ParK's 論文后花園

北京工商大学
硕士学位论文
中国农业政策性金融体系构建研究
姓名：郑吉凯
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：杨德勇
20070501
北京工商大学硕士论文
摘要
中国是一个发展中农业大国。农业、农村和农民问题，始终是影响整个经济
和社会发展的重大问题。而“三农”问题的主体是农民，基础在农村，关键在农
业。农业得不到快速的发展，农村和农民的问题就不可能得到彻底的解决。尽管
进入21世纪以来，农业生产总值在世界经济结构中的比重越来越小，但农业的
特殊性和重要地位决定了农业仍然是2l世纪全球经济发展中不可忽视的问题。
2006年，中共中央提出了建设社会主义新农村的历史发展战略。新农村建
设需要大量的资金投入，而我国的财政投入增长有限、农民自身积累缓慢，农村
商业金融以追求利润最大化为经营目标，其业务范围远离农业。同时我国的农业
政策性金融构成单一，政策性金融立法缺失和金融政策缺乏连贯性等问题严重阻
碍了农业政策性金融支持农业发展的作用发挥。我国亟需建立整体有效的农业政
策性金融体系来促进农业发展，支持我国的社会主义新农村建设。
本文的研究目的是分析国外农业政策性金融发展经验，结合我国的经济社会
发展实际，提出我国在建设社会主义新农村背景下的农业政策性金融体系的构建
目标。本文的研究思路是认真梳理农业政策性金融的基础理论，建立农业政策性
金融促进农业产出增长的理论模型，借鉴农业政策性金融发展的国际经验，联系
我国农业政策性金融的发展历史及现存问题，考虑建设社会主义新农村的社会经
济发展背景，提出我国农业政策性金融体系的构建目标。
本文的研究的主要结论是： (1)农业政策性金融在支持农业产出增长中具
有重要的作用。(2)农业政策性金融体系的构成不仅包括农业政策性信贷、农
业政策性保险和担保，合作金融形式也是政府支持农业经济发展的重要途径。
本文的主要创新之处在于： (1)分析了农业政策性金融的理论边界，建立
了农业政策性金融促进农业经济发展的理论模型； (2)分析了农业政策性金融
支持社会主义新农村建设的作用机制和途径； (3)在借鉴国外经验和结合我国
经济发展实际的基础上，提出了建设社会主义新农村背景下我国农业政策性金融
体系的构建目标。
关键词：农业政策性金融体系构建
中国农业政策性金融体系构建研究
Abstract
China is a large agricultural county among the developing countries．Agricultural
problem，Rural problem and Peasant’S problem are always important problems that
influence the development of the whole economy and society．The body of the Three
Rural Problems is peasant，the base of that is in the countryside and the key of that is
the agriculture．Without the quick development of agriculture，it is impossible to solve
the rural problem and the peasant’S problem．Through the percent of agricultural GDP
in the world economy is decreasing in the 218‘century,the special nature and
important status of agriculture determines that agriculture is also the issue which can
not be overlooked in the development of the global economy．
The CPC Central Committee proposed the historical development strategy of the
of New Socialist Countryside construction in 2006．The New Socialist Countryside
construction demands a lot of capital to invest，while the input of government public
finance is limited and the peasants’accumulation by themselves is slow．The rural
commercial finance which aims at the maximization of the profit is withdrawing from
the agricultural field．At the same time，the constitution of the agricultural policy
finance in our country is too simple and the lacks of the legislation of agricultural
policy finance and the coherence of its policy retard seriously the function of
agricultural policy finance in supporting the development of agriculture．A
comprehensive and efficient agricultural policy finance system needs to be
constructed to incentive the development of agriculture and support the New Socialist
Countryside construction in our country．
The aim of this thesis is to analyze the experiences of foreign agricultural policy
finance development and combine with the actual development of the economy and
society in our country，then to suggest the construction aim of our agricultural policy
finance system on the background of New Socialist Countryside
The overall route of the study is to summarize the basic theory of agricultural
policy finance and establish an theoretical model of the mechanism that the
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agriculture policy finance contribute to the output of agriculture，then to study the
international experiences of the development of agricultural policy finance and
combine to the development history and existing problems of our agricultural policy
finance，then at last suggests the construction aim of our agricultural policy finance
system by considering the social developing background of the construction of New
Socialist Countryside．
The main conclusions of the thesis include：(I)Agricultural policy finance has
an important function in supporting the development of agricultural production．
(II)Agricultural policy credit is not the only finance form in the constitution of
agricultural policy finance system．Agricultural policy insurance and guarantee are
also important forms used by government to support the agriculture．
The main innovations of the thesis lie in，(I)the theory boarder of agricultural
policy finance is analyzed and a theoretical model of the contribution of agricultural
policy finance to the development of agricultural economy is established；(II)the
mechanism and route through which the agricultural policy finance contribute to the
New Socialist Countryside construction is thoroughly discussed；(III)the aim of the
construction of agricultural policy finance system to support New Socialist
Countryside construction is suggested on the base of international experiences of
agricultural policy finance development and the social and economic practice in our
country．
Keywords：Agricultural policy finance；System；Construction
III
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取得的研究成果。除了文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人或
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学位论文作者签名： 师躲筮迸药肌7年f朋p日
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第身；一一早章弓绪百下论匕
农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安1。中国是一个发展中
农业大国，在中国经济体制改革的过程中，农业、农村和农民问题，始终是影响
整个经济和社会发展的重大问题。而“三农”问题的主体是农民，基础在农村，
关键在农业。农业得不到快速的发展，农村和农民的问题就不可能得到彻底的解
决。尽管进入21世纪以来，农业生产总值在世界经济结构中的比重越来越小，
但农业的特殊性和重要地位决定了农业仍然是2l世纪全球经济发展中不可忽视
的问题。借鉴国外支持农业发展的经验，我国1994年建立了第一个农业政策性
金融机构——中国农业发展银行。政策性金融与商业性金融在经营目标、管理体
制、运作模式等方面均存在很大差别，建立适合中国需要的农业政策性金融体系
更是一项前无古人的创新事业。在我国农业政策性金融体系的构建和发展进程
中，出现了各种思想认识，理论观点的摩擦、碰撞乃至对峙。本文认为只有从理
论和实践结合的高度去分析农业政策性金融问题，才能正确认识进农业政策性金
融的功能和意义，从而促进农业政策性金融和我国农业的健康快速发展。
第一节选题与文献综述
一、选题背景及研究目的
本文是在我国加入1fro和建设社会主义新农村国内外新的社会经济发展背
景下而设计的选题。
(一)社会主义新农村建设需要农业政策性金融发挥重要作用
2006年，中共中央“一号文件”明确提出了建设社会主义新农村的重大历
史发展战略2。新农村的建设是中共中央面对新的社会经济发展背景下提出的一
项具有历史意义的战略性决策。中国的大部分人口在农村，农村、农业和农民问
题得不到很好地解决，中国的经济发展就不可能实现质的突破。新农村建设需要
大量的资金投入，但是我国目前财政支农力度有限，商业金融从农村领域退出现
象明显，建设新农村急需新的资金来源。新农村建设必须发展现代的农业，没有
农业的现代化，就不可能实现农村的现代化。现代农业的发展不仅需要基础设施
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改善的资金投入，还需要农业生产技术提高的资金投入，因此现代农业的发展更
需要农业政策性金融的支持。农业政策性金融能有效地补充商业金融的缺陷和不
足，优化调整农业和农村经济结构，引导社会资源的合理配置，有效推动农业生
产技术水平的提高和农业基础设施的改善。因此，社会主义新农村建设客观上要
求农业政策性金融在新农村建设中发挥主导作用3。
(二)1Pflo框架下农业政策性金融具有广阔的发展空间
加入vI'O以后的农业保护需要农业政策性金融来担当农业保护政策的载体。
中国加入tTO，农业面临一个新的环境，而农业始终是最重要和最敏感的部门。
我国在加入’tq'O的谈判协议中承诺削减关税、取消对农产品的出口补贴，减少对
农产品国内支持的“黄箱政策”‘。因此，我国农业支持政策为适应Vl'O规则必
须做出相应的调整，农业支持的核心应该是改善农业生产的物质条件，提高农业
的劳动生产力，增强农业的国际竞争力。我国农业宏观政策要从改革以来以调控
价格为主转而实行以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容的“绿箱
政策”。我国应采取农业科研、植保、基建等投资，粮食安全储备，作物保险，
自然灾害救济，以及区域开发等措施，合法地保护和支持农业的发展。根据国外
的经验5，农业政策性金融正是保护本国农业和支持农业发展的最佳组织形式与
途径。因此，我国加入WTO的背景为农业政策性金融的发展提供了广阔的空间。
我国经济社会发展对农业政策性金融的需求与我国农业政策性金融体系的
缺位形成了鲜明的反差。这就要求我们必须尽快建立和完善农业政策性金融体系
来为在我国加入WTO的背景下和建设社会主义新农村进程中的我国农业发展提
供强有力的保障和支持。有鉴于此，本文以中国农业政策性金融体系构建为题进
行专门研究。
(三)本文研究的主要目的
本文研究的中间目标在于总结农业政策性金融的基本理论，建立农业政策性
金融促进农业经济发展的理论模型，借鉴农业政策性金融发展的国际经验，对我
国农业政策性金融的进行实证分析，总结出农业政策性金融促进农业发展的作用
机制。
研究的最终目标在于根据我国经济发展的现实背景来设计适合我国建设社
会主义新农村的农业政策性金融体系的构建目标。
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二、文献综述
(一)国内外研究成果
在19世纪末和20世纪初，国外就己经着手研究农业政策性金融问题。英国
经济学家凯思斯(Keynes)主张采用国家干预经济、财政和货币政策相结合的办
法来“市场失灵”问题。以凯恩斯为代表经济学家们认为政府有必要对经济进行
干预，以保证社会的资源配置达到最优的组合。斯蒂格里茨(Stiglitz)认为市
场失灵也会给金融市场带来麻烦，选择性的政府干预有助于而不是阻碍了金融发
展。有关金融与经济发展的研究则揭示了金融在经济发展中的重要作用。20世
纪60年代格利和肖(Gurley＆Shaw)第一次从金融角度探讨金融在经济发展中
的作用。爱德华·肖(Shaw)认为金融市场有使较贫困经济的增长步伐变得更加
迅速和稳定的功能。麦金农(McKinnon)主张发展中国家开放金融市场取消利率
压制，提高资金效率，刺激经济发展，实现经济良性循环。这些理论为西方社会
农业政策性金融的建立和发展奠定了坚实的基础。
在国内有关农业政策性金融的研究中，自钦先教授(1993)的《各国政策性
金融机构比较》是我国最早介绍政策性金融的著作。朱元棵(1996)的著作《中
国农业政策性金融导论》是我国第一部系统研究农业政策性金融问题的专著。白
钦先等(2006)的《各国农业政策性金融体制比较》是对各国农业政策性金融体
制分析得十分详细的一本著作。随着我国农业政策性金融的实践，国内的许多学
者都对农业政策性金融问题的研究做出了贡献。总结起来，国内研究成果体现在
以下几个方面：
1、对农业政策性金融的基本理论分析。
无论是从金融发展、市场失灵，还是从农业保护的角度，前人对农业政策性
金融必要性的理论分析已经比较深刻和完善，为本文的研究工作打下的良好的理
论基础。在农业政策性金融存在必要性的理论分析中，朱元揉(1996)、甘绍群
(2005)从农业弱质性的角度出发，指出农业需要保护，农业政策性金融是扶持、
保护农业的最佳选择。宋宏谋(2003)、李秉龙等(2003)从市场失灵的角度进
行了分析，认为农业本身所具有的特征导致市场失灵，需要政府采取一定的政策
手段加以宏观调控。胡炳志(2003)研究认为政策性金融机构的设立正是矫正金
融市场失灵的一种手段，同时比财政手段成本低且效率高。牛晓健等(2003)认
3
中国农业政策性金融体系构建研究
为通过发行政策性金融债券投资来拉动经济增长，相对于政府国债投资有诸多优
势。
2、农业政策性金融的国际比较和我国农村政策性金融的实证分析。
国内学者通过国际比较和实证分析等方法对我国的农村政策性金融进行了
评价和分析。诸多的研究试图通过农业政策性金融国际比较，找出我国农业政策
性金融的发展方向。杨桦(2003)等的研究通过中外农业政策性金融组织结构、
制度、资金来源和运用、功能、市场环境和外部关系的比较，提出完善我国农业
政策性金融体制、拓宽资金来源渠道、灵活运用资金、完善其功能和理顺外部关
系等完善和发展我国农业政策性金融的建议。在对我国农村政策性金融的评价的
研究中，白晓燕等(2005)利用c—D模型说明了我国农业政策性金融对农业经济
增长的支持作用。我国农业政策性金融的发展存在诸多问题的现实，促使研究的
方向更多地定位在有关农业政策性金融的改革的讨论上。白永秀等(2003)认为
农业政策性金融应该支持农业产业发展。甘绍群(2004)提出农业政策性银行的
定位在宏观效益高于微观效益的落后产业。在农业政策性金融的资金来源和可持
续发展方面，一种观点认为，政策性银行执行了国家的方针政策，应该得到财政
补贴。如陈武(2003)等认为要对政策性银行应该由中央和省级财政向政策银行提
供财政补贴。于海(2003)认为解决农业政策性银行的资金来源问题，应主要依
靠国家财政来解决。王桂堂(2005)应当健全财政对农业政策性金融持续投入机
制与补偿机制，财政还应承担起对政策性金融业务监督管理的责任。另一种观点
认为政策性银行在业务发展中应该注重政策性与收益性的兼顾。何林祥(2002)
认为农发行执行政策是前提，而做到保本经营，这是农业政策性银行健康发展的
根本保证。吴晓灵(2003a)认为政策性银行体现政府经济政策取向，它按“贷得
出，收得回”的金融方式运行，但它不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。在
对国内农业政策性金融的改革方向的讨论中，有人认为政策性银行商业化将是我
国农业政策性金融发展的趋势。如陈建波(2003)、何广文(2004)认为政策性金融
也要讲求财务上的自我可持续性，政策性金融业务的商业化、市场化操作，成为
国外普遍存在的政策金融成功的制度安排。
3、有关农业政策性金融外部环境的研究。
现有研究开始了对我国农村政策性金融的生态环境、法律基础等外部环境问
题的关注。学者们对有关农业政策性金融的研究从应对入世、金融生态、金融立
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法以及与商业金融的关系等不同的方面都做出了有益的探讨。如董家庆(2006)
认为农业政策性金融生态极为脆弱，改善农业政策性金融生态环境，是农业政策
性金融业健康发展的前提条件。韩刚(2005)认为国家应尽快出台相关法律，将
中国农业发展银行的职能定位、业务范围及经营活动置于法律规范和约束之下。
王军，刘志丽(2004)对加入WTO后我国农业政策性金融发展进行了研究。甘
绍群(2003)认为农业政策性金融与商业金融可以优势互补，应当是一个有机的
整体。研究的结论认为我国农村政策性金融的外部环境较差，应该及时改善农村
政策性金融的环境，以更好的发挥农村政策性金融的作用。
(二)对现有研究的评价
现有研究成果对农业政策性金融存在的必要性、职能特征等基本问题进行了
详细的分析，成功地进行了农业政策性金融的国际比较和我国农业政策性金融的
实证分析。此外，现有的研究体现了我国对农业政策性金融外部环境如法律基础、
与政府部门以及商业性金融关系协调等问题的关注。
存在的不足之处在于缺乏对农业政策性金融促进农业产出的作用机制的理
论归纳，没有对农业政策性金融理论边界的进行清晰有效的界定，缺少农业政策
性金融促进农业产出的理论模型，缺乏依据我国社会发展的具体实际，尤其在新
农村建设背景下的农业政策性金融体系的整体构建等问题的研究。因此，本文拟
从以上几点进行创新和突破。
中国农业政策性金融体系构建研究
第二节本文的研究思路与方法
一、论文的研究的思路与研究方法
(一)研究的思路
本文研究的主要思路：首先，本文对农业政策性金融的必要性、理论边界、
职能和特点等基础理论进行总结梳理，归纳出农业政策性金融促进农业发展理论
模型。其次，通过对农业政策性金融的国际比较和对我国农业政策性金融发展的
实证分析，总结农业政策性金融发展的经验并找出我国农业政策性金融存在的问
题。然后，结合我国建设社会主义新农村的客观经济发展实际，选择我国农业政
策性金融在新的历史条件下促进农业发展和支持新农村建设的作用机制与途径。
最后，根据农业政策性金融支持我国农业发展的作用机制与途径，借鉴国际农业
政策性金融的发展经验并结合国内经济社会发展的客观要求，提出我国农业政策
性金融体系构建的总体目标以及构建原则。
本文研究的技术路线图如下：
图1-1本文研究的技术路线图
(二)研究方法
理论分析与实证分析相结合。理论分析可以让我们对问题的本质认识得更深
刻，实证分析可以检验理论分析真伪并完善理论的完备性。本文对农业政策性金
融的必要性、理论边界、职能与特征进行了详细的理论分析，在分析我国农业政
策性金融、商业金融和合作金融与农业经济发展相关性问题和对我国农业政策性
金融促进农业发展的分析中运用SPSS和E-views分析软件进行了实证分析。
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归纳和演绎相结合。本文充分地运用了归纳与演绎这两种重要的分析方法，
认真地对国际发达国家和发展中国家农业政策性金融的发展经验进行总结归纳，
运用演绎方法推理了我国农业政策性金融的作用渠道和作用机制。
数学模型分析方法。本文在总结农业政策性金融对农业发展的贡献后，借鉴
发展经济学的理论模型，并运用经济学动态方法建立了农业政策性金融促进农村
经济增长的理论模型。
辩证的分析方法。辩证的分析方法是全面深入的分析问题，防止犯以偏概全
出现的一种有效方法。在认识事物的时候，辩证的方法可以让我们更清晰的认清
事物的本来面目。本文采用辫证的方法分析农业政策性金融与农业政策性信贷之
间关系等问题。
二、研究的意义与创新之处
(一)研究意义
本研究的理论意义是在总结农业政策性金融必要性、边界、职能和特征等理
论问题的基础上，建立了农业政策性金融促进农业产出增长的理论模型，分析了
农业政策性金融推动农业生产发展的作用机制和渠道。
本研究的实践意义在于，对我国农业政策性金融进行实证分析和现状评价，
提出了我国农业政策性金融体系的构建目标及原则。
本研究的应用价值在于，提出的农业政策性金融体系构建目标对我国农村金
融改革和建设现代农业具有重要的参考价值。
(二)主要创新之处
本文的创新之处在于：
第一，分析了农业政策性金融的理论边界，建立农业政策性金融促进农业产
出增长的理论模型，并探讨了农业政策性金融促进农业经济发展的机制和途径。
第二，借鉴国外经验和结合国内发展实际设计出了我国农业政策性金融体系
构建的框架目标和原则。
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第二章农业政策性金融的理论分析
理论分析常是我们研究问题的切入点，也是本文研究农业政策性金融问题的
出发点。本章分析农业政策性金融的理论边界，梳理农业政策性金融产生和存在
的理论依据，总结了农业政策性金融的功能和特征等基础理论。在理论总结的基
础上，本章借用柯布一道格拉斯生产函数形势和发展经济学的研究方法建立了农
业政策性金融促进农业产出增长的理论模型。
第一节农业政策性金融的边界分析
农业政策性金融是政策性金融中的一种形式，但是农业政策性金融又具有独
自的特征。本节详细讨论了农业政策性金融理论边界，分析了农业政策性金融的
内涵和外延，为下一步的分析进行了清晰的概念界定。
一、政策性金融
政策性金融也称国家金融、政府金融、制度金融、财政投融资，是在一国政
府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限
定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定
经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。政策性金融是一切规范
意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信
用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。它具有如下
三大特征并且是三者的统一：(1)政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会
政策目标；(2)优惠性，即以比商业性金融优惠的利息率、期限、担保等条件提
供贷款或保证提供贷款(即可得性)；(3)有偿性，即在一定期限内有条件让渡资
金使用权的资金融通活动6。
二、农业政策性金融的边界分析
农业政策性金融是专门服务于本国农业经济活动的政策性金融形式7。农业
政策性金融在国外没有一个明确的定义，而且业务边界也是模糊的。在我国，农
业政策性金融边晃界定的模糊性严重阻碍了其功能的发挥8。鉴于以往研究中对
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农业政策性金融边界的认识不是很清晰，本文有必要进行农业政策性金融的边界
分析。
本文认为农业政策性金融是政府部门为促进一个国家或地区农业生产力水
平的提高，从而实现促进农村经济发展和增加农民收入水平的一种农业支持手
段。农业政策性金融包含核心部分、扩展部分和外延部分三个层次(如图2—1)。
农业政策性金融的第一个层次，即核心的层次，是农业政策性信贷。农业政
策性信贷是增加农业生产领域投入的最直接的政策性金融形式。在国际上，农业
政策性信贷手段是每一个国家支持农业发展的农业政策性金融体系中最重要的
组成部分。
图2-1农业政策性金融的边界示意图
农业政策性金融的第二个层次，即扩展的层次，包括政策性保险和政策性担
保等其他由政府设立来支持农业生产发展的金融组织。从本质上来讲，农业政策
性金融就是通过金融的形式来扶持农业生产的发展，从而实现国家扶持和保护农
业生产发展，提高农业生产力的目的9。所以，除了农业政策性信贷之外，农业
政策性保险和农业政策性担保等其他由政府部门设立而实现支持农业发展的金
融形式都是农业政策性金融的重要内容。
农业政策性金融的第三个层次，即外延的层次，是政府借以实现支持农业经
济发展的农村合作金融等各种形式。农业政策性金融的外延就是政府支持和调控
农业生产发展的各种方式和渠道。这样，农业政策性金融并不能限于政府设立的
金融组织机构，还应该包括政府借以实现支持和扶持农业生产发展目的的各种金
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融组织形式。当政府通过支持农村合作金融发展的途径来支持农户的信贷需求
时，农村合作金融也是农业政策性金融的组成部分。历史上很多国家都曾经通过
支持农村合作金融的发展来实现支持农业发展和农村经济的政策目的”。目前在
世界上的许多国家中，合作金融仍然作为农业政策性金融的重要载体“。
三、农业政策性金融与农业政策-性信贷
在我国有关农业政策性金融问题的讨论中，似乎农业政策性信贷成为了农业
政策性金融的一个替代，更有人研究一提到农业政策性金融就当然地等同于中国
农业发展银行，这样的研究态度和认识偏见对农业政策性金融的发展是有害的。
因此，本文这里对农业政策性金融与农业政策性信贷的关系进行辩证分析。
一方面，农业政策性金融是比农业政策性信贷更为广泛的经济范畴。从以上
对农业政策性金融的边界分析中我们可以看到农业政策性金融除了农业政策性
信贷以外，还包括农业政策性保险和担保以及政府支持的农村合作金融等其他形
式。所以，农业政策性信贷是农业政策性金融的一个组成，而不能代替农业政策
性金融。
另一方面，农业政策性信贷在农业政策性金融体系中占有绝对重要的地位。
虽然农业政策性信贷虽然是比农业政策性金融小的经济范畴，但是农业政策性信
贷是农业政策性金融的核心组成部分。在国际上许多国家的农业政策性金融就等
同于农业政策性信贷，农业政策性信贷在履行国家干预农村经济、扶持农业发展
中发挥着重要的作用，有些时候甚至是绝对的作用。这也是有些人常把农业政策
性信贷当作农业政策性金融来讨论的主要原因。
通过以上的分析，我们看到农业政策性信贷和农业政策性金融之间的辩证关
系。这样的分析可以保证我们在讨论农业政策性金融体系的时候既不会犯以农业
政策性信贷体系代替农业政策性金融体系的错误，也不会考虑不到农业政策性信
贷在支持农业发展中的重要地位的因素。
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第二节农业政策性金融的基本理论
农业是国民经济的基础产业，也是社会经济中具有战略性地位的行业。尽管
随着世界各国工业化程度的不断提高，农业占国民经济产值和就业的比重不断下
降，但是农业却越来越受到各国政府的重视。这一现象表现在金融领域，就是各
国纷纷成立农业政策性金融机构，对农业生产领域进行政策性信贷等形式的支
持。
一、农业政策性金融的理论基础
(一)凯恩斯主义的市场失灵论
20世纪三十年代以前，以马歇尔为代表的新古典学派是西方经济学的主流
学派。新古典学派认为在市场自我调节这一不以人们主观意志为转移的过程中，
国家对经济活动的干预就成了多余且有害的东西了。然而，1929年至1933年发
生在整个资本主义世界的经济大危机击破了古典经济学的神话。“罗斯福新政”
与传统理论背道而驰，政府的干预挽救了美国的经济。在这样的背景下，英国经
济学家凯恩斯向传统经济学发动了一场“凯恩斯革命”。这一“革命”体现在金
融领域则是：商业银行以利润最大化为宗旨，实现资源配置的有效性；而政策性
金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段或工具之一，将财政政策和金
融政策结合起来，贯彻政府意图，不以盈利为目标，实现社会公平和社会合理性。
农村金融市场是农村市场资源配置的主要途径，由于农村金融市场的不充分竞争
和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置资源，需要政府构建农业政策性金
融机制来修正“市场失灵””。
(二)农业经济学的农业弱质论
农业是为人类提供基本生活资料和生存环境的生产部门，是各产业之母。但
是随着工业化的不断发展，它却逐渐成为弱质产业。与第二、三产业比较，农业
具有下列弱势：第一，农业提供的是食品，是生活必需品，随着人们收入水平的
提高，食品支出占总支出的比重会越来越小，也就是说，对食品的需求的增加要
不断落后于其它产品和服务。第二，由于农业的生产周期长和特有的生物特性，
农业生产技术的进步比工业要困难得多，因此，农业劳动生产率提高的局限性较
大。第三，“土地报酬递减”规律作用明显，尤其在技术相对不变的情况下，集
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约化程度越高，增加等量产量所投资金的报酬越少；或者说，产量越高，每增加
等量产量所需要的投资越大。第四，农业生产的对象是有生命的物质，不但受气
候影响大，而且产品不易保存，自然风险和市场风险都比较大。第五，由于土地
的分散性和广泛性，农业生产集约化程度相对较低。第六，农业生产要依赖地力，
而农田基本建设的投资回收期长”。
农业经济学认为由于农业具有许多弱势，农业资金又是如此匮缺，各国政府
莫不将它作为重点行业加以支持和保护。国家对农业进行支持和保护，要借助一
定的手段，将政策性与金融性有机地结合起来的农业政策性金融成为扶持和保护
农业的最佳选择。
(三)金融经济学的金融发展论
20世纪六十年代以后，经济学家针对发展中国家金融发展滞后及金融体系
运转无效率等现象，提出了一系列关于金融发展的理论和政策主张。著名的“金
融抑制与金融深化”理论认为发展中国家的货币政策长期未能起到很大的作用，
是因为政府奉行的金融抑制政策所导致的。所谓“金融抑制”，反映为人为的低
利率政策、对传统和私营部门的歧视性信贷政策以及严格的外贸外汇管制手段，
以牺牲金融自身的发展为代价来换取经济的快速发展，从而导致金融发展停滞不
前并严重制约经济，形成金融与经济发展互相掣肘，双双落后的恶性循环。为克
服这些问题，该理论提出了“金融深化”的发展战略。1969年，美国著名的经
济学家戈德史密斯(Goldsmith)发表了《金融结构与金融发展》一书，该书在
对世界上35个国家的金融机构的资产进行比较分析的过程中，考察了政府和政
府金融的特殊作用，确立了金融发展理论的一种全新的研究框架和一套指标体系，
开创了比较金融学的先河。
20世纪六十年代以来的金融结构和金融发展理论不仅为研究农业政策性金
融问题提供了大量可以借鉴的成果，也为农业政策性金融理论的进一步拓展提供
了方法论方面的重要基础。运用这些理论及其最新发展成果研究农业政策性金融
问题，有利于认识农业政策性金融存在的合理性，也有助于找出解决农业政策性
金融面临问题的答案。
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二、农业政策性金融的功能
与一般商业金融相比，农业政策性金融具有以下特有职能“：
(一)扶持性职能
农业是个弱质产业，又是个低利产业，在自由竞争的市场条件下，它不但不
能吸引投资，而且还会产生资金漏出。然而，农业所提供的产品关系国计民生，
关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要国家特别加以支持和保护。纵观各
国对农业的扶持和保护政策，不外乎要达到以下几个目的：一是稳定农产品供给，
保障社会安定，促进国民经济协调发展；二是稳定农产品价格，不断提高农民收
入水平；三是保护农业发展生机，防止农业人口转移过快(主要是发达国家)；
四是促进农业结构调整，加速农业现代化、产业化，提高农业国际竞争力；五是
防止农村自然环境和社会生态环境遭到破坏；六是促进农村贫困人口脱贫致富，
解决贫困线以下人口的温饱问题(主要是发展中国家)。农业政策性金融机构在
农业领域的信贷活动，就是根据政府不同时期农业政策目标的侧重点，达到扶持
和保护农业发展的目的。
(二)调控性职能
与其它产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的产
业。如果由市场机制自发调节，社会资源在农业和其它各产业之间的配置就会发
生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡和社会动乱。因此政府必须要进行干预
和调控，以确保农业与其它国民经济各产业均衡发展。而农业政策性金融具有巧
妙结合财政与金融、长远利益与短期利益、宏观经济与微观效益的特殊本领，且
处在政府与农民之间，一方面向广大农民传递政府农业政策意图，另一方面向政
府反映广大农民的要求，因而是政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。农业
政策性金融的调控性职能与政府产业政策及区域政策紧密联系，其手段主要是通
过优惠的贷款、担保等资金运用方式扶持急需资金投入的重点农业项目，扩大农
业生产能力。此外，在有些国家，农业政策性金融还通过支持按目标价格收购农
产品或发放补贴等措施，调控农产品市场，稳定农产品价格。
(三)诱导性职能
诱导性职能，是指农业政策性金融通过直接或间接的资金投放，吸引社会资
金(包括金融机构及个人资金)从事符合农业政策意图的贷款和投资，从而对政
中国农业政策性金融体系构建研究
策扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的资金投入农业领域。农业政
策性金融在这一投资形成过程中发挥的是首倡、引导和示范的功能，故称倡导性
职能或诱导性职能。一般说来，农业投资风险大、周期长、利润低，特别是农业
基础设施建设、土地开发、改良与整治及其它公共设施建设需要的资金量大、投
资回收期长，一般金融机构不愿投资，而个体农民又无力投资，这时由农业政策
性金融机构率先对这些项目进行投资，改善项目的投资环境，降低了该项目的投
资风险，从而增强了其它金融机构、经济组织和个人的投资信心和资金投入。
三、农业政策性金融的特征
农业政策性金融是由政府发起、组织的，其目的是在市场机制不利于农业发
展和社会稳定的情况下，起到扶持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农
民收入稳定增长的作用。这就决定了农业政策性金融机构具有以下特性”：
(一)经营目标的非盈利性
作为关系国计民生和社会安定的产业，农业对一国经济和社会发展尤为重
要，政府必须对其加以支持和保护。农业政策性金融就是充当这种支持和保护的
重要手段之一。农业政策性金融在经营活动中只有坚持不以盈利为目标的经营原
则，才能抵挡各种利益诱惑，避免与商业银行竞争，服从宏观经济协调发展和社
会稳定的大局，舍小利取大利，实现政府社会经济政策意图，承担起支持、保护、
促进农业发展的重任。
(二)经营方向的政策性
不同的历史发展阶段，农业发展状况及外部环境都不尽相同，国家要依据农
业内外部环境的变化，相应地调整农业发展政策。农业政策性金融要配合政府不
同时期农业政策意图及重点，发挥农业政策性金融对宏观经济的调节作用，实现
政府经济和社会发展目标。
(三)经营范围的特定性
为配合政府不同时期农业政策的需要，农业政策性金融一般都有特定的业务
领域和范围。如美国联邦土地银行资金运用主要是提供长期不动产抵押贷款；联
邦中间信贷银行主要提供动产抵押的中短期农业贷款，合作社银行贷款主要是用
于帮助农业合作社扩大农产品销售，促进农产品出口，保证农业生产资料供应等。
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日本农林渔业金融公库资金运用主要是对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生
产性基础设施建设提供贷款，以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业
的生产条件提供贷款。印度国家农业和农村开发银行一般是为大型的农业基本建
设项目贷款，如兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等。
(四)资金来源的稳定性
稳定、充足的资金来源是农业政策性金融资金运用的前提。与商业金融资金
来源决定资金运用不同，农业政策性金融的资金投向、使用范围、利率水准都是
依据国家政策及有关法律事先确定的，是资金运用决定资金来源，资金运用的长
期性、低利性决定了农业政策性金融必须具有稳定、充足、低成本的资金来源，
以确保农业政策性金融对各种农业项目资金需求的满足。
(五)资金运用的优惠性
贷款是农业政策性金融最主要的资金运用形式，也是不少机构唯一的资金运
用形式。尽管部分农业政策性金融机构也提供短期农业贷款，但大多数农业政策
性金融机构主要发放中长期开发性贷款，且利率低。除发放优惠贷款外，农业政
策性金融机构还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地
位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。如美国农民家计局规定，私人放款机构对
农民发放的贷款凡是达到特定损失比例时，由该局负责担保偿还。
中国农业政策性金融体系构建研究
第三节农业政策性金融的一个理论模型
本节将建立一个农业政策性信贷促进农业产出增长的理论模型，并对农业政
策性信贷促进农业产出的作用渠道以及农业政策性金融对农业产出的增长率影
响机制和效果进行分析。
一、模型假定
1、假定农业生产函数符合柯布——道格拉斯生产函数(Cobb．Douglas)，这
样的生产函数是被一般使用的”。
2、假定技术进步水平受到农业政策性信贷投资的影响，农业政策性信贷通
过技术增长系数来影响农业技术水平的进步”。
3、假定每期农业资本的投入由农户自身积累C。和政策性信贷投入M两部
分构成，即to,一C。+M”。
4、假定农业政策性信贷每期以不变的数量M投入农业生产。
二、模型推导
在农业生产力中共有土地、劳动、资本和技术水平四个方面的因素决定农业
生产的产出水平。在农业生产中土地供给处于基本稳定状态，因此本模型假设土
地面积不变，因而可以将其引入不变常量彳中。此外，农业生产劳动的相对简单
性和农业劳动力过剩的事实也最终导致了农业生产中有效劳动的供给处于稳定
状态，可以假定劳动的数量并不改变，因而也可以将其引入不变常量爿中。
模型中技术水平包括农业生产中采用的生产方法的科学性、生产工具的先进
性和农业生产中基础设施状况等农业生产中的技术影响因素。由于在农业生产条
件落后、生产力水平低的条件下，政策性信贷投入能够明显的改善农业生产的基
础设施、提高农业生产工具的效率和增加农业生产的科技水平，因此，技术水平
对农业产出具有重要的影响，在产出中占有口的份额。农业生产资本缺乏的事实
也使资本的投入在农业的产出中对农业生产具有重要影响，占有芦的份额。
因此，我们可以假定农业生产函数为如下形式：
×-彳王。K4(2-1)
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其中A为常数，(0<a，芦《1；o<口+卢<1)。
此外，技术函数以如下形式出现：
Z-roe” (2．2)
其中技术进步系数，一r(M)，是农业政策性信贷投入的增函数。Z-Toe“的
函数形式表示农业生产技术水平随着技术进步呈爆炸式增长”。
资本的投入由农民收入c，和政策性信贷M构成，其中农业自身资本积累缓
慢，可以视为常量，即c，-c0是常数。
Xt—c，+M(2-3)
将式(2．2)和(2-3)代入到式(2-1)中得到：
誓-Aro。e”似”(c0+M)4 (2．4)
观察(2-4)这样的农业产出函数形式，我们可以看到农业政策性信贷通过
增加农业生产的资本供给和促进农业技术水平的提高两个渠道来增加每一期的
农业产出。政策性信贷对农业产出的贡献受到农业资本的贡献度芦、政策性信贷
对技术进步系数r。，(M)的对M的导数r’(肘)和技术在农业产出的贡献度a三
个因素的影响。在对农业产出的影响中增加农业资本投入是直接的效果，而促进
技术水平的提高则是间接的提高农业产出。
下面我们来分析，政策性信贷对农业产出增长率的影响。
将式(2-4)两端取对数得：
ln@)一ln口)+叫ln儡)”(M)。f】+：h(co+肘) (2-5)
再对t求导，得：
华一a‘，似)，即警量一⋯∽) (2．6)
用矿一警·；表示农业产出的增长率，将上式写成
矿一口·，(M) (2．7)
观察式(2-7)，我们可以看到政策性信贷的投入M对农业产出的增长率也有
推动的作用，即农业政策性信贷的投入对农业产出的长期增长具有推动的作用。
但是，这里的作用渠道只是通过提高农业生产技术水平这一渠道。
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中国农业政策性金融体系构建研究
结合对式(2-4)和(2．7)的分析，我们可以看出，农业政策性信贷的投放
通过增加农业资本和提高农业生产技术两个方面来增加当期的农业产出，而在提
高农业产出增长率的方面则只有农业生产技术水平的提高才能起到作用。
三、模型分析与扩展
(一)模型分析
通过以上的模型推导，我们可以清楚地看到农业政策性信贷对农业产出增加
的作用渠道在于增大农业资本投入和提高农业生产技术两个方面，这说明农业政
策性信贷在提高农业产出上的直接和间接作用。在影响农业产出增长率的分析
中，我们发现农业政策性信贷通过农业资本投入的增加并不会对农业生产的增长
率产生影响，只有通过农业生产技术的渠道才能提高农业生产增长率，从而对农
业产出的增长具有长期的效果。
(二)模型的扩展
本模型没有考虑政策性金融对商业性金融的诱导性作用。考虑农业政策性金
融对商业性金融的诱导性作用，可以增加每期的资本投入。但是，商业性金融的
作用仅限于作用于农业生产领域的资本投入，而不会对农业生产技术水平的提高
产生重要的影响。因此，考虑农业政策性金融对商业性金融诱导性作用后的农业
产出函数为：
Z-ATo“ea7‘””【co+(1+七)M】4 (2-8)
k为诱导系数，即农业领域每一单位农业政策性信贷投入可以诱导k单位的
商业性金融进入。
将式(2．8)两边取对数，
lll(Y)一in(A)+a[ha(To)+，(M)。f】+卢hiCo+(1+七)M】(2—9)
然后对式(2．9)求导：
掣"r(M)，即譬．吾咐，∽) (2．10)
df 、’ 出Z 、7
得到的农业产出增长率函数如下：
Y-口‘，∽) (2-11)
这时的农业产出增长率函数与不考虑商业性金融进入时的函数式(2．7)是相
同的。
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我们可以看出农业政策性金融对商业性金融的引入并不在于对农业产出增
长率产生影响，而只是对农业生产资本当期投入的增加具有诱导倍数效应(七)。
通过以上的分析，我们可以看到农业政策性金融在促进农业产出增长中的重
要作用：
第一，增加当期农业生产资本投入来对农业产出的增长贡献资本。
第二，通过资金诱导作用吸引商业性金融进入来间接增加农业生产资本投
入。
第三，通过增强农业生产发展的技术水平来对农业生产发展的长期增长起推
动作用。
因此，农业政策性金融对农业产出的增加不仅在于农业资本的投入，更为深
刻的影响在于对农业生产技术水平的提高，这正是农业政策性金融的特有功能，
也是其不能被商业性金融所替代的重要原因。
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中国农业政策性金融体系构建研究
第三章农业政策性金融的国际比较与实证分析
国外农业政策性金融对我国农业政策性金融的发展具有重要的参考和借鉴
意义，而我国农业政策性金融发展历史更是分析农业政策性金融的宝贵资料。本
章对农业政策性金融的发展进行了国际比较，并对我国农业政策性金融的发展进
行了实证分析，以找出我国农业政策性金融发展中存在的各种问题。
第一节农业政策性金融的国际比较
资本主义制度在欧洲各国确立以后，各国内部的阶级矛盾逐步显现出来。正
是在这种情况下，西欧最早诞生了社会主义的种子一空想社会主义。受空想社
会主义合作思想的启发，威廉·雷发巽于1849年创立了以个人名字命名的信用
社。信用合作社的建立标志着合作金融的诞生。由于合作金融的巨大发展以及合
作金融较适合农村分散经营的特征，所以政府看到了通过合作金融系统实施某些
政策的可能性，从而使合作金融成为一种联系政府与农民的政策通道，政府的政
策意图也通过合作金融系统来实施，因而合作金融成为农业政策性金融的最早载
体”。
19世纪末法国农业领域发生了自然灾害，近100万公顷葡萄园遭受葡萄根
瘤蚜虫害的破坏，造成葡萄收入急剧下降，急需大量资金重建葡萄园和改种其他
作物。同时，蒸汽机的运用降低了国际运输费用，新兴国家与法国的农业生产展
开了激烈竞争，农产品价格下降。为了对付来自国外的竞争，就要增强农业生产
力，这对资金提出了大量需求。但是，由于法国传统的金融机构对农业的资金需
求反应冷漠，他们愿意把资金投向效益较高的工商企业和证券投资。面对这种状
况，农民向国家施加压力，要求建立农业资金融通系统，向农业部门提供信贷。
所以，法国初始的农业政策性金融机构就在这种背景下产生了。1894年，法国
成立了世界上第一家农业政策性银行——法国农业信贷银行“。至此，第一家现
代意义上的农业政策性金融机构正式成立，农业政策性金融也正式走到历史舞台
匕。
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一、发达国家的农业政策性金融
二次世界大战以后，国际环境基本稳定，各种组织体系的建立为世界各国的
贸易发展提供了良好的机遇。20世纪50年代以后，大部分国家对本国的农业政
策性金融进行了适当的调整，以适应国内经济发展和国际形势的需要。
(一)美国的农业政策性金融
美国农业政策性金融体系是发达国家中农业政策性金融的典型。美国农业
政策性金融主要包括信贷体系和保险体系两部分，而农业政策性信贷又包含以合
作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府农业信贷机构两种类型。
1、以合作金融为基础的农业政策性信贷体系2
美国早在1915年成立了农村信贷联合委员会。在1916年，根据农村信贷委
员会的建议和《农业信贷法》建立了联邦土地银行(Federal Land Banks)，1923
年又经国会批准成立了联邦中期信贷银行(Federal Intermediate Credit Banks)，
1933年成立了合作社银行(Bank for Cooperatives)。1933年美国成立的农业信贷
管理局(The Farm CreditAdministration，F(、A)是美国政府的一个政策执行机构，
负责美国农场信贷系统的规则制定和检查监督工作。1988年联邦土地银行和联
邦中期信贷银行合并成立了农场信贷银行(Farm Credit Bank)。农场信贷银行与
合作社银行等其他类型机构合并，最终形成了农业信贷合作社(Agriculture Credit
Association)。
2、政府农业信贷机构。
1933年依据行政命令又建立了商品信贷公司(Commodity Credit
Corporation)，由美国金融复兴公司管理，1939年划归农业部，1948年成为联邦
政府的直属机构。这是美国政府为了缓和农产品过剩危机，利用金融手段对农产
品销售和生产实行政府干预与调节，具有较强的政策性。1935年成立了农村电
气化管理局，资本金完全由政府提供。农村电气化管理局为农业部下属机构，任
务是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，用于架设电线，组建农村电网，
购置发电设备，发展通讯设施，提高农村电气化水平。该局的资金完全由政府提
供，后设农村电气化及电话周转基金，资金运用有贷款和担保。贷款期限可达
35年，利率2％，极为优惠。1935年，美国还建立了直接属于政府的农民家计局
(Farmer HomeAdministration)。农民家计局是美国政府办理农业信贷的主要机构，
中国农业政策性金融体系构建研究
它由美国农业部直属管辖，与前述农业信贷机构相比，它具有更浓厚的政策性。
它不以盈利为目的，成为美国政府贯彻实施农业政策的主要工具。该局在许多州、
县分别设有办事处，目前达1700多个。
图3-I美国农业政策性信贷体系构成甜
3、其他农业政策性金融形式5
农场信贷系统保险公司(The Farm Credit System Insurance Corporation)。农
场信贷系统保险公司是根据1987年《农业信贷法》成立的一家政府控制的公司。
该公司承保农场信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时
支付，并负责管理农场信贷保险基金。联邦农业抵押公司(The FederalAgriculture
Mortgage Corporation)。联邦农业抵押公司是一家联邦政府设立的特许政策机构，
设立于1988年，目的是为了农业不动产提供融资，以及为农村的贷款人提供更
大的流动性而吸引新的资金。联邦农场信贷银行融资公司(Federal Farm Credit
Banks Funding Corporation)。联邦农业信贷银行融资公司主要代表农场信贷系统
内的银行发行农业信贷债务性证券来为它们提供融资。
(二)法国的农业政策性金融”
法国农业政策性金融体制是建立在合作金融基础之上的。法国农业信贷银行
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形成于19世纪末期，主要是为了农民提供一些融资工具，以解决农民的特殊需
要，主要的形式是提供长期贷款以及灵活期限的贷款。1894年，法国农业信贷
银行首先从基层建立，当时主要采用了农业信贷公司的形式。1889年，创立了
农业信贷地区银行，把已经建立的地方银行聚集在一起。1920年。建立了全国
农业信贷办公室，作为公共部门的中央机构负责监督和协调金融活动。该机构
1926年改称全国农业信贷银行，即法国农业信贷银行。1967年法国农业银行银
行已经成为地区银行的一个中央银行，获得了财务上的独立性，并建立起第一家
主要的附属机构——投资联盟，以对非合作性质的农业企业进行投资。1988年
从政府监管中解放出来，便成了一家私家公司。为了补偿农民因自然灾害造成的
经济损失，法国从1840年成立了第一家地区性相互保险公司，到1986年正式确
定为法国农业相互保险集团公司，专门经营农业保险及相关业务。
(三)日本的农业政策性金融
日本农业金融制度可追溯到明治维新前的封建主义时代，但现代的健全完善
的农业金融制度是二次大战以后建立的。日本农业政策性金融也是建立在农业合
作金融基础之上的，其核心机构是日本农林金融公库。日本农林金融公库成立于
1923年，是一家准政府机构。1959年，日本农林金融公库全部偿还政府资金后，
成为民办的机构。日本农业政策性金融体系主要有三个层次构成：第一层次是基
层农协的信用组织；第二层次是都、道、府、县的信用联合会；第三层次是中央
的中央农林金融公库和全国信贷协会。农户入股参加信农联，而信农联又入股组
成农林中央金融公库。三级组织之间不是领导被领导的关系，而是独立核算、自
主经营，但上级组织对下级组织负责管理和提供服务”。
二、发展中国家的农业政策性金融
(一)印度的农业政策性金融
印度农业政策性金融体系庞杂，处于核心的机构是印度国家农业和农村发展
银行(National Bank for Agriculture and Rural Development)。从20世纪60年代
开始，印度实施绿色革命，以现代化农业技术为中心，辅之以农业信贷、财政补
贴、价格支持等措施支持农业发展。与此同时，印度农业政策性金融组织也逐步
发展和完善。主要包括：(1)国家农业和农村开发银行。该行成立于1982年，
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是当前印度最高一级的农业金融机构，是印度有权监督和检查农村合作信贷机
构、地区农业银行的业务发展，资助商业银行的农村信贷活动。(2)地区农业银
行。作为政策性银行，地区农业银行不追求盈利，不是按商业经营原则办理业务，
主要建立在农村金融机构较为薄弱的地区，在一个特定区域内活动；贷款主要发
放给生产急需的贫困农民，除提供与农业生产发展有关的农业信贷，还提供其所
需的消费贷款；目前农业银行已成为印度不发达地区贫困农民得到开发贷款的主
要渠道。(3)农业中间信贷和开发公司。印度1963年建立农业中间信贷和开发
公司，主要向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金，接受和管理国外农业
贷款援助资金。该机构主要为大型农业基础项目提供贷款，其中以水利贷款为最
多。其资金来源中50％以上为外资，该机构同时对农贷机构信贷活动进行监督4。
(--)泰国的农业政策性金融
泰国农业政策性金融体制结构比较单一，泰国农业和农业合作社银行(The
Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives ofThailand)是唯一的农业政策
性金融机构。泰国农业和农业合作社银行创立于1966年，是一家政府所有的农
业发展银行，该银行的使命就是直接或间接地为农业家庭提供农业信贷，促进农
业发展。泰国农业政策性金融体系是金字塔结构模式。在管理体制上，采用总分
行制的金融企业管理模式”。
三、农业政策性金融的国际经验总结
总结各国农业政策性金融制度对我国现有的具有以下几个方面的启发意义：
第一，各国在工业化进程加快的背景下都无一例外地对本国农业进行保护。
世界各国都充分认识到保护和支持农业发展的重要意义，在国家有能力对经济发
展进行调控的时候都建立了农业政策性金融体系来支持和保护本国农业。从对以
上几个国家农业政策性金融制度的考察中，我们可以看出无论是发达国家还是发
展中国家，各国都形成了政府主导型的农业政策性金融体系，从多方面对农业发
展给予有力的支持。
第二，完善的农业政策性金融体系的构成较为复杂。无论是发达国家还是发
展中国家，农业政策性金融体系的构成都不是简单和单一的，尤其是在幅员辽阔
和农业生产较大的国家。比如美国农业政策性金融包括信贷体系和保险体系两部
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分，而且农业政策性信贷又包含以合作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府
农业信贷机构两种类型。印度农业政策性金融体系除了国家农业和农村发展银行
以外，还包括地区的邦土地银行、邦合作银行、地区农村银行、商业银行等多种
形式。
第三，合作金融成为农业政策性金融的重要组成部分。合作金融是西方发达
国家支持农业发展的重要政策性手段，而且合作金融这种手段在支持农业发展和
保护农业的方面具有适合农村金融需求特点等先天优势。合理利用合作金融是世
界上发达国家农业政策性金融发展的重要阶段。在农业发展水平落后的初级发展
阶段，合作金融对促进农业发展的作用发挥是发达国家农村金融发展的重要保
证。虽然发达国家的合作金融在国家的农业政策性金融体系中的地位非常重要，
但是我们看到发展中国家在建立的农业政策性金融体系中则倾向于设立单独的
全国统一农业政策性银行，忽视合作金融在发展农村经济中的特殊作用。
中国农业政策性金融体系构建研究
第二节我国农业政策性金融的发展
纵览中国几千年农业发展史，不难发现中国农业政策性金融思想渊源历史悠
久，在各朝各代均不同程度地体现出扶农助农的思想和措施。汉武帝时期，曾对
买不起农具的农民提供赈济性的农具、耕牛、种子、口粮等无偿和无息的实物借
贷。宋代出现最早的农产品预购信用“青苗法”，即在农民青黄不接时期朝廷提
供粟借和钱贷，使农民免受高利贷盘剥，把单纯地无偿贩济农民变为无息惠济农
民，以调动农民的生产积极性。尽管以上形式距离农业政策性金融甚远，但它在
一定的历史时期和一定的范围内曾经发挥了它应有的作用，足以证明中国农业政
策性金融思想历史悠久”。新中国成立以后，我国农业政策性金融也随着经济社
会的进步而不断的发展。
一、传统的中国农业政策性金融
传统的中国农业政策性金融是建立在传统的经济体制上并为其服务的金融
体系。这种体制从第一个五年计划时期逐步形成，一直持续到1978年。建立在
高度集中统一计划经济体制下的金融体制也必然是高度集中统一的金融体制。在
这种金融体制下，无所谓政策性金融和非政策性金融之分。农业政策性金融业务
和其它一切金融业务一样，都由国家进行信贷决策，由中国人民银行统一经营和
管理。在这一时期，中国农业银行曾经“三次成立、三次撤销”，企图打破这一
僵化的金融体制，但都未能成功。中国农业银行“三起三落”给人们的启示是：
包括农业政策性金融在内的农村金融是农业发展的客观需要；农业作为国民经济
的基础产业，始终需要一个独立的、专门的农业金融机构为其服务。无论是农业
政策性金融，还是农业商业金融，在产品经济条件下，都难以发挥其应有的职能
作用。
二、改革中的中国农业政策性金融
从1978年党的十一届三中全会召开到1993年末党的十四届三中全会，金融
体制改革也不断地深化，金融体制不断完善，农村金融体系再次得到恢复和发展，
农业政策性金融和商业金融逐步分离，并在改革中迅速发展。中国农业银行从
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1979年恢复后，由中国农业银行统一管理、中国农业银行与农村信用合作社分
工协作的农村金融体制也逐步建立和完善起来。1994年4月19日，国务院发出
了关于组建中国农业发展银行的通知，批准了中国农业发展银行组建方案。1994
年11月18日，中国农业发展银行在北京正式宣告成立。
第一阶段，代理制下的中国农业发展银行。1995年1月1日，中国农业发
展银行开始独立营运。中国人民银行经国务院批准，将农业政策性信贷计划核批
给中国农业发展银行。中国农业发展银行没有业务网点，而是由农业银行的网点
代理农业政策性信贷业务。实行代理制的实践证明，代理制很难达到国家组建农
业政策性银行的预期效果。一是代理体制没有实现农业政策性金融业务和商业金
融业务的分离，制约着中国农业银行向商业银行的转轨。二是代理体制给政策性
金融业务管理带来了弊端管理断层、约束乏力、权益受损和等严重的问题。
第二阶段，基本自营阶段。鉴于代理制存在的弊端，国务院颁发了《关于农
村金融体制改革的决定》，提出要增设中国农业发展银行的基层机构。按照精简、
高效和有利于开展农业政策性金融业务的原则，增设中国农业发展银行总行和各
省、自治区、直辖市(西藏除外)分行及其营业部；地、市(含计划单列市)设立中
国农业发展银行分行及其营业部；1995年底贷款余额5000万元以上的县(区、市)，
设立县(区、市)支行；不足5000万元货款的县，属于国务院确定的贫困县，由
中国农业发展银行地(市)分行派驻信贷组。中国农业发展银行朝着由代理制向基
本自营迈出了第一步。
第三阶段，封闭运行阶段。1998年4月，国务院决定对粮食流通体制进行
改革的，决定调整中国农业发展银行的业务范围，将专项贷款包括扶贫贷款(含
贴息和不贴息1、农业基建贷款、技改贷款、农业综合开发贷款、林业贴息贷款、
治沙贴息贷款、中国人民银行己划转到中国农业发展银行的专项贷款、粮棉油企
业附营业务占用的贷款、粮食加工业务占用的贷款、棉花加工业务占用的贷款划
转给商业银行或农村信用合作社。要求农业发展银行集中精力抓好收购资金的供
应与管理，基本实现了封闭运行目标，有力地推动了粮食流通体制改革。农业政
策性金融业务被分割成两块：农业发展银行承担收购资金贷款业务，农业银行不
但承担商业性金融业务，还承担了开发、扶贫贷款等政策性金融业务。但是这种
局面带来了很大的副作用，既不利于农业银行的商业化进程的改革，又不利于农
业发展银行发挥其支持农业、农村经济发展的政策优势。
中国农业政策性金融体系构建研究
我国农业政策性保险的发展
中国到目前为止还没有专门的农业政策性保险机构，但是一些实质上是政策
性的保险形式的确存在或产生过。
第一种形式是保险企业专业化经营。在1982年至1990年间，我国农业保险
采用的就是保险企业专业化经营。这是由中国农业保险公司对农业保险实行“低
保额，低收费”的经营组织形式，也是当时我国农业保险唯一的组织形式。20
世纪90年代后，国有商业保险公司都可以经营农业保险，但农业保险费率低、
赔付率高，商业保险公司均未不愿意涉足此项业务。以黑龙江省为例，农业保险
的赔付率多数年份在70％以上，甚至有些年份超过10096，而同期保险业的平均保
险赔付率则都在2096上下。农业保险的赔付率远远高于平均赔付率的客观事实导
致商业性保险不愿意承保农业保险。这是我国农业保险的得不到快速发展的重要
原因。
”⋯”“”+p j”’“j”⋯⋯’⋯”’“”⋯⋯⋯”tj⋯”㈣
120．00％+。●
10 o．00％
； ／＼ “
80．00％
； 一． ／ ＼；
60．OO％
r ＼／ 、，
≯ Y
40．00％
20．OO％
O．OO％
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
+农业堤堕赌盟率75．16％ 88．85％ 53．36％ 86．99％ 106．51％ 122．76％ 73．43％
—-一平均全部赔付率22．77％ 27．10％ 27．71％ 19．24％ 16．78％ 18．84％ 18．04％
图3-2：黑龙江省农业保险赔付率变化示意图
数据来源：根据黑龙江统计年鉴2006数据计算得出。
1996年以来，随着中国人民保险公司的商业化经营，农业保险险种不断减
少，全国从事农业保险的保险公司也为数不多。全国农业保险的保费规模只维持
在5亿元左右，2004年，农业保险的保费收入还不到3亿多元，如此小规模的
农业保险实际上已经几乎不发挥作用。农业保险占全部保费的收入比重还不到
1％。农业保险对农业的保障和扶持只能弱化到了几乎可以忽略的地步。
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图3—3：我国农业政策性保险保费收入和占全部保费收入百分比变化
资料来源：中国保险年鉴(2002—2006)
第二种形式是联合共保。这种形式是由中国人民保险公司与地方政府或者有
关部门共同对保险人承担经济补偿责任的一种组织形式。主要运作方法是由地方
政府推动将县以下的农险业务化为地方性险种，保险公司具体办理业务：双方按
照“利益均沾，风险共担”的原则，各分享一定比例的收益，同时承担相应的缝
风险。1992年全国曾经发展到近900个县，导致1993年我国农险保费收入达到
最大额8．3亿元。但由于双方经常出现。争利推责”，影响了被保险人的利益，
这种组织形式到1995年基本停办”。
第三种形式是农村互助合作保险组织。这种形式包括农业保险合作社和农村
统筹保险委员会，是农民互助互济性质的保险组织，具体业务由中国人民保险公
司代理。由于缺乏利益协调机制和相关的法律法规的规范，这种形式的保险在河
南84个县试点以后，便逐步停办了。2005年，是在原黑龙江农垦总局风险互助
体系的基础上筹建的阳光公司农业相互保险公司正式成立，这是我国第一家相互
制保险公司。公司成立以后导致黑龙江省农业保险大幅增长，2005年全年实现
保费收入2．24亿元，是2001年全年保费的32倍还多，比1999年至2004年五
年保费收入的总和还多两倍。阳光农业相互保险体现了合作金融在农村的顽强命
力，也从另一个侧面反映了我国农业保险的需求”。
中国农业政策性金融体系构建研究
第三节我国农业政策性金融的实证分析
本节将利用我国农业发展银行建立以来的数据对我国农村金融中各类信贷
与农业产出的相关性进行分析，并根据第二章的理理论模型来实证分析我国农业
政策性金融对农业产出的推动效应。
一、农业产出与各类农业信贷的相关性分析
(一)指标选定
为了考察我国农业金融市场上三大主体——农业银行、农村信用社和农业发
展银行在支持农业发展中的贡献度。本文对农业产出与三家金融机构的农业贷款
进行相关性分析。农业产出的衡量采取《中国统计年鉴》中第一产业的农业产值。
涉农各类贷款余额为信贷考察指标，包括中国农业银行农业贷款、信用社农业贷
款和农发行贷款三个主要组成部分。
(二)数据选取
由于我国农业发展银行成立于1994年，为了对比分析三类金融机构的支农
效率，数据选取时间在1994年到2004年之间。
表3-1：农业产出与农村金融机构贷款余额有关变量数据单位：亿元
农业GDP 农行农业贷款余信用社农业贷农发行贷款余
年份
(AGDP) 额(ABC) 款余额(RUC) 额(ADB)
1994 9169．20 1829-32 3081．89 3564．25
1995 11884．60 2226．67 3869．49 4688．23
1996 13539．75 2522．09 4751．25 6251．64
1997 13852．50 3045．03 5530．05 8637．34
1998 14241．88 3523．18 6420．34 7094．56
1999 14106．22 3637．83 7226．93 7274．踟舢13873．60 2700．59 8156．85 7400．88
2001 14462．80 2704．59 9260．95 7432．38
2002 14931．54 4417．42 10569．03 7366．28
2003 14870．10 4569．15 12752．50 6901．90
2004 18138．36 4636．10 14444．92 7189．83
资料来源：中国农业产值的数据来自《中国统计年鉴2006))，农业银行和信用社的农业
贷款余额以及中国农业发展银行的贷款数据均来自<中国金融年鉴1995．2005))。
(三)分析工具与方法
本文采用多元统计分析软件SPSSl3．0回归分析方法中的后向消去法
30
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(Backward)，考察我国1994年至2004年农业产出与农业银行农业贷款余额、
信用社农业贷款余额和中国农业发展银行的贷款余额之间的相关性。
(四)分析过程
根据后向消去法的原理，首先选取全部自变量对农业产值进行回归，然后去
掉相关性最小的变量，剩余的变量恰好可以通过解释模型的显著性检验为止。输
入数据后，输出结果如下：
结果1：Variables Entered／Removed(b)变量引入／剔除
Model Variables Entcred Variables Method(方法)
Removed
l 农发行贷款余额，信用社农业Enter
贷款余额，农行农业贷款余额
(a)
2 农行农业贷Backward(criterion：
款余额Probability of F-to-remove
>=．100)．
a All requested variables entered．
b Dependent Variable：农业GDP(AGDP)
结果2：Model Summary(模型摘要)
Model R l R Square Adjusted R Square I Std．Error ofthe Estimate
1 I．925(a)l 0．855 0．793 l 987．16180
2 I．922(b)l 0．851 f 0．814 936．35888
a Predictors：(ConstanI)'农发行贷款余额，信用社农业贷款余额，农行农业贷款余额
b Predictors：(Constant)，农发行贷款余额，信用社农业贷款余额
结果3：ANOVA(方差分析表)(c)
Model Sum ofSquares df Mean Souare F Sig．
1 Regression 40195992．596 3 13398664．199 13．749 ．003(a)
Residual 6821418．9i0 7 974488．416
Total 47017411．506 10
2 Regression 40003267．963 2 20001633．981 22．813 ．000(b)
Residual 7014143．544 8 876767．943
Total 47017411．506 10
Dependent Variable：农业GDP(RGDP)
结果4：Coefficients(a1(回归系数)
Model Unstandardized Standardized t sig．
C∞mcien忸CoefficieIIIIs
B Std．Error Bela
1 (Constant) 6474．393 1620．373 3．996 ．005
农行农业贷款余额0．298 0，669 0．134 0．445 ．670
信用社农业贷款余额0．323 0．172 0．543 1．875 ．103
农发行贷款余额0．588 0．266 0．385 2．211 ．063
2 (Constant) 6734．796 1433．119 4．699 ．002
信用社农业贷款余额0．385 0，094 O．648 4．086 ．004
农发行贷款余额0．62l 0．243 0．406 2．562 ．034
a Dependent Variable：农业GDP(RGDP)
31
中国农业政策性金融体系构建研究
从以上回归结果中的模型摘要和回归系数，我们可以看到，农业银行的农业
贷款与农业产值的相关性最差。农行的贷款余额首先不能通过显著性检验，因而
要去掉农业银行贷款余额，重新建立模型。去掉农业银行农业贷款的模型可以更
好的解释农业产值的增长，因此，我们可以得出农业产值与信用社的农业贷款和
农业发展银行贷款具有较强的相关性的结论。
根据以上的分析结果，可以写出农业产出与各类金融机构农业信贷余额回归
的线性回归方程如下：
AGDP=6734．796+0．385(RUC)+O．621(ADB)
t 4．699 4．086 2．562 22．813
(五)分析结论：
通过以上的分析，我们可以看出：
第一，信用社的农业贷款余额和农业发展银行贷款余额与我国农业GDP增
长的相关关系最强。这说明我国农业金融体系中农村信用社和农业政策性银行发
挥支持农业产出的主要作用。
第二，我国农业银行的农业贷款与我国的农业GDP相关性最差。农业银行
的农业贷款与我国农业产出的相关性不能通过显著性检验的结果说明我国农村
的商业性金融在支持农业产出增长的作用机制中发挥的作用较弱。
这样的结论与我国目前农业商业性金融退出，农业合作金融和农业发展银行
不断完善和发展的客观现实是吻合的。这也同时说明了，我国农业发展银行和合
作金融在对农业产出的贡献上是具有明显效果和重要作用的。
二、农业政策性金融推动农业产出的实证分析
(一)模型建立
为了考察农业政策性资金在农业生产中发挥的作用，本文引用第二章的理论
模型，来建立我国农业生产的函数：
Y-AT“(c0+M)4 (3．1)
其中，技术进步系数r用每千公顷耕地面积的机械总动力比率指标庐代替，
即
T—Toe’ (3．2)
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同时由于农民的投入资本受到政策性信贷的影响，农业资本的投入与政策性
信贷的投入相比较而言成为政策性信贷的一个线形函数：
co—to’M (0<甜‘1) (3·3)
这样农业产出函数变成
y-A’e蝉肘4 (3-4)
其中∥-A·瑶(1+珊)4
将式(3．3)线性化，取对数得：
ln0")-In一’)+a·妒+芦·ln(M)(3-5)
(二)数据选取
我国农业政策性银行成立于1994年，因此本文选取了1994年至2005年我
国农业政策性银行成立以来的农业产出数据、农业发展银行贷款余额以及主要农
作物播种面积和农业机械总动力等相关数据进行分析。如下表：
表3-2：我国1994年—20惦年农业产出与农业政策性信贷、农业生产技术水平
农业总产值农业发展银行贷款主要农作物播种农业机械总动
年份妒
(亿元) 余额(亿元) 面积(千公顷) 力(万千瓦时)
1994 9169．20 3564．25 148241 33802．5 0．228
1995 11884．60 4688．23 149879 36118．1 0．241
1996 13539．75 6251．64 152381 38546．9 0．253
1997 13852．50 8637．34 153969 42015．6 0．273
1998 14241．88 7094．56 155706 45207．7 0．290
1999 14106．22 7274．80 156373 48996．1 0．313 舢13873．60 7400．88 156300 52573．6 0．336
2001 14462．80 7432．38 155708 55172．1 0．354
2002 14931．54 7366．28 154636 57929．9 0．375
2003 14870．10 6901．90 152415 60386．5 0．396 删18138．36 7189．83 153553 64027．9 0．417 舢19613．37 7870．70 155488 68397．8 0．440
数据来源：中国统计年鉴2006，中国农业发展银行年报(1995．2006)
(三)分析过程
首先根据主要农作物播种面积和农业机械总动力指标来计算我国农业技术
水平的替代指标矿值如表3—2。然后运用E-views 5．O统计分析软件，利用表3—2
我国农业产出、农业发展银行贷款和农业科技水平替代指标毋值的相关数据对模
型(3．5)进行回归分析。得出回归结果如下：
中国农业政策性金融体系构建研究
回归结果
Variable Coe十ficient Std．Error t．StaIistic Prob．
C 2．618638 0．41 9730 6．238864 0。0002
P O．∞4328 0．177194 3．86201 6 O．0038
LADB O．342508 0．1 18221 2．8971 80 O．0177
R—squared 0．865010 Mean dependent var 4．151120
Adiusted R·squared 0．835013 S．D．dependent var 0．082360
S．E．of regression 0．033453 Akaike info criterion -3．745008
Sum SCluared resid 0．01 0072 Schwarz criterion ．3．623782
LOg Iikelihood 25．47005 F．statistic 28．83591
Durbin-Watson stat 1．310793 Prob(F—statisticl 0．000122
依据回归结果，我们可以得到估计方程：
ln(y)-2．618+0．684·矿+0．343·ln(M) (3—6)
t 6．23 3．86 2．90 28．84
参照方程(3-5)，可以得出技术水平和农业政策性信贷对农业产出的贡献度，
即口，0．684，口t0．343
还原到原方程(3-4)即可得到：
y。13．％o“’肘o” (3-7)
(四)简单结论
以上实证分析结果表明，我国农业技术水平的提高和农业政策性信贷的增加
都对农业产出具有较为显著的影响。我国技术进步对农业产出的贡献系数比较大
为0．684，而政策性资金的信贷贡献系数比较小为0．343，农业政策性信贷的支
农作用明显，但是政策性信贷的支农功能有待于提高。
三、对我国农业政策性金融实证分析结果的评价
中国农业发展银行在近几年不断拓展业务范围，正在开展多种形式的支农贷
款”，总体上我国农业政策性信贷的支农职能在发挥一定的作用，但是支农作用
发挥有限。我国农业发展银行在支农的过程中形成了较多的不良贷款，尤其在支
持国家粮油流通体制改革中，积累了大量的坏账“，影响了农业政策性金融资金
流动和支农作用的持续发挥。我们还可以看到虽然我国农业政策性金融在农业发
展中发挥着重要的作用，但是农业政策性金融并没有有效发挥资金诱导的作用，
既没有通过提高农业生产力来吸引商业性资金的投入。这同时也说明我国农业政
策性金融在支持农业发展的功能发挥上还有很大的空间。
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第四节我国农业政策性金融的现存问题
结合IN#I,的农业政策性金融经验和我国农业政策性金融发展现状，本文总结
了目前我国农业政策性金融发展中存在的主要问题。
一、我国缺乏农业政策性金融的专门管理机构
借鉴国外农业政策性发展经验，建立完善的农业政策性金融的国家都设置了
专门的政府机构来监督和管理农业政策性金融系统的正常有效运行。如美国专门
建立了农业信贷管理局负责对全国的农业政策性金融体系进行监督和管理，指导
和调控农业政策性金融的发展和运作。我国的发展现代农业和支持保护农业发展
的目标决定了农业政策性金融必然是我国农村经济社会发展中的重要金融形式，
而这样的金融体系不能是简单的和单一的构成。由于农业政策性金融体系的构成
复杂性，政府必须设立专门的政府机构负责指导农业政策性金融体系长期的协调
发展和功能定位，负责农业政策性金融体系的组织形式完善和职能功能的正常发
挥。而目前我国的农业政策性金融主要由人民银行和银监会、保监会负责监督和
管理，在业务上根据国务院的政策变换而进行转变。而农业政策性金融自身的目
的和作用几乎被金融管理部门和国务院的管理要求与改革方向所掩盖了。农业政
策性金融体系的构建和发展缺乏长期性和有效性。这样的农业政策性金融并非是
支持农业发展的金融，失去了农业政策性金融的真正意义。缺乏专门的机构负责
整个农业政策性金融体系的组织和管理，导致了农业政策性金融的作用发挥得不
到充分的体现，也不能实现政府支持和促进农业发展的政策目标。
二、农业政策-眭信贷主导，政策性保险、担保和补贴缺失
借鉴国外农业政策性发展经验，我们看到农业政策性金融的形式不仅包括信
贷，还应该包括保险、担保等多种形式。发达国家在支持农业发展的形式上无论
是借用合作金融的渠道，还是独立设置专业部门，都是通过建立复杂和完善的农
业政策性金融体系来实现支持和保护农业的政策目标。但是目前我国的农业政策
性金融体系主要局限在农业政策性信贷上。而我国的农业政策性保险并没有得到
与我国农业地位相称的发展，发展处于停滞状态。此外，支持农业发展的重要渠
中国农业政策性金融体系构建研究
道之一合作金融的作用发挥也没有得到充分体现。因此，无论从机构上来看还
是从业务范围上看，我国的农业政策性金融体系都是残缺的和严重缺位的。
三、农业政策性信贷错位，资金流通化
1998年，我国农业政策性银行专门从事粮食流通领域的改革中的封闭资金
管理业务，而农业政策性金融业务转给了中国农业银行。农业发展银行的业务局
限于粮食流通体制，导致其无法为农业发展提供相应的信贷服务，成为了国家改
革粮食流通体制的一个资金管理机构。农业发展银行的信贷资金进入了农业流通
领域，而不是直接进入农业生产领域。这样的农业政策性信贷的资金不能有效的
发挥对农业技术水平提高的作用，仅仅是增加了当期的农业流通资金。而根据本
文的农业政策性金融的理论模型，农业政策性信贷促进农业产出增长的重要机制
在于提高农业的生产技术。因此，投入到流通领域的农业政策性信贷资金是错位
的，并最终导致农业政策性金融不能有效的促进农业生产的发展。
四、我国农业政策性金融缺乏法律体系保障
从国外农业政策性金融发展的历史来看，法律基础一直是保障农业政策性金
融健康发展的关键性因素，但是，我国农业政策性金融缺乏相关法律基础。法律
保障的缺失导致我国农业政策性金融的发展缺乏支持，从而在思路和方向上摇摆
不定，农业政策性金融的经营缺乏持续性，农业政策性金融的功能不能得到有效
的发挥”。缺乏法律保障的最大弊端在于政策性随意性大，业务经营不稳定，经
营方向不明确，受地方官员意见的影响比较大等。
五、我国农业政策性金融缺乏政府的有效支持
农业政策性金融的运行一般不以盈利为目的，但是各国的农业政策性金融机
构又无一例外的实行企业化经营。这种情况下，政府必须对农业政策性金融机构
实行某些特殊政策支持，以增强其生存能力。没有政府的支持农业政策性金融就
不可能完成自身的支农职能。
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第四章农业政策性金融支持新农村建设的作用机制
建设社会主义新农村的发展战略为我国农村经济的发展提供良好的机遇，也
对农业政策性金融的发展提出了要求，更为农业政策性金融的发展提供了良好的
发展空间。本章结合农业政策性金融的基础理论，分析了农业政策性金融支持我
国社会主义新农村建设的作用机制。
第一节社会主义新农村建设
建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我
国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一
项重大历史任务”。
一、建设社会主义新农村
农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。
当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大对农
业和农村支持保护的条件和能力。借鉴国内外的成功经验，必须加快建设社会主
义新农村，实现城乡和农村经济社会的协调发展。建设社会主义新农村我国在新
的历史条件下做出战略选择，对于转变经济增长方式，协调城乡发展和实现共同
富裕的发展目标都具有重要的意义。建设新农村，是提高农业综合生产能力、建
设现代农业的重要保障。目前，我国农业生产基础设施和物质技术装备条件较差，
经营管理也较粗放。加快建设新农村，发展农业生产力，加强农田基本建设，改
良土壤，兴修水利，推广良种良法，发展农业机械化，培养有文化、懂技术、会
经营的新型农民，全面提高农业综合生产能力，是建设现代农业的重要基础和保
障。建设新农村，是增加农民收入，繁荣农村经济的根本途径。增加农民收入，
首先必须挖掘农业内部的潜力，提高农业综合效益，实现增产增效、提质增效和
节本增效；必须发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，引导农村劳动力向城
镇有序转移，拓宽农民的就业空间和增收渠道。当前，经过改革开放以来的快速
发展，综合国力显著增强，有了支持保护农业、加大农村基础设施建设投入的经
济基础我国已初步具备了建设新农村的条件”。
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建设新农村与发展现代农业
发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村
工作的必然要求”。只有农业生产的发展得到根本性的飞跃，农村经济才能够健
康发展，农民的生活水平才能得到改善，因此，社会主义新农村建设不能离开农
业的现代化建设。农业作为农村经济的基础，必须率先实现现代化，才能有效地
带动农村经济的迅速发展。农业生产的落后和对生态环境造成破坏的现实问题也
是科学发展观要解决的重要问题。没有农业的现代化就不可能有农村经济的现代
化，就没有农民收入的增长，更谈不上新农村的建设。农业的现代化建设是解决
农村经济发展落后的重要途径，对农村经济的发展具有重要意义。
首先，推进现代农业建设，符合当今世界农业发展的一般规律，是促进农民
增加收入的基本途径。。农业是农民生产的主要领域，而农业生产又是农民收入
的主要来源。没有现代农业的发展，农业的生产效率不能得到有效的提高，农业
产出就不会实现增长方式的转变，农民的生产成果就相应的得不到提高，农民的
收入就不能得到持久的有效增长。因此，现代农业的发展是农民增加收入的基本
途径。
其次，推进现代农业建设，是提高农业综合生产能力的重要举措”。农业生
产的基础性地位决定了农业产出持续和稳定的重要意义。我国是人口大国，又是
人均耕地不足的国家。坚持粮食基本自给，确保国家粮食安全，具有重要意义。
现代农业的建设可以提高耕地质量和农业防灾减灾能力，提高农业科技创新和转
化能力，可以改革传统耕作方式，提高农业机械化水平。总之，现代农业的建设
将有利于推进农业综合生产能力的提高。
最后，推进现代农业建设，是建设社会主义新农村的产业基础“。社会主义
新农村建设需要现代化的农业作为产业的支撑基础。农业的生产发展本来就是新
农村的建设的基本要求”。没有现代的农业生产发展，新农村建设就失去了重要
的产业基础，农村经济就不可能得到持续良好的发展和实现质的飞跃。
所以，发展现代化农业是农村经济发展的首要问题，是解决“三农”问题
的根本途径，更是我国新农村建设的重要基础和基本前提。
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建设新农村与农村金融需求
新农村建设需要对农村基础设施、农业生产方式和农民生活条件等多方面进
行大量的投资。有关专家估计，新农村建设的资金需求是巨大的“。从来源构成
上来看，新农村建设的资金主要包括国家财政投入、金融部门支持、农民自筹三
个主要来源。在以上这三个部分中，农民自筹的资金不仅受到农业生产自身积累
缓慢的限制，还由于农村社会保障体制的缺失等问题而导致农户根本无法也不愿
意增加农业生产的投入“。这样，国家财政和金融部门的支持就成了农业产业生
产投入净增加的主要来源。近些年来国家不断加强财政支农力度，但增长力度有
限，且存在着结构不合理、投资效益不够高等问题“。如图4—1所示，虽然国家
财政在不断提高用于农业的财政支出，但是财政支农的占全部财政支出的比率依
然较低，而且呈下降趋势。
图4-1：我国财政支农和财政支农占全部财政支出比例变化
资料来源：‘中国农村统计年鉴2006)
由于财政支农受到政府税收的约束，因此虽然近两年财政支农的存量和增幅
都大大增加，但是仍然不能有效地满足农村建设的资金需求。我国的支农财政支
出的农业投入结构不合理，促进农业综合生产能力的投资比重过低，2001—2005
年中央农业基础设施投入为2840亿元，其中用于农业综合生产能力的占1 1％，
而用于重大水利工程和生态建设的占70％，财政呈现了非农化现象”。此外，我
国财政支农还存在着支农渠道多、资金分散不易形成合力，财政资金不到位或被
挤占挪用以及财政资金使用效率低下等问题。而且财政资金的使用具有效率低、
投向公共产品多和短期不连续性等缺点。因此，单独依靠国家的财政投入不能全
中国农业政策性金融体系构建研究
部有效的解决农村发展的资金需求问题。
金融部门中的支持分为商业性金融和政策性金融两大部分”。由于商业性金
融的盈利性目标，导致商业性金融不愿意从事农村金融业务。而在农业发展比较
落后的时期，这种现象就会更为明显的体现出来。农业生产中的不确定性大，农
户的金融需求分散和农村金融的信息高度不对称性都是最终导致农村商业金融
将资金从农村抽出，而投入到回报率相对稳定和高的非农行业。我国近来农村商
业金融从农村退出的现象就已经充分的证明了这一点”。因此，在新农村的建设
中商业性金融的资金投入也不可能成为全部资金投入的主体。
财政支农的局限性和低效问题以及商业性金融支农弱化的现实将支持我国
新农村建设的重担赋予农业政策性金融。在支持新农村建设的金融体系中，农业
政策性金融具有特殊的重要意义：
首先，农业政策性金融可以高效地运用支农资金，发挥政策性金融的投资倍
数扩大效应。国家通过农业政策性金融的投入和支持，可以有效地利用中央的支
农资金，避免资金由于财政的低效利用。同样的资金通过政策性金融的渠道投放
农村，不仅可以利用政策性金融企业直接扶持职能，还能够带动商业性金融进入
资金回报率较高的农业领域，从而实现支农资金的倍数扩大效应。
其次，农业政策性金融可以保持支农资金的长期有效利用。财政性资金的投
入具有一次性的特征，这不仅导致了财政利用效率缺乏有效的监督，也使财政资
金的作用仅仅局限在利用的当期。农业政策性金融的有偿性使用，能够保证资金
在农业生产领域的反复流转，多次发挥支农作用。这样，农业政策性金融就在有
限的政府支持的条件下高效的提高了资金的使用效率，从而更好的促进农业的长
期发展和生产力水平的提高。
最后，农业政策性金融的形式是适合我国开放经济条件下的最有效农业支持
形式。在开放的经济条件下，一个国家的农业政策不仅要考虑到国内的农业和农
村发展，还要在WTO相关的规则约束下进行政策选择。根据WTO的有关农产
品贸易规定，各国在农业的支持和补贴上，应该控制“黄箱”规则而是利用“绿
箱”规则来支持农业的发展。所以，我国在支持农业发展，提高农业劳动生产率
和增强农业的竞争力的时候，政策性金融的形式是适合我国开放经济条件下的最
佳选择。
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第二节农业政策性金融与农村金融需求
金融是现代经济发展的核心。农村金融问题的解决需要农业政策性金融发挥
重要的作用。农业政策性金融在我国的经济发展中的作用无疑是重要的，而这种
政策性的扶持作用主要可以通过以下渠道进行：
一、政策性补贴支持合作金融，满足农户生产资金需求
国际上发达国家农业政策性金融的发展历史已经表明合作金融在一国的农
业政策性金融体系中的作用是不可忽视的。合作金融的成功发展与农村金融的服
务对象有直接关系。农业生产具有很强的分散性，尤其在我国农业生产发展的现
实条件下，我国农业生产主体——农民相对于商业信贷机构来说，信息不对称问
题很严重，农民的基本情况难于符合商业性金融的贷款条件。再加上农业生产的
投入长期性和农业生产的风险性等原因，商业性金融不愿意涉足。农业生产较强
的不确定性和农村金融市场的高度信息不对称性是商业银行，不愿意从事农业信
贷业务并逐步从农村撤离的重要原因。在这样的情况下，为保证农业生产的发展
和农业生产水平的提高，就要利用合作金融的形式来满足农民生产发展的融资需
求。而从世界农业政策性金融的发展历史中，我们可以看到合作金融在农村领域
的顽强生命力和作用机制的成功发挥。但是，合作金融的发展仅靠自身的积累和
经营是不能持续地为农业提供融资支持的。所以，政府可以通过给合作金融机构
提供农业贷款补贴的方式来鼓励和帮助合作金融的发展，进而实现政府扶持农民
进行生产经营的政策目标。
二、政策性信贷弥补市场失灵，满足农业发展的资金需求
农业生产领域的市场失灵表现在农业生产基础投资的长期性和科学技术投
入的不确定性导致商业性金融将资金投入到平均利润率高于农业的工商业等其
他非农领域。由于农业生产的投资回收期较长，经营风险也大，仅靠商业银行在
农业领域中的投资难以对农业生产力水平形成有效的推动，从而导致商业银行不
能及时地收回资金的回报。但是，农业生产领域中的投资并非不能带来丰富的资
本回报的，只不过是在农业生产发展的落后阶段农业自身具有较大的弱质性和较
41
中国农业政策性金融体系构建研究
强的不确定性，从而导致农业投入的回报的比确定性增大。这样造成了商业性金
融资金不断外流，农业生产流域的资金投入不断减少进而导致农业生产发展得不
到发展的恶性循环。为了克服市场失灵带来的社会福利损失，政府应该通过农业
政策性信贷来进行农业生产领域的基础投资和农业科技水平的投入，提高农业生
产的综合生产能力，进而带动商业性金融的进入，形成合力推动农业生产发展，
保证农业生产增加自身发展资金积累，最终形成农业生产和农村金融相互促进、
共同发展的良性循环。农业政策性信贷通过促进农业产业化经营来提高农业劳动
生产力水平和农业生产领域的资本平均利润率，从而吸引更多的资金投入到农业
生产领域中，有力地促进农业生产的发展，提高我国的农业生产力水平和农产品
的国际竞争力。政策性信贷可以进行中长期的投资，从而保证了农业投入的长期
持续稳定，有利于农业生产力水平的提高。此外，政府的农业政策性信贷还应该
通过科技等方面的投入，促进农业生产中的科技水平，从而保证在技术上支持我
国农业经济增长方式的转变，更有利于建设现代农业。
三、政策性保险、担保共同推动商业性金融的农业资金投入
农业政策性保险和农业政策性担保是两种重要的农业政策性金融形式。
政策性保险能够有效分散农业生产领域生产者经受农业灾害等意外事件的
风险，保护农业生产者的生产劳动积极性。此外，保险的保障职能能够将农业专
业化的风险转移和分散出去，降低农业投资者的风险预期，使原本不愿意在农业
领域投资的资金在保险的保障作用下进入农业生产领域，从而提高农业领域的资
金投入。
政策性担保更是一种间接的支持资金流向农业领域的重要方式。由于商业性
金融的信息不对称问题，商业银行或其它金融机构并不愿意涉足农业贷款。但是
政策性担保公司的出现可以有效地解决商业金融与农户之问的信息不对称问题，
以提供担保的形式向商业金融做出保证，从而鼓励商业性金融在农业领域中投入
更多的资金。
农业政策性担保和农业政策性保险是政府采用杠杆原理来推动农业领域资
金投入增加的有效手段。政府只需要支付少量的政策性资金就可以带动数十倍乃
至百倍的资金进入农业领域。
北京工商大学硕士论文
第三节农业政策性金融与现代农业
农业政策性金融体系的构成是多层次和多方面的，而不同形式的农业政策性
金融应该选取不同的目标重点。农业政策性金融的目标无非是对本国农业的支持
和保护。但是选择支持还是保护对于农业政策性金融的发展来说是具有重要意义
的。因此，这里我们有必要对农业政策性金融的存在目标进行讨论。
一、农业政策性金融的目标选择
从农业政策性金融产生的背景上看，农业政策性金融的目的是为了支持和扶
持农业生产的发展，为了弥补农业弱质性带来的农业产出下降的问题。而在开放
经济条件下，尤其是在WTO协议的框架下，各国通过农业政策性金融来保护本
国的农业生产发展不至于受到国外农业产业的过度竞争带来的损害。因此，不断
地提高本国农业生产领域的生产力水平。目前在我国，建设新农村背景下的农业
政策性金融目标也必须明确，否则容易导致农业政策性金融发展方向上的偏离。
本文通过总结国际上农业政策性金融的发展经验，结合我国建设社会主义新
农村和加入WYO的背景，认为我国农业政策性金融的近期目标在于发展现代农
业，即支持农业生产力水平的提高和农业生产方式的转变。农业政策性金融的目
标选择发展现代农业主要因为农业是农村问题的关键，农业的发展水平制约着农
村经济发展。推进现代农业建设，顺应我国经济发展的客观趋势，符合当今世界
农业发展的一般规律，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能
力的重要举措，更是建设社会主义新农村的经济基础。另一方面，我国农业生产
方式的落后现实也要求我们必须不断地提高我国的农业生产力水平，加大农业的
扶持力度，推动农业生产方式的转变。农业政策性金融，尤其是农业政策性信贷
能够有效地促进农业生产基础设施改进和农业生产技术水平提高。
在对农业进行保护和支持的问题上，最终的目的是促进农业生产的发展和农
业生产力水平的提高。因此，我国农业政策性金融的目标选择应该放在现代农业
的建设上。
中国农业政策性金融体系构建研究
二、建设现代农业有利于形成农业与政策性金融的良性互动
建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就
是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程”。在我国建设现代的农业
不仅是国家经济发展的需要，而且是农业政策性金融持续发展和实现农业与金融
良性互动的必要条件。农业政策性金融采用的是金融形式来支持农村经济的发
展，因而决定了使用方式不是无偿的，而是需要到期还本付息的。这表明农业政
策性金融资金与财政性资金的无偿性使用具有明显的区别。政策性资金的投入是
为了解决农业生产领域长期投入的不足，在达到了一定期限的时候需要从成熟的
生产领域收回资金，然后再投入到新的农业生产领域当中。如果农业的生产水平
没有发展，农业政策性金融的资金回流将受到限制，而农业政策性金融资金收回
的困境必然导致对农业政策性信贷进一步投放的约束。与之相反，现代农业的建
设将推动农业生产率的提高和农业生产的产业化、科技化、市场化，农业生产的
资金能够顺利地回流到农业政策性金融体系中，从而可以继续为农业生产的发展
提供更好的资金支持。
这样，我们可以看到现代农业的建设和农业生产水平的提高，能够保证农业
政策性金融结构的持续经营，更有利于促进农业发展与政策性金融运作的良性互
动发展。
三、农业政策性金融在现代农业的建设中的作用机制
农业政策性金融在现代农业的建设中将发挥重要作用。主要在以下几个方
面：
第一，农业政策性信贷通过加大农业基础设施领域的投资来支持现代农业的
建设。现代农业需要加强基础设施的建设。我国虽然已经过财政手段大幅增加了
农业基础设施建设的投入，但是投入的领域相当于基础公共物品的提供，与农业
发展相关的基础设施投入还不能完全由财政承担。特别是一些具有收益性的长期
资金投入，财政资金不仅在投入上存在数量限制，在投入以后的收益管理上也存
在着管理者缺位的问题。因此，农业政策性信贷的进入可以有效地缓解农村财政
投入有限的问题，增加农业基础设施建设的资金投入，从而更好的改善农业生产
发展的基础条件，有利于现代农业的发展。
北京工商大学硕士论文
第二，农业政策性担保将有效的支持农业科技创新的投入。现代的农业生产
离不开农业科技的支持，农业生产的现代化在很大程度上取决于农业生产的科学
技术水平。缺乏有效的农业科技投入就不能实现农业生产的科技水平的提高。农
业科技投入的高风险性导致我国农村经济主体较少将资金投入到农业科技创新
之中。这样在农业科研领域中就缺乏了科研投入的主体。农业政策性担保可以通
过担保的方式来支持社会资金投入到农业科技创新之中，并有效地推动农业科技
的创新。农业政策性担保可以保证政府在较少的直接资金支持下，有效地实现推
动农业科技水平提高的目标。农业政策性担保的形式将有利于促进农业科技创新
的投入力度，进而推动农业产业的科技创新水平。
第三，农业政策性保险通过风险分散有效的化解农业风险。农业生产的自身
特点决定了农业生产的相对高风险的性质。农业生产的发展和生产力水平的提高
并不能全部解决农业生产的高风险性质的问题。所以，现代的农业体系不仅要求
农业生产率的提高和发展，还要求有完善的风险防范体系。但是，农业高风险的
特性导致了农业保险的高赔付率，因此许多商业性保险公司都不愿意开展农业保
险。目前，我国国内开展少量的农业保险业务，而且保险的规模日益缩小，相对
比较起来，可以说农业保险在农业领域微乎其微。农业保险的高风险、低回报的
特征决定了农业保险体系必然是农业政策性保险将成为我国建立农业保险体系
的核心和主体。农业政策性保险可以通过政策性的补贴和支持来保证农业保险的
供给，从而实现农业生产风险的分散，达到保护和稳定国家的农业生产的目标。
中国农业政策性金融体系构建研究
第五章支持新农村建设的农业政策性金融体系构建
国际上的发展经验和我国的实践表明农业政策性金融的发展需要建立一个
完整的体系，本章结合前面的分析提出了我国农业政策性金融体系的构建目标，
并对农业政策性金融体系的外部关系和构建原则等进行了分析。
第一节农业政策性金融体系构建的总体目标
我国经济发展的客观条件决定了我国农业政策性金融体系的构建将是一个
长期的过程。我们现在就要明确我国农业政策性金融体系构建的最终目标，这样
我国农业政策性金融体系的构建就不会走弯路，才能更好地发挥支持农业发展的
目标，农业现代化的速度也会加快。
借鉴国外的农业政策性金融发展经验和综合我国农业政策性金融发展的现
状，本文认为我国农业政策性金融体系应该是包含国家农业政策性金融管理机
构、政策性信贷与保险等多种政策性金融形式的全方位、多层次体系(如图5-1)。
具体构建目标如下：
一、建立专门的农业政策性金融体系国家管理机构
我国农业政策性金融体系的构建将是一个渐进的过程，农业政策性金融体系
的构建路径等问题需要专门的政府部门来设计和把握。农业政策性金融体系的运
行在农业发展的不同阶段需要有不同的侧重，而且农业政策性金融体系的阶段性
目标要保持协调和一致才能使农业政策性金融形成支农合力，更好的发挥促进农
业发展的作用。结合国外的发展实际经验要解决这样的问题，就要建立专门的农
业政策性金融管理机构来负责协调国家有关支农的政策性金融活动，保证农业政
策性金融整体的协调运行。这样的部门在世界各个国家的农业政策性金融体系中
都发挥着发挥重要作用，比如美国农业政策性金融体系的管理者就是农业信贷管
理局。缺乏对农业政策性金融的监督和管理以及政策上的指导等原因是导致农业
政策性金融不能有效发展的重要因素。因此，必须建立专门的农业政策性金融体
系管理机构来筹划我国农业政策性金融发展阶段，监督和管理我国的农业政策性
金融机构，保证我国农业政策性金融体系的正常有效运行，充分发挥农业政策性
北京工商大学硕士论文
金融在农业发展中的支持作用。
图5-1我国农业政策性金融体系示意图
二、完善支持农业发展的农业政策性信贷体系
农业政策性金融的核心就是农业政策性信贷，因此我国必须完善支持农业发
展的农业政策性信贷体系，不断扩大农业政策性信贷的支农作用范围，发挥农业
政策性信贷在支农中的核心作用。在农业政策性信贷体系中，农业发展银行和农
村合作金融都是我国农业政策性金融的重要组成部分。农业发展银行可以通过政
府的支持取得大额稳定的资金来源，因此，农业发展银行应该承担起基础设施、
农业科技、生态环境等中长期的农业生产条件改善的投资。农村合作金融能够有
效解决农户金融需求的分散性难题，具有相对的比较优势，因此，我国农业政策
性信贷体系不能离开农村合作金融，要以合作金融为基础单位，解决农户的农业
生产资金需求。此外，建立地区性的小型信贷机构将更有利于适合地方农业生产
发展资金需求的特点，保证地区农村金融需求的有效满足。因此，完善的农业政
中国农业政策性金融体系构建研究
策性信贷体系包括农业合作金融形势和农业发展银行，以及地区小型的农业信贷
机构。
三、建立农业政策性保险、担保等其他政策性金融机构
农业政策性保险是农业生产稳定发展的重要保证，也是国家保护农业和支持
农业生产投入的重要形式。因此，我国农业政策性保险应该在农业保险中占有绝
对的主体地位，率先承担起保障农业生产持续稳步发展的重任。从而，提高农业
生产领域的抗风险能力，进而带动商业性保险进入，推动农业保险的健康发展。
此外，借鉴国外的经验，我国还可以试点运行农业政策性信贷担保公司的其
他支持农业发展的政策性金融形势。根据地区经济发展的客观实际，积极探索建
立适合本地区区域农业生产特点和实际的农业政策性金融机构。在我国的不同地
区可以根据农业生产和农村经济发展的水平，适当发展多形式的农业政策性金融
机构。在农业生产发展到一定水平后，还可以通过资本市场的渠道来为农业科技
进步和生产发展来争取资金来源。
北京工商大学硕士论文
第二节农业政策-陛金融体系的外部关系
农业政策性金融体系的外部关系对农业政策性金融的发展具有重要的影响，
本节对我国农业政策性金融体系的外部关系进行分析。
一、农业政策性金融与商业性金融的关系
从理论上讲，政策性金融和商业性金融是具有不同质的规定性的两大金融族
类，两者之间是平等协调的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手，两者是相互
对称、相互补充的而非替代的”。农业政策性金融与农村商业性金融是农村金融
的两个重要的组成部分。农业政策性金融和商业性金融之间的关系应该是补充，
而不是替代，是辅助，而不是包揽”。农业生产的发展不能离开农业政策性金融
的支持，缺少农业政策性金融支持的农村金融市场中，农村商业性金融业会退出
”。但是农业政策性金融的职能也发挥需要商业性金融的配合。因此，农业政策
性金融与农村商业性金融的关系是互相促进的良性互动关系。
农业的弱质性和农村经济发展的落后导致商业性金融不愿意进入农村金融
市场，而且就连原有的商业性金融业在不断的从农村领域撤出。正是农村金融市
场上商业性金融的退出，导致农村金融市场的资金供给不足。从这个角度上看，
商业性金融的退出才产生了农业政策性金融进入农村金融市场的必要。但是，农
业政策性金融尤其是农业政策性信贷的进入将会带动农业生产的发展，进而农业
商业性金融必然也会跟进。这样农业政策性金融就成为了农村金融领域中诱导商
业性资金进入的重要形式。农业政策性金融的经营目标不是盈利，而是提高农业
的生产力和带动农业投入的增长。但是农业政策性金融的金融运作方式决定了农
业政策性金融的资金是要到期收回的，并且要靠资金的有效收回和利息收取维持
农业政策性金融长期持续经营。在农业发展到一定水平以后，原来的政策性金融
投资就会变成具有较好盈利机会的商业性投资，这时农业政策性金融就可以适时
进行转型”。但是政策性金融向商业性金融转型，并不是业务领域的变化，而是
在原来领域的投入由于农业生产水平的提高而获得的可观收益。
所以，通过以上分析，我们可以看到在我国目前的条件下，农业政策性金融
和农村商业性金融之间的关系将是一种良性的互动关系。只有在农业生产水平提
高到农业生产的某些投资回报率高于社会的平均回报率，商业性金融才会进入农
中国农业政策性金融体系构建研究
业政策性金融领域形成一定的竞争。而这时的农业政策性金融恰好可以适时地转
型为农村商业性金融。
二、农业政策性金融与财政资金的关系
农业政策性金融与财政资金都是政府支持农业生产和农村经济发展的重要
途径。农业财政投入和农业政策性金融投入都需要国家的财政给予支持，两者在
资金的来源上具有一定程度的矛盾性。但是农业政策性金融的资金来源主要是金
融市场的资源调配而不是财政资金的运用。农业政策性金融仅仅是需要政府的财
政给予一定程度的补贴，来保证农业政策性金融的可持续经营。在资金的运用效
果上，一方面财政性资金的使用并不局限于农业生产的发展，还要兼顾农村经济
社会文化的全面发展，所以财政性资金支持农业发展的效果要受到多方面条件的
制约“。同时，财政性资金的利用效率受到地方政府部门的影响较大，资金的利
用不能较好的达到应有的支农效果。农业政策性金融在支农的职能发挥中可以保
证资金投向的准确性和稳定性，从而为农业生产发展带来稳定的资金投入。一方
面，另一方面，财政性资金的投入虽然不能够全部用来直接促进农业生产的发展，
但是可以通过增强农村基础设施的建设和推动农村经济社会的发展来间接的促
进农业生产的发展。这里我们需要注意农业政策性金融的资金运用不能与财政性
资金重复或重合，两者的资金运用需要协调安排，才能保证支农的作用点的全面
性。
因此，我们可以看出，农业政策性金融的支农作用是不能被财政性资金所替
代的。农业政策性金融和财政支农资金在支农职能的发挥中不是替代的关系，而
是协调的关系。
三、农业政策性金融与地方政府之间的关系
农业政策性金融与地方政府之间的关系是相互配合的关系。农业政策性金融
与地方政府之间的有效沟通将有利于农业政策性金融职能的充分发挥和地方政
府经济社会发展目标的顺利实现。农业政策性金融的资金投向要在符合地方经济
发展背景要求的条件下，才能更高效的发挥政策性支农职能。地方政府也只用在
有效利用农业政策性金融的前提下才能更好的推动地方农村经济和农业生产的
北京工商大学硕士论文
进步。因此，农业政策性金融与地方政府的关系是相互配合的关系。我国的区域
发展差异较大，在东部地区和西部地区的农业政策性金融要有不同的投资重点和
运作管理方式。因此，我国的农业政策性金融必须在结合地方经济社会发展的实
际情况，来制定政策性金融作用渠道和主体形式，保证资金的运用能够高效的推
动地方农业的发展。地方政府在配合农业政策性金融投资的过程中也要注意及时
改善地方金融生态环境，保证农业政策性金融的诱导性职能和扶持性职能能够持
续有效的发挥。
由此可见，农业政策性金融在于地方政府的关系中是互利和配合的关系。两
者之间的有效沟通将不仅有利于对地方农业生产发展的有效促进，还将有利于政
府为农业政策性金融提供并改善农业政策性金融的金融生态环境。
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中国农业政策性金融体系构建研究
第三节农业政策-陛金融构建的原则
我国农业政策性金融体系的构建是要充分考虑我国社会经济发展的发展实
际，具体的构建过程中需要掌握以下几项原则：
一、农业政策性金融体系的构建要同我国的金融体制改革相结合
农业政策性金融体系的构建不能离开我国农村金融市场改革和全国金融体
制改革的大背景，农业政策性金融体系的构建必须同我国金融体制改革的进程相
适应。一个国家的金融体制如果过多的受到抑制，就无法体现农业政策性金融政
策性与金融性相结合的优势所在。只有在我国金融体制改革的得到完善和充分发
展的条件，农业政策性金融才能够健康稳定的运行。所以，我国农业政策性金融
体系的构建必须充分考虑到我国金融体制改革的进程，才能够扎实有效的推进。
二、农业政策-性金融体系的构建要与我国的市场体系建设相协调
农业政策性金融实在商品经济条件下政府支持农业和农村发展的有效组织
形式，因此农业政策性金融体系的有效运行也需要一个完善的市场体系。没有完
善的市场体系，市场的供求机制、价格机制和竞争机制无法发挥作用，农业政策
性金融也不能得到顺利的发展，政策性支持农业和农村的作用就无法发挥。因此，
政策性金融体系的构建需要完善的市场体系环境。在农业政策性金融体系构建的
同时，我们必须推进市场体系的建设，尤其是农村市场体系的完善。
三、农业政策性金融体系的构建要同我国的农业生产发展相适应
农业政策性金融体系的构建要同我国农业发展的进程相结合。我国支持农业
发展的初期可以考虑农业政策性信贷发挥主体的支农作用，但是农业生产的科技
水平发展到一定程度后，农业政策性信贷就不是最佳的支农形式，这时可以考虑
通过农业政策性保险和担保等形式间接支持和保护农业。所以，农业政策性金融
体系的构建过程必须结合我国农业生产发展的客观实际。
北京工商大学硕士论文
四、农业政策性金融体系的构建要注重相关的法律法规的完善
总结国外农业政策性金融发展的经验，我们发现相关的法律法规的制定和完
善是农业政策性金融体系正常有效运行的一个重要基石。我国在农业政策性金融
体系的构建中必须充分借鉴到这一点，否则缺乏法律法规的约束，农业政策性金
融的稳定发展的不到保证，支农的作用就会大打折扣。
注释：
1‘中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，
人民网，www．people．COllLCn。
2《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，新华网，
http：／／news．xinhuanet．com／politicsL2006-02／21／content_4207811．htm。
3吴德轩，建设社会主义新农村：政策性金融应发挥更大作用，金融时报，2006年3月18日
第004版。
4 gTO《农业协议》把国内支持分为两类：一类是对贸易产生扭曲影响的政策，称为“黄箱
政策”；另一类是不引致贸易扭曲的政策，称为“绿箱政策”。
5见第三章第一节的国际比较分析。
6白钦先，政策性金融论，经济学家，1998年，第3期，第81页。
7白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第62页。
8董青马，向天雁，农业政策性金融的边界分析，河南金融管理干部学院学报，2006，3，
第75页。
9白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第62页。
”见本文第三章有关农业政策性金融的国际比较。
“白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第75页。
”何广文，对农村政策金融改革的理性思考，农业经济问题，2004，3，第14页。
”张孝成，农业政策性金融理论及实证研究，西南农业大学博士论文。
14本部分内容参考了2005年福建农林大学林丽琼的硕士论文《新时期我国农业政策性制度
安排研究》。
15本部分内容参考了2005年西南农业大学张孝成博士的论文《农业政策性金融理论及实证
研究》。
”借鉴白晓燕、李锋，我国农业政策性金融对农业经济增长的实证研究，农业经济问题，
2005，7，第22页。
”农业政策性信贷的主要业务范围和领域在于改善农业生产的技术水平，比如我国农业发
展银行开展的农业科技贷款等。
”这里忽略了商业性金融的投入，不过在后面的模型扩展和改进中将会考虑到商业性金融
的进入。
”这样的假设在农业生产技术水平的低下的条件下是符合实际的，至少在农业生产发展的
初期是适用的。
”同上，第74页。
“王春岭，农业政策性金融对农村经济发展的影响分析，中国农业大学2005年博士论文。
”白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第101页。
中国农业政策性金融体系构建研究
。李国虎，农业政策性金融研究，华东农业大学2000年博士论文。
”资料来源：『美1《农业金融管理》(英文版)第374页。
”白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第105页。
”同上，第131页。
“同上，第113页。
4刘荣茂马林靖，中国农村政策性金融发展的国际借鉴，世界农业，2005，3，第14页。
”许成才，中泰农业政策性金融的比较与启示，东南噩纵横，2004，4，第18页。
”张孝成，农业政策性金融理论及实证研究，西南农业大学博士论文。
31白钦先，各国农业政策性金融体制比较，中国金融出版社，2006年版，第327页。
”资料来源：黑龙江统计年鉴2006，保险统计年鉴2006。
”近年来农业发展银行在各地试点开办农业科技信贷和农业龙头企业贷款等业务，农业开
发性信贷也在试点中，资料来源：中国农业发展银行网站http：／Avww．adbc．tom．cn／。
”根据黑龙江省某市农业发展银行贷款质量报告，该市农业发展银2005年末不良贷款比率
达到30％以上。
”我国农业发展银行的历史已经表明，政策性金融在发展的过程中不断的适应国家经济发
展的短视影响，业务内容不断调整，至今农业政策性信贷还不能全面展开．
”胡锦涛，《在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上的讲话》，新
华网，http：／／news．xinhuanet．com／politics／2006-02／14／contenL4180213．htm。
”新华网，新农村建设专栏，五中全会解读：为何要建设社会主义新农村，
http：／／news．xinhuanet．corn／politics／2005—11／lO／content_3759992．htm。
”新华网，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干
意见》，http：／／news．xinhuanet．com／politics／2007-01／29／contenL5670478．htm·
39同上。
”同上。
“同上。
“《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出新农村建设的目标是：“生产发展、
生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
”何广文在《新农村建设的金融投入困境及其政策选择》一文中提到，新农村建设的资金
将达到5．10万亿元之巨!见何广文，《新农村建设的金融投入困境及其政策选择》，小城镇
建设，2006，3，第52页。
“笔者在黑龙江某市的农村调查中了解到，农民对农业生产的投资都是基本的生产要素如
种子、化肥等短期收回的项目，而对于改良土地和提高机械化水平，农户也是只有愿望而得
不到资金的支持。
”何广文，《新农村建设的金融投入困境及其政策选择》。小城镇建设，2006，3，第52页。
“同上。
”确切的说，还包括合作金融和民间金融，但是本文的概念界定中己经将合作金融概括在
政策性金融之中，而民间金融的问题比较复杂本文不进行讨论。
”孟献斌，加大农发行信贷支农力度为建设社会主义新农村服务，中国金融，2006，3，第
26页。
”新华网，<中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干
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”甘绍群，农业政策性金融与商业性金融的优势互补，武汉金融，2006，6，第34页。
”我国农业银行从农村撤出机构网点的现象就是很好的例证。
”但是令人不解的是我国农业发展水平不高的条件下，竟然有人认为我国农业政策性金融
需要向商业性金融转型。
”农业发展落后的地区，经济发展也迟缓，这样县市中财政资金较多的被用来对农户的直
接补贴和事业经费的开支，并没有剩余的财政投入到农业生产领域中。
北京工商大学硕士论文
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在学期间发表的论文及科研成果
发表论文：
[1]郑吉凯，非国有商业银行经营绩效的因子分析[J]．北京工商大学学报(社会
科学版)．2005．增刊．第36页；
[2]郑吉凯，杨德勇．浅议我国证券业的规模经济[J]．北京金融．2006．1．第30页；
参加课题：
[1]北京高等教育对区域经济发展的贡献和效率．北京市哲学社会科学“十五”规
划项目．项目编号：04BJBJGll5；
北京工商大学硕士论文
致谢
即将离开学习和生活了九载的母校，内心涌动着对母校无限的感激与眷眷的
留恋。是母校为我提供了学习和工作机会，让我从一个青涩的高中生一步步地走
向成熟。如今，在完成论文的同时，我也正要完成硕士研究生的学业。
感谢恩师杨德勇教授对我的无私帮助和悉心指导。杨老师严谨的治学、乐观
的态度、勤奋的作风和高尚的人品都是我一生学习的典范。从选题设计到研究进
展，从逻辑体系到字斟句酌，论文中无处不体现着导师的汗水和心血。导师在繁
重的行政和科研事务之中，尽力争取时间，常常至深夜不眠，学生深感愧疚。师
恩之重，不能言谢，唯有以自己的刻苦努力和踏实奋斗来回报!
感谢经济学院秦艳梅教授、刘毅教授、葛红玲副教授为本文提出的重要建议。
几位老师的关心和帮助，避免了本文研究工作的冗余之处，为论文的顺利完成提
出重要的思路和意见。没有几位老师的点拨，本文一定会逊色许多。
黑龙江省讷河市农业发展银行的刘兵先生为论文提供重要的数据资料，为本
文研究提供了重要的实例，在此表示深深谢意。感谢经济学院李春兵老师对我的
关心和帮助，他的指点和帮助为我提供了前进的动力。感谢同门对我的关心和帮
助，和睦的师门使我一直感到团结的力量与温馨。感谢同窗同学对我的宽容和信
任，人生之路难得有如此友爱的班级和朋友。感谢王丛和郑彩云女士对我的关心，
她们的支持和鼓励使我能够踏实地进行研究工作，保证我三年学业的顺利完成。
最后，我要特别感谢我的父母，是他们无私、博大的爱给了我勤奋，是他们
诚实、善良的心给了我坚强。父母的关心与鼓励是我一生中前进的动力之源1
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