ParK's 論文后花園

西南财经大学
硕士学位论文
论我国商业银行的外部监管——基于巴塞尔新资本协议的探讨
姓名：段安世
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：缪明扬
20041101
内容摘要
商业银行作为最重要的金融中介机构，在发达市场经济中，起着
有效配置资源的枢纽作用。同时，商业银行的经营活动面临各种风险，
可能威胁整个金融体系的安全与稳定，现在西方发达国家为保障金融
体系的安全和稳定普遍发展了严格的政府监管来约束商业银行的经
营活动。1988年的巴塞尔协议曾被认为是国际银行业风险管理的“神
圣公约”，最新发布的新资本协议则可以说是当今国际金融环境下银
行风险管理的又一国际范本，对全球银行业产生深远的影响。本论文
正是在这样新情况、新背景下，借鉴国外银行外部监管的有关理论
与实践，总结我国银行业外部监管的问题和不足，研究健全和完善我
国银行外部监管的若干对策。
本文分为四章。
第一章阐述了商业银行外部监管的概念及其历史沿革，分析了商
业银行外部环境和风险特征，阐明了监管理论的主要内容。
第二章讨论了发达市场经济国家商业银行监管体系的基本内容，
它包括五个层次的内容：监管目标、监管主体、监管原则、监管方式
和监管内容。这对大多数发展中国家来说很有。
第三章是对新巴塞尔协议内容的介绍。通过分析国际银行业监管
环境的变化和巴塞尔新资本协议的完善与发展，并对新协议的三大支
柱进行了详细论述。新资本协议对各国银行监管提出了更高要求和借
鉴意义。
第四章分析了我国商业银行监管现状，及其经营管理和外部监管。
两方面存在的主要问题，提出了完善发展我国商业外部监管的对策建
议。
‘
，
关键词：商业银行外部监管巴塞尔新资本协议风险管理
Abstract
Commercial banks，aS the most important financial agency，IS ttae
core of the recourse collocation in economy of an advanced country-
But the management of commercial banks is faced with many menace，
which Drobably could do harm to the whole financial system·So
nowadays，strict government supervision is widely adopted in the western
countries to limit the bank activities to protect the system from damage，
Basel Agreement in 1 988 is considered the holy convention of the risk
maIlagement of international banks．The newly issued Capital Agreement
is another important document of bank risk management,which will
greatly change the global banking．This article，under those new condition
and new circumstance，make a research on improving the exterior
suDervision of banking system of China by consulting the foreign theory
and analyzing the practice in China．
This article can be divided into four parts．
In the firsts the article illustrate the concept of the exterior
suDervision of commercial bar&s and the general history ot it，make all
analvses on the exterior condition of commercial banks and its risk
characteristic，then explain the main contents of the supervision theory·
In the second part of the article，it make a general presentation on the
suDervision system of commercial banks in countries with a advanc：二d
maI．ket economy．It contains five aspects：the goal of supervision，+he
main body of the supervision，the principle of the supervision，the manner
of supervision，and the contents of supervision．This is a very useful idea
for developing countries tO borrow．
The third parts is mainly all explanation of Basel Agreement．It
anabrzes the changes in supervision of commercial banks internationally,
and the three mainstay of new Basel Capital Agreement．The new
agreement make a higher requirement on the supervision of commercial
banks．
The forth part make an analyses on the current status of Chinese
supervision on commercial banks，and its main problem on management
and exterior supervision，then make some advices on how tO improve the
exterior supervision of commercial banks in China．
Key words：commercial banks exterior supervision the New
Basel Capital Agreement risk management
．2．
西南财经大学
学位论文原创性及知识产权声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，
独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本
论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文
的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因
本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。
本学位论文成果归西南财经大学所有。
特此声明
学位论文作者签名：段安世
2004年12月4日
前言
现代市场经济是发达的商品经济与货币经济，经济活动高度依赖
于货币与信贷，商业银行作为从事货币信贷活动的主要机构，它的经
营面向全社会的生产者与消费者，是整个银行体系的骨干与主体，它
在整个金融体系中的作用是其他金融机构无法比拟的。
随着全球经济一体化和金融自由化程度进一步加深，金融风险的
范围也扩大到了世界范围，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，面
对新的经济、金融环境，加强对金融机构尤其是商业银行的外部监督
与管理，维持整个金融体系的安全与稳定，已成为市场经济国家政府、
金融监管当局的共识。目前，多数金融业相对发达国家都己建立起一
整套相对科学、完各的金融监管体系，对金融制度落后的发展中国家
颇有借鉴意义。这一体系包括监管的目标、主体、原则、方法和内容，
完备的监管内容应该涵盖商业银行从开业到终止的每个环节。
巴塞尔协议是国际银行业监管的重要纲领性文件。他不仅为国际
银行业的统一监管提供了较为科学的方法，更重要的是他所确立的相
对科学的指标体系，日益成为国际金融界的共识，成为维护国际银行
体系稳定运转，消除国际银行业竞争的不平等、不均衡的因素，确保
国际商业银行有效控制风险，稳健高效运行的重要保证。巴塞尔协议
精神就是要适应不断变化的国际银行业务发展的差异性、多样性及时
效性，不断调整、补充和完善对国际银行统一监管的方式、方法、目
标和手段，监测、控制、管理、指导、制约、防范金融风险的有效机
制。正是出于这种精神，巴塞尔委员会对1988年的巴塞尔协议进行
了修订，分别于1999年6月和2001年1月公布了新协议征求意见稿
的第～稿和第二稿，在全球范围内广泛征求意见。
对我国商业银行还说，随着我国市场经济体制的进一步深化和加
入WTO，我国金融机构、金融商品和金融工具逐渐增多，各种金融
交易活动将越来越活跃，金融机构之间的竞争也越来越激烈，金融风
险无论是在深度上还是在广度上都将是空前的。如何借鉴国际经验，
完善我国商业银行外部监管体系己成为一个重要课题现实地摆在我
们面前。新协议的出台，给我国银行业监管的改革带来了契机，也为
我国银行业监管的改革指明了方向。因此，认真研究新协议，将我国
银行业监管的现状与之对照，寻找差距，缩小差距，具有非常重要的
现实意义。
第一章商业银行外部监管的理论基础
第一节商业银行外部监管的概念及其历史沿革
一、商业银行外部监管的概念
银行监管是金融监管的重要组成部分，是金融主管机关尤其是银
行主管机关或监管执行机关及银行本身根据相关的金融法规和经营
需要对银行机构实施监督和管理。它主要包括内部监管和外部监管两
个部分，前者又称内部控制，主要由银行自身建立内部管理和风险控
制机制进行自我约束：后者是指政府对商业银行的运作状况包括从开
业到终止全过程的监督与管理，并要求银行必须持续不断地依照一定
的政策、法规经营。
商业银行的外部监管包括三层含义：首先，这种监管行为和商业
银行内部经营管理及风险自律机制不同，政府监管更多是考虑社会效
益而非个别银行盈利水平；其次，商业银行外部监管是一种政府行为，
具有强制性，因此，总是配有～系列法律性的约束；最后，商业银行
外部监管具有变动性，随着金融制度的演变，金融业务的不断创新，
会出现新的问题，监管方法也应随之改变、完善。
二、历史沿革
商业银行的外部监管是伴随着现代化银行制度的沿革产生的一
个历史较长的但又年轻的金融制度组成部分。早在1 694年第一家商
业银行英格兰银行成立时，就在某种意义上出现了政府监管行为，英‘
国议会以敕令设立英格兰银行，并赋予该行以垄断发行货币权和银行
监管权。19世纪40年代，英国制订了《英格兰银行条例》：美国则
于1863年通过了《国民通货法》，第二年又修改为《国民银行法》，
这标志着具有近现代意义的银行监管法制在英国、美国形成，但这一
时期可以称之为自由银行时期，因为西方各国政府对银行业的限制很
少，银行业混业经营，成为万能的银行，其经营业务范围非常广泛，
美国尤其如此。到了20世纪30年代，世界性经济危机蔓延，世界各
国银行倒闭现象严重，在这次大危机中，美国有9000多家银行倒闭，
各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国先后推出了1932年《联
邦住房放宽银行法》、】933年《格拉斯一斯蒂格尔法案》、1935年《银
行法》等；德国也发布了商业银行管理的法令《银行法》；意大利于
1936年颁布了银行法。这一时期，各国对银行业的监管偏向于加紧
管制，除德国外，美国和其他一些主要资本主义国家实行了银行业的
分业经营，经商业银行业、投资银行业和其他一些金融业务分离开。
到了20世纪70年代，随着世界经济一体化趋势的加强，国际贸易及
国际金融业以前所未有的速度发展，各国银行业的竞争也日趋激烈，
纷纷进行金融创新，无论是从政府对本国银行业竞争力考虑还是因为
法律法规本身面对新的金融业呈现出自己的局限性，各国很难将银行
业的经营范围和经营方式规定过死，因此再次出现了金融自由化，这
是经济发展的客观现实所致。如何争取处理金融自由化和金融监管的
矛盾直接关系到一国金融的稳定与效率，金融自由化对政府实施的金
融监管产生了重大影响，但金融自由化并没有否定金融监管的基础，
相反更增添了金融监管的必要性。整个90年代金融危机事件如欧洲
货币体系危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机等使得一国和世界
金融体系面临着新的挑战和风险，金融监管成为金融自由化稳步推进
的前提条件。自70年代至今，各国纷纷对金融监管的方式进行了调
整，来适应金融自由化的新形势，如美国先后颁布了1978年《国际
银行法》、1980年《放松对存款机构管制和控制货币法，》、1991年《联
邦存款保险公司改进法》，而1999年11月推出的《金融服务现代化
法案》，正是以法律的形式取消了分业经营的限制。这表明各国银行
监管的发展呈现出了新的特点和趋势。
同时，各国加强了银行监管的国际合作。1975年巴塞尔委员会
颁发的《对银行国外机构的监管》，1988年《巴塞尔协议》，1992年
资本资产标准比率和过渡期实施安排，1997年《有效银行监管的核
心原则》成为各国控制银行资本充足程度的一个基本标准，1999年
提出以三大支柱为主要特点的新资本协议代表了资本监管的发展趋
势和新方向，这些对各国银行监管和银行的经营方式产生了极为重要
的影响。
第二节商业银行的外部环境及风险特征
一、商业银行的外部环境
商业银行的外部环境是指作用于银行经营过程，影响着银行经营
决策、管理方式特别是经营成果的一系列外部因素，既有宏观层次的
也有微观层次的。并且这些因素是不断变化的，有的变化是局部的、
短期的，而有的变化则是全局性的、长期的。
(一)资金供求矛盾
资金供求双方，在总体上和局部上，在时间和空间上，都存在着
矛盾。工商企业和个人对资金的需求，既有周期性高潮，又有季节性
起伏，更有大量临时性追加。与此同时，银行能提供多少资金，又取
决于能吸收多少存款，公众的资金供给虽没有资金需求那般大起大
落，但也有一定的周期性趋势和季节性波动，且与资金需求的波动通
常并不合拍。资金供求的种种矛盾，又会表现为利率水平的涨落和利
率结构的变动，最终又导致银行利差的伸缩。资金供求状况和市场利
率水平的变动往往有很大的不确定性，这不仅影响到商业银行的资产
收益率和负债成本，而且给银行经营管理带来一个难题就是如何进行
利率风险管理。
(二)中央银行货币政策
中央银行通过制定货币政策，控制和调节信贷总量和货币供应
量，以维护金融稳定，促进经济发展。中央银行货币政策的改变主要
通过法定准备金、再贴现政策和公开市场业务三种手段。中央银行法
定准备金的提高，会使商业银行以乘数效应缩减资产业务，大大消减
银行的盈利水平。不过，法定准备金的变化对整个经济造成的冲击巨
大，中央银行很少使用。贴现率的变化直接影响市场利率，从而影响
商业银行经营状况。公开市场业务是各国中央银行最常用、最有效的
货币政策工具，中央银行通过在二级市场买卖政府债券，控制货币发
行量，对市场利率产生很大影响，商业银行也因此遭致政策风险。中
央银行不同的货币政策倾向，商业银行的经营条件大相径庭，即使是
同一种干预倾向，对不同的银行也往往意味着不同的条件。货币政策
环境的变化，常常使商业银行在具体运作中难以适从。
(三)错综复杂的债权债务网络一
商业银行在其几百年的发展过程中制造了这样一个事实，作为一
个中介机构，他将数以亿计的存款转变成对社会各行各业的贷款，把
干百万的存款人变成了贷款人，并且通过期盼大的货币结算、支付网
络，将一国甚至全球范围内的个人、公司、政府之间的债权债务关系
连接起来，许多跨国经营的超级银行之间也互相代理业务，从而形成
一个错综复杂的超级债务链网。这样，一旦某家银行经营不善，收不
抵支，流动性或清偿性发生困难，必定影响到其他的公司、银行，从
而威胁到整个商业银行体系的稳定和干百万存款人的安全。如果一家
地位显赫的银行发生应付挤兑，程度严重的，将会导致整个社会的瘫
痪。30年代经济大危机导致西方国家数万家银行的倒闭，就是一个
典型的例子。
(四)同业竞争中的金融创新
自80年代以来，国际金融市场一个最为显著的特征就是金融创
新十分活跃。商业银行是金融创新的主体，凡是在金融创新上做出特
殊努力并获得成功的商业银行，都取得巨大的发展。金融创新主要发，
生在五个方面：金融工具、交易技术、市场形态、组织机构和管理方
式。只要存在着竞争和政府管制，金融创新就不会停止，因此，商业
银行时刻处于一个不断创新的环境中，它影响着银行的发展战略、经
营决策、利润水平和风险程度等诸方面，同时也加强了银行同业的竞
争。
除此之外，商业银行的外部环境还包括政策与法律环境、社会与
文化环境和来自非银行金融机构的竞争等。
二、商业银行的风险特征
(一)商业银行风险主要来自外部
商业银行的风险是对其全部资产而言的，风险来自多个方面。但
一般来讲，银行之所以出现风险，主要原因是来自银行外部而不是内
部。商业银行最主要的信用风险，就是因种种原因银行客户不能按期
如数偿还贷款和利息引起的。另外，商业银行其他外部环境的改变，
如金融市场资金供求状况的变化、政府宏观政策的更迭、金融创新的
不断出现等，也是银行遭致风险的重要原因。由此可见，商业银行不
像一般工商企业，其风险主要是不能适应外部环境的变化而造成。
(二)商业银行风险大且破坏性强
商业银行是从事货币经营的特殊企业，其风险载体直接就是货币
资金这种特殊商品。经营货币本身就是一种风险极强的活动，而且银
行资本金大，负债杠杆率高，辐射力强，渗透面广，而贷款对象错综
复杂，外部环境变幻莫测，故风险要比其他行业大。特别是随着金融
的不断深化，商业银行之间的债权债务关系愈加复杂。当一家银行发
生问题时，就可能通过支付体系波及其他银行，危及整个银行业的安
全与稳定，导致宏观经济紊乱与波动。华尔街股票暴跌引发的三十年
代西方经济大危机，由于交织着金融大恐慌，导致了多米诺骨牌式的
银行倒闭，美国在危机中有9108家银行倒闭，占全部银行的三分之
二。对于跨国经营的超级大银行，产生的破坏性更强，1974年德国
赫斯塔特银行、1982年意大利班苛联合银行和1991年国际商业借贷
银行的倒闭给国际金融市场带来的冲击人们至今记忆犹新。从这一点
看，世界各国都对金融业施以特别监管的理由是很充分的。
(三)商业银行风险和盈利的辩证关系
商业银行的经营方针，是在一定风险水平上追求利润的最大化。
另外，作为全社会的信用中介，既是最大的债权人又是最大的债务人，
即使在追求高利润的同时还要随时保持足够的支付能力和资金流动
性。商业银行经营必须遵循资金的盈利性、流动性、安全性原则。盈
利性、流动性、安全性和风险性之间，是～种既对立又统一的辩证关
系。一般说，盈利性和风险性呈正相关，流动性和盈利性、流动性和
和风险性呈负相关。
研究商业银行运作的外部环境及其风险特征，为建立商业银行外
部监管制度提供了理论依据。任何一种理论，都是在特定的现实环境
和条件下产生并被接受的。现代商业银行监管理论也不例外，它必然
和当今世界各国商业银行运作的特定外部环境及其主要特征相联系。
第三节商业银行外部监管理论
在经济文献中，大致有三种重要的管制理论：社会利益论、追逐
论和管制新论。社会利益论把管制看作是减少或消除市场破产成本因
而保护公众的手段；追逐论认为，管制是一场“猫鼠追逐”，最终有利
于被管制者；管制新论则把管制当作各种利益集团和施加压力集团之
间讨价还价的一种政治程序∞。这三种理论也是金融监管的理论基础，
由于银行的外部监管是金融监管的一部分，因而这三种理论事实上也
是银行外部监管的理论基础。．
一_一一
一、社会利益论
微观经济理论指出：在完全竞争的状态下，市场上“看不见的手”
会指导定价的公司在提供相似的产品时按最低的价格销售，以便生
存。竞争的结果是每一个公司的要价(边际收入)会等于边际费用，
在这一点上社会利益最大化。当市场不能在竞争方式下运转，或者自
有市场机制的结果不为社会所需耍时，市场破产发生。社会利益论提
出管制是一种减低或消除同市场破产相联系的代价的手段。这一理论
假定市场破产可能发生的三种情况：自然垄断、外部效应和信息的不
对称。
市场破产发生的第一种情况是由于自然垄断的存在。规模经济理
论表明：产出增加，公司的边际费用减少。因此，公司具有通过合并
的途径来扩展规模以降低单位成本和加强竞争优势的动机。在自由竞
。州林、李敏、刘振芳：《世界银行业监昔》，上哿财经大学出版址，1998年，第5．10兜。
．8．
争的条件下，在某一时刻，单一生产者会利用降低边际成本和扩大产
出以把它的竞争对手赶出市场。结果，竞争导致了向一个行业的集中，
或者单一生产者市场——自然垄断者的出现，从而破坏了这一行业的
竞争环境，形成这一行业的自然垄断。这一方面最好的例子是公共事
业，人们认为这种行业应当受到管制。
市场破产发生的第二种情况是由于外部效应的存在。外部效应指
在提供一种产品或劳务时社会费用(或利益)和私人费用(或所得)
之间存在的偏差。当社会利益大于私人利益所得时，这一相关的产品
是公共产品。公共产品有两个公共的属性，即共同消费和非排他性。
非排他性所致的“免费搭车”的问题意味着私人没有或极少有动囡去
生产公共产品，即使可以找到排除“免费搭车”的手段。人们认为，非
排他性会导致这些产品的生产不足，因此，需要管制以增加这些产品
的生产指导使社会的需求得到满足。
当某种产品的生产结果是私人所得超过社会利益时，外部效应也
会发生。也就是说，生产这些产品的社会成本大于有关的私人成本。
原理上，私人会走到一起协商消除消极的外部效应的积极性，具有法
律效力的机构能够促使受影响的各方之间通过讨价还价，消除社会和
私人费用的偏差。但是，由于“免费搭车”问题难以杜绝，各方协商的
成本太高，因此，人们偏好以强加各种管制的办法来消除外部效应。
市场破产发生的第三种情况是由于信息的不对称。一种情形是买
者或卖者信息不对称存在时，价格总是等于所有销售产品的平均价
值，这样，在同一价格之下销售更有价值产品的销售者将会退出市场
以逃避损失，而那些低价值产品的销售者则会利用这种机会占据市
场，结果是“劣货驱逐良货”的市场逆选择，导致市场崩溃。另一种情
形是一方试图以另一方的信息减少为代价取胜，因此发生扼制对方信
息来源的道德风险。
信息不对称存在的事实要求揭示更多有关产品或劳务的信息，以
使消费者能把高质量产品和低质量产品区别开来。一般地，当公司内
部的信息太专门．不能解释或是代价太高昂而不可获得时，管制可能
是修正信息不对称性的有用的办法。
综上所述，社会利益论是满足公众缓解自由市场运作的缺陷的一
种办法，因此，它提倡在市场破产时，针对自然垄断、外部效应或信
息不对称实施对私人市场方面的管制。这种理论意味着：管制作为一
种抑制市场缺陷的手段是保护消费者的。
然而，管制效果的某些经验研究却得出管制破坏和限制竞争的结
论，认为管制降低银行业效率，减少了公共福利，所以在社会利益论
所宣称的管制的利益实际上是不存在的，管制能够保证充分竞争和保
护消费者的利益最大是天真的理论。这些经验研究导致“追逐论”和
“管制新论”的出现，这些理论批评社会利益把管制当作免费品，因为
它没有提及使保护消费者的需求生效的政治程序(即指使保护消费者
的需要成为实际行动的行政过程)。
二、追逐论
追逐论认为，社会利益论是天真的，会产生理论误导，因为管治
未被管制者留有“猫鼠追逐”余地。最初被管制者可能反对管制，但当
变得对立法和行政的程序及其熟悉时，他们就试图影响管理者通过法
规或利用行政机器给他们带来更高的收入。管制者被利用的一种情形
是经由管制机构和公司之间的人事活动，由此创造密切的联系和共同
合作的要求。追逐论认为，管制的目的是为着生产者的利益而不是消
费者的利益，既然被管制者可以通过疏通的办法让管制为他们自己增
加福利，那么管制机构的生命循环始于年富力强保护消费者，而终于
僵化保护生产者。因此，追逐论呼吁放弃政府管制。
追逐论忽视了普通大众确实从某些像保护消费者一类的管制中
得到好处的事实，只看到管制具有为被管制者所利用的可能性和管制
目标未必是保护消费者的总问题。总的来说，社会利益论强调了管制
的重要经济原因和利益，追逐论则通过强调管制代价作为一种抗衡。
但是社会利益论和追逐论都没有解释管制需要到管制行为的转换机
制，这是作为一种理论所不能缺少的。斯蒂格勒1974年发展了管制
存在的供求理论来解释管制，他认为，什么地方出现管制，是因为那
里有对管制的需求和供给。斯蒂格勒的理论被称为管制新论。
三、管制新论
管制新论承认，在某些情况下，管制可以使生产者和消费者双方
得益。管制不仅是被管制者主宰的，也会被不同的利益集团所利用，
还为压力集团(他们可能并不打算直接从这项管制中得到利益)所利
用，任何集团都可能是利益争端中的胜者。至于谁是胜者，取决于不
存在管制时谁更生死攸关，其政治实力和市场余额的分配——利润和
消费余额的分配如何。
斯蒂格勒和贝塔兹门分别在1971年和1976年的论著中把管制看
作是存在着需求和供给的商品，被买卖的商品是向社会其他人的财富
征税的权利，管制是那些想要获得利益的人们所需要的。按照他们的
理论，管制是各不同社会阶层和政治力量之间的相互作用。由于管制
对少数生产者的所得有大的影响，而对多数消费者的利益只是小的影
响，因此管制对生产者的影响是突出的。
关于管制社会利益，管制新论认为：管制当局具有过度管制以回
避个人责任的动机。管制永远不会为降低消费价格而提出，相反，总
是为某种违约而实行的。结果，任何来自于管制的好处都被有关费用
的增加所抵消。某些人呼吁管制机构间的竞争以避免过度管制，然而，
管制者之间的竞争又会导致漫不经心的竞争。因为假如管制太严厉，
被管制者可能被赶走。管制者所受到的压力可能导致他们降低其所追
求的管制标准。
概括起来，社会利益论是管制的基本经济原理：管制是缓解可能
由于自然垄断、外部效应或信息不对称所导致的自由市场操作的缺点
或市场破产的手段。该理论提出管制是为公众利益而引入的，即为保
护消费者。追逐论认为，管制是有利于被管制者而最终有利于管制者
的。管制新论则涉及到机制问题。通过这一机制，管制的社会利益目
标应当可以达到。该理论因此认为消费者和生产者双方都可能从管制
中得到好处，这基于各种不同社会和政治力量的相互作用。管制新论
意味着机构安排应当对普通大众负更多责任，以便减少被管制者对管
制的利用和保护普通大众利益，还意味着机构的结构应按这样来设
计，即给予政府和管制者以促进广泛的社会利益的动机。虽然管制新
论有直观的吸引力，经验上却难以验证，因为把对管制的需求和供给
的决定因素数量化和衡量不同团体的政治影响是很困难的。
第二章现代商业银行监管体系的基本内容
一个完整的商业银行监管系统成为监管体系。由于政治、法律和
经济发展水平的差别，以及金融体制、金融监管理论和方法上的不同，
世界各国的监管体系存在很大差异。但我们应当看到，一些发达市场
经济国家商业银行已有几百年的历史，其外部监管体系正日趋完备，
对大多数发展中国家来说很有借鉴意义。一般地，完备的商业银行监
管体系包括五个层次的内容：监管目标、监管主体、监管原则、监管
方式和监管内容。
第一节商业银行监管的目标和原则
一、监管目标
监管目标指监管当局对商业银行实施监督管理期望达到的具体
目标。监管目标在整个监管体系中的地位举足轻重，它决定性地影响
着监管体系的其它要素，采取何种监管方式、划定何种监管内容、设
定何种监管机构最终都是为达到这一监管目标服务的。不同的国家其
金融监管目标因不同的政治、法律、经济环境，不同的金融制度，显
现不同的特点。
一般地，在当今发达市场经济国家，监管目标是明确的，各国基
本一致，在有关金融法规中都得到不同程度的体现，概括起来包括三
个层次的内容：一是维护银行体系的安全与稳定；二是保护存款人的
利益：三是保护正当竞争，维护良好的金融秩序。确立这三个目标的
理由是，货币信用体系对整个社会就像人体中流淌的血液，银行信用
体系出现差错，将给社会带来不可估量的损失；而保护存款人的利益
实际上就是保护一种信用制度，因为商业银行机制把千百万存款人变
成了事实上的贷款人，而他们又是银行赖以存在的基础；维护正当竞
争，是通过对商业银行金融活动的监管，创造一个公平的竞争环境，
降低或消除市场失灵的可能性，促进商业银行提高效率和自身发展。
世界上大多数国家和地区的商业银行监管目标在银行法中都有
体现，但各有侧重不同。《美国联邦储备法》开宗明义，制定该法的
目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”，具体而言则有四
个具体目标：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心：
为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保护消费者；允许银行
体系适应经济的变化而变化。《德国银行法》在其第六条中授权“联
邦金融监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正
常运营和国民经济运转的良好结果”。《日本国普通银行法》第一条阐
明了监管是以“银行业务的公正性为前提，以维护信用，确保存款人
的利益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运
营，有助于国民经济的健全发展为目的”。
二、监管主体
金融监管的主体是指由谁来担当监管职责，对商业银行的监管只
是其中的一部分。金融监管机关包括监管主管机关和监管执行机关，
两者职责有所不同，前者即是本文所指的金融监管主体，后者则是在
前者的授权下执行监管指令，通常由前者的分支机构或另设独立机
构，有的甚至由社会审计机构充当，也有的国家合二而～。目前，在
世界上主要国家和地区充当金融监管主体的机关大致有四种：一是由
中央银行或中央政府的货币当局来执行，理由是金融监管的首要任务
是确保货币信用体系的稳定和银行业的健康发展，同中央银行的业务
有紧密地联系，中央银行为整个金融体系提供结算服务和执行货币政
策，深入了解银行业务，在技术上有更为便利的监管条件，采取这种
体制类型的国家有英国、新加坡、澳大利亚等。这些国家由于历史原
因，大部分继承英国的传统：二是由政府的财政部或商贸部来执行，
它们是日本、奥地利、西班牙和土耳其，理由是金融监管本来就是政
府部门的职责，甚至中央银行也是政府监管的对象；三是由独立的政
府监察部门来执行，突出监管工作的技术专业性和独立性，及其反腐
败的作用，这些国家有德国、法国、加拿大、比利时。美国是一个特
例，并列有三个联邦级的金融监管机构：联邦储备银行、财政部的货
币监理署和联邦存款保险公司，还有各州政府的银行局，共同负责对
商业银行的监管。金融监管执行机关也有以下三神情况：第一类是由
金融主管机关执行监管职能，如口本、新加坡；第二类是主管机关和
执行机关一起共同执行监管职能，如美国、德国、加拿大；第三类是
金融主管机关和监管执行机关完全分离，或是前者对后者授权，或是
后者对前者负责，如英国、香港特别行政区、台湾地区。
由于监管权力分配的不同，世界各国的金融监管体制也有三种不
同的模式。一是“双线多头”的银行监管体制，典型的就是美国。美
国联邦和各州都有权对银行发照注册进行监管，从而形成“双线”的监
管体制，“多头”是指在联邦这一头有若干个监管机构，即货币监理
署、联邦储备体系和联邦存款保险公司，在州那一头，50个州各有
自己的金融法规，各有自己的监管官员和管理机构。二是“一线多头”
监管体制，即管理权集中于中央，但在中央一级分别有两个或两个以
上的机构负责银行体系的监管，如法国、德国都是这样。三是单一监
管体制，如新加坡等国，监管权力高度集中。
造成世界各国金融监管主体如此之大的差别的原因，一是各国银
行业发展的历史、权力分配的习惯差异很大：二是各国法律、法规体
系各有特点，三是各国经济体制、市场化程度并不同一。事实上，从
世界范围看，并没有充分的证据表明哪一种模式绝对最优，可以说监
管主体是历史和国情的产物，它既没有统一的模式，也不是一成不变
的。’
三、监管原则
从世界范围看，一些主要市场经济国家实施金融监管的原则，按
照商业银行所必须遵循的法规的精细和多寡，大致可划分为两种基本
类型：第一种是灵活性的监管原则，如英国、加拿大、澳大利亚；第
二种是规范化的监管原则，如美国、日本及欧洲大陆国家。当然这只
是一种大致的分类，并不能完全地概括出各国银行监管原则的全部特
征。
各国在银行监管原则的差异，很大程度上是由于金融体制和基本
法律体系的差异造成的。其中，～个重要原因是本国政府对金融业所
持态度上的不同。例如，在那些历史上银行数量有限，而且集中在少
数特定地域的国家，像比利时、英国，很自然就培育出了灵活性的监
督原则。英国在过去相当长时间内，英格兰银行一旦发觉某家银行业
务有不妥之处时，英格兰银行行长只需给这家银行发一封很平常的
“劝诫”信，就可以解决问题。
从近年的情况来看，有些一度依赖灵活性监督的国家开始转向规
范化监管。具体表现在对金融机构颁发许可证的要求和市场准入的条
件更加详细具体，谨慎监督的频率不断加大。许多国家逐步改变过去
那种灵活性的监督体系，转而采用建立在严格、具体的法律基础上的
规范化监督原则。在这方面范围的变化引人注目。《1979年银行法》
为英格兰银行履行金融监督提供了法律依据，1987年对银行法进行
修改，增加了规范化的成分。不过，在银行法中对谨慎监督的标准进
仅仅是做了非常原则的规定，这样，英格兰银行在对银行法具体条文
进行解释及对金融机构实施监督时就有了相当大的“灵活运用”的余
地。
与英国不同的是，美国近年来试图改变长期延续下来的过于具体
和复杂的法规体系，以便增加一些灵活性。为此，各监督机构都赞成
取消一部分法定的数量参数与比率，从而使监督机关在对某～银行进
行监督检查时有足够的自主权。1999年11月出台的《金融服务法案》
替代了《格拉斯一斯蒂格尔法案》就是一个很好的例证。
为了使银行业的监督管理更加适应金融环境的变化，许多国家一
方面顺应规范化的趋势，着手建立健全严格的法律制度，另一方面也
在不断加强监管机构的权利和主动性，以期在法律允许的范围内力求
使金融监督当局拥有相当的灵活性。总之，面对经济条件的变幻莫测，
国际趋势是在规范化基础上采用更为灵活的监管形式。主要表现在，
过去采用灵活性监管的国家，都在向规范化努力：而长期以来～直采
用规范监管的国家，则注重简化繁琐的规章制度，以更灵活的方式来
处理金融监管的问题。
四、监管方法
世界各国对商业银行实施监管的方法存在许多差异，但总体来说
有现场检查、非现场检查及两者结合的方法。在美国、日本、意大利
等国家，常规的现场检查处于中心地位：而在英国、澳大利亚、新西
兰则主要依靠对被监管对象报送的统计资料进行分析来掌握商业银
行的经营和管理状况，及时就有关问题与银行管理层进行交涉、磋商，
但大多数国家都采用两种结合的方法，因为监督习惯的不同可能各有
侧重。
在日常的检查中，许多国家常常借助社会审计机构来进行。如，
德国的现场检查总是委托一般审计机构直接向银行监管当局报送有
关资料，当然，也有许多国家由监管当局委派自己的检查官执行现场
检查，美国、加拿大、日本就是典型。在委托社会审计机构执行监督
时，检查的对象、内容、标准等均由监管当局指定，最后的处理意见
当然也由监管当局做出，社会审计机构的任务只是按要求弄清楚事
实。当然，这里有一个重要的前提是，社会审计人员必须拥有相当丰
富的金融知识，并得到金融当局的授权。值得注意的事，国际上对借
助社会审计机构和人员进行金融监督的做法也存在颇多争议，主要包
括监管当局和审计机构、会计机构的责任如何划分，社会审计工作的
质量怎样保证等。例如，1991年国际商业借贷银行(BCCI)事件在
全球金融界引起强烈反响，事实上，BCCI的欺诈行为早已有之，于
是社会舆论提出了问题：为什么英格兰银行迟迟不采取果断措施?世
界八大社会审计机构之一的普华公司为什么未能及时拉响警钟?可
见如何规范金融监管当局与外部审计机构之间的关系，使金融监管更
加有效，还有待总结。．
第二节商业银行监管的主要内容
国际经验表明，谨慎的银行监管内容应该涵盖商业银行从开业到
终止的各项活动。根据商业银行监管的目标和原则，监管内容主要包
括市场准入和业务范围、经营过程中的风险指标、出现危机的事后处
理等方面内容。
一、市场准入
所谓市场准入，就是指对于银行业开业条件的具体要求，以防止
不合格的金融机构进入金融市场，保持合理的机构数量，避免恶性竞
争。对于市场准入的要求和条件，各国大致包括：一是合格的经营管
理人员；二是自由资本应达到的法定标准；三是法人资格应符合法定
的形式；四是申请程序应遵循法定程序等。在各国的具体监管实践中，
对市场准入的监管以英国最为重视，日本最为严格，美国相对管理较
松。各国普遍重视的是开业资本金是否充足，具体见表一3。
表2—1 各国对开业资本金的要求
国家美国英国德国日本荷兰意大利瑞士
注册100万500万600万10亿500万250亿200万
资本夫兀英镑德国马克日元荷兰盾意大利里拉瑞士法郎
资料来源：依据相关国家的银行法整理而得。
二、资本充足率
资本充足率是各国普遍强调的一项重要监管内容，它是衡量银行
清偿能力和流动性的一个重要指标。对于银行来说，资本最主要的作
用有两点：一是保证机构正常在公众中的信心；二是在发生意外时可
以用它来冲销损失，作为亏损的缓冲装置起到一定的保证作用，使银
行不至于立即遭到清算。一般用自有资本占银行总资产之比作为指
标，要求这一指标不得小于一个限度，按照巴塞尔协议的标准，一般
为8％，各国又各有不同增减。美国的管理方式比较复杂，按照风险
度的不同将商业银行资产分成5类，分别确定不同的资本资产比率权
数，对低于前两级水平的银行，要进行相应的监管指导和行动，称为
“及时纠正行动”(见表2—2)。英国则规定资本充足的触发比率和目
标比率，作为“警告灯”使用，一旦达到警戒线，即予以密切关注。触
发比率是根据其《1 987年银行法》规定的授权标准所能接受的最低
资本比率。德、日、法等国也大都是规定一个资本与风险资产的比率
来进行监管。这种监管方式可以称为一种静态的监管方式，即规定具
体的标准比例，只有在达到一定的比例时，才采取相应的对策。意大
利、瑞士、加拿大等国则无具体、明确的比例数字，并根据具体的情
况对不同性质、不同情况的银行确定不同的指导方针，因此这些国家
实行的是一种动态的资本充足监管方式。
表2—2美国“及时纠正行动”资本指南
一级资本风险资产比
资本类型总资本风险资产比率资本杠杆比率
塞
良好资本10％或以上6％或以上5％或以上
充足资本8％或以上4％或以上4％或以上
不足资本8％以下4％以下4％以下
严重不足资本6％以下3％以下3％以下
极其短缺资本
资料来源：李豪明：《英美银行监管制度比较与借鉴》，中国金融出版社1998年版。
流动性是描述银行应付其现在和未来现金需求能力的术语。银行
监管部门应监督银行根据其资产变现能力进行相应的结构搭配和调
整，从而保证银行能够满足应付随时提现的要求。银行贷款期限搭配
不合理，如将短期存款投于相对长期的贷款，这必然要在某一时刻面
临存款者要求偿还，而银行无法将资产转换成现金的风险，造成存款
者信心发生恐慌，引起挤提的发生。当商业银行因没有足够现金来偿
付债务，保证客户提取存款和满足贷款需求时，就会造成流动性危机。
所以，各国对流动性的监管普遍非常重视。相对来晚对于英国等以自
律方式进行管理的国家比较注重微观管理，对各家银行予以密切注
意，并在认为情况较为严重时提出“劝告”，对于美国、德国等集中管
理的国家，则注重宏观管理，进行严格评级，定出具体的资产、负债
关系比例。表2_列出了美国对各类银行的流动性指标，可以看出
其规定的相当详细的。
四、贷款集中的监管
贷款集中是指商业银行贷款时将贷款过分集中于少数客户，从而
造成风险的过分集中，一旦个别客户无法按时归还贷款，将给银行造
成巨大损失甚至破产。所以，各国监管部门往往将对大额贷款风险的
监管列为一项重要内容，督促银行将风险与资本挂钩和资产分散化，
“不将鸡蛋放在一个篮子里”。另外，风险集中还表现在地区、行业、
国家、表内表外业务、证券、外汇业务等各种金融工具和支付手段的
集中。各国对大额贷款的监管普遍较严，以德、日两国为甚，这可能
是由于德国和日本的银行与企业之间紧密的联系而更容易发生大额
风险。(详见表2-4)
表2—3美国各类银行的流动性指标
货币种类：美元＼项目核心存款对贷款与租赁对短期投资对短期投资对易经济存款对雇资产＼＼ 资产的比率资产的比率资产的比率变负债的比率存款的比率
全部银行79 63 53．81 17．34 176．87 0
小于25百万80．12 51．66 19．15 236．73 O
25～50百万80．7 53．37 17．09 201 65 O
50—100百万79．89 57．62 15．49 122．17 O
100～300百万78．04 57 62 l 5 49 122．1 7 O
300．-500百力‘ 74 77 58 77 14 47 82．63 0
500百万-10亿71．85 59．28 14．17 71．4l O
曲
10～30亿65．83 60．07 14 56 58．74 O
30～100亿57．72 61．32 14．22 39．47 O．7
100亿以上28．03 63．16 15．12 28．18 1．4
资料来源：刘克田、穆文德、郝国胜：《金融风险管理使用全书》，辽宁大学出版社1998
年版。
(二)有关市场风险的资本确定
巴塞尔委员会与1996年制定的补充协议涵盖了交易账户中的利
率风险、汇率风险与商品风险，但对银行账户中的利率风险没做相应
的规定，导致了两类账户处理上的不一致。新协议则指出，对于利率
风险大大高于平均水平的银行，应根据银行账户的利率风险规定相应
的资本要求。
(三)有关操作风险的资本确定
除了信用风险、市场风险外，新协议对银行其他风险的资本要求
主要集中于对操作风险的分析。对于操作风险，巴塞尔委员会提出了
几种方法，包括基本指数法、标准方法和内部测试方法。根据大多数
大型银行的实际经验，他们一般保留经济资本的20％用于应对操作风
险。在基本指数法中，巴塞尔委员会提出以某种单一指数作为银行总
体风险的替代物。例如，如果将银行总收入界定为这一指标，则每家
银行根据总收入的某一固定比率确定银行应对操作风险持有的资本
量。
在标准方法中，也按照最低资本的20％确定操作风险所必备资本
量。在标准方法中，将银行营业活动根据业务(如公司融资和零售银
行)进行划分，对每一种业务而言，资本要求是一固定比率乘以操作
风险指数计算的。操作风险总的资本要求等于所有业务所需监管资本
之和。
内部测试方法允许各家银行依据内部数据确定资本量。对每一种
业务和风险类别，银行需要有三方面数据：操作风险指数、引起损失
的事件发生的概率和事件发生后的损失。将这些数据乘以巴塞尔委员
会确定的比率即可确定银行应有的监管资本量。新协议指出，在银行
获得更多的数据后，就可以开发更为高级的方法，如根据行业确定操
作风险时，可以根据不同的行业采取标准方法或内部测度法。
二、第二支柱：监管约束
这一部分是首次被纳入资本框架之中。新框架认为，为了促使银
行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场检查、非现
场稽核及与银行管理部门座谈等方法审核银行的资本充足状况。监管
当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理情况、所在市场性质以
及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达
到要求：在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预。
有效的监督约束应遵循四个原则：～是银行应具备与其风险状况
相适应的评估总量资本的一整套程序，以及维持资本水平的战略。二
是监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况及其战略，
以及银行监测和确保满足监管资本比率的能力。如对结果不满意，监
管当局应采取适当的监管措施。三是监管当局应希望银行的资本高于
最低资本监管比率，并应有能力要求银行持有高于最低标准的资本。
四是监管当局应争取及早干预，从而避免银行的资本低于风险所需的
最低水平，如果资本得不到保护或恢复，则需迅速采取补救措施。
三、第三支柱：市场约束
市场约束也是第一次被正式引入，市场约束机制的引入可以说是
公司治理结构研究重大进展的体现。在新协议中，巴塞尔委员会对于
银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了
更为具体的要求。新协议充分肯定了市场具有迫使银行有效而合理地
分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有
利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得
资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，他们必须支付
更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。于是，这种
市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局更有
效地工作。为了确保市场约束的有效实施，必须要求建立银行信息披
露制度，披露的相关信息包括银行当前资本充足率、财务状况、经营
活动与业绩、风险预测及战略管理等。
巴塞尔委员会致力于推出具有统一标准的披露框架。信息披露包
括核心信息和附加信息的披露两种情况。这些活跃的大型银行，每季
度要进行一次信息披露，而对于市场风险，在每次重大事件发生后都
要进行披露。对于一般银行，要求每半年进行一次信息披露。
第三章巴塞尔新资本协议的主要内容
巴塞尔协议是迄今为止对国际银行业发展产生最大影响的国际
协议之一，1988年的巴塞尔协议曾被认为是国际银行业风险管理的
“神圣公约”。最新发布的新资本协议框架，则可以说是当今国际金融
环境下银行风险管理的又一国际范本，其最终形成和实施必然会对全
球银行业产生深远影响。新的资本协议框架对各国监管当局能力提出
了更高要求，也对我国银行业的改革提供了契机。对我国监管当局如
何及时开辟资本金补充渠道、如何合理确定适应我国国情的不低于
8％水平的最低资本充足要求、如何评估和衡量商业银行内部风险评
估体系的状况，都具有现实意义。
第一节巴塞尔新资本协议的出台背景
一、国际银行业监管环境的变化
巴塞尔委员会是1974年由西方十国集团的中央银行行长倡议建
立的，其成员包括十国集团中央银行和银行监管部门的代表。20世
纪80年代拉美的债务危机对西方商业银行产生巨大冲击，促使银行
监管理念发生了重大变化，传统的以资产大小为实力象征的观念受到
挑战，取而代之的是“资本是上帝”的理念，1988年巴塞尔委员会正式
颁布实施的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》便是在
这种氛围下出笼的，它的核心内容是对国际化程度较高的银行提出了
最低资本充足率要求，包括资本的定义、风险资产的计算及8％的最
低资本充足率要求等三方面内容。该协议的制订与逐步推广为进行有
效的银行监管提供了依据，对防范与化解银行业风险、维护银行体系
的稳定发挥了积极作用。
然而，银行业的发展和创新的步伐却从未停止过，特别是20世
纪90年代以来，国际银行业运行的经济环境和监管环境发生了很大
变化，主要表现在以下几个方面：
(一)经济金融环境的变化
20世纪90年代似来，经济金融环境的剧烈变化迅速改变了银行
的经营环境，加大了银行业的经营风险，同时经济金融的全球化直接
推动了全球范围内银行监管和风险管理原则和框架整合与统一，并且
促使这些原则和框架要及时根据经济金融环境的变迁进行调整。
(二)银行业的发展
新的业务品种不断涌现，金融衍生产品大量使用，数据模型运用
越来越广泛，1988年协议强调的信用风险还远未消除，而且一些风
。险权重的确定方法遇到了新的挑战：市场风险、流动性风险及法律等
的破坏力日趋显现，在银行资本与风险资产比率基本正常的情况下，
以金融衍生商品交易为主的市场风险频频发生，诱发了国际商业银行
和多起重大银行倒闭和巨额亏损事件。
(三)危机的警示
亚洲金融危机的爆发和危机的蔓延所引发的金融动荡，使得金融
监管当局和国际银行业迫切感到重新修订现行的国际金融监管标准
已刻不容缓。～方面，要尽快改进以往对资本金充足的要求，以便能
更好地反映银行的基础风险；另～方面，需要加强金融监管的国际合
作，以维护国际金融体系的稳定。
(四)技术可行性
近几年学术界以及银行业自身都在银行业风险的衡量和定价方
面作了大量细致的探索性工作，建立了一些较为科学的数学模型。这
些研究成果为巴塞尔委员会重新制定新的资本框架提供了技术上的
可能。
二、巴塞尔协议的完善与发展
巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行长提倡建立的，
其成员包括十国集团中央银行和银行监管部门的代表。自成立以来，
巴塞尔委员会制定了一系列重要的银行监管规定。
1975年的第一个巴塞尔协议及1983年的修订版确立了一系列的
国际银行监督管理的指导性原则。1988年，面对危机阴影笼罩下的
国际银行业，巴塞尔委员会制定了《关于统一国际银行的资本计算和
资本标准的协议》(简称巴塞尔协议)。《巴塞尔协议》的主旨是通过
制定资本对信贷风险资产的比率及确定最低资本比例的办法来加强
国际银行的稳固性。《巴塞尔协议》的推出意味着资产负债管理时代
向风险管理时代过渡。
随着世界经济一体化，金融国际化浪潮的涌动，金融领域的竞争
尤其是跨国银行间的竞争日趋激烈，金融创新日新月异使银行业务趋
于多样化和复杂化，银行经营的国内、国际环境及经营条件发生了巨
大变化，银行规避管制的水平和能力也大为提高。这使1988年制定
的《巴塞尔协议》难以解决银行事件中出现的诸多新情况、新问题。
为应对这些挑战，巴塞尔委员会对报告进行了长时期、大面积的修改
与补充。1997年9月巴塞尔委员会推出了《有效银行监管的核心原
则》，确立了全面风险管理的理念。该文件提出涉及到银行监管7个
方面的25条核心原则。1999年6月，巴塞尔委员会提出了以三大支
柱——资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律为主要特点的新资
本监管框架草案第一稿，并广泛征求有关方面的意见。新协议将对国
际银行监管和许多银行的经营方式产生极为重要的影响。以三大支柱
为主要特点的新协议代表了资本监管的发展趋势和方向。与1988年
资本协议相比，新协议的内容更广、更复杂。这是因为新协议力求把
资本充足率与银行面临的主要风险紧密地结合在一起，力求反映银行
风险管理、监管实践的新变化，并尽量为发展水平不同的银行业和银
行监管体系提供多项选择办法。新资本协议提出了两种处理信用风险
办法：标准法和内部评级法。将内部评级法用于资本监管是新资本协
议的核心内容。该方法继承了1996年市场风险补充协议的创新之处，
允许使用自己内部的计算数据确定资本要求。新协议最大的特点和优
势在于它第一次真正地将资本与风险挂钩，要求商业银行通过改进风
险管理来提高资产质量。因此新协议本质上是以资本监管为表象，以
完善商业银行风险质量为实质的协议。巴塞尔委员会还致力于推出具
有统一标准的披露框架。信息披露包括核心信息和附加信息两种情
况。
2002年10月1日，巴塞尔委员会开始新一轮调查，评估该建议
对全世界银行最低资本要求的可能影响。同时巴塞尔委员会加强了对
操作风险管理和监管规程的制定，并于2003年月再次更新了“操作风
险管理与监管有效措施”，对操作风险的资本要求提出具体的计算办
法。巴塞尔委员会计划于2003年第二季度发表最后一次征求意见稿，
同年年底通过新协议，2006年底在十国集团国家全面实施。
由于《巴塞尔协议》监管思想的深刻、监管理念的新颖、考虑范
围的全面以及制定手段和方法的科学合理，使这个报告成了影响最
大、最具代表性的监管准则。尽管巴塞尔委员会并不是一个超越成员
国政府的监管机构，发布的文件也不具各法律效力，但各国的监管当
局都愿意以报告的原则来约束本国的商业银行。
第二节巴塞尔新资本协议的三大支柱
2001年巴塞尔新资本协议框架继续延续1988年巴塞尔协议中以
资本充足率为核心、以信用风险控制为重点、突出强调国家风险的风
险监管思路，并吸收了《有效银行监管的核心原则》(参见表3—1)
中提出的银行风险监管的最低资本金要求，提出了最低资本金要求、
外部监管、市场约束等三个支柱的原则，进而提出了衡量资本充足比
率的新的思路和方法，以使资本充足比率和各项风险管理措施更能适
应当前金融市场发展的客观要求。
表3—1 有效银行监管的核心原则一览表
核心原则具体内容
1．在一个有效银彳亍监管体系下．参1i银行组织蠊管的每个帆构要有明确的责任和目标，
有效银行并应享有工作上的自主权和充分的资源：
监管的原则2适当的银行盟管的法律框柴；
3．建屯髓管者之问分享信息保常的备项安排。
I必须【i|；J确界定已获搿执照并接受银行啦管再娄机构可以从事的业务范剖，并严格拄制
”银行’’一词的使用；
2发照机关必须有权制定标准井拒绝一切刁；符合标准的申请。
发照机构
3银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让太笔股权或控制权的申请：
4银行腑管者必须有权制定用虬审套银行的大笔收购和投资的备项标准．确保其附属机
构或组织结构不会带来过高的风险域蟛响有教的监管。
I．蛭雀。肯美埘定适用十所南银{t的、适当的塌低资本充足毕审慎蛰求；
2礁●：评估银行贷款发放、投资以发贷款和投资纽台持续管理的政策和程序：
3银行监铝#J衄确慌银行矬0：计{卉银}t资产质量和贷款搅失储备金鼓贷款损失准符金
充足性的政策、做法和程序；
4银行监管者应确保银行的管理信息能使管理者有能力识别苴资产的风险集中程序；银
行监管着必须制定审慎限额以限制银行对聋一借款人或相关借教人群体的风险暴露。
5为防止关联贷款带米的问题，银行脏诸：者成确保银行仅氆：商业基础上向相关企业和个
人提供贷敞，并日发放的这部分信贷必须得到有效的榆测，必须采取台适的步骤拄制
或化孵过种风险。
市慎法剧和受求
6银行雌管者应确保银{亍制定Ⅲ完善的政策和程序．以便竹：国际信贷和投资活动中识
别、监测和拄制国家风险投转移风险并保持适当的风险准备余：
7．银行监管箸成确保银行建‘盘准确计量井充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要
时针对市场风险暴露制定出具体的限额和具体的资本金要求：
8银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序：
9银行监管者必须确定银行是否具需2j萁业务性质段规模相适应的完善的内部控制制
度：
10钺行愤管者必须确定银行具有完善的制度、做}圭和程序，其中包括严格的“r解你的
颇窖”的政策。
1银行忱管体系应包括某种形式的现场和II现场啦省：
2银行监管肴必须与银行管理层保持经常性接触，全面，解该机构的经营状况：
持续银行监管手3监替：者必须具备在单一和并表髓管的基础l：审盘和分析备家银行的审计报告和统计
段报裹的手段；
4畸管者必顽能够通过现场榆色或利用外部审计是对监管信息进行核实；
5银行躲管的一个关键曼素实践耻省萤有能九对银行组织井表临管。
银彳亍}瞒管省心确保银行根据统一的台计准则和做法保持完器的会计记录，从而使崎管
信息受求
青能真实公正地了解银行状况尝和赢利水平。
银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便诒：银行来能满足审慎要求或当存j．、莺安
正式盅管权力全受到戚胁时及时采取纠正措施。柏潆急情况下．这些措施心包括撒销银行执照或建
泌撤销其执照。
l银行_}|；i管善必须对．I{=活跃的国∞：银行组织实施井裘监管，对返些银行纽织在世并异地
的所有业务j!c行充分的啦测并要求其遵守市慎经营的各项原则，特别是H外国讣行、
台费机构和附属机构的各项业务：
跨境银行业2．并表监管的一个关键因素是与吾有关监管者特别是东道国监管当局建立联系、交换信
息；
3银行监管者麻确保外国银行按末道国国内机构所闻样遵循的高标准从事当地业务．而
嗣从并表豁管的目的⋯发．确枞分享扎母同犄管当局所需甚的信息。
．27．
一、第一支柱：最低资本要求
最低资本要求仍然包括三方面内容：其中就资本的定义而言，委
员会将维持1988年巴塞尔协议的现行规则不变；在最低资本充足比
率要求方面，新协议提出，各国监管当局可以根据各国的具体状况，
自主确定不低于8％水平的最低资本充足要求；就风险的衡量而言，
新协议把各类风险划分为三大类：信用风险、市场风险和其他风险。
1988年巴塞尔协议及其1996年所作的修改主要涵盖了信用风险和市
场风险，而新协议则试图把所有风险包括在内。更为重要的事，新协
议对信用风险的衡量及风险资产的计算方法作了重大修改。确定最低
资本比例的分母是有三部分组成：信用风险的加权资产与市场风险和
操作风险所需资本的各12．5倍之和。利率风险在支柱二的银行业帐
簿中考虑。
(一)有关信用风险的资本要求
巴塞尔委员会认为1988年资本1力、议中对信用风险的计量方法不
够先进，市场上金融创新的进步和日益复杂的金融交易降低了这些方
法的针对性，因此提出对信用风险进行计量的三种方法：标准办法、
内部评级的基础方法和高级方法。
新协议调整了计算风险资产的“标准方法”。标准法即对于银行的
资产，按其是否有外部评级，以及外部评级机构对资产的评级结果给
予一定的风险加权比。1988年巴塞尔协议在计算资本充足比率时，
资产(包括对政府、银行、企业的债权)的风险权重，主要根据债务
人所在国是否是经合组织成员国来区分，而新协议则是根据外部评级
的结果来确定风险权重。按照新的计算方法，即便是经合组织成员国
政府，如果它的信用等级低，银行对其债权的风险权重可相应降低。
关于银行债权的风险权重，新协议提出两种选择：一是以所在国政府
债务的风险权重为基础，相应提高一个档次；二是直接以银行自身的
评级结果为依据确定。关于对企业债权的风险权重，新协议建议一般
为100％，但对于信用等级特别高的企业，权重可以是20％，而对于
信用等级特别低的企业，权重将是150％(具体情况见表3—2)。也
就是说，对于信用风险特别高的国家、银行或企业的债券，银行的最
低资本要求不是8％，而是12％。
表3—2新巴塞尔协议标准法关于银行主要资产的风险加权系数
信用等级
银行债权
AAA至BBB+至BB+至B一
AA．
A+至A． 未评级
BBB． B。以下
政府O％ 20％ 50％ 100％ 150％ 100％
方法a 20％ 50％ 100％ 100％ 150％ lOO％
银行
方法b 20％ 50％ 50％ 100％ 150％ 50％
企业20％ 100％ 100％ 100％ 1 50％ 100％
a在这种方法下，对银行债权的风险权重相应比银行注册国政府的风险权重
提高一个档次。
b在这种方法下，对银行债权的风险权重是以银行的信用等级为基础确定的。
资料来源：{The New Basel Capital Accord))，Jan 2001
信用风险中除标准方法外，还允许银行采用内部评级的基础方法
和高级方法。内部评级方法对企业、银行和主权风险采取了同样的处
理方式，并且为零售产品、项目融资和持有证券的风险提供了独立的
分析框架。内部评级对每一类风险都考虑了三方面因素：第一是风险
构成因素，各银行可以使用自己的估计数或标准的监管参数；第二是
风险权重函数，该函数将风险因素转化成为银行计算风险权重资产的
风险权重；第三是最低资本要求，银行采用内部评级方法是需要满足
的法定资本量。银行对信用风险的内部测量是根据与借贷者和交易对
手过去交易记录的分析，对借贷者、交易对手的违约情况进行评定，
并给予相应的评级。银行对内部评级的每一等级估计违约概率(PD)、
既定违约下的损失(LGD)和违约时的风险量(EAD)，内部评级方
法风险权重是由这三个因素的函数确定的，这个函数将三个因素转化
成监管风险权重。在标准方法中，风险权重资产是根据风险权重和风
险量计算出来的，而在内部评级方法中，风险量被定义为违约时的风
险量(EAD)。在使用内部评级方法是，最低资本要求要考虑信用风
险的划分类别、评级体系、估计PD、资料收集和IT系统、内部评级
等。
零售产品风险和公司资产风险是不一样的，因此，它们有不同的
风险权重和最低资本要求。对零售产品风险，新协议提出了两种方法：
一种是要求银行独立评估每一类零售产品，计算出它们的PD和
LGD：第二种方法是允许银行评估每一类风险期望的损失EL，而无
须计算PD和LGD。在零售产品内部评级体系中风险的期限因素部被
视作一种风险。
项目融资风险有独特的损失分布和风险特征，项目融资中PD、
LGD和EAD高度相关，要量化其主要风险特征所使用的数据有限，
因此，巴塞尔委员会对项目融资的风险处理仍在进行中。
证券风险是指一些银行在持有证券资产后，可能因为持有债务人
的证券而非债务导致法定资本量的减少，巴塞尔协议的有关规则就是
要避免此神情况的出现。新协议提出了两种方法：其一是以类似于持
有公司债务的方式处理这部分资产，它同样采用PD、LGD的方法：
另一种方法是按照市场风险或压力测试的方式处理这部分资产的资
本要求。
新协议所考虑的资本要求不仅取决于某一种资产单一风险的特
征，还考虑各种资产风险的相互关系。银行风险集中于单一借款者或
与某一借款者高度相关的借款者，则其风险变动极易扩大化。因此，
新协议建议一个银行在采用内部评级方法时要考虑这一情况。
与一些先进的银行而言，新协议允许他们使用内部评级方法计算
风险资产。有鉴于内部评级在银行经营和风险管理中的广泛运用以及
他所具有的优点(例如它可以容纳更多的、外部评级机构所无法获得
的信息，涵盖的客户范围更为广泛等)，巴塞尔委员会原则同意一些
银行按照内部评级作为计算风险资产的基础，但它同时表示研究有关
的关键问题，并提出更为详细的规定。
表2一美、英、日、德四国贷款集中的监管
国家对贷款集中的监管
一次向单个客户提供的贷款总数不得超过银行未动用资本
美国
盈余的15％
英国无统一规定
任何一笔高额贷款不得超过银行自有资本的75％；五笔最大
德国
的高额贷款之和不得超过银行自有资本的8倍
对～个单独的借款者，都市银行、地方银行的贷款不能超出
日本资本金的20％；长期信用银行和信托银行的贷款不能超过资
本金的40％
．资料来源：张荔等：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社2003年版
五、存款保险和紧急救助
存款保险制度最早由美国于1933年首创，宗旨是通过确保在危
机发生时维护存款者的利益，来恢复公众对银行体系的信心。同时，
也监督和促使银行在保证安全的前提下从事经营活动。美国主要通过
成立联邦存款保险公司负责具体操作。从实践来看，它对存款者提供
了两种保护：一是在必要时向存款者支付最高为10万美元的偿付；
二是采用各种认为合适的方法，为不在保险之列的存款也提供实际的
保护。这种制度安排被认为效果卓著，表现为1933年以后一直到20
世纪‘80年代初期，银行倒闭的数目急剧减少，而倒闭银行的存款者
中的绝大部分都得到了充分的偿付。
然而，对存款保险制度是否真的效果卓著有截然不同的看法，切
中要害的一点批评是认为它有鼓励存款者和银行甘愿冒更大风险的
倾向，也就是存在严重的道德风险。尽管存款保险制度有可能导致道
德风险的产生，但绝大多数的国家还是把它当成一种能够较好地防止
银行体系出现挤兑的一种制度安排，绝大多数发达国家都建立了符合
自身情况的存款保险制度。具体情况如表2—5所示，意大利的存款
保险上限最高，近乎加拿大、瑞士等国的lO余倍，瑞士为最低。一
般地，保险上限越高，银行效率越低，而安全性越高。
表2—5若干国家存款保险制度的情况
建立保险上限
国家保险费率规定
年份(相当于美元)
加拿大1967 46804 被保险存款的O．1％
丹麦1987 38076 总存款的最高0．2％
法国1980 69512 按需要征集，基于存款评估
“与每个存款者相关的银行可
德国1966 总存款的O．3％
靠资本”的30％
总存款的最高1％，数额不超过20
意大利l 987 516000
亿意大利里拉
日本1971 93370 受保护存款余额的O．012％
挪威196l 无限
瑞士1984 19803 按照需要
累进征收，实际费率不超过国内
英国1982 22373
英镑存款额的O．3％
存款额的O．23％(依风险可更高，
美国1933 100000
达O 3％)
资料来源：张荔等：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社2003年版
前文从商业银行外部监管的基本理论出发，探讨了对商业实施外
部监管的整个规范体系。这些都是基于对西方发达市场经济国家的考
察做出的。由于这些国家商业银行实施外部监管的历史较长，银行制
度相对完善，监管体系相对来说比较规范、完备，其经验对商业银行
历史较短，银行制度相对落后的发展中国家来说有借鉴意义。
第四章我国商业银行外部监管的问题及对策
第一节我国银行监管现状
一、我国银行监管的目标和原则
(一)我国银行监管的目标确定
银行监管目标是实施有效监管的前提和监管当局采取行动的标
志。银行监管目标与货币政策目标、银行监管原则、银行法目的有着
共同的一面，更有其特殊的一面。银行监管的诸目标，既相互依存，
又相互冲突。大体上，稳定、安全、保护、效率是银行监管目标的核
心要素，并成为一国金融发展的重要因素，具体分为：维护货币与金
融体系的稳定；促进银行谨慎经营，防止其市场失败；保护存款人、
消费者和投资者的利益；建立高效率、富于竞争性的银行体制。。
长期以来，由于我国没有设立专门的银行监管机构，而是由中央
银行兼职银行监管任务，因此，我国银行监管目标一直没有明确的概
括，多以中央银行的货币政策目标笼统地作为银行监管目标。这使我
国银行监管的主要工作就是进行货币政策的执行和信贷规模控制的
合规性检查。我国银行监管的目标确定是随着经济金融发展和改革进
程而完善起来的。
1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》中规定：“为
了加强对银行和其他金融机构的管理，保证金融事业的健康发展和促
进社会主义现代化建设，中央银行、专业银行和其他金融机构，都应
当认真贯彻执行国家的金融方针政策；其他金融业务活动都应当以发
展经济，稳定货币，提高经济效益作为目标”。这是我国首次从法律
上确定了我国银行监管目标。
1994年颁布的《金融机构管理规定》中明确提出了我国金融监
。李豪f|Jj=《英荚银行雌管制度比较。i惜牿》，中固令刚!Ⅲ版社．1998年．第5页
一34—
管的目标是“维护金融秩序，规范金融机构管理，保障社会公众的合
法权益”。这一监管目标是针对我国金融无序竞争而制定的。
1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》提出要“维护商业
银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信
贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩
序，促进社会主义市场经济的发展”。这一监管目标是多重性和综合
性的。
2003年银监会的成立标志着我国形成了与分业经营相适应的分
业监管体制框架。根据新修订的《中国人民银行法》，中央银行除了
在传统的货币政策职能外，还有维护金融系统稳定的职能。而新颁布
的《中国银行业监督管理法》中明确提出“银行业监督管理的目标是
促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，银行监督
管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争力”。这标志着我国
银行业监管的宏观目标与微观目标首次得到了明确区分，解决了长期
人民银行既承担维护金融体系稳定的宏观职能又负责保护存款人和
消费者利益以及保护银行合法权益的微观职能的双重监管目标冲突
问题。
(二)我国银行监管的原则
银行监管的原则同其目标是相辅相成的，具体的原则为具体的目
标服务。我国银行监管的原则至少包括以下几方面o：
第一，依法监管的原则。银行机构必须接受国家金融监管当局的
监管，金融监管必须依法进行，必须保持管理的权威性、严肃性、强
直性和一致性，从而达到有效性。这主要包括两个方面：一方面，各
银行机构必须受到银行监管部门的监管和管理：另一方面，银行监管
部门不得超越法律法规，任意干涉银行的业务经营与管理活动。
第二，公开、公平、公正的原则。各类银行，无论其性质、规模、
背景如何都必须在统一标准下展开竞争，而监管部门也要按照统～、
公平、公正的监管标准和监管方式对其实行监管，这样才能树立监管
部门的权威性，增强银行规范经营的自觉性。
。杜前：《关于我国银行监管的现实思考》【学位论文1，浙江大学，2001年
一35．
第三，适度竞争的原则。银行监管要审时度势，适时调整改革措
施，调节监管的力度，既要防止监管过紧，影响银行业的健康发展，
削弱本国银行的国际竞争力，也要防止监管过松，使银行业出现恶性
竞争，导致本国整个金融秩序混乱。而判断是否形成适度监管与适度
竞争的局面的根本标准只能是能否促进金融业和社会经济的顺利发
展。
第四，遵循国际惯例的原则。随着国际金融一体化的发展趋势以
及金融危机的传导性不断加强，各国的监管部门在更加重视本国对银
行业监管的同时，也加强了彼此间的联合监管，制定出了统一的监管
内容与方法，这就要求中国银行监管法律、法规必须与国际惯例接轨。
二、机构改革和相关法律的完善
(一)银监会的设立
2003年3月，第十届中国人民代表大会第一次会议通过《关于
国务院机构改革方案的决定》，批准国务院成立中国银行监督管理委
员会(简称中国银监会)。4月26日，第十届中国人民代表大会第二
次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理
委员会履行原有中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，确定中
国银监会履行原有中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资
产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职
责。4月28曰，中国银监会作为国务院直属正部级事业机构正式对
外挂牌。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融
分工监管体制在我国形成。中国银监会的设立，是党中央、国务院从
我国金融实际出发，在反复论证、听取多方意见基础上做出的决策，
使我经济体制改革的一项重要内容，是完善社会主义市场经济体制和
宏观调控体系的重要举措，也是深化金融改革、加强金融监管、完善
金融市场体系、促进我国金融业更好地应对加入世界贸易组织挑战的
一个重大举措。中国银监会的建立，标志着我国金融业对外开放步伐
进一步加快，标志着我国金融业的体制、机制向着市场化和国际化方
向又迈出了新的一步。
银监会成立后，金融监管的主要职责划归银监会，中国人民银行
将主要承担货币政策的制定实施、维护金融稳定以及中央银行支付清
算等职能，但这并不是说人民银行对于商业银行就完全没有监督检查
权了。中国人民银行依然有权在存款准备金、外汇、黄金等9个方面
对金融机构进行直接的检查监督，此外还可以建议银监会对金融机构
进行检查监督。金融稳定局即是中国人民银行肩负金融稳定重任的机
构，它的职责主要是研究银行、证券和保险业协调发展问题，会同有
关部门综合研究金融业改革发展规划：评估金融风险系统，研究实施
防范和化解系统性金融风险的政策措施：协调风险处置中财政工具和
货币工具的选择；实施对运用中央银行最终支付手段机构的复查，并
参与有关机构市场退出的清算或重组等工作；负责金融控股公司和交
叉性金融工具的监测；承办设计运用中央银行最终支付手段的金融企
业重组方案的论证和审查工作；管理中国人民银行与金融风险处置或
金融重组有关的资产。
(二)三大银行法的颁布实施
2003年12月27日，第十次全国人大常委会第六次会议通过的
《银行监管法》，是我国颁布的第一部关于银行业监督管理的专门法
律。《银行监管法》的颁布是中国银行发展史上的一件大事，它适应
了我国银行监管体制改革的需要，是我国金融法制建设的进一步发展
与深化，对于加强银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化
解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康
发展，具有深远的历史意义。《银行业监管法》从法律上明确了银监
会负责对全国银行业金融机构及其活动进行监督管理的职责，规定了
银监会监管的目标、监管的原则、监管的职责，强化了监管措施，切
实解决了当前中国银行业存在的问题，特别是监管手段薄弱的问题，
有效解决了银监会履行职责的法律授权问题，为银监会依法履行职
责，依法加强对银行业的监督管理，依法行政提供了法律保证。
与银监法同时获得通过的还有《中国人民银行法修正草案》和《商
业银行法修正草案》。新修改的《中国人民银行法》对人民银行的主
要职责进行了调整，由原来的“制定和执行货币政策、实施金融监管、
提供金融服务”调整为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金
融服务”。设立银监会后，中国人民银行主要负责金融宏观调控，但
为了实施货币政策和维护金融稳定，央行仍将保留必要的监管职责，
修改后的《中国人民银行法》规定：在存款准备金、外汇、黄金等9
个方面人民银行依然有权对金融机构进行直接的检查监督，此外还可
以建议银监会对金融机构进行检查监督。
新的《商业银行法》除将个别与入世承诺不适应的规则作了小修
改外，有一项内容备受关注，即原来的商业银行法规定“商业银行在
中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自
用不动产”，而新修改的商业银行法则将其修改为“商业银行在中华人
民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动
产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。
这将给商业银行混业经营留下了发展空间。
第二节我国商业银行自身存在的问题分析
一、我国商业银行资本充足率的问题突出
根据2001年的新资本协议框架进行测算，可以大致看出，全球
银行业在新的监管框架下所需的资本金总体水平不会出现太大的变
化。但是，对于个别银行来说，因为资产质量等的差异，所需的资本
金水平会有明显的差异。一般而言，同一家银行根据IRB方法测算的
风险资产规模要较之原来减少2—3％左右：对于一些经营状况良好的
大银行，风险资产规模的下降会更为明显。一方面，经营效益良好的
银行可以用这一部分资本金支持更大规模的风险资产，或将其返回给
原来股东；另一方面，资产质量较差的银行以及OECD国家的资产
评级较低的银行；降被迫提高风险权重，从而要求配备更高水平的资
．本。
当前，中国的国有商业银行均不同程度地存在着资本充足率达不
到8％的标准的问题(见表4—1)。这是与中国经济从计划经济体制
向社会主义市场经济体制的转轨及转轨期间的经济高速增长分不开
的。总体上看，中国经济改革与经济高速增长使银行业的资产业务量
增长很快，市场化改革也导致经济的货币化和金融深化，使得金融资
产的增长速度明显高于国民经济的名义增长速度，商业银行在转轨期
间也出现了不少经营失误，积累了相当规模的不良资产。但是，中国
国有银行的资本补充渠道却十分缺乏。如果要实施新的资本协议，如
果不能达到这个国际性的要求，将必然影响到本国银行与外资银行的
竞争能力。
表4—1 近几年四大商业银行资本充足率一览表
≥＼? 1998笠1999年2000芷2001年
中国银行18．76 8．50 8 30
中国工商银行5．68 4．57 5 38 5 76
中国建设银行5 22 3．79 6．5l 6．88
中国农业银行6．67 1．44
平均7 94 5 70
数据来源：法目里昂证券：Banking In China，2002，Septembert其中1998年数据为充
分考虑不良资产的准备提取不足问题。
二、建立完善的商业银行信用评级体系面临巨大挑战
(一)外部评级
我国的信用评级业只有短短十来年。中国有国际承认的外部评级
的企业数目很少，而且主要集中在银行业，因此无法适用国际上的外
部评级作为标准法的基础。国内的信用评级机构主要有中诚信和大公
两家，评级的企业主要是发行长期或短期债券的企业，评级企业的数
目在100—200家左右。此外，许多国内评级机构评级对象单一、运
作不规范、规模小、业务稳定性差，有的甚至自身还存在“信用”问题。
所以如果目前采用外部评级，银行的资产绝大多数是未评级资产，计
算出来的资本金不能真正反映银行资产的信用风险。
即使在美国，有评级的企业也是资产规模较大、风险相对较小的
企业。而我国大型企业相对较少，中小企业很多。而以劳动密集为主
要特征的中小企业符合我国目前的比较优势，是我国银行业的主要客
户群体。研究表明中小企业是银行呆坏账的主要群体。如何控制中小
企业带来的信用风险是我国银行面对的主要问题，因此，在目前的外
部评级条件下，使用标准法并不能真实地反映我国银行面对的风险，
同时也不是一个能够使银行改进风险管理水平和提高大多数客户使
用程度的激励政策。
(二)内部评级
与先进的国际性银行相比，中国大多数商业银行内部评级不论是
在评级方法、评级结果的检验，还是在评级工作的组织等方面都存在
着相当的差距，从而极大地限制了内部评级在揭示和控制信用风险方
面的作用。这主要表现在评级方法偏于定量化、简单化，风险揭示严
重不足；基础数据库有待充实，评级结果有待检验；评级结果的运用
十分有限。例如，目前中国的商业银行的信用风险的内部评级，较为
常用的方法是所谓评分法，即通过主观建立的财务指标和其他定性指
标，由评级人员根据事先确定的打分表对每一个指标分别打分，再根
据总分确定其对应的信用级别。这一方法简便易行，但评级的基础有
明显的时间滞后，不仅对市场的反映不够灵敏，而且严重缺乏对未来
偿债能力的预测和现金流量的分析和预测，同时也较少分析受评对象
所处行业及在该行业中的地位；评分方法中采用的相关指标和权重的
确定基本上是主观确定的，缺乏一定的统计分析技术的支持，容易忽
视受评对象偿债能力的各种因素之间的相互关系和相对重要性；对于
不同的评估人员来说，对统一评估对象的评级会有较大的差异，而且
统一受评对象在一家银行内部不同的机构和分行接受评估，评估的结
果同样会出现显著的差距。
三、风险管理方面的差距较为明显
(一)风险管理内容
在现实银行经营活动中，各种风险是互相联系、共同作用的，因
而在制定内部风险管理原则和外部监管指标时，应当将银行可能面临
的各种信用风险、市场风险以及其他风险包括在风险管理的范围之
内，推行全面风险管理的理念。事实上，这一理念在新的资本协议框
架中已经有了具体的落实措施。
当前，中国对于银行风险资产以及资本充足的监管，主要是考虑
信用风险，基本上没有考虑市场风险和操作风险等。随着中国利率市
场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增多，对
于电脑等的依赖加大，同时也相应增大了操作风险。因此，要真实反
映银行的风险状况，就必须考虑市场风险和操作风险。在具体的操作
方法上，可以根据市场风险管理的具体状况确定最低资本充足比率，
同时另外考虑操作风险所需要配置的资本金。其中的难题，不仅在于
需要配置更高水平的资本金，同时如何整合三大风险与最低资本金要
求之下，也是一个相当严峻的挑战。
(二)风险管理技术
巴塞尔委员会在多年来注重风险管理的历程中，发展了许多新的
风险管理方法和技术，新协议中的风险管理技术主要有以下特点：
l、实施全面的风险管理，强调外部风险监管与完善内部风险控
制制度的有机结合。参照新协议，应建立十分严格而缜密的、从银行
开业注册、到资本资产状况检查及业务运作监管的一整套流程。在实
施政府监管的同时，银行业为了自身的利益，也应积极从建立内部风
险控制和措施方面加以配合。
2、开发一些新的风险管理技术，如对信用风险的IRB方法，对
操作风险的基本指数法等等。与新协议要求的风险管理技术及精致的
模型相比，我国商业银行的风险管理方法主要停留在传统的建章立制
与“人治”管理上。就连目前最能称得上与巴塞尔协议接轨的资产负债
比例管理，其实施及推行也仍有一定的难度。也与我国银行业长期忽
视风险管理，银行从业人员风险意识淡薄因素是分不开的。同时，也
与我国的金融市场发展水平尚不能为银行实施有关风险管理技术提
供基本的条件有关。
第三节我国商业银行外部监管的问题分析
我国商业银行的历史不长，存在的问题很多，以上的分析只是相
对突出的基点。造成这种局面和银行外部监管不力有很大关系。我国
现在的银行监管制度还没有完全从计划经济时期的监管制度向新体
系转变，随着市场金融的深入发展和我国加入w1D，外资银行取得
国民待遇的新经济形势下，我国商业银行在人才、客户、业务项目等
方面竞争将空前激烈，在经营体制、管理理念、管理基础、资本效率、
贷款结构和经营外部环境方面将面临前所未有的挑战，其原有的特点
和优势逐渐丧失，必然要寻求变化以适应新的形势，金融市场将呈现
出新的特点。因此，在实施金融监管也面临许多新的课题，监管难度
加大，我国的分业经营的体制也将受到冲击。应该从维护银行体系的
稳健运行和国内商业银行的竞争力出发，更新监管思维和理念、改进
监管方式和手段，建立健全商业银行的法人治理结构，督促商业银行
完善内控制度，全面促进对商业银行的有效监管。从现行的金融管理
内容和管理方式上来看，国家比较重视对于合法性的管理，强调促进
金融市场的迅速发展，过多地采用了行政干预的手段，使金融市场包
括银行也带有浓厚的人为推动的痕迹，也极易受到政策因素的影响，
暴露出一系列问题，进而成为商业银行发展的桎梏。
一、商业银行监管的法治建设仍需不断完善
我国对商业银行风险管理立法不足。法治监管首先需要建立科学
完备的金融法体系，但我国现行的对商业营银行风险管理的法律法规
如《担保法》、《贷款通则》等主要是在1995年前后制定的，不仅与
新协议的要求相差甚远，某些方面也不能适应当前风险管理和监管的
要求；此外，由于各项新业务不断推出，而现有法规体系和各项管理
规定跟不上业务发展的需要，管理上出现了很多漏洞。与立法不足相
比，目前我国银行风险管理和监管执法中的漏洞问题更是显得尤为突
出。在处理有关事务时，客观上总是普遍存在着这样那样诸如执法不
严、执法不公、违法不究、贪赃枉法、徇私舞弊之类的漏洞。法治的
关键在于严格执法，必然会使我国建设法治监管的努力大打折扣。
二、监管重点还未真正实现从合规性监管向风险性监管的转变
银行在获得市场准入权，开始业务经营后，监管者应对其曰常业
务经营情况进行持续的监督，也就是实施审慎监管。审慎监管包括合
规性监管和风险性监管两方面。西方国家银行业监管的重心已逐渐由
合规性监管转移到风险性监管上来，而我国当前对银行业的监管由于
监管水平不高，风险衡量标准尚不科学，大多还停留在合规性监管阶
段，还未真正实现由合规性监管向风险性监管的转变。主要表现为：
1、监管的重点主要是机构的审批和经营的合规性，对银行日常
的风险性监管尚不规范和完善。银行风险测量、资本充足性水平等关
系一直从属于合规性监管，对市场退出的监管几乎是空白，对商业银
行新兴业务监管更是疲于应付，监管时滞尤为明显。
2、监管方式落后、单一。规范的商业银行外部监管方式大体上
有两种：一是依靠监管当局的外部监管：二是依靠社会审计师、会计
师机构监督。目前我国的监管方式主要有非现场检查与现场检查，现
场检查基本上是哪里出了问题就监管到哪里，缺乏主动性和超前性，
而非现场检查，也只是收收报表、写写分析，现代化的监管方式运用
得很少。在我国，社会性质的会计师事务所很少，信誉、质量不高，
许多会计师事务所还和政府或其他利益集团挂钩，大多不能承担社会
监督的职责。另外，我国的审计机构是一个对政府负责的权力机关，
它不同于一般的社会机构，其行使审计权力并不受制于银行监管机
关，因此二者的合作存在许多问题。
3、监管效率低。由于对应行业监管还尚未实现规范化和系统化，
还没有真正实现持续性监管，没有建立一个有效的金融风险监测、评
价、预警和防范体系。监管还存在一定程度的盲目性、随意性和分散
性，缺乏连续性和系统性，从而导致监管成本的提高和监管效率的下
降，使风险得以积聚和扩散，最后风险防范工作忙于事后“救火”。
三、需加强对商业银行资本充足率的监管
我国目前对资本充足率的监管主要分成两步：在非现场监管阶段
按金融机构报送的数据计算出资本充足率，然后在现场监管阶段在对
资本充足状况检查。
在非现场监管计算资本充足率的公式为：资本净额(核心资本+
附属资本．扣除因素)／加权风险资产期末总额(各项风险权数对应各
项资产之和)。其中，加权风险资产是指根据风险权数计算出来的资
产。根据不同资产的种类(现金、对中央政府和中央银行的债券、对
公共企业的债券、对一般企业和个人贷款、同业拆借等)，设定6个
不同档次的风险权数：0、lO％、20％、50％、70％并n 100％。核心资
本包括实收资本、资本公积、盈余公积和未分配利润。附属资本包括
贷款呆帐准备、坏账准备、投资风险准备和五年(含五年)以上的长
期债券。应从资本总额中扣除项包括在其他银行资本中的投资、已在
非银行金融机构中的投资、对工商企业的参股投资、已对非自用不动
产的投资和呆帐损失上为冲减部分。
在现场监管阶段对资本充足状况的检查内容包括：一是对资本充
足数据的真实性，主要是被检查单位报送的资本总额、加权风险资产
等非现场数据是否真实，资本充足率的计算是否正确；二是结合被检
查单位的财务状况、风险特征和管理情况，对资本充足状况进行评价；
三是审查被检查单位资本账户和股权结构的变化、收益留存的政策和
程序，以及进入资本市场和通过其他渠道融资的能力。
比较我国目前对资本充足率的监管的规定与新协议的要求，可以
看出：
第一，弱国监管当局对资本充足率的监管意义不大。因为在监管
式计算的资本充足率是～个时点数，为对商业银行建立起连续的、全
过程的监管，特别是为对商业银行的风险评估和控制系统进行全方位
的监控，而且对银行(特别是国有银行)资本充足率的监管结果即使
达不到最低要求，在我国银行业目前的产权制度下，监管当局也无计
可施。
第二，我国监管当局还未将对资本充足率的监管当作监管的重
点，资本充足率监管在我国的监管工作中所占分量非常小。比较我国
的稽核评价百分比法与美国的“骆驼评价体系”(见表4—1)：在美国
的“骆驼评价体系”中，资本安全性的权数达20％，而在我国的稽核评
价百分比中，其权数仅为5％，由此可见，我国对资产安全性的重视
程度远不如美国。
表4一l：中美两国对银行检查评级考核指标的对比
“骆驼评价体系” 稽核评价百分比法
资本充足率20％ 资本充足率5％
内
资产质量20％ 资产质量20％
容
管理水平20％ 经营管理状况15％
及
盈利性20％ 盈利水平及其分配lO％
权
流动性20％ 负债清偿能力15％
经营业务合法性25％
数
信贷规模适度10％
需要稽核银行的其他事项(暂不计分)
四、信息披露不能适应市场要求
通过强化信息披露可以达到强化市场约束的目的。当市场参与者
可以及时获得诸如银行财务状况、经营战略、风险、风险管理能力、
收益等方面的可靠信息时，市场参与者将减少决策的盲目性，他们将
通过减少业务或要求更高的资金回报等方式，更有效地配置资本，从
而促使银行实行有效的和审慎的管理。目前，我国银行信息披露的规
范工作较为欠缺，主要表现在：第一，我国银行业监管当局尚未制定
一整套适应当前发展形势的信息披露规定。第二，对于银行信息披露，
我国在会计准则方面的工作也没有跟上，还没有出现专门针对金融机
构信息披露的有关准则。第三，银行监管机构提供的信息，也是一种
披露，他们通常比公开信息更详细、更敏感、更全面，但我国现有监
管所需填报的信息来看，、即使：悔它们公开，也还是达不到巴塞尔委员
会的公开披露水平；
五、银行危机事后规范的处理方法尚未确立
随着我国金融市场的进一步发展，我国商业银行面临着重重风
险，一旦出现清偿危机便难以应付。目前，在我国具有风险转移功能
的存款保险制度尚未确立，实际上也是风险监管体系极不健全的表
现。银行一旦出现危机，因为没有积极有效的补救措施，公众存款的
安全将受到严重威胁，银行体系也会出现动荡，不利于国民经济和社
会的稳定健康发展。
第四节完善我国商业银行外部监管的对策
通过以上对我国银行业及其外部监管存在问题的诸多分析，应该
承认，我国银行外部监管制度还处于一个相当落后的阶段。为了适应
蓬勃发展的金融形势的变化，我国银行外部监管体制的进一步改革势
在必行。但是改革不是照搬发达西方国家的那一套东西，因为我国的
经济不同于新兴市场经济国家和转型国家，虽然和他们有着共同之
处，市场机制都不健全，都是从计划经济过度而来，但是我国并没有
走私有化的道路，而是建设了由中国特色的社会主义市场经济，20
多年来的改革开放的经济的快速增长的事实也证明中国特色的社会
主义道路是正确的。在银行监管上也应该考虑我国金融行业的具体情
况，商业银行的外部监管体系并没有划一的模式，更不能照搬市场经
济和银行业已经相当成熟的西方发达国家的现存模式，只能根据以上
对国际经验结合有中国特色的社会主义市场经济的具体情况进行研
究，现在的当务之急是要把握时机，抓紧对世界各国金融监管制度的
研究和借鉴，保持并加强与各国及国际金融监管组织的联系，逐步建
立一套既适合有中国特色的社会主义市场经济的客观需要，又不与国
际惯例相冲突的监管体系，使之在加入WTO以后，能与国际接轨。
现在对完善我国的银行外部监管提出如下对策。
一、构建全面的风险监管体系
实践证明，“台规”的银行仍然有厉．险，风险监管才是监管的目的。
因此，我国的银行监管必须尽快实现由传统的合规监管为主转向风险
监管为主。以风险为本的银行监管理念是巴塞尔委员会所希望和要求
的，也是许多国家和地区所遵循和实践的。而风险始终贯穿和伴随金
融机构从市场准入到退出的全过程。因此，银行监管的重点应放在金
融机构运营全过程的风险评估、风险控制和风险处置上，并随着经济
环境的改变，找出最有可能出现风险的业务领域和环节，给予特别关
注。风险监管的重点在于准确评估和预警银行风险，因此必须尽快构
建我国全面的风险监管体制，包括风险评估及预警系统，对银行机构
进行准确的风险评估，进而确定哪些金融机构应当接受检查，哪些地
区及其中的机构应重点检查，以便尽早发现问题并及时采取有效措
施，做到防患于未然。
二、建立健全完善的资本金补充机制
在当前中国的银行业资本金不足、补充渠道不畅的环境下，探索
完善的资本金补充机制势在必行。
就目前而言，只能是多管齐下，充分利用各方面可以挖掘的资源，
尽快将国有商业银行的资本充足率提高至新协议所需要的水平，以增
强国有商业银行利用自由资本抵御风险的能力。
(一)财政注入
像一般工商业公司一样，如果资本不足，首先应原有的投资者考
虑其注资。国有商业银行是国有独资的，应首先考虑国家财政注资。
众所周知，我国财政收入占国民生产总值的比率近年来扭转了持续下
滑的状态，开始回升，但总体上仍然存在预算赤字，国家财政并不宽
裕，不容易再拿出数以千亿的预算支出用于补充国有商业银行的资本
金。当然，应当看到，我国财政收入的潜力还是很大的，与发展中国
家财政收入占国民生产总值的平均数比率相比，我国有潜力继续增加
财政中收入的比重。但是，-公共财政要做的事情很多，即使有了更多
的收入，也许要在公共服务、基础设施、科技教育、基础性社会保障、
国防安全、环境治理和保护等诸多方面加以合理分配。是否用大笔资
金来维持国有商业银行的国有独资性质，是各需要权衡、比较决策事
项。因此，近期内由国家财政向国有商业应行大量补充资本金的可能
性仍然较小。
(二)通过银行内部积累增加资本金
国有商业银行从其内部增加资本主要是在银行税前利润中提留
资本储备金、贷款呆帐准备金，以及税后未分配利润的形式增加资本。
从目前情况看，常规性的资本自我积累是不能满足经济体制转轨时期
经济增长及其对金融服务业的需要的。以建设银行为例，建行1999
年税前利润为72．88亿元，在缴纳33％的所得税后，有近50亿的税
后利润可用于充实建行的资本，资本增长率可大约5％。但1999年建
设银行的资产增长率为14’3％，因此资本充足率实际上处于下降的趋
势，资本缺口还在扩大。
(三)收缩银行资产规模．
另‘种选择是停止昌有高业最霄资产过达膨胀盎。趋势，甚至让国
有商业银行主动收缩战线，缩减资产，从而让资本充足率的分母减下
来以便达到标准。在实际操作过程中，适当到8％减慢国有商业银行
的资产增长速度是可能的。适当的，但不可能做得很过分。毕竟四大
国有商业银行目前提供了国民经济中约70％的商业银行服务。如果发
生骤减，其他金融机构尚难以及时替代它们的作用，从而会因缺乏银
行业服务而拖累整个国民经济的增长的后腿。
(四)通过银行外部筹集增加资本金
再有一种选择是对国有商业银行实行股份制改造，向资本市场募
集一部分股本，从而出现所有权的多元化，即使国有商业银行转变为
股份制商业银行。到资本市场募集股本，既包括到国内资本市场和国
际资本市场，包括向公众募集和向机构投资者募集，也包括向专门投
资基金定向募集。
在国内股票市场和在海外股票市场上发行新股是国有商业银行
充实资本并实现股份制改造的一种途径。从募集股本和建立现代企业
制度来讲，它是一条有效率的捷径；从股票市场对上市公司经营水准
及其披露要求来讲，它又是一个高标准、严要求的选择，必须通过一
系列改革和完善才能实现。以我国几家上市银行来借鉴，深圳发展银
行于1991年4月3曰在深交所上市交易，近3年净资产收益率平均
达到21％，1999年底的资本充足率为20．72％，大大高于国有商业银
行。1999年11月10日，上海浦东发展银行上市，上市以后，浦发
展的资本充足率即从不足8％大幅跃至19％，远远超出了《巴塞尔协
议》中规定的8％的标准。以此为借鉴，如果国有商业银行通过改制
也能上市，那么，我国国有商业银行就可以借助资本市场补充资金，
提高资本充足率，增强竞争实力以及抗风险能力。
(五)透过二级资本融资咀提高资本充足率
新协议规定，商业银行的资本分为两类，～类是核心资本，又称
一级资本，主要通过普通股，非永久性的优先股、资本溢价、未分配
利润和一些无形资产所构成；另一类是附属资本，又成二级资本，主
要有所提取的呆账准备金、永久性的优先股、永久性的债券、可转成
股票的债券、长期的次级债券，以及其他的资本储备所构成。
扩充附属资本是当今国际银行提高资本充足率的主要途径之一。
纵观世界各大银行，其附属资本一般可占总资本的30—40％，而我国
银行业附属资本占比却很小。允许商业银行采取什么样的长期负债形
式来充实二级资本金，必须遵循货币监管当局的规定，(比如美国只
允许商业银行发行“长期次级债券”来充实二级资本金，但必须在限额
范围内，既不超过核心资本的50％，在此界限内，发行多少不需要经
过联署审批)。我国央行货币政策司司长戴根由表示，未来五年四大
银行透过核心资本和二级资本补充资本金的金额每年将高达500亿
元。当局正在制定“作为附属资本的长期金融债券发行办法”，准备让
四大银行透过二级资本进行融资，自行补充银行的资本金。
以承担长期负债的方式，补充银行的资本金，首先是充实了商业
银行的资本金，是商业银行的运行符合货币监管当局规定的资本金标
准，从而有利于增强自身信誉，避免风险。其次，在对银行资本金的
管理中，引入市场机制，让外部监管与内部监管结合起来形成新的约
束机制。因为在发行前要对所采取的负债形式评级，也就是对商业银
行的信用评级，发行后产生了债权债务关系，商业银行要承担还本付
息任务，所有这些都是对商业银行的约束。如果能引入市场机制形成
对商业银行的约束，发行长期金融债券，不失为提高资本充足率的一
个好办法。
在实际操作中，上述方法可能会同时不同程度地采用。
三、完善我国的信用评级系统
L一)促进我国外部信用评价的健康发展
按照新协议，在银行执行标准法测定自己资本充足率时，各金融
监管当局有责任认定一家外部信用评级机构，并设计出一个完整的框
架，来引导评级的使用。
在目前的形势下，成立我国自己的信用评级机构应该是很有必要
的，其功能可以是有针对性的，或专门对银行评定信用等级；也可以
是综合性的，企业和银行兼评，中外资均可。一开始，其权威性不一
定能够得到广泛的认可，但可参照英、美等发达国家成功的模式，通
过今后的实际运作，逐步提高。国内目前已经有效运作的律师事务所
和会计师事务所。也同样经历了这样一个过程。
在我国信用评级事业发展过程中就应做好以下几点：首先，外部
信用评级机构必须保持一定的独立性，不受政府和其他部门的影响。
这种影响可能会在一些细小的方面反映出来，给外部信用评级机构带
来压力，使他们改变评级方法，进而影响到评级结果。如果让这种影
响存在的话，必然会威胁到评级结构的公正性。独立性应该成为信用
评级机构最重要的特征。其次，政府积极支持信用评级机构开展工作。
信用评级的根本功能是为投资者提供服务，投资者需求是“第一推动
力”，但在中国市场不健全的情况下，政府评级活动给予有力的支持
非常必要；离开政府的推动和规范，目前依然处于初级阶段的我国信
用评级事业难以获得健康快速的发展。再次，应加强对中介机构的规
范管理。信用评级机构要在国家有关部门的支持下，建章立制，认真
规范中介机构的服务行为，逐步提高评级水平，并逐步建立健全企业
管理制度，推动我国信用评级事业健康发展。
(二)建立完善的内部评级体系和内部风险模型
目前对我国银行业而言，最迫切的是按照国际规范建立起符合自
己客户特征和业务特点的内部评级体系和内部风险模型。
1、建立有效的信息收集和处理系统
目前我国商业银行的客户评级体系和贷款五级分类体系虽然都
已经初步建立，但缺乏信息的有效收集和反馈渠道，对于信用评级执
行情况和结果缺乏给予具体数据的实证检验和统计分析。
我国银行业p可联合各大商业银行开发出自己的评级方法和标准，
作为外部评级的参照和评估商业银行内部评级系统的基准。商业银行
可以借鉴发达国家银行的成熟经验，通过严格的统计分析找出真正能
解释中国违约率和清偿率相关的变量，并建立定量化的内部评级模
式，在此基础上结合企业的行业地位、管理水平等定性因素，制定出
有效的内部评级方法。再次要改善市场的微观结构和加强社会信用文
化建设，使得企业的财务数据、股票价格能真实反映企业实际经营状
况，从而使信用评级有可靠的依据和实际意义。
2、建立完善的内部风险控制模型
可以借鉴发达国家的风险计量法。风险计量法(V，瓜)在计量市
场风险方面发挥的重要作用，它把银行的全部资产组合风险概括为一
个简单的数字，并以美元计量单位来表示风险管理的核心，即潜在亏
损额。VaR实际上是要回答在概率给定的情况下，银行的投资组合价
值在一定阶段最多可能损失多少。摩根银行CreditMetrics对量化信用
风险做了深入讨论。该模型以信用评级为基础，计算某项贷款或某组
贷款违约的概率，然后计算上述贷款同时转变为坏账的概率，该模型
反映出银行某个或整个信贷组和一旦面临信用级别变化或拖欠风险
是所应准备的资本金数额。我国银行业可在借鉴的同时建立起适合我
国实际情况的内部风险控制模型。
四、加大非现场监管的力度
非现场监管的显著优势在于能够运用电脑统一程序和网络等现
代科技手段和计量分析工具，对大量金融业务进行连续处理，并为现
场检查提供有针对性的导向，不但可以节约监管成本，提高监管效率，
而且可以促进公平监管，提高监管权威，因此，突出非现场监管的主
体地位，加大非现场监管的力度是当前加强银行监管的迫切需要。
完善我国银行业非现场监管应从以下三个层次入手o：第～个层
次是在“全科目”报表的基础上，完善非现场监管的指标体系，从而尽
快搭建起一个非现场监管的基本框架；第二个层次是在这个基本框架
的基础上，通过建立非现场风险评价系统和银行信息管理系统，提高
非现场监管的风险综合分析能力；第三个层次是在前两个层次的基础
。谭震、鲁秀艳、程老霞：《完善钰{彳于也非现场监管艟从三个层次入于》，载于《中国金融》2003(18)
．51．
上，通过监管当局与被监管银行进行实时数据连接，使监管部门能随
时了解被监管银行的风险状况，从而有效地解决非现场监管的及时性
问题，实现早预警。
五、加强金融立法，建立和完善银行监管的法治体系
各国金融法规是金融管理当局实施监督管理的法律依据，正是各
种金融法规纵横交错编织成一国的金融管理制度。它是银行监管规范
化的保证。从这个角度来看，银行监管规范化研究的中心也就是如何
合理制定和有效推行银行监管的各种法律规范。银行监管的法规体系
是渗透和贯穿银行监管工作的各个环节和全过程。监管当局只有依法
实施监督管理，才能保证其权威性、强制性、持续性和统一性。
要抓紧修改、整理和完善金融法律法规，对于商业银行建立信息
披露机制应做出框架性的法律规定，并尽早出台商业银行市场准入、
退出(破产)法规，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、
《金融机构兼并收购管理办法》、《存款保险法》等，从而为制度化、
规范化的监管提供法律基础。
严格金融执法，建立有效的市场惩戒机制。切实加大对金融违法
者的惩罚力度、增强处罚的威慑力，对各种形式的金融违法行为，必
须严格依法实施经济处罚和行政处罚，构成犯罪的，必须及时移交司
法处理，认真追究刑事责任。大量事实充分证明，对金融违法犯罪行
为的任何姑息迁就，就会从更大的层面强化人们违法收益大于违法风
险的不良预期，从而催生出更多的金融违法犯罪。在监管惩戒方面，
可采用多样化的方式。首先可采用非正式的监管行动，包括向金融机
构发出信函、备忘录和协约等，指出问题所在，提出整改措施或要求。
如果信函或者备忘录没有产生明显效果，特别是银行管理层未给予积
极配合，可以采取正式的监管行动，包括正式签发停止办理有关业务
的命令，要求其立即增加资本、调整主要负责人等。对重大问题，要
区别情况，采取以下措施：一是救助性措施，包括重组、政府出资、
动用存款准备金、资金拆借、紧急再贷款和接管。二是迫使那些风险
极高和信用程度极低的商业银行退出市场，包括兼并或收购、行政关
闭、破产。
六、建立有效的银行监管协调机制
由于银行监管涉及的部门多，操作复杂，因此监管者必须树立团
队意识，坚持相互配合，协调动作，这样才能形成监管合力，即避免
监管真空又防止重复监管，切实提高监管的有效性。
银行监管的协调性包括内部协调和外部协调。内部协调是监管机
构内部各职能部门之间的协调，就是要在银监会内部建立通畅的协调
机制，同时充分发挥基层监管部门的作用。外部协调是监管机构之间
的协调、监管机构与中央银行及各级政府部门间的配合与协作。当前
应加强银监会与中央银行、证监会、保监会之间的合作与交流，比如，
建立各级金融监管部门联席会议制度、建立监管信息共享制度等等。
七、加强对外资银行的监管
我国正在形成一个相对比较成型的银行监管体系，银监会应在此
基础上进一步加以完善，提高对外资银行的监管效果，以跟上国际金
融业务的发展。首先，银监会应加强与外资银行母国的合作，在对等
互惠的基础上，与其建立长期联系。通过这种联系，更多更全面地获
得关于外资银行的信息，对于外资银行在经营中的规避法律的行为，
可共同采取措施。加强国际合作，不但有利于我国金融对外开放和更
有效的银行监管，而且有利于构建统一的国际银行监管体系，防范和
化解国际金融风险对世界经济的冲击。其次要根据监管分工，明确对
外资银行的监管重点。目前进入我国市场的外资银行主要是外国银行
的分行，根据巴塞尔协议，银监会对外国银行分行的监管重点是：资
产安全性、流动性适度、收益合理性、管理健全性、经营综合性，以
及母国监管当局对其母行监管的充足性。对于法人机构主要监管责任
在于东道国监管当局，这类机构总体上规模小，资金成本相对较高，
抗风险能力不强，是加强监管的重要对象。另外，还要逐步实现国民
待遇，统一内外资银行的监管政策。《服务贸易总协定》要求，外资
金融机构享有与国内同类金融机构同等地位，对外资银行实行与本国
银行相同的监管制度。国内银行业成长滞后使监管体制滞后发展，加
快国内银行业的成长是统一协调监管政策的必要条件。在中资银行各
项经营指标普遍不如外资银行的现状下，也要以相同的游戏规则监管
中资和外资银行，这就要求通过改革国有企业制度，建立金融稳定发
展的微观基础，这是构建稳健金融监管体系最基础的工作。
八、建立多元化的监督约束机制
(一)外部监管的局限性
尽管在目前我国经济转型时期，要保持经济的稳定发展，必须强
化和完善银行监管，避免金融动荡和经济波动，但并非全部监管都是
有效的。首先，外部监管作为一种政府行为，其实际效果受到政府解
决金融领域市场不完全性问题的能力的限制，政府同样存在着自身的
缺陷，或者叫政府失灵。同时监督者的有限理性，所具备知识的局限
性以及利益的约束等，会影响到金融政策的有效性。宽泛而严格的外
部监管使金融机构和金融体系的效率下降、压制了银行业的发展，从
而最终导致银行监管的效果与促进经济发展的目标不相符合。
由于外部监管存在以上的局限性，因此我们在强化法定银行监管
机构职能的同时，要充分重视市场监督和行业自律的作用，形成三位
一体的多元化银行监管体系。
(二)充分发挥市场监督的作用
政府失灵时的必须通过加强市场约束来弥补单纯政府监管的缺
陷，两者互为补充、不可偏废。
首先，必须最大限度地提高金融机构的信息透明度，在不损害银
行和客户的基本利益的前提下，尽可能增加银行财务信息的公开性，
确保信息披露的充分、及时和可靠性，以便市场参与者合理决策，加
强社会监督。信息披露是对银行实施监管的重要环节，因为银行的信
息充分、准确、及时、连续的披露出来，便于投资者或债权人在信息
真实、可比的基础一L做出正确的投资决策。这无疑有利于金融市场的
高效运转，以及市场参与者实施有效监督，发挥市场的约束作用。
其次，要发挥社会中介机构(如会计事务所、审计事务所、资产
评估事务所)审计监督运作，提高信息披露资产评估的真实性和权威
性。规范的中介机构能替监管当局承担一部分监管工作，这既节省了
部分人力资本，又可充分利用他们的专业知识和技能，同时在客观上
银行又接受了他们的监督，无疑会降低监管成本，提高监管的有效性。
三是尽可能贯彻存款人与投资人、债权人等市场参与者的监督约束作
用。对于那些本身有能力对银行进行监管的大机构投资者和存款者而
言，必须为自己的投资决策自主承担相应的风险；而即使对于政府所
保护的中小存款者和投资者来说，也应该尽可能督促其树立风险意
识，关注银行风险，尽量避免因政府监管的存在而产生的道德风险。
(三)良好的行业自律机制是法定机构监管的重要补充
发挥行业自律组织的自律管理职能，是发达国家完善金融监管体
系的重要经验。首先行业组织的自律与协助管理银行也可以充分发挥
其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业
务，可弥补我国法定监管主体中j．作人员专业素质方面的不足。其次，
行业组织还可通过其灵活地制定、修正行业自律规则来补救我国银行
监管法制滞后的缺陷。再次，行业组织及其自律性的监管银行业务可
在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。
目前我国的银行业自律组织结构呈现出“散乱”的态势，除了2000
年5月成立的全国性银行自律组织——中国银行协会，现在几乎每个
省和经济发达的城市都有自己的行业协会，而且这些协会和中国银行
业协会的职能分工并不明确。这产生了对各地先后成立的行业组织进
行整合的必要性。当前，我们可以在中国人民银行的支持下，由中国
银行业协会出面重组个地方性行业协会，打破银行业协会地区分割、
体系不清的障碍，将其纳入一个全国统一的组织中。也就是说，全国
只设一家国家级的银行业协会，各级地方协会可作为其地方派出组
织。同时，中国银行业协会应进一步完善其内部组织机构。
同时，还应强化中国银行业协会的职能。现阶段，我国银行业自
律组织应进一步加强的职能有：制定全国商业银行行业规章，执行行
业自律，客观上起到稳定金融竞争秩序，协助金融监管的作用：为银
行业提供多种服务，如信息资料的收集与共享，统一对夕卜宣传等；代
表银行业利益，同政府进行沟通，并就业内某些行为向外界解释；代
表银行业积极从事社会公益活动，改变银行业的社会形象等。当然，
随着我国银行业的不断发展，银行业协会的职能和作用也必将与时俱
进。
九、建立存款保险制度，形成风险转移机制
(一)我国存款保险制度势在必行
我国银行业虽正处于健康发展阶段，但因为多种原因形成和积累
的风险也逐步暴露。监管部门虽然调整和充实了监管力度，改进了监
管手段，对存在严重金融风险的机构分别采取财政注资、银行收购、
债权转股和关闭等整改措施，但金融环境中仍潜伏着风险和隐患。随
着我国加入世贸组织，银行业的竞争将日趋激烈。从长远看，由于银
行经营不善或外部环境发生变化，银行破产是不可避免的客观事实。
因此，就有必要建立存款保险制度，分担银行破产责任。具体来说，
建立存款保险是基于以下几点的考虑。：
首先，我国现在的存款金融机构资金采源渠道单一，破产风险客
观存在。
其次，为了增强我国银行的国际竞争力，我国正在努力转换银行
经营机制，国有独资银行正走向产权多元化的道路，引入非国有注资
主题，这样就打破了原来的“国家为银行保险”的旧体制。存款保险
制度正好能规避其中的风险莫定银行转轨的基础。
第三，我国现今居民投资渠道日益增多，而国家对国民储蓄率的
稳定有一定的需要。而保持较高的储蓄率无论对国民经济、企业还是
银行本身都具有很大的积极作用。存款保险制度的实1z--J 6月'tLC,减轻公众的
担心，增强公众信心，从而提高和稳定国民储蓄率。
第四，我国加入世贸组织，我国的银行也要走向世界，与此同时，
外国银行也在进入我国市场，这样一来我国金融业面临的风险无论从
范围讲，还是程度上看都将是空前的，国际金融自由化己成为一股不
可逆转的潮流，相继而来的是各类金融业务的交叉发展，这种日趋白
。钱明佳：《关于建直中国存款保险制度若干问题的分析和研究》，www．shufe edu cn．2004—04．0
．j6一
热化的竞争将带来前所未有的威胁，因此为了维护金融体系安全与稳
定，保护存款人的利益必须实行有效的存款保险制度。
(二)我国存款保险制度的基本设计
l、保险机构的设置
各国的存款保险机构设置一般有三种类型：一是政府创办并管
理；二是政府同银行界共同创建和管理；三是行业性的存款保护体系。
鉴于存款保险制度的重要性，我国存款保险机构采用政府出资的形式
组建比较好，设立国家存款保险机构和地方存款保险机构，国家和地
方存款保险机构之间通过再保险分散风险。
2、保险费率的设定
为强化银行内部的风险约束机制，实现银行和存款保险机构之间
的良性互动，差别保险费率相对较为公平，根据各银行风险级别、风
险管理水平、经济状况等因素设定不同保险费率较为合适。
3、保险方式的选择
存款保险的方式有强制保险、自愿保险和强制与自愿相结合三种
方式。在我国有必要采取强制手段，所有吸收存款的金融机构都必须
参加存款保险。
4、赔付方式的确定
存款保险的赔偿通常由全额赔偿和限额赔偿两种方法。为了降低
存款人道风险发生的可能性，增强存款人的金融风险意识，需要科学
地确定一个赔付上限，一旦银行破产，限额内的存款由保险公司赔付，
限额以上的存款由存款保险机构按照比例赔偿，让存款人分担一定风
险损失。
十、建立规范的银行监管体系得以运转的微观金融基础
银行监督管理的力量不在于监管，也不在于制裁或惩罚，而在于
通过监管，使被监管的金融机构产生一种自我约束、自我管理的自觉
行动，与监管当局的监督管理形成一种默契，变成一种合作。因此，
规范我国银行监管的另一项重要的相关金融改革是银行内部管理的
真正“企业化”。换言之，把我国银行“办成真正的银行”是规范的
银行监督管理体系得以运转的微观金融基础。当然，促进银行“企业
化”，促进“法人治理”的监管体系并不是要放任自流，走自由银行
业道路，也不意味着放松管制，混业经营，而是在充分认识市场经济
规律的基础上，减少政府干预，确立“法治”地位，使银行能够在监
管范围内充分发挥自己的潜力，促进银行业自身的良性循环。这方面
内容已超出本文的研究范围，但作为金融监管当局有责任敦促银行建
立起谨慎的内部风险自律机制，这其实也是金融监管的一个重要目
标。
结束语
金融是现代经济的核心，是一个国家经济的神经中枢，金融不稳
定，经济必然动荡。我国的金融业能不能有效应对世贸组织所带来的
挑战，适应新的经济环境，这关心到国家的经济安全和主权安全。经
过多年的发展，中国的银行业已经成为金融领域的主力军，对国民经
济发展影响巨大；而且积累的问题很多，在加入WTO以后将会承受
比其他金融行业更大的冲击。如何完善我国银行监管，答应银行业面
对新的金融开放格局的遭遇战?首先金融监管应建立健全金融监管
体系，即逐步建立起以银行监管当户～々监管为主、社会监督相配合的
监管体系，即构筑全方位、多层次的监管体系。另外，逐步建立与社
会主义市场经济相适应的金融市场体系，培育真正的市场主体，对于
我国的银行业现状也至关重要。
主要参考文献
1、谢平、许国平：《金融监管体制改革与央行职能路径选择》，
中国金融出版社，2004年10月第一版
2、周仲飞：《银行监管案例精编》，上海财经大学出版社，2004
年2月第一版
‘3、陈学彬、邹平座：《金融监管学》，高等教育出版社2003年7
月第一版
4、巴署松：《巴塞尔新资本协议研究》，中国金融出版社，2003
年6月第一版
5、张荔：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社2003
年4月第一版
6、周道许、程春峰：《金融监管原理与实务》，中国言实出版社，
2002年12月第～版
7、德沃特里庞、泰勒尔：《银行监管》，复旦大学出版社，2002
年6月第一版
8、谢伏瞻：《金融监管与金融改革》，中国发展出版社，2002年
6月第一版
9、余龙武、郭田勇：《中国银行业的综合经营与监管》，中国商
业出版社，2002年6月第～版
10、中国人民银行：《中国人民银行金融监管指南(试行)》，中
国金融出版社，2001年5月第一版
11、巴塞尔银行监管委员会：《新巴塞尔资本协议》(征求意见蔫
2001年1月)，中国人民银行银行监管一司编译
12、梁宝柱：《金融监管论》，西南财经大学出版社1999年版
!：，到簧是．蓄志耢、际斌：《中央银行学》，中国金融出版社
1999年版
14、《中华人民共和国商业银行法》
15、戴相龙、黄达：《中华金融辞库》，中国金融出版社，1998
年l O月第一版
16、国际清算银行：《巴塞尔银行监管委员会文献汇编》，中国金
融出版社，1998年7月第一版
后记
由于作者学识所限，不可能在有限的篇幅把所有相关问题都表达
清楚，一定还存在不少疏漏，谨希望各位老师和同学不吝赐教。在此，
我要感谢我的导师缪明扬老师，他严谨的治学态度、渊博的知识、清
晰的思维给了我很大的帮助，特别是对于文章的研究思路、研究方法
的指导意见是我受益匪浅，没有他的指导，我这篇文章是无法完成的。
在我求学期间，西南财经大学的许多老师都给了我莫大的帮助，非常
感谢您们让我获得最新的知识，使我的理论水平与研究水平获得较快
的提高，感谢您们对我的工作与学习的帮助。谢谢您们!同时，在写
作过程中，我还参考了大量的文献，对这些作者也表示感谢。