西南财经大学
硕士学位论文
我国中小企业信用担保研究
姓名：王新亮
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：周光伟
20060401
中文摘要
一、选题背景
在我国国民经济中，中小企业占有着举足轻重的地位。目前，我
国中小企业数量已占全国注册企业总数的99％以上，其工业总产值、
销售收入、实现利税、出口总额分别占到全国的60％、57％、40％年11
60％，提供了约75％的城镇就业机会。大力发展中小企业已成为我国社
会的共识和政府的战略决策，然而我国中小企业发展中最突出的问题
就是资金匮乏和融资渠道不畅。
由于中小企业在竞争中处于相对弱势地位，各国尤其是市场经济
发达的国家均对中小企业在政策上给予一定扶持，这其中最重要的措
施就是建立和完善中小企业信用担保制度，为中小企业和银行等金融
机构架起“桥梁”。据加拿大卡尔顿大学的数据表明，截止1999年8
月底全世界48％的国家(地区)为扶持中小企业发展建立了中小企业
信用担保体系。在这方面，美国、日本和我国台湾地区较为突出。
担保业在我国是一个新兴行业，从1993年我国首家全国性专业担
保机构——中国经济技术投资担保公司成立到今天只有十余年的历
史。而当今扶持中小企业较为典型的国家，如美国、日本则分别在1950
年、1953年就通过立法开始了对中小企业信用担保的试点。从总体看，
我国信用担保业处于起步阶段已完成、快速发展阶段即将到来的特殊
时期。在此过程中，我国中小企业信用担保体系已经积累了一定的经
验和教训，同时，有些亟待解决的问题困扰和制约着信用担保体系的
完善和发展。这些问题的妥善解决，无论对信用担保理论的深化，还
是对于信用担保业现实操作，都具有重大的意义。
本文的选题是从我国中小企业信用担保体系现状出发，对我国中
小企业信用担保体系亟待解决的问题从不同的视角进行深刻的反思，
结合我国宏观和微观的经济隋况给予了回应。
二、中心内容
我国中小企业信用担保体系目前尚处于初建向完善的转化阶段，
在未来十年将迎来一个快速发展的时期。1999年6月国家经贸委下发
《关于组建中小企业信用担保体系试点的指导意见》，我国中小企业信
用担保进入试点阶段。中小企业信用担保体系试点是按照“支持发展与
防范风险相结合”、“政府扶持与市场化操作相结合”、“开展担保与提高
信用相结合”三原则逐步展开，担保体系构建为～体两翼三层”的架构。
由于政府的主导作用，信用担保当前已经初具规模，信用担保业体系
已初见雏型，初步制定了担保行业的市场准入制度和扶持政策，同时
吸收和借鉴了国外信用担保行业建设的先进经验，为我所用。
通过对我国当前信用担保体系的分析，以下问题严重制约了信用
担保体系的发展：其一、中小企业信用担保资金规模小、缺乏资金补
偿机制。从信用担保机构资本金来源来看，各级财政拨款是最主要的
方式，我国担保机构仍以政府为投资主体。由于政府在注入了一定的
起动资金后缺乏持续性、经常性的投入，担保机构良性运作的链条便
中断了。其二、信用担保风险多元化，担保机构缺乏风险控制手段和
分散风险的制度安排。中小企业信用担保机构风险多元化，是指从担
保人、委托人、受托人以及再担保制度安排等诸多因素看其存在的风
险性。其三、担保机构难以实现资本金的保值增值，加大了担保机构
的经营风险。目前我国担保业务保费率一般都小于保额的2％，面临的
代偿风险相当突出，要实现资本金的保值增值相当困难。其四、担保
机构独立性差，受行政干预的现象很突出。由政府出资、参出资的担
保机构占担保机构总数的64．8％，所以担保机构与当地政府或其主管部
门在财务和人事关系上都有比较复杂的联系。有的担保机构基本上是
依附于地方政府或其主管部门，受到行政干预的可能性较大，在担保
决策中容易出现“行政指令担保和人情担保”等不良现象，有的地方
对担保业务采取逆市场化的经营管理，由政府部门直接操作中小企业
担保业务，行政干预力度太强。其五、亟待制定担保机构市场准入法
律及行业管理规定。我国1995年颁布《担保法》，2000年颁布了《担
保法》司法解释，这些都是规范担保行为而不是规范担保机构的规定。
我国至今还没有一部专门统一的信用担保机构法，无法使之规范化、
法律化。《中小企业促进法》实施已经接近三年，与之密切相关的重要
配套法规尚没有出台。其六、我国中小企业信用担保大环境一一社会
信用体系建设速度迟缓严重制约了担保业的快速发展。当前，中小企
业融资难的问题最为迫切，但是信息失真，信用资源的供给与需求严
重失衡，信用行为混乱等现象时有发生，这给信用担保业的开展造成
了不便。
对以上问题，本文从以下角度提出了解决问题的思路：一、实现
中小企业信用担保资金来源的多样化，完善多层次的资金来源体系。
从当地财政预算中按年拨出一定资金用于弥补担保公司的正常赔付损
失，这是保证担保机构可持续发展的重要手段。要建立以政府财政为
主的资金筹集体系，保证各级财政筹资的重点，鼓励中小企业互助担
保机构组织的建立和发展，努力促进商业性担保机构的扩大和发展。
上述三种形式之间也可以有交叉，比如商业性与政策性担保公司之间
的合作，联合担保等多种形式，这种多样性一起构成我国多种担保形
式并存的中小企业信用担保体系。二、防范担保机构经营风险，完善
风险转嫁和风险补偿机制。本文从经营风险的事前、事中、事后三个
方面阐述担保机构在经营过程中如何防范和降低经营风险，还要建立
再担保制度实现风险的转嫁和风险补偿。三、努力拓展新思路，从新
业务和担保资本金的运作上放宽层面．有所创新，扭转担保公司营利
性差的现状。可以从增加担保品种，拓展服务对象，通过资本金运作，
实现资本金的保值增值。为改变担保机构营利性差，难以实现资本金
的保值增值的现状，允许担保公司拿出部分资金进行资本市场运作，
比如投资于基金、信托计划，例如房地产信托基金(RE,ITs)，这样可
以减小资金存放在银行的机会成本，部分地弥补主营担保业务难以赢
利的不足，也可以减少国家财政的压力。允许担保机构投资的前提条
件是强制担保机构进行信息披露，建立动态的信息披露制度，可以使
银行掌握担保机构财务状况，控制金融风险。在一定范围内放宽担保
费率的自主定价权，刺激民营资本介入担保业务，壮大发展规模。四、
规范和明确政府职能，减少政府干预，提高担保业市场化运作程度。
在市场经济条件下，信用担保业的发展也要受价值规律的制约和支配，
资金资源的配置也不例外。为减少各级政府对信用担保机构的干预，
建议设立国家信用担保公司和国家信用再担保公司，在地方设立各级
分支机构，隶属于财政部中小企业司，性质为担保机构的管理和领导
机构，宏观上对全国担保机构(包括特别是政策性担保机构)实行垂
直领导、管理，减少地方政府对信用担保的干预。五、构建我国中小
企业信用担保机构立法体系，我国应借鉴国际上有关信用担保立法方
面的成功经验，制定出台《中小企业信用担保法》，对担保机构的资格
认定、准入制度、行为规范、法律责任、风险分担等方面作出规定，
使中小企业信用担保机构的建立和运行有法可依，进一步促进全国中
小企业信用担保机构的规范化发展，依法解决我国中小企业融资困难
的问题。六、尽快构建和完善我国社会征信体系。要建立全面的企业
信用管理制度(包括担保机构自身的信用制度)，建立鉴证类中介服务
机构的信用管理制度，同时还要建立全面的个人信用管理制度。
关键词：中小企业信用担保体系再担保风险
Abstract
Small and medium—sized enterprises(SMEs)are important sections
in Chinese economy system and play a special role that can not be
substituted by large—sized corporations．Marketing-economy system
caused the institutional conflicts．In recent years，solving the SME’s
finance embarrassment becomes the discussible foCUS of the govemment
and the financial area．It’s an important task for us to do some research
and try to find approaches to solve the‘’bottleneck”problems．Because of
the defect in our nation’s market system，indirect financing through
banking is the main way for SMEs．So one effective way to cope with
this problem is to establish credit guarantee system of SMEs．Credit
guarantee system of SMEs is an important part of socialized service
system．Through its guarantee service for SMEs，it puts into effect
governmental policies for promoting the development of SMEs，raises
their credit level，shares banks。credit risk and improves their financing
situation．
This study describes the situation of Chinese credit guarantee system，
and finds the problems that exist in many aspects．They include capital，
risk management，the law and operation of our nation’s current credit
guarantee system of SMEs．It analyzes problems that exist in the
organizing mode，the operating principles，and the internal management
of the credit guarantee agencies and the relative institution construction
involving the governmental function，and the social credit．It also points
out the external and internal factors that will bring risks to the operation
of credit guarantee agencies．
According to all the above problems，the article，focuses on the
nucleus in the C&G System and the C&G institutions for SMEs，
describes its basic system’s set—up model，ways to control risk and so on
in detail．Based on the borrowing of successful experience of developed
countries and districts，this study puts forward the basic framework of a
mufti—level eredit guarantee system that fits m with our nation’s current
situation．It discusses what roles other participants should play in the
system construction including governments，financial institutions，the
society and the S^d匝s themselves．in order to offer some valuable
references on developing the social service system for SMEs，resolving
the SMES’difficulties in finance．
nle thesis is composed offour parts：
The first part iS introduction．nliS part includes three sections．which
ale as follows：the related concepts．the theoretic basis about credit
guarantee system and the discussion ofit in law．
The second part iS the current condition of the Chinese credit
guarantee system．In this section，the author discusses the way of the
development credit guarantee organizations and the social circumstance
of the credit guarantee and analyzes the current status of the Chinese
SMEs credit guarantee．
The third part is the study of the di伍culty for the normative
development of the Chinese SM五s credit guarantee system．In this part．
the author aims at the problems in existence of the Chinese SMEs credit
guarantee． ，
The fourth part puts forwardⅡ1e Counter measure and suggestion for
the normative development of the Chinese SMEs credit guarantee system
from the aspects about the construction of也e credit guarantee
organization and the exterior running circllmstance by considering the
current conditions of the Chinese SN正s credit guarantee system,and
extracting the successful experience of other countries in building the
S～IEs credit guarantee system．
By doing也at．the author expects tO solve the SME’S finance
embarrassment and to perfect the Chinese SM[Es credit guarantee system．
Key words：Small and Medium-sized Enterprises
Credit Guarantee System Re·guarantee Risk
2
西南财经大学
学位论文原创性及知识产权声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独
立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论
文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的
研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本
学位论文引起的法律结果完全由本人承担。
本学位论文成果归西南财经大学所有。
特此声明
学位论文作者签名：王新亮
2006年4月16日
刖罱
一、选题的目的和意义
中小企业在我国经济社会发展中具有极为重要的地位和作用，是
促进国民经济持续、快速、健康发展的重要支撑力量。但是，我国中
小企业发展环境并不乐观，特别是融资环境，很多中小企业的发展面
l}岛着融资“瓶颈”问题。建立中小企业信用担保体系，缓解中小企业
融资难问题，是各国扶持中小企业发展的通行做法。中小企业信用担
保体系的建立可以大大减少由于信息不对称所引起的信贷风险，有利
于中小企业信用增级和提高融资能力；同时，开展信用担保可以增强
银行对中小企业贷款的信心，改善贷款质量。
因此，研究和探讨在社会主义市场经济条件下的我国中小企业信
用担保理论与实践问题，对于促进我国中小企业摆脱困境、健康发展
具有重大的作用，无疑具有很强的经济效益和社会效益。
二、国内外研究现状
从国外来看，日本、美国、德国、加拿大等国家在20世纪50年
代和60年代初期分别建立了全国性或地方性的信用担保体系。目前
西欧主要工业化国家和东南亚新兴工业国家及我国的台湾地区都建
立了信用担保审8度。像日本、美国等发达国家建立信用担保体系较早，
运作较成熟，在组织实施流程、担保流程、资金来源和管理等方面有
很多成功的经验值得我们借鉴。目前国外理论界对担保问题的研究侧
重于信用担保风险管理、新的担保品种的开发应用及相应的立法探
讨。
从国内来看，我国的中小企业信用担保实践始于1992年，1999
年6月14曰，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试
点的指导意见》，以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中
小企业信用担保体系正式启动。2000年8月24日，国务院办公厅
印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，我国中小企
业信用担保体系开始进入制度建设，组建国家信用再担保机构和完善
社会化信用体系建设阶段，可见，中小企业信用担保在我国尚属新生
事物。国内理论界对中小企业信用担保的研究主要侧重于介绍我国中
小企业信用担保体系试点情况并分析其中存在的问题，但对问题的分
析缺乏全面性和系统性。
三、本文研究方法
(三)本文的写作方法
本文在具体的写作过程中，采用了归纳与和演绎、理论分析和实
践、宏观与微观相结合的系统化分析方法。
(1)归纳方法与演绎方法相结合
本文概括了当前我国中小企业信用担保体系的发展过程和现状，
从中得出我国中小企业信用担保发展中的困难。在此基础上，对我国
中小企业信用担保体系进行了反思，对制约我国中小企业信用担保体
系发展亟待解决的问题进行了深入分析，并提出相应的改革举措。
(2)理论分析和实践相结合
本文以经济学中的相关理论为依据，同时借鉴其它国家和地区在
组建中小企业信用担保体系中的有益经验，并参照我国中小企业信用
担保的现状，提出进一步规范和发展我国中小企业信用担保体系的对
策。
、
(3)宏观分析与微观分析相结合
结合我国目前的宏观环境与微观条件的现实情况，力争从宏观和
微观两个层面和角度考虑我国中小企业信用担保体系的发展困境，在
此基础上提出政策建议。
四、篇章结构
本文第一章为概述，主要介绍了中小企业信用担保的相关定义，
信用担保的经济学原理分析，并对信用担保的法律规范和法律调整作
了阐述。
第二章主要分析了自我国信用担保业萌芽到今天发展过程的三
个阶段，并对信用担保的现实状况进行深入分析，最后介绍了当前我
国信用担保机构的主要模式。
第三章主要分析我国中小企业信用担保亟待解决的六个问题，深
入分掇了每个阏逶对傣趱担缳发震夔隈碍以及必须予以薅浃熬缘枣。
第四章是针对第三章提出的问题给出政策建议。
其中第三牵彝第四牵是论文的核，心蘩分。
五、本文的贡献之处
l、恣改变辍保瓿构营剥{雯差，难以实瑰瓷本金憋保僮增德的现
状，建议允许担保公司拿出部分资金进行资本市场运作，比如投资于
基金、信援诗划，例如房遗产接托基金(REITs)。这撵霹l蔓减小资金
存放在锻行的机会成本，部分地弥补主营担保业务难以赢利的不足，
也可以减少国家财政的压力。允诲担保枫槐投资鲍翦提条{牛是强制担
保机构进行信息披露，建立动态的信息披露制度，可以使银行掌握担
保枫构财务状；咒，控毒l金融风黢。
2、建议设立国家信用担傺公司和阔家信用再担保公司，在地方
设立各级分支机构，隶属于财政部中小企业司，性质为担保机构的管
理和领辱机构，宏观上对全国担保机构(包括特羽是政策性担保机构)
实行垂纛领导、管理，减少地方政府对信用担保的干预。
3、在一定范嗣内放宽担保费率的自主定价权。髫前我邕担保费
收入与风险不对称，对民营资本缺乏吸弓l力，嚣致了民营资本不愿真
正介入挺傈业务，发麓规模受隈。
限于本人的学识和能力，遥有很多的问题尚待深入研究，文章中
必然存在许多不足和缺陷，希望得至《各位专家和学者的批评帮指正。
第一章中小企业信用担保概论
第一节中小企业信用担保相关概念界定
一、两个概念
1、中小企业
根据2003年1月实施的《中华人民共和国中小企业促进法》中的
规定，我国中小企业指的是在中华人民共和国境内依法设立的有利于
满足社会需要，增加就业，符合产业政策，生产经营规模属中小企业
形式的企业。中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据
企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国
务院批准。为适应我国经济发展的要求，国家经贸委和国家统计局于
2003年2月制定了新的企业划分标准。具体戈0分标准见下图：
新的大中小型企业划分标准(表1)
计算
行业名称指标名称大型中型小型
单位
从业人员数人2000及以上300．2000以下300以下
T、Ip仑、fp 销售额万元30000及以上3000—3000以下3000以下
资产总额万元40000及以上4000-4000以下4000以下
建筑业
从业人员数人3000及以上600—3000以下600以下
销售额力兀30000及以上3000—3000以下3000以下
企业
资产总额万元40000及以上4000-4000以下4000以下
批发业从业人员数人200及以上100—200以下100以下
企业销售额力兀30000及以上3000．3000以下3000以下
零售业从业人员数人500及以上100．500以下100以下
企业销售额万元15000及以上1000．1500以下1000以下
交通运输从业人员数人3000及以上500—3000以下500以下
业企业销售额万元30000及以上3000—3000以下3000以下
邮政业从业人员数队1000及以上|400一1000以下k00以下
} 企业销售额防元30000及以上1000-3000以下Iooo以下
住宿和餐从业人员数队800及以上1400—800以下}400以下
}
馆业企业销售额防元15000及以上13000．1500以下booO以下
资料来源：国家统计局网站WWw．stats．gov．cn／
2、信用与信用担保。信用是担保的主要渊源。信用担保与信用、
信用体系密不可分。信用是市场经济的基础。信用体系的建设，可以
降低经济运行成本，提高交易效率。
信用担保是指通过担保人自设的信誉证明和资产保证来提高被
担保人的资信等级，保证债权债务实现的中介活动。信用担保是担保
中最为基础的部分，在当今经济活动中发挥日益重要的作用。信用担
保有广义和狭义之分，广义信用担保亦泛指担保，即针对信用而言的
担保行为；狭义信用担保指贷款担保，在中小企业信用担保范畴内，
信用担保主要指贷款担保。
二、信用担保的特殊性
1、专门的法律规范。一般企业法人或自然人的非专业担保是一
种民事行为，属于民法调整的范畴。专业担保活动中的担保人、被担
保人、债务人之间的担保合同关系不仅由《民法》调整而且由《担保
法》规定的条文进行，
2、政策性强。政策性担保是担保业最主要的部分，它体现了政
府对经济的政策目标。信用担保很大程度上可以是政府调控经济的工
具，因此，它受政策性干预较大，随经济发展和企业融资需要，政府
可以在注入资金、市场准入方面灵活运用担保，促进企业融资渠道畅
通，从而刺激经济增长。
3、经营对象的特殊性。银行等金融机构经营的是信用，对担保
人而言，在一定程度上也可以说经营的是信用，即借助自身信用来提
升被担保人的信用。从担保范围看，担保业务已经有一百多年的发展
历史，担保范围也随市场经济社会对售用的客观要求而不断扩大。
4、风险性。担保人在承保的同时，自身承担了委托人无法偿债
时要代位偿债的风险。这种风险一方面来自委托人的经营风险和道德
风险，另一方面来自担保人自身的经营风险和管理风险。
5、专业化的人才队伍。这一特点是针对专业的担保机构而言。
专业担保机构在具体业务的操作流程上，比如项目评审、风险识别分
散、化解方面要求高素质、复合性的专业人才：既要懂经济，又要有
专门担保对象的知识。但我国的担保业发展处于初级阶段，随着专业
担保的发展，对从业资格的要求更清晰化。
信用担保在世界各国都有着悠久的历史。目前全世界已有50多个
国家和地区建立了中小企业信用担保机构。现代专业担保业务1840
年起源于瑞士，在20世纪有了快速发展。
三、中小企业信用担保体系
一个国家(地区)的信用担保体系是指一国担保业的组成形式、
市场运作模式的完整系统。中小企业信用担保体系是为了中小企业融
资需求而建立的，它在间接融资过程中扮演着日益重要的角色。各国
(地区)中小企业在经济和社会发展中扮演着越来越重要的角色。以
日本为例，1998日本利用担保的中小企业占中小企业总数的33．8％，
担保利用率为12．59％，其中较难得到一般金融机构贷款的无抵押贷款
的担保占72．6％。1对我国而言，担保利用率大约为6％，未来发展空
间很大，可以在解决中小企业融资“瓶颈”问题上大有作为。
大多数中小企业在发展过程中因规模小、资本充足率低、管理素
质低、资信等级低等竞争劣势面临资金投入少，融资困难的难题。各
国(地区)把建立信用担保体系作为扶持中小企业发展的重要手段，
因此，各国(地区)中小企业信用担保体系实质上是各国政府扶持中
小企业发展的政策性融资体系，即体现以中小企业为特定服务对象的
政策性金融体系，它具有政策性金融体系所具有的一般特征：政府出
资或筹建，不以营利为目的，有独特的立法体系和原则性的投融资方
式。加拿大卡尔顿大学的数据表明，截止1999年8月底，全世界48％
的国家(地区)为扶持中小企业发展建立了中小企业信用担保体系2。
l((国际金硅研究】．清皇大学．田野．吴宗鑫．孙永广2005．12
2’靠文晖‘中小生业售嗣担保体系旨乐比较)经济科聿出鞭社2002-10 P'2-3
3
(表2) 耋}—q匡OECD及类似地区中东欧原苏联国家中东
已有担保基金的23 3
没有担保基金的2 l 2 2
不能确定的2 3 II 12
国家和地区总数27 11 1j 17
担保基金总数{ 32 12 3
资料来源：国际劳工局：《小型，微型企业担保基金操作指南，，经济科学出版社，2002年
各个国家(地区)因国情不同，担保体系的运作模式也呈现多样
化，运作主体有政府、协会、专业银行、公司型基金等多种形式。其
中美国、日本、我国台湾地区较具代表性。美国是政府扶持型担保体
系，日本主要以协会、银行为主，我国台湾以公司型互助保证基金为
主。
第二节中小企业信用担保的理论分析
中小企业信用担保体系存在的前提和根本原因是中小企业融资
难的问题。该问题的理论分析基于以下三个理论：信息不对称，逆向
选择，道德风险。
一、信息不对称(Information 4symmetry)
信息不对称理论是博弈论在经济学上的应用，主要研究的是决策
各方的行为发生相互影响时存在的非对称信息问题。信息不对称是指
交易双方的一方拥有相关的信息而另一方没有，或一方比另一方拥有
更多的相关信息，从而对信息劣势者的决策造成不利影响。由于信息
不对称，就可能产生逆向选择和道德风险。该理论产生于20世纪60—70
年代，在经济活动中普遍存在着信息不对称现象。由于信息不对称，
导致了金融市场的低效率及一系列的金融难题。信息不对称理论引入
到金融市场研究之后，该理论的作用充分显示出来。其中，中小企业
融资难问题就是一个迫切需要解决的金融难题。
在金融市场上，资金融入者一般比资金融出者在投资项目成功的
概率，偿还资金的可能性等方面掌握更多的信息。他们利用这种信息
优势，程事前谈潮、合鼢签订或事后资金的使瘸过程中不按照规始借
款用途有效利用资金，从而损害资金融出者的利益，使赘金供给者承
担风险。中小型企业因规模小、资本充足率低、企业财务制度不健全
等劣势，在企业迸行外源性融涤过程中，信息不对称现象更突出。以
企业财务报表为例：多数中小企业的财务报表没经过审计，况鼹负责
审讦鹃会计筛攀务所本身存在多种闯题，本身诚信状况值得侨疑，为
达到融资目的，有可能嫩具虚假报表；对资金供应方磷言，无法判断
企监真正的财务状况。一般来说，中小企业(滁三板市场上市外)的
信息披露不像上市公司那样要求严格。在与银行博弈中，有可能扬长
避短，侵银彳亍餐资金供应者无法褥蓟企娅真实运作状况。
=、逆自逸撵
逆向选择的发生通常具有事前性，对市场舆有极大的破坏性。描
述递彝选择最隽典型懿是AKERLOF在1970年建立夔“柠檬市场”(郄
次品货市场)模型来分析不对称信息下逆向选择对市场的破坏。3在
缝戆模型中，鸯一令二手车枣场，当买车人不了解要买戆车熬爨歪瑟
质时，往往对二手车的质量与平均质量(预期质量)相比较，而不相
痿卖车入对质量的撞述。显然，毽会选择要份低、质量低于平蟛屡量
(他本人不了解)的车子，而质最高于平均质量的二手车要价比平均
馀高反褥卖不出去。最终买车入的选择是：A、买质量较差戆攀；B、
担心受骗干脆不买。中小企业融资时，充当卖车人角色，银行相当于
买车人。大企数困信誉瘫、信息披露全、风险小蔼减少了逆超选择驰
可能性，中小企业因自身劣势受易使银行产生逆向选择，结果照银行
不对风险大的中小企业贷款。因此，在信贷市场上，银行为了避免信
息不对称可能对银行利益的侵犯，银彳予选择不发放或少发放贷款，结
果使信誉度不离的企业难以获德信贷支持，面摁保机构甄对的往往是
经营状况不良、反担保措施难鞋落实和把握的企业，一退为这黧企业
提供信用担保，担保机构可能要承担多倍于银行的责任。
’George觚糕loe】970’⋯瓤Market新Lemons：Quality unc㈣晦g证沁MarketMeehanim-n',QuarterIy j
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5
三、遂德避浚
道德风险怒在交易发生之后产生的。一方面，银行贷款放如后，
将面对借款者飘事那些贷款入不期望遂行的经营活动，这些潘动可熊
对贷款构成威胁。比如，用款者可能改变借款合同规定的资金用途，
转磊去获事与蠢最陵稳律煞齑波盏顼瓣，或于耱获鬣雩亍“套钱”涪费，
从而造成贷款难以归还：另一方面，借款人在有能力偿偾的情况下，会
对还蒙与不还款带来懿成本≥￡较，盘予键行与金受兹岩憨不对称，串，j、
企业最终有可能选择不还款。以上两个方面就怒道德风险的集中体现。
在我嚣社会信焉俸系不德全赘稳凌下，遂德最羧发生敬露麓往鬟大。
中小企业信用担保机构在中小企业与银行之间起到纽带住用。i、
它分子镊嚣与龛选之震，逡擎缝整贷双方更易攀{曩更多魏售怠，在一
定程度上消除了信息不对称问题：2、它借助自舟信用提高了中小企业
熬售震，减少了遵囊选择鳇发生；3、它在贷款发敖爱承担了贰浚，帮
银行一起参与事后资金使用的监管，从而减少了道德风险发生的概率。
第三节中，j、企业信用担保的法律关系和法律诵整
我图《挺保法》讲偌尾担缣的基磁是信溺，信用失范就可麓导致
风险，因此信用担保的法律制度是信用担保体系的保障。担保她的发
震本身瑟求完善戆法露法魏与之搬配套。政府关于中，j、企整静立法体
现了政府对中小企业的厦视程度和支持力度。鉴于立法对中小企业的
重要睦并结合我蓬当1；蓍法律，本人单列一节阐述我罾关于中小企监信
用担保的法律关系和法律调整。
一、信用掇保法律关系
狭义游，掇保法簿关系仪指担保人与债权人之阕戆担保法律关
系；广义而言，担保法律关系除了包含担保入与债权人之间的担保法
雄关系以外，遥包含债权人与债务人之阗的权利义务关系，债务人与
担保人之间的娄托法律关系。4对此，明确了趱保法律关系的锫方当
‘许先煞，豫芷川主善‘垒彗担保法津实务'中娜金融出旅社2002 PlO-1
6
事人，方熊明礁约定撵保责任，更好缳护担保入魏合法毅盏。毙虹，
在担保业务中，尤其怒融资担保业务中，担保人除了与债权人、债务
人签订《保谨会冠》夕}，往往j丕要与镁务人签订《委撬保证会霜》或
《反搬保合同》，并在委托保证合同中约定免费条款，但这种约定不
戆对抗债权人，担保人的权裂义务要与债权人在担保合屑中骧碜裁
定。《殷担保合同》约定债务人如不能偿还债务所采取的反担保措施，
包括矮务人大救东的遂带责镁积无限涟带麦任，《反攮保舍嗣》是必
保证担保方的利益而签订的。酲前担僳公司大都要求债务人提供股权
抵押煦担保。爨外，在多个担保人为嗣一债权人提供反担保的愤提下，
对于每个入的约定担保份额，同样要与债权人明确约定，各掇保人的
内部约定的承保责任不可对抗债权人。担保法律关系的产生，大多伴
随书西约定，鞫此，认真审查合同条款，保障担保者权益，对承保责
任的外延和内涵有清楚的界定，意义囊大。
=、信用掇保的法律调整
我嚣《趱僳法》第一条麓定：“麓促送资众鼓遂薏麓商品流通，保
证债权的实现，发展社会主义市场经济特制定本法。”’担保主疆在借
贷、买囊、货耱运输、鸯鼙工承揽等经涝活动中使霜，疑弱是平等、鑫
愿、公平、诚实信用。担保的方式为保证、抵押、质押、留置和定金
五嚣方式。整傈法包含了兹投法纛霞投法楚鑫銮，保透方式掇保具有
债权法的性质，抵押、质押、留置方式具有物权法的性质。
臻躅担保摸毒一般握傈懿震蛙，在法律关系上吴育普逶瑟事整臻
的共同特征。灏此，信厢担保受《民法通则》、《合同法》、《担保法》以
及&p将矮布的《谚权法》魏约束襄爨蹲。我国1995年矮蠢实麓7《担爨
法》，2000年12月，为保证正确便用《担保法》，最高人民法院结合审判
实践经验，铡定了《担保法》装于超题靛《司法解释》，进～步溉范了
担保行为。因此当前我闼初步建立了以《合同法》、《民浓通则》为基本
法，以《担保法》为核心，以最裹人民法陵《司法解释》为毒}充蛇担保
法律体系。此外，与《摁保法》相关的《物权法》也将于近期颁布实施。
5《中华^琵共和善担保法，1995年6月30日第A届垒嗣人民代表大会务委茧☆第十四次尝议通过
7
第三章我国中小企业信用担保的现状及发展模式
第一节我国中小企业信用担保体系建设历程
我国中小奄业信用担保体系建设的历程从民间担保性质的基金
裂今天戆社会饺罴担保体系建设大致可分失三个验段。
1、1992．1995年的初创阶段
最早为解决中小企业贷款难鲍运瑟设立企业互助担保基众会是
在1992年，上海、广东等地私营中小企业自发探索建立互助担保基金
会，这怒我国中小企业掇保实践翦开始。1994年国家财政部程经贸委
组织组建了我豳第一家全国性专业担保机构，即中国经济技术投资担
保公司。之后，lgt川等地开始如现了以中小企业为服务对象鲍缝方性
商业担保公司。由于当时国有商业银行银行处于卖方市场，竞争机制
不完善，担保的作用仪限于企』旦之间的互助。
2、1995．6．2000．8试点阶段
1995年6月《中华人民共和园担保法》颁稚，并于冈年lO月1日开
始实施。它规范了我营褪傈行渡，使群担保、监有法可依，极大魄促进
了担保她的发磁。1997年12月最高人民法院报掇实际需要和担保法实
施戳来豹闻题，制定了《关于适合《拯保法)筋若干规定》。飙1998
年起，江苏镇辽、山东济南、安徽铜陵嬉城市采取设立担保资众和独
立组建筢方式帮助中小企监解决藏资罐特嗣感贷款难鲍蠢题并开始
试点。1999年2月8日第一家为中小企业贷款提供商业化、规范化的信
爝担保梳{簪～一镇江亩中小企曛担保中心挂簿运佟。澍年12旁，全国
经贸工作会议决定着手组织开腿“全国中小企业信用担保体系试点”。
1999年6)7莺家经赘委下发《关于组建中，j、金潼信霜趱僳体系试点兹
指导意见》，就试点的指导原则、模式体系、擒保机构的资金来源、
职责与程穿、赘终镬雩亍、最险按餐及责经分整、岗努帮麓营及缀织实
施等作了明确规定，中小企业的试点工作走向了规范。同年中图人民
镶行下发《关予鸯瑟强纛羧善对夺企盈金融霰务翡指导意凳》。2000年8
嚣蓬务浣办公厅窜发《罄务浣办公厅转发国家经贸委关予鼓酗移促进
中小众业发展若干政策意见的通知》。这是建国50年来、改革开放20
年来霹家第一个专门针对中，j、企发震有关闻麓鲢文绛，交俘就中孛企
业发展相关的结构调熬、科技创新、财税扶持、资金融通、服务体系、
乡}都臻境、嘉羹强领导等作了其俸囊定。该文{串还专章魏鸯墓麓猹猱一
节，并明确提出了加快建立和完善全国中小企业信用担保体系的要
求。我藿孛，』、企盈簧惩握保钵系试点廷按照“支籍发麓与藏范风险穗
结合”、“政府扶持与市场化操作相结合”、“开展担保与提高信用相结
管'三添赠逐步震牙。掇保俸系援建鸯‘“一终两翼三层”戆粱揭。昧一露’
指信保体系的主体，可概括为“多元化资金、市场化操作、企业化管
理、续凭蠹麸戆”，嚣礁保拐娥资金婺多方筹集、滚麓发震；箍绦撬
构无论作为企业法人、事业法人或社豳法人、均须独立于政府进行市
场讫运终；担保壤{每戆法大渗瑾楚握、蓉理理念、管臻模式及鼹太莰
制等全部实现企业化：担保对象不问出身、择优扶强、体现政府的产
业导向；‘丐霹翼”据以中小企业为服务对象懿互勋担曝橇兹窝爨垃担爨
机构，遮两者鼹政府公办担保机构的萤瀑补充i“三层”指担保体系中，
中央、省级、地方市级三个层鞭，遗方审～级受责辖嚣内受缳企、监懿
直接承保业务{省一缀主要对地方市级担保机构进行辩担保：中央一
级为匿家中小企业再掇保极{每，可以地方市级及省级中，』、金数痿鼹担
保机构为再担保对象。截至2000年底，我国30个省、隧、市共建立担
保机构203个，其中省级中小企业再担保规构13个，企渡法入占52％，
事韭法人占32％，社西法入占16％。5
3、2000年9月一至今，信甩担保快速发展和体系完善阶段
2000年9f：J，最高入民法院制定了《担保法》若干问题的《司法
解释》，对《摁保法》器章节律了详尽的解释，为担保纠纷案件的解
决提供了法律依据。2001年3弱，财政都发布《中小企监融资担保机
构风险篱理办法》，对担保机构的内部组织结摘、自主经营管理、硬
舀评惩、决策与篮管、财务营蘧办法、挺傈准备金静撼取等问题作了
“注释(1)参里致霹；‘一律两雯蔓蒜担器拉鬟一蔗走好)．载垒蓦家鼗赞委争夺盎驶傅站。7张科眭、毓娜主告t中小企业售箱担保)堙财经大学出躐社21101 P168
夸
规定。同年国家税务总局下发《关于中小企业信用担保、再担保机构
免征营业税的通知》。国家采取的以上措施，尤其是免税措施，极大
鼓舞了民间资本投入到担保行业中来，专业性担保机构数量增加快，
担保资本金不断壮大。
2001年11月13．14日，由中国经济技术投资担保有限公司主办的
“2001中国担保论坛”在上海举行，论坛以“信用、风险、创新、发展”
为主题，邀请了美、日等信用担保业较为典型的国家的代表，针对我
国担保机构在实践中遇到的问题进行了深入的交流，国家与经济相关
的各部委、权威学者、专家共350多人参加了会议，随后56家担保机
构和另外4家专业担保机构一起缔结建立了“中国担保业联盟”，到
2003年10月，该联盟成员达到125家，对担保行业的自律、相互合作、
理论探讨等方面起了良好开端。
2002年6月，九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国中小
企业促进法》，并于2003年1月实旃。这部法律明确了中小企业的市场
经济地位，对中小企业发展的资金扶持(包括售用担保)创业扶持、
技术创新、市场开拓和社会服务等方面做了具俸规定，该法律对中小
企业信用担保的大政方针和重要举措进行了确定，明确了国家设立中
小企业发展基金支持中小企业信用担保体系，鼓励担保机构为中小企
业提供信用担保，鼓励中小企业开展互助性融资担保，要求县级以上
政府和有关部门推进和组织建立中小企业信用担保体系。据中国人民
银行2003年3月的调查，截至2002年底，我国共建立各类担保机构848
家，可运用的担保资金总额为242亿元，其中注册资金为184亿元，共
为28717家企业提供了51983笔贷款担保服务，累计担保金额598．2
亿元。8另据建设部统计，截至2002年底，全国各地共有住房置业担
保机构七十多家，为近三十万个家庭住房贷款提供了担保，担保金额
236亿元。2003年1月中国人民银行会同财政部等部门联合发布了《下
岗失业人员小额贷蓑管理办法)，要求冬省、自治区、直辖市以及迪
级以上市都要建立下岗失业人员小额贷款担保基金，并委托各省、市、
自治区政府出资的申小企业瘩用担保机构或其池信用担保机构运作。
3阵乃星主编C罕士生业信月担慕)南开丈拿出教社2004P'20
lo
2003年7更财政帮发布《关于翔强地方财政部fl对中小企韭售耀担保
机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，疆求规范中小企业信用
担保枫梅的财务毒亍为，加强各级财政对中小企业售髑握保毫琏{每茨鉴
管，加强政府支持，使其更好发挥作朋。2004年初，国家发改爱发出
《关于中小企渡信用掇僳捉梅受征营救税有关运题的遁知》，缭予从
事中小企业信粥担保的担保机构3年兔征营业税的税收优惠，以支持
中小企业信用掇保机构躲发展。截止2004年底，我国各类担保枧梅鲍
数量超过了4000家，其中2004年新注嬲超过了1000家。在这两年中新
增的担保公司占到担傺公司总数的76％。9
率小企业倍用担保体系以“选择重点、规模操作、总结经验、稳
步推进”为指导思想，在‘‘一体甄翼三缕合”的方针下，以及国家法律
法规的鼓励弓l搭下，中小企业信用担保体系已经完成怒步，未来几年
会有较挟发展。
第二带我圈中小企业信用担保体系发展现状
一、担保{亍业初具规模
嚣察发改委中小企照罨翡调查统诗表爱：疑t998年lO胃试点趁步
以来，企国信尉担保机构数目邋猛增加，到2003年6月底已达966家，
共筹爨撞保资众蒽羲286．54L嚣，累诗攫镶金渡48318户，接搽贷款
100035镶，累计担保总额1179亿元。2004年以来，我国信用担保业继
续傈骛侠速发耀，截止2004年底，我溪各类熬缳曩药戆数量越过了
4000家，其中2004年新涟册超过了1000家。03、04两年中新增的担保
公司占裂担缳公霭总数麴76％。这些拯鬣捉穆强当建中小金受为骚务
对象，在一定稷度上缓解了中小企业融资难的问题。
二、售焉挺缣烫舔系毫麓觅囊登
l、从立法角度看
我阐1995年颁布实施了《拯保法》，2000年12月，最高人民法院
4襄音垂鼙麓晨研究备{担器韭萄杰)2005j
结合事刿实践经验，裁定了《攘傈法》萋于闳怒懿《邋法解释》。我
国当前初步建立了以《合同法》、《民法通则》为基本法，以《担保法》
为接心，熬最嘉入民法浣《司法矮释》为於交瓣握象法律钵系。
2、从担保机构看
按爨政疼鲍指导慧黪，我黧逐步建立了以羧蓑毪搀保撬橡淹主，
商业性担保机构和企业互助性掇保机构为辅的运作体系。该体系按行
黢划分，由国家、省级、垃枣三级缀残，业务妇担保穰孬握保橡或，
担保以城市为基础，再担保以省为基础。
(i)担保资金亲源多元纯。从担绦公霉识始资本念黪亲滚看，
政策性担保机构有政府预算拨付，国有土地及资产划拨，民间投资和
社会筹集熬资本金以及玻府信髑担保资金，再操保准备金，国外捐赠
等；企业互助担保机构的资本众有：会员入殷，其他民间投资，会员
的风险准备金以及国内於的捐赠等：商业性担保机{句的资本金巍民闻
投资的资本金以及被担保企业交纳的风险准备鑫等。表现的组织形式
窍企业法人、事渡法人、担保熬金、会员制互助基金等多种形式。
(2)担保资金规模相对较小。由于担保机构功能、出资入实力
以及所处地域的不同，提保机誊鲁的资本金或担保基金有所不周。东部
发达地送的政府，以及幽一些资金实力雄厚的公司出资放立的搬保机
构规模相对较大：而欠发达地区的政府以及企业互助基众形式形成的
挺傈祝构一般麓模较小。我国旗保视稳的规模大致如下图(表3)：
}摄僚机槐资本垒、担保基金趣摸(万元)l在担保粳‘掬中蹶占蛇魄铡(％)
300—-3000 65．3
3000以上； 9．1
300以下| 25，6
资料寒源：jE京大学中国中小企业促进中心：《中阉中小企业信
用担深机构发媵状况调研报告》，《中国担保论坛》2003年第l期
(3)担保渡务相对单一：瞧政府如资为主的担保枧梅，具有‘qE
营利性”和‘‘准政府机构”的性质，故业务主要慧担保，为实现阉有资
产的保俊增值，有近l／3的担保机构除了以担保业务为主夕卜，还兼作
各耪投资、咨邂、顼学浮售等渡务；戳疑营金效或令人潋瘩数辇懿整
资成立的担保机构，一般指开展担保蛾务，少数同时兼作投资、投资
咨谗等蝗务。
(4)担保种类逐渐增多。贷款信用担保怒担保机构主要的担保
基穆，贷款褪豫又以中小企业缎期滚麓资金贷靛爻主，一般蘩5基在一
年以内，数额不超过300万元。规模较大的担保机构也对大型顷目担
保。必漾是市场对各静握俣斡纛求，攘保规拇攘继接爨了个人游费售
贷担保、贸易掇保等，2004年以来住房信贷担保业务欲展较快。
(5)部分缝实行了比倒掇保。对予贷款搬保业务，蒙采攘保极
构是100％保证贷款本众，利息另行商定。近几年许多担保机构通过
与银行的沟通与协商，实行了比例担保，担保额度最低为银霉贷款的
70％，遂在一寇程度上减小了掇保机构的风险。
3、从担保她务的拓展和合作来看
迸几年，我国强化了市场研究和开发工作，先后对贸易履约、工
程保．i正、诉讼保全、电子商务等lO多个品种进行了探索，取得了可喜
的迸震。随着缀济要素的流动和市场藕围的扩大，我凿担傈业逐渐超
越行政区划局限，担保公司之阅开始了异地合作。为分散风险、扩大
监务，两家或多家合徉的跨遗域项目逐渐增多。扶2∞2年开始，“中
国担保烛联盟”成员之间陆续开展了一然异地联合担保业务，分散了
项目贰险，增遴了交流。
三、政府农信用攫保业鲍发展中处子主体她位
政府除制订相关法律法规规范和促进中小企业信用担保北发展
钤，还凌各级懿政宝资蔽立中小企鲎嚣怒担僳凝穆。至E]2002年底，政
府出资在我国掇保机构总出资额中占比70％，民间投资占30％。政府
把扶持中奎企效戆发震融入簿决重际鬃滂形势、国有襄蝗锓抒改革、
解决就业等问题的大战略中，将信用担保的信用放大功髓作为一种经
济桎抒，弓l导享±会资滚实现佐缎配置，疆测其产业政策，并夔缀济嚣
境的变化不断调整对中小企业的扶持力度，促进中小企业繁荣发展。
这静做法在世界上许多市场经济发达煎国家穰缝区发撂了巨大佟熙。
霆、韵步制定了毽保{亍整鹣专场瀵入裁囊耱挟持竣策
专业担保机构作为保证人．其资信和能力骚高于一般的企业，否
刚无法取信于彼担保入翱银行。专监趱保辊擒的特殊镌决定了撵僳行
灶应有相应的行业准入标准。为促进担保业的健康发展，控制担保风
险，我溺初步涮定了担保行监潦入割庭，著将逐步完警。专数倍角担
保机构提供的掇保服务具有公共产品的特性，政府部门根据法律和经
济发震舞求，程必要范围内，对担僳执构在税收、岳绥资金注入、信
息、担保登记等方面给予必要扶持政策。因此，从我国当前对担保业
豹致繁法藏来蓊，对信瘸握绦渡发展的支蒋力废较大。
五、吸收葺Ⅱ借鉴了围夕}信用担保行业建设的先进缀验，为我所用
为了促进担保业的健康快速发展，我国担保机构在虚心学习国外
固行在妲务运终、信息健魇、镊信基础、风险骆范方露的经验黔基氆
上，研究国外信用担保与经济制度、法律制度、信用制度的关系，与
我国鲍蜜际相绞合，进一步完蔫了中翅的信眉制度和法律制度。
第三节我国信用担保业主溪模式
目前，担保业在我弱主要脊以下三种模式：
一是致策瞧售爰撰缳。致繁缝痞廷攫保极糖是孛蠢、金监售掰毽保
体系最蒋要的级成都分，也是目前政府促进中小企业发展主要的政策
手段。主要是港建方经贸委会藏财政、镊{亏等蘩门共囊缀建、疆保资
金主要是地方政府预算拨款，中央和省级为再担保提供资金支持。
二跫互韵熬鑫霜篓保。互魏担保梳擒是中小企、监为缓鼹岛赛贷款
难而自发组建的担保机构。它以自我出资、自我服务、独立法人、自
整风殓、不以赣利为主要基夔海主要耱诬。
三是商业饿担保。商业担保机构是一般以企业、社会个人为主出
资组建，商业撵曝公霹是以独立法人、褒业化运作、以嫠利为鼹鲍蛉
企业法人。
． 上述三静揆式戆担保极捣中政策饿占比最大，商娥性次之。三者
均可霜中央、雀信用攫保规橡申请霉撵保，以政府宏观弓l导为导囊，
兼顾市场，化解风险。
第三章我国中小企业信用担保体系操作层面的反思
担保业在我国是一个新兴行业，从1993年我国首家全国性专业
担保机构——中国经济技术投资担保公司到今天只有十余年的历史。
而当今扶持中小企业较为典型的国家，如美国、日本则分别在1950
年、1953年通过立法开始了对中小企业信用担保的试点。从总体看，
我国信用担保业处于起步阶段已完成，快速发展阶段即将到来的特殊
阶段。在这一阶段，我国中小企业信用担保体系已经积累了一定的经
验和教训，同时，有些亟待解决的问题困扰和制约着信用担保体系的
完善和发展。这些问题的妥善解决，对我国信用担保业的快速发展意
义重大。
第一节中小企业信用担保资金规模和补偿机制分析
中小企业信用担保资金规模小、缺乏资金补偿机制。从信用担保
机构资本金来源来看，各级财政拨款是最主要的方式，我国担保机构
仍以政府为投资主体。据统计截至2003年7月，在全国966家信用
担保机构中，政府完全出资的305,家，参与出资的321家，民间出资
的340家，由政府政府出资、参与出资的担保机构占担保机构总数的
64．8％。在筹集的担保资金中，政府出资121．8亿元，政府出资占担
保资金总额的42．5％，政府出资比例明显偏高。”国家经贸委规定的
担保金有这样几种来源：财政预算、税收补贴、土地费出让等，但这
些资金大多数已让地方政府打入预算，动用起来并不顺畅。
信用担保机构资本金规模在300—3000万元的占全部担保机构
的65．3％，300万以下的占25．6％，而3000万元以上者仅占9．1％。
可见我国信用担保机构在增加，但是资本金规模很小。对担保业而言，
只有资金规模大，自身詹用高，银行才愿意让其提供担保，按照国家
5-10倍的放大倍数，可担保的资金规模才相应放大，目前担保机构多
”爵习【军t中小生业信习担保：俸幕建没、政府哥为、绩薮、耍劢，风险防范) 浙江大学出版社2004
16
毽资衾矮模，l、熬获嚣鸯§裁了豢场竞争，拯保嬗戆含蓥重大瓣经营风
险。
由政府出资设立审小金效贷款攫僚窝其镶孛分秘梅，是致密支持
和实施的重大社会经济政策的一个重鞭部分，县有不珂替代的经济杠
枵作麓。国家经济发袋，特别是孛小企遣魏发震嚣要大量豹资金，攫
保机构理应首当为此出力，但担保业务的收益和风险不对称，国内绝
大部分趣方黪挺保援狡滏来形成一耱摆对稳定戆、政繁蛙戆撵保资金
补偿机制。应该说，目前许多担保机构或中心、基金这些实体的定位
是不够清晰的，在很多情况下极制没鸯理贩+在售照嶷普遍低下、预
算约荣软化、褪保业有关的决策制度和管理手段、技术手段及工具又
远没鸯健全的傣涎下，一些枕梅在担保业务中表现出傣用状狨不佳、
责任无法追究、没有基本的信厢关系规则可以赏彻到现实经济生活中
去等珑象，导致了财政开始参与，以后不再参与或不敢、不肯参与静
局面。这使得许多担保机构陷入了两难的境地：如果要维持政策性的
目标，就会碰到资产萎缩的压力，因为实施政策性支掩是不可§§完全
按照商业亿金融那样磁常循环、使自蠢的投入取得回报并增值；而如
果要维护资产的保值增值，就可能削弱担保嫩务起码是贷款担保业
务，不得不楚许多资金用于追求直接效益，这实际上怒淡亿、甚至背
离了担保机构建立的初衷。由于政府在注入了一定的起动资金后，缺
乏持续性、经常洼的教入，趱谦视构趣往运作筋链条馁中断了。
第二苇中夺企建信罴掇保照羧控制秘分散黪翱应分耩
中小企业臻尾担僳风验多元证，担保捉拇缺乏风除控裁手段移分
散风险的制度舞排。中小企业信用担保的风险问题是馓界性难题。有
资料表明，美国受责中小企业饺用担保瓣小企业管理局担保贷教救损
失每年为3％度右；我豳台湾蛾区1990一1999的10年问中小企业担
保贷款逾期辜平均为4．64％，来收回攀为3％左窟，鼠近年来煮上升
趋势。相对于发达国家(地区)而言，我国的信用基础更为薄弱，担
保机构的风险控制能力较差。
中小企业信用担保机构风险多元化，是指从担保人、委托人、受
托人以及再担保制度安排等诸多因素看其存在的风险性。
从委托人中小企业来看，目前我国中小企业自身存在着人才缺
乏、内部组织不稳定、经营困难、效益滑坡、资产负债率高、抗风险
能力下降、实际偿债能力弱等问题。许多企业受计划经济惯性的影响，
仍然有吃政府性资金的念头，欺骗瞒报、虚报企业财务账目，骗贷、
骗保现象依然存在，使中小企业资信损害严重。一些企业通过不规范
的资产评估、资产剥离和切块改制等方式变相逃避金融债务的现象还
没得到有效的制止：担保机构对受保项目的跟踪检查以及其他具有配
套服务性质的始终风险控制，得不到企业的理解和配合。道德风险大
于产品的技术风险、生产管理风险、市场竞争风险以及自然灾害风险
等；信用担保的重要依靠力量是社会中介机构，但部分中介机构对评
估业务的不负责任，敷衍评估，甚至与被担保人进行权钱交易，严重
影响了信用担保机构对担保风险的判断和防范。
从信用担保机构自身来看，缺乏有效的风险控制、分散和补偿机
制。担保机构普遍缺乏科学的风险识别与评估体系，对受保企业资信
状况调查主要借助于简单的财务报表与走马观花的询问，缺乏真实、
准确的评判。从保前调查到保后检查的各个操作环节不够健全，全部
操作集中在个别人身上。同时，信用担保体系缺乏与银行防范风险联
动，商业银行为了分散和规避风险，往往要求担保机构承担100％的
信贷风险，将中小企业的贷款风险全部转嫁给担保机构，不仅造成了
担保机构责任与能力的不对等，也加大了担保机构整体风险。另外，
绝大多数担保机构由于开展业务的时间较短，无力提取风险准备金；
而且，目前各级财政对担保机构的资金支持多为一次性投入，后续资
金和风险补偿资金的投入机制尚未建立，不利于信用担保机构的长期
健康发展。
再担保制度不链全也是风险无法转嫁的一个重要原因。建立和健
全再担保制度是担保风险转嫁和分散最重要的手段，从我国实际来
看，目前中央一级财政尚没有建立起中小企业担保基金，不少地方省
级再担保机构至今也没有成立：有的皇鱼方(市级)仅仅有政策性中小
金监痿翔攫保掇擒，嚣没有蠹生予枣璐戆中小企业阗蠢魏毪撰保辍椽
和商业性中小企业信用担保机构，担保机构少；担保嫱种单一、寻保
困难；煮戆建方各类撂保枧梅之阗还浚有形成犍务合惨、分教风验懿
机制，担保业的组织化程度很低。
掇保专数人才素麓不嘉，暴于在实际握绦犍务中产生操终风险。
专业人才队伍匮乏难以满足业务开展的需要，近两年抠保机构迅速扩
张，掇保专业人才短缺。担缳是一顼专韭性缀强熬工作，需要金融、
财务、法律、审计、项目评估等多方面专业知识。不少地方政府出资
的担僚机构出政府宫员担任，不熟悉摆保业务；一些分教的企、监互助
基金霞缺乏专业人才管理和运作，也难以开展担保业务。由于我国目
前还没有担保从业资撩准入制度和失饺惩戒机制，这墩造成了现有扶
业人员能力和添质都不够。专业人才的匿乏，鼹前已成为制约担保事
业发鼹的瓶颈之一，搬是担保风险形成的重要困素。
我国成立3年以j二的担保机构大部分已有风险出现，或逾期，或
代偿，个别成立较早的机构，以认定的代偿损失率累计达到了2％，
已经接近或超过了担保收费辜的水平，也有部分资本盒规模小的机构
一开始就出现代偿，业务无法继续。当前国有各大商业银行的呆坏账
为箕贷获总额20％戳上甚至更多。审计结果也表明，中小企业的不庭
贷款达到其贷款资金总额的10％--50％，远远超过人民银行确定的
6％静风险控截指标。信贷风瀚已籀当严重了，雨信爝担保面晒若磁
银行更高的风险。因为银行处于企业融资的第一位置，先于担保机构
选择企控，对髫准懿璞嚣，可以奁接采用抵押等手段赦贷；蔼掇傈机
构面对的往往是经营状况不良、反担保措施难以落实和把握的企业，
一量为这些金渡提供嵇摇摇保，担保梳构可能臻承担多倍子银彳亍的责
任。目前我国担保机构自身控制与分散风险的手段是有限的，这主要
是壶予窝身施力翡不怒帮羚鄙嚣素熬稍约。觚孳亍盈管壤土看，还缺乏
适合各级各类担保机构的风险控制办法，以及分散风险的制度安排。
风险翡分散蹩一个柱会纯豹逮蘧，它涉及致黪有关警疆帮门、裔翌锻
行、立法机构、有关行业，以及再担保制度等。风险分散的关键是要
寻求熬陵释放戆窭墨，特裂蒜瑟麸致繁程手段上燕鞋勰决，鬈瓣于竣
府出资的担保机构，要鼓励其进行适当的商业性担保品种的探索，并
开展业务交流；根据担保机构的信用级别，规定其相应的贷款担保比
例等。
第三节中小企业信用担保机构营利性分析
中小企业信用担保机构难以实现资本金的保值增值，加大了担保
机构的经营风险。虽然信用担保机构定性为不以赢利为目的，但是政
策性担保机构作为最主要的组成部分，面临着国有资产的保值增值，
商业性担保机构更是以营利为最终目的。从我国现实的运作情况来
看，担保机构的经营状况也暗含着巨大的经营风险，这种风险是将金
融风险转化到信用担保公司，从而转移到国家财政，很明显这种转化
是违背市场规律的。所以，要尽量保证担保机构的收支平衡或者微利，
这样也会刺激民间资本更多投向这个行业中来。担保机构的收入基本
上是注册资金的利息收入和担保费收入，而政策性担保年担保费率仅
为l％，商业性担保年担保费率仅为2％一3％，如果一旦发生代偿，
单笔金额就往往高于全年各项收入之和。另外，目前中小企业信用担
保机构作为专业担保人，其业务发展和延续及担保风险的补偿主要依
靠反担保来实现。而那些可用于反担保的信誉、抵押品、质押品等等
是银行不接受的，信用担保机构还要考虑到反担保的可变现性，又将
反担保措施的范围进一步缩小。这样，一方面限制了中小企业依靠信
用担保机构争取贷款的积极性，另一方面，也加大了信用担保机构自
身进行风险补偿的难度。因此，单纯依靠担保公司自身经营，担保业
的发展道路狭窄，赢利性差。
耳前我国担保业务保费率一般都小于保额的3％，面临的代偿风
险相当突出，要实现资本金的保值增值相当困难。担保机构要持续健
康发展，首先其各项业务活动的总收入要可以弥补全部营业支出；其
次取决于担屎基金投资收益能力和风险控制能力的大小，担保基金投
资收益在弥补净赔付之后要能够给担保机构以正的收益。提取担保风
险准备金只是防范风险的一种手段，并不代表担保机构的收益能力。
基蕙我强担保壤襁滏没套技至《一令魄较妊兹鳞决这一溺蘧熬方法。霖
可以采取的办法主要怒探索开展一些风险相对低一些的担保品种，如
履约撰保、出辨退毯掇器等，穗这些一蹲还无法形成摆对稳定瓣牧入
来源。现行的中小企业信用担保管理办法规定，担保资本金的运用只
§＆存入镊行襄购买重襞，在g惹低利率戆馈嚣下，存入镊雩亍只g§是保
证了资本金的舞全，还无法增值，如发生担保代偿，资本金的增值也
不能保证。
第四节中小企业信用担保掇保机构的独立性分析
中小企业信用担保机构独立性差，受行政干预的现象很突出。就
撵瀑撬褥鑫：象蕊誉嚣言，壶政潦缀建戆撵{果飘构被普遮认可，容易获
得商业银行的授信，但是受行政干预的力度大，独立性较差：而商业
往超爨辍据戆浆誉穗对来说低，延经营篾蓬，独立佳强。
随着中小众业融资困难的加剧，一些不太符合银行放贷标准的中
小金螋jI重担瀑援搀躲藏藏缝遣会越来越大。攫绦瓠握匏主管帮门有兹
是政府，更多的是相关部门如缀贸委、财政局、乡镇企业局、工商联
等。各极掬鹁章程、搀曝办法冬不提嚣，藿理髂割遣雾在差裂。麦政
府出资、参与出资的担保机构占担保机构总数的64．8％，所以担保机
构与当媳政府袋其主管罄门在黠务襄入事关系上都有魄较复杂麴联
系，有的担保机构基本上是依附于地方政府或其主管部门，受到行政
于预的霹能性较大，在趟保决繁中容易熬现“行政指令担保和入嬉担
保”等不良现象。有的她方对掇保业务采取逆市场化的经营管理，由
政府部门直接搽作中小企业担保业务。甚至有熬地方没有将撂保资金
存入协作银行，而是仍踏部门名义对镦行贷款掇供行政担保。且不说
行政性抠保是阂家明令禁止的，就担雕金的操作恧言也不符合担保
规程。一般来说，正确瀚搡作襁序，应当将财政形成的担保基众存入
协作银行，以取信于对方，更好地开展担保业务。这种造反操佟规程
的问题如果不§级时解决和封腰，将会严重影响我国中小企业服务体
系特别是中小企业信厝担保体蓉的健康发展，搅乱正常的金融秩序，
也给地方财政带来不应有的负担和风险。尽管中小企业管理办法中都
提到要减少行政干预，实行公司化运作，但还是有些地方政府认为，
我出钱就得我说了算。部分地区担保机构甚至还存在政府领导圈定目
标，担保机构负责担保的现象。一些担保机构的担保项目失误，形成
代偿，其原因大多是操作不规范，成为政府领导或政府部门负责人的
“拍板、拍脑袋工程”。其后果主要表现为以下两点：
l、加重了地方政府的财政负担，使担保公司的代偿风险，最终
转化为实际上的财政代偿风险；使担保机构对中小企业的信用担保，
异化为财政信用担保，进而丧失其独立性和存在价值，同时也挫伤了
地方政府发展中小企业信用担保的积极性。因为，一旦借款企业的某
项贷款因故不能归还，政策性担保公司就必须为其代偿。在政府干预
过多的情况下，担保公司因代偿而出现的亏损如果超过一定限度，就
要求地方政府对其增加资金补偿。
2、引发地方政府的道德风险，导致银行的债权损失，从而降低
银行参与中小企业融资和融资担保活动的积极性，使中小企业融资担
保机构的功能萎缩，生存环境恶化。
此外，一些由财政拨款的事业型担保机构，基本上不用靠收取担
保费维持生存，开展单保业务只是增加了机构所承担的风险，所以有
些担保机构在担保业务特别是中小企业贷款担保业务开展方面表现
得并不积极。
第五节中小企业信用担保机构市场准入的法律分析
担保机构不同于一般的工商企业，专业担保机构作为保证人，其
担保金具有放大倍数的功能，因此它首先需要一部像《公司法》那样
适合于担保机构自身特点的组织法，对于担保机构的成立、运作方式、
经营范围和担保各方的权利义务、外部的监管管理(包括政府与担保
机构的关系)等方面加以明确规定。我国1995年颁布《担保法》，2000
年颁布了‘担保法》司法解释，这些都是规范担保行为的而不是规范
担保机构的规定。从1998年开始，国家经贸委和财政部陆续发布了
一些有关中小企业信用担保的管理办法，但主要还是针对政策性担保
机构的，适用面比较窄，也不够完善，亟待制定担保机构市场准入法
律及行业管理规定。担保机构的经营与其他行业类型的企业相比具有
鲜明的特点，尤其是对或有负债的会计处理、提取风险准备金等问题，
很难完全比照一般企业会计制度加以处理。财政部2001年制定的《中
小企业融资担保机构风险管理暂行办法》中的有些规定，尚不能完全
适应广大中小担保机构的实际情况。国内担保机构已形成多种类型和
模式的局面，追切需要广泛适用的、规范担保机构的法律规定，以避
免因疏于管理给行业自身发展和相关经济领域造成不利的影响。当前
我国担保行业的立法主要存在的问题是缺乏专门统一的信用担保机
构法。管理机构繁多，中小企业由乡镇企业局、工商管理局、生产力
促进委员会和国家经贸委新成立的中小企业司四个机构分工管理，必
然难以一致。各层次信用担保机构存在着不加区别、混业经营的现象。
有的地方只有政策性中小企业信用担保机构，而没有内生于市场的中
小企业间互助性担保机构和商业性中小企业信用担保机构；担保机构
少，担保品种单一，寻保困难，有的地方至今还没有成立省级再担保
机构，少了一道风险防线；各地担保机构之间还没有形成业务合作，
分散风险的机制，担保业的组织化程度还很低。这些问题主要都源于
我国至今还没有一部专门统一的信用担保机构法，无法使之规范化、
法律化。《中小企业促进法》实旅已经接近三年，与之密切相关的重
要配套法规，尚没有出台。
显而易见，我国现有的信用担保规定过于分散、零乱、租糙且不
成体系，同时缺乏一个强有力的中小企业信用担保主管机关和一套有
效的监督程序，操作性较差，由此直接导致信用担保立法亟待进一步
加强与完善。
第六节中小企业信用担保的社会信用体系环境分析
我国中小企业信用担保大环境——社会信用体系建设速度迟缓
严重制约了担保业的快速发展。我国信用担保巨大的社会需求与信用
担保体系不完善造成的矛盾，提高了交易成本，严重制约了担保业的
发展。当前，中小企业融资难的问题最为迫切，但是由于信息失真，
信用资源的供给与需求严重失衡，信用行为混乱等现象时有发生，这
给信用担保业的开展造成了不便。我国由计划经济向市场经济的转轨
过程中，政府对市场的指令行为逐渐淡出，市场对社会资源的配置起
主要作用，国家信用、银行信用向企业信用、个人信用转化。数量庞
大而又分散的中小企业顺势崛起，在激烈竞争中缺乏监督制约及奖惩
制度，信用问题和道德风险呈现日益恶化的趋势。社会信用环境及企
业信用水平低下，增加了信用担保机构的运营成本，给担保机构带来
潜在的巨大风险。经济全球化的到来也要求信用行为要遵守承诺、履
行义务，按国际规律办事。企业信用、银行信用、个人信用以及中介
机构的信用等社会信用使经济得以运行的重要环境和基础条件。当前
我国政府也充分认识到建立社会信用体系的重要性。“市场经济是信
用经济、是法制经济，良好的社会信用是建立规范的社会主义市场经
济秩序的保证，是有效防范金融风险的重要条件，是现代经济金融正
常运转的根基。要通过强化经济金融法制、加快信用制度建设、加强
宣传教育和舆论监督等综合治理措旌，实现社会信用秩序的根本好
转。要建立全国企业和个人的征信体系，使具有良好信誉的企业和个
人充分享有守信的益处和便利，使有不良记录的企业和个人声誉扫
地，付出代价。“1“信用是现代市场经济的基石，没有信用，就没有
秩序，市场经济就不可能健康发展。整顿和规范市场经济秩序的一个
重要方面，就是要营造讲诚实、守信用的社会规范体系。要在全社会
强化信用意识，加强诚实守信的教育，建立严格的信用制度，规范契
约关系。这既是建立社会主义市场经济新秩序的一项根本措旖，也是
推动社会文明进步的必然要求。“2
信用担保本身即指依靠担保机构信用来提升中小企业信用从而
达到融资目的。信用体系的缺夫，使得担保机构、银行与企业之间严
重信息不对称。信用缺失在信用担保领域的表现主要有以下三个方
”3∞：兰2月．丰箍基嗣志在=杀金融工f}会址的讲话1漱宝同志在二∞3年4月全基整顿和规范专焉至济秩序工-}会汪上的讲话
24
面：(1)银行无法借助社会征信系统，比如工商、税务及企业在人民
银行的数据来掌握企业的经营状况和信用状况，也无法通过权威中介
信用等级评定机构了解企业的信用等级。(2)处于融资困境的中小企
业有可能向银行和担保机构隐瞒不利于公司的重要信息，比如企业财
务报表、管理、经营状况等。(3)银行对担保机构的资本金、担保机
制、管理水平、经营业绩没有系统详实的了解，可能导致银行对担保
机构的资信产生折扣，不利于担保业规模扩大。信用担保的功能是信
用增级，其实质是风险的控制与分散，而风险的分散则需要通过建立、
健全社会信用体系。
第四章对我国中小企业信用担保体系现实困扰的回应
本章针对上一章分析的我国中小企业信用担保体系亟待解决的
问题提出自己的政策建议。
第一节健全中小企业信用担保资金来源的多元化体系
实现中小企业信用担保资金来源多样化，完善多层次的资金来源
体系资金筹集是担保业散大做强的保障。因为筹集不到资金，中小企
业信用担保就失去了基础。在我国目前资金短缺的条件下，应当以建
立多种担保形式同时并存的担保体系，尽量多地动员更多的资金投入
到中小企业信用担保中来。由于担保收费往往不足以弥补代偿损失，
为中小企业提供担保服务又可以直接促进中小企业发展并带来财政
收入的增加，因此，中小企业信用担保资金不能只是一次性，扶持中
小企业是各级政府的长期任务，应有长期制度性的规划，将担保资金
列入政府年度预算，为担保活动提供稳定的资金来源。担保资金的补
充须坚持“政府为主、民间为辅、多元化募集”的方针。”同时应采取
多种措旋鼓励商业银行、企业和其他资金持有者为担保基金提供资
助，建立起担保资金动态的发展机制。
l、建立以政府财政为主的资金筹集体系，保证各级财政筹资的
重点。各级政府要按照《中华人民共和国中小企业促进法》和国务院
办公厅国办发[2000159号文件要求，在本级财政预算中编列中小企业
信用担保支出预算。尽快建立中小企业信用担保基金，逐步形成符合
国际惯例的、具有中国特色的中小企业信用担保预算制度。政府财政
能够落实，中小企业信用担保就有了基本的保证。
从当地财政预算中按年拨出一定资金用于弥补担保公司的正常
赔付损失是保证担保机构可持续发展的重要手段。建立健全风险补偿
基金，可确保担保机构的可持续发展。信用担保具有高风险低收益的
”强割鞋、歇娜主葺(罕叮、企业信月塑保)上海对墨大学出最吐二∞
二6
特点，为保证信用担保体系的可持续发展，政府应出资建立风险补偿
基金。政府从每年的财政预算中安排一定的专项资金建立风险补偿资
金，用于担保机构坏账的代偿；风险补偿基金应保持一定的额度，补
偿担保机构代偿损失后，财政应给予资金补充；同时应制定风险补偿
基金的具体管理办法，明确补偿的范围、资料报送程序、资金审核和
拨付资金会计处理、资金监督管理等规定。例如，北京市政府于2001
年2月23日发布的《中关村科技园区信用担保机构建立风险准备金
和基金有限补偿担保代偿损失制度的暂行办法》规定：“市财政局根
据宏观经济状况、信用担保机构的担保规模、资产结构以及经济效益
和社会效益情况，在每年初核定当年担保代偿损失率，最高不超过
6％。发生的担保代偿损失，信用担保机构用风险准备金抵补，不足
部分，市财政给予资金补助。”这一制度的建立无疑是解决了担保机
构最大的后顾之忧，但在全国享受这种政策保障的担保机构尚为数甚
少。
从中央到地方各级政府按照有关法规的规定，为中小企业信用担
保筹资建立基金。其一，为体现中央政府对中小企业发展的扶持，中
央财政应尽快拨款组建国家中小企业信用再担保机构，为省级、市级
中小企业信用担保机构提供再担保服务；其二，省级财政要负责省级
中小企业信用再担保基金的筹集，、已经建立担保基金的要完善制度，
每年给予一定比例的风险补偿，还没有建立起来的应当尽快建立起
来，省级担保机构主要是为市级提供再担保：其三，市级是中小企业
信用担保的基础和重点，要确保这一级财政对于中小企业信用担保基
金的筹集。但相比较而言较为困难的也是这一级财政，他们在财政困
难的条件下筹资建立中小企业信用担保基金是难能可贵的，中央和省
级再担保要为他们分忧；其四，财政实力比较强自己也愿意的较大的
县级市，经过批准也可以筹资设立担保基金，也可以在此基础上成立
中小企业信用担保的分支机构。以上四级担保网络，均由国家各级财
政作后盾，是我国中小企业信用担保的基本网络形式，抓好这个网络
使得担保机构获得稳定的资金补偿机制，利于担保业的做大傲强。
2、鼓励中小企业互助担保机构组织的建立和发展。由中小企业
窭资入会，筹集姿金，缀残互勋绩霜融资基金，委托甏、翌挂撼绦礁憨
进行专姚化管理运作，涟金所有者依据章程组成理事会，对基金运作
送行登按纛决策。蠢鼗经撵保公霹雩#为基金受援管瑾人按专鼗证监务
流程代理担保业务，既吸收了甄助性担保的群众性、商业性担保的专
踅袋按术，又徽到了资源戆饯纯配置，合力解决中小企犍“融资难”、
“担保难”问题。同时，为鼓励更多中小企业参加，必要时财政可出
小部分弓|导资鑫，发展趸助握保规稼。
3、努力促进商业性担保机构的扩大和发展。中小企业的发展始
终存在资金缺霹，信曩掇保市场具套缀大款市场容量。对于政麝瑟言，
除建立褥担保机构迸彳亍分散风险外，述应从工商和财税等方面提供优
惠政繁挟抟和数励民营资本型中小企然担{是枧槐戆发嶷，按瑰薅援定
只有非营利性中小企蛾信用担保和再担保机构才可以享受年免征营
业税静鼓励政策，这显然不利予鼓励熬弓f导民阕姿金邀入中小企业信
用担保体系。因此商业性信用担保机构应纳入此优惠的范围。国家只
需要在保费比例上傲适当的控铡，EE血鞋保持奁最高额遐担保金额3％
的比例，允许担保机构做部分项目的投资等捂旌，这样可以充分调动
民问资本，馒掇保资金规模不凝壮大，资金来源多元化。
上述三种彤式之闯也可以肖交叉，比如商业性与政策性担保公司
之间的合作，联合担保筹多种形式，这种多样性一起构成我国多静担
保形式并存的中，j、企渡信用担保体系。这些各其特点的担保形式之
间，既有竞争又有协作，共同宪成中小企业信用担保需求。
另外，笔者以为，可以积极鼓励裔泣银行的资助殿国内乡}捐韵。
担保机构的直接受益者之一是商业银行，这是鼹为那些原来不够贷款
条释的中小企渡，通过缒傈梳稳煎担傺，信蔫褥鲻升缀，菠之进入银
行贷款序列，从而有利予银行改善贷款结构，降低贷款风险，扩大贷
款韭务翡客户蕊整，增船蠡剥。西诧，援照‘罐受益、灌密资”翁市璐
经济原则，银行有责任也有义务从资金上支持担保机构。同时，要求
镶抒凄瓷，有秘予增强银行对受傈企攮教款煞凌任，防止贷款过程中
“道德风险”的发生。所以，从性质上讲，银行对担保机构的投入不
能视为没资，藤应是一耱捐炎。这释支毫可良使镊行觚溪增懿餐款篷
务髫}鬏及鑫戴霉l起戆趣痤显嚣皆蠢接褥至《毒}接。是器，凝大宣传办寝，
鼓励国内外企业、财团、跨国锻行尤其是国际政策性银行对我国信用
握爨鼗逶过参毅豸l象戆、援霸锿方式滚入姿金。
第二节建立中小企业位用担保的风险转嫁和补偿枧割
截止2004年底，我国各类担保机构的数量超过了4000家，其中
2004年新注翡怒过了1000家。在这两年中薪蹭的担缣公司占掰担保
公司总数的76％。担保机构在数量上快速发展，蕴涵着巨大的经营风
陵。由予信焉穗保其煮“高风麓、低收益”静特往，戳藏如簿降低和
防范经营风险对于担保公司至关重要。从信用担保机构自身来看，需
要建立有效熬激荔6彝约束梳裁，热强淹豁控截、改善缀营管理、建立
风险转移和内部风险补偿机制姆措施等等。而这些因索，是每一个制
度毽全熬金登掰必需其蓉戆。掰戳，本节主要鼠亟绦公司面嚣黥担镲
风险出发分析掇保机构如何防范和转嫁经营风险。
整霖撬撵落逮袋乏辩学熬菇险援巍与评佳体系，封受镙金藏资售
状况调森主要借助于简单的财务报表与走马观花的询闯，缺乏真实、
准臻戆译獒。扶瀑蔻谖套囊象慧捡查戆§令撩佟嚣节不够建全，全帮
操作集中在个别人身上。同时，信用担保体系缺乏与银行防范风险联
动，亵渡银行蔻了分数狂殛避激陵，绞簋要求援髹鬟搀承整100％戆
信贷风险，将中小企业的贷款风险全部转嫁给担保机构，不仅造成了
担保执槐责任与爱力黪不对等，瞧宓曩大了担缳_捉椽整体最险。懿莺售
用保证基金则从1998年已开始推行比铡担保制度，承保比率为贷款
金额躲70舻85％不等，褫贷款极穆、贷款类型毒鞋企建售题等缀悉
定。欧荧等国贝lJ采用比浏担保，例如，荚国的小企业信贷保证计划的
担保金额一般不超过贷获戆75，80％；援拿大熬小企业壤贷缳诞’计划
的担保衾额一般为贷款的85％；德国担保银行与承贷商业银行承担
蛇贷款风险比铡必80％。同时，扶担鼹捉稳步}镪来讲，建立完薅经营
风险的转嫁和补偿机制也是非常必要的，担保机构一方面要在经营过程
中重视风险防藏；另一—方面在制度安捧上应当实行风险分担与孙偿。
一、担保机构自身对经营风险的防范
担保机构在经营过程中对经营风险的防范，主要从从事前、事中、
事后三个方面进行。
(一)事前防御——项目审查
项目审查时担保风险管理的第一道程序，也是防范和控制担保项
目风险最重要的措施。事前项目的审查主要从以下几方面入手：
1、财务状况分析
债务人的还款能力往往决定担保项目的成败，而一个企业经营状
况必定会通过财务表现出来，财务状况可反映贷款的偿还能力。评价
和判断债务人的还款能力是担保机构进行项目评审工作最重要的内
容之一。考查财务状况主要从债务人的经济实力、资产结构与资产质
量、经营效率、盈利能力、偿债能力等方面出发，同时兼顾债务人的
财务管理水平、资金的运用状况、财务制度的建立与执行状况，以及
以往的经营业绩、目前的资产管理状况等，从而对其是否具有还款能
力作出判断。由于当前中小企业普遍存在“作慢账”的现象，所以，
要对企业财务数据细致划分，从银行存款到固定资产、关联交易等方
面全面系统分析，而不能单听信企业呈报的材料。
2、市场分析．
市场分析就是分析项目所涉及产品所在的行业，产品的供求状况
及将来的市场竞争力。市场分析首先要考察其行业特点、经济周期，
然后考察企业的竞争地位和竞争能力，包括产品生命周期、产品竞争
能力、市场占有率、价格变化趋势、替代产品等等，其重点是看该项
目产品的市场现状及发展趋势。市场分析是一个比较复杂的环节，因
为它不仅和人们的收入水平相关联，而且也与社会的消费偏好、可替
代产品的产量等密切相关。
3、技术分析
刨新是企业发展的不竭动力，创新主要通过技术革新表现出来。
一项技术，在对其水平、应用范围等要素进行分折时一定要带有前瞻
性，当今技术突飞猛进，新技术的应用周期越来越短，技术分析是否
具有懿赡性将楚在敲炎焱限中矮基能琴蹶剥震行豹关键因素。黠于老
产品，蒙看项鼹技术水平在哪些方面裔改进，是改进了产品设计，还
是提褰了产品瞧能、产品质量，或是受颏改造了生产浚蛋。缀量寿竞
争力的技术水平的量化指标有两点是值得注意的：一是在产晶性能、
质量等不变的愤况下，蠢是否降低了成本；二怒在成本大体稳阏鲍条
件下是否提高了产品性能、质疑、改进了外观设计等。
4、融资人蕊临的经营风险
经营风险涎指由于融资人的经营战略失谖所造成的偿还能力的
丧失，这是比较难把握的环节。不要以为融资人以往有较好的经营业
绩，以后也能够把企业经营好。不要忽视以往的经营业绩是在众业规
模较小的条件下取得的，随着融资后企业规摸的扩大，经营者可能会
因为能力所限褥出现战略错误。不过，只要在融资后撼保杌构能精心
地加以协助，弥补缺陷是可能的。
5、道德彝|‘险
分析道德风险的最有效的方法是核查融资人以往的信用记录，这
是翔繇箕笼否按对还款瀚重要鞭素，其中还应包括企波负责入个人静
信用状况，“有钱不还，恶意施欠”将恳对专蛾担保公司生存的最大
或貉。遵德风险还包括福关入躐荤位之溺豹裙互串通俸案，任意巍赣
合同，恶意掩饰偿还能力，从黼为个人域单位谋利。道德风险只能通
过法镣程痔亲群决。
6、法律风险
法律最险主要包括矮鏊各方法嫠关系是否滚鬻，璞磊方案；霹反摇
保措施的设置是否存在法律障碍，相关合同和协议是否能够最大限度
瓣髹簿羟傈瓿拣戆投蕊等。诲多经济合鼹医违爱蘑家浚禧蔑定褥导致
合同无效，或权益无法受到法律保护。所以，搬保机构必须要肖专业
躲法零A_Tj-或者律嚣矮瓣来怼矮嚣的法律霹壤及台疑戆裁定、签订层
层把关，防范由法律导致的不必要的攒失。
(二)事孛整营
担保机构麓订‘保证合同》后，意味着承担保证责任的开始。担
保扭{奄必须撂定专人受蠹每个项基熬鼹踪和管理。在顼醒监管实殴工
作中，担保机构主要有下面几个方面的工作：
I、建立动态的监管体系
所谓动态监管体系，也就是一个连续性信息对比分析体系。作为
被监管企业的任何变化都是为更好地适应环境所进行的一种调整，企
业财务数据、产权、人员、销售渠道等，这些方面细微的变化，都是
生产经营状况的折射。向企业一次了解的情况，只能反映企业在这一
个时间点上的状态，单就这一次所反馈的信息，是无法满足监管工作
需要的，但是如果将一次反馈的信息与以前的信息相互比对，把一个
一个时间点联系起来构成一个时间段，那么在这一时间段内发展变化
的趋势就能够体现出来。应该说任何一个企业，都处在一个动态的变
化过程中，只有建立与之相适应的动态的监管体系，才能及时、全面、
深入地掌握企业发展变化的趋势。
2、关注被监管企业的关联企业
所谓关联企业就是指那些同处一个集团公司，或相互具有股权关
系，甚至是相互具有紧密业务联系的企业。这些企业虽然都是独立法
人，依法独立享有民事权利承担民事义务，但相互之间在经营上、财
务上却有千丝万缕的联系，一些关联公司往往利用法律赋予的独立的
主体地位，通过一些不规范的企业行为抽逃、转移、隐匿资产，以达
到逃避监管，甚至逃避债务的目前。另一方面，由于担保公司作为普
通的民事主体，对上述行为没有强有力的举证能力，因此实施上述行
为的关联公司往往得不到法律追究，这一领域的法律保障应该说是相
对薄弱的。鉴于这种状况，在监管工作中就应对其更加重视，对于企
业与其关联企业之间的每一笔资金往来、业务合同都应认真核实。注
意收集相关证据，对一些不实的情况，及时要求企业进行说明，防范
上述行为的发生。
3、关注企业在资金、资产流动及经营中的反常行为
款项到位后，对资金使用用途的管理很重要。要对资金流向严格
控制，不少企业目前有骗贷或违反当时签订《借款合同》规定的资金
用途的现象。如果发现这些情况及时采取措旌，按规定处理违规情况。
在担保期内，如果项耳经办人员发现企业有以下行为或趋势：
(1)抵(质)押物价值有明显减少或有减少可能；
(2)抵(质)押物有明显变化；
(3)被担保人限于重大民事、经济纠纷中：
(4)被担保人很明显没有还款意愿；
(5)被担保人经营困难、现金流量极度匮乏等。
要及时向机构领导和决策者反映情况，担保机构应根据具体情况
采取必要和有效的补救措施。
(三)事后补救一设计有效的反担保措施
事后补救措施是指一旦发生部分和全部代偿后的追债措施，这方
面最常用的措施是反担保措施，它应当在事前设定。反担保措施设定
的目的是为了弥补担保公司在承担了担保责任也就是替企业偿还贷
款之后的损失，因此担保公司在设计反担保措施时思路应该开阔，以
期最终达到弥补损失，维护自身合法权益的目的。
l、通过变现补偿项目损失
一般来说，发生代偿行为后，担保公司一般采取处理抵押物或公
司财产的方式迅速变现。因为担保公司承担担保责任所造成的损失是
以现金的形式体现的，所以对于这种损失的弥补只有采用现金最为充
分，况且现金这种资产形式具有其他资产无法比拟的优越性，也是担
保公司乐于接受的形式。由于要变现，因此在设计反担保措旋时应注
意以下几点：一是流动性，尽量采用应用范围广、社会认可程度高的
资产设定反担保抵押、质押，避免使用特制或专用的设备进行抵押、
质押，如果是信用担保则应选择知名企业或具有较多流通性资产的企
业；二是价值的稳定性，有些资产本身价值波动较大，例如股票，因
此在使用这类资产设定反担保措施时，应对担保比例认真研究，并选
择适宜的资产交现时机；三是评估价值与实际变现价值存在的差距。
由于评估市场不规范以及没有合适的处置反担保资产的渠道等原因，
反担保资产变现时往往很难以一个相对合理的价格成交、例如知识产
权、二手设备，往往评估价值很高，但却连正规的交易场所都没有，
很难变现。担保公司在设定反组傈措施时应充分考虑上述各方面因素
及在日后变现的可能性和折现比例。
2、防范道德风险，尽最大努力追回损失
反担保的设定一定要抓住企业最重要的部分，比如有的企业领导
重视企业总资产、技术等，而有的企业领导更重视企业的股权(领导
权)等。这就是要通过设计反担保措施抓住债务人的弱点，促使他尽
其能力还款。如果能够通过反担保措旌的设计，针对被担保人的某些
弱点对企业进行制约，使其不得不还款，同样可以达到弥补损失的目
的。通过这一思路设计反担保措施，最关键在于抓住企业的弱点，也
就是企业最怕什么，以达到对企业的有效制约。例如个体、民营企业
的业主最怕失去对企业的控制，在这种情况下，可以考虑用该企业的
股权作反担保质押，这样担保公司可以通过控制质押的股权以剥夺原
企业业主对企业的控制权；正常经营的企业最怕停产，在这种情况下，
可以考虑用企业的设备作抵押或用企业主要的技术专利作质押，这样
一旦担保公司承担了担保责任藐可以对上述资产采取措施，使企业失
去正常经营的起码条件。让企业感觉到如果不主动还款，失去的损失
将比获得的利益还要大，是得不偿失的。当然反担噪措施的设计思路
决不仅限于此，在设计时应结合每一项业务及破担保企业的实际情
况，而且当通过一项反担保措旎不能达到防范风险约目的时，还可以
设计组合型反担保方案，比如要求另一家公司为渍务人提供反担保等
等。通过两项、三项甚至更多的反担保措施互相补充，一旦发生代偿
行为，担保公司便能化被动为主动，争取减小项目损失。
二、在制度上实现经营风险的分担和补偿
l、协谓好银行和信用担保机构的关系，可实现风险分担，利益
共享。处理好银行和信用担保机构的关系对促进中小企业信用担保体
系的发展有着至关重要的意义。目前由于我国城市担保机构在体制和
机制方面没有统一的瘦范，担保机构和锓行的关系也是多种多样的。
一般来说，目前担保机构承担的是贷款金额100％的担保，缺少银行
风险联动机制，贷款风险主要集中在担保机构。显然，担保公司的风
险与收益是不对等的。裉据国际经验，担保机构季盈责仨的比例一般
为70％一80％，其余部分由协怍暴行承担。在同一城市，担保机构与
不屈熬银行之灏戆担保倍数、撼保毖铡、担保安燕方式等诸多方瑟毫
存在差异，有些担保机构只和一两家银行有担保业务关系。这种情况
不剥予蘧业银行积极参与担保贷款监务，也不裂于中，l、企业公乎遗获
得信贷担保。从国外的情况看，国外担保机构在担保倍数、担保比例、
惦佟镶行的选掇、理赔黪程序等方嚣对嚣、监银行确定蛉标准都楚一样
的。在处理我翻的银行和信用担保机构的关系时，应积极借鉴阐外的
经验，确定基本相同的协作标礁，如暴银行能与担保极稳共冠多}担风
险，比如担保公司只对贷款金额的70％承保，那么银行和担保机构的
风险便凝在一越，这对项目的搴前审擞、事中黢管方甏会更慎霞，这
也相当于对贷教人进行了两次资格审奁，能有效降低撼保风险。
2、通过建立再担保蠹4度实现风险的转嫁和风险补偿。在现阶段，
再担保已经成为我国中小企业信用担保机构从外部分散和转移担保
风险的最主要方式。再担保是搬保的保障和后艨，没有再担保，担保
的发震会受到黻裁。裰据国家经贸委1999年试点指导意见，僚用担
保体系E扫地市、省、中央三级织成，其业务由摁保和再担保两部分组
成。强翁我国信雳担保体系中翁、市两级静担保机构已基本建立，但
由于缺乏全国骼的再担保机构，担保机构的担保能力受到限制，制约
了整僳行韭弱熬康发展。建立全国往的再整保机构有着重要静意义。
在再担保的模式上，我豳建立全国性的信用再掇保机构作为最臌的担
保入，可按竣下原瑙设立：在魏震上瘟整泣于市场纯殿傍裁全黼佳信
用再担保机构；在资金来源上，初次资本金主要由国家财政一次或者
分次注入，各类撵豫撬辆窝战臻投资耆瞧可窭资入段；泣务上戳市场
化担保业务为主，为各地融资掇保、中小企业担保、住房贷款担保等
各类整绦凝拯掇供再毽保l羹务；在再撵僳蕊放大倍鼗主，再握绦总额
不超过其上年米净资产总额的15-20倍，以再掇保机构蕻净资产的总
矮走夏零整夺戳麦{王；程菇险分蓬土，挺傈撬聿簿与再整保凝梅之漓瘟
按照担保机构承担主要风险，张担保机构承担部分风险的原则，再担
保捉爨承担滋秘不超过30％，藏对怒定对菇陵瞧较大熬疆嚣应实雩亍强
制再担保。此外，再担保机构成与协议银行应密切合作，积极采取各
瑗最殓薮范接藏。再撂保瓿梅黢行蘧偿义务后，费谈镁李亍矮稼壤汝囊
再担保机构追偿债务。
第三节增强中小企业信用担保机构的营利性
根据相关法律法规规定，我国信用担保的保费最高为担保金额的
3％，我国虽然规定担保倍数可达到10倍，但大部分担保公司的放大
倍数只有2．3倍，有的甚至更低。放大倍数低使得担保公司无法发挥
其应有的作用，也降低了它的抗风险能力。在最大放大倍数上，日本
最高为60倍，韩国为20倍，多数国家担保资金(或承诺保证)的放大
倍数一般在10倍左右：在担保贷款期限上，美国最长为17年，法国
为15年，英国为10年，多数国家都是以对中小企业的长期银行贷款
提供担保，所以担保期限较长；在年担保费率上，最高的是美国为4
％左右(每年O．5％的费用和2％～3．8％的安排费)，加拿大3．25％(每
年1．25％的费用和2％的安排费)，最低的是法国为0．6％以及台湾省
的0．75％，多数国家一般为1％左右所以单凭保费收入无法保证担保
机构的收支平衡。“笔者以为从以下考虑增加公司盈利，减少经营风
险。
1、在一定范围内放宽担保费率的自主定价权。目前我国担保费
率较之其承担的风险偏低，大都无法弥补代偿损失，对民营资本缺乏
吸引力，导致了民营资本不愿真正介入担保业务，发展规模受限。
2、增加担保品种
目前贷款信用担保是我国担保机掏开展的主要品种，其市场需求
也最大。但同时市场经济的发展对信用担保的需求呈现多样化趋势。
所以，逐步拓展融资担保以外的其他信用担保品种，不但是担保公司
生存发展的需要，也可以满足市场经济的要求。担保公司可以开展适
合当地经济特点和企业需要的商业性担保品种，如个人消费信贷担
保、中介费担保、租赁担保、商业票据担保、建筑工程履约担保等等。
3、拓展服务对象
担保机构除承担日常的担保业务以外，可以附带开展一些服务性
“沃顿舞本国际肓里土司，证券野擐2003．盯
蒺毂戥务，魄熬投资咨询、黢投投姿、风验投浚、财务咨运、法律咨
询、项目评估、项目策划、项目投资咨询、委托理财业务等。在这些
业务中，咨避类业务鼹险小，牧蓝稳定；投资类业务风验程瓣较大，
收益也相应较大。所以，可以澍它们进行一定的业务级合，实现在保
证降低风险鲮藏提下掇裹牧蕊。
4、通过资本金运作，实现资本金的保值增值
撵为一个挺保瓿构，资本企数保毽增值是确保发怒秘保蛰自隽保
证能力的根本所在。针对这种情况，担保机构可以采取各种方式实现
资产蛇保值增傻，但要控制资本运作带来的风验。当藏政策援定担保
机构的资金只能用于购买国债或存入银行，这样只能保证资金的安
全，不熊实现利润最大化。笔袭以为，可以允许担保公司按照一定比
例提取资本金用于资本运营，比如扣除每年摄取的风险准备金的部
分。资本运营主要分聪个部分：一是担保公司受赛拿出部分资金遥过
参股或者信贷方式投入到项目好、发戚前景好的企业中来，尤其是部
分高科技成长溅中小企业，其投资收盏率可比银行利率高出几倍；其
二是允许担保公司拿出部分资金进行资本市场运作，比如投资于基
金、信手壬计划，例如房她产信托基金(REITs)，只要担保机构合法面
又有效的运律国有资金便可。这样可以滠小资金存放在银行的机会成
本，部分地弥补主营担保业务难以赢利的不足，也可以减少国家财政
兹压力，毕竟瑷阶段我函财力露限。免许担保税擒投资的前提条件是
强制担保机构进行信息披露，所以有必要建立动态的倍息披露制度，
这可鞋傻镶行攀握翟缣祝拇豺务状况，控睾l金融风险。
第西第规范政麝职麓以提高信用担爨犍寒场纯运{睾程度
当蕊，在熬保机梅的出资秘运作上，政府起型了主导作煺。医此
一些入简单地恕担保业称之为“政府赢接操作办担保”。这种认为政
府出资缀建担僚机捣，钵现政农鲍产业政策导向，理廒由政府管理、
政府运作的观念是错误的。中小企业是我国工渡经济和社会就业的重
要支撑，政府出资组建抠保机镌，改变政府支掩企业的方式，政府拿
出部分资金用来营造企业的融资环境，用来为政府的产业导向服务，
这种政府运用经济杠杆干预经济、服务于企业的行为，是必需的、可
行的。特别是在现阶段，由于信用担保业的发展还不成熟，社会信用
水平还不够高，政府利用自身相对较高的信用发展信用担保业，更显
得必要。但是，这不能成为一些政府或政府部门直接参与或干预担保
机构运作的理由。政府不当干预，就容易形成政企不分，担保项目的
运作就难以规范，其直接后果是产生担保风险。
政府对担保业的作用主要表现在从宏观上制定相关法律、法规政
策，对各级担保机构进行引导、监管，并对政策性担保给予一定资本
金补偿上，也就是说给中小企业创造良好的融资环境，不直接干预担
保机构。
从国内外看，中小企业信用担保大致可分为政府直接操作型和
市场公开操作型两种。
1、政府直接操作
政府直接操作是指当银行向政府主管部门申请作为中小企业信
用担保协作银行时，政府主管部门依法对其资质进行严格审查，并根
据中小企业发展的需要，给予其授信额度，协作银行接受授信后，可
以在授信额度内自主决定是否向中小企业提供担保贷款服务，但须将
发放担保贷款后收取的担保费上缴政府部门。当发生不能清偿时，协
作银行可以向政府主管部门申请补偿，政府主管部门经审查后按规定
比例给予补偿。如建立于1953年的美国小企业信用担保制度规定：
联邦政府作为信用主体，以信贷资金担保为重点，以国会小企业预算
资金中的专项资金为风险补偿的来源，实行审核权益发生制为风险承
担形式，管理权直属美国小企业局(SBA)，由大区域和各州小企业局
(SBA)办公室分级负责，委托中介服务机构提供咨询，协作银行发放
贷款。操作程序要求中小企业通过中介服务机构咨询，帮助制订贷款
计划并提交银行审核。银行根据贷款条件向各州、市小企业局(SBA)
办公室提出担保申请，经SBA审核同意，由协作银行贷款给中小企
业，风险损夫责压明确，发生贷款损夫后，小企业局依约定承担贷款
风险，其余由贷款银行承担。
2、市场公开操佟
市场公开操作是指当银行向政府主管部门申请作为中小企业信
用担保协作锻行对，担保极槐将担保资金存入协作锻嚣或搬定粒银
行。协作银行收到中小企业贷款申请后，认为可以提供担保时，由中
小企业向担僚机构审请担保，摄保枫构同意出具保函并收取摇痰兹撵
保费。当发生不能清偿时，担保机构经审查后接规定比例直接补偿银
行，然后向露担保枫槐申请於偿共通过反担僳摧旌减小损失。
疆上可以看出，光论是政府直接操作型遴是市场公开操作型，政
府主管部门都不直接指定协作银行或担保机构向某个中小企业提供
担保服务，更不干预掇保机构内部的舆体业务运作。光论是政策性担
保还愁商业性担保，摁保机构内部都有明确具体的职自％分工，设置既
有视配合又互稽制约的监务部门，莜獬担保域务操作流程，辫担保申
请、审查、承保、管理、代为补偿和代位求偿等各个环节进行严格规
范的搽作，宜主确定掇保服务对象、掇深额度和期淹。
在市场经济条件下，市场是资源配置的基本机制，资源的配置都
受鹫价值援襻约锺约秘支配，资金资源的配置也不铡外。我嚣信用趱
保机构受地方锫级政府的影响很大，为避免地方政府的“直搂操作”，
笔者获为应建立窝家僚港担铩公司稻辫家涪溺再担保公司，在遗方设
立各级分支机构，隶属于财政部中小企业司，性质为掇保机构的管理
程矮警飘搞，宏蕊上对全国趱绦祝梅(毽瑟籍爰是致策经担鬣辊掏)
实行垂直领导、管理，因为地凝担保也是为了服务当地中小企业的发
震，震瑷，这与当缝竣癀麓懿震摇弱，秘蓝稷本一致，这榉不会使整
保资金的补偿、划拨受到太大影响。这样也使得信用担保体系又多了
一道骆火凑，瓣各遂麓嚣|捏舔餐梅叁是意鬻龟是一葬提高。
第五节构建我国中小企业壤用担保枧梅立法体系
信用担保机构的产生最就是为了褥决中小企业融资难的问题，霞
诧，萁较强韵致策往决定了其戏立稻运f#必须通过有效的政繁、法律、
法规和制度加以规范和弓f导，及时调熬各种利靛关系，并严厉打击其
中夔冬瓣违法狨器行必。只有这样，才§§解决中小金数担爨鼹、熬资
滩的问题，才能使信用担保机构真正起到支持中小企业融资，促进中
，l、企业快速、熊瘫发展熬积极终足。各弱中小企业售鼷担保成臻运作
的经验袭明，政府对中小企业信用担保的扶持廒该体现在立法上，即
必中小企业贷款担保体系提供法律依撼。因此，我国在扶持中小企业
信用担保时，政府的作用也应体现在为建立中小企业信用担保体系创
造良好鹣法簿繇壤，建立、健全中小企妲信照掇保法掺体系，探证担
保信用的商业化、规范化运作。
我黧有关部门中小企业信嬲担保蛉法援尚不健全。笔者以为，《担
保法》怒一部保障债权人实现债权的法律，仅明确了债权入和保证人
觞积极法律关系，缺乏对保证人艇剥盏保障，没有嘎确其相应盼权利。
所以当务之急怒出台专门针对中小企救信用担保的相关法律，中小企
业信用掇保作为一个灏生事物，汉仅依据《担保法》、《合同法》还不
足以解决当前业界人士操作中的法律翻难，有必要专门针对中小企业
信用担保问题予以立法。国际上比较重视中小企业发展豹国家一般都
有专门的中小企业信溺担保法，国家应尽快涮定担保籀关静配套法
律。发达国家对民营中小企业的担保融资支持都有相应的配套法律予
以支撑。美国戳会旱在1953年靛通过了《中小企业法案》，男矫还有
《中小企业政繁法》、《中小企业投资奖励法》、《中小企业资本形成
法》、《中，j、企照龟涛i发展法》簿；鏊本于1963年通遗了《中小企盈
基本法》，此外还有《中小企业詹用担保协会法》、《中小企业信用担
保铩陵公库法》、《中小金监振兴法》、《中，l、金煦经营壤域璃整法》等
50余种县体法律文件。通过专门的中小企业信用担保法，可以改变
缒缣瓿褥在税牧优惠、萼亍盈财务卷|疫黟藏险责馁准各会翡提取簿潦佟
上无法可依的状况；可以规定各级政府财政每年按一定比例拨款补充
中，j、金照痿罴擞绦基金；可；蕞爨璃囊定蠢爱整绦壤聿鼋与资佟豢行窝奏
任的划分比例、风险分摊比莎4等：我国应借鉴圈际上有关信用担保立
法方嚣黥戏硗缀验，裁定窭台《孛小金篷售嗣瞧蒙法》，对整强较爨
的资格认定、准入制度、行为规范、法律责任、风险分担等方面作出
攘定，楚孛枣众妲信零瞧器提裁熬建立零运行鸯法霹袋，避一步覆避
全国中小企业信用担保机构的规范化发展，依法解决我国中小企业融
资困难的问题。
制定与中小企业信用担保相关的配套法律法规应注意解决好以
下几个问题：
1、要对信用担保机构按不同的性质实行分别调整。信用担保机
构在我国有三种法律形式：信用担保公司、信用担保中心、信用担保
协会。虽然三者都是法人，但种类不同，分别是企业法人、事业法人、
社团法人。在目前未有单行法规的情况下，支配它们的法律规范也不
同，分别受到《公司法》、《社会团体登记管理条例》的概括性调整。
而作为事业法人，仍然无法可依，只能依行政命令个别设立。从另一
个角度出发，可把信用担保机构分为政策性信用担保机构和商业性信
用担保机构。政策性信用担保机构主要为中小企业进行政策性信用担
保，不以营利为主要目的，是执行国家经济政策的工具；商业性信用
担保机构以营利为目的，主要以商业化、市场化运作为活动方式的市
场主体。信用担保法人在数量上毕竞不能同普通的工商企业相比，没
有可能针对每一种法律形式用单行法规进行调整，但是，政策性信用
担保机构与商业性信用担保有很大的区别，存在分别调整的必要性，
如果勉强糅合在一个法规中，可能会出现太多的冲突，影响法规的基
本原则、基本制度的一致性。
2、制订专门行政法规作为担保业的法律调整。信用担保机构的
活动，一头连着企业、个人，一头连着镘行，不少机构还有各级财政
的参与，涉及的法律问题相当复杂，很多会涉及行业以外人的利益，
不是部门规章或规章以下的规范性文件所琵调整的。为此，必须由国
务院专门颁布单行行政法规对信用担保业进行法律调整。
3、对担保机构某些约束要以强制性法规的法律调整为主。从国
外情况看，担保机构倒闭率较高，一旦破产，必然形成所担保贷款成
为无担保贷款，拖累银行坏帐，影响金融环境的稳定。所以尽管信用
担保机构属于中介机构，但由于它同金塾活动密切相关，国家对它的
管理严密程度类似于对金融机构的管理，虽制性地控制经营风险是法
律调整的一个主要目的。如对资本金放大倍数的限制，“担保放大倍
数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一般在lO倍以内。”“在其
他方面，如责任分担、担保收费、担保机构的成立条件、内外部监督、
约束等，都是如此。为了实现严格管理、严格控制，强制性的法律规
范将是绝对的主要调整方式，而任意性规范所占的比例会较小。
4、中小企业信用担保方面配套法律、行政法规、规章、规章以
下的规范性文件之间及其与《担保法》、《合同法》、《公司法》等不应
相互矛盾、冲突，而应协调一致。地方政府可以出台在《担保法》、
《合同法》、《公司法》基础上制定相应的地方性法规、政策，一方面
对《担保法》予以补充，另一方面充分结合当地情况，体现对中小企
业的扶持原则。比如上海市出台了《上海市财政局关于小企业贷款信
用担保管理若干管理规定》，对目前中小企业信用担保业务作了补充
性规定，使得担保机构在业务操作中有了更完整的法律依据，效果较
好。
第六节尽快构建和完善我国社会征信体系
根据中央关于建立湟全社会涪用体系的决定和我国的实际，我国
社会信用体系建设的指导思想是：要以邓小平理论和“三个代表”重
要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届三中全会精神：坚持依
法治国和以德治国相结合，牢固树立和认真落实科学的发展现，促进
社会文明进步；以建立全社会的诚信玮境，形成规范的市场经济秩序，
促进经济社会可持续发展，全面建设小康社会为目的；以发挥政府的
示范带头作用，培育良好的企业信用和个人信用为重点；综合抓好诚
信道德文化、信用法律环境、政府监管和行业自律、运行规则和市场
培育、技术支撑系统等工作环节，加快形成有中国特色并与国际接轨
的社会信用体系。根据该指导思想。本文以为下列几点可以尽快建立
和完善社会信用体系。
l、制定构建社会信用体系相关法律。法律是保证信用交易的强
有力保障。要在法律的框架之内，以法律规范构成某项信用制度的基
”国家墨贸委‘关于毫立中小企业售习担保体系逑为指导意卫)1999 06．14
4二
础。如商业信用的信用证、信用卡、信用销售等制度分别通过民法、
合同法、金融法等不同部门法律分别规定使之确定。
制订有关社会信用体系的法律法规，其内容应涵盖信用等级评
定、资信评估、咨询机构和公共信息、数据的取得与使用程序等。通
过加强有关社会信用体系的法律法规建设，使法律法规在防范和化解
信用风险和信用危机中具有至高无上的权威，把信用经济建立在法制
的基础之上。
总体而言，社会信用体系包括政府信用、企业信用及个人信用。
中小企业信用担保体系的发展与社会信用体系的构建密不可分。在当
前情势下，与信用担保有关的社会信用体系立法应包括：一是建立界
定开放范围的法律或法规，其中包括必须开放的数据源及监督机构的
责任：二是从发展信用管理行为角度出发，我国应该尽快出台关于界
定数据保密范围的法律或法规：三是参照发达国家的《公正信用报告
法》，制定有关法规，严格规范涉及信用记录、使用及活动的机构和
组织行为。
关于立法的形式，从目前来看，由于我国社会信用体系处在发育
初期，信用管理行业发展不完善，因此，除已出台的相关法律之外，
大多数的立法可首先从法规和规章开始起步。关于法律法规起草的主
体，应是政府授权的有关政府机构和部门，通过大量的立法调研起草
法律草案，并依据相关的规定进入立法程序，但应防止立法起草机构
将部门利益体现在法律原则和相关条文中，应保证立法的公正性。
完善社会信用法律体系，除制定耘的法律以外，还要修改现行相
关法律。一般而言，修改包括两种方式：一种方式是将现行法律中的
有关条款做文字修改或删除，另一种方式是不对现行法律进行文字修
改，而只对一些条款进行重新解释。笔者认为，无论是采用哪种方式，
只要能达到消除将来立法的矛盾或冲突即可。比照发达国家信用管理
相关法律，在我国，有可能影响信用管理建设的法律主要包括《统计
法》、《档案法》及‘商业银行法》等，这些法肇应进行相应惨改。通
过上述法律的制定和修改，既为信用担保相关法律法规的出台提供一
个良好的法律环境，又使其理所当然地成为中小企业信用担保法律体
系的组成部分。
2、强调政府的领导和引导作用，突出政府信用在社会信用体系
中的主导地位。政府虽然不是一般经济交易活动的主体，但其地位决
定了在经济活动中经常扮演“示范人”的角色。政府信用是建立完善
的社会信用体系的必要前提和价值导向。在社会体系中，政府作为最
高的行政权力组织，处于社会的中心地位。政府行为直接影响社会信
誉，政府的一言一行都是普通公民学习的榜样。因此，在社会信用体
系中，政府信用居于主导地位，政府信用的好坏对企业信用和个人信
用具有很强的示范作用，政府在信用体系建设中发挥着不可替代的重
要职能。政府部门的信用监管和公共服务，市场信用服务机构的商业
化运作，行业组织的诚信活动和自律，三方面有机结合，共同构成了
我国社会信用体系的运行机制。在我国社会信用体系建设的启动阶
段，正确发挥政府职能作用具有关键的作用。当前，首要的是提高对
建立社会主义信用体系中发挥政府职能作用的重要意义和紧迫感的
认识，准确把握政府在社会信用体系建设中的定位；
从各个国家信用体系形成和建立过程中的共性来看，政府的作用
主要表现在两个方面，一是制定相关的法律法规和制度规则，以保证
信用体系能够规范、健康地发展；二是对信用管理行业实篪政府监督
管理，以弥补市场机制作用本身的缺陷。无论是实行哪种信用管理模
式的国家，政府的作用都离不开这两项职能。在其f电方面，则根据不
同国家的国情和信用管理理念，政府又承担不同的职能和作用。
3、建立社会信用体系的具体做法
(1)建立全面的企业信用管理制度。改善企业信用状况是社会信
用体系建设的当务之急。企业要从制度建设入手，按照促进诚信、规
避风险的需要，增强信用意识，自觉依法经营，全面改善在生产经营、
财务核算、缴纳税金、信贷赊欠、数据统计等方面的信用状况，塑造
良好的信誉形象，并开畏信用调查、信用评价、信用自律、信用档案
管理的系列培训，建立信用自擘和防范信用风险的管理制度，对生产
经营决策进行信用风险评估。
(2)建立鉴证类中介服务机构的信用管理制度。会计、审计、
公逐、爨产谔憝、蒺量检验、认涯谈可、徐格茶定等鍪{芷类孛奔驻务
机构，从事对经济和社会活动的社会公证和监督，是社会公信力的重
要俸鬟。签证类中奔骚务撬擒鑫赛毙否漭求渡信、蔑蕊运{#，袁菝关
系全社会的诚倍水平。
(3)建立全藿熬个久售鼷管理露l疫。令入焦震涉及筑烫缀历、
消费信贷、纳税情况、社会保障和公用事业费用缴纳、违规违约记录
餐。要遥蓬室传、壤钢、教弯，壤强公笺篷售鬈意识，提高簧瓣风险
意识和防范失信行为的能力。政府部门和为公鼹个人提供服务的经营
规稳，遥过牧集霹积累个人售建售息，避公民个人售爨进嚣蕊餐。
建立起以上三类信用制度以后，政府在法律允许的范围内公开各
秘政务镶息，并挺破部门、逑区、行业鼓镂，尽块实瑗银厅、嫒务、
工商、海关、质检、司法、公安、各监管部门等方面信息的互通互联，
这样便农经济涟魂盼各个琢节建立了严密鳇资偿查谗系统，墓燧嚣袁
者可以通过互联网或者专业征倍公司获取相关信息，最终构成我国的
社会售艇体系。
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后记
促进中小企业发展壮大的措施是多方面的。本文只是从信用担保
的角度出发，对中小企业信用担保体系作一些尝试性的探讨。但限于
本人鹣学识和能力，还有很多的阔题滏待深入研究，而且文章中必然
存在许多不足帮缺陷，希望餐到各位专家和学者的批评和指正。
三载求学，时光匆逝，蜜恋平常，感慨万分。在三年的硕±求学
生涯中，导师周光伟教授在学习生活各个方甄给予了我无私的关怀和
帮助。导师传道、授业、解惑，使我更加懂得人生之道，探得人世之
奥妙。导师正直诚实的人格、乐于助人的品德、求真务实的治学态度
令我敬仰，激我奋进。从他身上我深刻领会了“先学会做人，后学会
傲学运”的道理。在未来的人生旅程中，我将眺库力表，习，人之睿
智；扬，人之志气；修，人之品格，以不受导师之厚望。
在本论文的写作过程中，从论文选题、修改润色直至最终定稿，
周老师都给予了悉心的指导和热忱的帮助。
其次，在这三年的学习与生活期间，感谢我的同学和朋友，尤其
是王东强，我们互相帮助，互相鼓励，结下了深厚的友谊。
还要感谢我的父母，是他们给我麸麸的支持和学习的动力，他们
为我做感了大量牺牲。
王新亮
2005年4月16日子光华园