对外经济贸易大学
硕士学位论文
论政府在土地市场中的职能
姓名：郭磊
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：杜奇华
20050301
论政府在土地市场中的职能
土地是社会稳定的基础 是国民经济发展的基本生产要素在国民经济
中具有不可替代的重要性由于我国城市化进程的逐年加快及耕地数量的迅
速减少使得土地问题成为目前社会最为关注的热点问题
土地资源的配置方式因配置手段不同而分为行政划拨方式和市场方式 目
前我国政府对土地市场的干预主要表现为: 国家垄断农转非市场土地一
级市场国家实行严格的土地用途管制政策土地利用必须严格遵循国家制
定的土地区划土地规划土地计划占用耕地作为建设用地必须经过高
层政权机关审批而且还要落实占补平衡土地使用权出让价格必须以政府
制定的基准地价标定低价为最低界限土地出让金必须在中央政府与地方
政府之间按照国家规定的比例分配而且只能是用于特定的用途而对于一切
非法的土地交易一律予以坚决打击在如此严格的政府管制体制之下保
留给市场调节的余地就非常有限了而且主要表现在二级土地市场如土地
使用权转让出租抵押等等上
实现对土地资源的有效控制权 历来是实现国家发展权的关键但是国家
选择什么途径实现资源有效控制权却值得探讨国有土地所有权使用权两
权分离使用权市场经营由政府代理是计划经济转型国家国有土地资源市
场化的替代性制度安排这种土地市场的政府代理制尽管有所绩效却始终
存在政府失灵以致于国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命当前中央政
府即使强制推行土地市场改革由于新制度变迁缺乏市场主体内在的动力和
制度生存环境短期内要保证转型有较大难度
本文针对中央政府目前推行的土地市场改革通过对我国土地使用制度
改革进程的历史考察并结合国外和境外的经验从多个角度分析了我国土地
资源配置低效率的内在动因认为政府对土地市场的过多干预不但使市场机
制无法发挥其基础性的作用同时也造成政府自身职能的迷失和缺失目前
土地市场改革的真正要义首先是规范政府职能政府应该从土地市场的主体
地位中退出来当好裁判员将配置资源的方式由行政手段强制转向主要以经
济手段引导将政府经济角色由原来的直接参与者转向城市公共产品的设计
者和监督者在完善土地市场机制等方面强化政府宏观调控职能履行政府
职责用看得见的手弥补市场机制的不足如此才有可能使土地市场改革卓
有成效从而真正实现土地资源的优化配置
[关键词]政府职能, 土地市场
THE FUNCTION OF GOVERNMENT IN LAND MARKET
Abstract: Land is one of the fundamental production elements of the development of the
national economy and it plays an important role that no other thing can substitute in the
national economy. In recent years, the step of urbanization has been quickened and the
amount of arable land has decreased greatly, which has made land a hot topic that the
whole society focuses on.
The realization of rights of controlling the land resources effectively has been the key to
the realization of the rights of country development. However, how to realize the rights of
controlling the land resources effectively is still worth discussing. The separation of
property rights of state-owned land from the rights of use and the government as an agent
of the market of the rights of use are the substituted regulatory arrangement of the
state-owned land resources in the transforming process of the planned economy. Though
this kind of agency has achieved a little success, it still makes the government’s work
ineffectively and the state-owned land resources haven’t been free from the tragic destiny
of not getting away from the public land. Now even if the central government is
enforcing the reform of the market of land, there are difficulties in ensuring the
transforming in short term because the change of new regulations lacks the inherent drive
forces of the market and the environment of survival of regulations.
The realization of rights of controlling the land resources effectively has been the key to the
realization of the rights of country development. However, how to realize the rights of controlling the
land resources effectively is still worth discussing. The separation of property rights of state-owned
land from the rights of use and the government as an agent of the market of the rights of use are the
substituted regulatory arrangement of the state-owned land resources in the transforming process of
the planned economy. Though this kind of agency has achieved a little success, it still makes the
government’s work ineffectively and the state-owned land resources haven’t been free from the tragic
destiny of not getting away from the public land. Now even if the central government is enforcing the
reform of the market of land, there are difficulties in ensuring the transforming in short term because
the change of new regulations lacks the inherent drive forces of the market and the environment of
survival of regulations.
Key Words: function of the government, land market
3
第一章土地问题的重要性
土地是社会稳定的基础 是人类赖以生存和发展的基本条件是国民经济发展的基本生产
要素在国民经济中具有不可替代的重要性美国土地经济学家理查德伊利Richard Ely
的一句名言是任何事物的下面都是土地这当然只是现实生活的一个描述土地是一切社
会生产与生活的载体任何产业的发展都离不开土地开发离不开基础设施的建设离不开土
地与建筑物构建的生活与工作环境本文从不动产和耕地两个方面阐述土地资源在国民经济和
社会发展中的重要性
一 不动产业在国民经济中的重要性
不动产业的发展是城市经济发展的基础和前提不动产是指内生于不动产所有权的法律权
利权益和利润包括有形土地建筑物和附属于土地的人工构筑物4 土地资源是不动产业重
要的物质基础城市的建立和发展首先是不动产业的兴起与发展不动产是树立城市形象形
成城市特色的重要构件土地建筑物的规划设计构成城市的种种特色与标志不动产业的发展
能改善投资环境和投资结构完善市场体系实现土地资源的优化配置与利用促进居民消费
结构的调整是吸引投资的重要条件城市不动产业的发展的规模结构布局和水平决定着
城市经济发展的规模结构布局与水平
不动产业的发展能促进和带动相关产业的兴起和发展 在不动产生产与再生产过程中需
要大量的资金和物质联系着一大批相关产业涉及面广产业关联效应强因而它的发展
能够促进和带动相关产业的发展据统计不动产业的产值每增加1% 就能使相关产业的产值
增加1.5~2% 不动产业开发建设中所需要的建筑材料涉及23 个大类1600 个左右的品种近
几年不动产业投资增幅很大2001 年全国完成不动产开发投资6245 亿元比2000 年同期增长
25.3% 不动产业的发展能促进建筑建材建筑机械设备冶金化工仪表等第二产业的
发展也能带动家用电器家具等民用工业以及旅游园林商业金融中介服务等第三产
业的兴起和繁荣
不动产业是国家财政收入的重要来源 不动产是一个经济体重要的社会财富不动产业的
发展能够为国家带来可观的财政收入一方面通过征税方式直接增加财政收入西方国家不
动产税收包括不动产财产税不动产增值税不动产契税以及土地增值税等我国主要有房产
税营业税土地增值税契税和土地占用费土地出让金和土地补偿费等等另一方面不
动产业能带动众多关联产业的发展间接创造大量的财政收入目前不动产税收收入可占发
达国家政府财政收入的15%~40% 在我国特别是发达地区不动产税收收入已经成为当地政
府财政收入的重要组成部分
不动地产业的发展有利于建立合理的消费结构 优化产业结构实现产业升级长期以来
我国城市居民消费结构不尽合理一个重要原因是我国低租金的福利性住房制度这种制度对
居民的消费观念产生重大影响在发达国家中住房消费一般占到总消费支出的25%左右1996
年我国居民的住房消费支出仅占居民总消费支出的7.7% 占总体收入的2.9% 近几年来随
着不动产业的发展特别是随着国家房改力度加大我国城市居民已经形成掏钱买房住的观念
观念的转变加快了公有住房的出售和购买商品房的进程购买住房的家庭中1990 年以前购房
4
家庭只占4.2% 1991~1994 年购房的家庭占44.3% 可见住房消费已经成为众多居民的主要
消费居民的消费结构合理化程度得到明显改善
不动产业的发展促进和带动了相关产业的兴起和发展 同时对我国的产业结构调整起着优
化和提升作用特别是绿色住宅住宅智能化等理念的推出与不动产业有关的高科技
的产业得到快速发展
二 耕地在国民经济中的地位和作用
耕地是土地资源的精华不动产占用的绝大多数都是耕地耕地是国民经济的基础耕地
不仅解决了人类生命活动所需的粮油棉菜等主要农作物产品而且95%以上的肉蛋
奶产品也由耕地资源的主副产品转换而来其次耕地是轻工业尤其是纺织业原料的主要来源
地以农产品为原料的加工业产值占轻工业产值的50~60% 第三农业特别是其中的种植业为
国民经济的发展已经积累而且还在积累资金粗略估算从建国以来种植业的生产积累已占国民
经济总积累的1/4~1/3
耕地是社会稳定的基础 中国是农业大国70%的人口生活在农村耕地是农民维持生存
最基本的物质基础耕地直接间接地为农民提供了40~60%的经济收入和60~80%的生活必需
品同时耕地也是城市居民基本生活资料的重要来源耕地是人地关系结合最紧密的部位是
最基本生活资料的生产场所没有一定数量质量和合理分布的耕地很难抵御一些区域性或
全球性的生态灾难或自然灾害
近年来 由于城市化进程的逐年加快及耕地数量的迅速减少使得土地问题成为社会最为
关注的热点问题也是中央政府在十五规划里要重点解决的问题之一
第二章 土地市场的一般理论分析
一 土地市场
土地市场指的是土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和1
综合中西方土地经济学家关于土地市场的论述 土地市场具有如下特点
1 产品位置的固定性和异质性产品位置的固定性决定了每一宗土地都是不同的异质
性意味着能使资源得到有效配置的完全竞争市场不可能存在而且这种异质性和一定时期内
各个分割市场的销量交易导致信息不畅通因此市场需要经纪人和评估人员等专业人员提供
充足的信息以便让市场有效运转另外固定的位置意味着经济外部性将在土地价值评估中扮
演一个重要的角色而且基础设施道路和公共事业对土地的价值有重要影响2 绝大
多数交易是高额交易3 难以自有资金购买因此提供资金的类型可运用抵押贷款额
利率定金支付条件及还款期限等都会影响投资决策4 在一定时间内只有少数购买
者和出售者每一类型土地只在某一价格范围和和地域内互动且因价值较高而需要较大的购
买力故较容易形成垄断5 政府的法律法规限制很多6 不动产市场中多数人不经常
参与而对市场和标的物了解不多7 在不动产市场进出市场较难且复杂耗时市场因不可
5
预知因素而变化较大参与者较难适应市场变化8 不动产为耐久品位置固定因而其供
给相对无弹性
二土地资源配置的方式
土地资源的配置方式因配置手段不同而分为行政划拨方式和市场方式
行政划拨方式是由政府运用行政手段把土地资源分配到各土地使用者手中 实现土地资源
与其他生产生活资料的结合行政划拨又分为两种一种是由县级以上人民政府将土地使用权
无偿地交付给土地使用者另一种则是要由土地使用者缴纳对农民的补偿费安置费等除了
有特殊规定外划拨土地使用权是没有期限规定的中华人民共和国土地管理法1998 规
定划拨土地使用权适用于下列用地国家机关用地军事用地城市基础设施与公益事业用
地国家重点扶持的能源交通水利等项目用地等目前城市土地中95%以上是行政划拨用
地
市场方式是通过市场机制的作用 把土地资源分配到个土地使用者手中实现土地资源与
其他生产资料的结合在土地市场中主体是土地的供给者购买者和其他参与者土地市场
交换的客体是土地现阶段中国的土地市场的构成按交易对象的主次顺序划分为一级土地市
场和二级土地市场国家有偿出让土地使用权的市场属于一级市场是完全由国家垄断的市场
中国城镇国有土地的二级市场是指土地使用者对土地使用权进行转让含出售交换赠与
出租入股抵押等活动的市场
因为土地市场是特殊的市场 所以政府对土地市场的干预往往比一般的市场要突出其主
要表现是国家垄断农转非市场土地一级市场国家实行严格的土地用途管制政策土
地利用必须严格遵循国家制定的土地区划土地规划土地计划占用耕地作为建设用地必
须经过高层政权机关审批而且还要落实占补平衡土地使用权出让价格必须以政府制定的基
准地价标定低价为最低界限土地出让金必须在中央政府与地方政府之间按照国家规定的比
例分配而且只能是用于特定的用途对于一切非法的土地交易一律予以坚决打击在如此严
格的政府管制体制之下保留给市场调节的余地当然就有限了而且主要表现在二级土地市场
上如土地使用权转让出租抵押等等
所以 有的土地经济学家认为在社会主义市场经济现阶段土地的配置是以政府调节为
主而以市场调节为辅的1 相应的在历史上中国城市土地资源的市场政府机制有一个演进的
历史过程
第三章 我国土地使用制度改革的进程以及政府职能的演变
一 市场机制的消失与城市土地资源配置的低效率
中华人民共和国成立后随着我国城市土地的国有化其使用亦从有偿逐步转变为无偿
其主要标志是1954 年2 月24 日中央人民政府关于国营企业机关部队学校等占有市郊
6
土地使用费或租金问题的批复和同年3 月8 日内务部答复关于国营企业公私合营企业及
私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题这两个文件规定国
营企业经人民政府批准占用土地不论是拨给公产或出租购买均应作为企业的资产不必再
向政府交纳使用费机关部队学校经政府批准占用的土地亦不交纳租金和使用费国
营企业国家机关学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用
均不再交纳租金从此国营公私合营企业事业单位无限期无偿使用国有土地的管理体
制就逐步形成与建立起来土地市场机制也随之消失取而代之的是政府的计划机制和直接的
数量调控机制等
用我们现在的眼光看 当时取消城市土地配置中的市场机制显然是十分荒谬的而且弊端
很多一般认为当时出现的多占少用早占迟用占而不用等现象都与此有关但是仔细
分析一下当时整个社会的制度供给情况又可以发现实行土地的无偿使用又是必然的在国家
财政统收统支统一核算制度下大部分城市的土地所有者和使用者只是国家的代理人不分
彼此也就没有必要实行有偿使用制度在完全的计划经济制度下市场调节作用受到排斥
城市土地作为重要的生产要素也不可能游离于传统的体制运行之外
然而 这种完全的政府机制并没有产生人们预想的效果市场机制的消失至少带来了两个
不良后果一是使国家失去了一种土地管理的有效调控工具土地管理者与土地使用者的动机
和信息是不对称的在缺乏价格信号的情况下土地管理者往往无法确定土地使用者的最佳用
地规模低效和浪费也就不可避免市场机制下地租和地价的存在可以在存在财务约束的情
况下消减土地使用者闲置或浪费土地的愿望并起到自律的作用而土地的价格信号与数
量信号用地面积相结合后可以提高土地管理机关的决策能力二是使土地收益的计量与
分配失去了分寸对于那些占地较多且位置较佳的企业来说可以获得较高的级差收益这不利
于为企业创造平等的竞争环境在统收统支的情况下这些级差收益以利润或其他的形式上交
给国家或地方政府无法进行客观的考核更糟糕的结果可能是土地使用者没有高效地利用
土地的动力从而土地的收益无法正常地产生
二 市场机制的出现与城市用地规模的过度扩张
早在改革开放初期的1979 年中国政府就开始利用价格机制来处理与外资企业之间的关系
该年7 月1 日全国人大通过的中华人民共和国中外合资企业经营法规定中国合营者的投
资可包括为合营企业提供的场地使用权如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分合
营企业应向中国政府缴纳使用费
1984 年是我国进行城市经济体制改革的关键一年该年辽宁省抚顺市开始了全面征收城市
土地使用费的试点在以后几年中各地陆续开征城市土地使用费1988 年9 月27 日国务
院发布中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例规定自1988 年11 月1 日起在全国范围内
开征城镇土地使用税1987 年深圳经济特区借鉴香港土地批租制经验率先试行城镇国有土
地使用权出让转让制度1990 年6 月国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出
让和转让暂行条例使我国城镇国有土地市场有了明显的法律保障
这一时期土地市场的形成过程具有明显的诱致性变迁特征一方面外围相关制度供给的
7
增加降低了城市土地市场形成过程的成本从而形成了成本推进的格局1984 年城市经济体
制改革全面展开以后统收统支的财政体制已经改变企业的所有权与经营权逐步分离企
业由国家经营逐步变成自主经营自负盈亏不合理的价格体系得到了一定程度的理顺竞争
机制已被引入经济活动的各个领域市场竞争已成为商品生产发展的动力城镇住房制度改革
方案逐步出台住房商品化已开始起步等等都为城市土地市场的形成创造了良好条件另一方
面多种经济成份尤其是外资企业的出现使国有土地有偿使用成为必要出让土地可得到
的巨额收入对中央和地方政府具有的诱惑力等又对土地市场的形成产生了巨大的拉力
但是 在1992 年初以前土地市场起作用的范围还十分狭小据统计到1992 年4 月
全国仅有17 个省市区开展土地使用权出让试点工作实际有偿出让土地面积占城市土地
总面积的比例只有5% 因此这一阶段城市土地使用权出让转让制度的意义主要在于改变了
传统土地使用制度中的三无模式即无偿无流动无期限为改革的全面开展提供了经
验和基础从总体上看它在提高土地资源配置效率方面的作用并不大1992 年邓小平同志
的南巡讲话结束了对计划与市场之间关系的长期争论从而避免了可能出现的改革趋势的倒退
此后随着改革力度的加大经济建设步伐的加快土地使用制度改革迅速推进土地有偿出
让的数量和地区明显增加土地出让试点工作已覆盖除西藏外的全国29 个省市区经济
特区和部分沿海城市已全面推行土地有偿使用制度土地供应主要采用出让方式到1994 年
全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例上升到20%左右
这一阶段的改革 对于刺激一些土地使用者个体转出部分闲置土地产生了明显的作用但
是随着土地有偿使用范围的扩大在市场拉动和利益驱动机制的作用下农业用地尤其是
耕地转化为非农用地的动能日趋强烈这直接导致了土地供给总量的失控和供给结构的偏差
尤其是吃饭保护耕地与建设城市化的矛盾日趋尖锐城市数目飞速增长从1985
年的324 个增长到1997 年的668 个城市建成区面积不断扩大自1985 年9368 平方公里增加
到1998 年23000 平方公里城市占地增长速度大大快于城市人口增长速度导致城市人口人均
占地面积扩大有的城市已超过国家规定的人均100 平方米的标准与此同时各种管理调整
速度慢于建设速度导致建设失控乱占土地土地闲置等问题在东部发达地区非农建设
占地是耕地快速减少的第一原因1992 年全国出现前所未有的房地产热对土地资源配置
的宏观调控造成巨大冲击39 到1992 年底全国建立各种开发区达到2700 多个而1991 年
底只不过117 个总面积大约1.5 万平方公里合150 万公顷这些开发区所占土地大部分是
耕地尽管其中绝大部门因未开发仍由原使用者耕种但已造成大量土地荒芜与此同时在
对外批出土地中土地使用权价格失控出现了竞相降价竞相优惠外商之风从而在一定程
度上形成了买方市场使我国的经济利益遭受巨大损失
三 政府管理职能随着土地市场的发展而不断加强
由于耕地保护与城市化的矛盾日益尖锐化政府不断加强了土地管理工作
1997 年4 月15 日中共中央国务院发出通知要求加强土地管理切实保护耕地
决定冻结非农建设项目占用耕地一年并冻结县改市的审批在随后修订的土地管理
法和刑法中也增加了有关耕地保护的条款这些措施对于保护耕地发挥了重要作用
8
但城市用地规模扩张和耕地数量锐减的势头并未从根本上得到抑制即使在1997 年中央下文冻
结非农建设项目占用耕地后的一年内耕地也依然减少约18 万平方公里
2002 年国土资源部发布招标牌卖挂牌出让国有土地使用权规定国土资源部第11 号
令规定2002 年7 月1 日起经营性开发的项目用地须进入土地交易市场通过招标拍
卖或挂牌方式进行公开交易充分发挥市场机制的作用同时建立土地储备制度垄断土地一
级市场
综上所述 在中华人民共和国成立后的50 年中土地资源配置效率低下及城市用地规模过
度扩张的现象却始终未能消除土地资产流失更是惊人据业内专家估计90 年代以来土地
出让转让所造成的国有资产损失最保守的估算每年也达100 亿元以上比走私所造成的损失还
要大37 即便在政府大力推进土地制度改革加强土地市场建设的今天土地市场中的各种矛
盾和问题却愈演愈烈其原因究竟何在
第四章 城市土地资源配置的政府缺陷
通过对以上历史的考察可以看出中国建国后五十年的经济发展史土地资源的配置是
先靠计划后有市场而且市场机制在资源配置中所起的作用有所增加但是从整体上看依
然是政府的计划在起主导性作用原因在于中国的土地经营管理机制渗入市场经济因素是
以不改变土地公有制为前提的政府的意图是尝试结合市场经济的有效性和计划的有序性因
此土地市场运行的调控相应地是在两个层面上进行即市场经济的自我调节和政府的计划
调控市场和计划都是完成经济活动的手段市场经济有助于实现经济活动行为达到高效的目
标计划经济手段可以保证经济活动行为的公平有序如果经济活动行为试图兼得效率与公平
以保证经济行为的有序发展就必须运用政府干预市场和宏观调控这一杠杆来平衡公平与效率
之间的关系但是干预行为是一种对权力的运用政府的官员或决策者在对权力的运用过程中
受到经济主体之间的利益矛盾决策主体的信息的不完全性和失真性以及经济发展变动的不
确定性等因素的影响过度的干预行为常常会引起低效和市场经济中失衡失调失控现象的
产生土地市场和政府本身固有的特点使得政府配置土地资源的意图很难实现由于市场机制
在中国建国后土地资源配置过程中的作用有限所以在这里暂不分析市场失灵在土地资源
配置中的负面影响
一外部性导致各城市的土地资源无法实现优化配置
首先是地区性外部性是指土地利用不仅对土地经营主体来说具有外部性而且对一个地
区及地方政府来说也具有外部性即农地合理利用保护带来的生态效益社会效益中有一大
部分被周边地区乃至全社会所享有而本地区并未得到补偿在改革开放以前高度集中的计
划管理模式决定了地方政府的行为能较好地与中央政府的政策目标保持一致而且由于地方
财政与中央财政实行一灶吃饭在利益上也完全一致改革以后中央与地方实行分灶
9
吃饭于是地方政府的利益就具有相对独立性它的行为常具有双重性一方面为了执行中
央政府政策或上级政府的指令采取各种手段和措施阻止耕地的浪费和破坏以尽量完成指标
另一方面又常常表现出地方经济守护人的身份对某些非法占地亮绿灯以促进城
市建设和地方经济的发展
其次是向未来延伸的外部性是指在经济活动中产生的一部分收益或成本要在未来才能表
现出来而当前无法享受或不必承担例如如果耕地保护不力城市建设过程中占用了大量
耕地或导致了耕地质量下降未来人或当代人在未来就会挨饿或者付出其他重大代价这就
是城市建设中向未来延伸的外部不经济性当这些活动对当前无害或小害时这种外部不
经济性往往会被加剧例如人们在进行非农建设时占用和浪费大量耕地后备资源由于并
不减少当前的耕地数量对目前来说其外部不经济性并不明显但随着人口的增长社会经
济的发展其造成的损失将逐步表现出来在这种情况下由于企业首先追逐的是当前利益最
大化消费者首先追求的是当前效用最大化政府则因标榜政绩而竭力满足人们的这种需要
因此这种外部性往往不会被政府所削弱反而会被加剧
中国耕地资源其一是数量不足其二是质量低劣我国人均耕地面积仅1.59 亩相当于世
界人均耕地3.75 亩的43% 优质耕地不足耕地总量的1/3 中低产田占耕地面积的2/3 受到工
业三废污染和农药污染的耕地占耕地面积的1/5 每年水土流失面积1500 万亩经济学家
艾智仁就资源问题说过竞争资源稀缺歧视行为约束和财产权利这5 个概念其实是等
价的如果承认资源稀缺就不得不用价格调节供求价格调节需求推动土地资源向城市化
工业化发展要校正外部经济负效应就必须使那些土地用途价值不高但人类又需要的土地在
激烈的土地资本化竞争中受到重点保护但是由于地方政府已经成为市场主体并在市场中失
去中立往往为眼前利益继续采取牺牲耕地草地林地湿地换发展的政策土地生态进一
步恶化从而弱化甚至剥夺了中央政府国土资源的调控能力影响了全国土地资源的可持续利
用和社会的可持续发展威胁到了国家粮食安全生态环境安全以至经济安全和政治安全
二政府机构的内在性使城市土地供给量大于本地区资源最优配置量
我国城市土地属于国家所有在现实中城市土地的所有权只能由其代理人政府或
具体地说处于决策地位的行政官员来实施为了加强土地管理就需要成立一个专门的机构
美国经济学家查尔斯沃尔夫认为作为一个独立的组织政府机构和其他所有的组织一
样必须有自己的运行标准用以指导规制和评估机构及其人员的行为同时任何一个政
府机构都有其自身的利益他们追求的目标并不完全与公众的目标相一致因此他们在制定运
行标准时往往以追求自身利益最大化为目标而与机构成立之初的目的产生偏差公众监督
的存在可以在一定程度上减少政府机构内部标准与公众目标的差距但是公众观察政府机
构的行为是要付出成本的公众不容易相当清楚地了解政府机构的行为政府机构可以利用自
己的信息优势以牺牲公众利益为代价来获取自己的利益从而使资源配置处在某种低效率
状态法人代理理论表明当所有权与控制权分离时代理人总是寻求在满足一定所有权益
的条件下实现自我收益的最大化而这一最大化往往与所有权益的最大化并不一致由于代理
的希望符合经济理性又不违法我们不能简单指责其不负责任以权谋私但这种利益的不
10
一致极可能造成所有者权益的损失如果土地所有者充分维护其市场权益必然会在其土地
的市场供给中尽力利用其垄断地位最大限度地寻租以实现土地供给的最大利润见图1
在这种情况下即使是没有计划上限土地所有者也会将土地供给量确定在因为此时的
利润最高但这一最高利润并不代表土地所有权的实际控制者政府具体地说是具有
决策权的少数政府官员的最大利益如果有关监督力量要求土地供给的市场利润不低于0 那
么政府官员便很可能在满足这一条件的基础上不去选择最大利润点而是作这
一选择的动因并非一定是腐败而是有着政绩诱使经济激励减少控制成本的原因等改
革开放以来发展一直是硬道理而创办多少开发区建立多少合资企业引进多少资金创
造多少产值增加多少就业不仅是发展的衡量指标也是政府官员的考核指标而政绩考核
又直接影响着政府官员的去留升迁既然扩大土地供给有利于上述指标的抬升进而有助于政
绩的表现而土地供给的机会成本又只是国家认购限价的农产品收益乱建开发区越权批地
而忽略应得的土地供给垄断利润也就在所难免了经济激励并非指利用增加土地供给获取自
我经济利益当然它包含有改善政府官员经济状况的因素如单位奖金和福利水平的提高
住房及小轿车的更新换代更大的经济激励可能在于圆为官一任造福一方百姓实现
经济腾飞的梦想只有增大土地供给优惠土地开发才能吸引投资扩充经济总量行使
土地供给控制权也需要成本与精力的投入政府官员很可能觉得没有必要花力气来降低土地
供给和交易成本增大供给收益因为目前的经营满足法人的最低利润的要求进一步降低成
本所需的管理投入太大上述几种考虑均促使政府官员选择而不是0
图1 政府机构的内在性与土地供给量
同时出于管理上的需要政府部门从中央到地方常设置多个级别从理论上讲同一个
机构的上下级之间具有共同的目标机构内部下级服从上级的原则有利于各项政策的顺利推行
从而达到预期目标但实际上每一级别的机构都有各自相对独立的利益因而其目标并不完
全与上级的目标相一致各项政策在执行过程中出现偏差是常见现象设置的级别和层次越多
可能出现的偏差也越大中央关于保护耕地的基本国策到了基层就大打折扣城市和其他非农
建设实际用地总量年年超过中央计划指标便是一个例证根据农业部中国农业统计资料分
析1996 年近2/3 省区未实现耕地动态平衡目标1998 年近半数省区未实现耕地占补平衡目标
其中上海等地已连续两年未实现建设占用耕地的占补平衡5
三政策执行的时滞性及需求方与政府政策的博弈导致土地资源无法实现优化配置
利润
土地供给量
Am
Ao
Qo Qm Qa
O
11
在政府的文件里及国内多数的著作里政府有一项重要的职能即制定土地供应量计划地
方政府根据本地经济的社会发展计划以及城市规划的要求和土地的潜力编制中长期土地开
发供应计划并根据年度经济社会发展计划和城市详细规划蓝图编制年度土地供应计划计
划经市政府或上一级人民政府批准后对外公布实施但笔者认为政府无法胜任这一职能最
为明显的理由是政府无法测定土地市场准确的需求所以也就无法确定供给量即使政府根
据基层政府及计划委员会等相关部门可了解部分需求而且是前期需求但因为政府计划
政策制订的时滞性以及市场需求方的理性预期和博弈使得政府制定的土地供应量计划与实际
相去甚远在这种情况下编制的供给量是滞后的供给量当市场发生改变时土地供给难以及
时调整 以上海为例目前上海市区的土地已被瓜分完毕只有在浦东还有大量私人在炒土地
具体方式是先从政府部门了解到近两三年内的土地规划然后根据规划到现在还是农田的地
块上去征地当地镇政府出于自身利益的考虑会与土地需求方媾和帮助买方拖延时间以应
付土地法两年不开发即收归国有的规定一宗1000 万的地只需付几十万的定金就可
以成功拖市待价而沽由于镇政府审批权力有限买家与政府合谋会将土地化整为零分别
报批再以北京为例北京市政府于2002 年6 月颁布北京市人民政府办公厅转发市国土房管
局等部门关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定即著名的京政办发
[2002]33 号文规定从2002 年7 月1 日起经营性开发的项目用地须进入市土地交易
市场通过招标挂牌拍卖等方式进行公开交易同时将北京周边土地定出10 级最低限价
目的是整顿土地市场避免土地投机等现象出现但实际上在7 月1 日前北京市各大地产
商早已从不同渠道得知这一消息将可调用资金悉数抛出以低价抢征土地到7 月1 日早已
是盆满钵满更有甚者即便在7 月1 日以后征得的土地也将日期改在6 月30 日或以前以
避免入市公开交易
第五章 国家垄断土地一级市场质疑
政府调控土地市场的固有缺陷使城市土地资源无法实现优化配置 国家垄断土地一级市场
又使这一缺陷增大使得政府与市场的边界变得模糊以下即针对国家垄断土地一级市场带来
的理论和实践问题进行分析
土地资源作为生产资料 是人类任何经济社会形态发展的物质载体因此实现对土地资
源的有效控制权历来是实现国家发展权的关键尤其在工业社会更是如此但是国家选择什
么途径实现资源有效控制权却是值得探讨的问题其中需要解决的第一个问题是配置资源
的方式第二个问题是配置资源的手段这也正是土地使用制度改革一直试图解决的两个问题
我国现行土地市场政府垄断体制的架构是计划经济体制转型期的产物 一方面它承认自然
资源的商品价值按所有权使用权两权分离的原则设计土地使用权市场从而找到了计划经
济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排另一方面在由谁并以什么方式经营国有土
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地收取国家地租问题上则实行地方政府代理制推行土地市场政府垄断的经营模式即被国
内经济学界称为公有制为基础的市场经济改革探索模式这种国有土地所有权使用权两
权分离和地方政府代理的土地使用权垄断经营模式已在实践中遇到如下制度障碍一是土地
市场的垄断制度安排使政府包办市场的作法违背公共政府职能二是国家产权主体很难约束地
方政府的市场行为上文也已做出分析三是政府垄断经营和市场公平原则发生冲突四是国
家法律确立的以牺牲集体土地所有权产权利益换取国有土地所有权统治地位的政治和经济制
度受到农民的抵制显然政府垄断经营土地市场的引起的政府角色错位越位政府直接
参与市场成为市场的土地供给者缺位政府反垄断等职能的缺失会引致市场配置资源的效
率和公平外部经济负效应于是校正政府垄断市场的制度偏差成为国有土地所有权和经营
权分离后亟待解决的社会主义市场经济的理论和实践问题
一 国有土地储备机制面临的若干现实问题
土地储备是指城市政府对通过收回收购置换征用等方式取得的土地进行前期开发
整理并予储存以供应和调控城市各类建设用地的需求确保政府切实垄断土地一级市场的
一种管理制度或行为4 土地储备是政府垄断一级市场的主要表现形式自1996 年上海土地发
展中心成立至今的短短几年内这一制度在全国许多城市得到了广泛推行但是土地储备制
度在实践中碰到了许多无法规避的问题使政府处于很尴尬的境地
1 土地储备机制的缺乏法律支撑有的城市出台土地储备实施办法规定对市区土地
实施统一收购时有人质疑在市场经济条件下政府凭什么去限制原土地使用者尤其是作
为集体所有的农村土地转让土地土地转让后政府照样可以收取土地出让金为什么要限制
企业自行盘活土地有什么依据这些问题从现行的法律法规中确实难以找到具体确切的依
据1999 年1 月1 日实施的土地管理法对政府如何建立土地储备机制行使土地统一收购
权也没有明确规定
2 土地储备的利益分配机制的缺陷在建立土地储备机制之前政府往往将盘活原拨划给
企业的存量土地的主动权交给企业土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配政府只
负责收取土地出让时的级差地租是走企业自主型的土地入市交易模式建立土地储备机制后
则实现了由政府来垄断土地一级市场其核心是权力和利益的重新分配同时实施土地储备
是一个综合性的系统工程须得到规划计划建设财政土地等许多职能部门的支持和配
合由于各政府部门利益目的不同无法形成统一共同体土地储备机制的有效运作缺乏相关
部门的积极配合和支持因此如何准确界定土地收益的构成合理分配政府和原土地使用者
之间的利益是土地储备机制顺利开展又一难题
3 资金筹措资金运用和风险控制是土地储备制度面临的最大难题土地储备是典型的市
场行为运作周期长资金投入多受宏观经济环境影响显著的特点资金和土地是土地储备
机制的两大基本要素土地储备过程就是土地流转的过程实际上是巨额资金循环的过程目
前土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决由于目前部分城市的土地储备中心为追求
土地收益最大化而独家经营已经使自己陷入巨额土地储备资金的泥潭每天要偿还高额的银行
利息银行将资金贷给土地储备中心也存在着巨大的资金风险同时也使其他城市的土地储备
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中心和银行处于观望状态土地储备中心已经成为又一种类型的国有企业成为吞噬银行资金
的黑洞同时由于产权归属的问题政府在使用上述资金的同时无法实现资金利用的高效
率也无法建立风险共担利益共享的社会化运作资金循环机制
二 垄断土地市场的绩效评定
如果说政府垄断土地市场比垄断以前使市场更有效率那么就说明政府垄断是合理的但
实际上并非如此研究中国土地市场政府垄断的制度变迁对于政府垄断土地市场的历史性作
用的评价首先是结束了土地资源无偿无限期无流动的计划经济配置资源制度创立了土
地资源有偿有限期有流动的市场经济配置资源制度其次总体讲取得了巨大的土地经济
效益初步形成了城市基础设施投入和产出的良性循环加快了城市现代化的进程不过尽
管国家垄断土地市场在推动地方政府公共产权两权分离改革中的作用功不可没但是随
着改革的深入政府土地市场垄断机制弊端却日益突出并至少存在三个方面的外部经济负效
应
第一是政府垄断产生效率和公平双项损失 现行土地市场政府垄断的特征概括为四个方面
一是垄断制定资源政策政府编制审批组织实施土地利用总体规划土地利用年度计划
提供土地市场制度安排二是垄断建设用地市场准入首先是禁止集体土地进入一级市场即
出让市场其次是建立土地储备制度拓展一级市场弱化二三级市场即转让出租市场
三是垄断建设用地的生产过程政府确立统一征地统一收购统一开发统一定价统一出
让的五统一模式管制建设用地的供给渠道四是垄断或事实上垄断土地市场运营的所有竞争
环节不仅官办中介机构而且控制市场供给环节的征地收购储备造地评估定价
交易的一切中介经营权由于可竞争的环节如地价评估招标拍卖等中介机构和具有自然
垄断性质的环节如征地行政执法市场政策制定等均自下而上掌握在特定的政府部门
使社会监督和外部竞争处于不利地位以征地为例法律仅赋予地方政府公益用地征地权
而地方政府却行使经营性用地征地权对此尽管农民上访不断但是没有一级政府主管部门进
行过对下级政府行政行为的监督
市场经济国家的市场垄断获得的是效率 破坏的是公平政府反垄断主体明确目标单一
即反对垄断行业维护公平计划经济转型国家的市场垄断外部负效应则既涉及效率又涉及
公平同时还存在政府反垄断主体缺位据2001 年5 月31 日国土资源部召开的新闻座谈会
透露目前我国国有土地市场配置比例不高透明度低在有偿供应的土地中通过招标拍
卖出让的总量不足5% 而通过协议和不规范操作出让的占95% 此种状况再加上随意减免地
价滥施优惠政策等因素导致我国国有土地资产每年损失近100 亿元本应由国家和政
府取得的收益大量流失到少数单位和个人手中滋生了贪污腐败目前的市场秩序离管有法
活有序热有度的目标仍显得较为遥远1999 年立案查处的各级政府包括省市县乡政
府违法案件共5212 件涉及土地面积2572.8 公顷分别占总数的15.3%和5.4% 其中未
经批准占地案件66.67% 居违法案件首位买卖或非法转让土地分别占15.29%和1.71% 居于
第二位低价出让土地的案件和面积分别比1998 年上升了180%和205% 并呈继续上升趋势
报载今年7 月河南省登封市政府在修建地方铁路征地过程中以平均每亩8500 元的标准从铁
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路部门获得征地补偿费后再以每亩4300 元部分地为1000 元的标准包干给铁路沿线各乡
镇从中渔利近千万元34
政府垄断的结果自然是引致土地资源供给缺乏产权主体竞争 和土地资源需求缺乏有效选
择余地因此市场价格不能按经济的真正水平和质量移动均衡点调整资源分布结构的区域
区位和产业的数量质量引发资源配置不公从而错误地发出供求价格信号误导资源配置
给未来城乡之间工农之间产业之间预留了经济泡沫
第二是政府主观垄断意图很难完全实现 首先是垄断权力无法集中一方面产权不清晰
造成法律上的所有权和事实上的使用权的脱节致使法律上的产权主体无法从事实上的产权使
用者那里获得完全地租另一方面即使产权清晰但法律上的所有权和事实上的所有权也相
脱节由谁来代表国有土地产权不仅在中央和地方之间磨擦不断而且也在同级政府部门之间
磨擦不断尽管法律规定国务院为国有土地产权主体但是土地市场权力实际是在市县级政府
法律上的国有土地产权利益往往被地方政府及其各个利益部门社会各种利益群体不同层级
的国有企业分割理论上的政府高度垄断市场被事实上的地方政府多个部门的多头管地多元
土地市场替代造成收取地租的成本远远高于法律界定的成本从而使政府垄断法权徒具形式
其次是在垄断市场上政府随意性过大拥有实际土地批租权力的地方政府集市场行政执法
监督权力于一身在地方利益驱动下既可以为经济利益牺牲行政利益也可以为行政利益牺
牲经济利益也就是既可以垄断也可以不垄断再次是国有土地产权利益的复杂性决定了法
律法规对产权市场运作的界定过于宽泛造成行政许可太多行政自由裁定空间过大引致土
地市场垄而不断
第三是国有土地垄断经营阻碍城乡均衡发展中国土地一级市场是城乡二元经济模式在土
地市场的再现按宪法规定中国土地分别为国家所有和集体所有但是集体土地没有法
律上的处置权收益权流转权政府以国家名义源源不断从农民手中征用集体土地以强制
剥夺集体土地产权剩余价值来形成政府垄断市场和垄断利润实行这种产权歧视的结果是在
城市建设用地总量无法控制土地利用效率低下政府调控市场的能力弱化土地非法交易
和隐形市场问题突出各种腐败现象滋生 在农村土地要素流通管道堵塞引致劳动力金
融资本技术资源等生产要素市场固化集体土地资产大量流失引致农民增收困难人地
矛盾日益尖锐生态环境更趋恶化农村经济和社会发展困难重重农村与城市的对立情绪增
加并反过来制约了城市的发展
三 政府垄断土地一级市场的理论质疑
土地市场是生产要素市场在经济社会领域的土地资源配置和结构调整中发挥着基础性
作用因此必须正视现行政府垄断土地一级市场体制引发的理论问题
1 从资源产权所有制价值体系进行的质疑
城郊结合部 各类开发区旧城改造区政府重点工程区小城镇规划区以及国家机关
军事机关公益事业单位上市公司国有改制企业甚至外资企业合资企业民营企业等
利用土地寻租的全部性质均包含在下述具有计划经济转型国家公地悲剧典型特征的街
区实证中本文对政府垄断的理论质疑即从各地工商局垄断街市摊位的土地资源配置论
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述开始
工商局凭借市场权力垄断批发摊位土地使用权 获取了大量的部门经济利益但是却引发
了政府权力部门和法律法规公共利益社会利益的冲突首先引发了土地管理部门的不满
问工商局凭什么收取地租显然工商局垄断国有街道土地收取地租缺乏法律依据但是
土地部门有权收取地租却无权设立市场于是出于繁荣市场的需要政府把街道摊位经营权赋
予工商局这表现为政府对土地市场垄断权力的一种让渡其次以街为市造成外部经济负效
应引发了政府其他部门街道两侧住户过往行人对街道卫生交通噪音的不满问工
商局凭什么要损害公共利益收地租于是公安局环境保护局建设局规划局城市综合
管理局社区居委会等部门就以自己的法权找工商局讨说法居民则想方设法在自己的门口堆
放东西或什么的给工商局制造麻烦而过往行人则四处告状添乱最后工商局只得支付费用
用部分地租求得社会均衡再次工商局经营摊位还引发了市场公平问题工商局为了使自
己经营的摊位招商成功以增加垄断利润便使用非市场手段取缔其他地方市场或保护假冒伪
劣产品或支持工商户偷税漏税或以部分地租共享为诱饵说服建设规划公安等部门增
加街市的路面路灯街沿下水道交通管制投入通过媒体制造虚假新闻或广告误导
群众于是经营摊位的问题逐步衍生成综合性城市问题每个人都是所有者的土地等于没有所
有者正如生物学家加里特哈丁所描述的当新英格兰村庄的城镇共有土地被牧民不付任何
私人代价过度放牧时悲剧就产生了市场经济转型国家街市土地悲剧的性质也如此只
不过更多了一层权钱交易的特征公共资源产权是抽象的全民产权无法分解到任何具体个人
因此一方面政府代理人行政行为面对的是无需对任何具体产权个人负责的很难量化考核的
土地资产行政责任另一方面社会公共成员具体个人也不具备像企业股东那样对政府代理人
的市场行为进行监督的权利公共产权抽象的结果是使得本不是无主财产的公共资源变成了
事实上的无主财产任由政府代理人处置和一些特殊的群体与个人随意侵吞
当然 中国国有土地国家所有政府垄断经营的土地一级市场模式存在公地悲剧宿命的原
因除公地悲剧的一般原因外还有国家设定下的土地所有权对使用权的侵蚀而且尽管所
有权对使用权的侵蚀是一种普遍存在但是在计划经济转型国家政府以行政和经济主体垄断经
营土地的市场机制下侵蚀的后果更严重因此由于国有土地所有权的国家性质决定了政府
行使所有权权利的主体合法性企事业单位和个人的土地使用权难以有效抵制国家所有权的侵
蚀并无法凭借使用权法定权利和国家所有者所有权法定权利博弈
显然 政府垄断一级市场的政策理念从来就只是理论模式不可能真正公平地彻底实施
2 从资源行政管理价值体系进行的质疑
首先 政府垄断的行政理念和世贸规则的政府市场价值体系冲突政府垄断土地市场
的行政理念之一是政府市场主体论国有土地产权履行的是经济和约作为经济主体政府和
乙方平等但是政府作为国家权力部门管理土地又是行政主体故不能和乙方平等因此
政府成为行政和经济双重主体既当裁判员又当运动员这点无论是从理论上和实践上看都行
不通第一政府作为土地产权代表的市场行为和社会管理者的公共行为目标不一致必然造
成政府与市场关系的角色错位第二土地市场运作需要建设房管规划财政等相关方面
配合但是在公共土地产权经济利益的驱动下政府相关部门便利用各自权力制衡市场争
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夺经营城市土地权利或要求分享土地利益从而降低了市场效率第三行政权力是排斥竞争
的一方面作为甲方的政府经营事实上的无主产权极容易造成政府利用行政权威左
右市场在需要行政利益时就牺牲经济利益在需要经济利益时就牺牲行政利益另一方面
作为乙方的土地受让者则很容易根据权力地位等因素要求分享政府土地经济利益但不同
身份的土地受让者很难从土地市场获得社会公平致使维护社会公平与效率的机制缺失
政府垄断市场的行政理念之二是国家所有权优先论 产权主体的社会化市场化是经济
政治体制改革的必然趋势国家所有权优先论缺乏经济基础目前城市产权是多样化的属
于不同的群体或个人即使是属于国家所有的国有土地其使用权也是如此从而构成国家产
权集体产权个人产权或城市产权农村产权等多种形式从物权法律角度看国家土地所
有权权利和集体土地所有权权利以及国家集体个人的土地使用权权利在法律地位上是
平等的均享受同等的物权自由和同等的物权限制市场经济国家物权法律并没有设定国家优
先效力权和优先保护权从市场经济角度看完善的产权市场制度是市场经济的基础是公民
企事业单位追求长远利益的基础也是国家和民族长远利益的基础政府以国家所有权排斥集
体私人产权显然不利于市场经济的发展
其次 政府垄断的分散行政管理体制和世贸规则中有关行政主体一致的价值体系冲突
世贸规则要求各国政府在对外贸易事务的管理上作为一个统一的权利主体和责任主体并体现政
府行政的整体性和统一性但是中国目前相当多地方土地管理的行政格局和市场格局是既垄
断又分散资源市场一是存在多元市场多头政策多元执法二是中介机构过多过滥无论
职业道德还是专业水平都和市场要求相距甚远三是二级三级市场即转让出租市场发育
很不充分引致市场流通管道阻塞四是土地有形市场的透明和监督要素不足使市场失去了
公平竞争的环境而市场多元化要素单极化的结果从政府方面看一是政府权力失去制衡
可能造成决策不民主或论证不科学引致国有土地资产流失或市场腐败二是政府权力过于
集中容易形成垄断行业与垄断利润三是不利于政府放松经济管制减少或规范政府补贴鼓
励企业公平竞争自由贸易在民营企业国有企业外资企业之间实行同等的国民待遇从经
济方面看市场要素的失衡限制了土地的合理流动从而扭曲了市场机制在资源配置和结构
调整中的基础性作用从社会方面看体制给市场营造了一个不公正的环境很难实现不同投
资者了解和反馈信息的时间数量质量的机会平等和信息对称造成投资决策预见性的模糊
有资料表明跨国地产基金在进入中国地产市场如世界知名的摩根士丹利房地产基金
和荷兰国际集团最顾忌的则是中国特色的政策和信息风险28 在欧美成熟
市场上地产相关法规成熟且完善而在中国则比较特殊市场经营不规范法律不完善开
发风险主要来自于国内地产市场信息的透明度不够虽然2002 年7 月生效的招标拍卖挂牌出
让国有土地使用权规定指明大多数商业用地必须公开拍卖但一些准备扩大在华投资组合
的欧美大型机构投资者如美国企业集团房地产
投资公司和摩根士丹利房地产基金等仍然认为本地开发商会与当地政府共同策划将地价人
为抬高以对付外来竞争者
再次 政府垄断的行为模式和现代政府行为模式冲突现行政府土地垄断市场的检查
行为处罚行为许可行为确认行为征收行为给付行为合同行为大都为政府垄断
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一级土地市场的理念体制设置规范政府行政行为至少涉及如下方面扮演行政利益和经
济利益双重主体行为以非公益利益征地行为以商业利益收购储备城市企事业和个人土地使
用权行为以非市场手段处置企业改制土地资产行为以低地价零地价挂帐减免简化
正常审批等招商引资行为以划拨协议出让金减免挂帐等形式捆绑经营城市不动产和公
益设施行为因此规范政府行为的关键是将配置资源的方式由行政手段强制转向主要以经济
手段引导将政府经济角色由原来的直接参与者转向城市公共产品的设计者和监督者将政府
政策的运作由暗箱操作转向阳光操作
3 从资源经济学层面进行的质疑
尽管现代经济学理论建立的以边际效用价值论和边际生产力分配论为核心内容的供求均衡
价格体系奠定了资源配置市场化的经济学基础但是在执行中却遇到困难先是在计划经济
条件下中国土地资源只有使用价值没有价格政府土地资源的无偿无限期无流动的资
源配置机制扭曲了价值引发了资源配置的一系列深层次矛盾导致资源的生态危机短缺
危机后来实行市场经济转型尽管中国土地资源开始具有价格并着手建立土地资源市场
的供求价格均衡但是由于政府市场一体化的弊端土地的使用价值和价格仍然被人为扭曲
美国经济学家霍特林对不可再生资源效率配置研究和英国经济学家帕萨 达斯古普达对自
然资源供给的研究表明资源利用的最优路径应该是资源价格的净价值在各个时段保持不变
或者说资源价格的增长率应与市场利率相等这就是不可再生的资源无论以开发利用转化为货
币资本而获取资本的市场利率还是以不开发利用而以市场利率的速度闲置增殖都满足了资
源最优利用路径霍特林法则效率利用原则按理在政府垄断下应该可以实施但是事实证明
政府垄断加深了矛盾中国的农地资源不仅从来没有轮休过而且土地资源也没有得到合理配
置长期过度利用和征而不用并存现代经济学理论还认为社会生产力的形成是多种生产要
素配置的结果不同的生产力需要配置不同的生产要素只有根据资源禀赋的最优化配置才能
形成最佳生产力市场在没有受到超经济力量的行政干预下会灵活使用看不见的手自觉
按照市场价格由商品的供给与需求决定的价值规律调节市场的价格均衡点从而根据生产力优
化配置资源发挥资源配置的基础性作用如果政府在市场正常的情况下代替市场配置资源
用行政手段解决资源利用效率那看得见的手往往会造成政府失灵近20 年中国不动产周
期性发展的历史可以提供资源经济学层面质疑的实例
第一个高潮期大约出现在 1984 年1988 年低潮期大约出现在1989 年1990 年其间土
地资源配置出现过一次大的失误1985 年耕地减少2300 万亩1986 年减少1600 万亩1987
年开始土地执法减少1200 万亩首位原因是乡镇企业快速发展引致乱占滥用耕地次位原因
是城市化当时由于政府垄断土地市场还没有兴起主要责任在于计划经济的资源无偿无限期
无流动的配置机制本身和对自发兴起的土地市场的扼杀
第二次高潮期大约是 1991 年1995 年低潮期大约是1996 年1997 年其间土地资源配
置也出现过一次大的失误1992 年耕地减少1060.8 万亩1993 年减少937.8 万亩1994 年减
少1177.8 万亩1995 年减少1197 万亩主要原因是城市化工业化快速发展引致的乱占滥用
耕地其时政府垄断土地市场已经建立主要责任在于政府市场机制违背市场经济规律政
府垄断土地市场在政府不动产开发区经济政策的干预下大量圈地卖地炒地皮而大量投资
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投向不动产则推动生产可能性边缘移动并大大超过国家潜在产出能力给经济留下了大量的
泡沫当亚洲金融危机爆发时由消费和投资失衡造成的中国不动产过热的繁荣神话终于破灭
中国以上两次不动产周期给历史留下如下思考 资源配置高危期都发生在经济的高速增长
期在短缺经济的引导下政府为追求高经济指标强迫土地提供非正常支持制造供给引发
的直接后果是耕地被大量人为破坏造成的巨大损失是数百万亩的土地闲置荒芜留下的直接
隐患是为国民经济埋下泡沫经济的阴影最终的社会后果是中国经济进入数年徘徊衰退期仅
1998 年非农建设用地清查出的174 万亩土地现今荒芜的还不少特别是海南北海等地至
今还在为当年的失误付出代价经济史证明土地的某些供给危机并不是发生在理论上认为
供给和需求可以平衡的时候而往往是发生在政府干预市场刺激用地需求的时候
第三次高潮期大约是1998 年开始至今政府经营城市的理念已经在发挥作用目前国家
统计局发布的形势报告表明商品房空置面积增幅明显反弹平均销售价格出现下跌新的低
潮期可能开始发生在社会有效需求不足经济背景下的第三次不动产周期的失误其第一位原
因是政府垄断下的土地市场在扩张型财政政策的推动下为遏止通货紧缩以划拨协议出
让金减免挂帐等形式捆绑经营城市不动产和公益设施刺激需求引致的土地资产配置损失主
要责任仍在于政府垄断土地市场实行行政干预型经济造成了新的不动产发展问题很多城市可
以提供在第三次不动产发展周期中政府经营城市的实证城市道路属公益工程政府改建本该
财政投入可是政府无钱于是便把道路工程捆绑在经营性不动产开发项目中招商引资投资
商看准了政府急于改造城市道路的心理便提出改造项目如何困难搞不好可能亏损如果政
府不同意他们的方案他们就走人而政府急于启动内需于是在没有进行严格科学论证的
情况下批准了捆绑招商引资计划并列为政府工程享受包括免收土地出让金商品房
交易税营业税和附加挂帐等优惠政策简化房屋规划计划等相关部门的行政审批手续
市场经济没有免费的午餐而实际上这些政府工程正是名亏实赢原来亏损预计的依据
一是拆一不能建三二是要承担若干万元的道路建设三是扩街硬性拆除亏损若干万元但是
当各种政府批文下达后开发商通过更改规划用途建筑面积建筑高度修改拆迁红线减少
硬性拆除面积制定侵吞被拆迁户产权利益的产权打折方案等各种办法使预算亏损的条件全
部发生重大变化项目一下由亏变赢而政府也因为违法行政履行承诺引起方方面面的不满
和告状应该说政府垄断土地市场明知捆绑经营城市基础设施和经营性不动产免收土地出让
金的行政行为是触犯城市不动产管理法和国务院关于加强国有土地资产管理通知规
定的但仍然以保护地方经济利益为理由放弃经营性用地招投标而采用协议出让方式让利于
企业城市政府上述经营城市的市场行为和准许工商局收取街市地租对政府部门的政策
让渡相比是另一种形式的对工商企业的政策让渡
第六章 加入W T O 对我国土地市场的影响以及对政府职能的衍射
尽管中国入世议定书没有要求政府规范土地市场条款但是土地市场的一切运作程序和结
果都将最终影响和决定中国加入世界经济一体化的进程并必然地受到世贸规则的规范加
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入世贸对土地市场的影响会直接衍射到政府职能并在客观上要求政府调整职能以适应世界经
济一体化毕竟目前的中国土地市场政府调节仍是占了相当大的比例
一土地需求大幅攀升土地市场信息充分放开
加入以后过去禁止设立外资企业的行业如新闻出版业广播电视电影业金融
保险业邮电通信业等均需不同程度地向外商开放对过去已经开放的行业也将确定更为
宽松的市场准入政策这将引起外商投资在我国经济领域的业务范围扩大地域限制放开投
资领域加宽等这些变化将会产生更大的范围和数量的土地需求同时国际贸易的活跃将会
引起我国经济活动产生良性刺激从而间接地引起土地需求的增加在的最惠国待遇
原则国民待遇原则无歧视待遇原则互惠原则透明度原则等基本原则的要求下 地方
保护主义行业垄断和地区垄断将被打破市场透明度进一步增强要求市场信息进一步公开
在不动产价格构成中土地价格会进一步上升由于国际市场上较低价格的建筑材料的进口
会在降低房价的同时提高土地价格在房价中的比重同时由于中国耕地的稀缺市场对土
地需求的增加会进一步提高土地价格
二 对土地资产政策的影响
我国现行的土地有偿使用方式是以土地出让为主辅之以国有企业改革过程中的土地租赁
作价入股授权经营等这些方式与国际惯例不符如作价入股授权经营是在我国特定的
土地制度和企业与国家关系条件下提出的不适合外商投资企业因此加入以后现行
的土地有偿使用方式将显得非常单调
目前土地有偿使用方式的单调性主要体现在产权流转形式的单调性出让形式的单调性
出让金偿付方式的单调性出让金偿付期限的单调性等产权流转形式的单调性是指产权的流
转方式以土地使用权有偿出让为主其他产权流转方式很少出让形式的单调性指国有土地的
使用权出让形式以协议方式为主而更具市场性的招标拍卖形式较少出让金偿付方式的单
调性是指土地使用权受让方以一次性支付出让金的方式为主其它偿付方式很少与这种单调
的出让方式相比国际上通行的土地租赁方式在我国则刚处于起步阶段尚没有得到全面推广
三 对土地资源配置方式的影响
对土地资源配置原则造成冲击据统计截至2000 年年底全国总土地出让量为30 万公
顷仅占城镇用地总量的5% 而在出让土地总量中以招标拍卖方式出让的土地量也只占到
5% 大量的土地仍以行政划拨方式和协议出让方式进行配置这种非市场及亚市场的
土地配置方式不符合的基本原则必然要与国际市场规则和大量外资机构用地相冲突
为适应加入 后更繁荣的土地市场的需求以及使得土地产权制度与国际接轨应在
现有的以土地出让方式为主的基础上实行多种形式的土地有偿使用方式尤其是要逐步建立
土地租赁制或称为长约年租制所谓长约年租制是把土地使用者产权的长期租赁方
式与短期租赁中的年租制结合起来的一种租赁形式长约年租制在租赁契约上的期限比较长
以适应在土地上进行建筑的需要然后在租赁期限内按一定期限或者按年支付租金这种方式
既适合长期投资者又适合短期投资者而且对投资来说最关键的是可使其达到利润最大化
20
四对农村土地管理制度的影响
加入我国农业是受冲击最大的部门
首先就是对耕地保护政策的冲击 目前我国实行严格的耕地保护制度如耕地管制制度
耕地转用许可制度基本农田保护制度和耕地总量动态平衡制度等加入后在耕地保
护方面将面临的新问题是农业内部生产结构的调整对基本农田保护制度的冲击如上所述小
麦玉米等粮食种植面积会在加入后出现较大幅度的减少农民为了生存和追求比较利
益不断调整农业内部生产结构势所必然粮食种植会改为蔬菜种植果园或鱼塘等目前以
浙江省为代表的粮食放开试点以及中央倡导的以提高农产品质量和农业效益为中心的农业产
业结构调整都与现行的基本农田保护政策有一定矛盾
抛荒和转为非耕地对耕地总量动态平衡和耕地转用许可制度的冲击农业的低收入会使更
多的农民失去对耕作的兴趣加之农业本身的萎缩要挤出1000 万农民耕地抛荒现象可能大量
发生目前在许多地区为了征得土地和降低征地成本抛荒三年以上的耕地视为荒地如若
依此而为大量耕地会因此视为荒地而转为建设用地同时农民的低收入导致农地的低效益
加之城市不动产需求的转旺效益原则会使大量耕地转为建设用地乃至出现非法转移这两
种情况都会减少我国的耕地总量对我国实行的耕地总量动态平衡政策和耕地转用许多制度
形成严重的威胁
对耕地概念的冲击目前国土资源部在使用耕地"这一概念时的外延主要是种植粮食
及一年生经济作物如蔬菜烟叶油菜等的土地而果园鱼塘及抛荒三年以上的耕地等
则未列为耕地在加入后耕地改为果园及鱼塘及抛荒的行为会较目前增加如果仍使
用目前的耕地概念则在实行耕地保护方面的工作有可能陷入被动
五 对土地中介服务市场的影响
土地市场的特点之一即是土地中介服务广泛加入以后国际资本市场游资将逐渐
增加并陆续进入我国不动产业等行业将为主要的投资对象我国中介服务市场存在巨大潜力
和空间国际上的中介机构必将逐步进入按照国际服务贸易行业划分土地评估中介服务属
于专业职业服务首先是土地评估中介服务贸易数量增加在经济全球化的要求下中介
服务市场国际化进一步发展从目前的封闭状态向全面开放发展其次是服务的来源选择的
范围价格的形成等将受许多国家和地区全方位的影响加剧国内土地评估中介服务市场质量
价格服务信誉等方面的竞争促进服务市场供求结构的开放性调整
根据世贸组织关于服务贸易的定义国际土地评估中介服务进入中国市场可能有以下几种
方式由个人承担的专业服务由国际专业服务企业承担的专业服务作为国际多边集团经营
的一部分专业服务发达国家雇用发展中国家的企业承包工程项目的专业服务其服务形式也
多种多样包括通过直接的面对面的服务提供者与消费者的交换进行通过间接的销售渠道
如电信渠道进行交换通过某些机构联盟或在海外的常驻代表把服务提供给消费者
据建设部1996 年的统计数据全国2 万多家不动产开发公司中中外合资合作企业达
4000 多家外商独资企业800 多家而且不动产业还将在相当长一段时间内为外商所瞩目世
界银行等国际金融机构贷款比重将还会逐年增加并仍向不动产业倾斜但是为房地产配套
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的土地中介服务市场却面临诸多问题一方面我们现有的中介服务市场发展不够成熟市场意
识淡薄服务意识不强业务不精服务范围狭窄难以适应国际市场的要求另一方面有
相当多的中介机构未与政府脱钩这必然会引起外来中介机构的不满也不符合世贸组织对我
国服务贸易的要求
与国内目前的土地评估行业相比发达国家土地不动产评估的行业企业具有以下优势
一是发展历史长经验丰富人才过剩如英国皇家测量师协会已经100 多年美国不动产估
价协会的历史也有70 年特别在工业化社会发展后期由于交通道路等基础设施建设频繁城
市迅速发展土地利用方式和结构趋于复杂市场经济发展完善不动产估价应运而生二是
行业管理成熟行业协会势力大具有专业化规模化和规范化的优势如英国皇家测量师协
会已发展为具有十多种分会的庞大机构具有极高的权威性开拓意识强在世界各地均设有
分支机构内部分工完善且为了不断提高执业水平保护会员利益设置了较高的入会门槛
三是与国际大客户有着良好的业务关系国际投资不断进入中国后可能会有相当一部分的评
估业务要委托原来的机构四是具有科学高效的人才管理模式通过高薪聘用委以重任出
国培训等优厚条件争夺国内现有人才
第七章 政府在土地市场中应具备的职能
由于土地是特殊的商品 土地市场是特殊的商品市场各国政府都很重视政府对土地市场
的宏观调控以解决市场失灵促进土地市场良性发展
根据 十五计划纲要规定政府行政管理职能是指正确履行职责综合运用计划
财政金融等手段发挥价格税收利率汇率等杠杆的作用加强和改善宏观调控具体
任务为一是推进体制改革在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用二是
制定经济政策包括实施产业发展政策地区发展政策城镇化政策投资政策等三是整治
市场秩序反对垄断和不正当竞争打击假冒伪劣禁止价格欺诈等四是提供公共服务五
是集中力量办大事六是加强经济实施的跟踪分析根据中国土地市场的具体情况结合进入
WTO 国际惯例对我国土地市场的要求及借鉴香港台湾和国外的经验我国政府在土地市场中
的职能应集中在以下几个方面
一 城市规划
城市规划是组织城市建设和城市社会经济发展总体设想它是根据自然和社会经济条件
国民经济和社会发展计划的需要和可能在空间上对各项用地进行的合理安排和总体布置是
一定的空间发展目标和模式城市规划与城市土地市场有着密切的联系规划在很大程度上限
定了土地市场的类型和规模
城市土地规划必须具备以下四个特性 一是总体性它包括全部土地资源的全面开发利
用整治和保护并能协调各部门和行业间的利益和矛盾二是长期性它必须对人口技术
产业内外贸易等重要经济活动的长期变化趋势做出预测制定长远的土地利用方针和政策
三是战略性它必须解决土地供求平衡土地区划土地利用方式结构和布局等战略问题
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的土地中介服务市场却面临诸多问题一方面我们现有的中介服务市场发展不够成熟市场意
识淡薄服务意识不强业务不精服务范围狭窄难以适应国际市场的要求另一方面有
相当多的中介机构未与政府脱钩这必然会引起外来中介机构的不满也不符合世贸组织对我
国服务贸易的要求
与国内目前的土地评估行业相比发达国家土地不动产评估的行业企业具有以下优势
一是发展历史长经验丰富人才过剩如英国皇家测量师协会已经100 多年美国不动产估
价协会的历史也有70 年特别在工业化社会发展后期由于交通道路等基础设施建设频繁城
市迅速发展土地利用方式和结构趋于复杂市场经济发展完善不动产估价应运而生二是
行业管理成熟行业协会势力大具有专业化规模化和规范化的优势如英国皇家测量师协
会已发展为具有十多种分会的庞大机构具有极高的权威性开拓意识强在世界各地均设有
分支机构内部分工完善且为了不断提高执业水平保护会员利益设置了较高的入会门槛
三是与国际大客户有着良好的业务关系国际投资不断进入中国后可能会有相当一部分的评
估业务要委托原来的机构四是具有科学高效的人才管理模式通过高薪聘用委以重任出
国培训等优厚条件争夺国内现有人才
第七章 政府在土地市场中应具备的职能
由于土地是特殊的商品 土地市场是特殊的商品市场各国政府都很重视政府对土地市场
的宏观调控以解决市场失灵促进土地市场良性发展
根据 十五计划纲要规定政府行政管理职能是指正确履行职责综合运用计划
财政金融等手段发挥价格税收利率汇率等杠杆的作用加强和改善宏观调控具体
任务为一是推进体制改革在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用二是
制定经济政策包括实施产业发展政策地区发展政策城镇化政策投资政策等三是整治
市场秩序反对垄断和不正当竞争打击假冒伪劣禁止价格欺诈等四是提供公共服务五
是集中力量办大事六是加强经济实施的跟踪分析根据中国土地市场的具体情况结合进入
WTO 国际惯例对我国土地市场的要求及借鉴香港台湾和国外的经验我国政府在土地市场中
的职能应集中在以下几个方面
一 城市规划
城市规划是组织城市建设和城市社会经济发展总体设想它是根据自然和社会经济条件
国民经济和社会发展计划的需要和可能在空间上对各项用地进行的合理安排和总体布置是
一定的空间发展目标和模式城市规划与城市土地市场有着密切的联系规划在很大程度上限
定了土地市场的类型和规模
城市土地规划必须具备以下四个特性 一是总体性它包括全部土地资源的全面开发利
用整治和保护并能协调各部门和行业间的利益和矛盾二是长期性它必须对人口技术
产业内外贸易等重要经济活动的长期变化趋势做出预测制定长远的土地利用方针和政策
三是战略性它必须解决土地供求平衡土地区划土地利用方式结构和布局等战略问题
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提出战略性决策四是指导性它是一个指导性计划一般只规定具有一定弹性的显示方向
的粗线条计划指标
我国在开放城市土地市场 把市场机制引入城市土地配置和利用过程的同时也逐步建立
了以全国土地利用规划城市土地利用规划和详细规划为主要内容的土地利用规划体系但目
前的土地利用规划体系仍是不完善的这主要表现在两个方面一是土地利用规划的深度明显
不够特别是详细规划的控制性规划往往在建设项目被批准了并开始选址时或土地已开始
批租时还没有形成这使得我国的土地利用规划既不能促进城市土地市场的发展又不能对
城市土地市场上的交易行为和用地活动进行有效的社会控制二是土地利用规划的管理极为薄
弱土地利用规划管理是土地利用规划设计工作的延续也是实施规划的关键然而由于各
种土地利用规划本身存在严重缺陷使土地利用规划管理缺乏具体的科学的根据由于没有把
规划管理作为土地利用规划体系的一个重要组成部分进行强化再加上有关立法管理体制和
机构不健全管理内容和手段陈旧使土地利用规划严重滞后于城市土地市场的发展
改善和加强城市土地利用规划的编制和管理 就是在确定土地利用规划策略和相关政策时
不仅要考虑社会的技术的甚至美学的原则而且一定要充分考虑经济的原则特别是考虑城
市土地市场的需要使规划为城市土地市场的发展留下足够的空间对现有的土地利用规划体
系要进行调整和充实在控制性分组详细规划中除了继续运用各种自然物理指标如面积
区位用途覆盖率容积率等外要尽可能列出土地等级土地价值等指标作为规划实施
和土地管理的参考作为土地有形市场的参考切不可强制执行随着城市市场的形成和发展
土地商品化经营范围的扩大土地利用规划的一些基本意图的具体内容不可避免地在越来越大
的程度上要通过市场的活动来实现这就决定了土地利用规划的实施和管理必须具有双重功能
一是进行社会控制功能二是服务后者是为了实现前者为实现服务功能政府应充分了解
和掌握土地市场和土地经营活动的变化和需要在总体规划和控制性分区详细规划的基础上
及时地做好各种土地交易前的规划和审批工作抓好规划的具体实施与土地市场和土地经营活
动的衔接管理规划部门还应积极参与国家的土地出让出租活动为其提供必要的规划文件
和依据使土地利用的规划的基本意图和内容具体地渗透到土地市场和土地经营活动之中
香港的城市规划分为三个层次 第一个层次是全港性战略性的规划这一层次规划的主
要任务是规定全港土地的发展战略使土地使用符合全港经济社会和文化的需要土地能够
得到最有效的利用第二个层次是区域型发展纲要其任务是将整体发展战略转化为区域性的
具体计划香港政府在土地规划方面颁布了规划条例赋予规划法的权威性通过三个层次的
规划不仅从整体上作了战略布局而且对每块土地规定了具体的用途这就为土地市场客体
的确定提供了依据
美国对土地市场的管理 一个很重要的手段也是城市规划政府编制的城市规划具有很高
的权威性是硬性指标任何开发商或投资者在开发土地进行不动产交易如果违背规划
开发商必须停工如果进行抵制性施工开发商将受到行政和法律的制裁但城市规划也留有
余地在向开发商做让步时政府往往将某些公共事业项目建设作为让步的条件
需要指出的是 我国著名经济学家茅于轼认为一块土地该派什么用场是一个典型的资
源配置问题应该由市场来决定 35 实际上目前的土地规划部分 征求了市场的意见以北
23
京市为例基层政府根据本镇乡的实际情况及开发商和投资商的实际需求含所谓的政府
形象工程制定镇域规划或对原镇域规划进行修编目前中国只有中国城市规划设计院等三家
大型规划设计院可以对镇域规划进行修订和编制这是又一层面的垄断逐级上报最后经首
都规划委员会批准后再逐级下发形成各区镇的控制性规划如此规划的制定尽管会与市场
需求相脱节因规划制定的时滞性就目前的状况而言政府可以委托专业机构不可以指定
机构来制定规划以尽可能贴近市场中央政府和地方政府在规划的制订上侧重点应有所区分
也需要分出层次中央政府主要制订具有公共产品性质的规划并且以立法的形式将公共产品
控制性规划确定下来地方政府可主要侧重于经营性用地的规划
二 规范市场主体
土地市场的主体就是土地市场上参与交易的买卖双方中间人等规范市场主体的目的是
为了保证市场经营行为和竞争行为的规范防止欺诈现象发生其中一项重要内容是建立资质
审查制度对出让者转让者出租者以及受让者承租者进行资质审查已确定进入市场
的各行为人的资格建立资质审查制度的原则首先是公开化只有高度透明才便于社会监督
其次是标准化即明确具体地规定进入某类市场必需的资格标准2003 年6 月13 日央行发
布关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知银发[2003]121 号房地产企业建
筑施工企业贷款得到的流动资金不能用在盖房上买地的钱也不能靠银行贷款来交另外
只有主体结构封顶后才能对购房人发放贷款 121 号文除了意图挤压房地产泡沫外最大
动机莫过于希望借机进行行业性洗牌和重组对于主要依靠项目贷款和期房销售回款来维持项
目运作的发展商来说是一个最为严峻的考验
市场主体管理的另一项内容是对经纪人制度的管理所谓经纪人制度是指交易双方通过
中介人进行土地交易并付给中介人一定数额佣金的交易制度尽管这种制度在我国只是刚刚
起步但在土地市场较发达的国家当中却是土地市场至关重要的一环其原因是土地市场具
有不确定性和信息不完全性的特点买卖双方都没有能力全面了解市场只有借助于熟悉土地
市场行情的经纪人才能进行交易
以美国和加拿大情况为例有关交易管理的规章制度美国由州政府颁布加拿大由省政
府颁布这些规章制度的核心就是提高经纪人的素质以及防止非法交易具体内容包括1 除
非中介人以书面形式向交易双方表明自己的职业否则不得参与地产买卖2 无照经营的中介
人不得向他人收费或领取佣金3 在有些州或省净代理是不允许的所谓净代理是
指中介人佣金取决于实际成交价格与最低价格或称保留价格之差4 只有通过了资格考试
才能得到中介人的经营许可证
三通过各类经济计划干预土地经济行为
需要指出的是这类经济计划主要是针对具有公共产品 特点的土地英国中央政府每
年通过各类经济计划对一些特殊用地的改造和特殊地区的改善提供无偿和有偿资助这类特殊
用地和特殊地区包括土地由于工业或其他商务型开发活动而受到不同程度的破坏以致不对
这类土地进行必须的技术处理土地不能重新使用的荒废地旧城区内工业商业改善区以及旧
城保护区
24
资助项目包括废地复垦基金Derelict Land Grant 城市计划开发费Urban Programme
Grant 工业商业改善区基金Industrial and Commercial Improvement Areas Grant
城市更新基金Urban Regeneration Grant 城市开发基金Urban Development Grant
四通过税收等调控土地价格
政府适当调控地价对于维护土地市场的正常秩序保障土地所有者和使用者的权益还是有
必要的
使用税收杠杆在市场经济国家或地区涉及土地的税种很多有交易税增值税印花
税遗产税所得税契税不动产税等土地税收是政府调控地价的重要手段之一例如日
本对土地交易征收个人所得税和法人所得税其中法人所得税规定凡自己使用5 年以上后转
让的土地对其转让所得征税30% 但如果自己使用时间不足两年而转让就要对其所得征税
90% 这就制约了炒地的投机活动抑制了地价暴涨犹如征收土地增值税其作用一方面是把
社会投入造成的土地增值收益收归社会另一方面是制约土地投机者哄抬地价各国设置土地
保有税多以固定资产不定产保有税形式出现以固定资产价值以一定价格计算为征税
对象计算固定资产价值的价格一般是以当地实际市场价格为依据年初加以核定韩国规定
凡个人或法人占有土地超过200 坪或土地面积超过地上定着物的3-7 倍均视为占地过多应
征收土地过多保有税日本除设有上述固定资产税外另设有特别土地保有税对在一年之内
在同一地区连续购买一定规模以上的土地所有者或一定面积以上的土地所有者征收为期10
年的特别土地保有税英国中央政府通过改变税收政策免税或补贴政策所控制的主要是某
些特殊地区的土地开发如企业区的税收减免根据英国政府开发企业区的政策规定企业区
开发可以免除地方税这部分税收由中央政府偿还给地方政府公司所得税土地开发税
工业培训理事会课税加工原材料进口税
建立基准地价定期公布制度这反映的是政府机关的服务功能所谓基准地价即是土地的
基本的标准价格是各城镇按不同的土地级别分别评估和测算的商业工业住宅等各类用地
的平均价格它反映城镇内地级总体变化趋势和较稳定的各级各类土地的平均价格我国刚
开始建立了基准地价定期公布制度如北京的地价分为10 级公布基准地价可以使投资者了
解投资地区的地价水平辅助投资决策国外或境外早有类似做法如日本的公示地价
台湾的公告地价等日本在1988 年全国总共有16820 宗土地作为地价变动的监视点同时
地方又选择了2445 宗土地作为研究地方自身地价变动的信息网和研究网与此相应的日本中
央政府与地方政府所公布的土地价格形成了全国公示地价制度体系
五完善土地市场法规
政府颁布的经济政策要用立法的形式固定下来使政策具有稳定性和连贯性
政策法律化是英国经济立法的一个特点政府的政策常常是通过法令条例通告等
法律性文件公布的强调经济行为的法制化和有序化例如土地国有化政策是以1947 年城
乡规划法为其法律依据50 年代的新镇法是针对当时大规模的新区土地开发而制定的
1968 年的城乡规划法则将结构规划和地方规划中提出的各项土地开发政策法律化1978 年
的内城区法包含了开发旧城区的控制性政策1980 年针对私人集团在城区边缘绿带区频
繁无序的开发行为和政府公共机构大量闲置内城区的土地行为中央政府颁布了地方政府规
25
划和土地法提出了加强对私人开发土地行为的控制政策扩大地方政府对私人土地开发行
为控制的权限另一方面中央政府对地方政府和公共机构闲置的土地实行注册被注册的土
地中央政府可直接收回或由中央政府自行处置也可按照当地的土地市价出售使那些土地
用途价值不高但人类又需要的土地在激烈的土地资本化竞争中受到重点保护
除上述功能以外笔者认为政府要在以下方面改进或增强政府职能
放开土地一级市场政府只持有公共用地让土地市场回到市场中去只有上帝才能有
这样完备的信息,这样高的工作效率,而且不受贿赂然而上帝是不存在的33 征地行为同样
也要引入市场机制应严格限定征地的范围征地应真正是国家为公共利益的需要不是
公共利益用地就不能动用国家征地权征地体现国家意志带有强制性但补偿标准也应尽
量贴近市场土地储备制度已经国外证明是行之有效的土地管理制度关键是土地储备机构要
由单纯的政府机构变为由政府控股的公司改变一元的银行信贷融资方式辅之以债券股票
等多元融资方式依靠中介机构和经纪人充分公开市场信息
建立国有化开发机构和公共组织建立由中央政府控制管理的政企高度合一的城市开发公
司具体负责开发城区内的既有公共产品特质的土地对于城区内投资大周转慢利润低甚
至亏损的大型基础设施公共服务设施公共工程环境生态平衡保护工程等一般私人集团不
开发或无力承担开发的项目中央政府和地方政府共同承担土地开发费用中央政府的这种经
济干预的目的是提高改善环境质量通过提供良好的外部投资环境吸引资金开发土地活跃
土地市场
政府调控和管理土地市场的目标主要是创造和建立正常的市场基础和市场环境促使土
地市场与其他市场的协调调节土地收益等因此在城市土地资源配置中我们建议以市场
机制为主或按十四大报告的提法起基础性作用在市场机制失灵的情况下政府可以
采用经济手段如税收补贴等或其他手段如计划法律行政等加以弥补和宏观调控
同时注意用法律形式规范政府机构的行为建立有效的公众监督机制并加强对政策执行过程预
先分析以尽量减少政府失策所带来的损失目前土地市场改革的真正要义首先是规范政府职
能政府应该从土地市场的主体地位中退出来当好裁判员将政府经济角色由原来的直接参与
者转向城市公共产品的设计者和监督者在完善土地市场机制等方面强化政府宏观调控职能
履行政府职责如此才有可能使土地市场改革卓有成效从而真正实现土地资源的优化配置
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