ParK's 論文后花園

四川大学
硕士学位论文
我国农村信用社改革发展研究
姓名：汪迪棣
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：李天德
20050101
我国农村信用社改革发展研究
金融学专业
研究生：汪迪棣指导教师：李天德教授
我国农村信用社经过50多年的发展，特别是经过20多年的改革与开放，
已经形成一个有着自身特色的金融组织，在支持农业生产、发展农村经济、服
务农民方面，发挥了重大的作用。但中国的农村信用社从其诞生之日起，就带
有浓厚的政治色彩，是在政府的“强制”性主导下实施的，从开始就不符合“自
愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范。虽经多次改革，农村信用社的
发展仍陷入困境之中，与农村经济的发展对合作金融的需求趋势相距甚远。2003
年8月，国务院启动了8省(市)新一轮农村信用社试点改革，在第一阶段改
革成果的基础上，去年8月，国务院又部署了21省(市、区)农村信用社改革
工作，随着改革的不断深入，农村信用社的发展面临着一些深层次问题。因此，
对我国农村信用社的改革发展进行认真的研究，将具有重要的理论意义和重大
的现实意义。
全文共分四章进行论述：
第一章：合作金融理论及其实践。阐述了合作金融的基本理论，分析了当
代国际农村合作金融发展的特征，总结了国际农村合作金融的主要组织模式，
为我国农村信用社的改革提供国际借鉴。
第二章：我国合作金融事业的产生与农村信用社的发展。介绍了合作金融
思想在中国的传播和解放前我国农村合作金融的发展，回顾了农村信用社50
多年风风雨雨的改革发展历程，从中可以发现造成我国农村信用社现状的历史
原因。
第三章：我国农村信用社的改革成效及其现存的主要问题。总结了改革深
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化以来，农村信用社取得的成果，分析了农村信用社改革现存的主要问题。
第四章：新时期我国农村信用合作社的改革与创新。分析了农村信用社在
我国现阶段的重要地位，针对农村信用社改革现存的主要问题提出了一些对策，
同时就农信社改革的外部环境提出了一些要求。
关键词：合作金融农村信用社改革发展
2
一——一一一婴型查堂堡主兰垡笙塞
Research About Reform And Development of China’S Rural
Credit Cooperative
Major：Finance
Graduate：Wang Didi Tutor：Li Tiande
The rural credit cooperative of China has developed more than 50 years．
especially through the reform and opening of more than 20 years·it has already
formed a Financial organization with it’s own characteristics，it has played a great
role on supporting agricultural production，developing rural economy，service
peasants．But the rural credit cooperative of China，from day of birth，was
mandatory implemented under the government’S lead，it has strong politicul
complexion，which does not accord with such principle norms of cooperation aS”
voluntary，help and cooperation each other,democratic management”，ere from
beginning．Although through many reforms，the development of the rural credit
cooperative still gets into difficult，it is far from the demand trend to the cooperative
finance of development of the rural economy．In August of 2003，the State Council
started a new round of pilot projects of rural credit cooperative in 8 provinces(city)，
on the basis of the achievement of the first stage reforms，last August，the State
Council arrangement 21 province(city)rural credit cooperative reform task，with
the deepening of the reform，the development of the rural credit cooperative faces
some profound problems．So，researching about the reform and development of the
rural credit cooperative of our country will have important theory meaning and great
realistic meaninff
The thesis is divided into four chapters to discuss：
Chapter one：Theory and practice of cooperative finance．First，the author
explains the basic theories of the cooperative finance，then analyses the
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characteristic of financial development of contemporary international rural
cooperation and summarizes the mainly organization mode of international rural
cooperative finance，which provides international reference for the reform of the
rural credit cooperative in China．
Chapter tWO：Production ofthe China’S cooperative finance and development of
the rural credit cooperative．The author introduces the spread of the credit
cooperative thoughts and the development of the rural cooperative finance before
liheration．Through reviewing the reform development course of the trials and
hardships of more than 50 years of rural credit cooperative，which can find the
historical reason to cause the current situation of rural credit cooperative of our
country．
Chapter three：The reform achievement of the rural credit cooperative of our
country and the main existing difficulties．The author summarizes the achievement
since the deepening of reform and analyses the main existing problems of the rural
credit cooperative．
Chapter four：Reform and innovation of the China’S rural credit cooperative in
new period．The author analyses the important role of rural credit cooperative in the
present stage，provides some countermeasures to the main existing problems of the
mral credit cooperative and put forward some demands on extemal environments of
the rnral credit cooperative reform．
Keywords：cooperative finance，rural credit cooperative’reform and
development
d
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前言
我国农村信用合作社诞生于计划经济时代，发展于改革开放时期。伴随着
我国经济建设和改革的起伏，农村信用社经历了曲折反复的发展历程，几度辉
煌，几番坎坷。50多年来，农村信用社在支持农业生产、发展农村经济、服务
农民方面发挥了一定的作用。但是，中国的农村信用社从其诞生之日起，就带
有浓厚的政治色彩，是在政府的“强制”性主导下进行的，从开始就不符合“自
愿、互助合作、民主管理”等合作制原则规范，在经历多次组织管理体制变迁
之后，农村信用合作社的合作金融属性所剩无几，与农村经济的发展对农村信
用社的需求趋势越来越远。
为进一步发挥其支持农民、农业和农村经济发展的作用，针对农村信用社
的改革方向，理论界和实际工作部门进行了大量的研究。一种观点认为信用社
的改革方向是恢复合作金融属性。何光(1998)指出，农村信用社改革，应顺
应发展农业和农村经济的需要，按照合作制原则把农村信用社真正办成农民的
合作金融组织，不应走商业银行的道路。张德元(2002)认为，对于中园绝大
多数农村地区来说，农村信用社不仅不能上“规模、上档次”，而且应该“降格”，
使之成为真正意义上的农村合作金融组织，以彻底解决农村信用社在经营管理、
信贷业务等方面存在的“农转非”问题。第二种观点则认为，合作金融商业化
是历史的必然。石会文(1997)认为，农村信用社走向商业化是市场经济及金
融竞争环境迫使其作出的经营策略调整，具有一定的商业化特征，并不掩盖其
合作金融的本来属性。雷春柱(2004)认为，农村信用社产权制度改革的最终
目标是实行股份制改造，按照市场机制，实行彻底的商业化经营，目前实行合
作制和股份合作制体制的农村信用社，要创造条件，逐步过渡到单一的股份制
的产权形式。随着信用社改革的深入，近年来，理论界和业内对信用社的改革
方向有～定的共识，普遍认为农村信用社是实行合作制还是股份制或者股份合
作制等改革取向不是中国农村信用社体制改革的关键。关键是要坚持服务“三
农”的方向，因地制宜的改革发展适应本地区经济发展的农村信用合作社。韩
俊(2003)认为，要因地制宜地选择农村信用社的组织形式，只要对服务“三
农”有利，任何形式的产权制度改革都应该被允许进行。无论采取哪种组织形
式，都必须要解决所有权不清晰、法人治理不善的问题。何广文(2003)认为，
农村信用社制度创新，不存在“最优模式”，不同模式各有优缺点，不能搞全国
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“一刀切”，在全国范围内推广一种模式是不现实的，即使在一个地区，也可以
多种模式同时并存。关键是要因地制宜，选择最适合各地经济发展状况的制度
创新道路。
2003年底，在江苏、山东等8省(市)进行的农村信用社改革试点进入了
全面实施阶段，这次改革试点在管理体制、产权制度、政策扶持以及经营机制
等方面具有相当的灵活性，告别了“一刀切”的改革模式。经过一年多的时间，
8省(市)的试点改革已取得了阶段性成效。在第一阶段改革成果的基础上，
去年8月份，国务院又部署了北京、天津和河北等21个省(区、市)的农村信
用社改革试点工作，一场空前规摸的农信社改革工作正在展开。
经济的发展离不开金融的支持，同样，农村经济的发展也需要农村金融的
支持。当前，农业和农村经济发展已进入了一个新阶段，农业和农村经济结构
正在进行战略性调整，农村信用社如何适应农村经济新形势和新特点，抓住有
利时机，加大支农力度，积极为发展农业和农村经济，增加农民收入，提供更
好的金融支持和服务，同时又促进合作金融业的自身发展，实现“双赢”，这
是我们当前必须面对的重要课题和肩负的重要职责。随着新一轮改革的不断深
入，农村信用社在产权制度、管理体制、历史包袱和经营机制等方面仍面临许
多困难和挑战，改革的任务依然艰巨。因此，对我国农村信用社的改革发展进
行认真的研究，将具有重要的理论意义和重大的现实意义。
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第一章合作金融理论及其实践
1860年德国第一家雷发巽式信用合作社的成立，标志着合作金融运动的正
式开始。合作金融是为社会上资金方面处于弱势群体服务的金融，是与广大群
众生产生活息息相关的金融。在过去近140年的时间里，无论是在发达的西方
资本主义国家，还是在广大的发展中国家，信用合作运动都有了长足的发展，
合作金融展现出巨大的生命力。。70年代后，随着经济、金融的发展，合作金
融出现了一些新的发展趋势。
第一节合作金融概述
一，合作金融的橱念
合作金融是合作经济的组成部分。是指经济上的弱小者为了改善生产和生
活条件，获取便利的金融服务，按照自愿入股、民主管理、互助互利的原则组
织起来，主要为入股者提供服务的一种特殊的资金融通行为。
二、合作金融的特点
1、经济上的合作性。合作性是合作金融的最基本特征，也是区别于商业金
融、政策性金融的本质特征。合作金融主要是通过社员合作的力量，实现经济
弱小者资金合作基础上人的结合，主要目的是为合作成员提供便利的金融服务。
2、组织上的互助性．合作金融作为一种互助合作性的金融形式，经营的目
的是实现社员之间的互助互利，改善合作成员的生产和生活条件，为社员提供
各种便利的金融服务，而不是为了盈利。
3、经营上的灵活性。合作金融分散而又能适应联合的体系，使其不仅能为
分散的中小个体经济提供服务，也能通过联合对较大规模的经济组织提供服务，
具有相当的灵活性。
4、业务上的区域性．合作金融是经济弱小者的自助和互助组织，入股社员
通常是那些分散于广大的农村和不发达的中小城镇的最基层的经济单位和个
人，他们既是资金的需求者，也是资金的供给者。为充分实现互助合作，每个
合作金融组织地域跨度都不大，这无疑使合作金融的业务局限于一定的区域范
。马忠富；‘中国农村合作金融发展研究》，中国金融出版社，2001年版。
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围内。
三、合作金融与股份金融的区别
1、自然属性不同：合作金融是按照国际通行的合作社原则组织、经营与发
展的互助合作金融组织，它的入股资金称为股金，属于资金合作性质，而非投
资性质：而股份金融是按照各国特定的股份企业法或金融法组织、经营与发展
的投资盈利性金融组织。
2、入股方式不同：股份金融一般自上而下参股，下级为上级所拥有；而合
作金融则是自下而上参股，上一级机构由下一级机构入股组成，并被下～级机
构所拥有，基层社员是最终所有者。
3、经营目标不同：股份金融以追求利润最大化为目标，股东入股的目的就
是寻求高额利润分红；而合作金融的宗旨是为社员服务，它也讲盈利，但不是
单纯以盈利为目的。
4、管理方式不同：股份金融的管理权受制于股金的数额，实行“一股一票”，
股股平等，大股控权，体现的是资本的平等；而合作金融则不仅是采用入股方
式的资金联合，更重要的它是劳动者的联合，实行‘‘一人一票”制，体现人的平
等。
5、分配方式不同：股份金融盈利主要用于股本分红，实行按资分配，积累
要量化到每一股份；而合作金融实行按劳分配，盈利主要用于积累，且积累归
全体社员集体所有。
6、服务对象不同：合作金融的服务对象主要是本社社员，资金有剩余后，
才为非社员服务；而股份金融服务对象是整个社会。
可见，从理论上说，股份金融是资本的联合，合作金融是以资金为纽带的
人的结合，两者是有本质区别的。
四、合作金融与政策性金融的区别
1、经营目标不同．政策性金融是体现政府经济政策取向，以贯彻国家产业
政策、区域发展政策为目的，不以盈利为目标；而合作金融的宗旨是为入股社
员服务，是为了改善社员的生产和生活条件，它也讲盈利，但不是单纯以盈利
为目的，主要是为了自身的生存和发展，以便有效的为社员服务。
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2、参与者不同．政策性金融机构的资金来源主要是国家预算拨款，通常由
政府所有：合作金融通常是经济弱小者的互助联合，由全体社员入股共同所有。
3、服务领域不同．政策性金融有特定有限的业务领域或服务对象，通产是
经济发展计划中由政府产业政策重点扶植的项目。例如农业、中小企业、进出
口贸易、基础设施建设等领域，即使是进出口业，也不针对所有的项目，而是
只同特定产业的产品或技术的进出口相关。政策性金融机构一般不同商业性金
融机构相竞争，它只是补充商业性金融机构的不足；合作金融服务范围以面向
社区为主，面对的是中小企业和个体劳动者，主要是为社员解决生产、生活中
的资金需要，促进社员生活水平的提高和社会的进步。
鉴于合作金融是经济弱小者为了改善生产、生活条件而进行的互助联合，
符合政府促进社会稳定发展的目标，许多国家都给予合作金融组织一定的政策
扶持或支持。
第二节合作金融的原则
一、合作金融的基本原则
合作制原则是表现合作制度的本质特征，是区分合作经济和其它经济形式
的标准。国际合作联盟1995年在英国曼彻斯特举行的国际合作社联盟成立100
周年代表大会上，总结国际合作社运动的经验教训，将合作制基本原则修订为
7条：自愿和开放的社员原则、社员民主管理原则、社员经济参与原则、自主
和自立原则、教育培训和信息原则、合作社间的合作原则和关心社区原则。合
作金融组织作为合作经济组织的一种，自然要遵循合作制的基本原则。对于合
作金融组织而言，其基本原则为：自愿、民主、互利、按股分红原则。
1、卣愿原则。这是合作金融组织最基本的原则，它包括两个方面，即入社
自愿、退社自由。合作社是群众根据自己的需要而自愿组织起来的，全体社员
不受人为的限制或任何社会、政治、种族及宗教信仰的歧视，只要愿意承担社
员应负的责任，都可以加入，也可以不受任何干涉自身决定退社。
2、民主原则．这是合作金融组织内部管理最本质的原则，合作社是民主组
织，合作社的重大问题都要由社员大会讨论通过，其管理人员也应由社员大会
选举产生。而且，所有社员享有同等的表决权，不管他在合作社内的股金是多
少，一般都实行一人一票制。这样就能使所有成员都能参与管理，管理又为所
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有成员服务，防止少数出资多的成员操纵和控制合作社。
3、互利原则．这是合作社社员之间、社员与基层社、基层社与联合社之间
经济关系的准则。合作社的经营活动如有盈余，社员应当获取正当合理的经济
利益，如股息或红利：合作社要留有一定的积累，用于发展经营和服务等活动；
同时，合作社还要大力发展教育、文化以及其他方面的福利事业。各合作社之
间是一种商品交换的互助合作关系，联合社不能平调基层社的财产。合作社与
非合作社组织的交往也要坚持公平、互利的原则。
4、公共积累的按股分红原则。按股分红是合作金融机构利益分配的准则，
经营完善的合作金融机构，其经营成果以利润的形式体现，根据利益共享、风
险共担的指导思想，在兼顾眼前利益与长远利益的基础上，这部分利润在留足
公共积累后，按成员和合作社的交易量返还盈利，同时结合成员提供的资金来
源，依据入股份额进行分红。
二、合作金融原则的异化
合作金融组织随着经济、金融的发展，其基本原则发生了一定程度的异化，
非营利、一人一票的公平原则被强调发展和承认差别的原则所取代，出现互助
合作制向股份合作制转变的趋势。
1、营利倾向加重。最初的合作社组织是一种互助互利、主要为入股社员服
务的经济组织，并不具有一般企业追求利润最大化的目标。但是20世纪70年
代以后，现代合作金融组织在坚持向社员提供服务的同时，开始出现注重盈利
的倾向，而且这种倾向越来越明显。
2、民主管理削弱，成员在合作金融组织中的地位出现差别．随着市场竞争
日益激烈，合作金融组织规模不断扩大，经营活动日趋复杂，对经营管理的要
求越来越高，客观上要求经营管理的专业化和职业化，导致现代合作金融组织
管理越来越向专业人员集中，早期所有权和经营权相统一的格局逐渐被两权分
离所取代，同时，随着入股数量不同，成员在合作金融组织中的地位出现了差
别。
3、互助精神淡化，竞争意识增强．合作社的宗旨是提倡社员之间的互助合
作，用联合起来的力量向社员提供服务，抵御中间商的高利盘剥。但是，随着
竞争的加剧，现代合作金融组织已经超出服务社员的范围，越来越多的面向非
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社员甚至全社会提供金融服务。合作金融组织为参与市场竞争，满足客户需求，
广泛设立分之机构，不断创新业务品种和服务项目，增强服务功能。
4、在股权的设置上，准入机制“畅通”，退出机制“失灵”。按合作制的原
则，入社自愿，退社自由，股本金处于进出有序的良性状态，但目前合作金融
组织增加了按股分红比重，在提取合理比例的公共积累后，均实行按股分红，
但股金不能抽资退股，以稳定长期资金来源。
从以上合作金融的异化可以看出，国外合作金融在长期发展过程中，其经
营范围、经营方式、经营宗旨越来越接近商业银行，就管理方式而言，越来越
偏离传统的合作原则而向股份合作制转化，呈现出股份公司的某些特征。这种
异化的结果，虽然在一定程度上背离了合作金融的宗旨与原则，但同时也是合
作金融适应经济环境变化，提高自身生存与竞争能力的外在表现。在合作金融
初创时期，经济力量薄弱，需要政府扶持与支持，只能按传统的原则和宗旨经
营。在后期，随着社会经济的发展，政府减少了对合作金融的支持；农业在国
民经济中的地位下降，农业对资金需求相对减少，迫使合作金融组织为其富裕
的资金寻找出路；商业银行的资金供给过剩，使其业务向原本属于合作金融业
务范围的广大农村地区和小工商业领域渗透；合作金融组织规模的扩大，经营
管理发生了变化。竞争能力增强。由于上述原因，为了在竞争中求得生存与发
展，合作金融组织开始发生异化，由互助互惠合作型经济组织向以追求盈利为
目的的商业性金融组织转化，这是经济发展的必然结果，具有历史必然性。
第三节当代国际农村合作金融的发展
一、当代国际农村合作金融的组织模式
农村信用合作组织经过一百多年的发展，正逐步趋于规范与完善。合作金
融的基本原则在世界各国得到普遍的认同，但由于社会制度的不同、国情和经
济发展水平的差异以及人们对信用台作思想认识的不同，农村合作金融形成了
多种模式，当前国际上农村合作金融的组织模式主要有以下几种。
1、单元金字塔模式
该模式的组织结构体系呈现金字塔状，由三个层次组成，其中每个层次的
机构组织都是独立的法人，这种体系最典型的代表就是德国。最高层即位于金
字塔顶端的是德国中央合作银行，主要负责协调办理地区行无法承担的义务，
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负责与政府和其他机构的业务联系、国际间业务往来等，维护全国合作金融机
构的共同利益；中间层是地区中心合作银行，主要从事对基层合作金融机构的
协调管理和业务服务工作；最底层是为数众多的信用合作社和合作银行，遍布
城乡各地，农村有信用合作社和雷发巽银行，城镇有城市信用合作社和大众银
行。目前信用合作社约有一万多家，合作银行约有3600多家，直接从事合作金
融业务经营。德国基层合作银行的资本金全都来自于手工业者、小工厂主、银
行雇员、自由职业者以及社会援助。地区中心合作银行的资本金绝大部分来自
于基层合作银行。中央合作银行的资本金百分之八十以上来自于地区合作银行，
政府为了表示对合作银行的支持也持有一定的股份，其余为企业和其他实业部
门所持有。
2、多元复合模式
该模式的组织体系由多种经营不同种类金融业务的机构组成，这些机构均
为独立的企业法人，自成体系，在共同的中央管理部门领导下依法经营业务，
上层主管机关是纯管理或服务型机构，不经营金融业务。美国是这种体系的典
型，美国农业信贷合作金融系统，是美国合作金融组织体系的一个重要组成部
分。该系统是由美国政府领导仓I立的农场主合作金融系统，性质是以农场主私
有经济为基础的农业合作金融。1916年，美国政府制定了《农业贷款法》，并
开始建立农业信贷系统。该系统主要由如下机构组成：12家联邦土地银行和500
多家联邦土地银行协会；12家联邦中期信用银行和400多个生产信用合作社；
12家地方合作银行和1家合作中央银行。美国农业信贷合作金融组织，起步时
由国家出资设立，在美国农业信用管理局领导下，主要扶植农、牧、渔业发展，
为农村提供融通资金服务。
3、半官半民模式
该模式是指中央合作金融机构的资本金是政府财政拨入的，地区和基层合
作金融机构的资本金是农民自愿投入的。其主要代表是法国农业互助信贷银行，
它分为三个层次：一是法国农业信贷银行总行，二是省级农业信贷组织、信贷
互助银行，三是地方农业信贷互助银行。总行是法国农业信贷互助银行的法人
机构，是完全独立的官方行政机构，是全国农业信贷互助银行的最高管理机关，
它不经营一般的存贷款业务，而主要是向各省借贷互助银行提供资金支持，办
理合作银行系统的联行结算，负责组织地方互助信贷银行和省信贷银行之间的
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信息交流，提供咨询，其营运资金来自政府拨款和中央银行及社会慈善团体的
捐赠，受中央政府的农业部和财政部双重领导与监督；省级农业信贷互助银行
是全省农业借贷互助银行的法人机构，是地方农业借贷互助银行的领导机关，
同时还直接领导基层营业所，其资本金大都为地方互助信贷银行所持有，分行
在总行的领导下，按合作经济组织方式开展活动；地方农业信贷互助银行是农
业借贷互助银行的基层组织，也是集中体现农业借贷互助银行合作性质的金融
机构，其社员除了农民以外，还有小工厂主及雇员，地方农业信贷互助银行按
合作经济的原则进行管理，规定其基本成员的农民必须交纳股金，数额按借款
最高额的1％～2％来交纳，成员退出时，可将股金退还，每个成员无论拥有多
少股金，均实行一人一票制。法国农业信贷组织的服务对象主要是农民，职能
是通过现金存款、定期存款、信贷金库资产、储蓄帐户、债券和其他储蓄收入
等途径筹集资金，帮助农民进行农业生产技术改造，实现装备现代化，提高农
业生产率。
4、“协同组合”模式
该模式的典型代表是日本的农村合作金融体制，其特征是，农村信用合作
系统既是农业合作组织中的一个子系统，又是具有独立融资功能的合作金融部
门。日本的农业合作组织是一个综合性的组织，集生产、销售、信用、保险等
为一体，又名农业协同合作系统，简称“农协”。农协中具体办理信用业务的机
构就是合作金融机构。农村合作金融体系由三个层次和三个系统结合组成。三
个系统指农业、林业、渔业，它们分别有为其服务的信用合作机构，如“信农
联”、“信渔联”、“信林联”；三个层次一是基层农协中的信用合作组织，二是中
间层的信用合作联合会，三是最高层的农林中央金库和全国信用联合会。日本
的农村信用合作系统，是日本民间农业金融的一个专门部门，其信用业务是一
种不以盈利为目的互助性的金融活动。其资金来源主要是从农村中吸收存款，
它的服务对象，原则上限定在本系统内部的会员，包括农户和农村渔业集团。
二、当代国外农村合作金融发展的特征
1、始终坚持合作制的基本原则
经过100多年的发展，国外合作金融在市场经济日益成熟，金融商业化、
资金商品化、利率市场化等各种市场经济特点日益突出的今天，普遍得到了持
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续发展。虽然从发展的趋势看，合作金融在硬件设施、业务品种、创新服务等
方面与商业金融在竞争中不断趋同化，但是仍然保持了合作制的基本经济特征
和原则。合作金融组织归入股社员所有，普遍实行一人一票制或一人几票制，
通过股权的合理设置有效的防止大股东控权，社员代表大会是最高权力机构，
代表大会下设理事会和监事会，各司其职。合作金融组织的首要任务是为入股
社员服务，同时，出于稳健经营的考虑和为社员提供持续、长久的金融服务的
需求，积极拓展业务范围、创新业务品种，获取收益。合作金融的收益首先是
用于积累，积累归会员集体所有，部分盈利实行按劳分配，即按会员与合作金
融机构的交易量对会员返还。
2、自下而上参股，自上而下服务的合作组织体系
虽然各国农村合作金融的发展历史背景和发展过程各不相同，但各国的合
作金融组织基本都采取多级法人制度，各级合作金融组织都具有自主经营权和
独立的法人资格，每级法人都是由各自的成员入股，实行自下而上的控股制度，
总行由各地方行入股组建，地方行由基层行入股组建，形成一个独立的经营体
系。合作金融组织可以是合作银行，也可以采用其他名称，但其基本性质不变。
各国都是首先建立基层信用社，在基层信用社的基础上建立地区性的联合组织
或合作银行，进而建立中央级联社或合作银行，上一级机构作为下级机构的联
合组织，是行业性的自律性管理组织，承担一定的管理任务，但主要职责是为
下一级提供各方面的服务。在保持地方、基层合作银行独立性的同时，进行高
层次的合作，合作银行总行与各会员行之间，通过地方代表大会、地区代表大
会、中央代表大会和技术委员会连接起来，从而形成了一个自上向下的决策系
统。
3、提供多元化的金融服务
从各国合作金融的发展来看，各国特别是发达国家的合作金融除了坚持为
社员服务的基本原则外，为了提高资金的运用效率，增强为社员提供持续长久
的金融服务功能，适应日益激烈的市场竞争要求，一些国家的合作金融机构在
金融产品与服务手段上已与其他商业银行没有多大差别，业务范围不再局限于
社员的存、贷款，而是将合作金融系统内、外的业务有机的结合起来，提供保
险、理财、租赁、咨询、国际业务等多元化的金融服务项目，并且充分利用计
算机网络系统，推出诸如信用卡、网上银行等先进的金融产品，不断增强自身
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的经济实力。
4、良好的政策支持系统
在市场经济条件下，由于合作金融组织服务目标的特殊性，在竞争中很可
能处于不利地位，需要政府的扶持与帮助。从各国经验看，即使是市场经济十
分发达的国家，政府在合作金融的形成与发展方面都起到了积极的推动作用。
一是制定完备的专门立法，为合作金融的健康发展起到了基础性保障作用；二
是多方面的政策扶持，特别是在财政政策上，制定税收优惠政策等，使合作金
融发展的外部环境较为宽松。
国外农村合作金融发展的特征代表了当代农村合作金融发展的趋势，顺应
了经济、金融的发展对合作金融的需求，为我国农村信用社的改革提供了有益
的借鉴。
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第二章我国合作金融事业的产生与农村信用社的发展
第一节我国合作金融事业的产生和发展
从历史上看，传统的合作思想在我国可追溯到古代的井田制度，战国时代
的常平仓，隋朝的义仓、合会(有标会、轮会、摇会等形式，类似于今天的信
用合作雏形，现在民间仍有流行)，宋朝的社仓，等等，均含有自助互助的合作
思想。。近代中国的合作金融制度是从国外引入的，是泊来品。
一、信用合作思想在我国的传播
首先把现代合作思想引入中国，主张以现代合作制度为中国经济建设服务
的是孙中山先生。早在1912年，孙中山便预言：将来中国的实业建设于合作的
基础之上，政治与经济皆民主化。现代合作思想和合作运动在中国系统的介绍
和推行，则是在“五四”运动以后。“五四”运动是新文化革命运动，当时社会
思潮彭湃，知识分子争先恐后地介绍西方各种新制度、新方法。欧洲的合作制
度，也于此时被介绍进中国。但当时的活动仅限于合作思想的宣传，并未付诸
于实践。一般认为，在中国合作运动史上，薛仙舟先生(1877—1927)是合作
金融的最初实践者，他不仅积极宣传合作思想，还于1919年亲手创办了上海国
民合作储蓄银行，这是中国第一个有规模的信用合作组织，后来由于战争不断，
业务停滞，存、放款下降，难以维持，1930年停办。
我国近代最早的农村信用合作社于1923年6月创立于河北省香河县，是在
华洋义赈会的协助下组建起来的。义赈会是一种慈善团体，宗旨是救灾，由中
外合办的义赈会叫做华洋义赈会。鉴于单纯救灾只能解一时燃眉之急而不能解
永久之需，于是义赈会便将工作重点由救灾转向防灾，在研讨各种预防灾荒的
办法及改善农民生计的政策时，通过反复调查论证，他们确信，农村信用合作
制度最适宜于中国农村，于是结合中国国情，在农村宣传信用合作。在义赈会
的帮助下，农民自愿地结合起来，1923年6月，“河北省香河县第一信用合作
社便在香河县成立。随后数月，其它地方也相继成立了农村信用合作社，此后，
我国农村信用合作事业迅速地发展起来。
我国信用合作社在创建初期，其发展速度之快出人意料。从1923年6月到
1928年2月的近五年时间里，信用合作社从1个增加到569个(其中为华洋义
。岳志：‘现代合作金融制度研究》，北京，中国金融出版社，2002：316页．
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赈总会承认的有129个)，社员已达13711人，自筹资金达到25780元。相比之
下，德国雷发巽于1848年创办第一个信用合作社，第二年又成立第二个，直至
1862年才成立第三个信用合作社，到1900年全德才发展到13个社。‘D可见，
以义赈会倡导的互助合作事业，以农村信用合作社为中心，从救灾、防灾出发，
“唤起人民互助合作之精神，以共同解决急迫之经济问题”。作为一种改良措施，
华洋义赈会对于我国信用合作事业的创立和发展，起到了极大的推动作用，信
用合作运动已成为一股不可遏制的潮流。但在当时，社员的合作意识并不强烈，
合作社主要集中于河北，其他各省为数甚少，信用合作社资本太少，自助能力
极其薄弱。正当全国各地的信用合作社如雨后春笋地出现时，北洋军阀要求对
合作社予以限制禁止，随着军阀混战，我国信用合作社的发展受到了严重阻碍。
二、解放前我国的合作金融事业
1、国统区的信用合作活动
1927年，蒋介石在南京成立了代表帝国主义和地主买办资产阶级利益的
“国民政府”。他们试图把合作制度看作巩固其统治的工具，因而也是比较重视
合作社运动的推行、扶持和管制。国民党政府先后颁布了《合作运动纲领》、《农
村合作运动大纲》、《农村合作社暂行规程》、《合作社法》和《农村信用合作规
范章程》等一系列规章制度，把合作运动列为政纲之一，同时还成立合作学会
和合作事业管理局。到1949年2月底，国民党统治区的各类合作社，数目已达
17万个，社员数目超过2400万人。在这些合作社中，信用合作社最多，始终
占第一位。1932年以前，信用社占合作社总数的80％以上。抗战时期，国民党
政府认为信用合作对整个国民经济起不到太大的作用，便提倡生产、消费合作，
信用合作社相对减少，到1949年，信用社约占合作社总数的31％。从各省的
信用社分布情况看，四川I最多，约有26000个，河南次之，约有16000个，广
东又次之，约有15000个。此外，湖南、安徽、广西、湖北都在10000以上。
同时，全国还有信用社区联社604个、县联社855个、省联社27个。负责对全
国合作组织融通资金的中央合作金库在1946年成立，此后，在不到4年的时间
里，在各省设置了15个分库，2z个支库。依照合作金库条例新设立的县市合
作金库也有60多个。另外，农民银行系统也对各类合作社发放了大量贷款，以
。李树生：‘合作金融'．北京，中国经济出版社，2004．
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扶持农村信用合作社。。
从国民党统治区信用合作社的发展来看，国民党政府对发展合作事业是较
积极的，政府部门成立了专门的合作事业指导机构，颁布了《合作社法》等相
应法律、法规，在一定程度上促进了合作事业的发展；同时，还建立了信用社
的各级联合组织及其资金调剂组织——合作金库体系；在合作思想的宣传及合
作理论的研究上也给予了一定的重视，建立了中国合作协会等学术研究机构和
中央合作学院等教育培训基地。但我们也应看到，20世纪20年代，蒋介石为
配合“围剿”革命根据地，始终把合作社作为其“围剿”工具之一。这样，国
民党统治区的信用合作社运动，在某种程度上就被国民党栓在了反菇反人民的
战车上，因此，这种信用合作社就会同这个政权一起失去了生存的基础。
2、革命根据地的信用合作事业
十月革命胜利后，马克思、列宁的合作思想在中国得到迅速传播。在1922
年7月举行的中国共产党第二次全国代表大会上，曾明确指出共产党要注意组
建合作社组织。1923年2月，在江西萍乡市安源老街成立了“安源路矿工人消
费合作社”，这是我党创建的第一个合作社。在解放区，信用合作杜在党和人民
政府的关怀推动下，从无到有，从小到大，在打击高利贷剥削、扶助劳苦大众
的生产及生活方面，都发挥了积极的作用，有力地配合了革命事业的成功，到
1949年2月底，各类合作社已达17万个，为中国人民的解放事业作出了积极
的贡献。
从整体上看，中国共产党领导下的根据地合作金融的发展有以下几个特点。：
①由于革命和战争的需要，信用社在不同历史时期有不同的政治使命：②中国
共产党对信用合作事业的发展，在政策上是积极鼓励和支持的；③信用社有一
定的组织体系，下有基层社，上有县(区)联社，但体系很不完备；④信用社
与银行、政府等部门的关系比较融洽：与银行相互合作、相互帮助，政府对信
用社指导、扶持，信用社按照政府总体方针确定业务计划。
第二节我国农村信用合作社的改革发展历程
新中国的农村信用社诞生于计划经济时代，发展于改革开放时期。囿于我
。李树生：‘合作金融》。北京，中国经济出版社，2004。
o李树生：‘合作金融》，北京，中国经济出版杜，2004。
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国农村经济发展的艰巨性和政策环境的复杂性，农村信用社的发展道路充满了
艰难与陆折。从人民公社、生产大队的时代，到农业银行代管和“行社分家”，
再到人民银行、银监会和省级政府，从来没有一个行业像农村信用社这样，在
管理体制上经历这么多的变换和反复；从“合作制”，到“股份制”，再到“股
份合作制”，从来没有一个行业像农村信用社这样引起理论界、学术界这么多
的争论和探讨；从我国金融体系的“辅助和补充”，到“农村金融的主力军”、
“联系农民的金融纽带”，也从来没有一个行业像农村信用社这样备受瞩目、
承载期望。。从发展历程来看，我国农村信用合作社大体经历了4个重要阶段。
一、1951—1957年，农村信用合作社起步和大发展时期
建国初期，在进行土地改革的基础上，为了帮助农民发展生产，1951年5
月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定下伸银行机
构，大力发展农村信用社。这一决定是建国以后开展农村金融工作的一个重要
步骤。为了推动信用合作事业的发展，中国人民银行总行颁发了《农村信用合
作社章程准则草案》、《农村信用互助小组公约草案》和《农村信用合作社试行
记帐办法草案》。在这一序列政策草案支持下，信用合作组织在全国广大农村迅
速地建立起来，到1955年底全国信用社发展到159万个，占全国总乡数的80
％，包括6800多万农户，占全国农户总数的60％，至此普建信用社的阶段基本
结束。
发展农村信用社，对促进农业生产发展起到了重大作用。但是，由于在短
时间内的大规模发展信用社，也不可避免的带来了许多问题。1956年底，政府
决定对全国80％的信用杜进行整顿，对一些信用社进行调整和裁并，到1957年
底，全国共有信用社88368个，信用社数量虽然大大减少，但社员股金却由1953
年的1201万元增加到31000万元，增长24．8倍，存款由1953年的1i00万元，
增加到206600万元，增长186．8倍。。经过整顿，这一时期的农村信用社资本
金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本
保持了合作制的性质。
。金融对报，2004年12月16日。
o李树生：‘合作金融》，北京，中国经济出版社，2004．
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二、1958—1978年十一届三中全会以前，曲折反复时期
这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产
大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社的发展是曲折反复的。
1、1958年人民公社化以后，对农村财贸管理体制作了较大的变更。1958
年12月中共中央、国务院颁发了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸
易管理体制的决定》，按照决定的要求，银行营业所和信用社合并成为信用部，
下放给人民公社领导和管理，增加了信用社的“官办”因素，使信用社失去了
业务经营自主权。至此，许多地方出现了信用部的资金被占用，信用部的职工
被抽走，致使农村金融事业遭受了严重的损失。在试点过程中，由于暴露出来
的问题很多，反应强烈，后来没有普遍推行。
2、1959年4月份中共中央颁发了《关于加强农村人民公社信贷管理工作
的决定》，决定把下放给人民公社的银行营业所收回，把原来的信用社从人民公
社信用部里分出来下放给生产大队，变为信用分部，由生产大队管理。这一管
理体制的推行使信用社的经营受到了生产大队的严重干预，极大的阻碍了信用
社的发展。1962年在总结经验教训的基础上，决定恢复信用社独立经营的体制，
信用社又开始走向健康发展的道路。
3、十年“文革”期间，农村信用社组织管理制度又遭到废弃。1969年人
民银行会议决定把信用社下放给贫下中农管理，信用社职工实行不脱产，走“亦
工亦农”的道路，不少地方出现了信用社干部大换班，或者大批下放回家。这
一措施使信用社再一次处于大动荡的旋涡里。
4、1977年国务院提出“信用社既是集体的金融组织，又是国家银行在农
村的基层机构”，实行行社合并(中国农业银行与农村信用合作社的合并)，使
中国农业银行基层营业所与信用社合为一个机构，对信用社按银行基层机构进
行管理，使信用社与银行基层机构名为两家，实为一体，信用社固有的“三性”
不复存在，失去了作为合作金融组织的性质。
三、1979—1996年，农村信用社由农业银行管理时期
1978年12月召开的十一届三中全会以后，农村率先实行了改革开放，随
着家庭联产承包责任制的推广，农村生产环节发生了制度性变革，处于分配环
节的农村信用社也面临着改革的压力。鉴于历史上把信用社下放给地方管理造
成混乱的教训，国家再次决定把信用社交给农业银行管理，重申信用社既是集
体金融组织，又是国家银行的基层机构。在农业银行的管理下，经历了多次重
大挫折和严重损害的信用社，在改革开放中，各项业务的确进步很快。但是，
由于农村信用社性质界定的模棱两可，既是集体金融组织，又是国家银行的基
层机构，混淆了国家银行、集体金融组织与合作金融组织之间的界限。银行更
多的运用行政的办法对信用社进行管理，信用社在很大程度上失去了自主权，
官办色彩过浓，离真正意义上的合作金融组织越来越远。
1983年中央1号文件明确指出：“信用社应坚持合作金融的性质”，首次正
确的指明了信用社的性质。1984年中央一号文件再次指出：“信用社要进行改
革，真正办成群众性的合作金融组织。”同年，国务院105号文件又强调：“要
恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，在国家
方针政策指导下，实行独立经营、自负盈亏、独立核算，充分发挥其民间借贷
的作用，逐步把信用社办成群众性的合作金融组织。”随后，全国各地都按照
国务院恢复“三性”的要求，对农村信用社进行了改革试点。1988年后，在农
业银行的领导下，一些县又组建了县联社，行使对基层信用社的管理、指导及
资金调剂职能。
在这期间，各地信用合作社的改革虽然遇到一定困难，但取得的成绩是显
著的，信用社“三性”初步恢复，自主经营，独立核算，自负盈亏的改革目标
有所前进，经营活力增强，业务日益活跃和发展，在支持农村商品经济发展方
面发挥了重要的作用。但是，我们必须看到，在这一时期，由于银行管理信用
社的体制没有变，“官办”色彩无法淡化，农村信用社要想恢复其“三性”，真
正体现合作组织的特质，是难以办到的。
四、1996年至今，改革深化时期
1996年国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》，要求把农村信用
社逐步改革为由农民入股，社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组
织：在城乡一体化程度较高的乡镇及县城，已经商业化经营的农村信用社，经
整顿后可合并组建农村合作银行。1996年末，农村信用社与农业银行脱离行政
隶属关系，通过一系列的改革整顿和规范管理，农村信用社改革取得了初步成
效，但是合作性质并未得到恢复，大多数信用社的经营困境未得到实质性的好
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转。2000年开始在江苏进行新的农村信用社的试点改革，试图为农信社的发展
趟出一条新路来。从此，农村信用社的改革进入了深化时期。
1、江苏省农村信用社改革试点
2000年8月，经国务院批准，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了信
用社改革试点。在坚持支持“三农”大方向不动摇的前提下，江苏农村信用社
改革试点的特色集中体现在体制和机制的革新上，取得了三个标志性改革成果：
①以县为单位组织统一法人
统一法人改革扭转了过去以乡镇为单位的各基层信用社各自为政的局面，
将法人权限统一上收到县联社。通过统一法人改革，全省1658个乡镇农村农信
社最终合并为82家县联社，全省单个法人的平均资本金由合并前的250万元提
高到5300万元，平均资产规模由合并前的6000万元扩大到17亿元，有利于资
金的统一调剂，集中使用，信用社的抗风险能力大大增强。
②组建农村商业银行
2001年底，在以市(县)为单位对农村信用社实行统一法人的基础上，地
处“长江角”发达地区的张家港、常熟、江阴三市(县)农村商业银行相继成
立。农村商业银行以发起方式设立，发起人数在2000人左右，以原有县(市)
农村信用社社员为主，并充分吸收辖内农户、个体工商户、各类企业和其他经
济组织入股，没有政府的股份，是我国第～批真正意义上的民营银行。
③成立省级农村信用社联社
对江苏省1658家农村信用社、82家县(市)联社进行合并，重组成为82个
法人，各拿出一些资金，成立了省级联社，江苏省农村信用合作社联合社已于
2000年9月份正式开业。省级联社的主要职能是管理和服务，负责全省农村信
用社资金调剂、清算、设施建设等的协调服务，而不经办具体业务。
改革为江苏农村信用社带来了勃勃生机。截至2003年6月底，全省农信社
存、贷款余额分别为1865．6亿元、1303．5亿元，分别比改革试点前增长86．9％
和114．4％；支农服务工作得到进一步加强，全省农信社系统农业贷款余额412．7
亿元，比改革前增长204．1％，全省为农户建立经济档案876万户，占全省农户
总数的67％，其中已有548万户有贷款需求的农户得到了贷款支持，贷款面达
42．1％：信用社经营效益显著提高，到2002年9月，全省农信社实现了总体盈
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利。。
2、8省(市)农村信用社改革试点
2003年8月，国务院下发了《国务院深化农村信用社改革试点方案》，决
定以浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8个省(市)作为农
村信用社改革的试点地点。这次出台的改革方案突出的特点：一是在产权模式
上，突出了产权多样化和股权多元化，而不是一刀切。在产权形式上，可以是
股份制，可以是股份合作制，也可以继续完善合作制；二是把农村信用社交由
省级政府来进行管理，银行监督管理委员会负责监管，农村信用社自主经营、
自担风险、自我约束、自我发展；三是出台了具体的扶持政策措施，国家拿出
1500亿资金对农村信用社的经营包袱进行清理，“花钱买机制”，以促进农村信
用合作社的改革。此次改革还允许信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基
准贷款利率的1．0至2．0倍范围内浮动，对农户小额信用贷款利率不上浮，个
别风险较大的可小幅(不超过1．2倍)上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当
下浮。
经过一年的改革试点，8个省市农村信用社改革已经取得阶段性成效，农
村信用社历史包袱和金融风险得到初步化解，2004年9月末与2002年底相比，
8个试点省(市)农村信用社存款增幅40．4％，高于全国平均增幅5个百分点；贷
款增幅47％，高于全国平均增幅4个百分点。04年9月末，8省市农村信用社
不良贷款占比为11．8％，低于全国平均水平12．7个百分点；资本充足率达到
7．6％，比2002年底的一4．2％提高11．8个百分点。。
在全国8个省(市)农村信用社改革试点成功经验的基础上，2004年8月，
国务院部署了扩大试点的北京、天津和河北等21个省(区、市)农村信用社的改
革工作，一场空前规模的农信社改革工作正在展开。随着农村信用社改革试点
方案的实地落实，农村信用社正在重新焕发生机。
小结：新中国的农村信用社建立于建国之初，经过50多年，尽管经历了艰
难曲折的发展历程，但随着我国农村经济体制的改革与发展，特别是中共十一
届三中全会以后，农村信用社在支持农民、农业和农村经济发展的过程中，发
挥了其他金融机构无法替代的作用；农村信用社自身也从小到大、由弱变强．
o‘金融时报)．2003年明月19日
。‘人民日报)，2004年11月09日第二版．
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不断发展壮大，在全国已经形成庞大的信用合作体系。截至2003年末，全国农
村信用社法人机构34909个，其中农村信用社32397个，县级联社2441个，市
(地)联社65个，省级联社6个，职工62．8万人；全国农村信用社各项存款
余额达24107亿元，占全国金融机构各项存款的10．94％；各项贷款余额达17194
亿元，占全国金融机构各项贷款的10．13％。。农村信用社己成为农村金融的主
力军和联系广大农民群众的金融纽带，是我国金融体系的重要组成部分，在农
村金融体系中居于基础地位。
。‘中国金融年鉴》，2004年。
——． 婴型查兰堡主兰垡兰奎
第三章我国农村信用社的改革成效及其现存的主要问题
第一节我国农村信用社的改革成效
农村信用社作为合作金融组织，是中国农村合作经济的重要组成部分，是
我国农村金融体系的基础力量，在支持农业和农村经济发展中占据着举足轻重
的地位。多年来，为了建立具有中国特色的农村合作金融体系，进一步发挥农
村信用社支持农民、农业和农村经济发展的作用，理论工作者和实际工作者就
深化农村信用社改革问题进行了大量的研究探索，出台了众多的改革方案。随
着改革方案的实施，农村信用社改革正逐步深入，改革成效是非常显著的，主
要表现在以下几个方面。
一、经营状况明显好转，存贷款规模迅速扩大，不良贷款比例大幅下降
2004年度全国农村信用社全行业首次实现了年度统算盈余，盈余金额达
104．62亿元，其中，有26245家农村信用社实现盈余，盈余面为81％。从分省
情况看，全国有25个省份的农村信用社以省统算实现盈余，其中浙江、江苏、
山东、山西、北京等5省(市)盈余较多；甘肃、内蒙古、安徽、四川、广西、
吉林、湖南、河北、贵州、广东等10个省份在2004年度实现了扭亏为盈。截
至2004年底，全国农村信用社各项存款余额达27840．97亿元，比年初净增
3777．07亿元，增长15．7004；各项贷款余额达19551．25亿元，比年初增加
2629．30亿元，增长15．54"4。仅2004年度全国农村信用社共累计发放各项贷款
23623．8亿元，比上年多放4046．9亿元。随着信贷规模的扩大和收息率的提高，
农村信用社贷款利息收入迅速增加，2004年全年共实现利息收入1122．27亿元，
比上年增加264．63亿元，增长30．8604，其增加额占同期总收入增加额的87．6204。
各地地方政府为了能争取到国家的支持，纷纷制定政策，从源头上根治不良资
产，严格实行审贷分离、集体审贷和贷款第一责任人制度，推行贷款风险度管
理，帮助农信社增资扩股、降低不良资产。据统计，全国农村信用社2004年全
年共清收盘活不良贷款1370亿元，至2004年末，全国农村信用社不良贷款余
额比上年初下降544．64亿元，不良贷款率为23．1％，比年初下降6．27个百分
点。资产状况的改善，有效地降低了非生息资产占比，提高了农村信用社的资
产收益率。o
∞http：／／www．banksupcrvision．net
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二、增资扩股工作取得成效，开始获得中央财政支持
从2003年下半年到去年一季度，8个试点省市农村信用社的清产核资、增
资扩股工作陆续展开。据统计，2003年全国农村信用社增资扩股165亿元，其
中8个试点省市为136亿元，占全国总额的82．4％：去年一季度全国增资扩股
86亿元，其中8个试点省市为82亿元，占全国总额的95．3％。嗵过增资扩股，
吉林省农信社的股金在不到一年的时间里增长了20多倍，由3．2亿元增加到
65．9亿元，新增的股金中有5096左右都是农民入股。。各试点省市增资扩股工作
的顺利推进，促使其开始获得国家的财政支持，2004年3月4日，首批中央银
行专项票据发行，共向8省(市)272家联社发行中央银行专项票据119亿元。
截至2004年8月末，中国人民银行已会同银监会，按照规定条件和程序严格审
查考核，共批准583个试点县(市)农信社分三批认购中央银行专项票据346
亿元。到2004年9月末，全国8个试点省(市)已认购专项中央银行票据的额
度占拟发行专项票据总额的96％。其中，重庆市、江西省的票据发行工作已全
部完成。。从认购央行专项票据的省(市)农信社情况看，其资本充足率大幅提
高，不良贷款率出现明显下降。事实有力地证明，中央银行的资金支持已成为
农信社深化改革必不可少的强有力的助推器。
三、支农力度加大，小额信用贷款增加
农村信用社坚持为“三农”服务的经营方向，把农户和农业经济组织作为
主要服务对象，在金融支农中的作用越来越明显。2000年以后，由于增资扩股
工作的进展，农村信用社的资金实力有了明显增强，支农力度也随之加大。1996
年底，农村信用社农业贷款余额为1487亿元，到2004年3月末，已经增加到
8180亿元，平均每年净增加799亿元。农业贷款占其贷款总额的43．3％，乡镇
企业贷款6122亿元，占其贷款总额的32．4％。农村信用社农业贷款占全国金融
机构农业贷款的85．6％。即使在某些地区，信用合作社改制为农村合作银行后，
支农方向还是没有动摇蠢E国第一家农村合作银行宁波鄞州银行2003年末农户
‘Dhttp：／／www．zgjrw．com／newsf20041127／xinhe／10769f2951．html
鼍央视国际，2004年06月06日。
。‘金融时报》，2004年12月16日。
22
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贷款8．7亿元，比年初增长86％，农村经济组织贷款余额6．2亿元，比年初增
长8．9％。转为合作银行后，过去单点支持改为现在的多点支持，紧紧抓住农业
龙头企业重心，以“企业龙头”带“农户田头”、“出口码头”，拉动产业链
的发展，促使农民致富。国在试点的8省(市)地区，农信社贷款支农力度更为
显著，如表3—1。
表3—1：8省(市)农信联社农业贷款投放情况一览表单位：亿元
X2002年2003正04年11月较年初增增长幅占全省各金
贷款余额贷款余额束贷款余额加额度％ 融机构贷款
％
陕西省197．49 239．26 289．92 50．65 21．17 91．89
江苏省319 448 521．8 73．8 16．5 92
贵州省99，5 115．62 143．81 28．2 24．38 94．64
江西省135．38 184．82 233．26 48．44 26．2 86．5
吉林省63．5 83．5 141．6 58．1 69．6 97
浙江省317．22 566 26 686．8 120．54 21．29 97．66
山东省839．3 1089．27 1290．1 201 18．45 96
重庆市135．42 154．31 242．1 87．79 56．89 97．5
资料来源：‘金融时报)．2004年12月16日
× 至11月末小额农较年初增加至11月末农户联较年初增加
业贷款余额保贷款余额
山东60．4 5．8 166．7 58．9
江苏66．3 22．7 59．4 3．4
陕西54．28 12．63 9．75 2．4
贵州40．7 7．03 3．35 1．3
江西102．98 24．51 2．5l 1．13
吉林27．6 18．9 61．2 42．9
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四川大学硕士学位论文
资料来源：‘金融时报)，2004年12月16日
1999年以来，为适应我国农业和农村经济发展新阶段的需要，农村信用社
积极开办农户小额信用贷款和联保贷款，大力推广信用农户、信用村镇等评定
活动。大大简化了农民贷款的手续，方便了农民贷款，也使农民的贷款面有了
很大提高，困扰多年的农民贷款难问题有了一定程度的缓解，至2003年年末，
全国有32225家农村信用社开办了农户小额信用贷款，占机构总数的94．8％，
有18553家农村信用社开办了农户联保贷款，占机构总数的54．6％。2003年当
年，全国有6217万农户获得了农户小额信用贷款和联保贷款，占有贷款需求且
符合贷款条件农户数的64％，占全部农户数的28％。2004年以来，8省(市)农
信社在推广农户小额贷款、联保贷款方面取得了显著成绩，如表3～2。
四、管理体制与产权制度改革取得进展
2003年8月，国务院决定8省(市)试点地区在保持农村信用社独立自主
经营的基础上交给省级政府管理，银监会负责监管。在这种“三位一体”的管
理体制下，农信社严格按照“四自”的原则进行自我管理，即自主经营，自担
风险，自我约束，自求平衡，实行控股式的经营管理方式，不受任何夕}在的、
行政的干预和干涉。省级政府的主要任务：一是清理整顿农村信用社的外部经
营环境，包括信用环境和生存环境，防止少数国家职能部门将信用社当成“唐
僧肉”；二是确保国家对农村信用社优惠政策的实旌，丽不是空行其文：负责
的主要形式：一是不参与和干预信用社的经营管理工作，不下放任何有关信用
社的经营管理权给地方政府：二是通过省级联社间接了解不利于信用社经营的
因素，制定相应政策，消除不利因素，促进信用社的生存和发展。⋯银监会的主
要职责是确保农信社经营的合规性和合法性。这一管理体制实施之后，除重庆、
江苏改革前已有联社外，贵州省联社已于2003年底组建完成，其他5个省的省
联社也已陆续挂牌成立，如表3-3。随着“三位一体”的管理体制的实施，农
。llttp：(胁州xy369．com／ReadNcws．勰p?Ng船ID：488l＆BIgaa龉Name：＆Bigaa鲥D：18＆smalla黜ID。33&
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信社的管理取得了良好的效果，管理体制也正在进一步完善。
表3—3：8省(市)农信联社成立日期
江苏省江西省贵州省陕西省山东省浙江省重庆市吉林省
成立挂2003篮2004氲2003生2004芷2004篮2004年2000生2004芷
牌日期9月19 5月26 12月30 8月18 6月6日4月18 3月10 5月20
日日目日日日日
瓷料来源：‘金融时报》，2004年12月16日
在产权制度改革方面，各地按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，
根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。在制度选择上，实行股份
制、股份合作制、合作制等几种不同制度；在组织形式上，分为农村商业银行，
农村合作银行，以县(市)为单位统一法人，继续实行乡镇信用社、县(市)
联社各为法人的原有形式4种方式。农信社产权制度改革没有采取“一刀切”
的做法，而是根据东部、中西部地区发展不平衡的情况，根据经济结构的不同
而设置了不同的模式或方式。如中西部地区的江西省，按三种形式对农信社的
产权制度进行了改革：组建12家农村合作银行；在67个县(市、区)将现有
二级法人信用社改造为县统一法人联社；对暂不具备条件的其他13个县(市、
区)仍保留二级法人体制，实行统一核算，推行运行机制的改革。而在东部发
达地区的江苏省，只按两种形式对农信社的产权制度进行改革：全省信用社以
县为单位统一法人；条件具备的，全部组建农村商业银行。
2004年5月24日，贵州花溪农村合作银行成立，这是深化农信社试点改
革启动后成立的第一家农村合作银行，也是全国第二家农村合作银行(第一家
为浙江鄞州农村合作银行)。2004年8月13日，江苏吴江农村商业银行成立，
这是深化农信社改革试点启动后成立的第一家农村商业银行，也是全国第四家
农村商业银行(前三家分别为江苏省常熟、江阴、张家港农村商业银行)。经中
国银监会批准，截至2005年3月末，全国已有19家农村合作银行和8家农村
商业银行开业，另有23家农村合作银行和1家农村商业银行获准筹建。2004
年末，两类银行资本充足率和核心资本充足率全部达到8％和4％的最低监管要
求，按照《商业银行资本充足率管理办法》的口径计算，部分农村合作银行和
农村商业银行的资本充足率已经达标；按贷款四级分类口径计算，农村合作银
行和农村商业银行的平均不良贷款占比分别为5，4％和2．56％，大大低于同行业
平均水平。。
总体看来，农村信用社改革试点工作进展顺利，管理体制逐步健全，产权
制度日趋明晰，经营状况明显好转，资金实力明显增强，支农信贷服务工作得
到加强，这些可喜的成绩为下一步改革打下了坚实的基础。当然，我们也必须
清醒地认识到，目前的改革还面临许多困难和挑战，改革的任务依然艰巨。
第二节我国农村信用社现存的主要问题
一、产权不清晰
所谓产权，是以财产的所有权为核心或由财产的所有权所引起的对财产的
获得、占有、控制、收益、处置等一系列权利的总称。产权关系是农村信用社
改革的核心和根本，但一个不可否认的事实是，具有50多年发展历史的农村信
用社，其产权关系表面上是明确豹，而且一般认为是“法人产权”，由社员入
股组成，而实质是产权始终未明晰，法人产权也是一个模糊不清的概念。
1、股金构成复杂，内部积累难以界定
从信用社股金的构成来看，有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、
法人殷、乡镇企业股等，信用联社的股金构成更为复杂，除了上述构成部分以
外，至少还包括基层信用社的入股，不同的信用社在股金构成方面也呈现出巨
大的差别；从股金的形成时间来看，有上个世纪50年代农村信用社组建时形成
的初始股金，有改革开放后农村信用社按照合作制规范形成的股金；另外，信
用社除了股金以外，还有长期经营形成的内部积累，对这部分内部积累的界定
也是导致农村信用社产权关系模糊的一个重要原因。
2、社员产权形同虚设
按照《章程》规定，农村信用社是由社员入股组成，实行社员民主管理，
入股自愿，退股自由。现阶段的入股社员主要是广大农民，不但入股金额较少，
而且素质偏低，对金融业务知之甚少，对信用社的经营更是漠不关心，导致了
社员股权的虚位，难以体现社员对信用社的所有权。此外，在客观上，由于历
史的原因，农村信用社不良资产较多，经营效益低下，历年亏损数额较大，致
。http：／／www．chinanews．∞m．caffnews／2005／2005-04-04／26／558904．shtml
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使不少信用社从未给社员进行分红，B口使是经营较好的信用社，采取的也是不
分红或少分红而多积累的办法，社员入股主要是为了享受获得贷款优先、利率
优惠的便利条件，而不是为了获取红利，股金似乎与“存款”差别不大，农民社
员实质上是一个储户，与真正意义上的股份相差甚远，对自己股金的产权只是
表现为名义上的所有权，而使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种各
样的禁止或限制，这些社员不能形成独立的产权，更不能与信用社建立稳定、
统一的利益机制，让他们参与信用社的经营管理实际上是一句空话。相比较而
言，农村信用社内部职工要比一般社员更关心信用社的经营状况，但他们又不
承担信用社的经营风险；农村信用社的主任由联社主任任命，联社主任由地方
政府或者监管部门任命，与社员关系不大，从而也就会导致信用杜出现严重的
内部人控制和外部人控制的问题。
从法人财产权的角度来看，信用社的产权也是残缺和模糊的。一方面，信
用社无法依其法人财产承担民事责任，表现为许多已经严重资不抵债的信用社
无法关闭；另一方面，信用社的“三会”制度徒有虚名，法人治理结构残缺不全。
基层信用社的经营管理受到来自信用联社的严重干预，缺乏相应的人、财、物
和经营管理权。国
二、管理制度残缺
农村信用社虽然按照合作金融组织的要求建立了社员代表大会、理事会、
监事会，并推行“一人一票”制，但由于农信社的长期“官办”和复杂的产权
关系，加之农民民主管理意识不强、文化素质低、经营水平低等客观因素的限
制，作为理论上较为理想的“三会”制，实际上只徒有虚名，治理机构残缺不
全。
1、社员代表大会职能发挥不够，形同虚设
社员代表大会虽然定期召开，但是由于社员股金数额很小，占资产总额的
比重很低，而且分散在几百个、几千个农户中，难以体现社员对信用社的所有
权，社员代表普遍没有参加的积极性，即使参加也很少就信用社的经营管理中
的问题进行有价值的质疑和探讨，权力机构形同虚设；
2、理事会与主任之间没有制约关系
。http：／／news．sina．conl．cn／c／2003—09·16／1002758794s．shUnl
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按照合作社章程规定，信用社主任经理事会提名报上级批准后由理事会聘
任，理事长可兼任信用社主任。但在实际操作过程中，信用社普遍是理事长兼
主任，权力集于一身，根本不存在制约与被制约关系。在县联社，虽然多数地
方在2001年实行了理事长与主任的分设制，但仍然是“换汤不换药”的改良。由
于理事长和主任职权范围界定不细，更由于受长期计划经济体制下的行政领导
思维定势，名义上理事会领导下的主任负责制，实质上成了理事长全权负责，
不存在二者之间的制约关系，形成了事实上的“内部人控制”。
3、监事会未能履行监督职责
建立完善的法人治理结构，需要充分发挥监事会对信用社主任经营管理和
财务管理的监督职能，防止权力失去监督而过分膨胀。但是从当前的情况看，
多数农村信用社的监事会基本未能履行章程赋予的职责。一是基层农信社的监
事长一般都由当地政府的领导兼任，他们对农村信用社经营情况了解不多，根
本谈不上对信用社经营管理工作的监督，一些地方的监事会会议也很少召开：
二是县联社监事长一般都履行总稽核职责，监事会实际成为内部稽核审计部门，
他们非但不能发挥应有的作用，反而惟主任(理事长)“马首”是瞻，在这种情况
下，将难以履行监督职责。⋯
农村信用合作社现行管理体制的缺陷带来的直接后果是：内部管理混乱，
内部控制制度不健全，不能形成有效的激励与约束机制，造成了其经济效益低
下，而且将会进一步增加经营风险，削弱农村信用社的自我发展能力。
三、历史包袱沉重
目前许多地方的农村信用社由于不良贷款损失较多、亏损严重，处于严重
的资不抵债的局面，沉重的历史包袱已经成为制约农村信用社改革发展的一个
困境，产生这一问题的原因主要有以下几个方面：
1、政策性因素
一是由于地方政府行政干预信用社、通过指令性贷款支持乡镇企业、开发
区建设等方式形成的；二是农信社承担的保值补贴，在1994-1997年，l习物价
水平高于储蓄名义利率，国家出台了对居民储蓄存款实行保值补贴的政策，国
有商业银行因保值补贴而形成的支出由国家承担，但农信社的支出则由自己消
。李志刚：‘完善农村信用社法人治理结构的思考)，载‘金融理论与实践》，2002(n)·
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化，再加之当时国家出台的对农信社贷款利率浮动的优惠政策并没有产生实际
效果，导致农信社出现大量亏损，据了解，在大部分农信社，这部分亏损占当
期亏损的20％以上；三是税负相对过重，长期以来，包括农信社在内的金融业
实行统一税率，即营业税5％，所得税33％，这对于抗风险能力较弱、服务对象
特殊的农村金融机构来说，无疑是过重了。
2、制度性因素
一是农村信用社1996年以前受农业银行代管，贷款重放轻收，加之核算是
与农业银行分开的，后者更是管利不管弊；二是因制度转换，农村信用社与农
业银行脱钩的过程中产生的新的呆帐，在农行与信用社脱钩时，许多地方都不
同程度地将部分效益差的企业贷款划给了农村信用社；三是农村合作基金会被
清理整顿期间，为了防止金融风波，控制金融风险，农村信用社被迫承接所归
并的借款资产，其实这些借款资产近乎坏账贷款，有的甚至找不到借户，有的
成为空壳贷款。
3、自身经营管理不善
在农村信用社长期的业务经营中，由于经营管理失误以及少数信用社违规
经营形成的亏损，造成贷款本息损失；由于支出控制不严，形成支大于收，造
成了部分亏损。
四、经营目标冲突
政策性业务与经营性业务冲突即为“三农”服务还是追求盈利是农村信用
社改革的两难选择。为“三农”服务是农村信用社的法定目标，1997年以来，
按照党中央、国务院的统一部署，农村信用社在改革中发展，信用社为农业、
农村和农民服务的方向进一步明确，支农投入明显增加。2003年颁布的《深化
农村信用社改革试点方案》再次明确指出深化农村信用社改革以服务农业、农
村、农民为宗旨，不论采取何种产权制度和组织形式，都要坚持服务”三农”的
经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，即使是实行了股
份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于
支农。因此，从形式上讲，国家要求农村信用社为“三农”服务的目标是确定
无疑的。这样，为“三农”服务的政策性目标与投资人追求利润最大化的经营性
目标相冲突就会发生。
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比如，针对广大农村地区农户的贷款需求得不到有效满足的具体情况，中
国人民银行在1997年底的《农村信用社改进和加强支农服务的十条意见》中提
出：在信贷资金投向上要实行“三优先”：农户贷款优先、社员贷款优先、农业
贷款优先；在贷款管理方式上，为方便农民贷款，农村信用社对农户发放小额
农业贷款可放宽条件，特别是对信誉良好、无拖欠贷款记录的农户可采取信用
贷款的方式，不必担保抵押。并且提出，就全国而言，农村信用社新增农业贷
款占新增各项贷款的比例不低于40％，农业比重较高的地区新增农贷比例要更
高一些，到2000年，全国农村信用社农业贷款余额占各项贷款余额的比例要由
1996年的24％提高到35％以上，对社员发放的贷款不低于50％。可是，作为追求
经营绩效的农村信用社来讲，在实际工作中，这种政府行政命令的制度性设计
绩效，经常因为信用合作社组织管理者执行上的机会主义而降低。信用合作社
对个体农户社员发放贷款常常无抵押品，风险较大，不少信用合作社就采取增
大对效益较好的法人社员的放款办法，来满足对社员放款总体达N50％以上的
政策要求，结果是大部分个体农户社员的贷款需求仍然得不到有效地满足。。
随着农村金融体制改革的深化，农村信用合作社的独立性不断增强。为了
在激烈的市场竞争中立于不败之地，农信社经营活动的资金自求平衡要求日益
强烈。农村信用合作社经营行为倾向比较利益选择，在盈利动机的驱动下，把
资金更多地投向获利机会较大的乡镇企业、个体工商户，甚至出现中西部地区
农村信用合作社，把资金投向经济发达的东部和东南沿海地区，致使农村信用
杜贷款中农户贷款的增长速度低于其存款数量的增长速度，农村信用合作社贷
款构成中，农户贷存比呈下降趋势。。
此外，经营职能冲突还会导致农村信用合作社经营管理上的机会主义。有
专家在提及农村信用社改革时曾有言：任何经济组织一旦具有既承担政策任务，
又追求经济利益的“两栖”性质，就一定会成为经营亏损和财政补贴的“无底
洞”。8省(市)试点方案对此局面没有根本改变，因此，农信社为“三农”服
务的政策性金融只能与其商业性金融职能之间的冲突依然存在，农村信用社经
营管理的机会主义不可避免，在呆帐或亏损严重时，倾向于将形成原因归结于
自身所承担的政策性业务和非盈利性，以同监管当局讨价还价，当前农村信用
。何广文：‘台作金融组织的制度性绩效探讨，，载{eem农村经济)·1999(2)
。张杰：‘中国农村金融制度：机构、变迁与政策’，211页．北京，中国人民大学出版社，2003
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社沉重的历史包袱的处置就是这一问题的最好证明。
五、规模效率和地域限制之间的矛盾
农村信用合作社小范围信息、监督管理成本低、经营灵活性的优势与金融
业网络性、金融风险的外部性的冲突是目前我国农村信用社改革面临的又一个
困境。2003年8月国务院下发的《国务院深化农村信用社改革方案》提出了把信
用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村
经济发展服务的社区性地方金融机构。社区性指的是一定的范畴和明确的区域，
社区性金融机构就是在一定范围内组建并为所在社区提供金融服务的金融机
构。
在农村金融市场上，信用合作社对社员和社区内的其他农民的情况十分熟
悉，从而在组织存款方面信用社可以有针对性的开展工作。信用社社员也有义
务和动力将储蓄存入“自己的”信用社，在发放贷款方面，信用社主要为其社
员服务，土生土长的信用社十分熟悉贷款申请人的个人信用、家庭背景、贷款
用途及其偿还前景，从而能够在较小的费用下对贷款项目进行正确评估，对贷
款的管理和监督成本也比较低；其次，农村信用社管理层次少，信息传输渠道
快，决策较迅速，员工工资费用较低，管理成本也较低；最后，农村金融市场
是个分散的、小额的、个性化的市场，在这个市场里，农村信用合作社的特点
能适应农户分散的、多样化和小额的融资需求，实行灵活稳步经营。
但是，我们必须看到农村信用杜的社区信息成本低、监督管理费用低、经
营灵活的优势，是信用社的小规模、小范围经营所具有的特性。以一定的区域
为地理单位、业务单一、缺乏网络、加上为“三农”服务的政策性要求，使农
村信用社只能局限在狭窄的生存地域中，不利于农村信用社扩大地域和业务范
围，发挥规模经营的优势。因此，即使农村信用社是按照规范的合作制建立起
来的，它与规模经济也是冲突的。
另外，农村信用社作为金融机构，其结算、汇兑业务又具有网络性的特点，
尽管这几年农村信用社在结算渠道疏通上做了许多努力，但普遍存在着结算方
式单一、结算手续繁琐、结算成本较高的现象，“结算难”已经成为制约农村信
用社业务发展的“瓶颈”。目前大部分地方的信用社没有开通快捷的全国联行和
全国银行汇票业务，没有开通异地存款通存通兑业务，有的地方连同城存款通
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存通兑也没有开通。由于农村信用社结算不方便，在农村信用社开户的企业，
需要办理异地汇款业务，不得不通过他行转汇，增加了资金在途时间，严重影
响了企业的正常生产经营。许多由农村信用社贷款扶持起来的企业和个体工商
户，因农村信用社结算不畅，最后不得不转向其他银行开户，造成农村信用社
存款大量流向其他银行，又由其他银行贷向城市企业，造成农村资金流向城市，
支农资金向非农产业转移，削弱了农村信用社支持农村经济的实力。此外，由
于结算渠道不畅，部分结算活动只有通过现金进行，加大了现金的占用成本，
减少了现金的投资收益，极大地影响了信用社业务的拓展和声誉，削弱了信用
社的竞争实力。
小结：改革深化以来，农村信用社取得的成绩是非常显著的，在支持农业
生产、发展农村经济、服务农民方面，发挥了重大的作用。2002年，四大国有
商业银行陆续全面退出县及县蛆下地区、上收贷款审批权限、削减和撤并营业
网点和机构。自此之后，虽然小规模的非正规金融，即零星分散的民间借贷或
股权集资也在悄然发展，但农村信用社依然无可取代的成为农村金融市场的主
力军，在农村金融体系中居于基础地位。但是，我们必须看到，农村信用社的
产权制度、治理结构、历史包袱、经营目标、结算渠道等诸多问题已经成为农
信社进一步发展的障碍，不解决好这些深层次的问题，农村信用社支持农村经
济发展的作用必然受到严重限制，农民的生活水平也就难以提高，全面实现小
康社会的目标也就不能实现。因此，农村信用社的改革任务依然艰巨。
——．璺坐查兰堡圭兰垡丝三
第四章新时期我国农村信用合作社的改革与创新
第一节新时期我国农村信用合作社的地位再认识
一、农村金融需求特点
当前农村金融需求主体主要是农户和农村个体私营企业。目前全国农村约
有2亿多农户，近千万种养业专业户及几百万个乡镇企业，特别是还有大量的
村办、乡办企业，这是我国农村市场经济的基本单位。这～层次的生产经营特
点是：经济单位数量多、分布面广；每个经济单位的力量比较弱小，活动范围
也较小；主要从事种养业、农副产品加工和其他服务性行业；往往以亲缘和地
域关系进行协作经营、管理上不正规，没有正规工商企业那样规范化的经营程
序。这一层次经营单位的融资活动的特点是：每笔贷款额度相对较小，但贷款
笔数较多、零星分散，且呈季节性波动；常常缺乏完备的财务资料以供银行考
察信贷风险，而且信贷业务又要求手续简便及时，能就近办理：家庭经济和村
办工厂缺乏稳定的经济基础，不可能象大企业那样按其呈报借款计划，金融机
构要靠平常对它们的有关经营情况进行了解，靠相互信任才能适应借贷双方的
要求。显然，这种融资需求特征国有大银行是难以为之的，农村信用合作社的
特有优势就决定了它的地位是不能被替代的，而且其作用会越来越大。
二、农村金融供给现状
我国处于市场经济体制建立初期，生产力相对落后，城乡经济二元化还很
明显，广大农村经济基础薄弱，经济发展的不平衡性和多层次性是客观存在的，
经济欠发达地区的农村经济结构仍以种养业为主，这就决定了金融服务方式也
要与之匹配。国目前，我国农村金融体系中有：国有商业金融性质的国有银行、
国有政策性金融性质的农业发展银行和合作金融性质的农村信用合作社。在这
三类机构中，国有商业银行正在逐步按照现代金融企业经营原则对农村地区的
机构进行调整，基层服务网点正在逐步收缩，据统计，1999年—2002年的4
年间，四大国有商业银行在欠发达地区省份撤并分支机构达3万多个，商业银
行对农村的贷款仅局限在一定的范围内，农民从商业银行借款十分困难；作为
政策性银行的中国农业发展银行，以贯彻和配合政府社会经济政策为目标，由
于政策的限定，不能对农户进行贷款，随着粮棉流通体制改革的不断深化，其
。朱冰：‘农村合作金融发展探析》，载‘农业经济，，2004(5)。
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作用在缩小。从当前农村金融供求情况来看，经济弱小者的金融需求是得不到
满足的。从理论上讲，在不改变现有正规金融机构服务的条件下，作为支持农
村经济的发展，满足广大弱小者金融服务需求的农村信用合作社的地位就显得
极其重要，为农村经济和农业发展提供资金的主要任务，就要由农村信用社体
系来完成。
三、农村信用合作社的优势
农村信用合作社是依靠农民自己的组织，把一家一户有限的分散的资金集
中起来变为生产资金，为农民自己提供资金服务，解决资金困难。由于信用合
作社是区域性的组织，在社区内，社员的信息透明度强，传递快，充分开发利
用信息、社区关系等资源，化解信息不对称，节省金融机构调查客户信用的时
间成本。又由于服务面向社区，能防止资金外流，且服务范围小可以节约交易
费用。农村信用社的这些特有优势，加之农业的弱质性，决定了农信社在农村
金融系统中的基础地位是不可动摇的。
第二节新时期我国农村信用合作社的改革思路
一、产权制度改革
产权即主体对物和对象拥有的最高的、排它的支配权、使用权、收益权和
处置权。产权的性质和特点决定了它是市场主体的核心和基础，实践和事实证
明，产权明晰与否，是决定一个企业有无活力、发展快慢的关键。农村信用合
作社置身于特定的市场经济环境下，受市场经济固有规律的影响和约束，产权
制度改革是当前市场经济改革的重点和难点，也是农村信用合作社改革和制度
创新的出发点和重要组成部分。当前农村信用合作社产权制度方面存在着历史
资产归属不清、现行股权设置不合理，以及深层次的产权制度与法律关系的矛
盾，造成了农村信用合作社所有者主体缺位，这种状况迫切要求进行以明晰产
权为相关制度变革和制度创新的切入点。
1、明晰产权，确定农村信用社的资产归属
首先，必须对农村信用社进行清产核资。清产核资工作要在农村信用社改
革领导小组统一领导下，由联社委托具有金融审计资质的中介机构具体组织实
施，对清查的各类资产按国家有关规定统一评估标准，依据我国现行的农村信
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用社财务、会计制度以及有关规定统一执行。在清产核资过程中要进行广泛宣
传，尽可能让原社员在知情的情况下自行选择规范方案，依法处置好老股金，
确保原社员的优先入股权，同时要规范退股手续，避免日后法律纠纷。其次，
量化农村信用社的历年积累产权。对于农村信用社的历年积累产权，不宜将其
简单地划归农村信用社集体所有。因为，根据现代产权理论，农村信用社集体
作为产权主体是不成立的，一旦在市场经济发展过程中发生分立、合并、解散
等情况时，原农村信用社集体便不复存在，历年积累产权主体就会缺位，因此，
必须将历年积累在弥补历年亏损之后的余额进行人格化，以彻底消除这部分资
产长期以来产权模糊所造成的负面影响。第三，今后每～次扩股，都必须对入
股社员进行详细的登记，并在每年定期举行的社员代表大会上登记变更社员的
详细情况，避免社员的失踪和遗漏，以做到产权主体的完全清晰。
2、因地制宜选择农村信用社的组织形式
在清产核资，明晰产权的基础上，因地制宜地进行产权制度的改革。我国
农村地域广阔，不同地区的农村经济差异较大，经济环境决定了农村信用合作
社的产权制度选择。“农村信用社制度创新，不存在‘最优模式’，不同模式各有
优缺点，不能搞全国‘一刀切’，”中国农业大学经济管理学院何广文教授说，“在
全国范围内推广一种模式是不现实的，即使在一个地区，也可以多种模式同时
并存。关键是要因地制宜，选择最适合各地经济发展状况的制度创新道路。”韩
俊认为，改组后的农信社最终应同当地的实际情况、经济发展水平以及各个农
信社自身经营状况相适应。因此，我国农村信用合作社的产权制度的选择不可
能采用单一的模式，应根据各地实际情况，只要对服务“三农”有利，任何形
式的产权制度改革都应该被允许进行，无论采取哪种组织形式，都必须要解决
所有权不清晰、法人治理不完善的问题。。
①在经济金融发达的地区按股份制原则组建农村商业银行，进行市场化运
作。新组建的农村商业银行，可班原县联社为基础，在对辖区信用社清产核资
的基础上，重新登记入股，对股权设置、内部机构建立、法人治理结构、管理
形式等方面，都可以参照规范的城市商业银行的做法。农村商业银行的注册资
本金要有较高的起点，资产规模要达到10亿元人民币以上，资产质量也较高。
在经济不甚发达省份中的发达县市也可试点。相反，在经济发达省份中的欠发
021世纪经济报道．2003年6月19日
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达县市也可不实行。总之，要对照标准，切实符合当地经济发展实际，起步要
稳，要规范。
②在经济金融较发达地区，按股份合作制原则合并法人，实行县级联社一
级法人制度。通过对乡镇一级信用社进行清产核资，重新界定产权，撤销乡镇
一级信用社的法人资格，合并为县联社一级法人。省级成立联合社，地市一级
成立省联社的办事处。这一改革思路及做法，有利于扩大信用社的规模，便于
全省信用社的管理，是目前大部分地区信用社改革的比较现实选择。
③在经济欠发达地区，人口稀疏、交通不便的“老、少、边、远、穷”地
区，可按合作制原则对原有信用社进行规范。国家应采取较为有力的支持措施，
对其进行扶持，促进发展。对这些地区的信用社，要创造条件，逐步扩大规模，
增强经营实力。
二、完善法人治理结构
建立有效的法人治理结构是深化农村信用社管理体制改革的一个十分重要
的内容，其目标是在产权关系明晰和责权利统一的基础上，实现对信用社控制
权的合理配置，在信用社所有者和经营者之间形成相互制衡的机制和有效的激
励与监督机制，以最大限度地提高信用社的运营效率。
1、加强对农村信用社合作制的宣传工作，提高人们对合作金融工作的认识
农村信用社虽然按合作制进行了改革，但真正的合作制和民主管理并没有
实现，到目前为止，还处于初始阶段。无论是信用社职工，还是广大农民，对
合作金融的性质、地位、作用知之甚少。因此，必须坚持不懈地宣传合作化思
想，坚持对社员进行农村信用社基本原则和运作知识的培训，提高社员和群众
的思想认识水平，唤醒信用社职工和入股农民的合作意识和民主管理意识，使
其明确自身的责任和义务。因此，大力加强合作制的宣传教育，是真正实现合
作制并建立起行之有效法人治理结构的关键。
2、改革“三会”制度
一是改革社员代表大会制度。作为农村信用社最高的权力机构，必须要有
独立行使职权的常设机构，可以设立社员代表大会常务委员会，具体负责社员
代表大会的事务处理。要定期召开社员代表大会，做到还权于社员，要把涉及
农村信用社改革与发展的重大问题交由社员讨论决定，农村信用社的经营情况
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要定期向社员公布，充分吸收社员参与民主管理的好意见、好建议，对社员提
出的质疑和质询意见，必须做出报告和说明。
二是实行理事长与联社主任分设，细化二者的职权范围，明确二者的具体
义务。理事长和联社主任应由不同的人分别担任，合理界定理事会和联社主任
的权责。要将理事长的决策权、监督权、引导权进一步细化，使其正确行使职
权。信用社主任的日常经营管理权也要迸一步细化，便于实际工作的操作，避
免事无巨细都向理事长汇报，影响经营管理权的发挥。
三是充分发挥监事会的监督权。从监督机制的有效性来看，应有三个基本
的条件，即信息基础、公开制度和查询权力。根据规定，监事会具有检查信用
社财务，对理事、主任执行职务是否违反法律、法规或者信用社章程的行为进
行监督，当理事和主任的行为损害公司利益时进行纠正，提议召开社员大会等
权力。为此，监督者就必须能够获得有关说明监督对象(人和事务)的充分信
息，以及将有关被监督者作为行为依据的制度(如职务消费、理事会对联社主任
的授权范围等)公开化。同时，监事也应有权要求对其职权范围内的有关信息，
如信用社财务报表等进行必要的查询，以及对有关人员进行面对面的调查和质
询。
3、强化“以人为本”的管理理念
要强化“以人为本”的管理理念，防范“内部人控制”，防止出现道德风险。
在推行理事长与联社主任分任、设立监事长这种法人治理结构模式过程中，人
的因素非常重要，无论是理事长、联社主任还是监事长，都有一个树立新的理
念、找准位置、到位不越位的问题。如果认识上不到位，再好的管理模式，也
无济于事。因此，理事长、主任、监事长三方必须正确处理关系，树立相互理
解、相互尊重、相互配合、相互支持的理念。特别是理事长和主任能否恰当地
处理好关系，理念是否转变、是否找准定位，对于完善法人治理结构起着核心
作用，直接决定着改革的成败。。
三、化解历史包袱，轻装前进
由于农村信用社历史包袱形成的原因比较复杂，在处置时，必须根据形成
。胡振兵：‘完善农村信用社联社法人治理结构的思考》，载‘济南金融》，2003(12)
”
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原因不同，实行分类、有区别的处置措施。国
l、由国家财政一次性拨补资金解决历史包袱
从形成历史包袱的原因分析，可以得出结论，形成包袱的主要原因，不在
信用杜内部，而在外部，确切地说应主要是政府行为造成。解决历史包袱的途
径国家应该起主导作用。建议国家对信用社的各类损失进行真实性鉴定后，由
中央和地方财政痛下决心，对行政干预、企业改制、政策性扶贫支农、保值贴
补等造成的损失，一次性予以弥补，这样既可以减少信用社金融风险波及整个
社会影响社会安定的因素，又可以为信用社实行股份合作制的产权结构、法人
治理结构改革创造条件，使农村信用社在改革后，轻装上阵，放手开展经营。
信用社业务发展后，一方面给地方经济特别是农村经济予以巨大的支持，产生
巨大的社会效益，为国家财政培植了税源，同时，信用社业务发展了，自身每
年也可以为国家提供大笔税收。因此，我们认为，国家目前一次性拿出部分资
金来弥补信用社历史包袱是合算的，是值得的，关键是要下决心，要舍得花钱
象处置国有商业银行不良资产一样来处置农村信用社的历史包袱。
2，从国家税收和利息冲减中逐年消化历史包袱
在国家财政有困难不能比照国有商业银行由国家财政出资剥离包袱资产的
情况下，建议国家采取以下特殊政策，制定规划，消化农村信用社的历史包袱：
一是用今后若干年的营业税、所得税收入逐年抵扣，实行以税收冲减损失；二
是由人民银行和地方财政共同向农村信用社注入长期无息资金，按经营状况恢
复程度约期归还，实行以利息冲减损失。
3、按政策法规依法追索损失
一是对行社脱钩时的遗留包袱，经过人民银行或审计部门仲裁后，划归农
业银行承担；二是对由人民银行组建的城市信用社并入农村信用社，带迸的资
产损失，应由人民银行出资弥补，若人民银行有困难拿不出弥补的资金，可由
人民银行向农村信用社提供约期无息再贷款，以无息贷款的利息抵补城市信用
社带进的损失：二是由地方政府组建的城市信用社和农村合作基金会，并入农
村信用社后带进的资产损失，应由地方政府出资弥补，若地方财政有困难，可
以今后若干年农村信用社上交地方政府的税费进行冲减，或以土地、房屋及其
它有效资产进行置换。
。htip：l／www．e．asyl00，c0Ⅱ临n油bx帅s_detai】_php?id=2116&nowmenuid=645&cpath=0173：&catid=173
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4、强化内部管理，依靠自身努力逐步消化历史包袱
对农村信用社内部管理不善，自身经营失误造成的资产损失，应由农村信
用社自身消化，特别是对违规违纪造成的资产损失，应落实责任人进行弥补。
农村信用社通过抓不良贷款清收，盘活1日贷，使部分贷款起死回生，对于无法
挽救的损失，要通过抓增收节支，从每年盈余中或每年提取的呆帐准备金中，
进行逐年弥补。
5、实行政策扶持，帮助农村信用社改善经营环境
针对目前农村信用社历史包袱重和支农任务重的现实，国家应采取政策性
扶持政策，帮助农村信用社改善经营环境，加快消化历史包袱的步伐。一是对
政策性业务落实必要的扶持措施。要按照农业弱质和农村金融经营成本比较高
的实际，对其承担的政策性支农业务应给予税费减免，以防止出现新的政策性
财务包袱风险；二是对农村信用社转存中央银行款，要比照邮政储蓄转存中央
银行款执行优惠利率；三是要为农村信用社创造一个公平的竞争环境，在对企
事业单位开户上，允许公平竞争，允许企事业单位自主选择金融单位，允许所
有企事业单位自愿到信用社开户存款、贷款、结算及办理各类金融业务，对资
金富余的信用社，应与国有商业银行一样，允许认购金融债券和国家债券。
四、坚持为“三农”服务的方向
我国是农业大国，农村经济在全国经济发展中处于极其重要的位置。金融
是现代经济的核心，农村金融是农村经济发展的重要支撑。随着金融体制改革
的不断深化，我国农村金融体系发生了很大的变化：国有商业银行在农村的机
构网点大大减少，农村政策性金融机构和金融业务正在改革和调整之中，邮政
储蓄又吸引了部分农村资金，农业生产保险和农村商业性保险短缺，加上农业
担保体系和信用环境建设滞后，使得农村金融体系相当脆弱，农业资金供求矛
盾日益突出。当前，深化农村信用社改革，明确为“三农”服务的方向，不仅
可以巩固和加强其在农村金融体系中的基础地位和主力军作用，而且可以带动
农村金融体系的全面发展，促进农村金融健康发展，为农村经济繁荣和城乡协
调发展做出贡献。但是，在坚持为“三农”服务方向的同时，应注意以下两点：
1、农村信用合作社资金不能财政化，服务目标的出发点要能从更高层面上
与“三农”实现双赢。
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从国务院颁布的一系列政策和改革措施可以看出，政府对农村信用合作社
坚持为“三农”服务的方向是非常明确的，但在政策执行过程中，大家实际上
存在普遍的误解，仅强调资金的发放对象，导致了低层次的金融扶持，使农村
信用合作社资金流向问题上出现财政化倾向。尤其在小额农贷的发放过程中侧
重于搞分配，把借贷资金作为政府福利来对待，降低了其本身的社会价值，没
有发挥资金的效能，既是对社会资源的浪费，也会助长道德风险。“金融扶持”
与“金融支持”是两个截然不同的概念，前者需要政策性金融来完成，后者可
以由商业性金融及合作金融来完成。金融支持还可以分为直接支持和间接支持。
现在应该充分利用资金的趋利性扭转主要依靠直接扶持来体现政策目标的错误
观点。要根据当地的实际情况，灵活运用直接支持与间接支持两种方法，提高
资源的配置效率。我国是一个从计划经济向市场经济过渡的发展中国家，基本
上是城乡二元经济，主要的问题是城乡市场隔绝，农村消费条件不充分，市场
发育不完全，农村劳动力大量富余，收入水平低。要切实增加农民收入，从根
本上解决“三农”问题，就要抓住主要矛盾，启动农村市场，引导资源合理有
效流动。因此，农村信用合作社在支持“三农”时的重点：一是引导资金加大
对农村基础设施建设的支持力度，要充分认识到农村基础设施建设是一种劳动
密集型产业，并且对农村消费能力具有明显的带动作用，反过来促进相关产业
的发展，可以消化大量的农村过剩劳动力；二是大力扶持劳动密集型的乡镇中
小企业，启动整个农村产业链，使农村合作金融与地方产业实现良性互动，实
现可持续发展。目前，如果过于强调农村合作金融的政策目标，对其自身的扶
持政策未相应跟上，必然导致经营亏损面扩大，金融风险加大，难以长久维系
下去。只有探索“双赢”的路子，才是保证农村信用合作社持续支持“三农”
发展的现实选择。m
2．因地制宜，市场定位区域化
农业产业化推动了农业生产区块细分和全国统一市场的形成，反过来对农
村合作金融支持“三农”区域化提出了要求。从全国的情况看，农业发展水平
地区差异比较大，基础不同，发展方向不一致。东部她区由于产业化程度比较
高，形成了较为成熟的产业链，随着农业精加工水平的提高，附加值不断增加，
效益农业占比高，逐渐削弱了粮食生产的垄断地位，单位土地的产出能力提高，
o杜志冶：‘台作金融市场定位问题辨析》．载‘浙扛金融》．2003(8)
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尤其是郊区农业的兴起不仅吸引了内地农村的大量劳动力，而且吸引了部分城
市劳动力进入农业产业，有力的促进了经济的发展。相比之下，西部农业发展
水平比较低，在稳定粮食生产的前提下，当前主要是提高劳动生产率，切实提
高农民收入。由于区位的差异，各地区生产要素禀赋结构不同，比较优势相异，
市场细分成为必然，同时东西部农业具有很强的互补性，自然产生对各类要素
自由流动的内在需求，加上政府的推动，全国统一市场正在逐步形成。通过统
一的产品市场，进行地区间的产品交换，一个地区的经济发展，也会成为拉动
另外～个地区经济发展的动力。市场统一和市场细分相互促进，弥补了地区差
异的多种缺陷，是适合我国国情的好路子。当然，与之共存的农村合作金融的
市场定位也要细分，即市场定位区域化，不盲目追求统一。东部地区农村合作
金融应在支持效益农业之外，大力支持一批家庭型的中小企业生产适销对路的
产品，逐步走上城乡一体化的道路：西部地区农村合作金融应在主要支持粮食
集约经营的基础上，支持有条件的地区发展效益农业，不断增加收入。“三农”
地区差异大，金融环境及需求各不相同，市场定位只有体现明显的她域差异，
金融服务才能适应当地的实际情况。。
五、进行业务创新，增强服务功能
在我国广大的农村地区，市场经济正在向纵深发展，客观上要求农村合作
金融实现服务的多功能化和经营的综合化。而长期以来，各地合作金融都将主
要精力集中于传统的存贷业务上，业务收入的绝大部分来自存贷利差。一旦贷
款利息形成应收或者干脆无法收回，就失去了主要收入来源。这种单一的业务
内容、狭窄的业务范围、落后的服务手段，大大增加了经营风险，严重制约了农
村合作金融的利润空间，明显滞后于农村金融市场的发展需要。因此，农村信用
合作社不能只局限于自身的传统业务，而要不断创新，拓展业务经营领域，开发
新产品，开辟新客户，开拓新业务，增强服务功能。
1、结算业务的创新
考虑到农村信用社规模经济与地域限制之间的矛盾，农村信用合作社应加
大对现代结算服务手段的投入，通过推进电子化建设畅通全国汇路，目前要尽
早开通省瞎联行，提高结算效率及资金的安全性。农村合作金融组织可以通过
。杜志碴：‘合作金融市场定位问题辨析》，载<浙江金融'，2003(8)
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完善结算体系、创新结算工具、提高结算效率、拓宽结算领域等措施，逐步开
展和扩大支票业务、本票业务、汇票业务、票据承兑业务、委托收款业务、私
人汇款业务等。这不仅能增加农村合作金融组织现金留存和手续费收入，而且
可以通过对企业结算帐户的综合考察，了解企业的资信状况，为今后相关企业
的信贷业务提供依据。当前，农村信用合作社在没有建立完备的结算网络之前，
农业银行的结算系统应该免费为农村信用社开放，为农村信用合作社突破地域
限制提供可行的载体。
2、代理业务的创新
代理业务是一项操作简单、开办方便、风险小、收益好、市场占有率较高
的中间业务。但目前大多数农村合作金融组织的代理业务仅限于代理发放工资、
代理收付公用事业费等。农村合作金融应该在政策允许的条件下，在农村市场
开办代理保险业务，代理发行、买卖、兑付各种债券业务，代理发放股息、红
利、债息业务，以及开办各类信托、租赁(包括融资性租赁和非融资性租赁)、
基金管理、产权交易等委托代理业务。使得农村合作金融在自身实力不足的情
况下，努力成为各类金融机构向农村市场推广现代金融工具的媒介，这样，既
可以获取代理收入，又可以积累经验。
3、服务业务的创新
这是指农村合作金融组织以转让、出售信息和提供智力服务为主要内容的
有关业务，发展空间极为广阔。农村合作金融组织可以充分利用自身的信息优
势，向各类个体私营经济提供国家产业政策信息、财政金融信息、投资理财信
息、市场商品信息等服务：利用自身的资信优势，农村合作金融可以向企业提
供资产评估、企业信用等级评估、验证公证等评审、评估服务；利用自身的知
识优势，农村合作金融可以提供财务会计、纳税申报、金融、法律、工程预决
算、项目监理等专业咨询服务。
第三节我国农村合作金融发展的外部环境
我国农村信用合作社的改革是在建立社会主义市场经济体制的改革背景下
进行的，它必然受到现实社会经济体制中各种因素的制约。农村信用合作社的
改革和发展的顺利进行，必须有一个良好的外部环境来保障，这是实现农村信
用合作社改革和可持续发展的重要基础和条件。
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一、健全农村金融组织体系
经过二十多年的改革发展，我国农村金融体系已初步形成了以合作金融为
基础，商业金融机构为主体，政策性金融机构为补充的格局，构成了一个较为
完整的农村金融体系。但是这一体系仍存在诸多不足的地方，突出表现在体系
中各金融机构组织结构单一、功能冲突与功能缺位并存、各金融机构之间关系
不顺、体系整体优势未得到应有的发挥。因此，要加快以农村合作金融为主体
的农村金融体制改革，完善农村金融组织体系，形成多种金融机构并存、竞争，
共同支持“三农”发展的局面。为了促进农村合作金融的改革和发展，首先是
要规范各类农村金融组织的功能，消除重叠功能，弥补缺位功能。农村合作金
融承担的制度性功能应向政策性金融移交，农业保险业务也应从中国人民保险
公司的业务中移交出来，农业银行和保险公司要坚持商业化改革，建立现代金
融企业制度，农村合作金融应按照市场经济环境中的合作制原则进行改造，强
化为社员服务的特征，农村政策性金融则在稳定农业生产和农村基础设施建设
等方面发挥其应有的作用。其次，要理顺农村金融体系各组织之间的关系，增
强体系整体功能。农村金融体系中各组织之间具有很大的互补性，能够在竞争
中实现共同发展，要消除相互制约因素，创造互补环境。特别是要加强全国性
商业金融组织与地方性金融及农村合作金融之间的互补性，充分利用各自的优
势开展金融业务，提供金融服务。再次，要开展市场合作，促进组织体系稳定
发展。政策性金融机构可通过票据贴现和代理业务等方式将一部分贷款通过合
作金融机构和商业金融机构发放，特别是可以将小额扶贫贷款委托给农村合作
金融企业管理，不仅可提高贷款回收率和金融体系的融资率，还间接支持了这
些金融组织的发展，减轻了政策性金融机构的负担；各金融组织之间可以通过
参股或“共同责任制”来增强实力，分散风险；各金融组织还可以成立同业协
会，建立资金拆借市场，并承诺在金融危机时互相援助，共同抵御金融风险。
二、政府的扶持
农村信用合作社是市场经济中的弱势群体为争取自身利益而自愿结合的经
济组织，它能够减缓激烈的市场竞争所带来的负面影响，有助于减少市场经济
条件下的贫富差距，促进整个社会全面的、持续的、稳定的发展，符合国家的
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政策目标。因此，政府应该对农村信用合作社进行必要的扶持。农村合作金融
组织的金融业务，特别是信贷业务，在服务于农村、农业、农民的过程中，具
有季节性、长期性和不确定性，特别是农业项目存在高风险，农村信用缺失、
部分社员信用观念差等因素，导致农村信用社经济效益低、风险大。在农村资
金市场尚不发达，信用关系不顺的情况下，信用社还需借助行政的、法律的手
段，才能促使某些非正常业务得以开展，这就需要地方政府支持和政府有关部
门配合。此外，农村合作金融组织服务对象较为分散，服务收入较低，这要求
地方政府部门对其给予必要扶持，以保证农村合作金融组织稳定、健康发展。
发达的资本主义国家及相当多的发展中国家政府，普遍对农村信用社采取
了扶持政策，以便对其加以利用。这些扶持政策主要有以下方式：一是政府以
不同的信贷方式予以支持。有政府直接贷款、政府指定银行贷款、政府担保银
行贷款三种形式，其中以指定银行贷款形式居多。瑞典指定农业银行负责对信
用社融通资金，芬兰则指定中央银行对信用社融资，而中央银行的资金来源大
部分是政府拨付的借款和信用社存款。政府对合作金融组织支持的另一种形式，
就是政府为某些农业项目开发而对信用合作社发放政策性的长期低利贷款。如
日本农协的信用合作组织贷款总额中约6％属政府指定的政策性贷款，其政镱性
资金来源由政府拨付。如果信用合作组织资金充裕而用自身存款资金发放政策
性贷款，政府则补助其利息差额。二是由政府实施优惠的税收政策。目前西方
大多数国家对农村合作金融发展提供税收优惠政策，有的国家的农村信用杜免
缴全部税项，有的免缴部分税项，有的减低税率。丹麦、瑞典、意大利等国均
不向合作组织征收所得税。美国对信用社的财产、资本、准备金、利润、其他
资金咀及经营收入，免除一切由国家、各州、领地和地方税收机关征收的税收，
信用社不缴纳存款准备金，存贷款利率由信用社自主决定。三是政府补贴。政
府对信用合作组织实行补贴制度，只有为数不多的国家采取过。而且仅限于补
助新成立时开支、政策性业务利差等几项。如瑞典在信用社发展初期，政府为
了鼓励农民组建抵押信用社，按照社员数补助信用社管理费用。”
为此，应借鉴发达国家经验，从我国的国情出发，对农村信用合作社的发
展进行扶持：逐步降低农信社的存款准备金率，直至最后取消这一限制；加大
对农信社的再贷款支持，并降低再贷款率：加大农信社的利率浮动范围，给予
。于海：‘中外农业盘融制度比较研究)，北京，中国金融出版社，2003年版
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其更大的主动权；对农信社免征所得税和附加税，减免贫困地区、欠发达地区
农信社的营业税，从营业税中提取一部分帮助冲消呆帐和补充合作金融基金：
在减免税收政策实施前，应允许农信社扩大税前列支范围，如提高呆帐准备金
提取比率、加速固定资产折旧、提取一定比例的坏帐准备金。通过多方面的政
策扶持，促进农村信用合作社的健康发展。
三、加强合作金融监管
随着农村信用社管理体制和产权模式的转换，银监部门要顺应形式的需要，
转变监管理念和监管思路，做好合作金融监管工作。在当前深化农村信用社改
革的过渡时期，银监系统要为农村信用社改革搞好服务，全力支持农村信用社
改革工作，要在服务中加强监管，寓监管于服务之中，在服务中提高办事效率。
在监管工作中要加强农村信用社贷款投向的监管，促进信用社自身效益和
社会效益双丰收。。首先，加强监管，促进信用社坚持服务“三农”的宗旨，加
大支持“三农”力度，确保农村资金取之于农、用之于农，促进农村经济繁荣
和发展。其次，要引导农村信用社优化支农贷款结构．积极配合地方政府农业
产业结构调整，加大对高科技含量、高附加值农副产品生产、加工的支持力度，
加大支持培养公司加农户的龙头企业的力度，充分发挥代表较高生产力水平的
产品和企业对农业发展的带头示范作用和对农业生产力水平提高的推动作用，
提高农副产品和农副产品生产加工企业的市场竞争力。第三，要积极运用货币
政策，引导农村信用社加大引进支农资金。即积极创造条件，用足政策，发挥
货币政策的支农窗口作用，争取中央银行支农再贷款，并管好用好：积极运用
全国银行间拆借市场，加大拆借资金力度，满足当地支农资金的需要。
四、建立农村信用社的存款保险制度
存款保险制度是减少单个金融机构破产倒闭负外部性的一项重要制度安
排，是实施有效金融监管的必要组成部分。20世纪30年代以来世界各国的实
践表明，存款保险制度增进了许多国家金融体系的整体稳定性。随着我国金融
体制改革的不断深入，金融市场化、国际化进程的加快，日益激烈的同业竞争
必然使部分金融机构被淘汰，退出市场。农村信用社作为整个金融体系中最为
。候玉林，盛作安：‘合作金融监管应更新思路》，载‘中国农村信用合作》，2004(3)
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弱小的群体，法人机构多，规模小，抗风险能力弱，随着金融体制改革的深化，
信用社将面临越来越大的市场风险，受到破产、兼并的威胁要远远大于其它商
业银行，而信用社作为独立法人，国家对其风险不负补偿责任，农村信用社作
为农村社会的主要信用中介机构，一方面吸收储户的存款，另一方面充当着农
村发展所需资金的供应者，一旦农村信用社出现信用危机或破产倒闭，那么所
产生的震动不仅仅是经济问题，更重要的是社会方面的。因此如何防止出现农
村信用社系统性挤提风波和有效保护广大农村储户的利益就成为我们亟待解决
的问题。借鉴西方国家这方面的成功经验，并结合我国农村金融现状，应加快
步伐率先在农村信用社系统建立存款保险制度。
五、尽快制订合作金融法
从世界合作金融的发展来看，合作金融搞得成功的国家，必定都是合作金
融法制建设比较完善的国家。大多数国家对合作金融都有专门立法，使得这些
国家的合作金融得到合法地位，为其发展提供了较为健全的法律保障。日本早
在1891年就起草了《信用合作法案》，并于1900年制定了《产业组合法》，极
大的促进了合作金融的发展；印度于1904年公布了《信用合作法》，不仅允许
合作金融企业可以经营信用业务，而且还可以经营其他业务；1916年，美国国
会通过了《联邦农业贷款法案》，决定发展信用合作，并于1934年6月通过《联
邦信用社法案》。在我国的金融改革中，加强金融立法一直摆在重要的位置，但
是，对于机构网点最多、从业人员最多、分布区域最广、而且是单独为一个在
国民经济中具有举足轻重地位的巨大产业服务的农村信用社，却在法律框架内
找不到明确的定位，农信社的身份、行为、权责等等都缺乏法律依据。因此，
一方面，农信社行为没有严格意义上的法律约束；另一方面，其利益也难以得
到法律的有效保护，可以说，合作金融立法不完善，已成为制约农村信用合作
社进一步发展壮大的瓶颈。所以，我们必须在明确建立一个怎样的农信社的前
提下，尽快制定《农村信用合作法》，对农信社的性质、地位、权力、责任及其
与社会各方面的民事关系以法律的形式确立起来。
《农村信用合作法》重点解决三个方面的问题：一是要以立法形式明确信
用社是不以追求盈利为目的的合作金融组织，在农村是为农业、农村、农民提
供低利优质金融服务的“公益法人”，非纳税团体，使信用社成为城乡弱势群体
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发展生产、脱贫致富的保障机制的重要组成部分。二是以立法的形式，明确信
用社是归入社农民集体所有，通过资产评估，对信用社历年积累进行股权量化，
全面重置股权结构，强化信用社资本金同社会私人财产所有权之间的关系，强
化社员代表大会对信用社的监督管理。信用社职工是为入股社员进行金融服务
的，信用社的盈利必须返还给入股社员。改变信用社的“内部人”控制问题，
实现归入社社员所有，还权还利于民，才能真正体现入社社员所有，保护入社
社员的所有者的权益。三是要以立法形式明确信用社的管理必须坚持贯彻自愿
参加、一人一票、民主参与管理、为社员服务、非盈利性、教育培训会员的原
则等。要依法规定信用社的社员代表大会或社员大会是信用社的最高权力机构，
选举产生理事会，重大的经营决策、机构变动均须经过社员代表大会讨论同意，
信用社实行理事会领导下的主任负责制，信用社主任由社员代表大会选举产生。
要以立法形式，明确规定信用社的集体财产、资金头寸、盈利积累任何人无权
平调和侵占。国
小结：展望未来，虽然在农村信用社改革和发展的道路上还依然存在着种
种未知和变数，充满着坎坷与曲折，改革任务依然艰巨。但是，因为有了中央
的决心和人民银行以及各地政府的支持，因为有了银监会的监管督导，只要我
们严格按照要求，坚持不懈，逐步推进改革，有理由相信，我国农村金融事业
的前途是光明的，是充满希望的，“农村信用社的未来不是梦”。
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四川大学硕士学位论文
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四川大学硕士学位论文
声明
本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的
研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含
其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得四川大学或其他教育机
构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡
献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。
本学位论文成果是本人在四川大学读书期间在导师指导下取得的，论文成
果归四川I大学所有，特此声明。
四川大学硕士学位论文
后记
2003年8月，江苏、山东等8省(市)农村信用社试点改革以来，成效显
著，农信社在支持农业生产，发展农村经济、服务农民方面发挥了重要的作用，
去年8月，改革工作扩大到了北京、天津和河北等2l省(市、区)，～场空前
的农信社改革拉开了帷幕。出于对“三农”问题的关注和农村金融问题的热爱，
我选择了农村信用合作社作为研究对象。由于作者水平有限，论文中难免有偏
颇及疏漏之处，恳请各位老师批评指正。
本论文是在导师李天德教授的悉心指导下完成的，从论文的选题到论文的
写作及最后的定稿，无不凝结着导师的心血。导师那严谨的治学态度、积极的
进取精神、谦和的为人作风，时时激励着我，令我受益不尽、终生难忘。在论
文的开题过程中，刘用明教授、王勇教授、杨整副教授、焦芳副教授提出了宝
贵的意见。在此，对他们表示最诚挚、最忠心的感谢。