首都经街贸易太峰
同等学力人员硕士学位论文
论文题目：日本北海道财政投融资体制
对我国新疆经济发展的启示
系别
专业： 金融学
作者： 周燕
导师： 杨河清教授
本论文完成日期： 2005年3月
独创性声明
本人郑重声明：今所呈交的《日本北海道财政投融资体制对
我国新疆经济发展的启示》论文是我个人在导师指导下进行的研
究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中除了特别加以标注和
致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的内容及科
研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其它教育机构的学
位或证书所使用过的材料。
作者签名：
—恤也日期：2005年3,El 28日
关于论文使用授权的说明
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有关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查
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(保密的论文在解密后应遵守此规定)
作者签名：!垫鳌导师签名：——日期：鲨生年三月
日本北海道财政投融资体制对我国新疆
经济发展的启示
(内容提要)在现代经济社会，政府职能发挥需要强大的资金支持，有时仅仅
靠税收还不能满足公共支出的需要，这就需要政府采取多种投融资方式。新疆与东部
之间的差距在新疆经济不断发展中呈继续扩大趋势。在制约和影响新疆经济发展的诸
种因素中，资金短缺是主要因素之一。新疆财政十分困难，为多方筹措资金，本文介
绍了北海道经济和社会发生巨变及北海道财政投融资体制的作用，为借鉴日本开发北
海道的财政投融资体制经验及教训，对北海道和新疆区域、经济进行了比较，建立了
新疆应以中央财政投资为引导，以地方债直接融资为补充，地方金融机构间接融资为
主体的财政投融资体制框架。并在西部大开发的背景下，提出新疆应积极争取国家投
资倾斜，夯实基础设旌；新疆在无法平衡地方财政预算的情况下，要积极呼吁恢复发
行地方债，拓宽新疆等西部地区直接融资的渠道；新疆要将金融部门作为资金供给的
主力军，设立地区金融机构新疆发展银行。多渠道筹措资金是新疆经济发展的内在
要求，是实现西部大开发总目标、总任务的重要措施。
(关键词)财政投融资体制启示
Revelations from Hokkaido Financial System of Investment＆Financing
to Economical Development of Xinjiang
Abstract
In modern economiC SOCiety，the exertion of governmental function
requires powerful capital support．Sometimes only taxation cannot meet the
demand of public payout，SO that various sortS of investment by government
will be necessary．The economic disparities between Xinjiang and the east
part of China appeared an enlarging trend in economic development．Of al 1 the
factors that has restricted and affected the economiC development of Xinj iang．
the lack of capital iS an important one．
The finance situation of Xinjiang iS very tough．The local government
needs to get more financing from different channels．ThiS thesiS introduces
the tremendous economiC and social change of Hokkaido and the function of
Hokkaido financial system of investment＆financing．Through considering the
experience and lessons of Hokkaido investment and financing system and
comparing the regional and economic conditions between Xinjiang and Hokkaido，
the author draw the conclusion that the local government should set up the
form of Xinjiang financial system of investment＆financing under the guidance
of central financial investment，with local bond direct financing as a
supplement，and local finaneial organization indirect financing as the main
body．
In the background of West Region Development，Xinjiang should actively
shoot for national investment and solidify infrastructure．The government
should take advantage of the opportunity of issuing local bond，absorb social
capital，and widen the channel of direct financing，SO as to solve the problem
of imbalance of local financial budget． A regional financial
organization一一Xinjiang Development Bank should be set up． Financial
department should be chose as the main source of funds．Various channelS of
finaneing are the inherent requestS of Xinjiang economical development，the
important measure to complete general objective and task of West Region
DeveloDment．
Keywords： Finance Investment＆Financing System West Region
Devel opment
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引言：日本是一个后起的资本主义国家，为跻身于世界强国之林，早在明治维
新初期，日本就提出了“富国强兵”的国策。在此后的100年时间里，日本经济一直
处于赶超过程之中。日本政府以“国土均衡发展”为目标，对北海道的开发，无论战
前还是战后，国家主导的财政金融体制都表现出了较强的目的性和指向性。财政是政
府从事资源配置和收分配的收支活动，并通过收支活动调节社会总需求和社会总供给
并使它们相协调，达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的目标。日本政
府投资并不意味着完全的无偿拨款，财政融资的良好信誉与金融投资的高效运行有机
结合起来的办法进行融资和投资，即日本财政投融资体制。北海道财政投融资是以中
央财政投资、地方发行地方债为主，中央联合地区开发金融机构共同推进稳定性重点
财政投融资的体制。R本对北海道的开发，较好地实现了区域经济协调发展。吸取同
本开发北海道的财政投融资体制经验及教训，探索新疆财政投融资应以中央财政投资
为引导，以地方债直接融资为补充，地方金融机构问接融资为主体的财政投融资体制
框架，这对正处于西部大开发的新疆经济和社会发展具有一定的现实意义。
一、北海道社会、经济
1、概况
北海道是同本47个都道府县之一，位于日本北部，远离东京，是世界上屈指可
数的积雪寒冷地带。2003年北海道人口568万人，占全国4．5％；面积8．3万平方公
里，约占日本全国的22％。北海道首府札幌是北海道最大的城市，是北海道政治、经
济、文化的中心。130多年前，北海道是一个交通闭塞、人烟稀少、生态原始，极其
落后的地区。1869年日本在北海道设置开拓使，开始对北海道真正的开发。当时，在
被聘请的美国博士克拉克等人的指导下，坚持对寒带旱田农业生产进行研究，为现在
北海道大农业发展奠定了基础。
2、巨大变化
2003年北海道国内生产总值21亿R元，GDPl870亿美元，居民人均收入接近同
本全国平均水平。北海道居民人均收入与中央地区收入差距控制在较小的范围内。拥
有基础设施完善、中等经济发展水平、自然环境优美的北方粮食生产基地、渔业生产
基地和旅游胜地。
从第一次北海道综合开发规划(1952年一1962年)到第六次北海道综合开发规
划(1998年一2007年)，经过50多年的国土综合开发，基本实现了“缩小区域间差
距”和“国土均衡发展”的目标。北海道建成了以新干线、高速公路和现代化航空、
航海运输为标志的海陆空相结合的综合高速交通体系，缩短了北海道居民出行和物流
运输的时间距离，较好地实现了区域经济协调发展，取得了很大的成就。
⋯人口快速增长。由130年前的5万人到目前的568万人，增长了110倍；
一农业生产能力提高。耕地面积120万公顷，占到全国耕地面积的1／4，人均
耕地面积达到0．211公顷。
⋯经济发展接近全国平均水平。北海道GDP占全国GDP的4％，人均GDP达到全
国平均水平的90％左右，人均收入略低于东京等日本中心地带。
一农林水产业成为支柱产业。北海道农业产值占全国的1／10，捕鱼量居全国首
位，渔业产量占日本全国的l／4，家畜产量占全国的1／6，人均农业收入462万R元，
是同本人均农业收入的3倍。
⋯基础设施基本完善。北海道有561公里的高速公路，87587公里国道及道市
町村道，12个港口，lO个机场。
一环境及生态保护良好。6个国立公园和9个地方公园，有近600万公顷森林，
木材的产量居全国首位。2002年吸引游客6400万人次，第三产业比重达到75％。
3、北海道财政投融资体制
日本经济高速增长有许多原因。根据经济发展的不同阶段，立足于本国实际，扬
长避短，有计划、有步骤地制定区域开发政策，尤其是发挥财政投融资作用，优化社
会生产力的布局，调整地区结构，缩小地区差距，是日本经济在战后高速增长的重要
保证。日本中央财政采取综合运用公债、国库支出金(补助金)、地方交付税和地方
债等方式，调整中央和地方政府之间的利益，实现地方经济的均衡发展。北海道财政
投融资是以中央财政投资、地方发行地方债为主，中央联合地区开发金融机构共同推
进稳定性重点财政投融资的体制。日本北海道财政投融资体制在北海道开发中发挥了
重要的作用。
二、新疆与北海道区域、经济比较
日本开发北海道等落后地区，与我国实施新疆等西部地区开发有一定的共同点，
都是中央政府从国家全局利益出发，对经济落后地区进行开发。新疆的经济发展可以
借鉴日本北海道开发的经验，但由于两国的国情不同，加之新疆与北海道所处地理环
境、经济发展水平等不同，地区开发的具体措施也会有一定的差异。因此，有必要对
新疆与北海道两者进行比较，以确定切合实际的开发方针政策及财政投融资政策体
制。
新疆与北海道的区域、经济比较：(前面己介绍了北海道的社会、经济概况，在
此，主要介绍新疆概况等基本情况)
1、自然资涎情况
新疆地处欧亚大陆腹心，远离海洋，新疆属于大陆性极端干旱及半干旱气候区，
日照时间长，无霜期短，气温年较差、日较差大，降水量稀少，蒸发量大，蒸发量是
降水量的几百倍，与同纬度其它地区相比气候差异较大。新疆位于中国西部，总面积
166．5万平方公里，约占中国国土面积的18％，其中山地面积占总面积的48．5％，平原
面积占总面积的51．5％，是中国边境线最长、交界邻国最多的省区。所辖区域地形地
貌复杂，类型多样，有一望无际的沙漠、广阔的戈壁荒漠草地以及大面积的人工绿洲，
总的轮廓是“三山夹两盆”。
新疆矿藏资源丰富，种类齐全，是中国少数几个矿藏资源储备丰富的省区之一。
全国已探明储量的矿藏是170多种，新疆有134种。新疆煤炭预测储量2．2万亿吨，
占全国的40％。我国有色金属资源短缺，而新疆是有色矿藏资源比较丰富的地区，在
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新疆的许多地方，铜矿和金矿是伴生的，黄金分布广，尤其天山山脉黄金储量丰富。
新疆石油预测储量400亿吨，对我国这样一个石油相对短缺的国家来说，这是非常宝
贵的战略资源，现已查明储量25．9亿立方米，位居全国第二，预计到2010年左右，
新疆油气当量的生产将会超过大庆油田。新疆天然气储量位居全国第一，天然气有13
万亿立方米，现正在实施的“西气东输”工程已把新疆的天然气输向华东一一上海。
新疆石油、天然气将对我国能源战略安全和能源结构的调整、优化产生重大而深远的
意义。新疆将成为我国二十一世纪最重要的能源战略接替基地。
综上所述：
(1)新疆与北海道区域位置偏远，都远离国家的政治核心区和经济重心区，都是国
土面积、土地后备资源最多的省区。新疆是我国向西开放的前沿。
(2)新疆气候较北海道恶劣，气候干旱与北海道的水量充沛形成鲜明的对照，新疆
经济发展的最大制约因素是缺水、生态环境脆弱。
(3)新疆具有丰富的石油、天然气及矿产资源，开发后会产生较大的经济效益，可
弥补区域开发成本高的问题。尤其在石油、天然气等不可再生资源开发方面会在今后
发挥突出的优势。北海道战略资源匮乏。
2、社会经济概况
2003年新疆人口1934万人，共有47个民族成份，其中维吾尔族882万人，占总
人口的45．6％；汉族771万人，占总人口的39．8％；哈萨克族135万人，占总人口的
6．9％；GDPl878亿元，占全国的1．6％；农业产值688亿元，占全国的2．3％；人均生产
总值9700元，人均GDP达到全国平均水平的106％。
新疆耕地面积3985．7千公顷，占到全国耕地面积的3，1％，人均耕地面积0．205
公顷。棉花产量160万吨，占全国的33％，家畜肉产量占全国的1．6％，绵羊毛占全国
的23％，渔业产量占全国的0．1％，人均农业收入3560元，是全国人均农业收入的1．5
倍。林地面积227万公顷，森林覆盖率2．1％。
农业是经济的支柱产业，规模化经营、机械化生产是农业的显著特点。工业总
产值1330亿元。原油产量2141万吨，占全国的12．6％；原煤产量3482万吨，占全国
的2．1％。
新疆铁路营业里程3009公里，公路通车里程83633公里，15个口岸，8个机场。
进出口贸易总额47．7亿美元。
2003年吸引来17．1万游客，旅游收入128．5亿元，第三产业比重达到36％。
综上所述：
(1)北海道经过开发建设，经济较发达，处于全国中等水平，GDP占全国4％。新疆
是我国经济欠发达地区，C-DP占全国1．6％Lt重。北海道GDP总量是新疆的八倍。
(2)新疆与北海道均为农业大省。北海道耕地占全国25％，远高于薪疆占全国3．1％
的比重：人均占有耕地与新疆相近，但新疆的土地资源远远高于北海道。北海道农业
总产值占全国10％，高于新疆农业总产值占全国2．3％比重。北海道农业生产水平较高，
人均农业收入是日本全国农业人均收入的3倍，是新疆农业人均收入的90倍。北海
道粮食生产及水产业在全国占有重要地位。新疆光热资源丰富，棉花、酱用蕃茄等特
色农副产品在国内外市场有较高的市场竞争力和市场影响力。
(3)新疆人口占全国人口1．4％，小于北海道占全国人口4．5％的比重。新疆是少数
民族地区，有47个少数民族，60％的人口为少数民族，绝大部分信奉伊斯兰教，其价
值取向、文化传统、风俗习惯等迥异，社会问题较北海道复杂。北海道是单一民族地
区，人口素质也较高。
3、地方基础设施建设中国家财政投入情况
从日本财政对地方基础设施建设补助一览表中可以看出：日本财政对北海道基础
设施投入没有低于80％的，即使对北海道外的其他地区中央财政补助比例也在50一67％
之间。说明日本中央事权与财权对应，中央政府负责的基础设施建设明确是以国家投
资建设为主，地方自筹资金的比例很低。
附表1： 日本财政对地方基础设施建设补助一览表
基础设旖建设项目日本财政对北海道投资比例日本财政对其它地区投资比例
河道改造8／10 2／3
国家公路8／10 2／3
港口8．5／10 5．5／10
渔港8／10 1／2
机场跑道8．5／10 2／3
我国没有明文规定中央、地方重点基本建没项目国家补助的比例，西部地区经过
多年呼吁，国家投资的同类项目，西部地区自筹资金的比例要求相对低一些。从另一
个角度讲，国家给西部地区的补助率相对高一些。如新疆塔里木河综合治理项目为中
央项目，该项目实施的前两年，国家补助8／10，但近年来，在新疆地方政府的建议下，
国家对该项目的补助率达到100％。
新疆是我国向西开放的桥头堡，是西北和全国直接进入中亚、西亚乃至欧洲的国
际大通道。新疆作为全国最大的西部省份，资源富集，现正逐步成为我国重要的农产
品、能源、原材料基地，经济发展可提升空间大，发展潜力巨大。新疆经济的发展事
关全国稳定的大局，只有通过大开发，促进新疆经济大发展，才能保障祖国西部边疆
的长治久安。因此，新疆是我国西部大开发的重中之重，应优先发展。
三、北海道财政投融资体制对靳疆经济发展的启示
日本政府以“国土均衡发展”为目标，对北海道的开发，无论战前还是战后，国
家主导的财政金融体制都表现出了较强的目的性和指向性。北海道财政投融资是以中
央财政投资、地方发行地方债为主，中央联合地区开发金融机构共同推进稳定性重点
财政投融资体制。
我国实施西部大开发战略，中央领导提出：加快开发西部地区要有新的思路，要
适应建立社会主义市场经济体制的要求和新的对外开放环境，用市场经济的办法，按
客观规律办事，要拿出过去办经济特区那样的气魄束搞。
㈠加大中央财政投入力度，完善新疆基础设施建设
目前我国正在实施西部大开发战略，旨在加强西部地区的基础设施建设，发展
经济，缩小东西部地区差距。新疆财政自给率一直很低，长期徘徊在40％一50％左右，
中央政府长期以来对新疆实行特殊的优惠政策，在中央财政的支持和帮助下，新疆基
础设施得到一定程度的改善。西部大开发战略的逐步推进，为新疆争取国家投资、完
善基础设施建设，加快工业化进程提供了更加便利的条件，为以投资拉动为主要特征
的新疆经济持续增长创造了良好的发展机遇。
1、投资对经济的贡献及拉动作用巨大
投资是拉动经济增长的三驾马车之一。投资是经济增长的主要因素，是经济发展
的重要动力。在现代经济条件下，没有货币投资，任何其它投入都是不可能的。凯恩
斯认为投资是经济增长的推动力，而且还论述了投资对经济增长具有乘数作用。所谓
在实际生活中可以看到投资与经济增长之问的关系。首先，投资可以刺激钢材、水泥、
木材等建材及设备的生产。其次，投资中的一部分，将转化为个人消费和社会消费，
增加投资可以刺激消费品生产的增长。这是一般原理，在任何社会的生产过程中都是
适用的。
1998年以来，为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足带来的负面影响，我国政
府采取积极的财政政策和稳健的货币政策，对保持我国经济持续、稳定增长具有拉动
作用。五年来，在积极的财政政策实施下，我国共发行了6600亿国债，政府直接投
资每年拉动经济增长1．5—2个百分点，可见，中国经济增长属于投资拉动型。新疆经
济增长也主要得益于投资拉动，“七五”期间投资年均增长14．82％，GDP年均增长
9．65％；“八五”期间投资年均增长30．29％，GDP年均增长11．53％；“九五”期间投
资年均增长12．86％，GDP年均增长7．93％。可见，新疆投资多的时期，就是GDP增长
快的时期，新疆经济是典型的投资拉动型经济。
2、日本中央对北海道财政投入不计代价
自1950年日本政府颁布《北海道开发法》以来，北海道地区开发一直享受区别
于其他地区的优惠政策。
首先，北海道开发支出列入国家中央财政预算。日本财政预算具有很强的计划性，
甚至比社会主义国家的经济计划还要严格。日本政府的年度财政预算是对政府的全部
收支活动做出预算，无论是无偿性的财政收支，还是有偿性的金融性收支；无论是皇
室的消费性开支，还是国营企事业单位的经营性收支都必须列入预算，而且不允许超
预算开支。日本政府没有预算外收支，即使是内阁总理乃至天皇，也无权在预算之外
安排支出。在《北海道开发法》的保证下，北海道开发事业费预算列入国家财政预算，
也就是说在国家财政预算中编制北海道开发事业费预算。
北海道综合开发的公共事业预算由财务省安排，2001年政府机构改革后，统一列
入国土交通省的年度预算(建设省、运输省、北海道开发厅和国土厅合并为国土交通
省)。与国土开发建设有关的部分由北海道开发省执行，其他部分由国土交通省转入
北海道地方相关部门执行。从1950年到2003年底，53年来北海道开发局累计得到开
发事业费预算24．97亿日元，平均每年得到国家财政预算10％以上的开发费。
其次，中央给北海道的财政投资性支出高于其他地区。重点基础设旅是以中央政
府投资为主进行建设。具体反映在重点项目补助率上，在核定北海道开发事业费预算
中，中央财政对北海道开发局负责的国道、高速公路、港湾和机场等大型基础设施项
目，采取提高资金补助率的财政扶持措旋，实行高于其他地区的补助标准。如北海道
开发局负责的河川I、国道、渔港项目，中央财政提供高达80％的建设资金，而北海道
外的其他地区得到的中央财政补助率为50—67％；又如港湾、机场建设项目，中央财政
提供高达8570的中央财政资金，而其他地区得到中央财政补助率为67％。
再次，中央财政转移支付的财力补助比例高于其它地区。长期以来，日本中央财
政通过国库支出金和地方交付税等财政转移支付方式，对北海道地方财政的财力补助
比例高达70％，高于冲绳等欠发达地区68％的比例，高于日本其它地区50％--65％的比
例。近几年，随着北海道经济的发展，地方自主财源增加，北海道对国家财政的依存
度有所调整，但仍高于全国平均水平。北海道经过一个较长时期的开发和建设，农村
生产及生活基础设麓已经有了相当大的改观。日本政府认为政策支持农业和农村开发
建设，如果不与增强农村自身的发展活力相结合，难以对提高农民收入、改善农民生
产和生活状况具有长期性效果。因此，日本政府在对水利、交通等基础设施建设进行
投入外，还加大对农村生活条件改善的投入。北海道人均收入呈刚性增长，人均收入
达到全国平均水平的90％左右。可以看出，为控制地区问收入差距，目本政府在财政
转移支付上是不遗余力的。
总之，日本政府通过加大财政投资性支出和财政转移支付力度，不仅夯实了生产
基础设施，而且还着力完善生活基础设施。
3、分析日苯政府对北海道的投入，提出中央应扶持新疆基础设施建设．
日本是世界第二位的发达国家，2003年国内生产总值约499万亿日元(约4．6
万亿美元)，财政收入81．78万亿目元(约7544亿美元)，人均GDP近4万美元。中
国是世界是最大的发展中国家，2003年国内生产总值为11．73万亿人民币(约合1．4
万亿美元)，财政收入2．17万亿人民币(约2712亿美元)，人均GDP不足1000美元。
日本经济总量约是中国的4倍，财政收支规模约是中国的3倍，但中国的人口是日本
的10倍多。两国财力不同，我国中央政府财力有限。
北海道开发事业费主要用于治山治水、道路、港湾、住宅和城市道路、下水道及
环境卫生、林业和水产业等基本建设。从1955—2000年北海道开发事业费增长趋势图
中，可知：在日本经济高速增长时期(1960—1980年)，中央政府对北海道的支持呈
现高速增长的态势，1980年北海道开发事业费已突破7000亿日元，1995年北海道开
发事业费达到历史最高水平，比1980年高2400亿日元。1995年以后，随着日本经济
持续低迷，北海道开发事业费逐年减少，2003年度北海道开发事业费减至8172亿日
元。、
O
附图l：1955—2000年北海道开发事业费增长趋势图(亿日元)
(注：卜1955年，2—1960年，⋯⋯6-1980年⋯⋯，9—1995年，10一2000年)
从1955—2000年北海道开发事业费占全国的比重变化趋势图中，可知1960年北
海道开发事业费占全国开发事业费的比重达到历史最高水平，之后比重逐年降低，
1980年后20年稳定在11-10％水平之间。
附图2： 1955—2000年北海道开发事业费占全国的比重变化趋势图
(注：卜1955年，2—1960年，⋯⋯6—1980年⋯⋯，9—1995年，10一2000年)
可见，日本北海道开发事业费整体是比较稳定的。90年代以后，F1本经济萧条给
北海道开发事业造成了～定影响。北海道开发事业费占全国开发事业费的比重从60
年代以来呈递减趋势。但日本政府对北海道财政投资是坚定的，开发事业费的总量呈
大幅度增长趋势，并稳定在一定规模基础上。即从1965年不足1000亿元到2000年
9000亿余元，35年问增长9倍。在同本经济快速增长时期，平均每年得到占国家财
政预算15-12％以上的开发经费，即使在同本经济萧条时期，平均每年得到占国家财政
预算12—10％以上的开发经费。这对占全国人口4．5％的北海道来说是极其优惠的。R
本国家财政每年安排用于北海道开发局治山治水、土地改良、道路、机场、港口、森
林等基础设施建设的预算，占北海道开发事业费预算的比例高达95％左右。
中国改革开放以来，新疆固定资产投资取得了重大进展，固定资产投资总额由
1978年的12．95亿元上升到2003年的973．39亿元，增长了75倍，其中基本建设投
资增长近lO倍。2003年我国全社会固定资产投资55566．61亿元，其中新疆固定资产
投资973．39亿元，占全国0．12％。近几年，新疆固定资产投资总量在西部地区位次呈
下降趋势，已由2002年的第二位，降至2003年的第五位，预计2004年降至第七位。
2003年我国基本建设国家预算内资金2103．24亿元，占全国基本建设总投资22908．06
万元的9．2％。新疆基本建设国家预算内投资131．69亿元，占新疆基本建设总投资的
13．5％，远远高于全国9．2％的平均水平。这说明新疆固定资产投资总量过小，占国家
固定资产总投资比重微不足道，且新疆固定资产投资中国家投资比重较高，国家投资
对新疆固定资产投资起着非常重要的作用。
新疆财力紧缺，导致固定资产投资规模小，基础设施建设投入不足，严重滞后。
以北海道与新疆道路建设作为基础设施建设的典型代表，对比说明新疆基础设施建设
薄弱。
附表2：2003年新疆与北海道道路建设情况一览表单位：公里、％
北海道日本占日本比重新疆中国占中国比重l
l高速公路561 8017 7 431 29745 1．4
l一般公路87587 1167738 7．5 83633 1809828 4．6
从2003年新疆与北海道道路建设情况一览表呈，可以看出：北海道高速公路、
一般公路里程占全国比重7-7．5％，高速公路与一般公路基本同步发展。新疆高速公路
占全国比重很低，不仅与北海道有很大差距，而且也远远滞后全国平均水平。如新疆
每平方公里拥有公路里程为全国平均水平的22％，每平方公里拥有铁路里程为全国平
均水平的27．7，人均铁路里程为14厘米，为全国平均水平的25％。新疆境内仅南北
疆各有一条单行铁路线，与内地连接的铁路仅有兰新线，长距离的客货运输主要依靠
这唯一的通道。新疆基础设施建设薄弱的主要原因是新疆地域辽阔，地貌地形复杂，
修建公路、铁路、机场等成本高。加之新疆自身财力紧张，中央资金支持有限。因新
疆基础设施建设投入不足，在投资硬环境方面明显滞后于东部、中部地区。
我国现在及今后一个时期经济将继续保持一个较高增长态势。为能顺利实现现代
化建设第三步战略目标，二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并
且可以大有所为的重要战略机遇期。今后十几年，GDP增长率必须保持在7％左右这一
高增长率，国民生产总值才能实现翻两番的目标，即在中国经济高速增长这一时期，
中央对新疆财政投入应继续呈现增长趋势。实施西部大开发，基础设施建设是重中之
重。中央政府应进一步明确中央与地方的事权与财权，切实加大对西部地区基础设施
建设的扶持力度。同时，新疆要抓住国家实施积极财政的机遇，把基础设施建设当作
一项新兴产业来做，通过加强铁路、公路、航空建设，为新疆实簏“东联西出，发展
外向型经济”战略，加快区域经济发展，构筑便捷的立体交通网，努力拓宽基础设施
的投融资渠道，彻底改变基础设施薄弱的状况。
㈢呼吁恢复地方债，拓宽新疆地方政府直接融资渠道
在区域经济发展援助中，中央政府发挥了举足轻重的作用，但单靠中央政府的作
用是有限的，要注意调动地方政府的积极性。地方政府的丰要经济来源是税收和转移
支付。地方政府仅靠税收、企业收入、中央补助等收入己不能满足公共支出的需要，
在无法实现平衡预算的情况下，利用地方政府信用发行公债，吸收社会资本，可更好
地发展经济。
1、地方政府债券及北海道地方政府债券的作用
政府债券是各国最主要的债券市场，发行和交易量最大。政府债券按其发行主体
可划分为中央政府债券和地方政府债券。地方政府为促进本地区的经济发展，加快基
础设施和经济开发，除了税收之外，还需要筹集大量的资金，以弥补地方财政收入的
不足。筹措资金的一个重要渠道，就是发行地方政府债券，也叫地方债。地方债可以
分为普通债券和收益债券，普通债券以地方政府的税收为担保，普通债券的偿还也是
由地方政府的税收中支出。地方收益债券一般用于地方政府的特别项目，收益债券的
本息还依赖于这些项目的收益。地方债券有其独特的特点，与公司债券相比，除了两
者的发行者、偿还担保等不同外，两者的～个重要区别就在于地方政府债券可以免税。
日本的地方政府债券享受小额储蓄免税待遇和特别小额储蓄免税待遇，与长期剪息国
债的免税待遇一样。另一个重要区别是地方政府具有相当高的信用地位，其在一个地
区有各种税收权力。由于地方政府通常拥有较好的信誉，与其他法人团体相比，地方
政府的举债能力往往更高。在发达国家，尤其是联邦制国家，地方政府拥有发债权的
现象非常普遍，就像日本这样一个集权制国家也允许地方政府发行地方债。
发行地方债是日本财政投融资体制重要的方式。为补充北海道地方财源不足的问
题，日本政府根据地方债发行许可制度，将地方债纳入了日本财政投融资计划，经过
统一平衡和审核后，批准发行有特定用途的地方债，将地方债成为地方特定事业的补
充。日本中央政府允许地方政府发债，但地方政府也不能随意发行地方债。地方债发
行制度是中央统筹控制地方的有力手段，如果发行的目的仅限于建设公债，如用于农
业土地改良、道道(相当于我国省级干道)、渔港、机场等特定用途的基础设旌建设，
那么与中央财政的立场是一致的，若是用于其他目的，则必须得到财务省的许可。财
务省规划用途并决定地方债发行量。可以看出，中央财政对地方财政是具有控制力和
约束力的。2003年北海道年度财政预算2．9万亿日元，其中道债(北海道地方债)为
5458亿开元，占财政预算总额的18．8％。北海道地方财政中地方债占有较大的份额，
地方债成为地方经济建设的重要资金来源，为地方经济建设提供了充足的资金保证。
财政投资具有很强的“乘数效应”，作用发挥得好会促进经济和社会事业发展，
发挥得不好会加剧财政困难。日本经济发展中财政投入起主导作用，但也因为滥用政
府信用，财政出了问题而受到惨痛教训的历史。战前及第二次世界大战期间，日本财
政收入的大部分靠发行国债筹措。1979年度，日本中央财政经常性预算对国债的依赖
程度高达39．6％。为扭转这种局面，日本曾在80年代搞了10年的财政重建。但那次
财政重建，没有触及原有的财政结构，国债余额不减反增，并留下大笔隐形债务。
1992-2002年，lO年间，日本政府发行的普通国债达268．1万亿日元，相当于此前27
年发行总额(184．2万亿日元)的1．5倍。2003年日本国家财政一般预算收入81．78
万亿日元，其中税收41．78万亿F1元，公债36．4万亿同元(特别公债30万亿日元，
建设公债6．4万亿日元)，占预算收入的比重分别为51．1％和44．5％。日本包括地方债
在内的政府债务余额约相当于日本GDP的1．4倍，政府债务之巨，在主要发达国家中
名列第⋯，这也是90年代以来，日本经济长期低迷的重要原因之一。
2、我国地方债发行情况
上世纪50年代，我国中央政府在发行国家经济建设公债的时候，有些省份曾经
发行过少量的地方债，只是在以后很长的一段时问，国债和地方债都取消了。我国改
革开发后，为弥补国家财政赤字，改革单一向银行透支借款的作法，1981年我国恢复
了国库券的发行，但地方债一直没有恢复。加之1994年公布的《预算法》第二十八
条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和
国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”由于《预算法》对地方债发
行有明确的规定，因此，《预算法》实施至今lO年了，还没有一个地方政府通过这个
例外条款发行过地方政府债券。难道我国各级地方政府没有发行地方债的需求。
由于税收收入和财政支出的不对称，地方政府经常需要通过一定的方式来平衡预
算。因此，地方政府有获取发债权和实施发债权行为的强烈需求。一些地方政府，特
别是一些基层政府，入不敷出是不得不举债度日的重要原因。地方政府不仅要保持经
济持续的增长，进行固定资产投资建设，还要提供政府应尽公共服务，地方政府支出
逐年呈刚性增长。北京申奥成功后，规划中的3000亿元投资与北京市450亿元左右
的地方财政收入形成鲜明对照，巨大缺口资金如何筹措?北京市2001年年初曾计划
发行奥运市债券，即地方债，并被寄予突破地方政府发债“禁区”的极高期望，但此
计划最终被《预算法》的有关规定禁止而未获得中央批准。于是，2003年3月，北京
市首期20亿元奥运工程企业债券发行获批，这种债券被称为准市政债券。北京市政
府发行奥运债一波三折，却又矢志不渝，这可以看出北京市政府为筹措资金，积极开
拓融资渠道。成都市青羊区政府违规发放3．7亿元地方政府债券事件被披露，再次提
出了地方政府发债权的问题。各地地方政府以各种形式变相发行公债的现象并不少
见，债务收入占财政总收入高达1／5并不只是成都市青羊区存在的个别现象，地方政
府通过各种变通的形式，实际上已经在发行地方债了。有的地方政府为绕开地方债发
行政策限制，成立国有公司，再以公司的名义进行融资。盯ji发行者不是地方政府，
是公司就可以发行企业愤，但公司旦发生债务危机， ‘定是当地政府承担支付责任。
从性质l：讲，亦属j二地方债。还有的地方政府利用土地无形资产价值，以此作为融资
渠道。可见，通过各种变相形式和各种不规范的借债形式来寻求资金，不仅给市场造
成了很大的隐性风险，而且不合理的制度也让地方政府学会弄虚作假。
地方政府的主要经济来源是税收和转移支付。地方政府仅靠税收、企业收入、中
央补助等收入已不能满足公共支出的需要，在无法实现平衡预算的情况下，利用地方
政府信用发行公债，吸收社会资本，可更好地发展经济。2003年我国地方财政收入
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9849．98亿元，地方财政支出17229．84亿元，财政支出是财政收入的1．75倍，各级
地方财政是普遍赤字。现实中地方政府财政收支难平衡，已违背《预算法》有关预算
不列赤字的规定。在现实经济活动中，地方政府虽然不能发行地方债，但地方政府实
际上在变相发行地与债，浣明不是地方政府不需要发行地方债。
3、中央抓财政体制改革，新疆抓试点机遇．
中国地方财政暴露出的种种问题，问题的实质并不在于是否该打破既有的法律限
制，确立地方发债权。地方政府有无发债权，实质是地方政府是否应该独立行使财产
权的问题。归根到底是一个在现代化转轨过程中的财政制度安排问题。按照“一级政
府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构
造完整的多级财政是中国财政发展方向。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政
权，有一级财政，在接受中央协调制约的前提下，应该有一级举债权。从1998年实
施积极的财政政策以来，我国每年发行国债在一千亿元以上，有相当大的部分(开始
时是一半左右)由中央转借给地方政府来使用，地方政府承担还本付息的职责，实际
上是中央替地方政府发行债，地方有还债的义务，但没有决定发债的权利。我国《预
算法》规定地方政府不许发债的问题是省及省以下财政体制回避不了的一个问题，是
一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。财政体制不顺，各级政府事权和财权划分
不明确，上级政府在财政收入中分割过多，地方财政必然会出现这样或那样的问题。
为此，在适当的时候应该给地方政府开辟正规的直接融资渠道一允许发行地方债，最
起码先允许省级政府先捐j有发债权。因此，中央应积极推进财政体制改革步伐。
目前在中国发行地方债券已经具备了必要条件，但发债的条件还不充分，主要表
现在我国相关的法律和信用体系还不足支撑，整套体系还没有建立起来的情况下，要
是现在全国推行地发债，可能会加剧各级财政风险，影响经济健康发展。当前，应在
减少国债发行的同时，以国务院特批的名义在一些地方进行发债试点。因为推行试点
的方法是建设有中国特色社会经济中取得的卓有成效的宝贵经验，从深圳特区到厦
门、珠海沿海开发区，从厦门、珠海沿海开发区到沿边、沿江经济技术开发区，享受
特殊优惠的范围是在实际中不断总结，不断扩大。
新疆应积极争取试点，抓住国务院颁布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展
的若干意见》机遇，进一步贯彻落实，大力推动西部地区资本市场改革开放和创新发
展，完善债券市场结构，丰富债券市场品种，不断拓宽直接融资渠道。努力缩小东西
部差距，实现西部大开发的总目标、总任务。在西部大开发时期，新疆地方政府职能
的有效发挥需要强大的资金支持，这也是经济快速发展的内在要求。但新疆地方财政
很困难，2003年新疆财政收入128．22亿元，财政支出368．47亿元，财政支出是财政
收入的2．87倍。在这种情况下，首先要看到新疆资本市场发展相对滞后，与东部一
些地区，像上海、广东、浙江等地方财政状况良好的地区还有很大的差距。新疆股权、
债权直接融资占的比例较小。同时，也应该看到，不能将地方作为唯一的标准，而应
该选行业、选类别进行试点。新疆经济整体落后，各地区间经济发展极不平衡。2000
年新疆人均GDP最高的库尔勒市为28810元，远远高于全国人均GDP7078元的水平。
因此，在新疆可选择一些收益稳定的基础设施建设项目和效益良好的重点经营性建设
项目进行试点，公开发行债券，以其稳定、可靠的收益率吸引民间资金流入市政建设、
公共事业建设和能源建设。
新疆要加快发展，更需要政策，更需要平等机会，更要抓住机遇。否则，今后各
地方会以能否发行地方债作为分水岭，东西部地区之间的经济差距不是缩小，可能是
新一轮的进一步拉大。为此，为迎接地方债发行日早曰到来，新疆应积极努力做好准
备工作。发地方债其实质是允许地方政府实行财政赤字政策，为防止地方政府盲目发
债，强化重复建设，加剧经济波动，引致经济紊乱。新疆政府应对每一县一级财政的
收支情况进行调查，根据调查中存在的问题，进行分析，寻求解决方案，给予适合的
改革，更好地约束投融资的主体，包括约束地方政府本身。否则，发行地方债只会放
松地方的预算约束，扩张地方扩大财政支出的冲动，进而造成财政赤字恶性循环，增
加地方政府发行债券的经济风险和公信力风险。
㈢设立新疆发展银行，建立新疆自营经济
西部开发是关系我国跨世纪发展全局的重大问题。社会经济的发展，在很大程度
上取决于资金投入的数量和质量。金融机构作为专门筹集、配置资金的部门，在现代
市场经济中处于核心地位。金融发展水平是衡量一个国家和一个地区经济发展的重要
尺度。金融业发展的好坏，直接影响和制约着经济持续稳定发展。在建立市场经济体
制下，西部开发的资金投入首先必须从以政府为主转变为以企业为主，除了大型基础
设旋建设外，企业要真正成为投资和开发的主体。西部大开发的主要目标是为西部不
发达地区提供机遇，培育自我创新的能力和可持续发展的能力。西部地区经济发展最
终要靠市场解决，就是要扶持中小企业，发挥以民营企业为主的企业活力，壮大经济
基础。
国家对西部开发资金筹措的总要求是以间接融资为主，直接融资和间接融资相结
合，只有这样，爿‘能逐步形成西部开发资金的良性供给和运行机制。新疆经济在很大
程度上是靠投资抖动，过去，新疆投资总额中很大一部分是中央政府投资。现在，中
央政府对新疆的投资比重呈逐年下降趋势。在地方政府投、融资能力有限及地方投资
项目缺乏市场融资能力的情况下，如何保持投资的持续增长及经济稳定增长是目前新
疆经济发展中面临的重要课题。
1、日本的金融体系及北海道地方金融
与日本“追赶型”经济相匹配的，是以银行为主体的间接金融占绝对优势的金融
体系。日本的金融体系包括中央银行、日本民间金融、日本政府金融。中央银行是银
行的银行，是政府的银行，是日本唯一可以发行货币的机构，其代替中央政府收纳、
支付国库资金，进行国库预算的操作、国债发行与偿还、外汇结算处理等。民间金融
机构是日本金融的主力，其将一定比例的存款准备金存入中央银行，可向中央银行借
款。政府金融机构是政府全额出资设置，是为了执行金融方面的政策而设立。日本为
促进北海道等欠发达地区的开发与发展，比较成功的经验是在当地设立政策性金融机
构，从财政上来支持地区开发事业。二战后，日本政府建立的政府金融机构，如日本
开发银行，实际上既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资
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政策的机构，类似开发署的性质，对于投资优先部门的划分、政策性贷款总额、有息
补助或本金的偿还等政策选择来进行，其在很大程度上充当了投资的代理人，将计划、
财政、政策性投融资业务结合起来。由于北海道需要比其它地区更详细的开发措施，
1956年在北海道专门设立了一个特别机构一北海道东北开发公库，1999年以前，北海
道东北开发公库作为地区开发金融机构将对民间企业活动发挥出资融资的作用与作
为中央政府北海道开发厅对北海道产业活动筹措社会资本的作用相结合，共同推进北
海道开发事业。2002年度，日本政策投资银行的融资规模为2．23兆日元，其中面向
北海道及东北地区的融资为256l亿日元，占H．5％。较好地吸引民问投资参与北海道
开发建设并弥补北海道开发中资金供给不足的问题，为区域经济发展中发挥了重大作
用。为更好地支持北海道中小企业发展，日本政策投资银行在日本政府的引导下，制
定小型企业贷款担保计划，向提供就业岗位的企业提供贷款担保。
2、现有政策性银行、商业银行难以胜任西部开发重任，有妯要在新疆设立地区
金融机构．
2003年新疆全社会固定资产投资中国内贷款占19．77％，国家投资占16．28％，外
资占0．77％。银行信贷是企业融资的主要形式，是绝大多数企业唯一的融资渠道。现
有的工、农、中、建四大国有商业银行遍布新疆地区，机构1887个，处于金融垄断
地位。如2003年新疆四大国有银行的存款为2139．97亿元，占全疆金融机构存款总
额的80．4％；贷款1777．9亿元，占全疆金融机构贷款总额的84．7％。四大商业银行直
接受制于各自的总行，国有性质决定了四大商业银行信贷规模受制于国家宏观调控的
变化。因此，各分行权力十分有限。如2004年中央政府为了抑制全国投资的过快增
长，采取了“一刀切”的紧缩银根宏观调控政策，使四大银行信贷规模大为收缩。
由于新疆地处边缘省区，经济较落后，市场化程度低，疆内许多企业无法获得贷款而
减少投资甚至停产，从而增大了企业在新疆投资的风险。此次紧缩银根调控政策影响
较大的是新疆这些投资不足的落后地区。交通银行、华夏银行、招商银行在新疆设立
机构总计32个，权限十分有限，当初，设立的目的主要是抢占新疆存款市场份额，
对于贷款市场，则是在风险小赢利性大的前提下才放贷，这些股份制银行进一步加大
了当地本就资金供给紧张的信贷矛盾。实际是总行寻求资金来源的存款积聚中心，一
句话，这些商业性质的银行是以经济效益最大化为目标，在投资项目选择上，必然把
项目的经济效益放在第一位，不可能把资金投放在社会效益好而经济效益不太好或投
资风险大的项目上。
我国三个政策性银行，即中国开发银行、中国农业开发银行、中国进出口银行于
1994年己成立。2003年新疆有农业发展银行89个，其中自治区级1个，地州级农业
发展银行16个。中国农业开发银行只面对“三农”，中小企业贷款难的问题难以解
决。国家开发银行在新疆设立机构1个，为自治区级。作为政府的开发性金融机构，
国家开发银行对新疆经济社会发展做出了重大贡献，近几年，重点支持了电力、公路、
民航、铁路、电信和城市基础设施建设等一大批关系自治区国计民生的重大项目。在
具体项目上，开发银行重点支持了以新疆三大油田为主的石油基地建设、以乌石化为
主的石化基地建设、以乌鲁木齐国际机场改扩建为核心的航空枢纽建设、以国道314
线和312线改造工程为核心的全疆路网建设，加强电网建设，积极支持新疆火电厂单
机装机容量最大的新疆红雁池第二发电厂、水电装机容量最大的吉林台一级水电站等
重点电源项目建设，加快了新疆能源基地建设和电网建设。但中小企业加工类、经营
类的项目不是国家开发银行支持的方向。新疆工业企业的工艺和技术装备整体水平比
较低，工业产品科技含量不高。新疆经济在加速工业化进程这一时期，实旌新疆特色
资源优势转换战略是十分正确的。由于中小企业贷款难，新疆资源优势很难转换化经
济优势。由于用于精深加工的进f_]设备动辄上千万一J二亿元投资，各大银行因项目投
资大、风险大，加之银行贷款期短、手续繁杂等原因，导致项目业主贷款困难，只好
自力更生，购买便宜国产设备，对新疆特有资源进行简单的粗加工，新疆一流的原料，
经二流设备简单加工，变化了二流、三流的产品，这样的产品当然缺乏市场竞争力。
国家开发银行的定位虽然是调整国民经济的宏观布局或区域布局，筹措和引导社会资
金用于基础产业，促进关系国计民生的产业或行业的发展，提供重点建设项目贷款和
贴息。但由于国家开发银行在资金来源、资金结构、信贷规模方面存在的问题，从自
身的生存考虑，也在改革，将政策性放在首位转变为将效益性放在首位，对建设资本
金的比例要求十分严格，对承贷单位资格审核也很严格。中小企业和民营企业难以从
各大银行获得必要的资金，融资的供需矛盾十分突出。作为政策性银行，理应对西部
大开发有不可推卸的责任，在贷款上对西部地区进行重点支持，但己难当西部大开发
的重任，难以满足新疆经济发展对资金的强烈需求。
新疆地方商业银行发展严重滞后，乌鲁木齐城市商业银行机构70个，其中地区
级1个，营业网点69个。城市信用社904个，其中县级479个，营业网点425个。
可为本地提供少量的信贷服务。农村信用社机构27个，其中地区级1个，县级11个，
营业网点15个，可为“三农”提供有限的农贷服务。新疆的经济地理条件和投资环
境决定了这一地区短时期内还不可能形成“资金盆地”效应，资金供给将是决定新疆
开发速度、成效的关键因素。相对于中东部地区，新疆金融发展水平还比较低，银行
业发展滞后。一是金融资产总量不足，可用于经济开发的资金十分匮乏，金融对经济
增长的推动力比较弱。二是金融机构数量少，全国性的国有银行和股份制商业银行总
行全部集中在北京、沿海一带，新疆至今尚无一家外资银行的分支机构，新疆现有地
方银行弱小。三是金融机构种类单一，国有独资商业银行比重高，其他形式的金融机
构数量仅有数家。四是金融工具，品种开发不足，投资和融资渠道狭窄。这种状况无
论从哪种意义上讲，都是与西部大开发极不相称的。
从90年代起，我国逐步加大对新疆经济开发的力度。但随着时间的推移，新疆
与东部之间的差距呈继续扩大之势。在制约和影响新疆经济发展的诸种因素中，资金
短缺是主要因素之一。新疆地区由于生产力水平落后，财政入不敷出，社会筹资难度
大，直接融资只占小份额，经济发展主要依赖银行信贷资金。因此，在中央实行必要
的财税、投资倾斜政策的同时，有必要在新疆设立地区金融机构，发挥金融部门作为
资金供给的主力军的作用。成立地方银行，加大信贷支持力度，尽快建立与完善信用
担保机制，加速金融市场培育和发展，为企业融资创造条件，从而根本上改善中小企
业融资的内在条件。
3、借鉴日本、中国东部开发建设经验，成立新疆发展银行
北海道东北开发公库运行四十余年来，但最终因高成本、低效率运行机制等问题
暴露，被迫于1999年10月，日本政府将日本开发银行和北海道东北开发公库职能合
并。日本政府将开发银行和北海道东北开发公库职能合并，经验告诉我们，新疆在经
济大趋下成立区域政策性银行是行不通的，国家也不会再投入大量资金建立一个政策
性银行。政策性银行改革的方向也已明确了，必须按市场经济配置资源，政策性银行
这种机制难以适应市场经济发展的需要。不过，政策性银行再改革，但定位还是要在
区域开发上，否则，与商业银行职能相同，政策性银行就失去存在的意义了。
回顾一下，在改革开放之初，经中央批准，广东、福建两省实行特殊政策，并在
深圳、珠海、汕头、厦门四地建立经济特区，从此拉开了中国对外开放的序幕。为筹
集国内外资金，支持区域内商品经济发展和沿海经济发展战略的实施，1979年在深圳
蛇口成立了招商银行。1987年在深圳特区6家信用社基础上增资扩股组建区域性股份
制商业银行一深圳发展银行。次年，以原福建省福兴财务公司为基础公开招股设立的
福建兴业银行及广东发展银行相继开业。为振兴上海，发展长江流域经济，在浦东开
发开放之初，上海浦东发展银行应运而生。这几家银行立足本地，发挥各自在资本结
构、经营机制和新业务开发等方面的比较优势，广泛筹措融通国内外资金，积极支持
地方经济建设和企业发展，对促进广东、福建和长江三角洲地区的开发开放起了重要
的作用，成为当地经济起飞的助推器。在为区域经济发展服务的同时，这些银行自身
的实力也大大增强，其业务和分支机构主要辐射到沿海、沿江及金融发达地区。
新疆正处于经济结构战略性调整阶段，处于工业化的初级阶段。经济发展的重点
是抓好第二产业。第二产业重点是发展好高技术企业、中小企业、民营企业。高技术
企业肩负着为明天而拼搏的重任，中小企业是吸收就业促进社会稳定的主力，民营企
业越来越多地出现在民族经济的第一线。中小企业是市场经济的主体，市场不活跃，
没有足够的纳税人，经济无法快速发展。尤其是国债淡出时，需要民问资本应发挥重
要作用。这三类企业的潜力还远远没有发掘出来，而阻碍其发展的最主要瓶颈，就是
现行的投融资体制。投融资体制改革的核心是将全社会资金引入经济建设的各个领
域，将市场机制运用到投资、融资、建设、运营、管理等各个环节，从而形成全社会
资源有效配置。
1981年到2001年，民间投资从165亿元增至14305亿元，20年内年均增长25％，
民间投资比国有投资的年均增长率高7．2个百分点。占全社会投资比重从18．1％提高
到38．4％。民问投资以较少的资源获得较高的增长，充分说明它的投资效益比政府投
资要好。随着非公有制经济对国民经济的贡献率越来越大，激活民间资本的投资热情
已是经济发展的迫切需要。中国投融资体制改革就是要创造公平竞争环境，其核心应
是收缩政府直接投资范围，全面放开民间投资实业的领域限制。这意味着，除了国家
政策、法规限制开放的领域，都可以向民间资本开发。新疆非公有制经济增加值约占
国内生产总值的20％，经营性基础设施方面，如水务、公交、燃气、供电、环保、收
费公路、供水、供气、供热、轨道交通以及文教卫体等经营性社会事业项目上向社会
资本开放的程度低，改革慢。但正是这样，才更会更多机会，更会吸引各种资本都参
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与投资兴建。耨发行不仅要吸引本地区民间资金。同时，还要吸引东部、中部地区民
间资本，引导民间融资和投资。东部沿海地区经过20多年的高速发展，己经具备了
较强的实力，有大量的游资需要向区外寻找投资机会。即便在温州这样的民营经济发
达地区，民间资本至少有约1800亿元依然在沉睡。有专家估计，中国目前至少有12
万亿元民间资本被闲置。
在新疆成立新疆开发银行(简称新发行)，将更直接地为新疆的政治、经济政策
服务，其贷款的对象、用途、期限等方面更好地体现地方政府的意愿，将成为名副其
实的西部大开发的推进器。新发行的组建可在乌鲁木齐市商业银行、城市信用社等基
础上增资扩股组建区域性股份制商业银行一新发行，地方财政也可按一定比例入股，
新疆社会保障基金可将支付退休职工养老金后的剩余入股，还可以向社会公开招股，
吸收民间资本入股。在资金运用上，除对大型基础设施和基础产业项目，如机场、高
速公路、铁路、水电、水利等项目提供贷款，还可对投资少、见效快的加工项目及高
新技术项目发放贷款，给予倾斜。
结论：新疆所拥有的土地、特色农产品、矿藏、原油等资源还不能降低生产成本。
因此，投资环境还比疆外省区差很多，所以对沿海地区资金、外资吸引力不足，新疆
资源优势很难转化为经济优势。为加快新疆开发必须选择新的战略思路，必须抓住资
金供给这个环节，在加大积极争取中央财政投入的同时，积极呼吁地方债发行，努力
培育金融市场，发展区域性金融机构，为经济开发提供稳定的长久的资金支持。借鉴
日本开发北海道财政投融资体制的经验，为新疆经济发展提出三点措施。一是在中国
经济高速增长时期，中央应继续加大对新疆财政投入力度，支持新疆基础设施建设；
二是积极呼吁恢复发彳亍地方债，争取试点，弥幸卜财政支出不能满足经济发展的需要；
三是拓宽新疆地方政府直接融资渠道，成立新疆发展银行，建立新疆自营经济。
后记：论文结束后，承蒙杨河清先生对论文进行指导，并提出许多宝贵的意见。
对先生不吝赐教，表示衷心感谢。由于本人理论水平和实践经验有限，文章尚有许多
不足之处，请广大读者提出宝贵意见。
参考文献：
①陈洪主编：《财政学》，中国人民大学出版社发行
②王兆星等编：《金融市场学》，中国金融出版社发行
③江其务、周好文编：《银行信贷管理学》，中国金融出版社发行
@2004年《中国统计年鉴》，中国统计出版社发行
⑤2004年《新疆统计年鉴》，中国统计出版社发行
⑥热扎克铁木尔、王拴乾《1999—2002年新疆经济社会形势分析与预测》
⑦热扎克铁木尔、王拴乾((2003—2004年新疆经济社会形势分析与预测》
⑧郑长德《世界不发达地区开发史鉴》民族出版社出版发行
⑨课题组《新疆区域经济与投资环境研究》，新疆人民出版社发行
①肖金成《应设立西部开发银行》南开大学博士后
②冈本英男《日本的行政财政与地方自治》东京经济大学
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