对外经济贸易大学
硕士学位论文
外国政府贷款不良债务分析及对策
姓名：王鹏
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：蒋先玲
20040401
摘要
1979年我国实行对外开放政策以来，利用外国政府贷款已经成为
我国引进外资的一条重要渠道。据统计，截止2000年，我国借用外国
政府贷款累计签约额已达3i9．79亿美元。这些贷款支持了一批国内重
点项目，取得了显著的社会效益和经济效益。
近年来，由于一些借款单位拖欠到期债务问题日趋严重，给国内
转贷银行带来了很大的垫款压力，也给国家财政造成了很大的负担。
防范和化解因外国政府贷款不良债务带来的金融风险成为众多转贷
银行必须面对的问题。不良债务的形成是多方面原因造成的，本文通
过分析我国使用外国政府贷款的总体情况，以我国转贷外国政府贷款
主渠道一中国进出口银行的不良债务作为分析实例，对外国政府贷款
项目的风险识别与管理进行了分析与论述，围绕项目实施全过程可能
出现的风险逐一提出防范和化解的措施。紧密联系我国转贷外国政府
贷款工作的实际情况，通过借鉴中国进出口银行的一些重点和难点问
题，为今后我国利用和管理此类贷款提出了意见和建议。
通过采用法律诉讼、财政扣款、适当的优惠政策以及核销呆帐等
手段，随着“借、用、还”机制的建立，不良债务问题将得到解决，
外国政府贷款在我国“走出去，引进来”战略中仍将发挥重要作用。
Abstract
Since Chirta begal3．to carI-Yil-19 out oPen—door P01icv in
1 97 9，utili zil"29 the foreiqi-1 governillen七10a13．has to be
ai2 imPortant chanilel in absorbinq forei912 investmel"1t s．
ACcordii'1q to stati stics，The loal-1 am01．int g chil"1a had
1．1sed irl the t3agt twentY vears valued at thirtv—t％qo
billi01"1 US D011az-s i171 aggreqate and guPPorted many key
Pi-01 ects irl Chirla which qained 120table social benefit
arld economlc Pez-七ormai3．ce．
The delay of rePaymen七has to be a serious pZ'Oblem
sufferil3．g a11 the oillerldinq barlkg．Makinq repa3rmel3．t
instead of the domegtic 13r01 ect bori'ower has to be a
very big burdel3．to banks arld our gtate．Keepincl away
from the firlarlce risk cauged by the foreign colintrsr
govez'i2rflel3．t bad debt beconles a auestion that bankg mugt
face．The existing bad debt is caused by many reas01"1s．
and in this PaPer，thz-ouqh a1"1a1Yzinq the bad cI-edit
si七uati013．of工inPort＆exDort baI"1k of china which is
七he mail3．orllel3．ding bank ii2 c1-1ina，tryil29七o firld 01．1t
the waY available to Protect bartks f z-orft credit ri sk．
Bv using t1-1e methods of 1aw 1awguit and central
gorernment firlarlcial deduction and rlecessary
Prefererttial P01icY and alonq with the“borrowinq、
1．1tili zing and rePaYment”mechai2isinwill be established
the bad debt cluestiorl will be 901ved，a12d the foreiql2
goveri2ment 10an will P1ay ai"1 imDortant r01e in our
country 0Pei3．ecoilomy strategy．
1
前 言
十一届三中全会以来对外开放成为我国的一项基本国策而利用
外资是我国对外开放的重要内容我国利用外资的形式分为直接利用外资
和间接利用外资两种直接利用外资包括外商直接投资和外商其他投资
间接利用外资则是我国的对外借款包括国际金融组织贷款外国政府贷
款国际商业贷款等随着我国利用外资工作的不断发展外资在我国经
济发展中的规模也日益扩大据统计1979至2000年我国实际利用外资
总额约5380亿美元,其中吸收外商直接投资约3470亿美元占64.5 借
用中长期国外贷款约1580亿美元占29.4 境外发行股票223.29亿美元
占4.2 其他方式筹资102亿美元占1.9 引进和利用外资已经成为
我国经济发展的重要力量1
利用国外贷款是我国引进外资的主要方式之一我国利用国外贷款
主要通过利用外国政府贷款国际金融组织贷款外国银行商业贷款出
口信贷以及对外发行债券股票等方式从境外筹措资金1979年以来利
用外国政府贷款一直是我国利用国外贷款的主要渠道通过支持建设一批
能源交通通讯农业及环保等行业项目以及一些大中型企业技术改
造和出口创汇项目利用外国政府贷款在我国的经济建设中已经取得了显
著的社会效益和经济效益通过利用国外贷款不仅弥补了我国经济建设中
资金不足的困难而且大量引进了国外先进技术和管理经验这些项目的
建设为当地国民经济的发展起到了很好的促进作用
外国政府贷款是我国的主权外债是国外金融界了解我国金融体系
的一个渠道用好此类贷款使之充分发挥效益对于维护我国主权外债
良好信誉十分重要但是在外国政府贷款工作中还存在着体制不顺
权责不统一还款责任不落实等问题一些借款单位拖欠到期债务问题比
较严重给国内转贷机构带来了很大的垫款压力也给国家财政造成了很
大的负担本文旨在通过分析我国转贷外国政府贷款主要转贷机构中国
进出口银行以下简称进出口银行的外国政府贷款不良债务来研究
探求解决这一问题的方法
在本文写作过程中蒋先玲老师给予了细心的指导在此深表感谢
2
外国政府贷款不良债务分析及对策
第一章 我国使用外国政府贷款概述
第一节 外国政府贷款的基本概念
一外国政府贷款的定义
外国政府贷款是指出口国政府向进口国政府提供的具有一定赠与性
质的长期低息或无息贷款也称为双边政府贷款外国政府贷款具有一定
的援助性质期限长利率低其资金来自政府财政预算贷款的投向有
一定的限制一般用于政府间双边财政合作议定书中确定的项目根据经
济合作与发展组织OECD 的有关规定政府贷款主要用于城市基础设施
环境保护等非盈利项目若用于工业等盈利性项目则贷款总额不得超过
200万特别提款权贷款额在200万特别提款权以上或赠与成分在80 以下
的项目须由贷款国提交OECD审核依照贷款资金来源使用外国政府贷
款分为纯软贷款混合贷款和特种贷款
二外国政府贷款的特点
一属主权外债贷款必须偿还外国政府贷款是我国政府对外借
用的一种债务是国家主权外债除国家计委财政部审查确认并报经
国务院批准由国家统借统还的外其余均由项目业主偿还且多数由地方财
政担保
二贷款条件优惠外国政府贷款其赠与成分一般在35 以上最
高达80 贷款利率一般为0.2 3 个别贷款无息贷款偿还期限一
般为10 40年并含有2 15年的宽限期
三限制性采购除日本科威特两国是国际招标外其余国家的
第三国采购比例为15 50 即贷款总额的50 85 由于购买贷款国
的设备和技术一般不能自由选择贷款币种汇率风险较大
四投向限制借用的外国政府贷款主要用于政府主导型项目建设
主要集中在基础设施社会发展和环境保护等领域
五具有政府间援助性质2
3
第二节 我国使用外国政府贷款的总体情况
一我国使用外国政府贷款的现状
我国利用外国政府贷款始于1979年目前我国同日本德国法国
西班牙意大利加拿大英国奥地利澳大利亚瑞典科威特荷
兰芬兰丹麦挪威瑞士比利时韩国以色列波兰俄罗斯
卢森堡及北欧投资银行北欧发展基金共24个国家及金融组织建立了政府
双边贷款关系
截止2000年我国借用外国政府贷款累计签约额为319.79亿美元其
中日本德国法国分别以136.07亿美元39.4亿美元24.5亿美元位居
前三位截至2000年底, 从贷款的行业分布情况看交通占27% 能源占
17% 原材料占14% 城市基础设施占10.3% 轻纺占9.4% 环保及其他占
22.3% 从地区分布看68%投向中西部地区其中47.6%投向中部地区
20.4%投向西部地区东部地区占32% 3
二我国外国政府贷款管理的有关背景情况
1979年当时由中国对外经济贸易部负责对外谈判及签署政府间总协
议对内转贷工作由中国银行一家承担我国改革开放政策的实施带动了
国内经济的高速发展各个行业对资金需求十分迫切同时由于国外贷款
国出于经济及政治目的对我国提供的贷款条件比较优惠两方面原因使
得我国使用外国政府贷款余额快速增长中国银行独家承贷压力很大此
外应一些国外贷款国的要求借款国必须由政府机构作为借款人或提供担
保在这样的背景下1987年9月30日中国对外经济贸易信托投资有限公
司以下简称外经贸信托公司经中国人民银行批准在北京成立其
作为中国对外经济贸易部的下属机构承担起我国转贷外国政府贷款主渠
道作用
1995年3月31日经国务院批准外经贸信托公司转贷业务正式划入当
时刚刚组建的中国进出口银行1998年政府机构改革后外国政府贷款管
理职能转至财政部2000年国务院批转财政部国家计委关于进一步加
强外国政府贷款管理若干意见的通知 对转贷体制进行了调整从2000
年6月10日起使用外国政府贷款项目将根据借款人担保人及还款责任
的不同划分为三类
第一类国务院有关部门或省级财政部门作借款人的项目可以免除
担保
第二类项目单位作为借款人国务院有关部门或省级财政部门提供
还款保证的项目
第三类项目单位作为借款人并承担偿还责任国务院有关部门
4
省 级 财 政 部 门 不 提 供 还 款 保 证 的 项 目
转贷类别由地方财政向财政部申报项目时确定
2002年转贷机构机构逐步放开但中国进出口银行仍然是外国政府贷
款转贷工作的主要承担机构具有转贷份额大转贷历史长专业程度高
的特点统计数字表明截止2000年底中国进出口银行转贷余额占我国使
用外国政府贷款全部余额的53.37% 4因此本文以该行作为分析对象来
研究解决外国政府贷款不良债务的方法
第二章 中国进出口银行外国政府贷款不良债务分析
第一节 中国进出口银行转贷款的基本情况
截至2003 年12月底中国进出口银行承担的外国政府转贷国别包括日
本独家转贷德国西班牙奥地利荷兰澳大利亚比利时芬
兰挪威瑞典英国丹麦科威特芬兰韩国卢森堡波兰北
欧投资银行和北欧发展基金共17个国家和两个金融组织贷款余额为
187.10亿美元
一国别结构分析
在全部贷款余额5187.10亿美元中日本政府贷款余额为150.40亿美
元占贷款余额的81.99 德国政府贷款余额25.00亿美元占贷款余额
的13.36 其他国别政府贷款余额8.70亿美元占贷款余额的4.65
二转贷协议签订时段结构分析
截至2003年11月末外国政府贷款转贷项目1307个转贷余额6 为
177.97亿美元其中1995年4月30日以前由外经贸信托公司转贷项目572
个转贷余额91.34亿美元占全部转贷余额的51.32% 1995年4月30日至
1999年12月31日即财政部分类管理办法出台前由中国进出口银行转贷
的项目477个转贷余额70.74亿美元占全部转贷余额的39.75% 2000年至
2003年12月末按照财政部分类管理办法签订项目257个转贷余额15.89
亿美元占全部转贷余额的8.93% 其中一类项目62个转贷余额3.37亿
美元占2000年后转贷余额的21.21% 二类项目190个转贷余额12.38
亿美元占2000年后转贷余额的77.91% 三类项目5个转贷余额0.14亿
美元占2000年后转贷余额的0.88%
三行业分布结构分析
从转贷款的行业分布看交通项目转贷余额75.84亿元占转贷余额
5
的42.61 城建项目转贷余额27.85亿美元占转贷余额的15.65 电
力项目转贷余额22.71亿美元占转贷余额的12.76 工业项目转贷余额
19.72亿美元占转贷余额的11.08 农业项目转贷余额7.41亿美元占
转贷余额的4.16 邮电项目转贷余额6.43亿美元占转贷余额的3.61
其它项目转贷余额18.01亿美元占转贷余额的10.12
四地区分布分析
从转贷款的地区分布来看按金额统计中央项目和地方项目的转贷
余额分别为90.29亿美元和87.68亿美元分别占转贷余额的50.73 和
49.27 按项目个数统计中央项目和地方项目的个数分别为358个和949
个分别占转贷项目总数的27.40 和72.60
第二节 中国进出口银行不良债务结构分析
一五级分类情况
截至2003 年11月末中国进出口银行外国政府贷款转贷余额为
177.97亿美元按照贷款五级分类标准划分正常类项目790 个转贷余
额142.90亿美元占转贷余额的80.29% 关注类项目49个转贷余额5.14
亿美元占转贷余额的2.89% 次级类项目422个转贷余额1.90亿美元
占转贷余额的1.07% 可疑类项目46个转贷余额28.04亿美元占转贷余
额的15.75% 无损失类贷款不良贷款余额为29.94亿美元不良贷款率
为16.82% 详见下表
截止2003 年11 月31 日 单位:亿美元
分类归属 项目个数 转贷余额 所占比例
正常 790 142.9 80.29%
关注 49 5.14 2.89%
次级 422 1.9 1.07%
可疑 46 28.04 15.75%
损失 0 0 0
合计: 1307 177.98 100%
二不良债务国别分布分析
截至2003年11月末中国进出口银行外国政府贷款拖欠本息总额为
13.98亿美元从国别分布来看日本政府贷款项目483个拖欠项目115
6
个 拖欠本息3.61亿美元占拖欠本息总额的25.82 日本政府黑字还
流贷款7项目154个拖欠项目120个拖欠本息3.18亿美元占拖欠本
息总额的22.75 德国政府贷款项目143个拖欠项目69个,拖欠本息2.98
亿美元占拖欠本息总额的21.32 其他国别政府贷款项目526个拖欠
项目345个拖欠本息4.21亿美元占拖欠本息总额的30.11
三不良债务地区分布分析
在有转贷项目的省市自治区中除厦门外均有不良贷款其中
宁波新疆江西深圳安徽福建青海吉林和山东等九省区
市转贷项目不良贷款率均超过20 湖南上海北京甘肃山西
云南广东贵州重庆内蒙古陕西和广西等12地区转贷项目不良贷
款率低于平均水平5.38 本息拖欠5 000.00万美元以上的省市依次
为山东安徽黑龙江辽宁陕西内蒙古福建等省区中央所属
项目本息拖欠也很严重拖欠本息项目个数为116个拖欠本息总额达3.79
亿美元
四不良债务的行业分布分析
截至2003年11月末中国进出口银行外国政府贷款拖欠本金总额达
9.46亿美元其中工业行业的不良贷款拖欠本金5.25亿美元占拖欠本金
总额的55.44 不良贷款率为26.64% 交通行业的不良贷款拖欠本金2.38
亿美元占拖欠本金总额的25.13 不良贷款率为3.14% 农业行业的不
良贷款拖欠本金0.77亿美元占拖欠本金总额的8.13 不良贷款率为
10.32% 城建行业的不良贷款拖欠本金0.61亿美元占拖欠本金总额的
6.44 不良贷款率为2.20% 电力行业和邮电行业的不良贷款拖欠本金
分别为0.14亿美元和0.02亿美元占拖欠本金总额的比率均在1 以下
分别为0.63%和0.27% 其他行业不良贷款拖欠本金0.30亿美元占拖欠本
金总额的3.17 不良贷款率为1.67%
五不良债务的签约时间段分析
按照转贷协议签订时间划分1995年4月30日以前转贷项目不良贷款
率为8.78% 期间签订的项目拖欠387个拖欠本金8.03亿美元1995年4
月30日至1999年12月31日签订的项目拖欠176 个拖欠本金1.35亿美元
不良贷款率为1.96% 2000年以后拖欠项目86个拖欠本金0.08亿美元
不良贷款率为0.5% 其中一二类项目拖欠84个拖欠本金0.076亿美元
三类项目拖欠2个拖欠本金39.13万美元
综上中国进出口银行在执行三年财政扣款后共计扣款20亿元人民
币不良贷款率仍高达为16.82% 出现拖欠的贷款项目余额高达29.91
亿美元拖欠本息总额为13.98亿美元其中实际拖欠本金总额达9.46亿美
元可见外国政府贷款不良债务问题十分严重事实上由于国内借款人
无力偿还而转贷贷款为我国主权外债根据国家有关要求转贷机构必须
保证按照贷款协议及时对外支付这给国内转贷机构带来了极大的垫付压
7
力 也给国家财政造成了很大的负担如何防范和化解因外国政府贷款不
良债务给国内金融机构带来的金融风险已经引起了各方面的重视国务院
及有关部委相继出台了一些政策各金融机构依照自身情况也制定了一些
防范风险的具体措施
第三章 外国政府贷款项目的风险识别
外国政府贷款具有贷款期限长利率低等优势同时由于其申请手续
复杂涉及部门较多还款周期长利率汇率波动大等原因存在较大
的潜在风险转贷银行为了有效降低还款风险必须在贷款的全过程中对
各项风险进行有效的识别并采取适当的防范风险的预防及补偿措施完
全杜绝风险是不现实的但是采取有效措施可以大大降低风险所带来的损
失
外国政府贷款所涉及的各项风险可以划分为两类系统风险和非系统
风险通常人们把那些与宏观市场环境有关的超出自己控制范围的风
险称为系统风险而将那些可以自行控制和管理的风险称为非系统风险
第一节 外国政府贷款项目系统风险识别
一政策连续性风险
在计划经济向市场经济转变过程中国家产业政策的调整导致部分
外国政府贷款项目形成拖欠使用外国政府贷款的项目中借款主体多为
各类国有生产型企业这与当时国家产业政策鼓励企业利用外资提高技术
装备水平有很大的关系近些年我国经济体制改革逐步深化许多行业的
政策环境发生了重大变化直接影响了外国政府还款的安全如外贸体制
改革中引入竞争机制部分国有外贸公司资金不足经营陷入困境出口
基地型企业的经营也受到巨大影响又如近年来国家加大对环境保护和天
然林保护工作的重视国家对有一定污染的中小型企业和森工企业采取了
一定限制措施使这类企业生产经营受到了一定的影响还款能力大大降
低部分使用外国政府贷款的刨花板和林木加工类项目由于国家天然林
禁伐政策使原材料缺乏已经处于停产状态无力归还外国政府贷款此
外国家的行业管理体制改革也对部分转贷项目还款产生了一定影响由
于历史原因部分项目尤其是黑字还流转贷项目采取总母公司统
借统还方式借款人和实际用款人并不是一个主体由于行业管理体制改
革用款企业下放地方与借款人不再有隶属关系借款人也不再具有行
业归口管理职能导致借款人没有还款来源无法履行还款义务如利用
7
力 也给国家财政造成了很大的负担如何防范和化解因外国政府贷款不
良债务给国内金融机构带来的金融风险已经引起了各方面的重视国务院
及有关部委相继出台了一些政策各金融机构依照自身情况也制定了一些
防范风险的具体措施
第三章 外国政府贷款项目的风险识别
外国政府贷款具有贷款期限长利率低等优势同时由于其申请手续
复杂涉及部门较多还款周期长利率汇率波动大等原因存在较大
的潜在风险转贷银行为了有效降低还款风险必须在贷款的全过程中对
各项风险进行有效的识别并采取适当的防范风险的预防及补偿措施完
全杜绝风险是不现实的但是采取有效措施可以大大降低风险所带来的损
失
外国政府贷款所涉及的各项风险可以划分为两类系统风险和非系统
风险通常人们把那些与宏观市场环境有关的超出自己控制范围的风
险称为系统风险而将那些可以自行控制和管理的风险称为非系统风险
第一节 外国政府贷款项目系统风险识别
一政策连续性风险
在计划经济向市场经济转变过程中国家产业政策的调整导致部分
外国政府贷款项目形成拖欠使用外国政府贷款的项目中借款主体多为
各类国有生产型企业这与当时国家产业政策鼓励企业利用外资提高技术
装备水平有很大的关系近些年我国经济体制改革逐步深化许多行业的
政策环境发生了重大变化直接影响了外国政府还款的安全如外贸体制
改革中引入竞争机制部分国有外贸公司资金不足经营陷入困境出口
基地型企业的经营也受到巨大影响又如近年来国家加大对环境保护和天
然林保护工作的重视国家对有一定污染的中小型企业和森工企业采取了
一定限制措施使这类企业生产经营受到了一定的影响还款能力大大降
低部分使用外国政府贷款的刨花板和林木加工类项目由于国家天然林
禁伐政策使原材料缺乏已经处于停产状态无力归还外国政府贷款此
外国家的行业管理体制改革也对部分转贷项目还款产生了一定影响由
于历史原因部分项目尤其是黑字还流转贷项目采取总母公司统
借统还方式借款人和实际用款人并不是一个主体由于行业管理体制改
革用款企业下放地方与借款人不再有隶属关系借款人也不再具有行
业归口管理职能导致借款人没有还款来源无法履行还款义务如利用
8
黑字还流 贷款项目中央直属企业由于该种原因导致欠款的情况较普
遍
此外在一些新建项目中也存在政策连续性风险此类风险主要存在
于政府扶植的项目中例如近年来在中西部地区申请了大量基础设施类项
目此类项目在改善当地投资环境方面意义重大地方政府给予了很大重
视为了取得银行的信任在申请贷款时政府往往表示该项目在地方可以
享受政策性扶持,并出具税务物价或市政配套等部门的准予政策扶植的
文件此类扶持政策在项目建成后能否延续能够延续多久将影响项目
的效益这种政策的变动就对贷款项目构成了政策连续性风险
二汇率风险
(一)汇率体制风险: 改革开放以来中国外汇管理体制大体经历了计
划经济时期经济转轨时期和1994年开始建立社会主义市场经济时期三个
阶段在此过程中我国的外汇汇率体制经历了多次变动美元兑人民币汇
率波动较大1985年1美元合2.8元人民币至1990年1美元合5.22元人民
币1994年1月1日人民币官方汇率与市场汇率实行并轨并轨后实行以市
场供求为基础的单一的有管理的浮动汇率制当时人民币汇率为1美
元合8.70元人民币这种汇率的结构性调整使得相当多使用外国政府贷
款的企业由于换汇成本的大幅走高无力继续偿还贷款甚至部分企业因
此一撅不振濒临倒闭
(二)汇率波动风险: 汇率波动风险指由于外汇汇率波动本地货币贬
值而给项目带来的可能损失比如当项目借入美元而项目收入为本地货
币由于偿付债务需要将本地货币折为美元偿还在本地货币大幅贬值情
况下需要更大的现金流来偿付债务这样就为项目增加了还款的压力
近些年随着我国金融市场逐步与国际接轨国际金融市场的变化对
我国金融市场产生较大的影响汇率变化尤其是日元升值给企业带来极大
的还款压力和负担一些项目的出口创汇能力本来就较差日元升值导致
购汇成本激增债务越还越多在一定程度上挫伤了企业还款的主动性和
积极性
以日元德国马克兑人民币为例在1979年至2000年期间美元兑日元
曾最高摸高1:250,而近年来最低又曾经探低1:100 美元兑马克最高到达
1:3.2 最低也到达过1:1.5 见下图这两种外国政府贷款的主要币种
波幅都相当巨大这给使用外国政府贷款的企业造成了极大的还款风险
9
日元汇率走势图 1979-2000
0
50
100
150
200
250
300
时间
汇率
德国马克汇率走势图 1979-2000
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
时间
汇率
例如交通部使用日本政府贷款建设港口项目贷款合同生效时1日元
约合0.008元人民币进入还款期后汇率变化较大目前1日元约合0.076
元人民币项目实际提款1023亿日元按当时汇率折合人民币约为8.184
亿元按目前汇率折合人民币约为58.37亿元企业虽然已经归还255亿日
元但由于汇率变化导致企业产生汇兑损失50亿元人民币严重增加了企
业债务负担
2001年以来欧元汇率触底回升欧元兑人民币汇率从低点的1 7.27
一直涨到目前的1:10.17 上涨了40 部分使用欧元的贷款项目已经感
到还款困难毕竟这些项目在编制可研报告时无法料想的欧元汇率如此大
幅升值部分借款人已经提出以延长贷款期的方式来降低其还款压力
10
三 利率风险
在项目的经营过程中利率变动直接或间接的造成项目价值降低或收
益受到损失的风险一些外国政府贷款利率采用浮动利率融资一旦利率
上升项目生产成本就将上升而如果采用固定利率融资一旦市场利率
下降便会造成机会成本的提高
例如根据北欧投资银行贷款协议约定借款人在签署转贷协议时有选
择固定利率或浮动利率作为贷款利率的权利北欧投资银行贷款利率通常
为LIBOR+0.5% 1991年广东省怀集县申请使用北欧投资银行贷款引进山梨
醇生产设备借款人考虑当时国内固定资产投资贷款利率基本在12%以上,
而北欧投资银行贷款利率水平在7.95% 相对较低借款人认为欧洲市场
利率仍可能上调因此选择了固定利率签订转贷协议后短期内LIBOR
利率虽有上调之后便一路下滑由于贷款负担较重企业财务成本居高
不下项目投产不久就陷入财务困境无法按时偿还贷款而同期其他项
目采用了浮动利率贷款利率不断降低目前最低已经到达2%以下财务
成本大大降低为企业发展提供了后劲由此可见能否控制利率风险对
于项目成败的十分重要由于利率走势是由国内国际经济形势等多方面因
素决定的具有一定不可测性控制风险的难度较大随着金融产品不断
创新特别是金融衍生工具的推出利率风险的管理可以通过应用衍生金
融工具转移和降低风险
四税费政策风险
使用外国政府贷款的项目中大部分为基础设施类项目包括交通类
例如高速公路铁路地铁等城建类包括机场自来水厂和污水处理
厂等能源类包括各类水火风力电站等这类项目还款除在立项过
程中明确由政府专项资金还贷的以外大多依靠项目自身产生的现金流还
贷因此此类项目投产后产品的定价将十分关键银行在审查此类项目
时往往要求当地有关物价部门出具承诺函保证项目建成后能够按照可研
报告的计划定价但由于大型基础设施类项目的产品定价如路桥费水
电价格关系全社会的生产生活根据年月日起施行我国颁
布的中华人民共和国价格法在制定关系群众切身利益的公用事业
公益性服务价格自然垄断经营的商品价格等政府指导价和政府定价时
需要举行物价听证制度听取社会有关方面的意见论证其必要性可行
性一项物价上调需经听证会通过方可实施这样给社会公益性基础设施
类项目产品未来定价带来不确定性
大部分基础设施类项目是由当地政府支持进行的在项目申请阶段
当地政府有关部门承诺给予税收减免等优惠扶植政策而随着政府职能定
位的逐步回归基础设施类项目筹资渠道的多样化越来越多的污水自
来水电厂项目所能享受的税费优惠逐步取消使得相关生产成本有所上
升对正常偿还贷款产生一定影响
11
第 二 节 外国政府贷款项目非系统风险识别
一信用风险
所谓信用风险是指项目参与各方因故无法履行或拒绝履行合同所规
定的责任与义务的可能性
在外国政府贷款项目的实施过程中信用风险的表现形式有
一项目发起方能否自始至终为项目的实施提供绝对的支持
二项目承建方能否按照合同约定的标准完成项目的建设
三项目采购公司能否履行其义务控制设备采购风险
四设备供货商是否具备履行合同的能力其技术设备的专利合法
性
二完工风险
项目的完工风险是外国政府贷款的核心风险之一因为如果项目不能
按照预定计划建成投产项目融资赖以依存的基础就受到了根本性的破
坏
完工风险指项目无法完工延期完工或者完工后无法达到商业完工
标准的风险完工风险对借款人来讲意味着利息支出的增加贷款偿还期
的延长和市场机会的错过完工风险的大小取决于四个因素项目设计技
术要素承建商的建设开发能力和资金运筹能力承建商所作出的承诺的
法律效力及其履行承诺的能力政府节外生枝的干预例如在一个高速公
路项目中由于在规划阶段没有顺利的购买一块关键土地的使用权从而
使本应在夏秋季进行的混凝土工程不得不往后推迟由于后面紧跟而至
的冬季春季无法进行室外混凝土工程使得工程混凝土部分不得不推迟
至下年的夏季至秋季最终导致公路开通推迟了九个月这样由于各种直
接和间接的作用工程成本增加了50 这种后果已经在很大程度上影响
了该公路项目的盈利性
鉴于此银行一般不把项目的建设结束作为项目完工的标志而是引
入了商业完工的概念即在融资文件中具体规定出项目产品的产量
质量原材料能源消耗定额及其他一些技术经济指标和项目达到这些指
标的时间下限等只有项目在规定的时间范围内满足这些指标时才可接
受为正式完工一些典型的商业完工标准包括
一完工和运行标准指项目需要在规定的时间内达到规定的完工
标准并且在一定时期内通常为三个月至半年保持在这个水平上运行
二技术完工标准项目采用的技术是成熟的并在一定时期内不
落后
三现金流量完工标准项目在一定时期内通常为三个月至半年
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达 到 预 期 的 最 低 现 金 流 量 水 平
四金融完工标准项目在一定期限内低于某一成本的生产能力
维持最低水平的营运资本和流动比率的能力在一定期限内达到最低债务
承受比率或债务股本比率
三经营风险
在项目的生产经营过程中由于经营者的疏忽发生重大经营问题
如原材料供应断档设备安装使用不合理产品质量低劣及管理混乱等
使项目不能按照计划运营最终影响项目的获利能力的风险其主要表现
形式如下
一技术风险
技术风险是指存在于项目生产技术及生产过程中的风险如技术工艺
是否在项目建设期结束后依然能够保持先进会不会被新技术替代厂址
选择和配套是否合适原料是否有保证工程造价是否合理技术人员的
专业水平与职业道德能否达到要求等在实践中银行一般只为采用经市
场证实的成熟生产技术的项目安排贷款对于采用新技术的项目如果不
能获得项目发起方的强有力的技术和资金支持没有可靠的担保方式是
不可能获得贷款的
二生产条件风险
生产条件风险是指原材料能源的供应是否可靠交通通讯以及其
它公用设施的条件是否便利其中自然资源风险是指那些依赖于某种自
然资源如石油天然气水流量风能煤矿金属矿等的生产型项
目在项目的生产阶段能否保证资源的供应是一个很大的风险因素因此
对于这类项目的贷款在可供开采的资源总储量与项目融资期内计划开采
的资源量之间要有一个合理的比例资源覆盖比率可供开采资源总储量
/项目融资期间计划开采的资源量一般规定资源覆盖比率应大于等于2
在该警戒线以下的项目尤其是少于1.5的项目可以认为资源风险过高
要求项目发起方提供资源储量担保或者要求做进一步的勘察落实资源
情况在基础项目建设中项目运营过程中需要稳定的能源动力能否
保质保量并以一定价格进行供应关系到能源依赖型项目的生存例如
国内几家使用日本政府贷款建设化肥的项目利用芬兰政府贷款建设的电
解铝项目由于生产过程需要大量电能有的由于我国多次对电价进行跳
高后生产成本大幅提高难以还贷有的由于当地电力供应不足在项目
投产后一直没能满负荷生产没能达到规模效益固定成本摊薄后盈亏平
衡点远高于可研报告水平使得还款困难
三经营管理风险
项目的经营管理风险即项目投资者是否有能力经营管理好所开发的
项目这也是银行安排转贷款所关注的风险因素之一一般地影响项目
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经营管理风险的因素有三个方面 一是项目经营者在同一领域的工作经验
与资信状况如何二是项目经营者是否为投资者之一如果是投资者则
要看在项目中占有多大的比例一般经验是项目经营者同时又是项目最大
投资者之一40 以上三是除项目经营者的直接投资外项目经营者
是否享有利润分成或成本控制奖励这些措施可以有效的降低项目经营管
理风险
四市场风险
项目投产后的效益取决于其产品在市场上的销售情况和其他表现因
此项目必须直接面对市场风云变幻的挑战市场风险是指产品在市场上的
销路和其他情况的不确定性市场风险主要有价格风险竞争风险和需求
风险但并不是所有的项目都要同时面对这些市场风险有些产品如黄
金白银石油等被认为只有价格风险而没有市场需求风险因为存在
着这些商品交易的固定市场但是对于大多数产品而言则是同时具有以
上三种形式的市场风险
五环保风险
近年来工业对自然环境及人们生活和工作环境的破坏已越来越引起
社会公众的关注许多国家颁布了日益严厉的法令来控制辐射废弃物
有害物质的运输及低效使用能源和不可再生性资源并强制肇事者对自己
造成的污染进行清理缴纳据巨额罚款环保法覆盖的范围主要包括对工
业废弃物的排放污水处理危险品的运输以及资源的利用等方面的限制
和管理因此项目的环境风险是指项目发起方因为严格的环境保护立法
而迫使项目降低生产效率增加生产成本或者增加新的资本投入来改善
项目的生产环境更为严重的是甚至存在使迫使项目无法继续生产下去的
风险例如国家明令要求年产量在吨以下的小造纸厂必须关停
取缔大的造纸厂为控制污水排放必须增加污水处理设备方能继续生产
一些资金实力不足的企业无力添置污水处理设备没有想方设法筹措资金
增加污水处理设备而是违规继续生产最终被环保局处以重罚并勒令
限期改正使得项目停产后没有环保资金投入项目无法复工最终贷
款无法按时偿还
六道德风险
道德风险亦称败德行为一般指一种无形的人为损害或危险它
亦可定义为从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不
利于他人的行动近年来这个术语已经引伸到现实经济生活中的诸多领
域成为微观经济分析的一个重要概念并且它已与道德本身没有多大关
系泛指市场交易中的一方难以观测或监督另一方的行动而导致的风险
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道德风险来自人的机会主义倾向按照威廉姆逊的定义机会主义倾
向指人们借助不正当的手段谋取自身利益的行为倾向机会主义行为有
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事前 的与事后的之分事前的机会主义被称为逆向选择即
在达成契约前一方利用信息优势诱使另一方签订不利的契约事后的机
会主义被称为道德风险也可称为败德行为机会主义倾向强调了人
追求自身利益的动机是强烈而又复杂的他会随机应变投机取巧包括
有目的有策略地利用信息按个人目标对信息进行筛选和扭曲如说谎
欺骗违背对未来行动的承诺等机会主义倾向以有限理性假设为前提
由于人的认识能力有限交易者不可能对复杂多变的环境了如指掌在这
种情况下处于有利信息条件下的交易者就有可能发生败德行为而这种
风险在交易之前又难以知晓从而无法规避并由此造成一方的损失
随着企业经济体制改革的逐步深化涉及企业破产兼并改组承
包及合资的项目逐年增加外国政府贷款由于贷款期限较长在贷款期
限内企业的领导会多次更迭由于对外国政府贷款的认识不同在还款态
度上会体现出较大差异甚至部分企业打改制重组旗号进行逃废债活动
严重损害了转贷银行的权益形成了很大的贷款风险
此外外国政府贷款国内申请和使用程序环节多涉及多个管理部门
项目立项时参与项目立项的有关部门缺乏对经营环境国内配套资金
市场营销等环节的充分论证分析以及相应的安排可行性研究报告的编制
流于形式或过于乐观有些在国内配套资金尚未落实的情况下项目盲目上
马地方项目审批部门为了更快发展地方经济引进资金在审批项目时
尺度把握不严甚至一些虚假数字也未进行纠正而国家有关部门在实施
转贷外国政府贷款分类管理前由于责权利不统一在审批项目中对
一些重复投资盲目上马的项目控制不严造成个别项目上马之日就是停产
之时进口设备至今封存未动或根本不配套给国家及地方造成严重损失
外国政府贷款用途主要用于支持采购国外设备早期的项目根据国外
贷款国的要求采购贷款国设备基本在85 以上由于当时没有采用招投标
方式进行采购采购程序不透明国外供货商随意定价部分项目进口设
备质次价高有的甚至引进的是国外二手设备造成项目无法正常投产
由于国际贸易经验缺乏又没有及时提出仲裁申请致使项目先天不足造
成后期还款困难
第四章 外国政府贷款项目风险的管理
第一节 外国政府贷款项目系统风险的管理
转贷外国政府贷款是一项政策性较强的业务它具有项目金额大利
率低贷款周期长审批环节及申贷手续复杂及申贷周期长等特点这些
特点都决定了外国政府转贷业务的风险管理尤其对于外国政府贷款项目
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事前 的与事后的之分事前的机会主义被称为逆向选择即
在达成契约前一方利用信息优势诱使另一方签订不利的契约事后的机
会主义被称为道德风险也可称为败德行为机会主义倾向强调了人
追求自身利益的动机是强烈而又复杂的他会随机应变投机取巧包括
有目的有策略地利用信息按个人目标对信息进行筛选和扭曲如说谎
欺骗违背对未来行动的承诺等机会主义倾向以有限理性假设为前提
由于人的认识能力有限交易者不可能对复杂多变的环境了如指掌在这
种情况下处于有利信息条件下的交易者就有可能发生败德行为而这种
风险在交易之前又难以知晓从而无法规避并由此造成一方的损失
随着企业经济体制改革的逐步深化涉及企业破产兼并改组承
包及合资的项目逐年增加外国政府贷款由于贷款期限较长在贷款期
限内企业的领导会多次更迭由于对外国政府贷款的认识不同在还款态
度上会体现出较大差异甚至部分企业打改制重组旗号进行逃废债活动
严重损害了转贷银行的权益形成了很大的贷款风险
此外外国政府贷款国内申请和使用程序环节多涉及多个管理部门
项目立项时参与项目立项的有关部门缺乏对经营环境国内配套资金
市场营销等环节的充分论证分析以及相应的安排可行性研究报告的编制
流于形式或过于乐观有些在国内配套资金尚未落实的情况下项目盲目上
马地方项目审批部门为了更快发展地方经济引进资金在审批项目时
尺度把握不严甚至一些虚假数字也未进行纠正而国家有关部门在实施
转贷外国政府贷款分类管理前由于责权利不统一在审批项目中对
一些重复投资盲目上马的项目控制不严造成个别项目上马之日就是停产
之时进口设备至今封存未动或根本不配套给国家及地方造成严重损失
外国政府贷款用途主要用于支持采购国外设备早期的项目根据国外
贷款国的要求采购贷款国设备基本在85 以上由于当时没有采用招投标
方式进行采购采购程序不透明国外供货商随意定价部分项目进口设
备质次价高有的甚至引进的是国外二手设备造成项目无法正常投产
由于国际贸易经验缺乏又没有及时提出仲裁申请致使项目先天不足造
成后期还款困难
第四章 外国政府贷款项目风险的管理
第一节 外国政府贷款项目系统风险的管理
转贷外国政府贷款是一项政策性较强的业务它具有项目金额大利
率低贷款周期长审批环节及申贷手续复杂及申贷周期长等特点这些
特点都决定了外国政府转贷业务的风险管理尤其对于外国政府贷款项目
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系 统 风 险 的 管 理 的 难 度 非 常 大
一政策连续性风险的管理
政策连续性风险是一定时代的产物 在我国经济体制从计划经济向
市场经济转型期间政策的连续性被打破对于那些在计划经济时代产
生的项目离开了政策的扶植各项生产资源和市场从完全依赖政府解
决突然转变到市场中解决生产资源和市场问题如同突如其来的一场灾
难考虑当时所上项目均由国家选定银行对项目不进行独立评估对
于由此原因产生的拖欠外国政府贷款问题不应由转贷银行完全承担贷
款损失风险对于由地市政府部门担保的项目应由其履行担保责任
对于确有困难的项目应由国家有关部门进行通盘研究后集中专项解决
二汇率风险的管理
按照国家外汇管理局有关外债的规定使用外国政府贷款的借款单
位应当向所在地外汇管理局申请办理登记手续领取定期登记的外债
登记证根据转贷协议需要对外还款时凭外汇管理局核准证件和外
债登记证办理换汇手续在转贷协议签署后银行应督促借款单位
尽快办理外债登记手续并严格执行在办理外债登记手续后方可放款操
作以此防止出现项目的换汇风险
外国政府贷款往往贷款期限较长由于汇率波动风险很大我国使用
外国政府贷款多年来的实践表明汇率风险已经成为威胁外国政府贷款正
常还款的主要因素之一为了帮助借款人有效规避汇率风险转贷银行应
利用自身外汇买卖的优势帮助借款人树立外汇风险防范意识研究协议
币别汇率走势帮助借款人固定换汇成本防范因汇率波动带来不必要的
经济损失以确保项目在还款期内具备足够的清偿债务的能力降低转贷
机构的偿债风险同时通过提供此项服务也能为转贷机构带来除转贷业务
费外的一项新的收入来源
为规避汇率风险可以进行以下操作
一远期外汇交易
与即期外汇交易不同的是远期外汇买卖的交割日通常是在成交后
第二个工作日以后的某一个日期汇率和货币金额都在合同中预先约
定
远期外汇交易最主要的作用是能够用于避免汇率风险通过远期外
汇交易能够事先将外汇的成本或收益固定下来有利于成本核算有
效地避免或减少汇率风险例如某客户有日元债务但是它的收入是
美元六个月后该客户必须偿还日元债务而且认为日元将有可能升
值那么为了避免六个月后花费更多的美元去买日元该客户可以与银
行作一笔期限为六个月的卖美元买日元的远期外汇交易这样就将六个
月后卖美元买日元的汇率提前固定防止了因日元升值美元贬值带来的
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损失
进行远期外汇交易借款单位需要将交易金额的一部分作为保证金
存入银行直到远期交易到期交割完毕
二期权交易
期权交易是客户对未来外汇资金进行保值的有效手段在到期日
期权的买方有权利但非义务买入或卖出某一种外汇或其它金融工具为
此期权的买方在交易之初要支付一定的期权费它与远期外汇买卖的
不同在于远期外汇交易对买卖双方都有约束力到期后双方按远期价格
交割将外汇成本或风险锁定而期权交易的买方在预付期权费后在
固定风险的前提下还有机会得到潜在的收益且买方只有权利没有义
务卖方相反
例如客户在未来的六个月后要归还日元贷款而客户持有的为美
元为防止到期换汇时日元升值所带来的汇率风险客户可以购买六个
月的美元看跌/日元看涨期权期权的执行价格可以根据客户资金成本
确定在到期日若市场价格低于执行价格客户执行期权避免了汇
率风险若市场价格高于执行价格客户可以不执行期权在现货市场
上以更高的价格卖出美元买入日元降低了换汇成本
三货币互换交易
货币互换是一项常用的债务保值工具主要用来控制中长期汇率风
险把以一种外汇计价的债务或资产转换为以另一种外汇计价的债务或
资产达到规避汇率风险降低成本的目的货币调期交易是双方按固
定汇率在期初交换两种不同货币的本金然后按预先规定的日期进行利
息和本金的分期交换货币调期是债务或资产的币种互换交易不仅有
不同货币期初和期末的本金交换而且还有一连串的利息交换它最主
要的作用是可以使客户根据外汇汇率和各种货币的利率变化情况不断
调整资产和负债的货币结构使其更加合理避免外汇汇率和利率变化
带来的风险
例如某客户已经借有七年的日元债务而该客户的经常性收入没
有日元只有美元这样客户就要面临日元的利率汇率的波动风险那
么该客户就可以与银行作一笔期限为七年的日元与美元的货币调期交
易这样使得其收入的美元和其所欠日元债务之间的汇率提前固定下
来从而避免了汇率变化带来的风险
三利率风险的管理
利率风险管理手段主要包括利率互换和利率期权
一利率互换
利率互换是一项常用的债务保值工具用于管理中长期利率风险
客户通过利率互换交易可以将一种利率形式的资产或负债转换为另一
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种利率形式的资产或负债 一般地说当利率看涨时将浮动利率债务
转换成固定利率较为理想而当利率看跌时将固定利率转换为浮动利
率较好从而达到规避利率风险降低债务成本同时还可以用来固定
自己的边际利润便于债务管理
二利率期权
利率期权是一项关于利率变化的权利买方支付一定金额的期权费
后就可以获得这项权利在到期日按预先约定的利率按一定的期限
借入或贷出一定金额的货币这样当市场利率向不利方向变化时买方
可固定其利率水平当市场利率向有利方向变化时买方可获得利率变
化的好处利率期权的卖方向买方收取期权费同时承担相应的责任
利率期权是一项规避短期利率风险的有效工具借款人通过买入一项利
率期权可以在利率水平向不利方向变化时得到保护而在利率水平向
有利方向变化时得益利率期权有多种形式常见的主要有利率上限
利率下限利率上下限
四税费政策风险的管理
对于社会公益性基础设施类项目产品价格风险的管理要从以下几个
方面进行解决
一对比地方目前此类产品的政府定价或指导价格项目建成后预
期价格上调幅度如过大需结合当地居民收入水平详细论证其必要性可
行性
二政府物价部门需要承诺产品价格调整方案并建议对价格调整
方案预先举行听证会讨论
三对于风险较大的项目考虑风险转移措施要求地方政府财政
部门提供相应担保
对于由当地政府支持进行的大型基础设施类项目在项目申请阶段当
地政府有关部门承诺给予税收减免等优惠扶植政策由于此类优惠没有法
律保障不具有强制性因此在审查项目可行性时不应作为评价项目优劣
的依据
第二节 外国政府贷款项目非系统风险的管理
一信用风险的管理
信用风险管理的意义在于避免项目参与各方无故无法履行或拒绝履
行合同所规定的责任与义务的可能性主要通过对项目参与各方的资信记
录进行调查从技术资金管理人员素质等方面考察其履行合同的能力
二完工风险的管理
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必须认识到按照预定计划 建成投产是项目正常还款的根基而为了能
够保证按计划正常完工要进行以下的风险管理
一项目设计单位技术能力
二承建商的建设开发能力和资金运筹能力
三对于大型基础设施项目政府是否支持例如征地水电配套
等工作离开政府的支持项目的施工是没有保证的
三经营风险的管理
经营风险自项目投产后一直延续到贷款执行完毕有效的规避经营风
险是一项长期目标项目的发起方往往是本专业的专家但对于市场法
律等其他专业并不擅长这就需要企业建立先进的用人制度吸引各个专
业的优秀人才以竞争机制和激励机制发挥企业员工的能力通过建立一
套以利润管理为中心以技术风险市场风险财务风险管理风险控制
为手段的现代化管理体系在审查项目中对企业是否建立现代企业制度
是否建立完善的法人治理结构以及企业目前的领导者的资信状况和知识
结构的考察是必不可少的在大型项目的贷前分析中应对产品生产的全流
程进行风险分析对每一个风险点作出防范预案
四市场风险的管理
对于市场风险管理一方面是在项目初期做好充分的市场调查对市
场上同类产品及同业厂商进行了解做到对项目产品定位的准确避免盲
目性对于项目产品的生命周期进行分析认真做好项目可行性研究工作
并预先考虑必要的技术储备问题无论计划多么完善在顺序万变的市场
面前都会遇到挑战面对价格风险竞争风险和需求风险必须实现进行
相应的敏感性分析建立相应的调整策略
五环保风险的管理
环保风险的管理主要依赖于详细的可行性研究并进行相应的保险
除此之外还应做到
一熟悉国家地方环境保护有关法律法规并将其纳入可行性研
究之中
二估计项目的环境责任风险包括项目参与各方包括项目建设承
包商生产资源供应商运输方等全面环境责任风险
三项目评估阶段要求出具地方环境保护机构的意见书
六道德风险的管理
道德风险的发生是由信息不对等造成的是一种一方难以观测或监督
另一方的行动而导致的风险在解决此类风险进行管理问题要进行以下
几个方面工作
一加强贷后检查密切关注项目执行情况加强与借款单位的联
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系 沟 通 对于任何发生道德风险的倾向要及时采取措施
二完善各项法律文本项目的实施依赖于各项法律文本的有效性
但考虑转贷外国政府贷款期限最长可达40年任何法律文本都不能保证其
长期适用性需要根据实际情况及时进行补充修改保持其连续性有效
性约束项目有关各方的责任
三寻求项目相关政府部门支持在企业经济体制改革过程中涉
及企业破产兼并改组承包及合资的项目逐年增加部分企业打改
制重组旗号进行逃废债活动由于国有企业的改制重组需经地方政府部
门乃至国家有关部门的审批通过与这些部门进行及时沟通明确必须落
实外国政府贷款偿还责任企业改组才可以继续进行
四使用法律手段依法收贷具有强制性抗干扰性和失效性的特
点处理得当可以最大限度地收回贷款保证转贷资产安全同时对于
其他一些项目可以产生警示作用可以考虑必要时对于属长期行政解决无
效的老大难中央项目有经济效益但有钱不还或借企业重组进行逃废债活
动的地方项目实施法律解决由于转贷项目具有很强的政策性进行法律
诉讼前要与当地政府进行沟通争取地方政府的理解支持和配合使
其摒弃地方保护主义以国家大局为重同时要实现摸清企业家底考虑
诉讼后执行问题不仅要胜诉更要在执行中能够有所收益
需要注意的是根据最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题
的规定的要求借用外国政府贷款或转贷款偿还任务尚未落实的国有工
业企业暂不受理其破产申请尽管最高法院三令五申,但有些地方法院
在审理破产案件时,仍然借着国家有计划地对部分国有企业进行破产的时
机,大量执行地方企业破产, 帮助地方企业逃废包括外国政府贷款在内的
各金融机构债务这种行为严重损害了国家利益一经发现需立即致函高
一级人民法院申请纠正
第五章 中国进出口银行转贷情况
对我国今后使用和管理此类贷款的启示
第一节 中国进出口银行转贷外国政府贷款
的难点问题及对策
中国进出口银行为我国三家政策性银行之一主要经营的业务都是
非盈利性政策业务1995年3月31日国务院决定由该行接管外经贸信托
公司全部的转贷业务此前外经贸信托公司承做的外国政府贷款大多投向
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急需资金发展的不发达地区但当时由于政府贷款强调非盈利性贷款项
目的经济效益较差同时由于贷款期限太长大部分超过了项目本身的寿
命期项目自身还款能力低加上借款人对政府贷款存在误解还款意识
较差造成了早期外国政府贷款逾期率居高不下的局面甚至对外发生了
支付困难引起国家的高度重视中国进出口银行接手以来对项目实施
了审贷分离制度采取了一些贷款风险转移和补偿措施使不良贷款的增
长得到有效的控制但原外经贸信托公司转贷项目的欠款问题仍难以解
决
一日本“黑字还流”项目拖欠问题及对策
日本黑字还流项目拖欠项目数目多金额大长期以来是清欠
的难点重点问题进出口银行目前黑字还流项目154个转贷余额
2.98亿美元但拖欠项目达到120个拖欠本金2.21亿美元拖欠本息总
额3.18亿美元占拖欠本息总额的22.75% 此类贷款存在的主要问题是
1 黑字还流项目贷款时间较早借款人大都为以轻工纺织为
主中小型国有企业在经济体制改革中轻工纺织两个行业由于技术含
量低许多企业面临经济转型改制以及市场变化的压力经调查大部
分企业生产难以为继甚至人去楼空不少企业因为借有外债不能破产
只留个别人留守厂房设备职工生活没有着落企业还贷则更无法落实
2 欠款形成时间较长企业上级单位担保单位都已数易领导
新官不理旧账的想法较为普遍履行还款担保责任的意识较差
3 由于历史原因部分黑字还流贷款是总母公司统贷统还
方式借款人和实际用款人并不是一个主体由于行业管理体制改革用
款企业下放地方与借款人不再有隶属关系导致借款人没有还款来源
无法履行还款义务
4 日元升值给企业带来极大的还款压力一些项目的出口创汇能力
较差日元升值导致购汇成本激增使得债务越还越多从一定程度上挫
伤了企业还款的主动性
目前黑字还流项目对内已经全部到期2003年财政部同意进
出口银行上报的有关黑字还流清欠的有关优惠政策进出口银行依照
政策对一些项目给予了减免优惠通过与借款人所在地财政部门协商已
有41个由原地方财政担保的项目已经或承诺签署延期协议共涉及转贷余
额0.94亿美元如签署延期协议的项目不能按期还款将对其实施中央财
政扣款还款这些项目的还款来源基本得到了落实其余项目主要是非
财政担保项目至今仍未落实还款责任这些企业生产也基本陷于停顿
根本无力归还贷款建议此类项目依照情况采用优惠政策财政扣款法
律诉讼核销呆帐组合的方式予以解决
二项目骗贷逃废债问题及对策
部分项目骗贷逃废债现象严重导致进出口银行债务悬空一些地
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方政府和借款单位 在90年代初期投资风盛行时盲目上马项目由于政
府审批不严这些项目上马后问题立刻暴露出来例如承诺到位的配套
资金没有及时到位或根本不到位导致项目无法正常投入运行有些项目
引进的技术设备在国内无法配套导致设备长期闲置还有些项目有钱
不还或赖账意识严重部分企业采用不规范转制等手段逃废进出口银行
债务
近年来随着国有企业改制工作的不断深化改制过程中的不规范和
短期行为也逐渐增多一些国有企业伺机逃废银行债务变相转移国有资
产空化和虚化债务主体使外国政府贷款转贷工作面临更加复杂的局面
统计表明有相当一部分企业在转制过程中没有按照国家有关法律法规
执行很不规范导致转制后外国政府贷款债务悬空例如某一制药厂将
厂房设备等优质资产合资成立新企业将债务离退休人员留给老厂
老企业无力偿债很快便申请破产更有甚者一些有一定实力的国有企业
通过上市的手段转移优质资产由母公司承接债务如青海骨胶青州纸
业华意电器等上市企业均是利用外国政府贷款进口先进设备改造了企
业原有生产设备后现在却拒不偿还外国政府贷款
问题的出现一方面在于借款企业信用的缺失对于外国政府贷款作
为主权债务的特殊性缺乏足够的认识将转贷款混同于一般商业贷款另
一方面是由于这些项目由于没有地方政府部门担保或转制后国有资本已
经退出后地方政府在管理上缺少行政制约手段也有个别地方政府甚至
默许纵容企业采取不规范重组转制方式逃废进出口银行转贷的外国政
府贷款部分地方政府部门担保的项目形成拖欠后拒不履行担保责任
有部分贷款项目形成时间较长企业上级单位担保单位都已数易领导
新官不理旧账的想法较为普遍履行还款担保责任的意识较差随
着时间推移这些项目资产转移人员分流当地政府对此也无可奈何
解决这些项目的拖欠问题变得更加复杂和困难解决此类问题需要依靠法
律手段纠正逃废债企业的行为
三处理存量贷款与争取增量贷款矛盾问题及对策
2000年以来转贷银行逐步放开进出口银行的转贷业务面临极大的同
业竞争压力目前只有日本政府贷款由进出口银行独家转贷其他国别项
目则由地方财政部门推荐确定由于进出口银行的业务特点不能提供配套
人民币资金在与其他商业银行的竞争中处于劣势
在转贷银行放开之前进出口银行作为我国使用外国政府贷款的转贷
主渠道独家转贷日本德国的外国政府贷款为了督促解决欠款问题
进出口银行执行以新压旧政策即以增量优质贷款带动存量问题贷款
的解决取得了一定的成效由于地方政府对一些大项目的重视连带解
决了部分历史项目的拖欠问题但在转贷银行放开后以新压旧的政
策无法继续执行应该指出以新压旧的政策毕竟仅是一项阶段性政
策进出口银行应采取其他风险转移及风险补偿手段如建立用款企业
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担保企业或政府部门的信用纪录 定期向银监会报送将还款态度恶劣的
企业信息通报给其他转贷银行从而防止此类企业逃避进出口银行一家的
制裁骗取其他银行的转贷贷款
四政府部门担保项目的扣款问题
自2000年以来财政部陆续以财政扣款的方式解决了部分项目的拖
欠累计扣款金额为23.49亿元人民币根据国务院有关文件精神凡政
府担保的项目出现欠款均应实施财政扣款但目前财政部只对地方财政系
统担保的项目当年垫款9实施了财政扣款下列问题仍需扣款解决
一对于2000年以前拖欠项目中由地方政府财政担保的项
目形成的拖欠应先行纳入财政扣款范围解决此类项目的拖欠问题
二中央项目目前已经在进出口银行形成较大的拖欠考虑到此
类企业和项目形成拖欠确有历史原因不宜采用法律解决应尽快通过财
政扣款解决
三对于计委等政府部门担保的项目由于项目的上报审批均是
地方政府行为此类项目也应采取中央财政扣款措施
第二节 我国使用外国政府贷款的一些启示
一审批环节的责权利统一问题
通过分析进出口银行不同时期转贷项目的质量情况可以看出1995年
以前由原外经贸部审批由外经贸信托公司承贷的外国政府贷款出现的问
题最为严重拖欠面也最大据统计1995年4月30日以前由外经贸信托公
司转贷的572个项目中截止2003年底发生拖欠的项目达387个比例高达
67.66 之所以出现这样的情况有当时中国经济过热地方盲目投资
上马项目资金使用效率低下等原因但不得不承认另一重要原因是政府
审批部门责权利不统一没有建立借用还的管理机制使得
项目的主管部门地方政府转贷机构和项目用款单位对各自的责任与义
务考虑的少上新项目时大家争相审批在项目出现问题后没人理睬的情
况
国务院意识到外国政府贷款不良债务风险的严重性2000年国务院批
转财政部国家计委关于进一步加强外国政府贷款管理若干意见的通
知 提出根据党的十五大精神和中央关于积极合理有效利用外
资的总方针通过建立和执行统一规划严格管理职能明确责任落
实分工合作高效运转的外国政府贷款借用还管理机制来加强外
国政府贷款管理工作防止和化解国家主权外债风险
由于使用外国政府贷款项目相当一部分是由各级财政部门担保在项
目出现风险后最终还款责任实际归属到财政部门本着责权利相统一
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的 原 则 国务院将项目对外谈判对内归口管理工作从外经贸部转至财政
部通过实行贷款的分类工作即根据借款人担保人及还款责任的不同
划分为三类明确了项目的还款责任理顺了各方之间的关系这为防止
发生新的拖欠尽快从根本上解决外国政府贷款的历史拖欠问题提供了政
策上的保证
二项目的选择问题
转贷业务具有贷款期限长利率低的特点决定了这项业务的对象应具
有财务状况稳定有持续现金流受市场变化和宏观经济影响小等特点
通过对进出口银行十大转贷项目和十大转贷客户分别占转贷余额的
21.63%和42.72% 进行了解这些项目还本付息情况良好除交通部三
港项目主要是主要基础设施项目能源项目电信项目和以中央部
委为借款人的项目每年给进出口银行带来可观的收益管理成本也处于
较低水平近年进出口银行支持和以地方财政为借款人或担保人的基础设
施项目环境治理项目人才项目等也普遍执行顺利还本付息正常有
拖欠的项目主要集中在中小型加工项目以及一些夕阳产业项目虽然部分
项目有财政作为担保但是由于财政扣款的程序复杂时间滞后以及汇率
变化等因素的影响虽然欠款以扣款方式扣回但通过外管局批准换汇后
往往给进出口银行带来一定的汇兑损失由于换汇手续复杂也增加了管
理项目的成本和工作量为此在今后的客户准入方面进出口银行将加大
对地方财政参与的基础设施电力等项目的营销力度多做此类项目对
于加工类型的中小项目应强化贷前调查和贷后管理工作做好项目的评估
报告对行业和企业特点进行分析防范项目出现拖欠
三贷款条件需进行适应性调整
对于小型工业项目适宜采用脱钩转贷外国政府贷款期限过长往往
贷款并未到期而项目引进设备全部折旧已经提取完毕同时小型工业项目
投资小产生效益快市场变化快竞争激烈在项目论证阶段对市场价格
及销售形势无法做到准确的判断实践证明小型工业项目生命周期短为
降低银行转贷风险需要作两方面工作
一与国外贷款机构谈判争取其同意转贷机构实行脱钩转贷
二协调各级审批部门同意转贷机构压缩贷款期限避免因贷款还
款期限过长而形成的偿债风险
四强化项目的贷后管理工作
转贷外国政府贷款是一项政策性较强的业务它具有项目金额大
利率低贷款周期长审批环节及申贷周期较长等特点这些特点都决定
了外国政府转贷业务贷后管理具有一定的难度从多年来的实践更加印证
了这一点
转贷业务要特别重视贷后管理工作转贷业务目前已经形成了在分类
管理采购环节贷前审批方面形成了一整套行之有效的办法规章今
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后管理方面应建立根据不同项目采取相应措施的分类指导意见把中央财
政或地方财政承担最终还款责任的项目和进出口银行承担还款责任的项
目区分对待承接外经贸信托公司项目1995年至1999年由财政担保项目以
及2000年以后的一二类项目应由各级财政部们承担最终还款责任这类
项目的贷后管理和清欠应以行政经济手段为主法律手段为辅而1995
年至1999年非财政部门担保项目和2000年以后的三类项目由于进出口银
行最终承担还款责任风险较大在贷后管理中应以法律手段为主行政
经济手段为辅在具体工作中灵活运用行政经济法律手段遏制拖欠增
长
五重视采购环节风险控制
使用外国政府贷款应进一步重视设备采购环节风险控制外国政府贷
款用途主要用于支持采购国外设备早期的项目根据国外贷款国的要求采
购贷款国设备基本在85 以上由于当时没有采用招投标方式进行采购
采购程序不透明国外供货商随意定价部分项目进口设备质次价高有
的甚至引进的是国外二手设备造成项目无法正常投产由于国际贸易经
验缺乏又没有及时提出仲裁申请理赔致使项目先天不足造成后期还
款困难
根据1999年8月30日我国颁布的中华人民共和国招投标法及财政
部关于印发外国政府贷款限上项目采购公司招标试行办法外国政府
贷款采购开始实行招投标按照市场经济和项目法人责任制的要求由承
担还款责任的项目法人或执行机构通过竞争机制在有资格的外贸公司中
择优选择进口代理商贷款项目采用国际招标方式进行采购的要严格遵
循国家及贷款国有关招标采购的规定坚持公平公正公开的原则规
范采购程序避免暗箱操作提高资金使用效率保证进口设备质量
六争取改善贷款条件
改革开放以来我国经济不断发展国外贷款机构给我国的贷款条件
逐步硬化例如德国政府贷款从最初的全部软贷款贷款利率0.75 贷
款期40年到软硬贷款各一半软贷款利率0.75 贷款期40年;硬贷款
利率为德国市场利率贷款期10-20年目前大部分贷款执行软贷款占
1/3 硬贷款占2/3 为了抵消贷款条件逐步硬化所带来的不利影响应在
对外签署贷款协议时争取更大比例的第三国采购国内设备制造能力在过
去的20年中取得了长足的进步非关键部位国产设备作为配套可以满足用
户需要采用国产设备不仅价格低而且可以避免进口设备零配件更换难
的问题零配件供应及售后服务都十分方便
七强化汇率风险防范意识
考虑外国政府贷款贷款期长汇率变化大的特点为了帮助借款人有效
规避汇率风险转贷银行应利用自身外汇买卖的优势帮助借款人树立外
汇风险的防范意识研究协议币别汇率走势帮助借款人固定换汇成本
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防范因汇率波动带来不必要的经济损失 以确保项目在还款期内具备足够
的清偿债务的能力降低转贷机构的偿债风险同时通过提供此项服务也
能为转贷机构带来除转贷业务费外的一项新的收入来源
八建立催收欠款的激励机制
建立激励机制发挥项目主管清收不良债务的积极性由于大部分不
良贷款是历史原因及体制问题造成的而且形成时间较早项目主管容易
产生畏难情绪认为贷款拖欠不是自己造成的能够催收回来最好即便
无法催收回来自己也没有责任使得催收积极性不强清理欠款收效不
大
解决外国政府贷款不良贷款的难度很大关键要靠转贷机构的一线项目主
管只有将催欠指标量化责任到人分析每一个欠款项目的拖欠原因及
解决难度根据难度的差异建立奖励级别才能从制度上调动每一个信
贷人员的积极性发挥其催欠的自觉性和潜能
九建立贷款损失准备金制度
目前外国政府贷款项目已全面推行贷款五级分类管理此前外国政
府贷款转贷业务一直未建立贷款呆坏帐准备金及核销制度考虑部分转贷
项目要由银行承担最终还款风险建立核销制度是十分必要的根据财政
部在2001年5月份颁布了金融企业呆账准备提取及呆账核销管理办法
对截止2000年12月31日以前发生的符合要求的呆账各金融企业可以根据
自身的经营情况分年逐步核销逐步提足呆账准备金但原则上不超过5
年为配合贷款五级分类管理的全面推行中国人民银行起草了贷款损
失准备金计提指引要求商业银行在提取普通准备金以外要按照五级
分类的结果根据每笔贷款损失的程度逐笔提取相应的专项准备金该
指引制定了专项准备金提取的参照比率对划分为关注类的贷款提取比
率为2% 对次级类贷款比率为20% 对可疑类贷款比率为50% 对损失
类贷款比率为100% 同时根据我国的实际情况借鉴一些国家的做法
对次级类贷款和可疑类贷款损失准备金的提取比率可根据贷款损失的程
度上下浮动20% 此外银行可根据贷款的国别风险提取一定比率的特
种准备金积极有效运用银行呆帐准备金核销部分借款人担保人确已
无力偿债的项目是银行消化不良债务的一条出路建议财政部尽快批准实
施转贷转贷外国政府贷款的损失准备金制度按照转贷余额适当比例提取
呆账准备金以尽快核销呆坏帐降低不良贷款当然核销应作为处理不
良债务各项手段都无效后的最终办法对于大量现有不良债务应逐步探
索解决的新途径新方法包括为鼓励企业还款在不违反国家规定的前提
下国家应在政策方面给予转贷银行在不良贷款处置方面更大的自主权和
灵活性
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第六章 结论
近年来我国经济高速发展举世瞩目国家统计局数字显示2003年我
国首次实现人均GDP超过美元这标志着我国经济增长进入一个
重要阶段如果我国能继续保持每年7%左右的增长速度那么到2005年
我国人均国内生产总值将会达到1200美元以上由于外国政府贷款具有一
定经济援助性质其混合贷款中的赠款部分资金来源要经过贷款国议会审
批中国经济的发展得到世界各国的认可贷款国对中国的认识正在从贫
穷国家改变为发展中国家对我国的贷款规模和条件进行了调整以日本
为例2004年3月9日日本政府宣布决定削减2003年度对华日元贷款削
减幅度为2002年度1212亿日元的20 此前日本已经连续三年削减
对华日元贷款外国政府贷款规模将呈递减趋势是不争的事实
近年来国内金融市场发展很快项目融资渠道大大拓宽项目融资
实现多元化同时存贷款利率不断下调外国政府贷款的优惠利率与国内
贷款的利差已经缩小而且外国政府贷款申请使用手续繁琐审批周期长
的问题没能根本解决也在很大程度上影响了外国政府贷款使用的积极
性国内制造能力的不断提高许多行业的关键设备已经实现国产化引
进国外设备的必要性在不断下降
可以预计我国使用外国政府贷款规模将不断下降在新增贷款不足
的情况下国内转贷机构对存量贷款中不良债务的清收问题由于其历史
性复杂性将长期存在目前已经进入对外还本付息的高峰各家转贷机
构面临的形式十分严峻为了防范和化解金融风险和政府债务风险国务
院出台了关于进一步加强外国政府贷款管理工作的若干意见这显示
了中央对解决此类问题的重视借用还管理机制的建立是一项艰
巨而紧迫的任务建立了这一机制将有效降低新增不良贷款的发生而对
于外国政府贷款的历史拖欠问题国务院也给予了高度重视要求相关各方
要提高认识加强领导制定切实可行的工作方案坚决清收欠款尽快
解决历史遗留问题提高我国利用外国政府贷款的资金效率促进我国利
用外资工作的发展
由于本人学识时间有限缺点错误之处恳请专家和老师给予批评
指正
参考文献
[1]国家计委外资司贷款二处，《涉外贷款手册》，中信出版社，2001
链
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济》2003年第2期，2003—06—25
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[10]张云云，《利用外资发展我国的基础设施和基础产业》，1998年
[11]对外经济贸易部，《外国政府贷款工作手册》，1988年
注释
1、资料来源：国家计委外资司贷款二处，《涉外贷款手册》，中信出
版社，2001年7月
2、资料来源：同上
3、资料来源：中国进出口银行，《转贷统计简报》2000年转贷业务
情况分析
4、资料来源：同上
5、贷款余额：对外贷款协议执行中已提取未偿还余额
6、转贷余额：对内转贷协议执行中已提取未偿还余额
7、日本政府“黑字还流”贷款：日本政府“黑字还流”贷款是在特
定的国际背景下产生的一种特别贷款，是日本政府从其国际贸易顺差
中拿出一部分资金作为优惠贷款回流到发展中国家。其目的在于促进
发展中国家出口产业的发展实现国际贸易收支的平衡。按中日两国政
府贷款协议的规定，经国务院批准，此类贷款用于轻工、纺织、原材
料、农业等四个行业出口创汇企业的技术改造。
8、资料来源：赵曼，《财贸经济》2003年第2期，2003-06—25
9、“当年垫款”指该项目当年依照贷款协议对外还款金额与当年依照
转贷协议对内实际收款的差额，即由进出口银行实际进行垫付的金
额。