“来自国有企业”10家，占比15．4％；“来自民营企业”14家，占比21．5％；
“其他”6家，占比9．3％，没有一位总裁是来自海外企业，如图4．11所示。
图4．11担保机构总裁背景分布图
4．2．3．4中小企业信用担保机构的业务运营
从我国目前担保业务开展情况看，信用担保机构主要从事对中小企业提供流
动资金贷款担保，其它如挖潜技术改造资金担保、科技三项费用担保、商业汇票
担保、个人住房贷款担保、以及小额委托贷款等也开展较多。考虑到单纯从事担
保业务难以表现出利润，所以一定数量的担保机构的业务范围朝着综合性和交叉
性的方向发展，据统计，在所用担保资金中，有70．2％的担保资金用于担保业务，
尚有17％的担保资金用于风险较高的证券如股票、债券投资业务。同时，担保业
务也开始细化，朝着中小企业以外的领域拓展，呈现出“担保领域多元化、业务经
营专业化”的局面。在政策性信用担保方面，除中小企业贷款担保之外，还出现了
下岗职工再就业融资担保、政府融资担保、住房置业担保等新的担保形式。另外，
随着近几年来源于市场发展的担保需求迅速增长，如商贸领域、建筑工程领域以
‘ 我国中小企业信用担保制度问题研究
及环保、海事、诉讼、租赁、金融领域等对担保需求的迅速增加，也为担保机构
商业化经营提供了广阔的空间(见表4．8k
表4．8我国信用担保机构一览表
担保主营业务担保机构数量占所有担保机构的比例
中小企业担保1200 32．28％
住房置业担保200 5．38％
进出口担保40 1．08％
个人信用担保455 12．24％
租赁担保412 11．08％
房地产担保355 9．55％
合同担保265 7．13％
汽车消费贷款担保160 4．3％
票据担保137 3．69％
商业贸易履约担保115 3．09％
高新技术担保107 2．88％
工程担保、农业担保、财产保全担保173 4．65％
其它担保98 2．65％
合计3717 lOO％
资料来源：中国经济技术投资担保有限公司．2004中国担保论坛．经济科学出版社2005，1
从单笔业务的额度来看，在己开展的业务中(见图4．12)，单笔业务在10万
元以下的有31，216笔，占总笔数的31％；单笔在10万-100万元以下的46，642
笔，占47％，两项合计占78％，表明目前信用担保机构基本做到以担保为主业，
以中小企业为服务主体【1⋯。
图4．12不同金额单笔业务占总业务的比例
博士学位论文’
4．2．3．5中小企业信用担保的风险特征．
据中国人民银行研究局的调查显示，虽然担保机构对各种所有制的中小企业
都有代偿，但总体上来看，担保机构为民营中小企业代偿额是其他类型代偿的总
和。在其调查研究的样本中，代偿损失企业为“完全国有”占比27．3％；“国有资本
与民营资本合资”占22．7％：“完全为民营资本”占50％。如图4．13所示。
图4．13最大代偿损失企业所有制结构统计图
从被调查担保机构发生代偿的主要原因来看，“被担保企业亏损”、“被担保企
业销售收入无法如期到账”、“被担保企业逃避债务”、“被担保企业披露虚假财务
信息”和“银行疏于贷款使用等方面的监督”原因造成的代偿占相当比重。如图4．14
和表4．9所示
囤4．14担保机构代偿原因统计图
表4．9担保机构代偿原因表
原因序号代偿的原因家数
A 被担保企业销售收入无法如期到账8
B 被担保企业亏损9
C 被担保企业破产． 7
D 被担保企业逃避债务‘ 7
E 被担保企业变相逃避债务2
F 被担保企业披露虚假财务信息j． 3
G 贷款银行疏于贷款使用等方面的监督6
H 原料供应商停止供应原材料2
我巨十小企业信用担保制度问题研究
由于我国相当多的民营中小企业缺乏优质项目和产品，没有形成“拳头产品”。
大部分产品都是中低档产品，抗风险能力比较弱；没有稳定的市场，市场风险很
大，而且容易转化为企业的财务风险和银行的信贷风险．大部分民营中小企业是
“放家式”管理模式，财务管理不健全，没有社会公认的财务报表鉴证部门，存在
严重的财务信息不对称问题，使得担保风险较大．此外，我国当前的担保机构由
于所有制结构、成立时间、业务创新能力等因素，导致现有的担保机构在风险和
业务量上差异很大，这也是我国大城市和小城市、东部地区和西部地区、南方和
北方区域性差异的一个具体表现形式。
4．2．3．6中小企业信用担保决策与风险管理特点
从信用担保机构的担保决策来看，我国担保机构对申请担保的中小企业的信
用审查与银行信用部门的相关审查的主要差别表现在：一是注重将审查账目与实
际考察相结合，二是选择企业时注重企业市场前景和成长性。担保机构在担保决
策时重点审查中小企业的前三项因素(按重要性依次)为：“产品市场前景”、“企
业净资产盈利水平”和“企业管理水平”(详见表4．10)．
弋表4．10担保机构信用审查考虑因素统计表第1 第2 第3 第4 第5 第6 第7 第8 第9
因素＼
产品市场前景28 13 11 5 1 2 1 2 O
企业管理水平10 12 17 9 5 3 0 3 O
企业净资产盈利水平5 14 10 17 7 2 1 1 O
企业资产规模4 9 10 11 9 8 6 1 O
科技技术含量1 4 5 5 16 11， 10 1 O
被担保企业其他的财务指标0 5 4 8 7 17 10 6 0
被担保企业上下游客户的访问1 0 2 2 3 3 13 19 5
被担保企业历史信用考察14 8 3 3 10 5 10 4 0
其他2 0 O 1 O O 0 2 32
注：在“被考虑的顺序”中，1为最重要，以此类推。
这说明，担保机构对中小企业的业绩评价，更注重企业的未来和企业的管理
水平。这是在大量中小企业无历史业绩、无历史信用记录、无抵押资产等特定情
况下进行中小企业信用担保的一种创新。在风险管理方面，担保机构认为面临的
主要担保风险(按重要性依次)排前三位的为：“被担保企业信用风险”、“被担保
企业所属行业风险”和“担保机构本身的操作风险”。详细统计如表4．11所示。
‘ 博士学位论文
表4．11担保机构面临主要担保风险统计表≯因素喇—≮＼ 第1 第2 第3 第4 第5 第6
被担保企业信用风险48 13 2 3 O 0
担保机构本身的操作风险7 3．o 26 6 lO 3
担保机构本身治理结构中的权力失街
2 7 11 19 10 7
风险
担保审批关键人员的个人道德风险0 11 lO 16 13 7
被担保企业所属行业风险9 22 9 6 14 3
其他O 1 1 4 2 39
注：在“被考虑的顺序”中，1为最重要，以此类推-
针对被担保企业信用风险的管理，担保机构遇到的最大问题是在对企业信用
审查中被审查企业的财务报表失真或缺乏信用记录。另一个问题是被审查企业财
产登记、评估和证明体系的不完善。鉴于法人企业难以监控，一些担保机构主要
是为中小企业法人提供担保。自然人贷款是用个人财产、其中多为城镇居民住房
作抵押的贷款，回收比较有保证。由于个体私人企业中个人的生产资金和生活资
金是混用的，因此这部分贷款相当程度亦可视为中小企业贷款。作为法人的企业
有可能是很不稳定的实体，今天财务表报虚假，明天法人代表变更，后天甚至财
产也可能会转移．而个人的住宅则是不能移动的，况且个人的信用也往往比企业
的好．这可能从一个侧面反映出我国的“有限责任公司”进入门槛过低，缺乏一定
的社会信用和社会经济基础，不得不将他们当作无限责任公司来对待。
4．3国内外中小企业信用担保制度的比较与启示
由于国内外的具体情况不同，国内外信用担保制度有一些共同特点，也存在
许多差异之处。通过对国内外中小企业信用担保制度进行较为全面的比较分析，
可以找出我国大陆信用担保制度的不足之处，以及其他各国(地区)可供借鉴的
有益经验与启示。
4．3．1国内外中小企业信用担保制度的比较
，
4．3．1．1中小企业信用担保的基金来源与管理模式
尽管世界各国(地区)中小企业信用担保机构的名称千差万别，如美国的小
企业管理局、日本的信用保证协会、韩国的信用担保基金等等，我国的中小企业
信用担保机构也名称多样，但大多数都是由独立的非营利性或微利经营的社团法
人或特殊法人组织设立。从信用担保的基金来源与管理模式来看大致有三种类型：
93
‘ 我国中小企业信用担保制度问越研究
一是由政府全额出资，并直接进行管理的模式。如美国为小企业提供的担保
资金由美国联邦政府拨入，全国性中小企业信用担保体系由美国联邦小企业属
(SBA)及其在各地的96个办公室直接操作。
二是以政府出资为主体，金融机构、其他机构及社会团体共同资助，但委托
专业担保公司进行市场化运作的管理模式。日本、韩国、台湾等亚洲国家或地区
主要采取这种管理模式。如：日本中小企业信用保证协会的基金一部分由政府投
入、金融机构捐助、公共资金导入(即向国家和地方行政机关借入资金)等形成，
其中金融机构捐助资金的比例较大；另一部分是借入资金，主要是信用保险公库
和地方财政以低息借给信用保证协会的。作为信用担保运作主体的信用保证协会
属于特殊法人的政策性金融机构。
三是以会员企业出资为主的互助型信用担保模式。意大利是这种管理模式的
典型代表。意大利的中小企业信用担保体系由两级组成。一是政府级的担保机构，
采取会员制，会员由各个地区互助型担保组织组成，主要为成员担保机构提供再
担保，同时为成员担保机构的成员企业提供中期贷款担保；二是地方性的担保机
构，它们是由地区内的中小企业自发组织起来的互助性质的联合体，为其成员企
业提供担保和融资咨询等服务。
我国中小企业信用担保机构煦资金来源目前也正趋于多元化，但其中还是以
政府出资为主体，少见银行或其他金融机构的出资，而会员企业出资为主的互助
性信用担保机构所占比例还很小。
4．3．1．2中小企业信用担保基金的补偿机制
首先，中小企业信用担保基金补偿机制的建立从根本上来说，意味着担保的
最终风险由政府承担。各国一般是在全国设立一级担保机构，通过在各地设立分
支机构贴近中小企业提供服务，政府通过财政按照一定的标准直接补偿。还有一
种是双层担保体系，比较典型的是日本，由于历史原因逐步形成，操作较为复杂，
由信用保证制度为中小企业提供担保，再由信用保险制度为信用保证提供保险，
实际上通过间接方式建立政府财政补偿机制。我国虽然已确立了中小企业信用担
保体系“三层”的制度框架，即中央、省级、地方市级三个层面：地方市一级负责
辖区内受保企业的直接承保业务；省一级主要对地方市级担保机构进行再担保；
中央一级为国家中小企业再担保机构，可以地方市级及省级中小企业信用担保机
构为再担保对象。然而“三层”构想在实践中并未形成，特别是省一级以及中央一
级的再担保机构几乎就没有建立。
其次，在担保基金补充方式方面，目前有固定和非固定两种。美国和日本政
府由于政府财力雄厚，均有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金，担保
赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。例如美国联邦政府每年都有中小企
博士学位论文
业信贷保证计划的预算拨款。而我国大陆和台湾地区的信用保证基金自建立以来
虽然也得到过补充资金，但资金来源均不固定，因此，担保基金常常出现后续补
充资金不足的问题。为了保证基金的规模不致过度萎缩，担保赔付金主要靠担保
费收入和利息来支付。
4．3．1．3中小企业信用担保的风险规避与分散机制
建立信用担保机构的宗旨之一是分散金融机构向中小企业贷款的风险，而不
是包揽全部贷款风险。因此，各国(地区)的中小企业信用担保机构一般不实行
全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和银行之
间分散风险。亚洲等国一开始是倾向采用全额担保的。例如，日本认为提供100％
信用担保的做法是信用担保体系在日本得以普及的原因之一。但在这种制度下，．
由于商业银行不承担风险责任，全部风险由担保机构承担，导致日本一些商业银
行在泡沫经济时期降低中小企业的信用标准，利用信用担保盲目扩张信贷，导致
加世纪90年代以来担保协会的代偿支付不断窜升，造成严重的信用保险赤字(西
本治夫，2004)．因此目前日本已开始引入比例担保制度。韩国信用保证基金则从
1998年已开始推行比例担保制度，承保比率为贷款金额的70％--85％不等，视贷
款机构、贷款类型和企业信用等级而定；欧美等国也采用比例担保，例如，丧国
的小企业信贷保证计划的担保金额一般不超过贷款的75--80％；加拿大的小企业
信贷保证计划的担保金额一般为贷款的85％；德国担保银行与承贷商业银行承担
的贷款风险比例为80％。
从风险规避与分散的外部环境来看，美国、日本和台湾的金融体系比较发达，
有一批专门为中小企业提供融资的地区性金融机构。这些金融机构大多数都是自
愿参与中小企业担保计划，参与的积极性都很高，并与担保机构建立和保持着长
期稳定的关系。例如，美国大部分银行和非银行金融机构参与了联邦政府的中小
企业信贷保证计划；日本的都市银行、地方银行、长期信用银行、信托银行、互
助银行和保险公司等也都参与信用保证体系，台湾省有47家大小银行，金融机构
参与了中小企业信用担保基金项目。这些国家(地区)的企业、担保机构和协作
银行三方相对独立，担保机构是否决定担保，银行是否决定放贷都由自己决定，
而且通常是由银行提出加入信用担保计划的申请，担保机构对贷款银行进行审查。
而在我国大陆，由于金融体系尚不发达，银行业还处于相对垄断经营的状态，缺
乏专门为中小企业服务的地区性金融机构，没有形成有效的竞争机制，加之我国
社会信用环境欠佳，信息不透明、不对称的程度更加严重，银行参与信用担保计
划的积极性普遍不高，导致信用担保机构在与银行的合作中常常处于被动状态，
不得不承担90％以上的担保风险，有的甚至接近100％，属于明显不合理的担保
范围。因此，形成有效竞争的、为中小企业服务的金融体系是中小企业信用担保
我国中小企业信用担保制度『口】鹿研究
健康发展的基础。．
4．3．1．4中小企业信用担保计划的目标
首先，各国或地区的担保计划都明确规定了担保对象的规模和性质，被担保
企业都要符合政府规定的中小企业标准。明确重点支持那些通过正常渠道不能获
得贷款和融资又有发展潜力的中小企业。例如，美国‘小企业法》授权小企业局
向不能从一般渠道获得合理条件贷款的小企业所获得的贷款提供担保；日本信用
保证原来以所有中小企业为基本服务对象，1999年修改了日本关于中小企业政策
基本法的《中小企业法》，政府的基本方针有了重大变更，即从援助所有中小企业
的思想改为“培养、发展多样的、有活力的独立中小企业者”，也就是援助有发展
前途的、努力奋斗的中小企业。’
其次，许多国家都有多个担保计划或不同目的的担保机构，每个计划或担保
机构都体现和执行不同时期的国家产业政策，面向不同类型的中小企业。例如，
美国有7(a)贷款保证计划包括SBA特快贷款、“短文件”贷款和7(m)微型贷
款，还有保证债券担保、504贷款保证计划等；日本有机械化信用保险制度、中
型企业特别保险制度以及中小企业自动化计划等，主要以每个时期的政府产业政
策为依据，重点为符合产业政策的项目提供担保；韩国也有重点面向中小企业创
业和风险型企业的科技信用担保基金；我国台湾省的信用保证基金还配合政府的
中小企业发展计划。特别设立了青年创业和企业自创品牌的担保项目，重点支持
创业型小企业。
此外，由于各国(或地区)的中小企业的发展阶段和管理体制不同，各地担
保机构除了扶持一般政策内的中小企业外，还因地制宜地规定了一些特殊的扶持
重点，把其它政策性担保也纳入中小企业担保体系中。如：美国的担保计划还特
别为一些特殊群体，如妇女、残疾人、退役军人、少数民族、贫困地区办企业提
供担保。我国大陆与日本类似，扶植的重点也基本是与政府的产业政策相配合，
重点为符合产业政策的项目提供担保，但担保机构或担保项目定位的细化程度远
不及日本和其他国家或地区。
4．3．1．5中小企业信用担保产品的种类
担保是伴随商品交换及商业信用的发展而产生的，随着社会对信用需求的不
断增加，随着经济工具的日益专业化和衍生工具的交叉综合，各国的信用担保领
域越来越广泛，担保品种也不断增加。目前，发达国家的专业信用担保机构己经
进入到有特定目标和专业化发展的阶段，不仅在投资、生产、流通、分配、服务
和个人消费领域发挥作用，而且进入了资本市场领域。担保种类就其大类而言，
有专门从事政治风险担保的，也有专门从事经济风险担保的。在经济风险担保方
博士学位论文
面，包括投融资担保、工程担保、商业交易担保、缴纳税费担保和与政策制度相
配套的特别担保等等。并且伴随着贸易自由化、经济全球化趋势，担保品种的创
新还在进一步加强。图3．15归纳了国际信用担保机构的主要业务品种。
图4，15国际信用担保机构主要业务品种，
从国外担保业发展历史看，任何一个担保品种的产生、发展和消失都是和一
个国家和地区的社会经济发展相适应的。在某个特定历史时期，有些担保品种可
我国中小企业信用担保制度问厨研究
能成为主要品种，但随着客观环境的变化，它可能不再有市场和需求或者变得风
险和收益不对等而不再有继续存在的经济价值，而有的担保品种随着时代的发展
不断完善，历经百年而不衰。
相比之下，我国信用担保产品的种类就相当有限。据调查，除了由政府出资
成立的规模较大的担保机构，还为地方政府重点建设项目融资提供担保，包括对
基础设施、地方主导产业和重点事业建设担保外，我国近55％的信用担保机构对
中小企业只提供短期人民币流动资金贷款，期限一般在一年以内，数额不超过200
万元，既提供流动资金贷款担保又提供其他形式贷款担保的机构不到40％，中小
企业的中长期资金需求仍然得不到满足o。
近几年来根据市场经济发展对信用担保需求的多样性趋势，一些实力较强的
担保机构正在逐步开拓融资担保以外的其他信用担保品种。除开展贷款担保外，
还逐步开办了一些适合当地经济特点和企业需求的商业性担保品种，如建筑工程
履约担保、商品交易履约担保、诉讼财产保全担保、应收账款质押担保、中介费
(佣金)担保、租赁担保、来料加工或补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、
电子商务担保等。但目前这些业务也仅仅局限在个别公司或者个别案例上，许多
业务并没有大规模开展起来，没有形成相对独立的专业担保领域。
如何实现商业化担保的赢利，寻找到适合大规模开展且相对稳定的担保业务
领域，除了需要借鉴国际上已经成熟、并且适应中国实情的商业担保品种之外，
我国还应该去努力创造、开发与其它经济工具相结合的创新担保业务，它在信用
担保商业化中具有重要地位，起着改变、充实信用担保格局和架构的重要作用。
4．3．1．6中小企业信用担保的法律法规
发达国家的法律体系健全，法律环境完善，无论是信用担保业务的开展，还
是担保行业的运作，担保机构均有法可依，这是信用担保业得以顺利发展的重要
条件之一。对于中小企业信用担保法律规范大体有两种立法模式，一是以日韩为
代表，以单行法律法规形式加以规范。例如，日本的《中小企业基本法》为中小
企业的基本法，贯穿于所有中小企业制度的设立和运作，《中小企业信用保证协会
法》和《中小企业信用保险公库法》规定了信用保险公库和担保协会的职能、运
作和担保规则等，与此相配套还颁布了《信用保证协会法施行令》和《信用保证
协会施行规则》。二是以美国、加拿大为代表，在中小企业法中直接加以体现。例
如，美国《小企业法》对信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都
做出了明确的规定，是对美国信用担保机构进行法律规范和保障的主要法律依据。
我国大陆1995年6月30曰颁布了《中华人民共和国担保法》(以下简称《担，
o中国人民银行贷款担保调查小组：‘贷款担保公司如何缓解中小企业融资难(附背景材料)》，载‘金融时
报》，2003年4月9日．
98
博士学位论文
。I!!!!!!!!!!sg!!量
保法》)，但是《担保法》的立法宗旨是基于保障债权人实现其债权的思想，所以
主要反映的是债权人的利益。《担保法》明确了债权人和担保人的法律关系，但未
能从实质上阐明独立的(职业)担保人在整个担保过程中应有的独立法律地位、
抗辩权和风险补偿机制。所以从某种意义上说，《担保法》是加强银行业抗风险能
力的一种保护性法规，从而人为地加大了担保人的风险。而2003年1月1日起施
行的《中华人民共和国中小企业促进法》，也仅从宏观的角度提出，国家推进中小
企业信用制度建设，推进和组织建立中小企业信用担保体系，为中小企业融资创
造条件。国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保，并鼓励中小企业依法
开展多种形式的互助性融资担保。但对于担保人利益的保护，以及担保业务的具
体运作，目前尚无专门的法律予以规范。．
4．3．1．7中小企业信用担保的配套服务体系·
信用担保机构除了进行担保和融资咨询，监控贷款项目运行情况外，还要发
挥中介机构的作用，为企业提供经营咨询服务，发现问题及时解决。例如，美国
的中小企业信贷保证计划的执行机构下设“退休经理服务队”，由有经验的退休管
理和技术人员组成，专门为中小企业经营管理提供咨询。日本有2000多家公立试
验机构，聘用有经验的工程师担任顾问，为中小企业的产品、技术可行性研究和
试验提供具体指导等等，这些机构都为中小企业信用协会服务。我国台湾省除了
建立了有效为中小企业融资服务的中小企业信保基金外，与此相配合，还在人才
培育方面，分别设置北(政治大学)、中(东海大学)、南(中山大学)三区中小
企业研训中心，结合大专院校优良师资与硬件设备等资源，针对地区中小企业的
特性，以长期、计划性的方式举办研习会，讲座及训练课程，提供人才和人力资
源的培训服务；在技术方面，台湾的金融机构联合成立了几家中小企业辅导中心，
直接为中小企业提供咨询服务。这些服务不仅提高了中小企业偿还债务的能力，
降低了担保损失，还促进了中小企业健康发展，改善了信用环境，从根本上控制
了中小企业信用担保风险。而我国大陆信用担保机构在为中小企业提供担保的同
时，相配合的咨询与指导服务几乎是一片空白。
4．3．2几点启示
启示一：应建立以政府财政资金为引导和支撑、民间机构参与的、分层次的
中小企业信用担保体系。政府直接出资建立担保机构并对其损帐进行补贴是目前
我国组建担保机构的最主要方式。但我国的政府财力与包括日本在内的发达市场
经济国家不回，主要是“吃饭财政”，且财政收入比较分散，中央政府财力比较薄
弱。从国外经验并结合我国国情来看，一方面应充分利用中央和地方两种资源，
建立以地方为主，中央财政按一定比例出资(具体比例可考虑各地财政的实际情
我茸牛，J、企业信用型傈芾q∞司息研究
况决定)的中央和地方分层次的中小企业信用担保体系；另一方面应积极引导、
调动民间机构的积极性，多渠道筹措资金，扩大担保基金规模，提高担保机构自
身的信用水平。政府出资为主的信用担保机构不宜过多，担保基金应避免过于分
散，可以市级为单位，将市、县、乡(镇)各级财政分散出资的政策性担保基金
相对集中，以增强担保基金承保能力，发挥规模效应。同时，应改变目前多数地
方政府对担保资金一次性少量投人的现状，政府财政应建立担保基金补偿的长效
机制，提高担保机构信用。
启示二：应加强制度建设，完善法制环境，强化中小企业担保机构的规范管
理和监督，为使中小企业担保体系各个环节的运作有法可依，应加强法制建设，
完善相关法律法规，以法律、制度来明确中小企业信用担保机构的职能、作用及
担保规则等，同时明确授权相应政府部门对中小企业担保机构的资格、担保机制、
担保程序、收费标准及担保重点等进行管理和监督，以减少代偿风险，促进中小
企业担保体系的良性循环和健康发展。
启示三：应强化诚信教育，建立企业及个人征信和信用评估体系。信用担保
行业的发展离不开社会信用征信评估体系，整个社会形成恪守信用、珍惜信用，
不讲信用将无立足之地的社会风气，是开展融资担保的良好信用基础。目前，我
国征信体系的建设刚刚起步，大量有用信息分散在诸如工商、银行、税务、海关、、
公安等部门，信息不能流动、共享、公开查询，大量信息资源被闲置和浪费。政
府应发挥积极作用，协调有关部门开放数据，全面推动征信体系建设，尤其是针
对中小企业的征信管理体系。
启示四：应建立社会化、专业化、网络化的中小企业融资服务体系。我国的
银行体制相对集中、缺乏竞争，中小金融机构不发达，缺少面向中小企业服务的
银行和金融机构。在这种体制下，即使有担保，中小企业也难以得到贷款，因此，
一方面要发挥各类金融机构的作用，尤其要鼓励和发展以中小企业为主要服务对
象的政策性中小企业银行，如城市商业银行和信用合作社的作用，形成为中小企
业服务的金融机构之间的竞争；另一方面，要建立社会化、专业化、网络化的中
小企业服务体系，搭建中小企业信息及辅导平台，为中小企业提供咨询、培训、
信息等方面的服务，以提高中小企业偿债能力，降低担保代偿风险，推动中小企
业信用担保业的良性发展。
100
博士学位论文
第5章中小企业信用担保体系中的政府行为分析
5．1中小企业信用担保中政府行为的效应分析
中小企业信用担保体系作为各国中小企业综合配套的倾斜性支持政策体系的
一部分，是一个高度专业性和颇具特殊针对性的领域，而且这一部分直接面对庞
大的商业性金融机构与市场，是它区别于别的支持政策的特点和优势所在。因此，
政府始终是中小企业信用担保体系的主要推动者，这也是从上一章世界各国或地
区中小企业信用担保制度的比较研究中可以总结出一条共同的规律。
5．1。1政府行为在中小企业信用担保中的作用
中小企业信用担保的目的在于通过优化资金资源配置，改善中小企业的融资
环境，增加中小企业的融资能力，这将有利于增加就业机会，增加税收和增加出
口创汇，并有利于提高技术进步对国民经济发展的贡献率，改变经济增长方式。
由此可见，中小企业信用担保具有较强的正外部效应(Externality)。英国经济学
家阿瑟塞西尔庇古(Attkmr Cecil Pigou)认为，在存在外部性的地方，有必要依
靠政府之手进行干预，如征税和补贴。他认为应该有一个拥有较广泛权力的机构，
来干预和处理有关净化空气以及提供煤气、自来水等集体问题。庇古认为存在外
部经济的那些产品，正是被当作公共产品或准公共产品的产品。
在市场经济中，最有效的产品供给方式是私人产品由市场提供，公共产品由
公共提供。所谓市场提供是指消费者必须按照等价交换的原则进行购买，才能从
市场中获取产品。所谓公共提供是指政府通过税收筹集资金，以免费的方式向消
费者提供。私人产品因其竞争和排他特性，依靠市场这只“看不见的手”就可以实
现资源的优化配置，政府只需保持契约的有效履行，维护经济秩序即可。然而，
公共产品必须借助政府这只“看得见的手”，采取公共提供的方式，才能达到社会
资源的优化配置。中小企业信用担保具有较强的公共产品属性决定了它的供给采
取政府参与提供就更为有效。它的作用效果可用图5．1来说明Is】。
P
P2
Pl
Q1 Q2
图5．1 政府参与提供信用担保的作用效果
101
Q
‘
我国中小企业信用担保制度问题研究’
在上图中，S曲线代表担保产品的市场供给曲线，即产品的边际供给曲线。
D曲线代表申请担保方的需求曲线，即消费者边际效益曲线。s’曲线代表政府以
补贴等形式参与信用担保后的产品供给曲线。D’曲线代表社会需求曲线，即社会
边际效益曲线，这一曲线的高低取决于混合产品的外部效益的大小，外部效益高，
则D’曲线位置高，反之，D’曲线位置低。在政府补贴之前，消费者只考虑自己的
内部效益，在E点担保产品的供求达到平衡，消费量为Q1，但从社会整体利益角
度考虑，E’为平衡点，最佳消费量应为Q：，因此阴影部分就成为效率损失。政府
参与中小企业信用担保后，供给增加，供给曲线s降低到S，曲线位置，平衡点由
E点降低到B点，担保产品的价格下降，虽然采取公共提供的方式并不能完全避
免效率损失，但是消费量由Q。增加到Q2，弥补了阴影部分的效率损失。
当然，中小企业信用担保并不是纯粹的公共物品，因此，在实际的运行过程
中，中小企业信用担保在政府提供的同时，通过市场化运作，不是通过免费提供，
而是向符合条件的中小企业以收费的方式提供。这些市场化的运作虽然导致可能
无法全部弥补阴影部分的效率损失，但却使中小企业信用担保更有效率的发挥作
用。
5．1．2政府、信用担保机构与商业银行的互动分析
～
通过对单个主体的行为分析，能够系统地把握该主体的行为取向和利益关系。
而在现实中，信用担保各行为主体之间的联系和渗透日益增强。面对这样的现实，
如果仅从上面的分析出发，单纯地对信用担保中的政府行为提出要求，就不能全
面地满足经济分析的需要。而采用博弈理论分析政府与信用担保机构、商业银行
的互动行为，将会较好地解决这一问题。
5．1．2．1博弈的基本要素
1．局中人。局中人是指博弈中独立决策、独立承担结果的个人或组织。本研
究中的当事人就是政府、信用担保机构和商业银行三方，他们是博弈的决策主体
和策略的制定者。每一主体都代表一个团体，都是为了一个共同的目标和利益参
加博弈的。尽管团体内部的各成员之间可能会有不同的意见和冲突，但是为了研
究的方便，我们假定其内部矛盾都己经消除。这里对局中人的假设同样也包含了
“经济人”的假设，即每位局中人都希望在一定的条件下实现自己的效用最大化目
标。
2．策略集合。策略是局中人进行博弈的手段和工具，策略集合是指局中人可
能采取的全部策略的集合，每位局中人在进行决策时可以选择多种方法，每个策
略集合至少应该有两种不同的策略。本研究中的各主体都有各自的策略集合。例
如：信用担保机构的策略集合在与政府博弈时是：积极经营，消极经营；在与银
。博士学位论文。
行博弈时是：履约，违约：银行的策略集合是：合作，不合作；政府的策略集合
是：支持(补贴)信用担保，不支持(不补贴)信用担保。
3．博弈的次序。在博弈中，当存在多个独立决策方进行决策时，有时博弈方
必须同时做出决策；但大多数各博弈方的决策是有先后次序之分的，并且在一些
博弈中每个博弈方还要面临着多次决策，这同样存在着一个先后次序问题。本研
究中的信用担保机构与商业银行的博弈属于动态博弈，信用担保机构与政府的博
弈属于静态博弈。
4．支付函数。当所有的局中人所采取的策略确定以后，他们各自就会得到相
应的收益。对博弈结果的评判分析只能通过对数量大小的比较来进行，这里采用
支付函数表示。局中人从博弈中获得的收益或效用水平，它是所有局中人策略的
函数。支付函数通常可以用两种形式表示：一种是用实物或货币收益的绝对数值
或相对数值表示；另一种是用局中人的效用表示。本研究采用效用函数或效用表
示局中人的收益情况【”I。
5．1．2．2政府与信用担保机构的博弈分析
政府向政策性担保机构注入财政资金(担保基金)或补偿担保机构的代偿损
失，在某种程度上充当了出资人的角色，因此信用担保机构行为必定会受到政府
行为的影响。根据前面的说明，特对博弈中的有关得益情况做一规定，图4．2中
的第一个数字表示左边的行为主体的得益情况，第二个数字表示上边的行为主体
得益情况。
从对图5．2的分析可以发现，政府如果支持中小企业信用担保，就要从财政
支出中划出一部分资金专门用于补偿，它就会损失2，这部分支持补偿只能划给
信用担保机构。结合图5．2可以看到，如果信用担保机构这时积极开展信用担保
业务，就必然面临较多的代偿风险，其代偿的部分就可以从政府对信用担保的补
偿中得到弥补，从而实现其得益为1。如果政府欲支持中小企业信用担保，但信
用担保机构消极开展信用担保业务，那么政府的损失依旧是2，信用担保机构由
于代偿的风险减少，其得益增加到2。如果政府不支持中小企业信用担保，政府
就不会在信用担保上给予补偿，也就不会存在利益的损失，信用担保机构如果继
续积极开展信用担保业务只能自己亏损1。如果政府不支持，信用担保机构消极
开展信用担保业务，双方既不会有损失也不会有收益，
任何一个局中人决策的根本原则都是非常明确的，那就是使自己的得益尽可
能大。由于一个局中人的得益不仅取决于自己所选择的策略或行为，还必须看其
他局中人选择的是什么策略，因此，每位局中人在决策时必须考虑到其他局中人
的存在和他们的反应。据此，这里用划线法求出信用担保机构和政府博弈的解。
103
‘ 我国中小企业信用担保制度问厝研究
积极
信用担保机构
消极
政府
支持不支持
1．2 ．1 O
2 ．2 O 0
图5．2信用担保机构和政府的博弈分析
对政府来说，其最佳收益是0，这表明，不支持信用担保较划算，这可以解
释当前为什么政府在对信用担保机构代偿方面并不积极；对信用担保机构来说，
在政府支持时，积极经营担保业务得到较好的收益1，但在消极开展担保业务时，
能得到经营的最佳收益2，这表明，如果得不到政府的支持，信用担保机构的最
佳策略是消极经营，这个结果与现实信用担保的发展情况基本吻合；如果得到政
府的支持，也并不意味着信用担保机构将积极开展业务，相反，消极经营将获得
更大的收益，这表明信用担保机构本身并没有主动为中小企业提供担保服务的动
力，除非政府在补偿的同时，制定严格的监管措施，督促信用担保机构积极为中
小企业服务，才能获得最佳的效果。这个例子中所得到的纳什均衡为(消极，不
支持)，即(0，0)，表明政府和信用担保机构面临个人理性和集体理性的冲突，
即政府和信用担保机构存在着“囚徒困境”。
然而，并不能单纯从个体理性的角度来评价中小企业信用担保的成本和效益，
还应该从社会福利的角度出发，充分考虑中小企业信用担保对增进中小企业的发
展，从而增强整个社会经济可持续发展效应。在图5．2中，可以看出，尽管政府
在支持信用担保时有利益的损失，这部分损失可以看成是政府通过信用担保机构
转移到中小企业，从而间接支持了中小企业的发展，政府等利益主体也会从中获
得税收等方面更多的收益。因此，从整个社会的角度看，仍然符合收益大于成本
的原则。而且与传统上国家对中小企业直接补贴相比，中小企业信用担保具有可
市场化经营，减少搭便车行为的优势，同时也具有更大的杠杆效应，使资源得到
更合理的配置。
5．1．2．3政府对商业银行与信用担保机构合作的影响分析
商业银行与信用担保机构合作的目的，一方面是在贷款本金不发生损失的情
况下，增加利息收入，另一方面是有利于发现具有发展潜质的中小企业，培育新
客户。双方合作的条件是当中小企业的贷款不能按期收回时，信用担保机构履约
代偿从而保证了银行债权的实现。因此，商业银行必须判断信用担保机构是否有
意愿和有能力进行代偿，如果银行判断信用担保机构不能进行代偿，则贷款将很
可能会给自身带来损失(中小企业违约时)，银行就没有积极性进行合作，如果商
业银行判断信用担保机构会进行代偿，认为贷款给中小企业没有什么风险，就会
104
‘ 博士学位论文‘
积极参与合作。作为一个政策性扶持中小企业的担保机构，．一般来讲不存在主观
违约的情况，即不会有能力而不想进行代偿，只有当发生资不抵债没有能力时，
才有可能违约，所以银行相信信用担保机构只有可能发生客观违约。以下利用一
个简单模型来阐明信用担保机构如何经营管理，以及政府如何从财力上进行支持，
才使得信用担保机构有能力进行代偿，从而促进协作银行与之合作。
1．参数的界定与博弈分析假设
影响商业银行与信用担保机构合作的重要参数有：资本金：K；担保费率：
RDBF；代位补偿率：RDw：担保比例：I；银行存款利率：Rc；担保运行费用：FD：
贷款需求：D贷款利率：Ro；贷款费用：FY
则信用担保机构净利润为：PD=DIRDBF+KRc--DIRDw—FD，商业银行担保
贷款的净利润为：氏=DRD—D(1一I)RDw—FY
为了分析的方便和篾化，这里对所分析的信用担保和银行贷款作如下假定：
(1)担保周期统一确定为一年；
(2)信用担保机构的资本金K均表现为货币且都存入银行，并取得统一的
银行利率：
(3)贷款利息直接从贷款中一次性扣除；
(4)担保基金发生代偿即作为支出；
2．决定商业银行与信用担保机构合作的博弈分析
构造一个两阶段的完全信息动态博弈模型：
参与人：(协作银行，信用担保机构)
参与人的战略空间：协作银行：(合作，不合作)信用担保机构：(履约，违
约)
支付值如图4．3：
作
0)
(PY，PD)
， (PY--DIRDw，PD+DIRDw) ．
图5．3 商业银行与信用担保机构的博弈
I．当信用担保机构出现下列情况时：
K+PD=K+KRc+DIRDBF--DIRDw--Frr-2_0(4．1)，即信用担保机构能通过自
身的经营不发生资不抵债的情况时，信用担保机构不可能发生违约。此时，通过
我国中小血q上信用担保制度问题研究
上式可以分析出在国家不进行补贴的情况下，信用担保机构采取什么经营策略使
得协作银行与之合作。
由(4．1)式可知，K，Rc，FD对一个担保机构来说是固定的，所以可得到
式子：DI(RDw--RDBF)9(+KRc—FD，分析可知K+KRc--FD>0。
K+KRc—FD
(1)当RDw>RDBF，且是已知时，要(4．1)式成立，则D<l(Pww—RoBv)
且必须使得协作银行的净利润不小于零，即PY=DRD--D(1一I)RDw—FY三O，
可得
Fy
D 2Ro一0一I)RDw，所以要使得协作银行与信用担保机构合作，则必须使得
FY K+KRc—FD
Ro一(1一，)硒”茎D<I(Row—Pwae)(4．2)。
K+KRc—FD
(2)D和I都是己知时，要使得(4．1)成立，则RDw—RDBF≤DI ，
这表明通过代偿率和担保费率的制定可使信用担保机构处于自身良性循环中，促
进商业银行与信用担保机构的合作。
(3)显然这种情况下有唯一的子博弈完美纳什均衡(合作，履约)。
II．当信用担保机构出现下列情况时：
K+PD=K+K Rc+DIRDBF--DIRDw—Fr,<0，即发生资不抵债时，信用担
保机构就有可能发生客观违约。此时，若信用担保机构向银行承诺履约就己成为
不可信的承诺，商业银行认为担保机构的信用己不足，一定会违约。采用逆推归
纳法分析可得如下结论：
(1)当担保机构违约，银行贷款的净利润PY--DIRDw三0时，子博弈完美纳
什均衡是(合作，违约)，但这种情况要求RDW足够的低，即给企业贷款的风险
银行自身能够承受，在现实中商业银行将不会要求信用担保机构介入而自行贷款。
(2)当担保机构违约，银行贷款的净利润Pv--DIRDw<O时，商业银行的决
策显然是不合作，同时也不会自行贷款给中小企业，子博弈完美纳什均衡是(不
合作，违约)。
分析：当政府明文规定以每年不少于DIRDw+FD--DI RDBF—l(Rc的资金，即
担保机构负的净利润进行补贴时，则担保机构能够保证自身担保基金的保值增值，
协作银行有信心认为担保机构是会履约的。在实际运作中，只要政府每年注入资
金为DIRDw+FD--DI RDBF—KRc—K时，信用担保机构就不会出现资不抵债的情
况，此时协作银行仍会认为信用担保机构会履约。如果此时贷款规模同时满足
(4．2)式，这种情况下，商业银行就有动力与担保机构达成合作【1101。
博士学位论文
5．2中小企业信用担保中政府行为的财政成本问题
政策性融资担保作为政府为解决中小企业信贷市场失灵而提供的准公共产
品，与直接的财政拨款方式相比，相当于给予中小企业的贷款贴息。这种“四两拨
千斤”的方法可以将财政资金的支持面放大，提高资金的使用效率。从这个角度理
解，政府利用财政基金为中小企业提供的融资担保服务是一种典型的“财政杠杆”
(fiscal leverage)行为【儿”。然而政府的财政支持活动所能取得的杠杆效应的大小
最终还是取决于这项活动导致的财政成本大小。很显然，当政府在为中小企业提
供融资担保的过程中承担了较高的代偿率和担保损失时，担保这一财政支持手段
的杠杆效应将是非常微小的。
5．2．1政府担保与财政成本问题：文献回顾
Polackova(1999)曾指出政府可以在没有执行真正财政调整的条件下减少传
统意义上的财政赤字，或有负债的积累就是减少传统意义上的财政赤字的重要途
径。她进而把政府在财政调整过程中表现出的这种短期行为称之为“财政机会主
义”(fiscalopportunism)；面政府担保就是政府隐性、或有债务最重要的承载形式，
也是造成未来财政成本的重要根源1112J。从Polackova的观点可以引发出的两个问
题是：(1)政府为什么会青睐担保这种金融支持手段?(2)政府担保为什么会造
成财政成本问题，其内在的形成机理是什么?
5．2．1．1政府提供担保的原因和作用
Merton&Bodie(1992)年从风险防范与化解的角度论述了政府担保的作用，
他们认为“政府的干预是处理系统性风险的最有效率的方式”，而担保就是政府对
系统性风险进行干预的一种重要形式，在整个社会面临系统性风险威胁的背景下，
政府担保作为一种信心支持手段经常能够起到稳定某个部门经济走势和公众预期
的效果I“”。Tomas Magnusson(1999)认为政府在决定提供担保之前应当考虑的
一条基本准则是，看担保关系的受益入是否具备在长期条件下斟造出足够的收入
以承担其债务成本的能力，当受益人具备这种能力时，政府为其提供的金融担保
可以激励资本市场为这个项目融资。这从一个侧面的角度指出了政府担保在现实
经济生活中所起到的积极作用，各国政府为中小企业发展提供的贷款担保就是针
对这个准则的典型例子。同时，Tomas Magnusson还列举了担保与政府直接贷款
方式相比的四种优越性【““。Lai V．S．(1992)也明确指出除了在发展国际商贸方
面扮演重要角色外，金融担保已经变成了一种重要的风险管理和金融创新工具
[115l。
以上都是从受保主体的角度来分析政府担保在社会经济生活中所起到的积极
作用，除此之外，也有不少国外学者站在担保者的视角上审视政府担保的主观动
霰国中小企业信用担保制度问题研究
机。比如Merton&Bodie认为“政府提供的这种廉价的担保是一种非常有吸引力的
补贴形式，因为这种形式的补贴比较隐蔽，和其他形式的财政补贴如直接现金支
付、价格支持或者其他要求即时现金支付或预算分配的形式相比，担保这种形式
很难从表面上看出来”【1121。Ashoka Mody&Dillip Patro(1996)也指出在收付实现
制的财政预算体制下，大多数政府在预算中并不对或有债务加以说明和解释。在
这样的制度框架下，担保和直接贷款这两种不同的政府支持手段对现时预算的影
响是不同的【11”。Lewis Christopher&Ashoka Mody(1997)也比较了在收付实现制
条件下，政府担保、直接贷款和财政补贴这三种不同的政府支持手段对当期财政
预算造成的不同影响。他们认为收付实现预算体制造成的激励环境扭曲是政府青
睐担保这种金融支持形式的本质原因，也是产生财政机会主义行为的最重要的制
度源泉1““。
5．2．1．2政府担保的财政成本与激励问题
担保关系要求在债务人发生违约的情况下由担保者偿付其债务，因此从接受
担保的债务人的角度看，担保在本质上是一种补贴，当然这种补贴的形式是比较
隐蔽的。Selby，Franks&Karki(1988)就从企业价值的角度论证了担保的补贴性
质，Merton&Bodie(1992)也明确地把担保称为～种非常有吸引力的补贴形式”。
而补贴总是和软预算约束结合在一起的，因此，在政府担保关系中也必然存在如
何优化激励结构和控制担保成本的问题【11卦。
担保为什么会导致政府的财政成本呢?在担保关系中，债权人把信用风险全
部或部分地转嫁给担保者，这部分转嫁的信用风险能否造成担保者的实际损失最
终要取决于债务人的违约率(default rate)，而担保者的实际损失也就是担保的成
本。当担保的主体是政府时，担保者的成本就表现为政府担保的财政成本。A．shova
Mody&DilipPatro指出，“研究表明担保是非常有价值的，标的资产或贷款的风险
越大、投资的规模越大、债务的期限越长，担保的价值也就越大。担保对于债权
人来说是有价值的，而它的另外一面就是作为担保提供方的政府的成本。这种成
本虽然并不明显，但却是真切存在的。”[116]
政府担保的负面效应并不仅仅局限在财政成本问题上。担保可以视为一种契
约关系，而根据产权和契约经济学的理论，这种契约关系必然会面临激励结构的
问题。Allan Riding&George Haines(2001)曾比较详细地阐述了担保关系涉及到
的激励问题。他们认为贷款担保项目中涉及的债权人、债务人和担保者三方主体
的动机是不同的，比如担保者和借款者之间就建立了一种委托代理的关系。而借
款者作为具有信息优势的代理人，有着不同于担保方的目标函数，即出现了“激励
不相容”现象。担保参与主体的激励不相容会导致道德风险的产生I”】。Suresh
Sundaresan(2002)在分析政府担保的经济效应时指出：“贷款担保(国家或有负
108
‘ 博士学位论文‘
债的一个例子)可能引发道德风险、过度的风险偏好和过度的贷款供给。”他强调
“政府担保会改变私人部门的反应和行动，从而会影响经济产出的路径和水平”
【11引。Brock(1992)也指出：“贷款担保可以通过允许推延破产清算过程的时限而
扭曲宏观经济的调整过程。”因此，政府担保成本的产生本来是～个外生的随机决
定的过程，但当出现了道德风险问题时，担保成本的决定更趋囱于内生化了。这
种倾向也增加了利用期权定价模型进行担保定价的难度【11钟。
总之，政府担保作为金融担保的一种重要形式，在增进经济效率的同时，也
增加了政府的财政成本，对政府建立中小企业信用担保基金进行总体评价时需要
注意，建立担保基金的收益是其所带来的社会福利，支出是政府给予中小企业的
隐性补贴成本，前者是否大于后者是衡量政策性融资担保效率高低的关键。，
5．2．2我国信用担保体系中政府行为存在的问题
5．2．2．1各级政府对中小企业信用担保机构的职能认识不一
经济转轨时期，银行在现有环境下硬约束很强，各级政府很难像以前一样干
涉银行的业务，同时地方政府在地方利益和政绩影响下具有强烈的投资欲望和对
商业银行极强的资金需求，他们组建担保公司有一定的积极性，从而发挥信用担
保机构“四两拨千金”的优势，重新撬动银行的资金，但又担心背上新的财政包袱，
对设立中小企业担保机构存在着种种顾虑。政府支持大多是在一次性的财政资金
投入上，认为建立信用担保机构扶持中小企业，政府只是引导作用，信用担保体
系应以民间资金为主体，完全实行市场化操作，因此，几乎没有形成制度性、经
常性的扶持和促进措施。例如，受广东国际信托投资公司破产事件影响，2001年
9月广东省政府下发的《关于地方各级政府暂停设立中小企业信用担保机构的通
知》中指出：各市和省府自属有关部门立即停止设立新的中小企业信用担保机构；
本通知下发前，个别地方已经设立的由政府或政府部门出资为主的中小企业信用
担保机构应立即暂停新的担保业务，并按行政隶属关系由地方政府组织进行规范、
脱钩、转制或撤销，妥善处置。山东省政府2003年1月下发的《山东省人民政府
办公厅关于建立和完善信用担保体系促进中小企业发展的意见》中指出：建立以
商业性担保机构为主体，政策性、互助性担保机构为补充的担保体系，强调以企
业投入为主体，明显与1999年原国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保
体系试点的指导意见》中提出的建立～体两翼三层”的中小企业信用担保体系有
较大的差异。
’
5．2．2．2政府担保出资分散，没有形成合力．
我国各级财政出资的中小企业信用担保资金己达到一定的规模(见图5．4)，
且近年来稳定在120亿以上。除此之外，政府还在住房置业担保、下岗失业人员
我同中小企业信用担保制度问题研究
小额贷款担保等方面有大量的出资，在国家助学贷款中，给予经办银行适当补偿
的财政专项风险补偿资金也具有类似的性质，他们性质相同，都应属政策性担保
范畴，但却重复设立，不仅增加了大量的运行成本，而且每家担保机构规模都很
小，致使政府在担保行业的出资所发挥的效力非常有限。
图5．4年度政府出资的中小企业信用担保资金总额【”】
此外，中小企业是与地方经济，特别是县域经济紧密相连的，从繁荣地方经
济的角度出发，地方财政有必要支持中小企业发展。但在我国现有的财政体制下，
基层财力有限，特别是广大中西部地区仍然没有摆脱“吃饭财政”的状况。因此，
虽然全国大部分地级市和部分县都已组建了政策性担保机构，但是真正发挥作用
的并不多，不少是“空架子”，只有机构没有业务。另一方面，中央与省级财政也
直接介入了信用担保业务。中央与省级机构，资金雄厚，但是它们与中小企业接
触面小，所办理的面向中小企业的担保业务并不多。不难看出，在介入中小企业
信用担保上，中央财政与地方财政是“各自为战”，形不成合力。
5．2．2．3补偿力度不够，绩效评估不完善
尽管各地己开始对中小企业信用担保机构进行补偿，但补偿力度不大，不能
有效的化解担保机构的负担。而且，补偿应该建立在科学的绩效评估的基础上，
但从各地的绩效评估情况看，还很不完善，对担保机构的绩效评估的科学体系尚
未建立，不能调控担保机构的发展方向，不能合理评价担保组织的工作业绩，不
利于调动担保机构开展担保业务的积极性，而且政策性担保机构过多地承担了国
有资产保值增值的责任，致使经营放不开手脚，实践中倾向于对中小企业信用担
保业务谨慎不作为。
5．2．2．4行政干预现象仍很突出
由于长期以来受计划经济的影响，再加上现在政府在信用担保业中处于主导
地位，使担保机构易于受到政府的行政干预。特别是政策性担保与当地政府及主
管部门在财务和人事上都有密切的联系，有的甚至依附于地方政府或主管部门，
110
‘ 博士学位论文‘ ’
大量存在政府官员在担保机构中兼职，在担保决策中易出现“行政指令担保”和“人
情担保”等不良现象。由于许多行政干预不是以市场经济的规律，而是部分领导的
主观意识为基础的，所以势必影响到信用担保的良性运作。同时，由于现在政府
较多的介入信用担保的微观层面，精力大都集中在具体项目上，相对忽略了在法
律环境、政策环境的建设以及监督管理方面的上作。
5．2．2．5中小企业信用担保体系监管部门不明确
目前，国家对担保行业的主管部门还没有做出明确规定。事实上，以前围绕
着对担保机构的管理并行着三个部门，即国家经贸委、财政部和中国人民银行。
三方管理部门纷纷从各自角度制定担保行业的管理制度，政出多门，管理措施也
远未到位，国家对担保行业进行宏观管理的完整制度体系尚未形成，且有些政策
规定还有重迭和冲突，例如，国家经贸委1999年6月下发《关于建立中小企业信
用担保体系试点的指导意见》中规定：“依据《担保法》和有关法规规定，中小企
业信用担保机构的法律形式可以是：企业法人、事业法人、社团法人。”规定中认
为信用担保机构的法律形式采用企业法人、事业法人和社团法人三种形式中任何
一种方式皆可，并无倾向性。而国家财政部于2001年2月出台了《中小企业融资
担保机构风险管理暂行办法》中规定：“鼓励担保机构采取公司形式。目前难以采
用公司形式的担保机构，应按照上述要求逐步规范，在条件成熟时改组为公司。”
规定中认为信用担保机构的法律形式应当是公司制企业法人。而且，原有管理机
构本身己出现较大的变动。随着国家机构的改革，在原国家经贸委中小企业司的
基础上充实了人员，增加了非国有经济管理职能，己新组建为国家发展和改革委
员会中小企业司；中国人民银行的监管职能被分离出来组建了银监会(详见7．2
节)。
5．2．2．6信用担保业相关的法律法规建设滞后
纵观中小企业信用担保体系比较成熟的发达国家都有一个共同点，即相应的
法律法规比较完备，支撑着担保行业，维护着担保行业的权益，我国担保业相关
法律建设滞后于担保行业的发展速度，目前国内还没有出台《中小企业信用担保
法(办法)》用以规范和保护担保行业，致使担保行业目前还没有准确的法律定位，
尚未建立准入制度和规范的运行机制，没有建立统一的风险控制和分散机制和与
之配套的社会保障措施，不利于国家信用担保体系的建设和健康发展(详见7．3
节)。
5．2，3我国中小企业政策性担保的财政成本问题
我国政策性担保事业的发展历史较短，以财政资金为支撑的担保体系以及信
用担保运作的外部环境都还处于完善发展阶段，加上政府行为存在着上述这些问
111
我国中小企业信M担保制度问题研艽
题，就必然使我国中小企业政策性担保发展面临一系列制度和技术层面上的障碍，
隐性财政成本问题不容忽视：比如许多地方的政策性担保机构长期亏损，给地方
财政带来很大压力；有些地方按区或部门建立担保机构，以至于担保规模过小而
不能发挥规模优势；有些地方的担保机构与金融机构和企业之间缺乏有效的激励
约束机制，最终导致道德风险的蔓延和担保运营的失败。
政府的介入方式是决定政策性担保机构能否顺利成长的关键因素。政策性担
保机构大多以政府出资为主，如果政府的定位不当，就会增加担保机构的风险。
比如，中投保上海分公司的做法就是：在受理担保申请后，通知区县财政局审查
投保企业的纳税情况、资信状况和经营状况，提出初审的担保意见，若同意该担
保项目，县区财政就要承担相应的担保责任，如果不同意，项目就此终止。而在
其他一些地区，投保企业必须得到当地财政部门的推荐才可以申请贷款担保。这
种政府部门推荐受保企业的做法，虽然利用了政府的信息优势，有助于担保机构
了解投保企业的情况，但如果当地政府管理不当，以贯彻产业政策或是其他原因，
推荐不合格的企业入围，担保机构的风险就会增加。在市场风险和非市场风险无
法区分的情况下，这也会增加担保机构经营者产生道德风险的可能性。担保机构
的经营者一方面可以利用信息优势把担保资金投入到高风险的商业性融资领域
中，一旦发生损失，也可以将之归咎为“政簟性”原因；另一方面，由于政策性担
保机构多是政府控股的，担保机构的经营者也可以以获取“租金”作为交换条件把
不符合政府产业政策的企业纳入到担保体系中来，变相地为其提供财政补贴，而
得到贷款担保的企业则会把担保作为“免费的午餐”，其归还贷款的动机是非常低
的。这些问题的存在都会提高担保机构的代偿率，从而降低担保基金的使用效率、
缩短其寿命。更严重的是，这些现象产生出来的示范效应同时也降低了社会资金
的介入倾向，以致许多地方无法构建起有效的担保资金补偿机制。
5．3我国中小企业信用担保中政府行为的方式选择
中小企业融资担保是世界公认的高风险行业，如果政府的介入方式及管理运
作不当，就会加大政策性担保的财政成本，甚至最后导致政策性担保机构及整个
中小企业信用担保体系的失败。在我国已经初步形成的中小企业信用担保体系中，
各级政府均有不同程度的介入，政府对信用担保发展的推动作用非常明显，因此
政府行为角色的合理定位与行为方式的选择对于我国中小企业信用担保的健康发
展具有非常重要的意义。
5．3．1信用担保中政府行为的角色定位
5．3．1．1政府是资金供给的主体
中小企业信用担保是为弥补市场失灵而存在，它所承担的风险是商业机构不
。博士学位论文
愿或无法承担的，这决定了信用担保资金出资主体应当是政府。而且，只有政府
持续的出资才能保证信用担保机构的持续稳定经营，同时，政府是企业税收的主
体，政府出资的信用担保机构通过担保的杠杆效应支持中小企业的发展，而中小
企业发展反过来又扩大了税源，政府也是最大的受益者之一。政府出资包括资本
金出资和对担保机构代偿进行补偿两方面，国家应建立相关的利益机制对政府出
资进行保障。
5．3．1．2政府是制度供给的主体
政府作为制度供给的主体，可以对中小企业信用担保进行立法，为中小企业
信用担保的正常运行提供法律保障。一方面，政府利用法律来调整中小企业信用
担保有关各方的利益关系，引导中小企业信用担保在市场经济体制下运作；另一
方面，法律又成为政府干预中小企业信用担保的手段，使政府在法律允许的范围
内干预和管理中小企业信用担保。
5．3．1．3政府是监督管理的主体
政府监督管理就是主管部门对中小企业信用担保机构的担保运作情况和实际
效果进行评价和审核，以便有效地防范、控制和化解经营风险，同时也为担保机
构提高运作能力和运作效率提供参照标准和发展方向，保证担保业的可持续发展。
5．3．1．4政府是组织协调的主体
中小企业信用担保在我国尚属新生事物，同其它利益主体的良好互动关系还
没有有效的建立起来，迫切需要政府利用自身的优势，协调担保机构与社会其他
部门的关系，为中小企业信用担保的发展创造良好的环境。
鉴于现阶段在我国发展中小企业信用担保所面临的特殊环境，结合上述对我
国信用担保中政府行为及财政成本问题的分析，笔者认为在我国，政府应该弱化
其中小企业信用担保资金供给的主体功能，更多地发挥财政出资的引导作用，吸
引更多的非政府资金介入信用担保体系成为资金供给的主体，放大政府资金的杠
杆效应。同时，政府作为制度供给、监督管理、组织协调的主体功能应得到不断
强化。
5．3．2政府支持信用担保方式的比较分析
从政府对信用担保资金支持的角度看，政府介入信用担保的方式主要有直接
投资支持和补偿支持两大类，它们都能够通过杠杆作用对担保机构发挥效用，但
是由于其发挥效用的机理不同它们对担保行业以及整个中小企业发展的效应是不
同的。
113
‘
我国中小企业信用担保制度问题研究‘
5_3．2．1政府直接投资的效应
作为中小企业信用担保体系的主要组成，政府主导的政策性信用担保机构的
资金来源主要有政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集的资
本金以及政府信用担保基金、再担保准备金、会员风险保证金和国内外捐赠等。
在这些资金来源中，中小企业信用担保基金也是由政府预算拨款设立的，其用途
仅限于中小企业信用再担保和授信担保业务。例如：《北京市中小企业担保资金管
理办法》中就规定市政府出资5000万元，出资比例高达90％；呼和浩特信保中
心也是在市政府以中心初期建设划拨财政启动资金1000万元，以后两年每年拨付
不低于1000万元的允诺下构建起来的。可以说，政府直接出资还是我国目前组建
信用担保机构的最主要的方式。而政府直接投资担保机构分为两种，一种是全资
国有担保机构，另一种是政府参股担保机构。它们最大的正效应是能迅速地建立
起担保机构为中小企业融资服务，但是两种担保机构的效应是有所区别的，有的
存在较大的负效应，有的则正效应较大。
从全资国有担保机构看，该种支持模式主要有三方面负效应：一是资源配置
效率低下。全资国有担保机构的风险控制机制存在天生的缺陷，其管理层不能保
证其担保风险与收益的对称性。这就造成了其收益是不稳定的，而其风险却是巨
大的，由于资源配置受到行政干预而扭曲或约束与激励机制失衡都会导致资源配
置效率的低下；二是市场竞争机制缺失，挤出效应明显。全资国有担保机构与民
营担保机构之间存在竞争力的不均衡，国有担保机构的资本便利以及风险补偿机
制，使得民营担保机构处于不利地位，这种竞争环境的不公平严重制约了民营担
保机构的扩张；三是缺少可持续增长的机制保障，担保机构整体难以做大。中小
企业的发展远快于担保机构内源资本扩张能力，但是又不能靠财政这种外源性资
金不断注入，因为财政资金盼有限性限制了全资担保机构的扩张。财政资金不会
大规模对风险机制存在天生缺陷的全资国有担保机构进行投入，这就注定了这种
担保机构是不能成为中小企业融资担保的主体的，它难以承担中小企业融资担保
中的主要重任。
从政府参股担保机构看，首先，财政资金投入成为担保基金，政府依赖其杠
杆效应促进了担保规模的扩大。其次，由于政府的参与，担保机构的信用程度相
应得到提高，民间个人和企业参与投资担保行业的积极性会提高，同时客户对担
保机构的信任程度也会增加，担保规模容易扩大，政府参股的担保起到了规范和
引导着民问机构参与信用担保的行为。再次，财政投入实际上成为承担担保风险
的第一道屏障，客观上降低了担保机构的风险，有利于吸引民间资金投入到担保
行业中来。当然政府参股担保机构也会存在国有全资担保机构的负效应问题，不
过这可以通过控制参股比例进行解决，把该比例控制在一定的范围内，使法人治
114
博士学位论文‘
理结构合理，以利于减少政府的干预行为。
5．3．2．2政府补偿支持的效应
担保行业本身就是具有高风险特征的行业部门，而政策性担保机构在建立初
期更面临着亏损的威胁，这就需要有持续的后续资金流入以维持其正常运行。在
这一问题上，各级财政部门承担着义不容辞的责任。从目前国内的情况看，税收
返还和按比例补贴是运作效果较好的两种手段。例如北京市为“中关村中小企业担
保公司”制定了优惠的税收政策，减免其公司营业税和企业所得税两项税收，并将
其减免税款全部计入到公司的代偿“风险准备金”账户中。两年来仅此一项政策就
为该公司增加代偿金1800万元，奠定了其持续发展的基础。在内蒙古自治区，通
过政府的协调安排，相关银行对中小企业信用担保机构存入其专门账户中的担保
资金支付较高的利息。而在其他一些地区，政府也规定了一旦担保机构发生了代
偿，政府将给予代偿总额6％的代偿补贴等补助形式。上海市促进小企业发展协
调办公室制定的《上海市小企业贷款担保机构损账补贴暂行办法》中就明确规定，
根据损账比例和社会资金比例，对市内的中小企业互保机构和社会资金占担保资
金总额30％以上的担保机构进行补贴，以充实担保基金的具体操作方法(见表
5．1)。．
表5．1 上海市小企业贷款担保机构损账补贴一览表淤3％(含)以下3％～4％(含) 4％～5％(含) 社会资金比例、＼
80％(含)以上20％ 17．5％ 15％
50％(含)～80％ 17．5％ 15％ 12．5％
30％(含)～50％ 15％ 12．5％ 10％
资料来源：《上海市小企业贷款担保机构损帐补贴暂行办法》2002．3．11
补偿支持方式对担保业会起到杠杆支持作用，其作用机制是通过风险损失补
偿实际上降低了投资者的风险进行的。补偿支持又可以分为两种形式，一种是面
对所有的担保机构，另一种是只面对国有及政府参与的担保机构。现行的主要形
式是后者，这种形式实际上是对民间担保机构的歧视，造成了民间资金的挤出，
不利于民问资金投入担保行业。对所有担保机构实行补偿支持，符合公平竞争的
原贝{I，有利于担保机构对中小企业融资的支持，这对担保机构的健康发展是非常
有利的。
5．3．3政府杠杆支持信用担保方式的选择
从我国中小企业信用担保目前状况看，要真正使中小企业担保机构能在解决
中小企业融资难问题上有所作为，要作大作强信用担保业务，就要改革和完善目
我圈中小企业信用担保制度叫题研究’
前的担保机制和担保体系，通过政府协调好担保机构、银行的关系，使政府杠杆
支持起到“四两拨千斤”的作用，吸引民间资金进入担保领域，建立以民间力量为
主体的信用担保体系。为达到这个目标，就要合理选择政府支持信用担保的方式，
以此完善现行的担保机制和担保体系。
1．明确界定政策性担保的作用领域，严格筛选担保对象
中小企业的融资体系是多层面的，并不是所有的企业都需要通过担保的手段
来解决融资问题。即使是在发达国家，担保贷款也只占到贷款总数的10％左右。
而且政策性金融担保实际上是国家给予中小企业发展的隐性补贴，担保机构是扶
持中小企业发展的机构，而不是中小企业的扶贫机构。信用担保必然会存在一个
作用领域的边界，如果每个企业都试图免费搭车，有很大一部分市场的风险就会
转嫁给政府，从而增加政府的财政成本。所以，政府应当严格限制政策性担保的
作用范围，筛选出符合国家产业政策方向、有发展潜力、资信状况好的企业“择优
扶持”。
此外，我国信用担保项目有必要与具体的政策目标相联系。具体的政策不光
指中小企业金融政策，也不光指中小企业政策，而是涉及我国经济、社会发展的
一系列方针政策。目前，我国正处于经济社会转型期，转变经济增长方式，推动
经济、社会协调发展己经成为政府工作的重要内容，为此相关的政策措施已经或
正在出台，其中也包括必要的配套资金。如何使这些资金通过一定的政策工具落
实下去，提高使用效能，是当前政府财政工作的紧迫课题。中小企业信用担保具
有资金杠杆效应，财政介入其中是落实政府政策的有效手段，有必要很好地加以
利用。然而，我国政策性担保仍处于就事论事的阶段，仅停留在缓解中小企业融
资难层面上，与其他政策目标相脱节。我国各地的担保机构，担保品种单一，业
务活动方向不明确，大部分仅仅是跟在银行后面“吃剩饭”。有鉴于此，有必要形
成这样的机制，政府根据政策需要推出担保项目，财政按项目下拨资金，项目的
风险系数大小、政策性强弱与财政出资额、风险分摊比例挂钩。如此，财政介入
的种种途径才能成为引导担保活动的有力手段，政策性担保才能成为落实政府政
策的平台。
2．加大政府参股担保的支持力度，强化其投资杠杆作用
考虑把国有全资担保机构改革为政府参股形式，吸引民间资金进入担保行业，
从而提高了担保机构的资本金，使担保机构能够增加对中小企业的信用担保的业
务量，同时提高抗风险的能力。以浙江省2002年底政府出资的担保基金为例，当
年政府出资6．7亿元，占全部担保基金总额的61．69％，57家中33家为政府全资，
24家为政府参股。若能够全部实行政府参股形式，并且政府出资比例降为15％，
则担保基金总额可达到44．67亿元，即担保机构的资本金可以达到原来的4倍，
政府支持的杠杆作用就能够充分显现出来。再加上政府每年增加投入参股新建一
116
博士学位论文
I
些担保机构．则担保机构的数量和规模就能够迅速壮大。真正使担保机构成为中
小企业信用担保的重要依托，从根本上解决民营企业融资难的问题。这在中小企
业担保发展的初期是很有必要的，到中小企业担保水平发展到较高程度后，政府
参与程度再逐步降低甚至退出。
通过政府参与和支持要吸引两类入把资金投向信用担保行业中来，第一类是
担保融资者。他们为了得到信用担保，获得担保优先权，取得较高的担保倍率，
把资金通过入股或成为担保机构会员的形式投入担保机构里来，其吸引力主要在
于融资担保倍率。第二类是投资者．他们为了获取担保的收益而对该行业进行投
资，成为担保机构的长期股东，其吸引力主要在于担保行业的收益。
3．加大政府补偿支持力度，全面实行对中小企业信用担保风险的补偿机制
对中小企业担保的风险损失，不论是国有还是民营都一视同仁，实行相同的
补偿支持办法。从目前的只对国有担保机构的风险补偿，扩大到对所有的担保机
构，只要是对国家政策扶持范围内的中小企业担保项目的风险损失都可以实行补
偿。这样就扩大了政府支持的范围和支持力度，而且有利于公平竞争。在实行风
险补偿制度时，可以考虑两种方式：按风险损失实行补偿和按中小企业信用担保
额实行补偿。前者是对真实损失的一种补偿机制，其优点是反映了担保机构的损
失情况，目的性明确，其缺点是对经营质量高没有发生损失的担保机构起不到激
励作用。我国目前主要采取的就是这种模式。后者是对担保机构的平均风险程度
进行补偿的机制，其优点是能够激励担保机构增加担保量，降低风险水平，其缺
点是不直接对风险损失进行补偿，对风险损失大的担保机构保护性较差。笔者认
为我国应该在客观地对信用担保机构进行绩效评估的基础上，实行按中小企业信
用担保额补偿的机制，相比之下，这种机制能使风险补偿与激励机制有机地结合
起来，提高政府杠杆支持的效率。
4．建立再担保基金制度，为担保机构分担一定比例的风险
我国目前的国有全资担保机构和政府参股的较大规模的担保机构，通过改制
可以建立起再担保基金制度。为民间担保机构提供再担保，提高政府参与的融资
杠杆作用，调动其他担保机构为中小企业提供融资担保的积极性。如美国的中小
企业信贷担保计划为地方开发投资公司和小企业投资公司发行的债券提供担保；
日本中央政府的中小企业信用保险公库为地方性担保协会进行再担保等。这一点
对于我国担保行业来说显得尤其重要，我国担保机构大部分自有资金不足，对于
一些数额较大、风险不确定的中小型科技企业贷款项目，无法承担其担保业务；
同时，由于我国经济社会发展的不平衡等原因，不同地区担保机构的发展状况也
存在明显差距，且担保机构各自为政，担保体系没有形成整体抗风险的集合效应，
借鉴国外经验，如果能建立一个省域、地区甚至全国范围内的再担保机制，则担
保机构可以较好地将风险分散，进一步扩大担保规模。
。我国中小企业信用担保制度问题研究
5．提供公共服务产品，为担保机构创造良好的制度环境
担保规模的大小、担保作用的强弱并非完全取决于担保资本金额度，更主要
的是取决于担保区域中小企业的总体信用状况。当担保区域内中小企业的信用状
况不佳时，即使资本雄厚，也不能盲目扩大担保规模；相反，当中小企业信用状
况较好时，担保机构就可以充分利用担保倍数这一经营杠杆，扩大担保规模，支
持地区经济建设【4”。因此，政府还应当着力于为担保机构发展提供良好的软件环
境，通过相关立法提高信誉的价值，为担保机构提供公共产品。可以通过经济行
政管理、司法、金融等相关部门提供的中小企业经营信用、资本信用、质量信用、
完税信用和法人行为信用等情况，建立一个对外公开的信息系统记录当地企业历
史记录和信誉状况，在给担保评估提供便利的同时，也可以提高整个社会的信用
水平，降低担保运作的系统风险。
118
博士学位论文
第6章我国多元化中小企业信用担保体系的制度重构
国外实践经验表明，市场经济的发展必将扩大信用担保的市场领域，推动信
用担保市场需求的增长。如前所述，目前我国多元化的信用担保体系由于还存在
很多制度和技术层面的问题，无法满足广大中小企业日益增长的对信用担保服务
的市场需求。因此，本章基于前文对中小企业信用担保制度的理论模型分析和信
用担保中的政府行为分析，同时充分立足于我国国情，紧紧围绕我国经济体制改
革的现状与发展趋势，并积极借鉴市场经济国家或地区信用担保的成功经验，试
图构建一个可持续发展的、能够提高担保运行绩效的中小企业信用担保机构体系
及其制度框架。
6．1多元化中小企业信用担保体系的结构与层次
6．1．1政策性担保、互助性担保与商业性担保的比较分析
理论上不难论证第三方信用担保的介入都能同时提升信贷市场中对贷款资金
的有效需求和有效供给，能有效提高中小企业融资效率，缓解中小企业贷款难的
问题。然而，政策性、互助性和商业性三类担保机构在促进中小企业融资方面存
在着效率差异，以下分别从担保功能、基金来源、担保费用和服务范围四个方面
对三类担保机构进行具体的比较分析。
6．1．1．1担保机构的功能比较
从国外经验不难看出，信用担保机构通常有四项功能：①提供信用担保，促
进中小企业获得担保贷款。互助性担保机构为会员提供担保最为积极(即使面I临
困难时)；政策性和商业性担保机构会挑选企业，宁可不担保，也不愿冒风险。②
提供专业化的诊断服务，促进中小企业的发展，从根本上降低中小企业的风险，
这是担保机构一项重要功能。如果不能从根本上化解中小企业的风险，那么担保
业务很难拓展开来。商业性担保机构这项功能较强，可以为企业提供增值服务；
互助性担保机构在为会员服务方面也能发挥较大的作用。③担保基金的经营，稳
定自身的信用基础。相比之下，政策性担保机构的信用等级最高，其背后有国家
信用作支撑。④减少信息的非对称性，避免逆向选择和道德危害问题的发生。这
是信用担保机构最为重要的一项功能，如果担保机构不能降低信息的非对称性，
那么将会和银行面临一样的困境。互助性信用担保最大的特色就在于拥有信息上
的优势，能够有效弱化金融机构与中小企业之间的信息不对称问题。由于互助性
信用担保机构往往经营不规范，专业化水平低，显然，这种信息优势并不是信息
119
‘ 我陶甲小企业信用担保制度问恿研究。
专业化经营而带来的，而是由自身的组织形式决定的，可以借用Banerjee等人在
1994年提出的两种假说进行解释1120]。其一是“长期互动”假说(Long Term
Interaction Hypothesis)。互助性担保一般由特定区域或行业的中小企业组成，相
互之间本来就联系密切，参加互助性信用担保后，通过进一步的长期合作，增加
对彼此经营状况的了解。另一种假说为“共同监督”假说(Peer Monitoring
Hypothesis)。这种假说尤其适合于互助性信用担保机构。在互助性信用担保框架
下，为了会员的共同利益，互助组织中的中小企业之间会实施自我监督，有利于
形成自动剔除不良企业和项目、吸收优秀企业加盟的内在机制。一般来说，这种
监督要比金融机构的监督更加有效。
就上述四项功能综合比较三类担保机构可见，互助性担保机构提供信用担保
吏主动积极，在减少信息不对称性方面具有绝对的优势；商业性担保机构在提供
专业化服务方面占有优势；政策性担保机构的优势在于其信用等级最高。
6．1．1．2担保基金的来源比较
担保基金的规模大小直接影响担保机构的信用等级、担保规模和抗风险能力。
我国担保机构中95％为政策性担保机构，截至2000年8月底，全国己有80多个
城市建立了信用担保机构，到位担保资金40多亿元。这些资金需求已经给各级地
方财政带来很大压力，但相对于我国1000多万中小企业的资金需求来说，仍然是
杯水车薪。与此同时，大量民间资金不能得到有效地利用。据中国人民银行非银
行金融机构监管司司长夏斌在其发表的“中国私募基金”报告中指出，我国目前私
募基金规模己达7000到8000亿元11211。这些私募基金大多是来源于那些规模不大
的中小企业的委托他人理财资金，如何合法和规范化地利用如此巨大的民间资金，
对于促进互助性担保机构的发展有着重要意义。因此，互助性担保机构的担保基
金的来源很广泛，潜力很大。
6．1．1．3担保费用比较
担保费用一直是影响信用担保制度运行的一个敏感性变量。如果担保费用太
低，则担保机构的正常开支费用无法保证；如果太高，则中小企业无法承担，只
能望洋兴叹，信用担保同样不能发挥应有的作用。通常确定担保费率要考虑以下
因素：①担保业务经营成本；②担保金额；⑨担保期限；④企业融资成本；⑤担
保的融资种类。在综合考虑以上五个因素的基础上，担保费用以满足以下公式为
原则：担保机构保本点s担保费用S中小企业资金利润率。其中，担保机构保本点
是指保证担保机构良性发展所必须的成本点；中小企业资金利润率则要考虑减去
企业贷款本息、担保费用、其他评估成本等成本之后企业的可接受利润。
整体而言，以盈利为目的商业性担保机构收取的费用较高，当然，商业性担
博士学位论文
保机构也能够提供其他一些多元化的增值服务。非赢利性的互助性担保机构和政
策性担保机构收取的担保费用较低。同时，互助性担保机构还有一个优势：能够
从银行那里获得较低利率贷款。互助性担保机构能通过自选机制将会员自动分成
各类团体，并以团体的名义向银行贷款o，如根据需要借款的会员情况，将其中
的一部分条件相匹配的会员组合成一个团体，由该团体直接同银行谈判贷款事宜。
这种操作方式有利于降低会员贷款费用，增强会员同银行的讨价还价能力，并能
获得较低的贷款利率。
6．1．1．4服务范围比较
中小企业的特性和差异决定了不同性质的担保机构会选择服务于不同范围的
企业。可以从两维角度对中小企业进行分类：一是安全度，即企业效益好、经营
范围广，则其安全度高，反之则低；二是集聚度，如果行业规模大且竞争程度高，
地理位置上的分布集中，企业家集聚的愿望高，则此企业集聚度高，反之则低：
此外，集聚度低可能是该企业属于新兴的行业，还没有成长为集群，或者是由于
不同产业具有不同的组织结构造成。按安全度和集聚度两个维度，可以将中小企
业分为4类：I、II、III和Iv，见图
安
全
度
高
低
低． 高集聚度
图6．1 中小企业分类示意图
显然，三类不同的担保机构应分别定位于服务不同类型的中小企业：①政策
性担保机构应定位于I类企业。I类企业集聚度和安全度都低，是属于那些空间分
散、效益差且经营不规范的企业，包括那些建立时间短，风险大的成长期高科技
企业；这类企业很难单个地从银行获得贷款，也很难从市场中获得帮助或联合起
来增强借款能力；对于这类企业，，政府在财力足够的情况下，将扶持它们发展，
。每个成员都会尽可能寻求安全伙伴，以降低风险。由于彼此了解，自选择的结果是安全高的个体组成一
个团体，安全低的组成另一个团体。因而，自选机制将个体自动分组，整体安全度高的团体能从银行获得
低利率的贷款优惠。
121 ·
。我国甲小企业信用担保制度问埘研究
特别是符合产业政策或新建的高科技企业；政府扶持的途径可以是组建政策性担
保机构，或是直接低息贷款等。②商业性担保机构定位于II类企业。II类企业是
集聚度低但安全度高，是属于空间分散或行业规模小、经营规范且效益好的成熟
企业；这类企业由于分散，只能单个地从市场上获得借款，由于效益好，可以获
得商业性担保，也能支付得起较高的担保费用。当然政府对于其中符合产业政策
的企业和高科技企业也会给予扶持。③互助性担保机构定位于III类企业和Iv类
企业。这两类企业的聚集度高，属于行业规模大且竞争程度高、空间分布集中的
企业；它们不会去寻求费用较高的商业性担保，也很难获得政策性担保机构的担
保(只有其中符合产业政策导向的～部分企业才有获得的可能)。可见，从企业数
量看，在我国Ⅲ类企业和IV类企业占主体的许多地区，大力发展互助性担保机
构可以更好地服务于更多的企业。
综合以上四个方面的比较分析可见，商业性担保机构在提供多种专业化服务
方面具有相对优势，但其收取的费用高，申请条件苛刻，决定了其服务范围和空
间十分有限；政策性担保机构能够将政府的扶持意愿直接作用于服务对象，以达
到调整产业结构、优化产业分布和资源配置的目的，但由于主要靠财政拨款，其
最大缺点是，一方面由于普遍存在的政府干预行为容易诱发道德风险和逆向选择，
降低担保资金的使用效率；另一方面一旦担保风险发生并无法化解时，最后冈．险
将转嫁到政府身上，增加财政负担，形成财政风险，影响政府宏观调控能力。国
外实践经验表明，只有在再担保业务领域，政策性再担保机构的作用是不可或缺
的，它能够凭借政府的信用达到稳定担保业务市场的作用；相tE而言，互助性担
保机构服务企业范围广，基金来源广泛，获取会员信息的成本低、担保费用低、
贷款利率低。同时，互助性担保机构可以有效地运用各种正式和非正式手段对会
员的无形资产进行控制，为会员提供担保和服务也更为积极。因此，互助性担保
机构在三类信用担保机构中能够更有效率地直接提供贷款担保，促进中小企业的
融资。正如Levitsky和Prasad所指出的，应支持发展互助担保协会，尽管它们为
小企业提供的担保数量有限，但效率高，值得发展这样的机构o。。
然而，基于解决信息不对称的理论基础，互助性担保的规模也不能太大，否
则其优势地位将随着规模的扩大而逐步丧失，因此现实中互助性担保基金规模一
般都较小，担保代偿能力比较低，抵御风险的能力普遍较弱，同时自身的管理和
运作水平以及信用管理机制还缺乏银行的认可。因此，我国在鼓励更多的中小企
业组建互助性担保组织的同时，应因地制宜地探索其适宜的运作模式。
。参见Levitsky,J．，Prasad，R．N，Credit Guarantee Schemes for Small and Medium Enterprises The World Bank,
Washington，D C 1983
122
博士学位论文‘
6。1．2构建“两主一辅”的中小企业信用担保体系
从历史发展进程来看，我国的中小企业信用担保业其实最早始于中小企业自
发的互助性信用担保组织，1992年重庆、上海等地的中小企业为解决贷款难问题，
己开始探索建立互助担保基金会，但囿于中小企业资金有限、融资需求的不同和
对互助性担保的不了解，互助性信用担保组建并不顺利，一般需要当地政府的认
可和推动，当地金融机构协助，由地方工商联、私营协会等组织发起组建。随后，
在我国大量兴起和发展的中小企业信用担保机构大多源于政府扶持中小企业发展
的政策性目的，并主要由财政直接出资建立，这类政策性担保机构无论从规模上
还是数量上都一直占据了主导地位。我国政府也提出了建立以政策性担保机构为
主体，以互助性和商业性担保机构为两翼的中小企业信用担保体系框架的设想o。
“一体两翼”运作模式的设想反映了我国政府在推动担保体系建设早期阶段的
国情状况，然而如前所述，作为中小企业信用担保供给主体的大部分政策性担保
机构一方面暴露出规模过小、功能单一等缺陷，与巨大的信用担保市场需求矛盾
日益突出；另一方面作为政府主导的产物又容易带来财政成本过分积累的闯题。
事实上，由于财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善，
出于弥补政策性资金不足的初衷，有些担保机构己引入民问资本使得其资金呈现
多元化发展趋势，政府出资和以政府出资资助、股份联合、企业自办、民营互助
等形式并举，也有一些外资开始进入担保领域。2002年对我国担保机构的调查表
明，政府出资占担保资金总额中的比例为70％，民间投资占30％，基本上是“政
府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50％，呈
现快速增长的趋势【”】。
因此，结合前面章节对中小企业信用担保理论与现实的分析，本文认为多元
化的中小企业信用担保体系仍是符合我国国情的必然选择，但坚持以政策性担保
为单一主体的发展模式选择己不符合我国中小企业信用担保发展的客观规律，应
选择政策性担保和互助性担保相结合的方式，即近期目标是鼓励建立更多的互助
性担保机构，并以之作为我国政策性担保机构的重要补充，而远期目标是在我国
有计划、有步骤地构建以政策性和互助性担保机构为主体，商业性担保机构为补
充，能够有效控制、分敖和化解风险的“两主一辅”中小企业信用担保体系。其
中，政策性担保机构借助其政府信用，除了直接为中小企业提供担保服务外，主
要职能应转向再担保领域发挥保障作用；政策性担保机构包括国家级、省级和市
级三个级别，国家级信用担保机构仅提供再担保服务；省级和市级信用担保机构
以再担保为其主要业务，但同时兼顾行使原来政策性担保机构的职能，而无需再
另外设立专门直接为中小企业提供信用担保的政策性担保机构。此外，虽然在我
。参见国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸eed,企【1999]5,10号)
123
我国中小企业信片j担保制_l芟问题研究
国目前实践中，从机构数量上看出现了以商业性担保机构为主的状况，且商业性
担保机构一般都兼有中小企业信用担保的业务，但以盈利为目的商业性担保公司
要长期作为我国中小企业信用担保体系的重要支柱，在实践中是行不通的(详见
6．4)。该中小企业信用担保的体系构架见下图6．2所示。
图6．2 “两主一辅”的中小企业信用担保体系构架图
当然，由于我国地区问经济和社会发展的不平衡性较大，各地互助性担保机
构发展的基础条件差异性也较大，互助性担保能否真正在我国获得较大发展，并
逐步成为区域信用担保体系乃至全国信用担保体系的主体之一，除了离不开政府
的政策扶持与导向作用外，其本身也将是一个自发的信用担保市场选择的结果。
6．2中小企业政策性担保机构：职能转换
6．2．1政策性担保机构发展的制度框架
6．2．1．1政策性担保机构的职能
中小企业政策性担保机构作为高风险偏好的政策性专业担保人，主要以扶持
中小企业发展为宗旨，以国家政策为导向，不以盈利为目的，通过提供使自己承
担大量风险的信用担保和再担保方式建立信用链条，减少资金供给者的交易风险，
使交易的渠道通畅，从而优化信贷资源的配置，带来最终社会经济绩效的改进。
我国政策性担保机构的主要职能除了直接面向中小企业提供信用担保外，应
更多转向中小企业信用再担保，并统一负责纳入中小企业信用担保体系服务范围
内的中小企业的信用记录征集、信用评价、信用信息等信用管理工作，通过再担
保的层级和网络为整个信用担保体系提供支撑和政策导向。同时，政策性担保机
构的直接担保服务应主要定位在上一节中提到的集聚度和安全度都低的I类企业
(即那些空间分散、效益差且经营不规范的企业，包括那些建立时间短，风险高
博士学位论文‘
的成长期的高技术企业)o(见图6．3)。
政策性再担保机构
再担保申请
提供担保
提供再担保＼＼贷款申请
交担保费
银行
提供贷款
信用管理l I互助性担保机构和商业性担保机构I l I类企业
图6．3政策性再担保机构业务程序图．
政策性担保机构在业务运作中主要发挥以下几个功能：
(1)政策导向功能。政策性担保机构在资金融通中具有积极作用，能紧紧围
绕国家有关政策指导方向，通过提供直接担保或再担保的方式，支持那些有潜力
的中小企业的融资担保需求，优化资源配置，减少重复建设，促进产业结构优化
升级，促进各行业中小企业健康、稳定发展，以提高我国整体竞争力。
(2)信用扩张功能。可以利用自身的信用币介地位，通过担保资金的倍数效
应使更多的中小企业得到信用担保。
(3)桥梁纽带功能。通过信用保证、信息服务的方式，解决信息不对称的问
题，将中小企业与金融机构联结起来，使前者能解决资金需求，后者贷款债权的
实现有一定的依托，从而在二者之间起着桥梁、纽带作用。
(4)风险分散功能。一方面政策性担保机构通过直接担保业务为金融机构分
担了部分贷款风险，通过再担保业务为其他类担保机构分担了部分担保风险；另
一方面，它通过控制对单个担保对象的担保金额和担保对象分散化等办法，可以
达到适当分散担保业务风险的目的。．
6．2．1．3政策·陛担保机构的经营原则
(1)市场化原则。在平衡扶持中小企业和防范风险的前提下，利用市场机制
合理配置担保基金，把市场化原则贯彻到担保业务全部过程中，努力提高经济效
益。其中，关键在于两个方面：一是用人，在诸多的管理要素中，人始终是第一
位的。在用人的问题上可以因需要而选人，因需要而用人，建立面向国内外公开
招聘、平等竞争、科学考评、择优录取的用人机制，发掘和吸引一批金融、法律、
。部分集聚度高的企业也可能成为政策性担保的服务对象，因为当互助担保的担保资金受限时．部分群内
企业的担保需求也无法得到满足，政府担保就是为了弥补担保市场中存在的这些不足设立的，它的存在增
加了市场交易能力，为更多无法和不愿采取互助担保的小企业提供了便利。(郝蕾、郭曦，2005)ItS)
125
我国中，J、企业信用担保制厦问题研究
投资、项目评估等专门人才，坚持福利待遇与业绩考评挂钩，同时用事业、感情
和待遇留人，充分发挥人才的优势，逐步建立一支知识化、年轻化的担保队伍；
二是选择项目。市场化原则的定位，一方面使风险防范得以从源头上抓起，可以
坚决杜绝“指定担保”、“人情担保”，为担保机构创造了良好的事业环境，整个风
险管理有了更大的空间和更多的主动权。
(2)非盈利性原则。担保机构要以各项法律法规和政策为准绳，规范地开展
担保业务，以为中小企业服务为存在的基础，不与中小企业争利，在收取保费方
面，要以中小企业的承受能力为基础，以社会利益为重，实现企业结构、产业结
构的优化、社会环境的改善和社会公平与安定，促进社会信用基础的建立和不同
类型的中小企业以及中小企业与大型企业的均衡发展等，同时尽量达到担保机构
自身利益与社会整体利益的和谐统一。
‘
(3)择优扶强原则。主要是指担保机构在贯彻国家或地方产业政策的前提下，
不是扶持所有的中小企业，不是扶贫，而是积极扶持产品有市场、经营有效益、
发展潜力大、信誉良好的中小企业。
(4)可持续原则。中小企业融资的市场失灵现象是长期存在的，因而中小企
业信用担保机构不是临时性机构，而是一个长期存在的机构。作为社会信用体系
不可或缺的非金融机构，要长期提供服务，非常重要的一点是保证其可持续性发
展的能力，最基本的就是其收入应能够支付担保活动中涉及的全部成本。但是担
保机构不能过分关注自己的盈利水平，否则就易于偏好只提供最小量的担保服务，
而将其资本用于投资，从而获取大量的财务收入，此时，担保机构虽然因此而达
到了所谓的可持续，但却损害了其首要目标。
6．2．1．4政策性担保机构的资金来源与损失补偿
尽管我国目前把中小企业信用担保机构界定为非金融机构，但从业务性质上
看，它具有双重属性：一是金融性，它从事货币资金和信用的授受，首先具有银
行业、保险业那样的金融服务的性质：二是中介性，通过传递信息、提供咨询，
促成交易双方的成交，并通过此项服务收取佣金，具有会计事务所、律师事务所
等机构的性质。因此，从信用担保金融属性上来看，拥有一定规模的自有资金对
其具有重要的作用。
自有资金是企业可以独立运用的最可靠、最稳定的资本金，是企业经营的基
础。因此，我国相关法律法规对企业的自有资金要求都有明确的或类似的规定。
目前我国对中小企业信用担保机构没有设立法定资本的最低限额，从国外情况看，
政府主导的具有法人资格的中小企业担保基金的规模普遍较大。例如：截至2003
年底，韩国信用担保基金总资本约为232亿元人民币，台湾省中小企业信用保证
基金的基金金额为100多亿元人民币。
‘ 博士学位论文
因此，拥有一定规模的资本金，既是信用担保机构设立的基本前提，又是保
证其正常运行的必要条件。积极有效地组织信用担保资金来源，保持合理的资金
规模和结构，对信用担保机构具有十分重要的意义。目前多数国家或地区的信用
保证机构的资金来源，普遍做法是以政府出资为主，同时吸收其他机构、团体的
捐赠或资助共同形成，考虑到我国目前收入分配格局现状及未来收入分配格局的
变化趋势，各级政府财力有限，因此，中小企业信用担保机构组织资金来源时，
应充分考虑这些特点和我国国情，多层次、多渠道地筹措担保资金。
除了政府作为主要出资人之外，一般各国商业银行都提供了大量的资助(见
表6．1)。原因是信用担保机构的直接受益者之一是商业银行，信用担保机构通过
表6．1部分国家和地区银行在担保机构中的持股情况
国家或地区担保机构银行股份比例(％)
比利时SCMs 50．O
哥伦比亚F】NG 2．8
法国SOE～RIS 40．7
德国Burgschaftsbanken 56．O
匈牙利Credit Guarantee plc 46，8
印度DICGC 信用担保基金的97．0
日本CGCs＆CIe 约15．0
韩国KCGF 67．0
韩国KoTEC 61．3
马来西亚Credit Guarantee corp． 不低于50．0
摩洛哥Dar Ad Dalnan 约20．0
尼泊尔Credit Guarantee Corp． 7．O
罗马尼亚Loan Guarantee Fund 2．O
西班牙SGR network 约10．0
瑞士Tourist Industry Scheme 50．0
中国台湾SMB Credit Gtee Fund 26 9
泰国SICGC 44．3(国有碗行除外)
津巴布韦Credit Guarantee Company 50．0
Perspective Main Report．1997，1：36·39
为原来不够贷款资格条件的中小企业信用增级，使之进入商业银行贷款序列，大
大有利于商业银行改善信贷结构，降低贷款风险，改善贷款质量，扩大贷款业务
的客户范围，增加市场份额和增强盈利能力。因此，按照“利益共享，风险并担，，
我国中小企、世信用担僳制k问鹿研究
和“谁投资，谁受益”的市场经济原则，商业银行有义务也有责任支持信用担保机构
的运作。同时这也有利于增强商业银行对受保企业放款的责任心与使命感，防止贷
款选择中“道德风险”的发生。受到2003年《商业银行法》的限制，我国商业银行
若有投入信用担保机构的资金不能视作对外投资，但可以把它视为一种特殊的捐
资，应直接列入当期的成本费用之中。之所以这样理解是因为商业银行的这种支出
可以从新增的贷款业务份额及改善的贷款质量而引起的相应盈利中间接得到补偿。
商业银行拥有的由担保机构担保的贷款余额越多，商业银行的受益就越大，因此，
国外一般金融机构出资方式是按照特定贷款余额的一定比例向基金组织缴款。
除上述主要来源外，担保机构还可以从其它渠道取得资本，比如，利润的留
存和接受国内外的捐赠等。担保机构的担保业务活动通常不会引起资金的经常性
大量流动，因而无需靠大规模举债(有偿的)来维持其运行。另一方面，由于担
保机构的重要功能是信用担保；信誉是其经营的生命线，而信誉则主要是以担保
机构所拥有的能独立长期运用的资本金为支撑的，因此负债方式筹措的资本金虽
然能够弥补担保机构资金来源的不足，应付暂时的担保支付需要，却不能提高担
保机构的信誉，所以，负债在担保机构资金总额中只能占很小的比例。
由于政策性担保机构的资金主要来源于政府财政拨款，所以当担保机构出现
损失时，也主要依靠政府财政拨款帮助补偿。政府每年应该从财政预算中拨出一
部分，用来补充政策性担保机构由于损失带来的资金不足。另外，再担保准备金、
获得担保企业的风险保证金、反担保品价值等其他资金也可以在一定程度上对损
失给予补偿。
6．2．1．5政策性担保机构的资金运用
财政部在2001年3月制定的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中
规定：担保机构必须遵循安全性、流动性、效益性原则运用资金。担保机构设立
后应当按照其注册资本的10％提取保证金，存入主管财政部门指定的银行，除担
保机构清算时用于清偿债务外，任何机构一律不得动用。担保机构提取的风险准
备金必须存入银行专户。其他货币资金，不低于80％的部分可用于银行存款，以
及买卖国债、金融债券及国家重点企业债券；不高于20％的部分，经主管财政部
门批准，可用于买卖证券投资基金等其他形式。
而现实中，中小企业信用担保资金的运用却多种多样，为此，笔者认为，考
虑到证券、信托等很多非银行类金融机构在资金运用方面失范而引发诸多问题的
前车之鉴，必须严格规范担保机构资金的运用，如明确规定我国政策性担保机构
的资金不能进入资本市场，更不能本末倒置，把主要精力放到资本运作中。同时，
综合各国的情况，建议在政策性担保资本金中，实物资产所占比例不能超过25％，
其余资金除了可以存入银行获得利息，或者投资国债这类风险很小、收益稳定的
128
‘ 博士学位论文
投资项目外，不允许从事其他投资业务。且由于国债投资的资金流动性不及银行
存款高，故可用于国债投资的基金金额也不宜超过基金总金额的一定百分比(例
如10％．20％左右)。
6。2．2基于绩效评估的政策性再担保机制
6．2．2．1绩效评估：中小企业信用再担保的前提
对中小企业信用担保机构的绩效评估，就是政府主管部门对中小企业信用担
保机构的担保运作情况和实际效果进行评价和审核，可为再担保机构对其实簏的
再担保提供科学的依据。同时，也为各担保机构提高运作能力和运作效率提供参
照标准和发展方向，对完善我国信用担保制度，保证担保机构持续健康发展具有
重要意义。
如何对担保机构的运行绩效进行评价，需要重点考虑的因素各不相同，但笔
者认为只要根据各类担保机构的经营目标调整各因素的影响权重，仍可以采用一
套普遍适用的评价指标用以综合评价信用担保机构的运行绩效。根据科学性、系
统性、实用性和可操作性原则，中小企业信用担保机构绩效评估应从经济效益和
社会效益两个方面进行考察，并建立相应的指标体系，以此为基础制定出不同的
再担保方案。
1．经济效益指标体系
经济效益指标体系主要包括信用扩张能力、风险控制能力、可持续发展能力
再加上其它重要的经济指标四个方面。
(1)信用扩张能力
信用扩张是担保基金最重要的功能之一，也是担保基金赖以存在的基础，担
保机构信用扩张能力的大小直接反映了担保基金的运行效率。信用扩张能力通常
用放大倍数和担保责任比例两个指标来反映，首先，若假设在信用担保活动中，
各受保企业或项目为若干独立事件，则由大数定律可知，它们在较短时间内同时
发生无法偿债的可能性较小，这样担保金额与基金之间无需按1：1的比例配比，
可以存在一定的放大倍数；其次，本着“利益共享，风险共担”的原则，担保机构
和银行之间的担保责任比例一般设为，担保机构承担80％的风险，银行承担20％
的风险较为合理，这也放大了信用担保后的银行贷款规模。分别用公式表示如下：
放大倍数=担保机构的担保贷款余额／担保基金
担保责任比例=担保机构的担保贷款余额／中小企业获得的担保贷款余额
具体的关系如图6．4所示。
我国中小企业信用担保制度问题研究‘
l担保机构担保基金1万元
大倍数：8倍)
『银行银行接收的担保：8万元
担保如果中小企业到期不能偿还贷款，，
责任机构和银行按各自80％和20％的吐
比例行可以向中小企业提供的贷款为II
r
●
保
银
图6．4信用扩张能力与放大倍数、担保责任比例的关系
在我国目前较普遍实行全额担保的情况下，担保规模主要由放大倍数决定。
担保倍数越大，说明担保规模越大；反之，则担保规模越小。担保倍数应根据中
小企业担保需求、担保贷款损失率、代偿情况、赔付损失、担保比例等诸因素加
以确定。我国担保机构经过几年的试点，
信用担保机构的放大倍数应在3倍以上，
已经取得一定的实践经验，一个正常的
而良好及以上的信用担保机构应在5倍
以上。当信用担保机构的放大倍数达到5倍以上时，可以认为担保机构较好地发
挥了支持中小企业融资的信用扩张功能；同时也表明担保机构承担的潜在风险较
大，在各方面的压力下，信用担保机构就会觉得资金紧张，而不会把多余的资金
用来进行投资，更不会把主要的精力放在可以商业化运营的高风险投资方面。综
合考虑，放大倍数是考察信用担保机构的为中小企业提供担保能力的最重要的指
标，应在3倍以上才能获得政策性担保机构的再担保。一
(2)风险控制能力
担保基金的介入不能改变信贷行业高风险的特征，担保机构能否持续发展，
首先必须考察其对风险的控制能力，即识别风险、防范风险的能力。反映风险控
制能力的最直接指标就是担保风险率。担保风险率即在某一时点，担保基金己发
生的及可能产生的风险之和与担保总额之比。担保风险率越小，风险控制能力越
强，反之，则越弱。担保属于或有负债，可能发生风险，也可能不会发生风险，
需要正确的估计。目前比较科学的方法是引进应收账龄分析法的原理对逾期贷款
的风险大小进行预测。首先，进行账龄分析，一般按中小企业逾期还款天数把担
保的未偿付余额分为5类：按期，逾期1--30天，逾期31--60天，逾期60一90
。博士学位论文‘
天以及逾期91--120天进行分析。其次，根据担保操作经验确定逾期贷款损失率。
例如确定：按期的风险为2％，逾期1--30天的风险为10％，逾期31--60天的风
险为30％?逾期60一90天的风险为70％，逾期91—120天的风险为100％。假定
担保风险率为R，计算如下：
R=(2％没有违约的担保余额+10％逾期1—30天的担保余额+30％逾期31
--60天的担保余额+70逾期61—90天的担保余额q-100％逾期91—120天的担保
余额)／担保总余额
通过风险率的计算，确定担保机构的风险级别。
(3)可持续发展能力
担保机构的持续发展能力主要是从财务角度来考察的，若其全部资金流入能
够支付担保活动中的全部支出，担保基金就会不断扩大，担保机构就能不断发展；
反之，担保基金就会日益萎缩。
资金流入主要有以下几个方面：基金投资收入、利息收入、保费收入、追偿
收入、风险分摊收入。资金流出主要有：业务费支出、代偿支出等。只有在下列
情形下，担保机构才能持续发展，即：利息收入+保费收入+追偿收入+外部补
偿>业务费支出+代偿支出。
对影响担保机构收支的各要素进行分析可知，利息收入、业务费支出等比较
固定，变化不大，而保费收入、担保损失等变化较大，可控性较强可以通过对这
几个要素的操作求得收支平衡。在正常情况下，担保机构很可能会采用以下两种
方式来提高担保的可持续性：第一，为了减少风险而将企业担保入门条件提高，
并规定苛刻的反担保；第二，提高担保收费标准。两者都要与扶持中小企业发展
的首要目标平衡，从理论上讲，由于难于平衡而使担保机构发生损失的部分正是
需要政府补偿的部分。因此，政策性担保机构提供再担保时也应将被担保机构的
可持续发展能力作为绩效考核的内容，使政府资金能最大效率的为中小企业服务。
(4)其它重要的经济指标
根据世界各国(地区)信用担保机构担保赔付的经验数据，结合我国信用担
保机构的运作环境和担保经营原则与目标，建议下列指标也作为评估标准：一是
代偿率，担保代偿是指由于银行的索赔而担保机构赔付的金额。赔付率是指担保
代偿额与担保余额的比率，对正常运营的担保基金来说，理想的赔付率低于3％，
并且不应该超过7％。二是净损失率，是指担保赔付额减去追偿收入再与担保余
额的比率，理想的比率应低于2％。三是追偿率，是指追偿收入与赔付额的比率，
理想的比率应高于20％。
2．社会效益指标体系
国际上通常使用中小企业增加量和毕业两个重要的指标来评价中小企业信用
担保机构的社会效益指标。
’我阳中小企业信用担保制度问厨研究。
(1)增加量．
增加量是指由于得到担保机构的担保而获得正规金融部门贷款的中小企业数
量。它可以用中小企业的户数来表示，也可以用贷款量来表示。为了向有关方面
证明担保机构的重要作用，从而引起重视，以获得更多的资金和政策的支持，担
保机构一般简单假定：在没有担保时，所有的担保贷款都不会发放，因此，往往
把100％的担保贷款都定义为增加量。事实上，总会有银行因担保机构的存在而
把应能够正常发放的贷款，再加上担保机构的担保，以加强债权的实现，在这种
情况下，担保机构的作用只是一个附加的担保人，不仅没有实现社会效益，反而
进一步增加了中小企业的负担。当然，这是非常难以界定的。
(2)毕业
毕业是衡量担保机构成功提升中小企业信用水平方面的另一指标。它是指被
担保的企业在一段时间后，增强了实力，信用等级得到提升，现在无需担保机构
担保就能从银行获得贷款。从毕业的角度看，中小企业借助于担保机构贷款应当
是一个过渡性的过程，担保的绝对量大并不一定是好事，也不能反映所有的信息。
因为，一方面一些中小企业在一段时间后就己毕业，无须借助担保机构的扶助，
直接从银行获得贷款；另一方面，又有其它正在起步阶段的企业还是不能单独与
银行打交道，必须求助于担保机构的信用增级。这两者是一个相反的过程，最终
的担保业务量取决于两者相抵后的结果。在毕业这个指标中要注意防范担保机构
和银行的道德风险。在贷款有担保的情况下，由于银行所承担的风险较低，从而
使其不想让中小企业毕业；同时担保机构也有可能鼓励成功的企业继续依赖担保，
以便使担保机构在承担较低风险时仍能收取保费。
除了增加量和毕业两个指标外，还有一些需要引起注意的间接指标，例如：
由于担保的介入而引起的企业就业人数的增加；政府税收的增加和补贴的减少；
受担保企业职工个人福利的增加等，但这些都是易于理解而难以计算的指标。
6．2．2．2政策性再担保：中小企业信用担保的外部补偿机制
有担保就会有风险，有风险就会有代偿，有代偿就会有损失，没有补偿机制，
担保规模就会越来越小，担保业务就会萎缩，因此，风险补偿是担保机构持续发
展必不可少的运行机制。补偿机制包括内部补偿和外部补偿两条渠道。内部补偿
渠道是在日常经营收入中设定一定的比例提取风险补偿金。担保机构应严格执行
国家对担保机构的风险准备金提取要求，按当年担保费的50％提取未到期责任准
备金；按不超过当年年末担保责任余额1％的比例以及所得税后利润的一定比例
提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的，10％后，
实行差额提取。但内部补偿对担保机构的经营业绩要求较高，风险补偿能力有限。
外部补偿的主渠道应该是来自政府，也就是财政补偿，笔者认为有必要通过
博士学位论文
。
ii
中小企业政策性担保机构提供再担保的方式建立中小企业信用担保的财政补偿机
制。其一。中小企业政策性担保是政府面向本辖区的中小企业提供的小额贷款担
保，从风险分散的角度而言，没有必要在政策性担保机构外再成立专门的机构履
行政府的再担保职能：从财政补偿的角度而言，一个机构身兼两种互不干扰的职
能本身就是一种成本低，效率高的方式。其二，从国外的实践来看，日本、奥地
利等许多国家都采用再担保的方式为企业提供补偿，而且在较长的历史时期内存
在并发展完善，实践证明，政策性再担保是政府为中小企业信用担保提供制度化
补偿的有效方式。这些国家中如日本，政策性担保和再担保是分离的，但它是在
特殊的历史环境下形成的，按照本文发展以互助性担保为主体的担保体系的构想，
在设计补偿模式时，我国没有必要照搬日本的这种再担保模式。
我国《中小企业促进法》明确规定：“中央财政预算应当设立中小企业科目，
安排扶持中小企业发展专项资金。地方人民政府应当根据实际情况为中小企业提
供财政支持。”1123】因此，中央和地方财政都应依法支持中小企业的发展，对中小
企业信用担保体系进行风险补偿。本文建议：政府应在绩效评估的基础上，建立
对中小企业信用担保机构的补偿机制，其中包括对政策性担保机构进行直接补偿，
和通过政策性担保机构以再担保方式对其他类担保机构进行问接补偿。国家设立
中小企业发展基金，此基金的一个重要作用是支持中小企业信用担保体系的建立，
对中小企业信用担保机构进行风险补偿，可以考虑以再担保的方式进行。除了对
一般中小企业担保机构进行的直接或间接补偿外，国家还可进行结构调整，通过
调节再担保的比例等条款，实现主要对落后地区和重点行业补偿，同时，地方政
府应以高于中央政府的比例同样为本地担保机构补偿。
6．3中小企业互助性担保机构：模式创新
6．3．1互助性担保机构的实践模式及其评析
2003年1月生效的《中小企业促进法》第二十一条明确规定：“国家鼓励中
小企业依法开展多种形式的互助性融资担保”，使中小企业互助性信用担保建设有
了法律依据，再加上地方政府的积极推动和许多学者的推崇，互助性信用担保呈
现加速发展的趋势。在中小企业信用担保实践中，不少地方政府和担保机构进行
了多种多样的探索，形成了一系列典型的互助性信用担保运作模式。
1。政府参与的互助性信用担保模式
这种模式采取由政府出资发起，建立中小企业互助担保基金，中小企业自愿
认购基金单位的方式。例如山东宁阳鑫桥信用担保有限公司是由中小企业资本和
政府资本共同组成的联合担保，其中财政局出资410万，成员企业共出资390万，
2000年4月注册成立，是山东省首家县级担保公司。担保公司只对会员单位提供
。覆国中小企业信用担保制度闻题研究
贷款担保，其他非会员单位要申请贷款担保，首先必须交纳会员基金成为会员单
位才可办理，目前，己为79家民营企业和个人担保融资6175万元，其中，贷款
己回收并解除担保责任的5200万元，在保金额975万元。担保公司先后与5家银
行签订合作协议，以全额担保为主，月担保手续费由以前的2厘降为1厘，公司
有4名员工，挂靠县财政局。
由政府参与的互助性信用担保模式的优势主要在于利用政府来处理好担保机
构与银行等各方面的关系，同时，政府承担了企业部分担保责任，对企业及个体
经营户投资建立担保基金具有吸引力，担保运作中可部分体现政府的经济导向意
图。但从中也存在着严重的缺陷，其名义上以股东会为其权利机构，实际上是由
政府的有关部门控制，甚至是直接操纵其运作，政府干预过多，易出现指令担保、
人情担保，即使政府处于较为超然的地位，放手让担保公司自主运营，但由于地
方政府与中小企业之间的产权模糊，权责不对称，易产生道德风险，从而导致出
现担保风险的概率增加、担保损失的规模扩大。同时，政府干预互助担保机构的
运行，有可能进一步把中小企业信用担保机构的风险转化为政府的或有负债和隐
性负债，形成地方政府潜在的财政风险。
2．完全民间的互助性信用担保模式
这种模式采取会员企业自愿入会，q筹资金，自我管理，基本没有政府的干
预，属于民间自律性、互助性、非营利性的担保组织。例如，2000年3月在山东
省率先成立的枣庄市市中区民营经济信用担保商会，由区工商联作为发起人，由
区城市信用社为协作银行组建了民营经济信用担保商会，商会实行会员制，性质
为社团法人，不以赢利为目的，资金全部来源于会员企业认缴的担保基金，现有
28家会员企业，形成202万元担保基金。《章程》规定，具有法人资格、连续运
转一年以上，生产经营正常且盈利，固定资产超过50万元以上，资产负债率低于
50％的民营企业均可申请入会；首次入会的会员，要注入不低于6万元的担保基
金；新入会，必须经过70％以上会员通过，出会必须把一切债务清偿完毕；会员
应在商会协作的金融机构开户，资金实行封闭运行；担保商会为会员提供信用担
保时，由2家会员企业实行联保，商会不为非会员企业提供担保；会员企业贷款
到期必须按时还清本息，否则加罚400％的利息；协作金融机构按“存～贷五”的比
例，为会员企业发放贷款。区委、区政府一不牵头，二不注资，不干预担保商会
的内部运作。
完全由民间出资建立的互助性信用担保组织，其产权清晰，是典型的中小企
业“自己救自己”的信用担保机构，能充分调动会员单位的积极性，具有自我监管
和自我完善的内部动力，在较大程度上能避免道德风险。然而。地方政府可能以
不干预信用担保机构，实行完全市场化运作为由，放弃对互助性信用担保机构实
质性的支持，特别是的风险补偿机制的建立，致使其难以可持续的发展。而且，
博士学位论文
在担保机构发展初期，需要较长时间的业务积累建立自身的信誉，以利于其与商
业银行的业务合作。
3．一互助性担保与商业性担保相结合的模式
县域中小企业互助性信用担保机构是由中小企业自愿组成的，往往缺乏专业
的人员和实际管理经验，而商业行担保机构作为专业的担保人，在这方面有着明
显的优势。两者的有效结合，容易形成优势资源的互补。典型案例是深圳市福田
区民营企业信用互助协会与中科智担保公司的合作，2001年，福田区民营企业家
联谊会成立福田区民营企业信用互助协会，担保对象是互助基金的会员企业，由
于规模较小，而且没有相应的专业队伍，所以该基金委托给中科智担保公司管理。
中科智担保公司作为华南首家大型的中外合资商业担保机构，已经和深圳多家银
行建立了良好的协作关系，在深堋市己形成一定的知名度。两者的结合使互助性
信用担保的管理运作更加的专业化，并建立了一套有效的管理和运作机N．-建立
了专门负责管理互助基金的理事会，理事会为担保机构的决策者，具体担保业务
由担保公司提供；担保公司只收取担保费的1／3，其余2／3担保费归互助基金；风
险分担原则是，当发生代偿时，先由互助基金代偿，不足部分由中科智担保公司
代偿。
担保业务是一项综合性很强的业务，涉及经济、金融、财务、资产评估、法
律等多方面的内容，在具体考核项目优劣、市场前景及反担保措施方面都需要相
关人员的精确判断，而互助性担保往往缺乏专门的人才，难以有效的进行管理和
运作。同时，商业性担保一般拥有较专业的管理和操作经验，形成独特的资源优
势。如果两者能够有效地结合，形成优势互补，将是一种有效的制度创新。
6．3．2互助性担保机构的创新模式设计
以上分析不难看出，中小企业互助性信用担保是适宜中小企业融资特点，可
长期存在的一种解决中小企业融资难的有效措施，实践模式中政府参与出资和完
全民间出资组建的互助性担保机构都各有利弊。因此，中小企业互助性担保运作
需要因地制宣地进行制度创新，如互助性担保与商业性担保的结合；建设的重点
也不在于自身规模的扩大，而在于数量上的扩张，同城或同区可以建立多个互助
性担保机构，确实以中小企业自己的力量高教地解决融资难问题。基于本文建设
以互助性担保为主体的中小企业信用担保体系的构想，以下笔者尝试设计了一个
中小企业互助性担保机构的创新运作模式。
6．3．2，1互助性担保机构的职能
如上所述，互助性担保机构的发展目标是我国多元化中小企业信用担保体系
的基层主体，应该在构建我国中小企业信用担保体系中发挥基础性的作用。互助
玻国中小企业信用担保制度问廖研究
性担保机构是提供信用担保服务的主力军，主要为上节中提到的III类企业和Iv
类企业提供担保服务。这两类企业的聚集度高，属于行业规模大且竞争程度高、
空间分布集中的企业。它们不会去寻求费用较高的商业性担保，也很难获得政策
性担保机构的担保(只有其中符合产业政策导向的～部分企业才有获得的可能)，
但他们却是中小企业的主流，数量众多，也正是需要互助性担保机构充分发挥其
担保作用的主要对象。
6．3．2．2互助性担保机构的业务管理
互助担保机构的业务管理必须首先解决自身和银行间的信息不对称问题，如
前所述，银行如果在担保融资过程中要花费很大的成本对互助担保机构进行监控，
在很大程度上就会降低互助担保相比其它担保模式在解决中小企业融资问题上的
优势。联合国工业发展组织(UNIDO)在推广互助担保方面做了积极的尝试，其
在印度纺织印刷及皮革两个中小企业集群中协助建立了多个企业互助担保协会，
并运作非常成功，经济杠杆效用非常明显，短短1年多的时间，担保放大倍数就
由晟初的2倍增长为4—5倍【12”。其组织结构值得借鉴，具体见图6．5。
管理、监督
提供再担保
互助担保机构
图6．5企业互助担保组织结构图I”4】
在此互助担保模式中，银行作为协会的发起人参与到协会的执行和运作中，
起到了减少银行和担保机构之间信息不对称、增强双方信任度的作用，有效地降
低了银行的监控成本。受该模式的启发，笔者设计了一个新型互助性担保的组织
结构(见图6．6)。
。博士学位论文
图6．6互助性担保联盟的组织结构图
首先，建立一个中小企业互助性担保联盟。担保联盟的发起人可视不同情况
而定，如果联盟内的企业为同行业或相关行业的中小企业，则可以由行业协会中
具有多年从业经验的资深企业家或业内有威望的人士发出组建担保联盟的公告，
吸引尽可能多的业内中小企业报名加入；如果联盟内的企业是同一行政区域内(如
同一城市内)的中小企业，但在业务上并无很大关联性，则可以考虑由政府相关
管理部门的负责人作为发起人，召集本区域内的中小企业积极加入。在经过对报
名企业严格的资格评审之后，将合格的中小企业组建成担保联盟。
接着，由全体会员企业组成的担保联盟与政府和银行三方共同构成担保联盟
大会，并由三方共同出资成立相关的担保基金。同时，组建一个互助性担保机构
来负责担保基金的经营管理和担保业务的具体运作。
然后，互助性担保联盟内的中小企业通过投票，共同选出企业代表，与政府
和银行派出的代表共同组成担保基金管理委员会，对担保基金拥有最高决策权，
并定期(如半年或一年)在担保联盟大会上向各个成员报告担保基金的经营情况，
以及互助性担保机构的运作情况等等。担保基金管理委员会负责聘请专业基金经
理来管理担保基金，并拥有监督和任免基金经理的权力。由基金经理组建自己的
管理团队，并负责新型互助性担保机构的日常经营与管理工作。但对于影响新型
互助性担保机构战略发展方向的重大决定，需要报请担保基金管理委员会批准后
我国中小企业信用担徕制度问题研究
方可实施。另外，基金经理有义务向担保基金管理委员会提供中期和年度财务报
表，并详细说明影响基金经营状况的表外项目。同时，接受管理委员会派驻的会
计和审计人员的监督。
可见，在该互助性担保机构的运作模式下，由于银行参与到担保联盟中来，
其利益也与互助性担保机构经营的好坏联系在了一起，有效地避免了银行在发放
担保贷款时，可能出现的损害担保机构利益的道德风险问题，因此，互助性担保
机构为会员企业提供担保的方式，可以借鉴美国sBA和台湾中小企业信用保证基
金的方法，根据银行中小企业贷款的经验和业绩，以及担保额度的不同，灵活采
用授权保证和无授权保证两种担保审批方式，而不是如目前情况这样，单一地采
用事前保证形式。其中，获得授权保证的银行可以在授权范围内，自行决定是否
提供担保贷款，担保机构随后确认担保额度即可。相应地，根据激励相容的原则，
这类银行获得的担保比例也较低。此外，担保机构需定期(如每两年)复查一次
获授权银行的授权执行情况，检查其授权担保贷款的违约率。而无授权保证的银
行则必须经过担保机构审核同意后，方可对申请贷款的中小企业提供担保贷款。
这种机制既充分利用了银行在审核中小企业资信上的经验优势，又节约了互助性
担保机构的人力、物力、财力，将资源用在互助性担保机构能更好地发挥作用的
担保服务和问题咨询与诊断暇务上(提供这些服务的过程中，担保机构所获得的
关于会员企业经营状况的相关信息应该与银行分享，以提高银行资信审查的效
率)。互助性担保机构为III类企业和N类企业提供担保的程序如下图所示。
III类和Iv类企业金融机构
申请贷款
取得融资
支付保费
资信审查
授权范围内审核未通过
宙
核通
过
发放贷款
贷款后通知
转拨担保费
授权范围外
证
拒绝贷款
图6．7互助性担保机构业务程序图
138
互助性担保机构
保证审核
拒绝担保
同意担保
承保
。博士学位论文
6．3．2．3互助性担保机构的资金来源与损失补偿
1．资金来源渠道
互助性担保机构构建之初，通过估算参加担保联盟的各个会员企业每年度所
需贷款预算额度，求和得出该联盟总的贷款预算额度，再除以贷款担保放大倍数
(如5倍)，即可初步确定该担保机构所需的资金规模。若假设某会员企业每年度
所需贷款预算额度为Di-(i-1⋯2⋯，n)，n为该担保机构内会员企业个数，B为贷
款担保放大倍数，则：
yD； 该担保机构所需的资金规模F=} (6．1)
·∥
(1)政府财政拨款出资，承担该资金规模的1／3。由于互助性担保机构不以
盈利为目的，或者说它是仅有微利的非营利性机构o，所以互助性担保机构与政
策性再担保机构一样，享受政府财政拨款(但拨款额度比政策性再担保机构可以
相对少些)和免税等优惠政策，以支持互助性担保机构初期的平稳发展。
(2)会员企业按照自身所需贷款资金的规模比例，缴纳风险保证金，承担该
始麒肌／30吼轮胎业应黝觚徘眭鲈去。詈、。3D_A卢_／
智‘
(3)银行提供无息贷款，承担该资金规模的1／3。同时，政府按照事先与银
行约定的比例，或者按照银行贷款利率×无息贷款额，对银行实行减免税优惠政
策。也就是说，政府承担了贷款利息，而其资金来源于更多贷款帮助中小企业成
长所带来的政府税收增长。
图6．8互助性担保机构初刨时的产权结构图
初创时期，互助性担保机构的产权结构如图6．8所示，政府、银行和会员企
。止盈利”和。营利4是两个既有区别又有联系的概念。“盈利”反映的是一种收支之间的状态，收^大于
支出就出现盈利：“营利”则是对经济行为的一种描述，主观上。谋求利润”被称为营利。在营利性机构，
其经济活动产生的盈利归该机构的所有者，而非营利性机构的盈利则不归某个或某些个人所有．只能用于
机构的发展。许多经营不善的营利性企业可能不仅设有盈利，还会出现亏损：而非营利性机构也并不代表
其没有盈利来支撑其生存和发展。
139
．
。我国中，J、企业信用担保制度问题研亢‘
业出资分别占互助性担保机构资金规模的1／3。建立之后，随着互助担保机构各
项业务的开展，担保机构就会获得外界的各种捐赠，会员企业提供的反担保品价
值，以及担保机构从经营收入中提留的风险准备金、营业利润等等①。除去这部
分外，担保机构营业后的每年年初，其所需的资金规模将根据上述公式(6．1)进
行重新估算，不论其规模扩大或者缩小，都相应扩大或者缩小政府、会员企业和
银行所需补充资金的额度，资金补充完成后，各方的出资额仍然各占1／3，如图
6．9所示。由此可见，互助性担保机构的产权结构调整是一个动态过程，并非一
层不变的，这将有利于根据该担保机构的经营状况及时调整其规模，进而较好地
控制其业务发展和所面临的风险。
图6．9互助性担保机构营业后的产权结构图。
互助担保机构总的资金规模变化和产权结构调整主要归于两个方面的原因：
首先，在经营过程中，互助性担保机构会不断将带来信用担保较严重损失的不合
格中小企业淘汰出互助性担保联盟，同时又不断吸收新的合格中小企业加入担保
联盟，因而互助性担保机构中会员企业的出资规模会不断发生变化；其次，当担
保机构经营不利，不断出现亏损时，图6．9中“其他”部分将不断缩小，在没有新
的合格中小企业加入的前提下，担保机构的业务会发生萎缩，所需的总资金规模
会不断缩小，与此相对应的是，政府、银行和会员企业各自的出资额也不断缩小，
当亏损达到担保机构创立之初预先设置的破产标准时，该担保机构实施破产，清
算财产先补偿所欠的银行债务，再补偿银行的出资额，然后补偿会员企业的风险
保证金，最后的余额归还给政府。当担保机构经营得当，利润不断增加时，图6．9
中“其他”部分将不断扩大，此时若假设担保机构所需总资金规模保持不变，就可
能出现如下两种不同的发展路径：
o互助性担保机构所面临的担保风险通常比政策性担保机构小，因而其经营范围可以较政策性担保机构稍
放宽一些。除了从III类和Iv类企业获得担保费收入、获取基金的银行存款利息和投资国债收入外，还可
以投资收益比国债高、风险较小的稳健型开放式投资基金等，可用于投资的基金金额占基金总额的比例也
可比政策性担保机构更高一些(如30％左右)。
o图中的“其他”部分包括捐赠、反担保品价值、担保机构自留风险准备金等等：10％和30％只是用来表
示出资比例的一个范例而已．并不代表各方出资的固定比例。
140
‘ 博士学位论文。
(1)随着“其他”部分不断扩大，当担保机构所需的总资金规模不变时，政府、
银行和会员企业出资额在总资金规模中所占的比例就会逐步缩小，直至“其他”部
分同步地将政府、银行和会员企业出资额完全挤出，则此时原来的互助性担保机
构就逐步演变成了一个靠投资者投资和自身业务收入支撑的商业性担保机构。
(2)“其他”部分的不断扩大并不是均匀地同时将政府、银行和会员企业三方
的出资额挤出，而是政府首先撤回出资额，此时担保机构的产权结构如图6．10所
示。
图6．10互助性担保机构获得足够净收益后的产权结构图
如果此后担保机构产权结构中的“其他”部分仍然继续扩大，则进一步挤出银
行的出资部分，再挤出会员企业的出资部分，直至最终也演变成了一个靠投资者
投资和自身业务收入支撑的商业性担保机构。然而，理论分析和国外担保业的实
践经验都告诉我们，中小企业贷款担保由于其高风险低收益的性质，并不具备可
持续的盈利发展空间。因此，随着我国金融体系和信用担保体系的不断发展和完
善，互助性担保机构如果最终发展成为了营利性的商业性担保机构，那就不可能
坚持仅以提供中小企业贷款担保服务为主要目标。
2．损失补偿方法
与资金来源渠道相对应，这种互助性担保机构的损失补偿主要有自有资金
F1、贷入资金F2和再担保资金F3等三个来源。其中自有资金F1=政府出资额+
会员企业风险保证金+担保机构一年内的营业总收益+捐赠+反担保品价值一日
常经营开销及人员工资一上缴再担保机构的风险准备金；贷入资金Fz=银行无息
贷款额。’
假设一年内担保机构损失的担保贷款总额为L，则各方分担损失的方法可如
下表所示：
141
’ 我国甲小企业信用担保制度问题研究。
=m．m I!_
表6．2互助性担保机构损失补偿分配表漆芝自有资金Fl 贷入资金F2 再担保资金F3 贷款损失额、＼
O_<gO％LSFf 80％L 20％L O
Fl<80％L<L<Ft+F2 Fl L—Fl 0
Fl+F2<L F1 F2 L～(Fl+F2)
需要特别强调的是，担保机构必须要根据担保贷款的平均违约率来设置最高
担保贷款额度限制，以控制最高可能损失额不超过Fl+Fz的一定百分比，例如
L_<120％(Fl+F2)，该比例需要与再担保机构协商确定。若担保机构违规超过了
这一限额，则再担保机构不再承担余下的损失，担保机构实施破产。当然，如果
发生违规的话。担保机构的破产将给银行带来很大损失，故银行将有足够的动力
监督担保机构，避免违规情况的发生，从而很好地调动了银行参与降低贷款风险
的积极性。
3．新型互助性担保机构资金来源及损失补偿机制的独特优势
由以上分析可见，新型互助性担保机构独特的资金来源及担保损失补偿机制
能有效降低政府财政和中小企业的负担，并有效地调动银行参与降低贷款风险的
积极性，降低了信用担保关系中信息不对称导致的逆向选择和道德风险，具体体
现在如下几方面；
(1)政府方面
如图6．9所示，政府出资额仅占除去“其他”部分后的1／3，相比我国目前的政
策性担保机构的全额出资而言，政府财政支持的压力大为减轻。担保机构开展经
营业务以后，如果发生净亏损，政府将根据公式重新估算的资金规模，补足自己
所应承担的份额；如果担保机构取得经营净收益，“其他”部分所占的比例将扩大，
而政府出资所占份额也将随之缩小。也就是说，当担保机构取得足够多的经营净
收益时，政府将从担保机构出资成员中退出，而由担保机构自身积累的净收益补
足。由此可见，这种出资方式将更好地激励政府帮助担保机构逐步进入依靠自身
积累的良性发展之路，从而在促进中小企业发展的同时，也减轻了自身的财政负
担。并且在一定程度上也有助于避免政府不顾担保贷款风险，通过行政命令盲目
要求担保机构给不合格的中小企业提供担保的错误干预行为。
(2)会员企业方面
组成互助性担保联盟的会员企业均来自同一行业协会，或者城市内的同一较
小区域，他们相互之间对彼此的经营状况、信誉记录等信息都比联盟外的机构或
人员更为了解，加之加入联盟之前，各企业都要通过资产质量、信誉记录、项目
前景等的评审，且根据其年度贷款预算额度的大小，每个会员企业每年都要向互
博士学位论文
助性担保联盟缴纳不同比例的风险保证金，所以互助性担保联盟能够得到关于会
员企业的更详尽的信息，从而有利于及时帮助会员企业提高管理质量，避免不必
要的经营风险。同时，担保审批人与担保申请人相互较为了解，也使得贷款和担
保人审批评估会比较准确，缓解了信息不对称带来的逃废债务的道德风险。另外，
担保联盟还具有自动筛选功能，通过联盟内各会员企业的相互监督，以及内部各
种正式或非正式的惩罚手段进行不断地筛选，可以将资信差、没有还款能力的不
合格企业排除在联盟之外，在一定程度上促使各会员企业规范使用和按时归还担
保贷款。
(3)银行方面
新型互助性担保机构的资金来源及担保损失补偿机制在提高银行参与担保
贷款积极性，并主动与担保机构合作，降低贷款风险方面具有目前任何一种现有
的担保机构都不具备的独特优势。在图6．9中，银行无息贷款虽然承担了除去“其
他”部分后1／3的资金规模，但是，与担保机构协作提供担保贷款的银行往往不只
一家，而是有很多家。因此，当参与担保贷款的银行数量不断增加时，每家银行
所需提供的无息贷款额度是不断减少的．而且，由于政府按照事先与银行约定的
比例，或者按照银行贷款利率X无息贷款额，对参与担保贷款的银行实行减免税
优惠政策，也就是说，政府承担r贷款利息。这对银行而言，也是一项有利的激
励政篆。银行通过提供无息贷款的方式，将自己的利益与担保机构的经营状况，
以及担保贷款风险联系在了一起，有效地打破了目前银行参与担保贷款不积极，
与担保机构无相关利益，也不愿意分担贷款风险的尴尬局面。
总之，新型互助性担保机构独特的产权结构，以及损失分摊和资金弥补方式
提供了一种有效的机制将政府、中小企业和银行三方的利益紧密联系在了一起，
调动了三者的积极性，并将银行和政府的外部监督转化为互助性担保机构内部的
相互监督，提高了监督的有效性，同时增进了中小企业、银行和政府三方的效用，
实现了非对称信息条件下的帕累托改进。
6．4中小企业商业性担保机构：重新定位
6．4．1商业性担保机构的营利模式分析
商业担保机构是指以企业、社会个人等发起，非财政资金出资组建，全部或
部分为中小企业信用担保服务的机构。多设立为有限责任公司形式的企业法人，
完全商业化经营，为了追求较高的盈利，必须不断的进行风险管理创新(例如担
保换期权、债转股等)，更加灵活的经营和更有效率的提供服务。
6．4．1．1国内外商业性担保主营业务的差异
国外担保业起源于商业性担保，担保业务的重点是工程保证担保和雇员忠诚
。我国中4、企业信用担保制度问题研究‘
担保等。后来，国外发达国家有一些担保机构也开始涉及贷款担保业务，但随着
信用体制的演变和完善，信用评级己成为企业获得银行商业贷款的基本依据，再
加上1992年瑞典一家世界著名的担保公司因贷款担保而导致破产震惊了世界，此
后各国基本上停止了商业性的贷款担保，现在除了由政府创办并承担最终风险的
担保机构从事特定政策领域的贷款信用担保业务外，商业性担保机构不再从事贷
款担保业务。只有小部分担保公司承接政府委托的贷款担保业务，但也是独立核
算的。因此，经过一个多世纪的发展演变，国外政策性担保机构和商业性担保公
司的业务划分非常清晰，政策性和准政策性担保机构主要经营贷款担保业务，是
为了实现政府的特定目的：支持本国中小企业的设立和发展或本国重大设备和重
要商品的出口，而商业性担保公司己不涉足这一领域。
与国外担保公司形成鲜明对比的是我国商业性担保公司在中小企业政策性担
保带动下发展起来，一开始涉足的就是贷款担保业务，而且中小企业贷款担保成
为大部分担保公司的主营业务。分析目前我国商业性贷款担保盈利的原因主要有：
一是商业性担保公司在利率非市场化的背景下作为风险偏好者获取正常的风险报
酬；二是由于商业性担保公司较银行具有更有效、更灵活的体制而获取了一种制
度租金；三是担保公司代理了银行的中小企业客户资信调查业务，收取正常的“代
理费”。
6．4．1．2我国商业性贷款担保业务面II缶挑战
尽管在我国目前中小企业普遍融资较难、政府财政能力有限、金融结构存在
缺陷和商业银行体制还不完善的背景下，商业性担保机构利用自己对小企业比较
熟悉，运作效率高的特点，对中小企业融资困难发挥了重要作用。但是，近年来
民间私人资本投入的商业性担保公司在各类担保公司中发展势头最猛、业务发展
最快的同时，也产生了大量违法违规现象：虚假注资或抽逃资本金；违规担保，
对单笔贷款或单户企业的担保金额过大，有的己接近或超过其自身的资本金；风
险准备提取不足或未提；不正当竞争，为争揽客户，签订排他胜协议，甚至降低
审核标准，为一些明显不符合担保标准的企业提供担保；一些担保公司以担保业
务为幌子违规进行各种资金运作，相当一部分稍具规模的担保公司发展目标几乎
都是综合性金融集团；媒体大量关于担保公司的警示性或负面报道都和商业性担
保公司有关，一定程度上影响了整个担保业的形象。因此，与经营相对规范具有
特殊性的政策性担保和具有封闭性的互助性担保相比，无序发展的商业性担保成
为目前担保乱象的重要根源。
同时，我国商业性担保从事中小企业信用担保的前景并不乐观。从国内现状
来看，我国对信贷市场仍存在较强的利率管制，实际利率往往偏低，现假设利率
管制的条件下，金融机构的次优选择是使利率处于较低的水平，在此处贷款的需
’ 博士学位论文’
求将大大超过供给，形成超额需求．当商业性担保以盈利为目的收取较高的担保
费率时，相当于产生一个“加息效应”，使金融机构的信贷供给量增加，而此时信
贷风险仍处在可商业化经营的范围。但这无疑将增加企业融资成本，加重企业负
担，容易诱发“资金紧缺一高成本融资一利润下降一资金紧缺”的恶性循环．而
且，从长远来看，随着我国利率市场化和金融机构服务水平的提高，越来越多的
符合条件的中小企业，将无需通过担保公司就可直接得到贷款，或者，获得融资
的中小企业有可能发展起来而“毕业”，成为金融机构的客户，担保机构的客户就
会减少或完全退出，商业性担保公司存在的空间将逐步受到挤压。而对于政策性、
互助性担保而言，仍可以继续在可商业化经营的范围之外不断发展新的客户。
6．4．2商业性担保机构的职能定位
’ 针对上述分析，本文建议：现阶段，我国商业性担保机构能够作为政策性担
保机构和互助性担保机构的有益补充，职能范围应主要定位在为上一节中提到的
II类企业提供担保服务．这类企业集聚度低但安全度高，是属于空问分散或行业
规模小、经营规范且效益好的成熟企业，其分散性决定了他们只能单个地从市场
上获得借款。由于效益良好，他们获得商业性担保的可能性也比其他类型的企业
要大，并能支付得起较高的担保费用。这些特点都使这类中小企业成为了商业性
担保机构青睐的目标客户群。(见图6．11)
图6．11商业性担保机构业务程序图
此外，商业性担保作为经营信用的企业，应当纳入非银行金融机构体系，由
银行业监管部门负责统一管理；大幅度的提高商业性担保的进入门槛；重新修订
‘担保法》，重视对专业担保人权益的保护；在我国分业经营的框架下，严格限定
担保机构业务的开展。同时。在国家一时难以解决中小企业融资难时，有必要大
力鼓励商业性担保积极参与中小企业信用担保。政府应当对其经营的属政策扶持
范围内的中小企业信用担保业务，按一定的标准给予支持，如提供再担保或考虑
给予一定年限的减免税优惠政策等。更重要的是，商业性担保机构的进一步发展
我匡-p小企业1j用担保制度问题研究
迫切需要政府的政策扶持和创新担保业务的政策环境，使商业性担保机构业务的
重心转向其它盈利性的非贷款担保业务。
博士学位论文
第7章我国中小企业信用担保体系的制度环境建设
所谓制度环境，在新制度学者看来，是一系列用来建立生产、交换与分配基
础的政治、社会与法律基础规范，即“基础性制度安排”(Fundamental Institutional
Arrangement)，它决定其他的制度安排、或一系列具体制度安排相互影响、相互
依存、有机结合形成的制度体系(或制度结构)。同样，中小企业信用担保制度的
成功运行也要受到所处制度环境的制约。尤其是，目前我国诚实守信的社会文化
氛围和价值观体系尚未形成；企业信用征集与评价服务还很不发达；担保行业的
有效监管框架还尚未建立；规范专业信用担保机构的相关法律法规也很不健全。
如果这一系列问题得不到有效的解决，信用担保机构即使选择了笔者上一章中设
计的制度安排，也无法成功运行。因此，本章即从以上提及的几个方面对我国中
小企业信用担保发展的制度环境建设进行研究。
7．1中小企业征信制度的建立
～
征信，简而言之，就是信用调查或信用审查，具体来讲，就是运用专业知识
通过收集掌握的公开信息和调查掌握的隐蔽信息对某个民事主体履行债务的能力
做出客观公正的评价11251。现代征信活动的基本流程是：征信机构依据相关法律法
规，通过一定的技术手段，对有关企业和个人的信用信息进行搜集、调查，建立
信用信息数据库系统，建立信用记录，并对信用信息进行加工、分析，形成信用
报告、信用评分或信用评级等征信产品，为市场主体提供信用信息服务【“】。建立
中小企业征信制度，全面、准确、公正地反映中小企业的信用信息，让社会、公
众以及银行、担保机构等及时了解和掌握中小企业的信用状况，这既是我国企业
信用建设的实际需要，也是中小企业信用担保体系建设的一个重要的制度环境。
7．1．1我国企业征信制度的发展现状
7．1．1．1企业资信调查与征信数据库的发展情况
1．企业资信调查业的起步。我国现代企业资信调查业始于1986年的原外经
贸部计算中心。1987年7月，外经贸部计算中心与美国邓白氏商业资料有限公司
(Dun＆Bradstreet Corp．)签订了合作协议，合作双方互相提供商业资信调查服
务，这标志着我国第一家资信调查机构的诞生，中国的企业资信调查征信服务开
始起步。1987年8月，第一份调查国外企业资信状况的报告由河北寰宇电视机厂
申请并顺利完成。1993年，外经贸部计算中心和中国银行北京分行联营成立北京
中贸商务咨询公司，开始以企业的形式提供资信调查服务。2000年，北京中贸商
’ 我国L尸小企业信用担保制度问恳研究。
务咨询公司进行重组，更名为北京中贸远大商务咨询有限公司，建立了我国第一
家信用管理专业网站——信用中(WWW．creditcn．corn)，开始通过网络提供资信
调查服务。1992年底，中国第一家专业从事企业资信调查服务的公司——北京新
华信商业风险管理有限责任公司正式成立，这标志着中国的企业资信调查服务进
入了一个新的发展时期，在商业征信服务领域引入了市场竞争机制，即企业资信
调查服务开始由政府驱动向市场驱动转变。此后，国内又陆续成立了一些从事企
业资信调查服务的专业性公司，形成了企业资信调查行业新的竞争格局。
2．企业信用数据库的建立。(1)银行系统的企业信用数据信息的收集。由于
银行与企业的信贷关系，我国最早收集企业信用数据的就是银行，由于受限于我
国社会主义市场经济的发展，这类企业的数据基本上是保密不公开的，更不是商
业化的，但这是我国企业信用数据的最早来源。1996年，人民银行开始在全国推
行“贷款证”，即把企业的概况和在各家银行的贷、还款情况由各贷款银行登记在
一个纸质的文本贷款证上，企业到哪去借款，都必须提供贷款证供银行查询在其
他银行的借款信息。到1997年底贷款证发展到200多各地市级城市，1998年人
民银行又在贷款证的基础上开始建设银行信贷登记咨询系统，即把贷款证由文本
登记方式转变为电子化管理，截至2001年底，系统登记了400多万户借款人的信
贷业务数据及相关的信用信息。、
(2)公开化、商业化企业信用数据库的建立。20世纪末我国开始在上海、
北京、甘肃等地开始企业信用数据库建立的试点。1999年7月，上海市率先启动
个人信用征集试点，成立了中国第一家个人信用联合征信机构——上海资信有限
公司，2001年10月启动了企业联合征信系统的建立，2002年3月28日企业联合
征信系统正式开通。截至目前，上海市企业信用数据库已汇集240万个个人信用
记录和48．7万个工商企业信用记录。北京于2001年先后启动了“工商企业不良行
为警示系统”和中关村科技园区企业信用体系的建设的试点。其中，北京市工商局
红盾315网“工商企业不良行为警示系统”可提供工商部f／：／B京市60万户企业工商
登记注册等方面的信用记录，中关村科技园区企业信用信息中心数据库汇集园区
内8000家高科技企业的信用记录，首都公用信息平台已拥有143万人的信用数据
库。2002年3月28日，北京市又以工商局红盾315网“工商企业不良行为警示系
统”为基础，在首都信息平台上开通了北京市企业信用信息系统。在政府推动下，
全国大多数省市也都先后建立和开通了各自的企业信用信息数据库和网络平台。
同时，中国诚信、华安、华夏、大公、远东、联合、新华信以及中国联合信用网、
中国企业信用网、中国信用信息网等社会信用中介积极加大企业信用数据收集，
开拓业务领域。邓白氏、惠誉、科法斯等国外信用机构也加大发展我国市场，通
过合资或合作的形式开始收集我国企业信用数据，建立各自的企业信用数据库。
目前，我国企业征信机构主要有(见表7．1)：
博士学位论文
表7．1我国主要的几家企业征信机构
注煅成立主要
公司名称主要业务业务区域公司性质总部
资本时间股东
邓白氏国提供信用信息资
信用管理，应收
际信息咨1994 上海、北料、信用评级业邓白氏
帐款管理，市场上海
询上海有龟尿务的外资信用中公司
限公司
开拓，商务培训
介机构
台湾中华企业信用调查
征信所大服务、市场调查
陆分公司2000 与产业研究服征信及市场调查中华征
上海中征芷务、培训与咨询的台资咨询机构信所
上海
咨询有限服务、国际商账
公司催收服务
北京、上
华夏国际
企业信用管理、
海、广州、
企业信用1000 1993 重庆、西
国际化、专业化
咨询有限万元矩个人信用管理、
安、大连、
的信用风险管理北京
市场研究机构
公司青岛、深
圳
商业信息咨询、
新华信集2001 市场研究咨询、北京、上信息咨询，管理
团公司年管理顾问、营销海、广州顾问机构
北京
信息咨询
资料来源：由各征信机构网站资料汇总得到
7．1．1．2企业信用评级的发展情况
我国企业信用评级业的发展，同国外一样，也是从债券评级开始的。1987年
个别省市组建资信评级机构，开始进行长期企业债券评级。从此，我国企业信用
评级机构从无到有，信用评级业务量由小到大，经历了一个逐步发展的过程，大
体上可以分为起步、整顿调整和规范发展三个阶段。
1．起步阶段：1987年--1989年。
1987年2月，国务院发布了《企业债券管理暂行条例》，同年人民银行总行
对各地地方企业发行债券下达发行额度。1988年3月，中国人民银行金融研究所
在北京召开了信用评价问题研讨会。此次研讨会就信用评价的理论、制度、政策、
机构、方法等问题进行了较为广泛的探讨。此阶段，人民银行系统(各分行)成
立了20多家资信评级机构，各地专业银行(即现在的国有独资商业银行)的咨询
公司、调查信息部等咨询机构也开展了资信评级工作。各地参照国际做法，结合
我国实际，初步制定了各种资信评级办法，对信用评价有关实务问题进行了有益
的尝试。由于当时企业债券的发行额度较小，各地大都侧重在于对各类企业的信
用度评估。
2．整顿调整阶段：1989—1992年。
这一阶段国家为了治理经济环境，整顿经济秩序，开始实行“双紧”政策，采
。我国中小企业信用担保制度问题研究‘
取了很多抽紧银根的措施，各地资金市场逐渐萎缩。同时，中国人民银行总行为
了贯彻国务院关于清理整顿金融公司的决定，于1989年9月下发了《关于撤消人
民银行设立的证券公司、信誉评级公司的通知》，至此人民银行各分行和专业银行
设立的资信评级公司一律撤消，资信评级业务交由信誉评级委员会办理。1990年
8月中国人民银行又下发了《关于设立信誉评级委员会有关问题的通知》，就信誉
评级委员会的有关归口管理、机构的性质、业务范围等问题，做了明确的规定。
同时初步形成了我国自己的比较完整的信用评价指标体系，信用评价工作的严肃
性、权威性有了相当程度的提高。1992年12月，国务院下发了《关于进一步加
强证券市场宏观管理的通知》，对证券市场的管理体制、证券发行上市程序及法规
建设等问题提出了意见。债券发行审批工作暂时停止，债券信誉评估业务也就没
有了业务来源。此时，全国各类资信评级机构的业务状况均处于停滞萎缩阶段，
只有少数评估机构开展一些少量的项目评估，为股份制改造进行策划和设计等。
3．规范发展阶段：1993年到现在。
1993年8月，国务院发布了《企业债券管理条例》，明确规定：“企业发行企
业债务可以向经认可的债券评信机构申请信用等级”。同年11月，中共中央十四
界三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“建
立发债机构和债券资信评级制度，促进债券市场健康发展”。随后，资信评估业得
到了各金融监管部门的高度重视，陆续出台了一些政策和规章。同时，中央和地
方将包括资信评估在内的信用中介服务业作为信用体系建设的重要环节，并相继
制定了促进信用服务业发展的框架性政策。资信评估业的政策环境得到进一步改
善，面临着良好的发展机遇。
2005年中国人民银行抓紧研究建立资信管理制度。为指导人民银行分支行征
信管理部门管理资信评级工作，指导资信评级机构开展业务，人民银行在研究银
行间债券市场借款企业及担保机构资信评级管理办法的基础上，形成了《资信评
级管理指导意见》。为加强对银行间债券市场资信评级的管理，起草了《关于规范
银行间债券市场资信评级工作的通知》，就资信评级备案报告、资信评级报告管理
和资信评级业务统计三个工作环节进行了规范。同年6月，人民银行下发了《中
国人民银行关于报送资信评级机构统计报表的通知》，开始实施资信评级机构统计
报告制度，对全国从事资信评级业务的73家专业评级机构的基本状况、资信评级
结果和存在的问题进行了全面的了解，对征信管理的监督检查工作建立了非现场
检查渠道。
伴随着企业信用评级制度建设过程的就是企业信用评级中介机构的产生和发
展。近年来，我国资信评级机构与国际上知名的评估机构进行了广泛联系，例如
1999年中国诚信证券评估有限责任公司与美国惠誉国际资信评级公司(Fitch)合
资成立中诚信国际资信评级有限责任公司。它是国内第一家国际化、专业化的中
博士学位论文
外合资资信评级机构。同年，大公国际资信评级公司与美国穆迪公司签署合作协
议，由穆迪公司提供资信评级和管理技术。2006年4月，全球著名评级机构穆迪
与中国诚信信用管理有限公司签订协议，收购中诚信国际资信评级有限公司49％
的股权。这对于我国信用评级业走向世界并与国际接轨、提升评级技术水平无疑
具有着重要意义。
7．1．1．3企业征信业的特点及问题分析
从我国企业征信业的发展来看，主要呈现以下几个明显的特点：
(1)行业规模初步显现。目前，中国国内企业资信调查专业服务公司大体有
三类：第一类是中资企业资信调查公司，目前有40多家，以新华信商业风险管理
有限公司、华夏国际企业资信咨询公司和上海中商征信有限公司等为代表；第二
类是外经贸系统、国家统计系统和国家工商管理系统以及各商业银行系统所属的
专门提供企业资信调查服务的有关机构；第三类是己进入中国的外国征信公司，
如邓白氏公司、ABC公司、TCM公司等，均已在中国大陆设有分支机构，并提
供企业资信调查服务。?
(2)市场化运作模式初步形成。我国的企业征信服务行业是在政府驱动下起
步的，但是臣前不同类型的征信公司均是按照商业化原则在市场上展开竞争，向
社会提供客观、独立的资信调查报告。一些行政机关下属的征信机构，在业务运
作上也基本采取了市场化的方式。
(3)市场集中度较高。虽然目前国内征信市场上有数十家征信公司并存，但
是从业务数量和征信规模来看，征信市场的集中度相对较高。新华信商业风险管
理有限公司、华夏国际企业信用咨询有限公司、美国邓自氏咨询上海有限公司、
台湾的中华征信所在中国的分公司中领公司等几家公司己占据了全部市场份额的
80％左右，其它各种类型的公司占市场份额不足20％。
(4)市场开放度较高。在行业准入管理方面，政府按照信息咨询企业的标准
进行工商注册管理，在从业人员执业资格、执业技术准则、行业标准方面迄今为
止没有出台任何管理规定，仅在业务归口管理方面指定由国家统计局民间和社会
调查管理处负责。而且，政府在外资机构准入方面没有任何特别的控制，只规定
只有国家统计局授予涉外企业调查许可证的公司才可以开展企业资信调查工作。
虽然近年来我国企业征信行业发展迅速并呈现出一定的特点，但仍然未改变
其相对滞后的一面，如担保机构运行的外部信用环境较差，而又严重缺乏来自企
业征信行业的支持等等，其中主要的原因有：
(1)我国中小企业的信用数据信息大多分散在工商管理部门、政府、银行等
部门，数据一方面分散，加上中小企业财务数据本身的不完备性和缺乏，难以形
成统一的可以传递的数据流；另一方面掌握数据的部门～般都把有关企业信用数
我国中小企业信用担保制度问题研究
据保密或非商业化，缺乏数据开放的意识，从而中小企业信用数据难以形成商业
化征信数据环境，这个也就不利于中小企业征信行业的发展。
(2)在我国政府的管理体制和现行法律中，对于征信数据的保密性没有明确
的界定，中小企业信用数据的开放很容易泄漏商业机密，从而中小企业征信数据
库的建立还有待于法律上界定清楚开放数据和保护商业机密数据的界限。
(3)社会、企业、国家有关部门对信用产品的有效需求还十分有限。就借款
企业资信评估来说，首先，作为评估最大客户的金融机构对外部评级的公信力和
独立性存在疑虑。其次，主动申请评级的企业比较少，主要原因是评级结果用途
不明确，评级实用性弱，企业资信评级在扩大信用交易方面的作用尚未显现，不
能直接给企业带来融资效益。这种有效需求不足也造成了市场竞争无序，评级机
构的市场地位受非市场因素的影响很大，并非完全根据各自的评估实力来获得业
务。
7．1．2我国中小企业征信的模式选择
制度环境随着时代的推进而缓慢变更，与具体制度安排相比，制度环境的变
迁要缓慢得多。一般来说，制度环境决定制度安排的特点，但制度安排的变迁反
过来通常是制度环境变迁的原因。我国中小企业信用担保体系的发展，一方面要
受到企业征信制度的发展滞后的制约，另一方面也将带来企业信用制度、尤其是
中小企业征信制度加快发展的契机。
7．1．2．1发达征信国家的企业征信运作模式
西方发达国家经过约150年的努力，逐渐摸索和发展出适合本国实际特点的
企业征信制度，基本形成了相对完善的企业征信管理制度。这些国家的企业征信
制度模式概括起来主要有如下三种类型：
第一类是以中央银行建立的中央信贷登记为主体的企业征信制度。德国、法
国等欧洲国家主要采取这种方式。这种模式主要是政府出资，由中央银行建立中
央信贷登记系统，构建全国数据库的网络系统，征信加工的信息主要供银行内部
使用，服务于商业银行防范贷款风险和央行金融监管及货币政策决策。企业征信
管理机构是非盈利性的，直接隶属于中央银行。征信企业登记的内容包括企业信
贷信息登记和个人信贷信息登记等。。
第二类是是以征信公司的商业运作为主体的企业征信管理体系，例如在美国，
全国的企业、个人征信公司、追账公司等基本上是以市场化运作为主，经过100
多年来的激烈竞争，形成了目前由美国信用管理协会、邓白氏等著名公司为主体
的美国信用管理系统，全方位向社会提供有偿商业征信服务，包括资信调查、资
信评级、资信咨询、商业信用研讨与教育、出版刊物等，这些公司的分支机构遍
博士学位论文‘
及全世界许多国家和地区。．
第三类是由银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的企
业征信制度。日本是这种制度的典型代表。日本银行协会建立了非盈利的银行会
员制机构——日本个人信用信息中心，负责对消费者个人或企业进行征信。该中
心在收集信息时要付费，在提供信息服务时也要收费，以保持中心的发展但不以
盈利为目的，会员银行可以共享其中的信息。与之并存发展的还有一些社会化的
商业征信企业，如帝国数据银行等。从下表中，具体可知这三种模式的情况。
表7．2企业征信制度模式
组织者／所有人登记义务运作人公司
中央银行登记系统／
公共部门组织法律义务法国：FIBEN数据库
局
私人非营利组织会员互利互惠
行业协会征信局
部门
协会所有的公司
日本：清算中心
自愿基础上的信息征信局的客户美国、英国：邓白氏
组织营利组织
共享商业信用报告公司征信局
资料来源：根据王小奕．世界部分国家征信系统概述．经济科学出版社2002年版整理得到
从征信国家已经建立的企业征信制度不同模式来看，它们的区别主要在于企
业征信数据库的经营和管理方式不同，而从事信用管理的征信企业在管理咨询、
教育、行业监管、立法等方面并没有太大的差异。从企业征信数据库的经营方式
来看，主要体现着两种思路：其一，非营利的政府经营；其二，营利性的企业自
由经营。在数据库经营方式上，美国是典型的企业自由经营，政府不需要承担法
律义务建立公共信用登记系统，而直接在市场化的发展中形成了私人营利性的征
信企业，如全球性的征信企业邓白氏集团公司。政府不直接参与经营，它的作用
主要体现在两个方面：其一，促进信用管理相关立法的出台，强制政府有关部门
及社会有关方面将征信数据以商业化或义务形式贡献出来向社会开放。政府充当
着征信数据开放的政策保证者，它保护征信企业获取征信数据的权利和其他利益；
其二，政府一些部门又是信用管理相关法案的提案人以及法案的权威解释者和法
律执行的监督者之一。除此之外，政府基本不参与信用管理行业。
但从欧洲的发展情况来看，欧洲的许多国家普遍存在着政府出资由中央银行
建立的中央信贷登一记为主体的公共信用登记系统，但同时也存在着企业自由经
营的私营征信局。我国经济发展正处于转轨阶段，政府在经济发展中起着相当重
要的作用，同时也在积极的发展市场经济，’引进企业市场化自由经营。欧洲的这
种以政府经营为主兼有企业自由经营的企业征信形式更值得我们学习和借鉴。
153
’ 我国中小企业信用型保制度问题研究‘
7．1．2．2我国中小企业征信模式的发展现状
目前，我国还没有专门中小企业征信制度建立方面的试点，对于中小企业征
信模式也是处在探索过程中。但从目前企业征信制度建立的实践来看，主要特点
就是政府主导模式，政府直接介入。这首先表现在，从90年代初开始，由中国人
民银行直接组建中央信贷登记体系，它的特点是非营利的，数据来源为四家主要
银行及其分支机构，具有强制性，目的是防止非法多头借贷，防止商业银行坏帐，
征信数据无偿提供给所有金融机构、政府部门和法律部门使用，这种模式类似于
欧洲的公共信用登记系统。其次是2001年开始由各地方政府牵头进行的“地方信
用体系建设”，核心的部分包括建立企业和中介机构的征信数据库，其特点是打造
区域性的信用体系。’
然而，国内不少学者(如吴敬琏，2000；张维迎，2001；吴晶妹，2002等)
都对目前我国这种政府直接介入或直接经营企业征信的做法提出置疑，认为在企
业征信机构建立上政府不应该过多的直接介入【1271【12sJ【n”。原因至少有三点：其一，
政府直接经营非营利性的企业征信机构，无偿提供企业信用数据具有公共物品的
性质。没有利益驱动，用纯法律的手段让商业银行及其分支机构、工商、税务等
机构把关于企业的信用信息提供出来，很容易面临“信息质量”问题。其二，根据
信用管理理论，提供征信服务的机构必须具有“中立”和“高效”的特性，即信用公
司必须迅速、准确、客观地报道信用信息，但是政府经营模式很难具有中立和高
效的特征。其三，由各地方政府分而治之的企业征信数据库，在信用信息的表达
方式上全国各地不一样，难以沟通，难以整合，从而凸现出在信用信息传递上的
低效率。
其实，国外的企业征信实践一定程度上已支持了上述的理论观点，如在欧洲
大陆占主导的由政府直接经营的公共信用信息登记系统正日益受到私营征信机构
的冲击，根据汪劲(2002)的研究表明：欧洲低效率政府主导模式正在逐渐向私
营征信局模式转变【瑚】。私营征信是指所有征信机构可以依法自由地经营信用调查
和信用管理业务，政府不直接参与经营，但政府通过立法对其进行管理的一种纯
市场化的企业征信制度。其最大优点是从业者可以根据市场的需要来建设数据库
和提供服务，竞争机制促使这种征信机构服务范围的扩大和数据质量的不断提高，
有利于征信产品和服务的本地化。但这种发展模式的缺点在于行业起步阶段总体
投资规模较小，发展缓慢，信用管理从业者的专业水平参差不齐，在相当长的时
间内不能保证产品和服务的质量：此外，这种模式使政府在本国企业征信制度发
展不成熟时不能有效保护本国征信企业，外国大型征信企业将很容易占领很大比
例的征信市场份额。
可见，政府直接经营和完全市场化企业自由经营两种模式都不适应我国具体
博士学位论文。
发展的需要，应该在以上模式的基础上创新，寻求适合我国实际的企业征信发展
模式。
7．1．2．3建立以信用担保机构为主体的中小企业征信体系
当前，我国尚没有专门的中小企业征信机构，而中小企业信用担保机构作为
专门为中小企业融资服务的法人单位，掌握中小企业的信用信息是其开展业务的
基础；因此，从中小企业信用担保机构的风险控制与业务发展方向来看，我国担
保机构要真正走上可持续发展的轨道，必须从社会信用体系建设的视角来认识信
用担保，由信用担保机构负责中小企业征信就具有天然的合理性。国外经验表明，
许多信用担保机构已发展成为中小企业的信用信息平台。如韩国信用担保基金制
定了专门的信用评级系统——公司信用评级制度(CCRS)，按照10个信用等级
进行评级打分，其他许多金融机构和企业也利用CCRS进行信用管理和销售。2003
年6月，韩国信用担保基金的信用咨询服务被国际标准化组织(ISO)授予IS09001
认证，成为首家获此殊荣的韩国信用咨询的提供商，最终成为韩国最大也是最可
靠的商业信息来源；奥地利财政担保公司同样也设有专门的机构，对企业深入的
调查，并形成一套科学，细致的评审办法，由此在国内项目评审领域享有很高的
威望，令商业银行等部门信服。这些咨询服务不仅提高了中小企业偿还债务的能
力，降低了担保损失，还促进了中小企业的健康发展I”11．基于以上分析，笔者认
为在我国中小企业征信制度发展严重滞后和政府大力扶持信用担保机构发展的现
实背景下，探索中小企业征信与信用担保整合发展的途径具有现实合理性。国家
可以统一赋予信用担保机构履行中小企业征信的职责，可先以省辖区为单位统一
开展征信活动，构建区域性的信息数据库，并在适当时期由全国担保协会进行统
一协调，按照“统一规划、先易后难、逐步完善”的总体思路，分步推进统一的信
用数据交换平台建设，最终构建起以信用担保机构为主体的中小企业征信体系。
该体系下的中小企业征信模式选择可以从上海市较成功的个人征信体系建设
试点上获得启发。上海市个人信用征信试点开始于1999年5月，经中国人民银行
批准，上海资信公司成立。它由上海地区15家商业银行共同牵手，由人民银行出
面，上海市政府信息办公室主办。2000年6月28日，上海资信公司举行正式的
揭牌仪式。2000年7月1日，上海率先开始个人信用联合征信试点工作，100多
万市民成为首批拥有个人信用记录的中国人，到2002年，信息收集已经覆盖全市
263万人，连通21个大型数据库和300多个查询网点，月查询量达2万余份的超
大型征信数据库系统。从性质来看，上海资信公司是一家股份制企业，由4家有
上海政府背景的公司投资组建，然而从征信公司的组建到投资股东都是政府参与
和组织策划的，仍然充满政府主导型模式的影子。但是我们从上海资信公司组建
试点中发现，此种征信模式己经不再单纯由政府组建、政府直接介入、直接经营，
。我国中小企业信用桕保制度问题研究’
而在机构运作上进彳亍了创新，采取了股份公司式的商业化运作，从而大大不同于
完全由政府介入的欧洲信用信息登记系统，也不同于完全商业化的美国征信模式。
此种模式最大的特点就是；在机构设置、数据收集等方面得到政府积极的支持，
而在具体机构运作上采取股份制，引进市场化经营模式。
总结以上分析和上海市个人征信试点来看，比较适合我国实际的中小企业征
信模式应该为：政府积极参与机构的设置、组建以及协调数据收集等工作，具体
的征信机构采取市场化的运作模式。这种模式结合了政府和企业自由经营的二者
优点，发挥了政府在宏观管理上的主导优势，以保障征信数据能在较短的时间内
覆盖大多数的企业，同时保证了征信企业自由经营的高效率。此模式具体运作框
架见图7．1：
I工商企业部门【一准确的企业名
称
联络地址
J 统计部门电话、传真
法律性质
l行政管理部门．镳收集磊信息月毒￥总分坦和股东背景
开业时间
l 行业协会
1 ＼、企业／ 7 主要业务内容＼ ／ 人员数量
直不l 办公设施企业年报接断
访监财务信息
l供应商、客户问控比率分析
l 主要领导人背
，
1 ●
一景
I 金融机构被调查公司银行往来情况
付款记录
I 法院诉讼记录
信用状况评述
I房地产管理局
图7．1市场化的中小企业征信模式运作框架i”2】
图7．1中的信用信息服务企业是政府协调各方关系，积极推动组建的独立的
股份制中小企业征信公司，出资方主要包括担保机构、银行和政府部门等。征信
企业在业务运作上完全独立，参加组建的政府相关机构只是参与股份或者作为其
会员提供数据。这种征信模式把我国政府在市场经济中所起的特殊作用体现出来，
同时扬长避短，充分发挥市场化经营的中小企业征信机构的作用，并通过整合与
中小企业紧密相联的各方信息优势，大大节约了征信活动的交易成本。
博士学位论文一
7．1、3我国中小企业信用评级的发展策略
7．1．3．1国外企业信用评价方法与评价模型概述
企业信用评价一直是国际学术界和金融界引人注目的重要研究课题。近20
多年来，发达国家信用评价方法不断演进，信用分析模型推陈出新。比如：基于
数理统计分析的判别分析模型；基于期权定价的KMV模型；基于VAR方法的
J．EMorgan的信用度量术；基于保险方法的死亡率模型和CSFP的信用风险附加
模型；基于时间序列的返回测试和压力测试信用风险模型；基于现代资产组合的
RAROC(根据风险加以高速以后的收益对资本的比率)模型。在各种形式的信用
评价方法和信用分析模型当中，判断分析方法被国际学术界视为主流的分析方法，
在此基础上建立的判别分析模型也是应用最广泛和最有效的数学模型【13”。
1，Altman的破产预测模型。Edward．Altman早在1965年就开始运用判别分
析法对企业信用评价进行过深入研究，他采用了22个财务比率指标经过统计分析
筛选，建立了包含5个变量的z分数判别函数。为了给非上市公司进行信用评分，
1995年Altman对Z分数判别函数进行了修订，建立了z分数破产预测模型：
Z=0．71Xl+0．847X2+3．10x，+O．420X4+O．998Xs，其中X1=营运资本／总资产；
X2=留存收益／总资产；X3=息税前收益／总资产；X4=权益帐面价值／账面债务总
额；X5=销售收人／资产总额。
Altman通过对样本容量为33家企业的统计分析，并对Z函数中系数加权计
算之后，在or=0，001的显著性水平下，给出了Z分数的判别准则：(1)Z<I．23
企业归属破产组，银行就会拒绝对其进行贷款i(2)Z>2．90，企业归属非破产组，
银行可以对其进行贷款；(3)1．23<Z<2．90，企业可能破产，也可能不破产。他认
为，这个区域是由于样本的取样误差而造成的。
2．Chesser的信用预测模型。DetonChesser将影响企业信用的变量分为四组
共15个财务比率，通过判别分析选择了决定企业信用等级的6个财务比率指标，
并建立了相应数学模型：Y=一2．0434—5．24Xl+O．0053Xz一6．6507X3+4．4009X4
--0．0791Xs--0．1020X6
其中Xl=(现金+有价证券)／资产总额；X2=销售收人／(现金+有价证券)；
X3=息税前收益／资产总额；X4=负债总额／资产总额：X，=固定资产净值／净资本；
X6=净营运资本／净销售收人。变量Y是一个独立的线性组合，他认为，企业履
1 ． 行合同概率P的表达式为：P=—与
1+e叶
Chesser通过大量的研究得到了P的临界值为0．5。如果P>0．5，他认为这类
是属于难以履行合同的企业。这类企业既包括不能履行合同，借款难以全部或按
期偿还的企业，也包括对合同条款进行不利于贷款人修改的企业。如果P<0．5，
我国中小企业信用担保制度问题研究
企业是属于能够严格履行合同、保证有能力按约定的条件偿还借款本金和利息的
企业。利用Chesser模型进行贷款管理，在违约前一年，违约行为被预知到的概
率高达75％，在违约前两年，违约行为被预知到的概率大约为57％。
3．Bathory的信用分析模型。针对z模型必须经过大量的统计工作以及数据
难以获得的缺陷，Alexander Bathory建立了计算简单、数据容易获得，而且不仅
可以度量企业实力强弱，而且还能够预测企业破产可能性的企业信用评判模型：
Y=X1+X2+X3+X4+X5
其中X，=(税后利润+折旧+递延税)／流动负债(银行贷款，应付税金)；
X2=税前利润／营运资本；X，=股东权益／流动负债；)(4=有形资产净值／总负债；
x5=营运资本／总资产。．
Bathory认为，Y值越低，表明企业的实力越差和信用度越糟糕；Y值越高，
表明企业的实力越弱和信用度越好。根据实际使用的统计数据显示，该模型预测
公司的破产准确率可达95％以上。
4．营运资产评价模型。营运资产评价模型重点不在于分析企业是否会破产和
失败，而是侧重于评价和分析企业的资产的流动性和资本结构，根据企业的营运
资产、资产流动性和资本结构，确定企业的信用风险类别、信任程度及信用额度。
营运资产评价模型可以表述如下：O=x1+X2--X，一)(4 、
其中X。=流动比率=流动资产／流动负债；X2=速动比率=(流动资产一存
货一预付费用)／流动负债；X3=流动负债权益比率=流动负债／净资产；X4=总
负债权益比率=负债总额／净资产；x1、xz表示企业资产的流动性；x，、)(4表示
企业的资本结构。
表7．3 O的评估值与经验性统计比率的关系
O值风险类别信用等级信用额度
Q!一4 6 高低0％
一4 59<Q!一3．9 高低2．5％’
-3 899<Q_<-3．2 高低5．O％
-3 191Q!一2．5 高低7．5％
一2 49<Q<-1．8 高低10．0％
一1 791Q三一1．1 有限由12．5％
一l 09<Q<-0．4 有限中15．0％
一1 09_<Q兰O 3 有限中17．5％
一O 391Q!O．9 有限，
中20．O％
Q三1 低高25，O％
Q值代表了企业的风险类别和信用等级，信用额度是专业人士在大量的统计
158
‘ 博士学位论文
分析基础上获得的一个经验性数据，对应于不同的Q值，可授予企业的信用额度
是不同的。如果某企业的Q评估值为一1．5，其营运资产为2000万元，则该企业
信用额度为2000×12．5％=250万。
企业信用评价和预测过程是将一个企业的相关资料收集起来，然后用统一标
准加以评估和打分的结果。企业信用评估的基础是建立在企业商品采购付款记录、
企业财务数据和企业公共记录之上的。在发达的市场经济国家，几乎所有的企业
都建立了完善会计和财务制度，企业的会计报表一般都要经过严格的审计。因此，
上述的一些企业信用评价模型在发达市场经济国家得到了广泛的应用，并取得了
良好的效果。在我国，由于市场经济还极不完善，全国范围缺乏一个统一的企业
信用数据库和健全完善的信用管理制度，企业的不良信用记录还比较突出，而且
往往分散在不同的政府职能部门中，未能充分实现数据共享。在发达市场经济国
家财务背景和信用环境下建立起来的各种信用分析方法和信用评价模型，我们只
能借鉴而不能完全照搬。因此，在借鉴国外先进的信用评价方法和技术基础上，
有必要根据中国国情建立中国企业信用评价体系和分析模型。笔者也希望能够通
过统计的方法，优化我国的信用评估模型，但以目前收集的数据，尚不足以支持
完成这一工作，希望在以后研究中，能够逐步完善。
7．1．3．2我国中小企业信用评级指标体系的改进
信用风险的评估是一项复杂的系统工程，不仅要设置合理的信用等级，还要
求有一整套全面、科学的指标体系，在形成最后的等级评分之前，需要先对各个
分量指标进行评分，然后在此基础上计算出综合得分，即等级分。目前，我国企
业信用评级方法与债券评级方法都是采用在确定的指标体系的基础上，根据企业
的实际数据参照标准分进行打分，最后形成级别分的方式来进行的。因此，建立
一套科学有效的企业信用评级指标体系，对于保证信用评级结果客观性和公正性
的重要意义不言而喻。
传统上的企业信用评级基本上是建立在企业财务比率上的，两对于数量众多
的财务信息不是很完善的中小企业，这些适用于大中型企业的信用评级模型就失
去了实用性。中小企业往往缺乏易于量化、归纳和传递的“硬信息”，这些信息却
是一般企业信用评级定量性分析主要需要的数据信息，而对于中小企业关于企业
信誉、业主品行等方面的“软信息～般企业信用评级却很少考虑。因此，对于中
小企业信用评级而言，要筛选出能够提供较多的信息和对中小企业信用具有较强
预测力的评价指标，必须要在评级指标体系中反映出中小企业大量的“软信息”，
进面才能推导莛建立各种适用中小企业信用评价的判别分析模型，，为识别、计量
和控制中小企业信用风险提供有效的工具。
首先，反映企业规模的指标，如实收资本、销售额等绝对量指标，一般不应
我国中小企业信用担保制度问题研冗
直接列入评级指标中。尽管企业规模大，抗风险能力强，但同企业的信用状况包
括偿债能力等，相关性并不高，以不列入为宜。又如市场占有率(市场份额)指
标，对大企业是适用的，对中小企业是不合情理的，而代之以销售增长率一类指
标才比较合适的。评级指标中的数量指标，应采用相对指标，可增强大中小企业
之间的可比性，排除规模大小的影响．其次，中小企业尤其是高新技术企业，有
自己的专利或其产品的技术含量较高，但在企业总资产中固定资产的比重较小，
如技术装备价值较低，厂房又往往是租用的，因此，类似资本固定化比率这样的
评级指标，对小企业信用评级也不是一项适宜的指标。第三，对中小企业的信用
评级，指标数量可适当地减少，比如，反映经营管理者素质的任职年限、领导队
伍稳定性、决策能力，以及企业治理结构等指标，可以去掉。参评指标不必面面
俱到，应根据不同企业的性质灵活取舍。
当前，国内外各评估公司都有一套自己的评估指标体系，并且根据国际惯例，
都把它视为知识产权，不予公开。世界上著名的评估机构，如标准普尔公司、穆
迪公司，它们的成功之处不仅在于其有一支经验丰富、作风严谨的员工队伍，而
且还在于其各自有一套科学有效的指标体系，这是评估结果具有客观、公正、科
学性的重要保证。
t
7．1．3．3信用担保与我国中小企业信用评级体系的构建
信用评级的发展不仅需要评级方法、评价模型和评级指标体系等技术层面的
支持，而且需要制度层面的完善。基于本文对我国信用担保业和信用评级行业发
展现状的分析，笔者认为从中小企业信用评级市场发展的角度看，有必要通过针
对性的征信体系，从个人、中小企业和担保机构三方面建立一个完整的中小企业
信用评级体系。
1．个人层面的违约动机分析与信用评级体系的构建。
这里讨论的“个人”是指中小企业所有者、最高决策者、高层管理者等在中小
企业运转过程中起关键作用的经济主体。他们是企业核心资源的名义或实质控制
者，是掌握企业要素从而有权要求分享企业剩余的一部分经济主体。由于中小企
业主的个人财富和企业财富往往没有清晰的界限，因而他们的违约动机从短期考
虑既包括增加企业所得，也包括提高个人收益，但从长期来说，根本目的还是增
加个人福利，因为企业逃废、拖欠债务的实际收益自有企业内的关键人物才能享
受。因此，中小企业内管理层人员的信用评级体系的建立应当纳入中小企业信用
评级体系建设的一个重要环节，它也可作为在全社会建立涵盖所有公民的信用评
级体系的一个试点和突破口。⋯
2．企业层面的信用担保和信用评级体系的构建。
160
。
博士学位论文
．信用评级和信用担保都属于信用服务行业o，但前者属于信用信息增值服务，
后者是信用管理服务。信用评级作为一种信用信息增值服务活动，～方面它是以
基础信用信息服务提供的信用信息数据为评级分析的依据和基础，经过分析整合，
得到对投资者、融资者和政府监管部门更为有用的简洁的信用判断，有助于政府
部门加强市场监管和市场主体有效防范金融风险。如许多西方国家都规定商业银
行、保险公司、养老基金等机构投资者不得购买投机级(即BBB级以下)债券：
另一方面，信用评级的结论又可以作为信用管理服务的工具加以运用，在制定信
用管理策略、保险费率、手续费率等时可以将信用评级作为决策的依据。在很大
程度上改变融资双方的信息不对称现象，起到提高融资效率、降低交易成本的作
用。然而，我国企业信用评级的上述作用尚未显现，例如企业有没有获得信用评
级或评定等级的高低对其融资成本不构成多大影响，造成了信用评级行业的有效
市场需求不足。这其中有我国信用评级市场还不成熟、尚未形成真正具有市场影
响力的权威评级机构的原因，也有我国企业融资制度等方面的原因，如我国利率
市场化改革尚未到位，商业银行并不能根据企业信用评级结果自由调整贷款利率。
在这种现实背景下，中小企业信用评级业与信用担保业具有某种良性互动的发展
空间。首先，由于在信用评级机构的发展初期，银行等金融机构往往对外部评级
持谨慎和怀疑态度，评级机构很难通过业务累积建立起自己的市场声誉，此时如
果借助担保这种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为，中小企业信用
评级机构也能较快地提高市场认可度和公信力。其次，经过较权威信用评级机构
评级的中小企业会更容易获得信用担保机构的融资担保服务，而且如果采用将信
用评级的结果与企业信用担保成本(如担保费率等)相挂钩的做法，一方面有利
于担保机构平衡担保风险与收益，另方面通过降低中小企业融资成本，提高了其
主动申请信用评级的积极性。当然，如果信用担保机构进一步发展成为集中小企
业信用调查、信用评价与信用担保为一体的中小企业信用平台，将能更直接地降
低中小企业融资成本、提高融资效率，并同时促进信用评级业和信用担保业的发
展。
3．担保机构的信用评价与信用评级体系的构建。
对于作为“以信息收集、风险管理为手段，以提供信用评级、信用增级服务为
目的”的担保行业来说，其自身的发展同征信体系的完善性程度有着千丝万缕的关
系。有效信用体系的创建，是减少市场摩擦、提高市场透明度、缓解信息不对称
问题的重要手段。这不仅可以为担保机构节约信用信息搜集处理的成本，而且其
对担保机构本身资信状况的评定也有利于担保机构声誉的建立，这在一定程度上
可以形成有效的行业进入壁垒及声誉激励机制。实力较强、资信等级商的担保机
。信用服务行业是社会信用体系的重要组成部分，是依据市场需求，对信用主体进行独立、客观，公正评
价的中介服务行业．按其业务特征可分为基础信用信息提供、信用信息增值服务和信用管理服务三大类。
161
我国中卟企_信用担保制度恻题研究
构将会得到越来越多银行和中小企业的一致认可，也会相应带来更多的业务和收
益，这会给资信等级低的担保机构带来巨大的压力，造成担保企业优胜劣汰，相
应形成市场的准入和退出机制，进而有利于缓解担保行业所面临的机构资信质量
参差不齐、担保行业自身信誉受到质疑的不良现状。同时，由于担保机构为中小
企业提供融资担保时只能控制风险，通过多样化的担保资产组合分散风险，本身
并不能消弭风险，担保业务在某种意义上是通过吸收银行和中小企业转嫁风险的
方式来展开的，必然带来高风险低收益的业务特性，这已日益成为对担保机构生
存和发展的严重挑战。在信用担保机构内引入风险评级机制将使面向中小企业的
各种信用担保风险，能够在更大范围的担保同业间以共保、分保和再担保等业务
形式得到分散。因此，针对信用担保机构建立相应的征信体系，能够使企业信用
评级体系的应用进一步扩大中小企业信贷市场成功交易的数量，反过来促进信用
评级体系的主体多元化、模式多样化、功能全能化，最终作用于全社会整体信用
状况的改善。
7．2担保行业监管制度的构建
7．2．1当前我国担保业监管面临的主要问题
虽然我国担保行业最初是因满足政府政策意图而产生的，但由于担保行业在
我国发展历史较短，加之国内特殊的经济环境决定了担保行业的发展不能完全照
搬国际经验，所以我国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段，国家并没
有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会
使中小企业信用担保乃至整个担保行业面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从～
个侧面反映了担保业监管的有效性不足，
体需要进一步明确、监管内容不够完备、
1．监管对象定位模糊。
主要体现在监管对象定位模糊、监管主
监管规则的可操作性需要加强等方面。
1997年开始我国经济改革带动了对中小企业融资担保的需求，促使中小企业
信用担保迅速发展，从客观上使人们开始熟悉担保和担保业。但是，由于中小企
业信用担保始终维持着业内主业的绝对地位，使得在中国存在着将中小企业信用
担保等同于整个担保行业的认识倾向，认为担保行业的任务就是为中小企业提供
融资担保，扶持中小企业的发展。事实上，经过近几年的发展，中国担保业务的
形式已经拓展到融资担保、合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等各个领
域。即便在融资担保内，中小企业融资担保也只是一个品种(见图3．15)，将其
简单地视作担保行业的全部明显有欠妥当。．
明确监管对象，根据监管对象的特性构建监管制度是实施有效监管的基础。
监管对象定位模糊，必然导致对其特性把握程度不足，在进行行业监管时将难以
。博士学位论文
做到有的放矢进而实现有效监管。将中小企业信用担保等同于整个担保行业，首
先不利于担保行业的监管。中小企业信用担保作为典型的政策性担保业务，与近
几年大量涌现的商业性担保业务产品存在运作模式、经营目的等多方面的不同，
对两者的监管思路也必然有所差异。如果仅将监管着眼于中小企业信用担保，必
将有碍于对其他担保业务监管有效性的实现；其次，混淆了担保业与中小企业信
用担保的关系反过来也不利于对中小企业信用担保的监管，因为对于当前我国众
多全面经营各类担保业务的综合性担保机构，如果忽视对其他类担保业务的监管，
中小企业信用担保业务也不可能“独善其身”。所以，在构建监管框架时，要着眼
于担保行业的发展全局，要建立一个具有前瞻性的监管框架，而不是只建立一个
中小企业信用担保的监管框架l””。
2．监管主体不够明确。
在当前的政府架构下．涉及到信用担保公司准入、定位、管理、监管的部门
包括中国人民银行、银监会、财政部、国家发改委(原国家经贸委)等多个部门。
每个部门都在其主管的领域颁发了一些内部规章，主要有：原国家经贸委1999
年6月发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，2001年2月
发布的《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》；1999年11月中
国人民银行的《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》和国家税务总
局的《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》；财政部2001年
3月发布了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》，2003年7月又发布了《关
于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通
知》；发改委也在2005年7月公布了《关于跨省区域规模较大的中小企业信用担
保机构设立与变更有关事项的通知》。
从各部委的规章可以看出，涉及担保机构监管的主要是财政部和国家发改委
(包括原国家经贸委)，但在各自相关领域存在不少值得进一步探讨的监管问题。
例如，财政部2001年3月26日发布的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办
法》(财金(2001)77号文)中第2条指出“本办法所称中小企业融资担保机构是
指政府出资(含政府与其他出资人共同出资)设立的以中小企业为服务对象的融
资担保机构”中明确了财政部管理的对象是含有政府(财政)出资的担保机构，对
其他资金来源的担保公司不受此文件约束。因此财政部是在履行对财政出资的担
保公司的财务行为进行监督管理的职责。那么对于目前越来越多的不是财政出资
的担保公司，如何来进行监管呢?
根据国务院第412号令中第12项“由国家发展改革委员会来制定跨省区域规
模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批”的规定，发改委颁布了1257号
文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿元以上的中小企业信用担保机构，
如果发改委在1257号文的基础上成为担保行业的监管者，则以下问题就容易引发
一我国中小企业信用担保制及问题研究
争议：未跨省区，或注册资本一亿元以下的中小企业信用担保机构由谁来监管?
跨省区或注册资本一亿元以上的中小企业信用担保机构中，那些己经注册、暂不
变更的由谁监管?主业是其他担保业务，兼做中小企业担保项目的监管如何由发
改委进行?其实，该文只涉及担保机构的准入审批，对于日常监管并没有明确表
示由谁执行。此外，如果财政出资的担保公司都归发改委审批、监管，但贴息、
赔付、补偿支付还得靠财政拿钱，则需要两个机构之间加强协调。
3．监管内容不够完备。
通常金融机构的监管包括准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节，尽
管担保行业目前暂不作为金融机构进行监管，但是，鉴于其在整个社会经济体系
中所发挥的重要作用，以及其对金融体系稳定程度的影响力，对担保行业的行政
监管同样需要涉及这三个方面。具体而言，准入监管保证了担保机构在设立之初
的质量，确保其在今后的运营中有充足的资金和必要的风险管理能力；日常运营
监管持续的时间最长，也最容易产生问题，有效的日常监管可以在接受广泛监督
的基础上保证担保机构的稳健经营，切实降低风险和保障担保机构的盈利能力；
而退出监管是担保业优胜劣汰的必要措施，可以在担保业树立良性竞争的良好氛
围，避免过度竞争和浪费资源。但是。现阶段我国担保行业的准入制度并不完备，
机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。担保机构仅按
照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快
的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保杌构难以保证自身的
生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。而且，
担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础(单个机构的运营模式)
薄弱，一定程度上应归咎于日常运营监管缺位(定期报告制度尚未建立)、市场约
束及各参与方间激励机制形式单一。另外，担保行业的退出制度并没有建立，使
得不能符合社会需求的劣质机构不能有效退出，在一定程度上挤占有限的社会资
源，同时也影响了行业中其他担保机构的正常运作和整个行业的正常竞争环境。
4．监管规则缺乏细化。
针对中国国情，要进行担保业务监管，特别是要在政府引导下建立一个建全
的担保体系并保证其有效运行，需要一定量的监管框架设计和细化工作，业务品
种、管理方式、责任、风险都要根据不同业务的风险收益状况进行细分。严格来
说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准
入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能仅仅简单照搬
金融企业的标准。基于这一原因，不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控
制手段和信息披露制度，比如金融的信用增级担保，证券监管机构表示，今后从
事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增
级作用，也无法覆盖其中的风险；而工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机
博士学位论文
制，所以资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程做担保。因此，针对不
同的担保业务采用不同的规范标准和监管措施就显得非常必要。
5．监管的可操作性需要增强。
当前，我国各有关部门均在自己的管辖范围内出台了担保行业监管的相关法
规，对担保机构实施一定程度上的监管，但是，这些监管规则的可操作性仍需进
一步加强，以满足不断发展的担保行业的客观需求。
例如，为了保证担保机构的稳健经营，财政部的《担保企业会计核算办法》
中规定了担保机构必须足额提取资产减值准备。但是，从担保机构的角度来说，
按规定提足责任准备金和风险准备金相对困难，减弱了这类规则的可操作性。首
先，担保机构普遍管理分散，规模较小。以经济基础较好的江苏省为例，16个市、
县级担保机构平均注册资本仅为330万元，较小的资本金规模决定了担保能力以
及由此带来的担保费收益。其次，担保机构缺乏政策性资金补偿机制。政府出于
政策目的而出资设立了担保公司，但由于财政资金的有限性使得其对于担保机构
的后续支持相对薄弱，虽然2003年7月财政部颁发了财金[200318S号《关于加强
地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，文
件明确规定：“政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责
任余额5％以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核
后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。”但在实际中，真正贯彻
落实这一政策的地方政府较少，这使得有些担保机构陷入持续经营危机。在部分
担保机构持续经营都存在困难的情况下，按规定提足各类准备金就更为困难，这
自然加大了担保机构的风险。
7．2．2担保业监管的国际经验及其借鉴
7．2．2．1各国担保监管体系概况
从各国担保行业监管现状来看，由于政策性担保业务和商业性担保业务性质
不同，各国政府监管的思路也截然不同。
从政策性担保业务来看，主要包括中小企业融资担保、出口信贷担保、个人
住房贷款担保等。各国对政策性担保机构的设立和监管的思路并不一致，大体可
以分为两类，一类是以美国、英国、加拿大为首的西方模式；另外一类是以日本、
韩国为首的，包括中国台湾的东亚模式。以美国为首的西方模式是设立专门的政
府部门经营担保业务，实行的是单层结构，只在中央-级设立一个政府或准政府
部门，针对某些特定的对象提供单一的担保产品；以日本为首的东亚模式则是由
政府主导设立一个非盈利性组织，实行的是多元双层机构，即设立多个经营主体，
具有担保＆再担保双层安排。由于两种模式结构的不同，各自的监管安排也是有
一定差别。从共性来看，一方面，两种担保模式的主要资金来源都是财政部，因
获国中小企业信用担保制度问题研究
‘
此财政部以及监管财政资金运用的审计部门都对担保机构有监管的权利，以确保
财政资金的有效利用；另外一方面，担保业务涉及的领域的主管部门，比如日本
的通产省，英国的工贸部等也对相关担保业务具有监管的权利。从差异来看，东
亚模式的担保机构往往是非营利性民间组织，没有政府上级部门的监管，但是由
于地方政府财政出资，地方政府对地区～级担保机构的业务活动也具有监管的权
利：而西方模式担保机构是中央一级的政府机构要接受上级行政部门的管理，比
如英国出口信用担保局要接受工贸部的监管，美国小企业管理局要接受美联邦政
府责任署的监管，FHA、Freddie Mac、Ginnie Mae等要接受HUD的监管，但是
不受地方政府的管治。同时，西方模式中，担保机构具有对担保业务活动开展的
监管权利，包括对金融机构以及中小企业，能对其违规行为进行处罚；而东亚模
式中，担保机构只能通过担保合同约束金融机构和中小企业的活动，并不能对其
进行监管检查，或者是处罚。另外，政策性担保监管中另一个共性就是各国都通
过政策性担保机构立法的形式对担保机构的业务范围进行了详尽的规定，是上级
监管部门的监管依据。
从商业性担保业务来看，欧洲和北美洲是商业性担保业务最活跃的地区。但
是从担保业务的经营主体来看，欧洲允许商业银行提供担保业务，商业银行是主
要的经营主体，保险公司、专业担保机构的业务比率相对很小：但是在美国、加
拿大，银行是不允许经营担保业务，担保业务的经营主体是保险公司和专业性担
保公司。虽然两个区域的担保业务经营主体不一致，但是对担保业务监管的思路
是一致的。美国、英国、加拿大等都是将担保业务视为一般金融业务，没有专门
的担保业务监管部门，而是由金融监管部门统一对其经营主体进行监管。在英国，
银行经营担保业务主要是由金融服务局下的银行监管部门监管，而少数由保险公
司和担保机构经营的担保业务则是由金融服务局下的保险监管部门统一监管。在
美国，保险公司、担保公司、再担保／再保险公司都必须在州保险主管部门注册，
并接受保险主管部门的监管；对于承担联邦政府业务的保险公司和担保公司同时
还要接受联邦政府财政部下金融管理服务局的统一监管，符合财政部“部门参考
570，，标准的担保公司、保险公司、再担保／再保险公司才能向政府部门提供担保服
务。加拿大的担保业务监管也是纳入加拿大金融机构监管办公室(Office of
Superintendenl of Financial Institutions)保险监管部门的监管之下。政府对经营担
保业务的金融机构的监管内容主要是严格把关担保机构的准入以及监督担保机构
的业务经营和风险控制以及担保机构的信息披露机制。政府监管之外，市场监管
和行业自律是规范担保业务的主要动力。各国政府对担保机构严格的信息披露的
要求使得担保市场信息不对称现象减少，在专业评级机构，比如邓百氏(八M．
Best)的信用评级下，市场监管使得担保机构自我约束。同时，担保行业协会，
如SAA,泛美担保行业协会、加拿大担保行业协会等也对各国的担保行业业务规
博士学位论文
范也起到关键的自律监管作用【13”。
7．2．2．2经验借鉴
1．政策性担保业务和非政策性担保业务必须实行分类监管。
从中国担保业现状来看，明确区分政策性担保业务和非政策性担保业务，并
构建不同的监管体系是重要的任务。对于政蔗性担保业务及其经营主体，由于其
业务目的是为了社会整体经济效率的提高、其资金来源主要依靠政府财政资金，
所以政府应该主导对政策性担保业务及其主体的监管。根据开展政策性担保业务
的目的，由相关政府部门进行监督指导，实施合规性监管。同时，政府财政部门
或者是审计部门对政策性担保业务的资金供给、资金效率进行监督管理。而对于
非政策性担保业务及其经营主体，需要抓紧建立目前还处于空白阶段的行业自律
和市场监管积极建立统一的监管规则。对有些综合经营两类业务的担保机构，必
须严格区分不同类业务的风险，设立相互独立的两个帐户，建立严格的防火墙制
度。只有在区分清楚政策性担保业务和非政策性担保业务及其经营主体的前提下，
才能有序开展担保监管。．
2．建立完善的担保行业法律体系，依法监管。
从国外担保监管的特点来看，政府对担保业的监管都是建立在一整套法律基
础之上。对于监管主体，例如行业协会的设置、对担保业务的监管都有严格的法
律规定。担保机构政策性担保业务的开展也必须遵守相关法律对政策性担保业务
开展的约束。从中国担保立法来看，中国对担保行业监管的法规建设还不健全。
现行的担保行业规范基本上是国家各部委出台的部门规章和地方政府根据国家有
关经济政策自行制定的地方性法规，这些部门规章立法层次都比较低，约束力不
强，难以对担保行业整体所涉及的社会关系进行全面的监管。而且，这些规章是
由不同部门根据本部门特点制定的监管章程，不免有相互冲突和监管空白的存在。
因此，完善担保业的监管，必须加强担保业的法制建设，建立一套完整的担保业
法律、法规体系。
3．完善市场监管机制，发挥市场监管的作用。
从国外担保监管的特点来看，对商业性担保的监管主要集中在市场监管。在
严格的信息披露机制和信用评级的市场环境下，市场机制自动作用。一个方面是
从投资者的角度，商业性担保机构是私人出资，以盈利为目的，要接受投资者的
监管，因此商业性担保机构的管理层是有内生的动力来规范业务开展，控制风险
的：另外一个方面是从担保公司的业务伙伴的角度，业务伙伴自然是愿意选择信
用良好、实力强大的担保机构。在信息透明、适度竞争的市场环境下，担保机构
要想生存下来，就必须控制风险、提高自身的业务能力和盈利能力。推动市场约
束的关键，重点在于建立清晰的信息披露规则，建立一个信息透明、适度竞争的
我国中小企业信用担保制度问题研究
市场环境；其次是要完善担保公司的治理机制，健全投资者对担保公司管理层的
监督，形成内部良好的风险制衡机制。
4．建立行业协会，促进行业自律。
在担保业比较发达的国家大都成立了担保行业协会，比如日本的全国信用保
证协会联合会、美国的担保行业协会、加拿大保证担保行业协会等等。从这些国
家的经验来看，担保行业协会的设立能对担保行业发展起重要的作用。行业协会
在指导行业业务开展，规范行业业务开展，监督管理担保公司业务行为，制定行
业统一标准，促进担保行业自律有着重要的意义。在中国担保行业快速发展的今
天，也迫切需要该设立担保行业协会，通过担保行业协会加强担保企业与政府监
管部门的沟通。同时，担保行业协会还可以从专业化的角度，协助政府监管部门
制定担保行业法律，完善担保立法，另外，通过担保行业协会的自律监管，弥补
政府监管的空白，促进担保行业健康发展。
7．2．3我国担保业监管制度的设计原则
7．2．3．1指导原则：功能性监管原则
传统的金融监管模式强调机构性监管，即按照金融机构的类型分别设立不同
的监管机构，不同监管机构拥有各自职责范围，无权干预其他类别金融机构的业
务功能。但是一些较大规模的专业担保机构己经成为综合性担保机构，同时经营
不同风险的产品和业务组合，既从事商业性担保也代理政策性担保业务，其业务
种类涉及融资性担保(包括贷款担保、承兑汇票担保、信用证担保等)、财产保全
担保、投标保证金担保、工程履约担保、贸易履约担保等，跨越多个行业。因此，
如果按照机构监管原则，将很难界定监管职责范围。借鉴1997年诺贝尔经济学奖
得主Me．on和Bodie(1993)等人最先提出的功能性监管理论【1361——着重对各
机构所进行的金融业务类型来监管，且不论从事该业务的机构属于那种类型——
我国可以遵循这种原则，确定统一的担保监管框架和规则，再由不同监管主体负
责监管担保机构所提供的不同担保业务。
从国际经验来看，金融机构的功能性监管有两种最基本体制l”71。一是集中单
一的～元监管体制，即由一家金融机构集中监管、执行统一的监管职能。英国在
上世纪90年代设立的金融服务局(VSA)就是由原来的银行监管部门、证券投资委
员会和其他金融自律组织合并成立的。在这种监管体制下，每一种金融业务都由
FSA下的部门负责，‘对有争议的业务则由FSA负责。目前实行这种模式的还有日
本、韩国等9个国家。二是多元监管体制，由若干机构共同分担监管职责。典型
的是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的
基础上形成的伞形监管模式。根据该法规定，由美联储(FRB)继续作为综合管制
的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署(OCC)等银行监管
168
博士学位论文
机构、证券交易委员会(SEC)和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分
业监管；另外，FRB对金融控股公司集团整体实行监管，必要时对银行、证券、
保险等公司的限制监督行使裁决权【“】。对于我国担保业应选择怎样的监管体制，
有学者认为现有的各监管部门有些仅对与其密切相关的担保业务有监管经验，而
有些缺乏必要的监管资源，如果由现有的任何一个部门单独负责整个担保行业的
监管职能，所要承担的监管成本将远远高于所获得的监管收益。因此，担保业的
功能性监管体制宜选择多元模式，采用多元化的分类监管。。
7．2．3．2担保业务分类监管原则
对担保业监管的制度设计遵循以功能性监管为指导原则的思路，就要求采取
对担保业务实行分类监管的原则，这其中包括以下两部分内容；
1．不同性质的担保业务采用不同的监管规则。
为了实现社会公平合理和持续协调进步的社会性目标，政策性担保业务强调
贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展
稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不
意味着不讲财务效益，而是在“政策性”框架内的非主动竞争性的自然盈利，同样
也需要讲求财务的可持续性。否则，政策性担保体系就难以长久维系。与之相反，
在经济有效性目标驱使下，商业性担保业务在资源配置中往往呈现出趋利性强的
特点，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于经营活动和
业务能盈利。所以，对于政策性担保业务和商业性担保业务，监管的方式应该有
所不同。政策性担保面临的风险属于政策性风险，所以对政策性担保业务应以合
规监管为主，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。具体来说，
包括担保机构资金的运用、运作程序的规范性等等。而商业性担保业务通常是独
立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，包括除贷款担保以外的工程履约
担保，合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务。所以对商业性担保
业务的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳
定。因此，无论是从国际经验还是理论逻辑来看，对商业性担保和互助性担保业
务应采取“市场监管+行业自律”的方式，用市场手段解决市场问题，既可以最大效
率的发挥监管职能，又可以避免政府的过多干预。但是，政府部门在其监管中也
要积极发挥作用，例如：设定进入门槛，保证资本金的规模；监管资本金的运作，
保证风险准备金的安全性和流动性(通常是规定投资组合的合理比例)：控制担保
放大倍数，保证清偿能力；担保机构的信息披露制度和定期评级等等。
2．，不同种类的担保业务由不同的业务主管负责监管。，
我国专业性担保机构从事的业务横跨多个行业，鉴于行业的这种特征，应将
。参见巴蜀松等(2006年度中国担保业监管研究》，中国担保联盟课题研究报告，2006 10
169
。我国中小二业信用趟保制度H题研究‘
担保业务按照种类进行严格界定和划分，再由不同监管主体负责监管开展相应业
务的担保机构，这样的监管主体即为业务主管。比如，中小企业信用担保归口发
改委中小企业司管理，小额信用担保归口劳动部管理，工程履约类担保归口建设
部管理，金融产品担保归口证监会管理。这样细致的分工，就如同信托公司中信
托业务的监管，监管信托业务的法律有《信托法》，但是不同的信托业务，例如基
金、年金、信托公司、证券公司集合理财，分别由不同监管部门负责，功能界定
清晰，互不重叠。对于创新业务，专业性担保机构必须满足相关行业政府部门出
台的管理办法，才能从事创新业务。比如保本基金，专业担保机构如要从事该项
创新业务，必须满足证监会《保本证券投资基金运作指导意见》中的具体规定，
即实收资本不低于20亿元；净资产不低于50亿元；成立并运作满三年以上，具
备法人资格的企业；最近三年连续盈利；己担保的保本基金资产规模不超过其净
资产总额的两倍；最近三年未受过重大处罚。
同时，由于政策性担保业务的目的是为了实现政府制定的特性政策目标，业
务主管在对担保业务进行监管时，必须充分考虑其特殊性。
首先，应该制定相关法律法规，界定哪些业务属于政策性担保业务，以及申
请这些担保业务所必须具备的条件。比如中小企业贷款担保业务，中小企业必须
向中小企业署出具有关证明文件，证明率、请者已经很难从其他渠道获得融资。其
次，政策性担保往往服务于风险较大，代偿率较高的担保申请人，所以监管应该
侧重于防止政府对担保机构行政干预，利用职权进行关联担保，影响担保公司自
主经营的积极性，使其丧失了独立性和存在的价值，使得最终担保公司成为了地
方财政的附属工具。建立处罚机制，对于相关责任人所承担的责任，以及违规操
作的惩处必须在法律中进行明确规定。一旦发现担保公司违规操作，监管部门要
对其处以经济惩罚，实行业务警告、整顿或取消高管人员任职资格，直至退出担
保行业。
再者，政策性担保业务并不以利润最大化为经营目的，因此对资金来源于财
政资金担保机构的政策性担保业务，监管角度就应该偏重于财政资金的运作效率
考核以及风险控制。对于非政府出资建立的担保机构进行政策性担保，鉴于政策
性担保的正外部性，在将政策性担保业务同商业性担保业务分别核算的前提下，
监管部门也应该对其所经营的政策性担保业务进行补偿。．
具体的财政补偿方式可以采取多种形式。例如原国家经贸委对纳入中小企业
信用担保体系的担保机构的担保收入给予减免3年营业税，那么对符合条件的中
小企业信用担保机构政府应该继续给予税收减免等政策支持。对担保机构提取的
风险准备金免税，即允许在税前提取风险准备金。政府还可以每年从财政预算中
划拨一定的资金作为基础，并从科技发展基金、技改贷款贴息中划出一定金额用
于高科技行业的风险补偿。此外，也可以建立统一的财政补偿机制，比如深圳市
博士学位论文
政府每年对中小企业融资担保依据担保发生额提供1％．2％的财政补偿+或者担保
机构可按每年担保费和利息收入的一定比率提取一部分作为补充，形成风险补偿
基金，用于弥补担保机构的风险损失。许多地方政府已经进行了积极探索，如长
沙市财政从2003年起连续五年每年安排1000万元，设立长沙市中小企业信用担
保基金，用于对担保机构的补贴或直接委托给专业担保机构运营；从2003年起，
湖南省财政也每年拿出2000万元，设立专门账户，建立中小企业信用担保风险补
偿基金。从这个角度来看，财政部不宜按照担保业务分类进行直接监管，但是鉴
于其监管财政资金的运作的职责，可以对国有资产成本和收益的效绩考核，并对
政策性担保予以支持【””。
7．2．3．3担保机构统一监管原则
业务监管仅能对专业性担保机构所提供的某项业务进行风险控制和防范，但
在如何控制和防范一个专业性担保机构所面临的整体风险方面却略显乏力，而行
业监管主体就是指根据相关法律规定对整个行业及机构进行监管的政府部门，它
关心的不仅仅是行业中某种业务的发展，更多的是整个行业的健康成长。因此，
有必要建立一个统一的平台进行担保机构监管，从机构整体角度对其实施风险监
控，有效维护行业体系稳定。
担保机构监管主要包括行业准入监管、资本金运作监督、信息披露制度和信
用评级制度等等针对所有担保机构的较为宏观方面的统一监管规则。其他各个政
府部门对于具体担保业务的监管都应该包括在担保行业主管部门所建立的统一监
管规则之下，同时，统一的监管规则协调各个政府部门的分类监管，可以有效的
避免监管空白、重复监管和监管冲突的现象的发生，提高监管效率。另外，担保
行业的政府主管部门同时也是担保行业协会的主管部门，负责行业协会的审批，
指导行业协会的行业自律工作。因此，担保机构监管是担保业监管框架内必不可
少的一项重要环节。
当前我国担保行业监管的一大空白就是针对担保机构或整个担保行业的监管
主体一直处于缺位状态，没有任何法律明确认可的政府部门对整个行业以及所有
的专业担保机构进行监管。在1995年颁布实施的《中华人民共和国担保法》中，
并没有专门为担保机构的设立、审批、业务运作、与其他金融机构合作方式、市
场准入和退出机制等进行详细明确的规定，这是造成担保行业混乱现状和参差不
齐局面的主要原因。所以解决当务之急是选择或者建立一个合适的政府部门，行
使行业监管主体的职能。
。我国中小企业信用担保制度问题研究。
7．3担保业法律法规体系的完善
7．3．1我国担保业发展面临的法律障碍
1．《担保法》法律体系的滞后性日益凸现。
从担保行业在中国发展至今，并没有法律对担保行业、担保机构的性质做出
明确合理的界定。1995年出台的《担保法》及其《若干问题的解释》虽然对担保
活动做出了规范，是目前中国担保行业经营担保业务时主要依据的法律，但由于
其在制定之初中国仍处于社会市场经济初期，担保行业自身规模也相对较小，专
业担保机构数量极少，该法律仅侧重普通的担保行为(如银行贷款要求的担保、
企业间担保等)，对于如今构成行业主体的专业性担保机构的运作活动却未能给予
明确规定。此外，由于物权法的缺位，担保法在理论上先天不足，其粗略的原则
性规定难以容纳复杂的商品经济关系。特别是随着担保己不再是一般的民事法律
行为，继成为政府支持中小企业发展的一种政策工具之后，担保实际上已成为资
金市场的一种金融活动，特别是随着专业担保机构的实践活动越来越丰富多样，
越来越多的实践问题无法在现行担保法上找到解决方案，体现了现有法律的不足。
2．担保业行政法规矛盾冲突问题突出。
由于《担保法》制定之时，缺少了对于作为行业参与主体的专业信用担保机
构进行法律规范的部分。随着担保行业的发展，尤其是政策性担保机构的不断涌
现，中央各相关部门处于自身的管理职能，分别制定了一些部门规章来对担保业
务进行规范，各地方政府也纷纷制定了各自有地方特色的行政规章，以及规章以
下的规范性文件来调整本地方的信用担保活动。而这些行政法规、规章和规章以
下的规范性文件立法层次都比较低，约束力不强，难以对担保行业整体所涉及的
社会关系进行全面调整。而且，这些规章是由不同部门根据本部门特点制定的监
管章程，不免有相互冲突和监管空白的存在，这既不利于法制的统一，也不利于
信用担保机构的发展。例如，对中小企业信用担保机构的组织性质、法律地位、
行业主管部门的定位，国家各部委出台的有关规范性文件就存在许多自相矛盾之
处。如中国人民银行在1994年印发的198号文件中规定“信用担保公司属金融机
构”，中国人民银行为融资担保业务的监督管理机关，履行按规定审批担保机构的
设立、变更、终止其业务范围的职责。而国家经贸委1999年6月颁布的《关于建
立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中规定信用担保公司属非金融机构，
同时这个文件还规定省以下设立的中小企业信用担保机构要报经省级经贸委批准
或备案。然而，财政部2001年2月出台的《中小企业融资担保机构风险管理暂行
办法》’和后来的《中小企业信用担保管理办法》实际上也认为自己是中小企业信
用担保主管机关。可见对担保行业参与机构的法律规范尚待统一完善。
3．立法层次较高的担保行业专门法律尚存在空缺。
‘博士学位论文
从一般意义上而言，行业监管法律法规主要涉及三大内容：市场准入、市场
运作和市场退出；同时也需要通过高层立法对监管主体的职能范围、权利义务等
予以明确，避免出现监管重复、监管真空等无效监管情况的出现。但在中国，仅
2005年发改委颁布的《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变
更有关事项的通知》针对某些特定的专业担保机构提出了市场准入的监管规定，
但考虑到其仅属于行政往规章这一法律层次，而且适用范围不具有普遍性，因此
可以认为中国目前并没有针对担保行业的专门法律。
完善有效的行业法律法规体系，将为行业发展提供有力的外部支持，也是完
善中国担保业监管制度因素的根本性环节。由于中国担保业法律体系构建尚处初
级阶段，行业活动规范、行业机构规范以及行业监管法规等均需要得到不同程度
的完善和补充。而其中最为重要的是，要首先明确担保业的法律定位问题，并以
此为出发点和依据，逐次对担保机构性质、经营活动、担保业监管主体的监管权
利义务等做出规定，以完善行业法律体系，改善法律环境。具体而言，可以从以
下三个层次对担保行业现在所面临的法律制度因素予以补充完善：第一层次为较
高级别权力机关发布的纲领性文件，以其作为担保行业发展的战略指导，同时也
是对担保业立法的依据。这一层次的法律涉及《担保法》、《物权法》等；第二层
次是对担傈机构运作的指导性法规文件，例如制定《担保机构管理办法》，对中国
担保机构的准入、日常运营、退出等制度提出明确规定，使得担保机构具体实践
和操作运营有规可行；第三层次为相关的《公司法》、《证券法》、《合同法》等外
围法律，它们也是各担保产品运作各个环节和各种参与主体的行为规范。
7．3．2我国中小企业信用担保的法律对策
作为市场经济的产物，信用担保机构的成立和运作必须通过有效的政策、法
律、法规和制度加以规范和引导，及时调整各种利益关系，并严厉打击其中的各
种违法犯罪行为。只有这样，才能解决中小企业担保难、融资难的问题，才能使
信用担保机构真正起到支持中小企业融资，促进中小企业快速、健康发展的积极
作用。各国中小企业信用担保成功运{乍的经验也表明，政府对中小企业信用担保
的扶持应该体现在立法上，即为中小企业贷款担保体系提供法律依据。因此，我
国在扶持中小企业信用担保时，政府的作用也应体现在为建立中小企业信用担保
体系创造良好的法律环境，建立、健全中小企业信用担保法律体系，保证担保信
用的商业化、规范化运作上。．
1．借鉴国外担保法律条款，修改、补充和完善《担保法》。
《担保法》是全国人大制定的调整担保活动的根本大法，它贯彻民商法的_
般原则，注意保护主体的平等性，当事人意思自治，注意保护交易的安全、债权
人的利益，对中小企业信用担保业、信用担保机构基本上没有涉及。它的立法目
’ 我国中小业业信用担保翮度问题研究
的、立法倾向，虽与对信用担保业进行调整的单行法规有着极大的差异(从调整
角度看，《担保法》规范的是多种中小企业平等主体间横向的、广泛的担保行为，
而中小企业信用担保单行法规的规范则是纵向的，有一定范围的特定担保主体的
担保行为)，但对中小企业信用担保方面的单行法规应起统领作用，中小企业信用
担保机构的担保行为属于广泛的担保行为的一种，仍然应受到《担保法》的调整。
因此，必须对《担保法》作相应的修改、补充和完善。由《担保法》对信用担保
业进行初步的规范，搭建起信用担保体系的基本框架，明确信用担保活动的基本
规则。只有这样，才能为中小企业信用担保打下良好的法律基础。
2．出台专门针对中小企业信用担保的法律——《中小企业信用担保法》。
中小企业信用担保作为一个新生事物，仅仅依据《担保法》、《合同法》还不
足以解决中小企业信用担保操作中的法律困难，有必要专门针对中小企业信用担
保问题予以立法。中小企业信用担保机构属于专业信用担保机构，它应当得到专
门的法律法规的必要支持和调整。目前我国《担保法》的调整对象是一般企事业
法人或自然人的非专业担保行为，尚不能完全适合专业性信用担保机构，这对中
小企业信用担保机构的生存和发展非常不利。国际上比较重视中小企业发展的国
家一般都有专门的中小企业信用担保法。如日本《中小企业信用担保协会法》、《中
小企业信用担保保险公库法》~对中小企业信用担保业务操作中的问题给予了明确
的规定。通过专门的中小企业信用担保法，可以改变担保机构在税务优惠、行业
财务制度和风险责任准备金的提取等操作上无法可依的状况；可以规定各级政府
财政每年按一定比例拨款补充中小企业信用担保基金；可以明确规定信用担保机
构与协作银行间责任的划分比例、风险分摊比例等。因此，笔者认为，我国应尽
快制定《中小企业信用担保法》，逐步健全我国中小企业融资担保体系，对担保机
构的资格认定、准入制度、行为规范、法律责任、风险分担等方面做出规定，使
中小企业信用担保机构的建立和运行有法可依，依法解决我国中小企业融资困难
的问题。
3．尽快制定与中小企业信用担保相关的配套法律法规。
从国际经验和我国实践看，中小企业信用担保只是整个信用担保体系的一个
部分，其效能依赖于其他相关部门，如立法的配合、银行的配合和企业的配合等，
其中相关立法的配合是基本前提。出台担保配套法律，如《中小企业基本法》、《中
小企业信贷法》、《反垄断法》、《中小企业振兴法》等，有助于明确政府对中小企
业的政策方针及政府各部门在扶持中小企业发展中应担负的责任，特别是金融机
构在担保业务中所承担的出资义务和风险分担责任。．由于担保机构目前在性质上
还带有较强的扶持中小企业的责任，在经营上呈现出高风险、低回报的特点，在
业务上还不具备盈利的条件，因此政府有必要通过立法形式解决中小企业担保资
金筹集、补偿上的财政问题。此外，笔者还建议尽快制定有关社会信用管理体系
174
· 博士学位论文。
的法律法规，其内容应涵盖信用等级评定、资信评估、咨询机构和公共信息、数
据的取得与使用程序等，以利于中小企业信用担保体系的形成和发展。制定与中
小企业信用担保相关的配套法律法规应注意解决好以下几个问题：
(1)针对信用担保机构的性质实行分别调整。信用担保机构在我国有三种法
律形式：信用担保公司、信用担保中心、信用担保协会。虽然三者都是法人，但
种类不同，分别是企业法人、事业法人、社团法人。在目前未有单行法规的情况
下，支配它们的法律规范也不同，分别受到《公司法》、《社会团体登记管理条例》
的概括性调整。而作为事业法人，仍然无法可依，只能依行政命令个别设立，从
另一个角度出发，可把信用担保机构分为政策性信用担保机构、互助性信用担保
机构和商业性信用担保机构。政策性信用担保机构主要为中小企业进行政策性信
用担保，不以盈利为主要目的，是执行国家经济政策的工具；互助性信用担保机
构主要为会员企业提供信用担保服务，实行市场化运作，独立经营、自负盈亏，
但是盈利也不是其主要目的；商业性信用担保机构以盈利为目的，主要以商业化、
市场化动作为活动方式的市场主体。信用担保法人在数量上毕竟不能同普通的工
商企业相比，不可能针对每一种法律形式都用单行法规进行调整，但是，政策性
信用担保机构、互助性信用担保机构与商业性信用担保机构有很大的区别，存在
分别调整的必要性，如果勉强糅合在一个法规中，可能会出现太多的冲突，影响
法规的基本原则、基本制度的一致性。
(2)强调以行政法规为起点的法律调整为主。信用担保机构的活动，一头连
着企业、个人，一头连着银行，涉及的法律问题相当复杂，很多会涉及行业以外
人的利益，不是部门规章或规章以下的规范性文件所能调整的。为此，必须由国
务院专门颁布单行行政法规对信用担保业进行法律调整。
(3)强调以强制性法规的法律调整为主。信用担保业的活动主要是为那些不
具备向银行直接借款条件的有发展前途的中小企业提供信用担保，使它们能够获
得贷款，是公认的高风险活动。从国外的情况看，倒闭率较高，一旦破产，必然
形成所担保贷款成为无担保贷款，拖累银行坏帐，影响金融环境的稳定。所以尽
管信用担保机构属于中介机构，但由于它同金融活动密切相关，国家对它的管理
严密程度类似于对金融机构的管理，强制性地控制经营风险是法律调整的一个主
要目的。如对资本金放大倍数的限制，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指
导意见》第七项中规定：“担保放大倍数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一
般在10倍以内。”在其他方面，如责任分担、担保收费、担保机构的成立条件、
内外部监督、约束等等都是如此。为了实现严格管理、严格控制，强制性的法律
规范将是绝对的主要调整方式，而任意性规范所占的比例会较小。
(4)中小企业信用担保方面配套法律、行政法规、规章、规章以下的规范性
文件之间，及其与《担保法》、《合同法》、《公司法》等不应相互矛盾、冲突，而
我国中小企业信用担保制度问题研究
应协调一致。地方政府可以出台在《担保法》、《合同法》、《公司法》基础上制定
相应的地方性法规、政策，一方面对《担保法》予以补充，另一方面充分结合当
地情况，体现对中小企业的扶持原则。如上海市出台了《上海市财政局关于小企
业贷款信用担保管理若干管理规定》，对目前中小企业信用担保业务作了补充性规
定，使得担保机构在业务操作中有了更完整的法律依据，效果较好。
4．大力开展担保法律法规的宣传教育并严格执法。
通过开展担保法律法规的宣传教育，让中小企业经营者明确并强化担保权利
义务观念，自觉遵守法律，严格按法律办事。同时，要在健全中小企业信用担保
法律体系的基础上，严厉打击借担保为名故意拖欠贷款和通过虚假信息进行“骗
保”、“骗贷”活动，增强执法的透明度。要充分体现保护债权人利釜的原则，强化
违约责任追究，不仅对逃避债务的单位要处罚，而且对恶意逃避债务的企业高级
管理人员和直接责任人员构成违法的，要依法追究法律责任。
博士学位论文
结论
本文依托信息经济学理论的基本研究框架，以国内外中小企业融资与担保理
论为研究起点，在信息不对称的约束条件下系统研究了中小企业信用担保制度发
展的一般规律和我国中小企业信用担保体系的制度选择问题。具体而言，本文初
步得出以下结论：
1．中小企业信用担保是指由第三方专门机构面向中小企业提供的制度化的保
证。运用信息经济学理论不仅为我们考察中小企业融资难问题提供了一个有力的
工具，也为研究第三方信用担保提供了一个切入点和理论基础。近20多年来迅速
发展起来的西方企业融资担保理论主要以市场经济发达国家的企业融资实践为背
景，对我国实际情况的解释力和指导作用有限，理论本身也有待进一步发展和完
善，但对于当前我国中小企业信用担保发展中存在的问题，许多学者因找不到合
理的理论基准而常常陷入困惑，因此了解这些理论的最新发展仍将大有裨益。
2．在满足一定的假设条件下，担保机构能够通过与银行共同设立合适的契约
、组合，完善信贷市场中的信号甄别与信号传递机制，缓解中小企业面临的银行抵
押型信贷配给。信用担保制度能够通过适当的机制设计有效地解决银行中小企业
贷款中面I临的逆向选择和道德风险，进而提高中小企业信贷融资效率。然而，在
担保机构同样面临信息不对称的情况下要提高信用担保运行绩效需要考虑以下两
个方面：一要控制信用担保机构自身面临的逆向选择和道德风险：二要提高信用
担保资金的经济杠杆效用。具体而言，首先，降低信用担保机构的担保比例具有
提高信用担保资金杠杆效用和缓解信息不对称的双重作用；其次，提高信用担保
资金的经济杠杆效用可以通过以下途径：(1)担保机构有效提高对企业的调查监
控效率，减少相应的成本：(2)担保机构提高反担保的控制能力，掌握更多的企
业核心资产作为反担保条件；(3)银行提高对担保机构的监控能力或者对其有着
较高的信任度，进而减少监控成本。、
3．我国中小企业信用担保制度虽然自1992年以来有了较大的发展，但实际
运行现状中也暴露出许多问题，与美国、日本等发达国家和金融体系较为发达的
台湾地区的信用担保制度比较而言，在担保基金的资金来源与管理模式、补偿机
制、风险规避与分散机制、担保计划的目标、担保产品的种类、担保的法律法规
与配套服务体系等诸多方面尚有待改进。尽管各国(地区)信用担保制度的差异
可能来自于各地政治、经济和文化的各不相同，但从其他国家或地区的成功经验
和失败教训中，仍然能够获得一些进一步完善我国中小企业信用担保制度、使其
更有效率运行的启示。
177
我国中小企业信用担保制度问题研究
4．鉴于对中小企业信用担保中政府行为的积极效应与财政成本问题的理论分
析，以及我国信用担保体系中政府行为的现实考察，本文认为在我国，政府应该
弱化其中小企业信用担保资金供给的主体功能，更多地发挥财政出资的引导作用，
吸引更多的非政府资金介入信用担保体系成为资金供给的主体，放大政府资金的
杠杆效应。同时，政府作为制度供给、监督管理、组织协调的主体功能应得到不
断强化，即要合理选择政府支持信用担保的方式，以此完善现行的担保机制和担
保体系。
5、通过对中小企业信用担保理论与现实的分析，本文认为多元化的中小企业
信用担保体系仍是符合我国国情的必然选择，但坚持以政策性担保为单一主体的
发展模式选择己不符合我国中小企业信用担保发展的客观规律，应考虑在我国有
计划、有步骤地构建以政策性担保机构和互助性担保机构为主体，商业性担保机
构为补充，能够有效控制、分散和化解风险的多元化中小企业信用担保体系。该
体系下各类信用担保机构具有不同的职能定位与发展模式：
(1)政策性担保机构：主要职能应从直接面向中小企业提供信用担保，转向
中小企业信用再担保，并统一负责纳入中小企业信用担保体系服务范围内的中小
企业的信用记录征集、信用评价、信用信息等信用管理工作，通过再担保的层级
和网络为整个信用担保体系提供支撑和政策导向。同时，应建立基于绩效评估的
政策性再担保机制。
(2)互助性担保机构：中小企业信用担保体系基层主体的重要组成部分，需
要采取因地制宜的创新运作模式，包括独特的产权结构、风险分担和资金补偿机
制，将政府、中小企业和银行三方的利益紧密联系在一起，调动三者的积极性，
才能同时增进三方的效用，实现非对称信息条件下的帕累托改进。
(3)商业性担保机构：在我国尚不完善的金融体制环境下，需要其作为中小
企业信用担保体系的有益补充，但从长远来看，商业性担保机构的可持续发展需
要政府的政策扶持和创新担保业务的政策环境，使其业务重心转向其它盈利性的
非贷款担保业务。
6．中小企业信用担保制度的成功运行最终还要受到所处制度环境的制约，本
文针对我国中小企业信用担保机构发展的外部环境中存在的主要问题．提出了从
中小企业征信制度、担保行业监管制度以及信用担保的法律法规体系三个方面构
筑一个弱信息不对称性的、有法可依、执法严格、有效监管的外部制度环境和相
关政策建议。
中小企业信用担保与融资问题的研究是～个庞大的系统工程，其复杂程度和
研究需要涉及的内容之丰富远非本文所能囊括。未来的研究方向至少将包括以下
两个方面：
首先，应当看到，建立完善的中小企业信用担保制度，只是解决中小企业融
‘ 博士学位论文
资难问题的一个不可忽视的重要方面，而如何完善我国的金融体系，促进金融机
构间的良性竞争；如何建立良好的中小企业社会化服务体系，帮助中小企业从内
部提高自身素质和信誉度；如何构建有效的中小企业征信管理体系，减少信息不
对称问题等等，这些课题的研究都有着非常重要的现实意义。本论文在研究中虽
然涉及了其中的某些问题，但仍值得今后对其迸行更进一步的深入研究。
其次，本论文提出的我国中小企业信用担保体系建设的远期目标，即构建以
政策性担保和互助性担保机构为主体，商业性担保机构为补充的“两主一辅”中
小企业信用担保体系及其制度框架，是基于现实考察和理论模型分析{：导出的初步
结论，但这一信用担保制度的构想还有待实践的检验，尤其是对于互助性担保机
构的创新运作模式等，如果能在未来的实际运作中得到较好的运用，通过较长一
段时间的实证研究，发现其中的不足之处，必将使其得以不断发展和完善。
我国中小企业信用担保制度问题研究
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【139】石克英，董爱国．加强担保行业监管的建议．金融时报，2005．8．15
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博士学位论文
附录A攻读学位期间所发表学术论文目录
【1】杨胜刚，胡海波．不对称信息下的中小企业信用担保问题研究．金融研究，
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【2】杨胜刚，胡海波．信用担保机构发展的外部环境与制度改革——湖南省信用担
保机构发展现状调查·武汉金融．2005，(1)：32．35
【3】杨胜刚，胡海波．台湾地方金融发展：历史进程与现实障碍．台湾研究，2004，
(2)：53．59
【4】胡海波，杨汉春．信用担保机构与商业银行合作问题的探讨·长沙民政职业技
术学院学报，2005，(2)：40．42
【5】黄健，胡海波等．湖南社会信用体系模式研究与设计．金融改革与发展，2006，
(10)：16．20
【6】杨胜刚，胡海波．基于信贷配给模型的中小企业信用担保机制分析．经济科学，
我国中小企业信用担保制度问题研究
致谢
本文的写作过程是一个不断学习，不断修正，再到充实整理的过程。中小企
业融资与信用担保问题涉及方面众多，作者深感自身理论和运用实证工具的能力
之不足，希望今后能够进一步拓宽视野，在该领域深入研究下去。
在湖南大学求学的岁月令人难忘。首先要衷心感谢我的导师杨胜刚教授和师
母贺湘君女士。杨老师引导我踏入了经济学研究的领域，师母贺老师则总是在和
风细雨中给我关心和帮助，让我倍感温馨。杨老师一直为我创造了最好的学习机
会和科研平台，同时更以他广博的学识，严谨的治学态度，勤勉刻苦的精神以及
乐观豁达的人格魅力，言传身教令我懂得如何治学，如何做人，使我终身受益。
在论文的写作过程中，从论文的选题到资料的收集以及最后成文，恩师都给予了
我悉心的指导和教诲，不厌其烦，精益求精。
衷心感谢湖南大学金融学院的张强教授、曾令华教授、彭建刚教授、晏艳阳
教授、李连友教授、姜昱副教授、刘毅老师，各位专家在本论文开题或预答辩时
从诸多角度提出了许多宝贵的意见与建议，拓宽了我的视野与思路，使我受益匪
浅。衷心感谢湘潭大学的刘长庚教授、湖南师范大学的刘茂松教授、湖南大学会
计学院的龚光明教授在我答辩时对本论文的进一步完善所做的指导。也要衷心地
感谢湖南大学金融学院的董寿昆教授、姚小义教授、乔海曙教授、贺学会教授、
吴志明副教授、肖曼君副教授、段进老师、罗俊杰老师、潘新玲老师、邓利华老
师等。长期以来，各位老师在我求学的道路上不断支持和鼓励我，令我怀抱感激
之情，他们严谨的治学态度和虚怀若谷的风范，令我深深折服。
衷心感谢中国人民银行长沙中心支行的王地灵处长、欧阳国良副处长、周红
岩科长、唐羽硕士、梁宏梅硕士，衷心感谢浏阳市企业信用担保有限责任公司的
袁国兴总经理、浏阳市金信担保有限责任公司的孙壮志总经理，各位在本文的写
作过程中提供了许多担保行业的文献或数据资料并参与本文相关问题的讨论，在
此仅致以深深的谢意。
在我求学期间，身边的亲人一直是我生活上和心理上的坚强后盾。精神矍铄
的奶奶，给予我深深厚爱的父母，以及体贴入微的妻子王贵女士，感谢他们对我
的一贯支持和信任，我也将以加倍的努力来回报这无尽的关怀和沉甸甸的期许。
胡海波