广西大学
硕士学位论文
对完善我国保险监管的探讨与研究
姓名：曹传碧
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：张辉
2003.5.1
对完善我国保险监管的探讨与研究
摘要
I
限险业是金融业的支柱之一，中国保险业从发展历史来讲并
不长_但也取得了飞速的发展。而保险监管，无论在理论上还是
在实践上都非常年轻和缺乏经验，还没有形成一套完整的监管体
系，但是年轻的保险监管从一开始又不得不面对一个复杂的监管
环境，即一方面我们要面对国内保险市场化程度不高，有效竞争
不足的现实；另一方面，我们还要承受国际经济全球化、金融服
务一体化趋势下，我国保险市场对外开放的不断加快所带来的冲
击和压力。面对复杂的保险监管环境，我国将如何改革和完善现
阶段保险监管体系，就成为目前我国保险监管必须要解决的问题。
I本文旨在探讨这一目前较为紧迫的I'--J题y本文对保险监管的
基本理论、发达国家监管制度以及中国保险监管的现状作了分析，
在借鉴和分析的基础上，针对我国目前保险监管的不足提出完善
的意见。
本文在结构上分为四章：第一章归纳和总结了保险监管的一
般理论，阐明保险监管的目的、原则、方法和手段；第二章分析
和评价了主要发达国家的保险监管制度；第三章剖析我国目前保
险监管的现状和不足之处；第四章则针对我国目前保险监管的不
足提出切实有效的措施。
关键词：完善保险监管体系
J 、， y ×
RESEARCH oN IMPRUVEMENT OF CHINA’S INSURANCE
SUPERⅥSION AND REGULATIoN
ABSTRACT
Insurance is surely a very important component of the finicial indus仃y．
It gains high-speed development in China，although the history of it is not
long．And in China，insurance supervision and regulation just has a history of
20 years．We have not accumulated sufficient experience in aspects of both
theory and practice．There are too many problems waiting to be tackled in
insurance supervision and regulation．Today we have to face such realities as
low marketlized insurance operation and pressure posed by open economy
policy,based on which the author of this essay discusse how to reform and
establish an effective insurance supervision and regulation system．
The purpose of this thesis is just to discuss this impending ploblem．The
author discusses the content of insurance supervision“and regulation，
introduces the foreign supervision and regulation systems，and also analyses
the present supervision and regulation system in China．As the result of the
above analysis，some advise are given on how to improve the insurance
supervision and regulation system．
The thesis includes 4 chapters and proceeds as followings：
Chapter one is characterilized by the theoretic analysis of the purpose
and the system of insurance supervision and regulation．Chapter two
introduces the supervision and regulation system in the main developed
countries such as Japan and America．Chapter three analyses the present
situation and weakness of insurance supervision and regulation in China．The
last chapter presents some advice aimed at improving the weakness of
insurance supervision and regulation in China．
KEY WORDS：improve；insurance；supervision and regulation；system
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
对完善我国保险监管的探讨与研究
刖蟊
本文研究的是在新的历史条件下如何改革与完善我国的保险监管以促进保险业
的健康发展。
一、选题的意义
从我国的保险及保险监管的发展来看，无论从监管理论还是监管实践上，保险
监管都是刚刚起步，保险监管的实践历史只有十五、六年，而保险监管的理论研究
则是近年来的事。可以说我国保险监管缺乏经验， 没有形成一套完善的监管方法体
系。但年轻的保险监管从一开始又不得不面对一个复杂的监管环境，一方面，保险
业的有效竞争不足，市场化程度不高：另一方面，我们还要承受国际经济全球化趋
势下，我国保险市场对外开放的不断加快所带来的冲击和压力。2001年11月12
日，在长达15年的谈判后，我国终于正式地加入了WTO，成为WTO的成员国。
作为WTO协议的内容之一，中国将在未来五年内取消全部对外资保险公司的地域限
制，同时在未来2—3年中国将开放主要城市，并允许外资财产险和意外险保险公司
为全国的大规模风险承保，中国同意仅基于审慎原则授予营业执照，不在数量上限
制，中国在五年内逐步扩展外资保险机构的业务范围至团体险、健康险和养老金保
险。中国同意外资公司拥有50％的所有权，并逐步取消在国内设立分支机构的限
制。因此，在保险业内在发展要求和外在市场压力下，对我国的保险监管提出严峻
的挑战，如何尽快培育国内保险市场机制、提高市场化程度、构建适应全面开放的
保险业监管模式、完善监管的方法和手段是目前我国保险监管亟待研究的课题。
二、研究的方法
(一)理论与实际相结合
由于保险监管是一门实践性很强的学说，因此，本文的重点放在运用中外保险
监管理论解决实际问题上，侧重于实际分析和运用。
(二)国内与国外相结合
本文主要讨论在开放的市场经济条件下如何加强和完善保险监管。市场经济在
西方发达国家发展了很长时间，这些国家在保险监管实践中有许多比较成熟的监管
经验，因此，本文在分析中借鉴了西方保险监管的理论与实践经验，并努力将这些
经验运用到我国保险监管中去。
硕士学位论文对完普我国保险监管的探讨与研究
(三)一般与特殊相结合
保险监管是在保险业的发展基础上产生与发展起来的，在历史上已形成一套具
有行业特点的理论，本文在综合分析和研究这些理论的基础上，结合我国保险业发
展的特殊之处，探讨我国保险监管应遵循的原则和采用的方法。
(四)现实与发展相结合
本文分析了我国保险监管存在的问题，阐明这些问题对我国保险业的发展影
响，并就现阶段如何加强保险监管提出一些政策建议。
三、结构安排：
本论文在结构上共分为四章十五节：
第一章从保险监管的理论入手，分析保险监管存在的原因和目的，并对有效的
保险监管体系的构建、监管原则的选择、运用的监管方式与手段进行探讨，形成有
效监管的一般理论，为全文奠定基础。
第二章考察世界上保险业最为发达的美国与日本两国的监管制度，有所侧重地
总结与评价两国的监管方式与手段；观察与剖析国际保险监管发展的新动向，为我
国改革与完善保险监管体系提供了宝贵的经验和教训。．
第三章从我国的现实入手对我国保险监管的发展和现状进行归纳与总结，并对
我国保险监管模式与监管政策手段进行较详尽的分析，指出我国保险监管目前所存
在的不足，并得出结论：我国目前的保险监管模式已不适合我国保险业稳定发展的
需要。
第四章从我国的国情出发，借鉴了发达国家的成功经验，提出改进和完善我国
保险监管的政策手段与措施。
四、主要观点
本文以保险监管经济理论为基础，密切关注保险业发展的最新动态，根据保险
业发展的现状，在全面深入地剖析发现我国保险监管存在的不足主要体现在以下几
个方面：
首先，在新形势的推动下，限制过严的保险监管模式已阻碍保险业的发展，由
于限制过死使保险业失去竞争的手段和灵活的发展的空间；其次，我国保险业的偿
付能力监管存在极大的问题，偿付能力不足是我国保险业存在的极大的隐忧，而我
国目前保险主体少，保险业呈现寡头垄断，意味着我国的保险业还不能通过市场的
力量对保险业实行优胜劣汰，否则会引发一系列的社会的问题。再次，我国的保险
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
业的信息机制的不畅通导致信息极端的不对称，使得监管机构难以获得真实的信
息，从而难以进行有效的监管，而同时也难以利用市场的力量进行监管。最后，我
国保险监管过多地依靠政府行政监管，而没有利用起各方面的监管主体如行业协
会、审计机构、信用评级机构等的力量，使监管的力量没有得到有效的发挥。
本文在研究保险监管的完整的理论体系的基础上，借鉴发达国家的成熟监管经
验，针对我国的现实，本文提出现阶段保险监管采取和完善的监管措施，主要包括以
下几个方面：
(一)完善保险监管的基础环境建设，完善的法律法规和保险企业相应的内控
机制，与保险行业协会的共同协调，是保险监管措施能顺利实施的重要保证。
(二)调整保险监管的模式，针对我国现实的条件还不适宜采用发达国家的成
熟的监管模式，因此，对我国保险监管的模式采用渐进性的边际修正，其措施包括
事前监管与事后监管相结合、现场监管与非现场监管相结合、实体监管与市场约束
相结合。
(三)加强保险企业偿付能力的监管，建立早期的预警系统和完善保险市场退
出机制，及早发现和化解保险企业的风险，避免风险的累积，．逐步建立起以偿付能
力为中心的科学的监管指标体系。
(四)在对现有的保险模式进行改革的同时要注意对新出现的风险的防范，为
了履行入世承诺，我国已逐步放宽对保险业的监管，但是，在放宽监管的同时就会
出现由于放宽监管所带来的新的问题，由于保险业是一个重要的行业，关系到国计
民生和社会的稳定，因此，相应的监管措施必须同时进行，以避免产生新的风险。
(五)加快建立我国的保险信用评级制度，把保险企业的经营状况公诸于众，
解决保险市场的信息不对称的局面，利用市场的力量(优胜劣汰)对保险企业进行
监管。
由于本人的水平有限，加之保险监管研究在我国是一个新的研究课题，因此文
中难免有疏漏与不足之处，敬请各位批评指正。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
第一章保险监管的理论及其内容
保险业是一个特殊的行业，它以风险为经营对象，其稳定发展对社会的安定起
着重要的作用，所以保险业的监管显得尤为重要。为了维护和促进保险业的健康发
展，保险监管必须依据一定的理论，遵循一定的原则；利用完善的监管主体和成熟
的监管方法体系，使保险业可以得到有效的监管。
第一节保险监管的理论与实践
自保险产生以来，对于为什么会有保险监管，以及保险监管的目的，许多学者
都作过理论解析，归纳起来主要包括以下三个理论：
一、公众利益理论
监管的公众利益理论认为，政府监管主要是寻求修正源于市场失效的资源误
配，进而对社会福利进行再分配的～种机制或方法国。长期以来，人们认为投保人购
买保险尤其是人寿保险，是牺牲当前的利益来换取未来的保障，保险公司对客户未
来可能发生的风险进行的承诺到时是否兑现，关系到社会福利和公众利益，而保险
市场的可能失效导致保险公司破产或丧失偿付能力，有损广大被保险人的利益。这
t
一观点，已成为保险必须实施法定监管重要的理论基础。而对保险公司的法定监管
己成为维护和确保公众利益的一项实践。
虽然基于公众利益而实施政府监管从其产生以来便成为监管的依据之一，但对
公众利益理论也存在不同的观点，由于公众利益理论不能充分解释市场上观察的行
为，有的学者指出，由于缺乏财务资金和高素质人员等资源，所以监管代理人的功
能不能很好地发挥作用，监管代理人有时成为官僚无能的牺牲品。如在许多国家，
监管代理人一度不能对保险公司财务危机给予恰当的预测，监管代理人被认为缺乏资
源或管理不严。有的学者甚至认为由于被监管的对象常常在技术上太复杂(如人寿保险
的运作的复杂性)，使监管代理人对公众利益可能缺乏保护的能力。
①裴光：《中国保险业监管研究》，8页，中国金融出版社。1999年版．
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硕：L学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
二、捕获或追逐理论
捕获或追逐理论大部分内容起因于对一些社会利益问题存在难解的困惑，从政
治科学的一些文献中产生的一种理论。该理论认为监管是一个游动的政治过程，而
在这样的过程中， “监管总是将利益授予捕获或追逐监管过程的那些政治有效的群
体”。。急进理论学家关于捕获或追逐理论的观点认为， “监管过程推动了资本主义
的利益，同时疏远了社会结构中的劳动者的利益”@。换句话，政府对市场缺乏监管
或者对市场中消费者的保护的不足，主要是资本主义公司利益占主导优势，牺牲一
般公众利益为代价的结果。而政治科学家们有关捕获或追逐理论有着与急进理论学
家不同的观点，政治科学家看来，“监管并不是仅反映社会中的阶级冲突，相反将
监管过程判断为杰出利益群体对机会捕捉的结果”。，而且这些杰出的利益群体通
常代表着那些原本被监管的行业或者被监管的工业群体。
在西方国家的人寿保险业中，可以找到职业群体捕获监管者的例证。如英国保
险业界存在委任精算师制度，此制度要求每个经注册的寿险机构必须雇用一些委任
精算师，对寿险机构的财务状况和条件进行分析和认可，在其财务报表签字后，向
保险监管当局提供详细的报告。无论从历史发展还是逻辑的角度来看，精算科学和
精算职业，其在寿险业中的极端重要性已为保险业界所公认。
所以，有的学者认为，英国委任精算师制度一方面使得职业精算师拥有保险业
中的专门知识和技术，另一方面也使得职业精算师的责任过于集中而对监管过程发
挥着巨大的影响作用。除委任精算师群体外，注册会计师等群体，也可能对监管者
实施捕获或追逐。当然，保险业有时因为没有动用其经济资源发展政治技能，或者
可能由于保险业缺乏内聚力，使其捕捉或追逐并不总是有效。阿达姆斯(Adams)
对新西兰寿险业的研究中显示：新西兰寿险业的基金规模决定了理应成为国民经济
重要的贡献者，寿险业却一般不能影响政府修正其现行市场政策以阻止银行和其它
金融机构进入保险市场，说服政府对年金产品的税收给予让步，进而有利于寿险业
自身的发展。有的学者批评政治家们的关于捕获或追逐理论的观点缺乏充分的说服
力和预测力，因为政治家的捕获或追逐观点忽视了受到监管者推动的利益，不仅仅
与被监管的行业的利益一致，也可能和其它被监管者或不直接受监管的群体的利益相一
致。
①②③卓志：“健全和完善保险监管制度：从政治经济视角的探讨”，《财经科学》，2002年2期。
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三、监管经济理论
监管经济理论是在继承和发扬了捕获或追逐理论的合理成分并考虑了公众利益
的基础上产生的一种理论。该理论视监管为一种经济产品或货物，其分配由供给与
需求决定。基于需求方(被监管方)，监管经济理论认为由于被监管行业拥有比其
它群体如消费者和政治集团更多的信息，所以市场上公司利益常常更为流行，而基
于供给方(监管方)，监管经济理论认为只要来自政治上更有效的群体的需求比反
对它的群体的需求更为强大，政策制定者将供给监管。监管经济理论预示着当市场
上存在着大量的相互竞争的公司或组织，市场对监管有较大的需求：而当市场上存
在相对较少的竞争的公司，特别在卡特尔制度占优势时，因为卡特尔提供内部监管
的成本hkJ'l,部监管所费成本更为有效，所以市场对政府监管的需求将减少，被监管
行业群体将倾向于自我监管。
该理论还认为如果消费者发觉缺乏监管将增加保险公司失败的机会，那么将寻
求监管以维护消费者的利益。保险公司有时为了保护自身的经济地位而寻求较严格
的监管，以阻止新的市场进入者；相反，当被监管行业发觉增加的监管于其财富不
利，将积极反对监管。保险监管的需求对其监管的供给具有j定的反作用，保险监
管的供给与需求的相互适应，促进保险监管供求达到平衡，从而使得监管者与被监
管者的水平得到提高。
四、保险监管理论在保险监管中的运用
公众利益理论是站在社会公众的利益的立场认为保险监管的目的是维护广大投
保人的利益，捕获或追逐理论则从市场上观察的行为分析认为保险监管为保险业所
捕获则更侧重于行业利益。而监管的经济理论则从供求出发认为保险监管应满足各
相关者对监管措施的要求，即监管必须同时维护保险人、投保人和社会的利益。我
们认为监管经济理论较之公众利益理论和捕获或追逐理论有更大的解释力，理由
是： (一)由监管的供求取代了直接的捕捉或追逐而可能出现的误解： (二)监管
经济理论提出监管过程中的群体促进其利益； (三)监管经济理论解释了通过卡特
尔制度安排和政治上有效的群体对监管过程的主宰，使得监管为什么或怎样发生；
同时保险业的运行复杂性，常使非保险职业者要求对其进行必要的监管。
因此，从这一理论出发，保险监管政策的制定和出台，实质是保险监管机构、
被监管的保险行业、保险市场的消费者和其它的政治群体，如立法机构和监督机构
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
的主管机关等相互影响和相互作用的结果。影响保险监管供给和需求有很多因素，
保险监管者的监管供给除了可能受到被监管者的捕获外，也可能受到或者有必要考
虑政治群体如立法者和保险市场消费者的需要的影响，因此，保险监管政策必须通
盘考虑监管者、被监管者、消费者的需要，尽量使得保险监管的供给与保险监管的
需求一致，使保险监管能从公众利益出发，维持市场秩序，保持保险业的平稳发
展，最终达到保护被保险人的目的。
第二节有效监管体系的构建
监管理论是保险监管机构在制定监管政策的理论依据，而完善的监管体系则能
保证监管政策的顺利实施。保险监管体系是监督和管理保险市场中各个实体和个人
行为的一个完整的体系。保险监管体系主要包括保险监管的主体和内容，在保险监
管的发展的过程中，由单一的政府监管逐步形成多元化的监管主体，行业自律组
织、信用评级机构、独立审计机构以及社会媒体的加入对保险业进行了多层次、全
方位的监管，在监管中综合地运用政府行政的力量和市场的力量，增加了监管的有
效性。同时，监管内容不断完善，为保证保险业的稳定发展，较为全面的监管内容
应该包括机构的监管、业务的监管、财务的监管、资金运用的监管以及偿付能力的
监管，但在不同市场环境的要求下，监管的力量会有所侧重。
一、有效监管需要完善的保险监管主体
保险监管主体是指保险行业的监督者和管理者。这些主体中，有的代表政府的
监管力量如国家保险监管机关；有的代表行业的自律与协调，如行业协会；有的则
代表市场的约束力，如社会评级机构，它们通过自己的建议和看法来约束保险业的
经营行为；完善的监管主体应该融合各方面的力量。
(一)国家保险监管机关是监管的主要力量
在世界各国，保险监管职能主要由政府依法设立的保险监管机关行使。但由于
各国法律制度不同，立法和司法部门在一定的程度上也对保险机构进行特殊的监
管。立法机关以立法手段，以及对法律的立法解释对保险业进行管理：法院以保险
判例及其解释法律的特权实施对保险行业的管理，这种现象在实行判例法的国家尤
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为明显。如美国，由于法院做出的判例可以具有法律的效力，因此，法院在很大程
度上起着对保险行业的监管作用。另外，司法机关还可以利用其对保险监管机关的
监管行为合法性的裁判权，影响、甚至干预保险监管机关的行政行为。
尽管立法部门和司法部门在监管保险行业方面起着重要作用，但一般来说，对
保险行业的监管职能仍主要由政府的保险监管机关行使。由于各国保险监管历史不
同，政府内保险监管机关也不一样。英国的保险监管机关是金融服务局，由金融服
务局颁发保险营业许可证，管理保险公司资金事务，监管保险公司偿付能力。美国
的保险监管机关是各州政府的保险署，保险署的工作由保险监督官领导，全国有一
个保险监督官协会，负责协调各州保险立法与监管行动，并有权检查保险公司。
根据我国《保险法》的规定，1998年1月18日之前，中国人民银行为我国保险
业的监管机关。1998年1月18日之后，我国商业保险监管的职能由中国人民银行转
到中国保险监督管理委员会，由保险监督管理委员会对保险业行使监管权。
(二)保险行业自律组织——行业协会是监管的辅助力量
在西方各国的保险市场上，保险行业协会是保险人或保险中介人(代理人、经
纪人、公证人)自己的社团组织，对规范保险市场发挥着政府监管机构所不具备的
横向和纵向的协调作用。良好、健全的行业协会管理体系既可以使保险市场既生机
勃勃，又秩序井然，还可避免国家过分强制性的干预，又可以维护保险市场正常的
竞争秩序，创造良性、平等的竞争环境。各国保险业有许多这类保险行业协会，如
英国的英国保险协会、劳合社承保人协会、伦敦承保人协会、火灾保险人委员会、
人寿保险协会，美国的人寿保险协会、保险公司协会等。这些协会参与保险市场管
理主要表现在：
1．代表协会会员对政府有关保险的立法与管理措施发表意见，反映情况，对政
府决策产生直接或间接的影响。
2．协调协会会员在市场竞争中的行为。行业协会通过的协议或规定等没有法律
效力，但会员都有遵守协议或规定的义务，具有一定的强制性和约束力。
3．在业务方面制定统一的保险条款格式，协调最低保险费率标准，统一回扣或
佣金，为政府保险监督管理部门对保险市场的监督管理提供专业依据。
(三)保险信用评级机构、独立审计机构、社会媒体体现市场及社会对保险业
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的约束力
1．保险信用评级机构对保险业的约束
保险评级是由独立的社会信用评级机构，采用一定的评级办法对保险公司信用
等级进行评定，并用一定的符号予以表示。信用评级机构把保险公司复杂的业务与
财务信息转变成一个很容易理解的反映其经济实力的级别符合。这些信用评级机构
使用特定的标准评估保险公司，它们挑选决定稳定的因素，并把它们的评判意见转
换成以英文字母来代表的等级，每个等级对应于不同的经济实力。它们评判的结果
不具有强制力，信用评级机构以其自身的信用来决定人们对其评定结果的可信度。
评级机构为保险顾客提供了一个非常有用的服务，它们把一个普通消费者很难
理解的保险公司财务情况具体细节简化成通俗易懂的信用等级表示符号。解决保险
市场信息不对称的问题，迫使保险公司更有效和更谨慎运行，是保险市场的主要监
督力量之一。
2．独立审计机构对保险业的约束
独立审计机构是指依法接受委托，对保险公司的会计报表及其相关资料进行独
立审计并发表审计意见的注册会计师事务所和审计师事务所。独立审计监督的目的
是对被审计单位会计报表的合法性、公允性及会计处理方法的～贯性发表审计意
见。指出被审计单位的会计报表的编制是否符合会计准则和国家其他有关财务会计
法规的规定；会计报表是否在所有重大方面公允地反映了其财务状况、经营成果和
资金变动(或现金流量)状况；被审计单位会计处理方法的选用是否符合一贯性原
则。在保险行业独立审计上，注册会计师主要是接受保险公司或保险监管部门的委
托来开展审计工作。由于其客观公正性，世界各国在加强对保险行业监管时都比较
重视独立审计部门的意见，有的国家甚至要求保险公司必须委托注册会计师对其业
务和财务状况进行审计。
3．社会媒体对保险业的约束
由于媒体具有时效性和公开性，它关于保险公司经营情况、财务状况和市场行
为的分析报道，在很大程度上影响消费者的消费取向。消费者的监督主要是通过其
对保险行业的意见和建议，来影响保险监管部门和保险行业。他们通常采用的方式
是向有关部门投诉，由于社会公众的监督直接影响保险公司的企业形象，也影响着
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的保险公司的市场占有率和保险监管部门的政策取向，因此，它对保险公司的行为
也具有约束作用。
二、有效的监管将根据保险业的发展确定其监管的重点内容
在不同的国家、不同的经济模式和社会背景下，保险监管的内容有所不同，但
从保险行业经营特点来看保险监管应从机构设立、业务开展、财务安全、资金运用
以及偿付能力等五个方面进行监管。在保险业发展的初期或不太成熟的时期对保险
业的准入、经营的范围、条款、费率以及资金运用比例及限额采用严格的监管，以
期获得规范、稳定的发展；在保险业发展较为发达的、成熟的时期则倾向采用以偿
付能力为核心的宽松监管方式，使保险业有较大的空间，在激烈的竞争环境中发
展。
(一)对保险机构设立的监管
各国对保险机构的监管主要是通过保险业法来进行规定的。不同的国家由于立
法习惯不同，所以保险业法的内容不同。一般来说，国家对保险机构的监管主要规
定保险公司的组织形式和组织体系。保险公司的组织形式，各国要求不同，如要求
保险公司采取股份有限公司形式、还是有限责任公司形式、是否允许相互公司存在
等。对保险公司机构体系的构成，有的采取单一公司制，有的采取总分公司制。法
律还规定了保险公司设立的基本条件和要求，以及市场退出的规定。由于法律只是
规定一些原则，对保险机构的管理各国保险监管机构还制定了一些规定，作为法律
的补充。这些规定，在法律的基础上，对保险机构管理又作了更为详尽的补充，它
们与法律共同构成保险机构管理法规。
(二)对保险业务开展的监管
保险业务监管主要包括业务经营范围的限制、保险条款和费率的监管、经营行
为监管、法定保险监管和再保险监管。对保险业务的监管一般通过保险合同法来监
管，但各国规定不同。如对保险条款和费率的监管，有的国家，如英国，允许保险
公司根据保险市场和投保人实际需要，制定保险条款和保险费率；而有的国家则实
行严格管理制度，规定除个别险种外，一般除水险外，保险公司设计的保险条款和
保险费率必须经过保险监管机关批准或在保险监管机关备案后，方可使用。对再保
险的监管，也因各种经济发展程度和保险公司实力而不同。一般经济发达国家保险
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业也比较发达，保险市场比较成熟，保险公司自律能力较强，因此，一般没有关于
法定再保险的规定。相反，发展中国家，保险业务不很发达，保险公司也比较小，
实力较弱，因此，国家为了保护自己利益，防止保费过度外流，都规定有一定比例
的法定再保险。业务监管还有一个重要内容，就是防止保险公司之间进行不正当竞
争。对此，各国保险法规或反不正当竞争法规均有规定。
(三)对保险财务谨慎的监管
对财务的监管从目前看主要是对保险公司资产负债进行监管，对保险公司资产
及负债的监管同样重要。资产监管主要是监管保险公司的资产结构、资产风险状
况。不同的国家由于实行不同的会计准则，有的国家，甚至在保险业与非保险业中
实行不同的会计准则，因此，在资产认定和管理中有不同的规定。如美国，非保险
业实行一般会计准则(GAAP)，而在保险业中实行法定会计准则(SAP)①。保险
监管机关在认定保险公司资产时要做必要的扣除，如从总资产中扣除低值易耗品和
家具等，而其他行业认定资产时则不作此扣除。对保险公司负债的监管，主要是对
保险准备金的监管。保险准备金因产、寿、再保险种类的不同而各异。对准备金的
提取各国因其保险业务、保险精算水平、计算机普及程度等因素，规定不同的提取
方法。由于保险准备金是履行未来债务的一种保证，监管部门均把对保险准备金的
监管作为负债监管的核心内容。
(四)对资金运用安全的监管
由于保险公司在设计保险产品和条款时已确定保险费率的准备金，因此，其提
取是否充足关系到保险公司未来的清偿能力。因此，各国保险监管时均把资产的一
定比例的增值考虑在内，同时由于保险公司与被保险人权利义务在执行时间上的不
对称性，各国保险监管部门都把保险资金运用作为主要监管内容。许多国家，包括
我国的保险立法，都对保险资金运用做了比较严格的限制。这些限制措施中，有的
是限制使用范围，有的国家对保险公司资金在某一项目上的运用做了比例限制。如
美国纽约州规定保险公司投资在不动产的资金不得超过该公司认可资产的10％。圆
①马永伟： 《各国保险法规对比研究》
②马永伟： 《各国保险法规对比研究》
151页，中国金融出版社，2001年版。
129页表4-2，中国金融出版杜，2001年版。
1l
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(五)对保险偿付能力足够程度的监管
保证保险人的偿付能力。是保险监管机关的最根本的目的，因此，对保险公司偿
付能力的监管是保险监管工作的核心。为了保证保险公司具有偿付能力，各国保险
业法制定了许多专门措施，如保险公司的资本金要求、保证金的提存、保险保障基
金的建立、最低偿能力的确定等。近年来，各国保险监管部门都在探索更为有效的
偿付能力监管措施。从目前看，偿付能力监管手段主要有最低资本充足率监管、风
险资本监管、保险监管信息指标体系监管和保险监管机构组织的现场检查等。这些
监管手段往往被保险监管部门综合使用，对保险公司进行系统分析。在偿付能力监
管体系中，保险保障基金具有独特的作用。它不是对保险公司偿付能力的补充，也
不是对失去偿付能力的保险公司的经济制裁，而用全行业积累的资金对丧失偿付能
力的保险公司的保单持有人的经济损失进行补偿。目前，世界各国基本上都有建立
保险保障基金的规定。
第三节有效监管对监管原则的选择
保险监管的原则是为了达到监管目标而必须遵循的原则，其目的是促使保险监
管机构在保险监管中要注意把握尺寸，创造既有秩序又相对宽松的市场环境，平衡
市场与政府的力量，促进保险市场的健康发展。因此，围绕这一目标，对保险业的
监管必须谨慎选择以下监管原则：
一、依法监管是监管的首要原则
法律是国家意志的体现，是靠国家机器的强制力来实现的。任何人、任何单
位，其行为都不能超越法律。都必须按照既定规律来运作，否则就会受到制裁。保
险业的运行必须符合整个经济的运行规律，违背经济规律是要受到惩罚的。因此，
在市场经济条件下，保险公司必须依法接受保险监管机关的监管，同时保险监管机
关也必须依法进行监管，这是一个相对的运动。在保险市场上，为了保险业的整体
利益，为了被保险人的整体利益，必须保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯
性，从而达到保险监管的有效性。
①偿付能力：保险公司资金用来支付到期债务和承担未来责任的能力，它表示保险资产与负债之间的关系。
12
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
二、稳健经营与风险预防原则是为了实现保险业的经营目标
保险业是经营风险的特殊行业，稳健经营是其最基本的目标。而要达到这一目
标，必须进行系统的风险预防和监测，要做到无险防险，出险化险。要把稳健经营
与风险防范和化解紧密结合起来。
三、自我约束与外部强制相结合的原则可以强化监管的效力
保险公司内部的自我约束应与外部的强制性监管相结合。保险监管不能代替一
切，监管应该注意使用有效的监管手段，～方面消除保险公司不正当的经营行为，
化解其经营中存在的风险，另一方面，要把培养保险公司自身管理能力作为监管工
作之一。这样，保险市场发展才有后劲，保险监管才能事半功倍。
四、综合性管理原则要求保险监管采用多种监管手段
由于保险市场的多变性与复杂性，监管部门应针对不同的环境和时期采用不同的监
管手段，保险监管应有综合配套的系统化和最优化的效能，应将法律、经济、行政等管
理手段配套使用。因为法律、经济和行政手段都有其长处和不足，如法律手段具有权威
性但变通性差，经济手段灵活但强制性弱；而行政手段见效快但对市场造成过多的干
预。因此，各种手段必须配套使用，取长补短。．．
五、适度竞争的原则是创造健康市场环境关键
有市场就必须有竞争，否则，市场是不完全的市场，是不健康的市场。自有市
场经济以来，人们追求完全竞争的市场，认为这是真正的市场。但事实也教育了人
们，自发的市场并不等于健全的市场，市场失灵的现象是普遍存在的。为了保持市
场的健康发展，必须要有外部的适当干预，即政府适度监管。保险市场与其他市场
同样需要适度的监管。为了维护保险市场的正常运行，防止保险市场失灵造成破
坏，保险监管的重心应该放在创造适度竞争的市场环境上，放在对形成和保持适度
竞争的格局和程度的监测上，放在防止出现过度竞争、破坏性竞争、恶意竞争从而
危及保险业的健康发展上。要求管而不死，活而不乱，既限制竞争又不消灭竞争，
使保险公司既追求利润而又不盲目冒险，既有风险又保障安全。
六、不干预保险机构内部经营管理的原则是市场化的要求
保险公司是自主经营、自负盈亏的独立企业法人，它有权在法律法规规定的范
围内，独立地决定自己的经营方针和政策。尤其在市场经济条件下，只要保险公司
不违反国家有关法律法规和政策，不违反社会公共利益和公共道德，保险监管机关
就不应该干预其经营行为。干预保险公司正常的、合法的经营行为，实际上是保险
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
监管机关的一种越权行为，也是不合法的行为。
第四节有效监管对监管方式与手段的选择
在不同的国家不同的历史时期由于其经济基础、市场条件或者监管目标的不
同，分别选择采用不同的保险监管的方式和手段，而监管的方式与手段在保险业的
发展过程中不断的变化和完善。
一、监管方式及其在保险业的实践
(一)公示方式及实践
公示方式，即国家对保险业的实体不加以任何直接监管，而仅把保险业的资产
负债、营业结果以及其他有关事项予以公布。至于业务的实质及经营优劣由被保险
人及一般公众自己判断。关于保险业的组织、保险合同格式的设计、资本金的运用
由保险公司自主决定，政府不作过多干预，这是国家对保险市场最为宽松的一种管
理方式。其优点是通过保险业的自由经营，使保险业在自由竞争的环境中得到充分
发展；缺点是一般公众对保险业的优劣的评判标准不易准确掌握，对不正当的经营
无能为力。
这种方式一般为采用英国监管模式的国家所采用较多，如1956年英国的保险公
司法即作此类规定。采取此种监管方式的国家必须具备相当的条件：客观上该国国
民经济高度发展，保险机构普遍存在，投保人有选择优劣的可能，保险企业具有一
定的自制能力，市场具有平等竞争条件和良好商业道德；主观上国民具有较高的文
化水准和参与意识，投保人对保险公司的优劣有适当的判断能力和评估标准。随着
六、七十年代英国保险公司的破产，政府对保险业的监管有加强的趋势，这一方式
很少被采用。
(二)规范方式及实践
规范方式，又称准则主义或形式监督主义，是由政府规定保险业经营的一定准
则，要求保险业共同遵守的方式。政府对保险经营的重大事项，如最低资本额的要
求、资产负债表的审查、法定公布事项的主要内容、管理当局的制裁方式等都有明
确规定。这种方式较公示方式对保险业的管理已进一步，但政府对保险业是否真正
遵守规定，仅仅在形式上加以审查，不进行深入内部的连续不断的监督检查，不能
14
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
触及保险业经营管理的实体。
由于保险专业技术性强，有关法规很难面面俱到，很难适应所有保险机构，所
以，形式上合法实质上不合法的行为时有发生，难以管理。目前，大多数国家已废
弃这种方式。
(三)实体方式及实践
实体方式，又称许可方式，即国家制定有完善的保险监管规则，国家保险监管
机关具有较大的权威和权力。在保险组织的创设时，必须经政府审批核准，发放许
可证。经营开始后，在财务、业务等方面进行有效的监督和管理。在破产清算时，
仍予以监管，这也就是所谓的“全程”监管方式。实体监管方式是从准则监管方式
的基础上发展而来的。准则监管方式的基础是立法，实体监管方式的基础除了完备
的法律体系外，还包括严格的执法和高素质的行政管理人员。
与上两种监管方式相比，实体监管回避了许多形式上的内容，追求更有效的监
督和管理。这是当今大多数国家，如日本、美国、德国等都采用的监管方式，借鉴
日本的经验，我国也采用此种方式。目前在保险费率监管、保险条款审定、竞争约
束、资金运用等方面，许多原来监管严格而市场秩序较好的国家，对此有放松监管
的趋势。
二、监管手段在对保险业的监管中的选择及运用
在对保险市场监督管理中，监管的手段因监管模式的不同而有差异，一般说
来，监管手段有法律手段、经济手段、行政手段3种。
(一)监管手段
1．法律手段
作为保险监管手段的法律，一般是指有关经济方面的法律和保险法规。保险法
规包括保险法律、规定、法令和条例等多种形式。国家通过保险法规对保险公司的
开业资本金、管理人员、保险公司经营范围、保险费率、保险条款等根本性问题作
出明确规定。
2．经济手段
经济手段就是根据客观经济规律的要求，国家运用财政、税收、信贷等各种经
硕j：学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
济杠杆，正确处理各种经济关系来管理保险业的方法。
3．行政手段
行政手段是社会主义国家和许多发展中国家监管保险的又一手段。行政手段就
是依靠国家和政府以及企业行政领导机构自上而下的行政隶属关系，采用指示、命
令、规定等形式强制干预保险活动。
(二)对监管手段的综合协调运用
通常在采用英国宽松监管模式的国家较侧重于运用经济手段，而采用美国严格
监管模式的国家侧重于法律手段，社会主义国家和大多数发展中国家侧重于行政手
段。因为在这些国家中，除了国有保险公司外，没有或很少外国保险公司或其它的
保险人介入，国有保险机构是政企合一的组织，行政管理方式可以畅行无阻，成为
其主要的监管手段。
1．在保险监管中采用法律的手段，是由保险经营的特点决定的。保险合同从订
立到终止，包括承保到理赔，每个过程、每个环节无不受到法律的约束。只有坚持
依法办事，严格按照法律规定进行管理，才能有效地维护保险双方的利益，充分发
挥保险的经济补偿作用。在保险监管中要强化使用这一手段。
2．用经济手段管理保险市场，客观上要求保险监管机构做到尊重经济规律，遵
守等价交换原则，充分发挥市场、价格、竞争、公平、公正、公开等作用，讲求经
济效益。通过使经营者多得或少得经济利益的办法，来达到鼓励或抑制其经济活动
的目的。
3．商品经济并不绝对排斥国家和政府的行政管理，有时还要凭借这些行政力量
为保险经济运行创造良好的外部环境和社会条件，及时纠正干扰保险市场正常秩序
的不良倾向。但是，过分集中化、行政化管理，会阻碍保险业务的拓展和保险经营
者的积极性发挥。要使保险市场真正充满生机和活力，就应使保险企业真正成为独
立核算、自主经营、自负盈亏，具有自我发展、自我约束能力的企业，尽量减少和
弱化行政干预手段。
因此，以上每一种监管手段都各有其特点，我们应根据不同的市场环境要求灵
活加以综合应用，以求达到最佳的监管效果。
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
第二章发达国家保险监管制度的考察及其监管的新动向
我国保险监管才刚刚起步，在监管的各个方面都明显存在不足，而保险业在西
方发达国家已有几百年的历史，有着成熟的监管制度，并能随着保险市场对监管需
要的变化而不断调整监管目标与手段。因此，我国保险监管机构在探索完善监管手
段与方法时，尤其要注意学习和观察保险业发达的国家的监管经验，与本国实际相
结合，尽快形成一套先进的监管方法体系。
第一节美日保险监管制度的考察
由于世界各国的社会状况不同，保险市场结构和发达程度不一样，因此，各国
在保险监管方面也存在很大的差异。而美国、日本两国是当令保险业最发达的两个
国家，美国的保险监管比较广泛而严格，政府对保险人的直接监管的比重较大，日
本的保险监管一直是我国恢复保险业以来所学习的蓝本，1996年以修改《保险业
法》为标志，开始大规模的保险监管制度的改革。因而对比及学习借鉴它们在保险
监管方面的经验，以及日本的改革经验及教训，对于完善我国的保险监管制度无疑
具有重要的现实意义。
一、美日保险监管制度的考察
(一)监管主体
美国是联邦制国家，实行两级多头管理体制，中央和地方都有权对保险业进行
监管。美国联邦政府成立联邦保险局，只负责联邦政府法定保险。根据1945年《麦
克云一佛戈森法案》回，每个州都被赋予监管本州保险业的权力。美国联邦保险局与
各州保险局之间不是隶属关系，而是平行关系。为了对各州的监管进行协调，1871
年美国成立了全国保险监督官协会(NAIC)，其主要职责是讨论保险立法和有关问
题并拟定样板法律和条例供各州保险立法参考。经过保险监督官协会100多年的努
①ScottEHarrington、GregoryRNiehaus：《风险规管理与保硷》，518页，清华大学出版社，2001版．
17 ·
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
力，各州法律己趋于一致。1999年11月通过的《金融服务现代化法》改变和扩充
了全国保险监督官协会的职责，使其成为联邦一级的保险监督机构。
日本属于集中单一的监管体制，大藏省是13本保险业的监管部门。大藏省下设
银行局，银行局下设保险部，具体负责保险监管工作。进入20世纪90年代以后日
本金融危机加剧，金融机构倒闭频繁。为了加强金融监管，1998年6月日本成立了
金融监管厅，接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。2000年7月金融监管
厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏省分离出来。金融厅长宫由首
相直接任命以确保其在金融监管方面的独立性。。
(二)监管内容
美日两国保险监管的内容涉及诸多方面，其目的主要在于保证保险公司的偿付
能力，维护被保险人的利益。
1．对市场准入与退出的监管
就国内保险公司的市场准入而言，美日两国差别不大。保险公司只要具备一定
的法律条件、财务条件、技术条件和其他一些必备的条件即获得许可经营业务。其
主要差别在于对外市场准入方面。
(1)在美国由州负责本州的保险监管工作。由于各州法律存在差异故做法有些
不同。在国民待遇上，对跨境提供保险服务有所限制。在市场退出方面，当州保险
署认为保险公司存在严重的财务问题时，会干预保险公司的业务活动以维护保险公
司的偿付能力。视保险公司财务危机的严重程度，监管人员可以对保险公司进行整
顿或采取积极的监控措施。如果这些措施无效，监管人员可对保险公司进行兼并或
拍卖。为了维护保单持有人的利益，各州一般设立保证基金，但其补偿金额不会超
过设定的上限。
(2)日本在对外市场准入方面，一直限制竞争，严格限制外国保险公司的进
入。20世纪90年代后，在美国的压力下日本逐步开放其保险市场。1994年lO月，
日美第一轮谈判达成协议，允许外国保险公司通过申报制直接在日本营业。1996年
10月日本新的《保险业法》废除了开业认可制，采用申报制，并允许损害保险公司
通过子公司开展生命保险业务，或是生命保险公司通过子公司开展损害保险业务。
①膺运祥： 《保险中介概论》，50页，商务印书局，2000年版．
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
在市场退出方面，在1996年新《保险业法》实施前，大藏省采取“保驾护航”式的监
管方案，对有问题的保险公司进行暗中协调，并强制要求其它保险公司接管，故未
出现保险公司破产事件。新《保险业法》实施后，日本仿效美国对保险公司实行以
偿付能力为中心的监管，引入早期改善措施，促进有问题的保险公司及时解决问
题。由于新法案强调信息公开，客观上加速了有问题保险公司的破产。
2．对保险费率的监管
美国大多数的州实行事先批准的费率监管方式，即保险公司的费率在实施前必
须获得州保险署批准。另一些州在费率方面允许保险公司自由竞争，以确定最佳费
率。相比之下，日本对保险费率的监管比较严格，一般采取事先批准的制度。
3．对偿付能力的监管
在美国，对偿付能力的监管主要体现在以下几个方面：
(1)对资本金和盈余的要求
保险公司在开业前必须满足州保险署对资本金和盈余的最低要求，不同的州和
不同的业务有不同的标准。显然，这只是一种静态的要求，它无法适应保险公司业
务规模扩大的要求。于是美国1992年通过了人寿与健康保险公司的风险资本法。
1993年，财产与责任保险的类似法律也得以通过。据风险资本法，。当保险公司被调
整后的总资本低于其风险资本的～定比例时，保险监管机构将视情况采取不同行
动。
(2)对投资监管
美国保险公司的投资要受到严格监管。其投资不仅要受到证券交易委员会
(SEC)规则的制约，还要受到保险法有关规定的约束(见表2-1)，其目的在于促
使保险公司追求流动性、安全性、盈利性的最佳组合，维护被保险人和债权人的利
益。而寿险公司受到的监管要比财险公司严格的多。随着1999年《金融服务现代化
法案》的通过，商业银行、证券公司、保险公司得以混业经营，对投资的监管也相
应放松。
①与历史j：采用的固定强低资本要求，风险资本要求随着保险公司资产、债务和保费的具体数盘和类型的变化
而变化。其基本思想是：采用高风险行为的保险公司需要拥有更多的资本来满足风险资本的要求。
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
表2-1 美国保险法所规定的保险资金运用比例
＼国项家目＼ 不动产海外投资股票及公司债券
美国(纽约) <10％ <10％ <20％
(马荣伟： ‘各国保险法规对比研究》，129页，中国金融出版社，2001年版。)
在日本，20世纪90年代以前，由于大藏省对保险公司采取保驾护航式的监管，
偿付能力并未引起足够重视。在此之后，泡沫经济的崩溃导致保险公司接连倒闭，
保险公司的偿付能力逐渐引起有关当局的重视。
(1)资本金要求：与美国一样，日本对于设立保险公司也有最低资本金的要
求， 《保险业法》还指出要提高保险公司资本金最低限额。
(2)偿付能力体系的建立：与美国的风险资本相似，日本新《保险业法》引进
了“标准责任准备金制度”和“偿付能力比率”以及“早期改善措施”；所谓“责任准备金
制度”是指保险监管机构根据保险公司的经营情况通过自己的判断而制定的新的必要
责任准备金水平，并以此作为衡量保险公司经营是否稳健的依据。所谓“偿付能力比
率”是指保险公司面临的各种超出正常预测风险的总和与各种可能的支付责任准备金
的比率，是衡量保险公司经营稳健程度的重要指标。此外，根据“偿付能力比率”，
日本保险监管当局还引进了“早期改善措施”，其大致思想是：保险监管当局在了解
保险公司“偿付能力比率”进而了解保险公司的经营情况后，采取各种措施促进有问
题的保险公司尽早解决这些问题。
(3)对投资监管：日本有关法律规定了保险公司的投资原则、投资范围和投资
额度等(见表2—2)。按照规定，日本寿险公司可在股票、债券、贷款、不动产、海
外资产等领域投资。
表2—2 日本保险法所规定的保险资金运用比例l＼项目不动产海外投资股票及公司债券贷款『国家＼＼
1日本<20％ <30％ <30％ <13％
(马荣伟： 《各国保险法规对比研究》，129页，中国金融出版社．2001年版。)
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
(三)信息披露制度
美国在保险市场实行强制性信息披露制度。其依据是保险市场存在严重的信息
不对称，投保人处于信息劣势地位。为了保护投保人的利益，必须让投保人享有知
情权：投保人只有掌握足够的信息才能作出理性的选择。为此，美国制定了《消费
者保险信息和公平法案》以保护投保人的知情权。同时，在美国境内营业的保险公
司每年必须向保险监管机构提交公司财务审计报告和精算报告。保险监管部门定期
公布保险公司的经营状况并提供查询服务。此外，美国还设有评级机构，评级机构
把保险公司的财务信息转变成各种易于理解的等级以反映保险公司的财务情况。这
些服务对于保险公司和投保人来说都是至关重要的。这些资料可供保险公司用于营
销，也可供消费者参考。公开信息制度的实施在相当程度上解决了保险市场信息不
对称的问题。
与美国相反，日本保险监管当局出于稳定保险市场的目的，往往不公开保险公
司的内部信息，以防负面信息扩散引起市场混乱。同时，日本还在保险市场实行“比
较信息管制”，”限制保险公司过分宣传各种保险产品性质和差异。这不仅扼杀了保
险公司创新的积极性，而且损害了消费者的知情权。由于“比较信息管制”的存在，
信息披露也是“内部”的。由于这种信息披露制度与日本的金融自由化改革相抵触，
大藏省及以后的金融厅对此进行了重大改革。新法规规定保险公司应将自己从事的
业务内容、财务状况等编制成经济信息公开资料，并公之于众。
(四)美国的早期预警系统
1974年美国全国保险监督官协会建立了保险管制信息系统，该系统可通过计算
机对各保险公司指定的指标进行分析，以便及时发现各保险公司的财务问题。如果
某公司的指标偏离了平均标准，就被列为“必须监视公司”@。当某公司被列为“必
须监视公司”时，全美保险监督官协会将通知该公司的总公司所在州的保险监督
官，由其命令该公司对其有关脱离正常范围的财务比率追查原因并限期改正，以预
先防范该公司陷入不能支付的状况。
近年来，美国对这种以静态的财务比率为基础的早期警戒系统进行了重新评
价，提出了一种动态标准方法——基于风险的资本计算方法：监管部门把保险公司
①崔惠贤：“发达国家的保险监管制度对我国的借鉴意义”。‘浙江金融》，1999年5期．
②马永伟： 《各国保险法规制度对比研究》，153页，中国金融出版社，2001年版．
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
的风险资本比率分成四个档次，根据一家公司所处的比率档次采取相应的调整行
动。(如表2-3)
表2-3 保险公司的资本低于某个风险资本阀值需采取的监管措施
保险公司风险资本水平相应措施
保险公司必须向保险监督官呈交一份综合财务
风险资本比率高于150％t氐于200％
计划
保险公司必须呈交综合财务计划，同时监督官
风险资本比率高于100％低于150％
必须发出命令，要求改善其财务状况
监督官如果认为有利于保单持有人的话，可以
风险资本比率高于70％低于100％
对保险公司进行挽救行动或停业清算
风险资本比率低于70％ 监督官必须马上对该公司进行挽救或清算行动
(ScottE．Harrington、GregoryR．Niehaus合著：‘风险管理与保险》，第87页，清华大学出版社，2001年版。)
(五)日本保险监管的改革
1996年，日本颁布实施新的《保险业法》。新《保险业法》的修订主要集中在
以下几个方面：
第一，放宽限制，促进市场自由化和竞争。表现为打破芦寿险界限，允许产寿
险公司通过子公司的方式进入对方领域；调整市场主体的组织机构，允许相互保险
公司发行公司债券以及转制为股份公司；改革保险营销制度，在不损害投保人利益
的前提下，允许代理人实行多重注册制度。
第二，撤销和放宽资金运用上限，非寿险的费率将逐步实现市场化和自由化。
第三，正视经营安全，强调防范和预测市场风险。引进最低偿付能力标准制
度，对保险公司的财务状况实行预先警戒；扩大保险公司资本金规模，提两设立保
险公司的最低资本金的限额，以提高经营稳定性；取消保险公司只有在破产时才可
削减保险金额的规定，各保险公司可根据实际情况及时主动削减保险金额；调整负
债比率，改善公司的财务状况。
第四，切实维护投保人利益。包括设立被保险人保护基金制度，对接受破产公
司保险合同的救助公司提供资金援助，为提高企业管理和财务状况的透明度，逐步
改善对保险公司资产负债和审议情况实行的不公开做法，加强被保险人和社会各界
对保险企业的监督。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
二、评价
通过以上分析我们发现美日两国的保险监管制度存在一些差异。总的来说，美
国的保险监管较少采取限制竞争措施，而注重对健全性措施的建设，如偿付能力、
信息披露制度、保险监管信息系统(IRIS)等。相比之下，日本较多采取限制竞争
措旋，如市场准入限制、费率管制、业务领域管制等，该状况在新《保险业法》实
施后有所改善。当然，我们还会发现美日两国的保险监管制度还是有许多共同点
的。这都是值得我们借鉴的。
(一)两国都有自己独立、健全的保险监管组织机构，如美国联邦保险局、州
保险署，日本的大藏省、金融厅等，独立行使保险监管的职能。
(二)保险监管的法制化是两国的共同点。
(三)两国保险监管的内容大体相同，且都注重对偿付能力的监管，与保险监
管的主要目标保护被保险人的利益是一致的。美日两国从以下方面完善对保险公司
的财务监管：一是建立保险风险评价、预警监控系统，对可能出现问题的保险公司
及时警告并督促其解决这些问题；二是正确划分保险公司的资产类型，合理界定保
险公司的实际资产和负债，保持一定的资产负债比率。
(四)日本于1996年进行保险监管的改革，为满足不断发展的保险业对监管提
出的新要求，日本正在建立新的保险监管制度呈现以下特点：由市场准人的严格限
制转为对偿付能力的监管，更加注重对被保险人利益的保护；对保险公司的经营和
财务状况由实体监管形式的秘密主义改为公开主义；从保险市场的相对封闭、政策
保护转向相对开放、推动市场竞争；由保险业的产寿险分业经营转向产寿险通过一
定方式相互经营以及保险业与金融其他行业的相互渗透；由单方面重视对投保人利
益的保护转向同时逐步让投保人自主正确选择保险人，并按市场原则自我承担更大
责任；对保险公司的严格保护政策转向允许破产；把问题严重的保险公司通过市场
来处理，以减少政府对保险公司的过度保护，其经验值得我们借鉴。但日本的保险
监管也存在不足的地方，日本的监管机构在监管过程中没有很好的建立有效的信息
通道和监管指标体系，危机的预防不得力，在很大的程度上降低保险公司的免疫能
力。
(五)美国的保障基金制度十分健全和完善，即使保险公司出现破产，也能最
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大限度地保护被保险人的利益，维护保险市场的稳定，促进保险业的健康发展。
(六)从美国保险监管的经验来看，监管效率的高低在很大程度上取决于信息
的全面和真实性、信息传递的有效性、监管指标的标准化、监管程序以及监管人员
行为的规范化程度等多方面的因素，以及充分发挥现代化技术手段特别是信息技术
在保险监管中的作用。
第二节西方发达国家保险监管的新动向
在第一章里的经济监管理论提出保险监管是由供给和需求共同决定的，保险需
求对保险供给起能动作用，保险监管机构提供的监管政策和措施应满足保险行业发
展的要求。因此，保险监督机构对保险业的监管的模式不应该是一成不变的，在市
场环境发生变化时应作出相应的调整，以保证保险监管供给和需求的平衡。
一、西方发达国家保险监管的转变
从世界范围来看，150多年前，现代保险监管模式诞生便选择了严格的保险监管
模式，并一直朝着正向强化的方向发展。然而，进入20世纪90年代中期以来，西
方保险监管出现了改革势头，逐步放松了对保险业的管制，保险监管模式逐步由严
格向宽松转化。主要体现在以下方面：
(一)成立统一的金融监管部门，主要表现为集银行业、保险业、证券业监管
于一体，使保险监管受益于银行、证券监管的技术和信息优势。
(二)放宽对保险资金投资领域的管制，支持保险企业上市和兼并，推动金融
混业经营。
(三)放松对保险条款、费率的管制，采用以对保险人的偿付能力监管为核心
的宽松型的监管模式。
二、西方发达国家保险监管转变的原因探讨
西方保险监管模式的转换与经济全球化下保险监管的约束条件和目标的变化有
着密切的关联。20世纪90年代以来，并购浪潮在全球范围内席卷而来，以银行业、
保险业为主导的现代金融产业是这次全球并购潮中的重中之重。外部竞争环境达到
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
了白热化的程度，这种外部约束条件的变化诱导了西方金融业的金融创新，导致金
融业务的相互交叉，使得银行业、保险业、证券业三者的行业边界逐步淡化，但遭
到了建立在唯一的稳定性目标之上的严格的监管模式(即银行、保险、证券业分业
经营，保险企业内部寿险、产险不得同时经营以及三者分业独立监管)的强约束限
制。西方发达国家保险监管机构不得不重新审视持续近一个半世纪的保险监管的稳
定性目标函数，并对保险监管目标函数加以修正，由一维的稳定性目标转为多维的
目标函数，即稳定性目标、效率目标(改善本国保险竞争环境，推动本国保险业的
新一轮发展)和扩张性目标(在全球范围内开拓包括中国在内的新兴保险市场，并
为发达国家组成更为强大的金融保险跨国公司进行新一轮兼并创造条件)以及其他
目标。其中，效率目标是第一性的，它是实现保险体系的长期稳定性目标和长远扩
张性目标的前提条件。因此，放松保险管制，建立密切配合的保险监管模式成为西
方发达国家各保险监管机构的必然选择和努力方向。
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第三章我国保险监管的现状分析
我国的保险监管的发展只有十几年的时间，在本章里，我们对我国的保险监管
的发展历程进行归纳总结，并对保险监管的现状、存在的不足进行分析后认为：在
总体上，我国保险监管模式已不适应并且已阻碍保险业的发展；同时，在具体监管
过程中存在许多的不足有待进一步的完善。
第一节我国保险监管的发展
一、我国保险监管发展
从1980年恢复国内保险业务至今，我国保险监管的发展大致可以分为以下几个阶
段：
+’
(--)恢复阶段
从1980年我国恢复保险业务开始，到1988年批设太平洋保险公司之前，是我
国保险业和保险监管的恢复阶段。在此期间，保险市场由中国人民保险公司独家经
营，处于完全垄断的状态。当时在中国人民银行内部只有金融管理司的一个处——
保险信用合作处在管理各种基金会和信用社的同时履行保险管理的职能，当时的保
险法规也只有国务院1985年3月颁布的《保险企业管理暂行条例》，没有从法律的
层次对“保险”的概念予以界定，也没有对保险公司经营行为和偿付能力形成监管
制度。
(二)起步阶段
1988—1996年《保险法》颁布之前，是我国保险业和保险监管的起步阶段。在
此期问，中国太平洋保险公司、中国平安保险公司、美国友邦保险公司上海分公司
及其广州分公司相继成立。独家垄断的局面被初步打破，形成人保为主，包括太平
洋、平安、地方性保险公司和外资公司在内多家并存，以完全垄断为主、寡头竞争
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
为辅的市场结构。但保险市场依然存在公司经营管理粗放，市场行为不规范等问
题，并且受当时国内市场环境影响，寿险公司纷纷销售高利率保单来争夺资金和市
场，在资金运用方面也缺乏约束，积累了大量利差损风险和资产风险。保险监管在
一定程度上体现出“重审批轻监管”的特色，在机构设立审批方面花费的精力较
多，而在保险公司经营行为和偿付能力方面还是没有形成监管制度。
(三)市场行为监管为主阶段
1995年6月《保险法》颁布，同年7月中国人民银行设立专门行使保险监管职
能的保险司，从1995--1998年，中国保险监管主要以市场行为监管为主，并开始探
索偿付能力监管，逐渐进入较快的发展阶段。但由于市场主体尚不成熟，市场竞争
中出现了大量违法违规行为，如非法设立机构、擅自开办新业务、擅自降低费率或
抬高手续费，因此这一时期监管部门的主要工作，就是根据《保险管理暂行规
定》、《保险代理人管理暂行规定》等一系列规章，开展全国范围的清理整顿，规
范保险市场行为。除市场行为监管以外，监管部门还初步制定了较为简单的偿付能
力监管方法，并在建立寿险精算制度方面完成了大量基础性工作，特别是颁布了
《中国人寿保险业经验生命表(1990--1993)》，制定人身保险业务的精算规定，
建立人身保险准备金评估报告制度等。
(四)市场行为监管与偿付能力监管并重阶段
1998年1 1月，国务院成立中国保监会，独立履行保险监管职能，集中统一监管
保险市场。到2001年，保监会已经在全国建立了3l家派出机构负责监管当地保险
市场。保监会的成立，将保险监管职能从中央银行分离出来，标志着中国的银行、
保险和证券分业监管体系的正式确立。保监会成立后，根据市场发展的实际情况，
对保险监管制度和保险业的行为规范作了大量修改和补充，颁布了新的《保险公司
管理规定》，并提出“市场行为监管和偿付能力监管并重”。的监管目标模式。在加
强保险偿付能力监管方面，保监会借鉴国际经验，在《保险公司管理规定》中对保
险公司偿付能力的计算方法进行了全面修订，规定了偿付能力不足的处理原则，制
定了保险偿付能力监管指标体系和保险公司资产认可办法，开始从审慎监管的角度
去衡量偿付能力风险，至此，中国保险市场主体结构和监管框架初步形成。
①中国保险监督管理委员会： ‘保险相关法律汇编》t 337页，中国金融出版社，2002年版．
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
二、我国保险监管的监管内容
伴随着保险业的发展壮大，我国的保险监管充分利用对外开放的成果，在积极
借鉴国际先进经验的基础上，初步建立起相对完整的保险监管体系。目前我国保险
监管主要有以下内容：
(一)市场准入监管
目前保险监管对保险公司及其分支机构的设立全部实行审批制度，根据经过修
改并于2003年1月1曰实施的《保险法》的规定，设立保险公司的注册资本金最低
限额为人民币二亿元，并且申请人还要向监管部门报送公司章程。①
(二)条款费率监管
目前，监管部门对关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和
新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构审批。
保险监督管理机构审批时，遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争的原则。审批
的范围和具体办法，由保险监督管理机构制定。
总的来说，保险条款费率监管已经比以往宽松，并且监管部门正在研究进一步
放开条款费率监管。‘
(三)资金运用监管
1995年颁布实施的《保险法》规定，保险公司资金运用限于银行存款、国债、
金融债券和国务院批准的其他形式。。《保险法》实施后的几年中，为适应保险市场
发展需要，国务院逐步批准拓宽了保险资金运用渠道，到2001年底，保险公司的资
金运用已经增加了银行间债券市场交易(包括债券回购)、保单质押贷款、中央企
业债券、证券投资基金等等。目前，保险资金运用于保单质押贷款、中央企业债券
和证券投资基金等方面都有一定的比例限制。
(四)市场行为监管
市场行为监管主要是对保险公司违法违规经营，破坏市场竞争秩序，损害消费
者利益等行为进行查处。
(五)偿付能力监管
①2003年1月1日实施的《中华人民共和国保险法》，第72条．
②2003年1月1日实施的《中华人民共和国保险法》，第104条。
28
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
监管部门对保险公司实施两个层次的偿付能力监管。第一层次包括监管保险费
率、规定各项准备金的提存、规定保险公司单个风险自留额和全部风险自留额：第
二层次即偿付能力额度监管，规定保险公司实际资产减去实际负债的差额不得低
于所规定的数额。。我国偿付能力监管第二层次采用了英国偿付能力额度监管的思
路。作为偿付能力额度监管的补充，监管部门还设计了与偿付能力额度监管配套的
监管指标系统，目的是通过这套指标考核，寻找公司偿付能力问题的原因。此外，
监管部门还在加紧修改完善有关的报表和信息系统，以确保信息渠道的畅通。
第二节目前我国保险监管模式存在的不足的理论分析
保险监管模式其实质是保险监管机构在既定的约束条件下为达到保险监管的某
种预期目标而作出的监管行为的选择方式。其监管模式的初始选择取决于其初始的
目标函数和约束函数的限制。而其模式的动态变化则是保险监管机构根据初始目标
函数或约束函数的变化乃至两种函数的同时变化而作出的动态调整。
一、我国现行保险监管模式的特点、假定前提及其效用分析
(--)我国现行保险监管模式的特点
与西方现行的宽松的保险监管模式相比，我国现阶段保险监管从整体上仍然属
于较为严格的监管模式，其独特性表现为：
1．单一的分业监管机构。1998年成立的中国保监会为全国商业保险的主管机
关，独立行使保险市场的监管职能。
2．直接的实体监管方式。对保险企业的直接监管，即通过一系列法规条文严格
规定了保险企业的经营准则，如保险企业的创设制度以及业务监督、财务监督、人事
监督制度等等，并由保险监督机构(保监会)贯彻执行。而对保险业整体的间接的中
介监管指标一偿付能力要求不高，采用单纯的固定最低资本额模式，监管力度不够。
3．严格的监管内容。对保险企业的监管内容不仅涉及范围广，并且限制性很
强。突出表现为两个方面：第一，对保险企业的组织监管，实行严格的市场准入限
①保险监督管理委员会：“杲险公司管理规定》t第82条，中国金融出版社2002年版。
29
硕士学位论文对完瞢我国保险监管的探讨与研究
制。我国《保险法》规定内资保险企业创设的开业资本最低限额为2亿人民币，且
必须为实缴货币资本。这一规定不仅大大超过了发达国家的相关要求(如英国为10
万英镑，日本为3000万曰元，法国为500万法郎)，也远远超出了我国对一般股份
有限公司开业资本1000万人民币的要求。对外资保险公司进入我国则规定了更为严
格的市场准入限制。而对保险企业的组织形式仅限于股份有限公司和国有独资公
司；第二，对保险企业经营活动也作了严格的限制。我国新修订的《保险法》规
定：保险人在经营范围上不能兼业兼营；商业保险的关系社会公众利益的保险险
种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，
应当报保险监督管理机构审批，其他险种的保险条款和保险费率，应当报监管机构
备案：保险人的资金运用，仅限于银行存款、国债、金融债券方面；虽然在条款
上、资金运用上有所放松，但与其他国家相比仍很严格。
(二)我国现行保险监管模式的假定前提
我国现行严格的保险监管模式，在下述假定前提条件下发挥效用：
1．完全封闭经济或次级封闭经济环境，即在一国经济下，假定不存在外部保险
力量的竞争或外部保险力量薄弱。、
2．内部保险市场的不完全性。保险市场结构呈现出强垄断性，即一国国内保险
市场结构为完全垄断型或寡头垄断市场模型，并且保险市场容量很大，保险需求量
大于保险供给量。
4
3．计划机制在一国保险资源的配置中发挥基础性作用，市场机制存在严重缺
陷，在保险市场中基本上不发挥作用，即便发挥作用，效果也不明显。
4．保险业为一国的幼稚产业，其保险密度与保险深度与世界平均水平相差甚
远，保险业处于一国的初级发展阶段。
5．资本市场不成熟，资本市场自身的投机性风险很大。
6．保险监管体系处于初级形成阶段，包括保险法规体系不健全、保险监管机
构、保险行业自律组织不成熟。
7．保险市场缺乏信息传导机制，信息不对称现象尤为严重。
8．保险监管技术落后。对保险业的监管尚未形成一套科学有效的指标体系，更
难以建立起以偿付能力为中心的全国性保险监督预警系统。
9．国民整体文化素质较低，缺乏必要的保险知识和保险识别能力。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
(三)我国现行保险监管模式的效用分析
根据上述假定前提条件，我们将我国保险业步入经济全球化之前的保险监管模
式划分为两个阶段分别分析其适用条件和效用状况。
1．第一阶段(1980—1991年)期间我国保险发展的情况： (1)这一时期我国保
险业的发展几乎处于完全封闭的经济环境之下，虽然先后仅有英、美和日本的16家
保险公司在中国设立代表处和联络机构。(2)我国保险市场近乎处于完全垄断市场
模型，我国保险市场上仅有四家保险公司。(3)保险业是我国新兴的幼稚产业，处
于初级发展阶段(见表3一1)。(4)保险资源完全通过计划机制配置。(5)资本市
场几乎不存在。(6)保险监管体系尚未形成，保险监管机构为中国人民银行非银行
机构管理局的保险处，并仅有一部临时性的、行政管理性的保险法规，即《中华人
民共和国保险企业管理暂行条例》，对保险企业的设立及其经营、财务等方面均无
具体规定，法律效力不明，保险监管乏力。(7)保险市场存在严重的信息垄断，缺
乏透明度。(8)国民保险意识低。
表3-1 1991年我国保险业的发展状况．
1全国保费收入人保保费收入占总保费收入保险深度。保险密度。
I 239．7亿元98％ 1．11％ 20．93元
l
可以看出，上述现实条件与我国现行保险监管模式的假定前提条件基本吻合。
我国现行保险监管模式在这一时期的效用处在上升阶段，主要表现为：保险体系的
稳定性强，保险企业经营性风险很小。然而，由于存在对保险企业的过度保护，保
险管制费率过高，保险企业获得巨额垄断利润，使得保险供给量难以达到社会最优
需求量，垄断势力造成的无谓损失大。从整个社会效用来看，这一时期保险体系稳
定性大于效率。相对而言，其监管模式使这一时期的政府有效高于政府无效。
2．第二阶段(1992—1996年)我国保险业的发展情况： (1)保险市场逐步开
放。这一时期是我国保险业迅速成长的时期，保险市场开始实质性地对外开放，自
1992年美国友邦保险公司在上海成立分公司开始，这一时期出现了12家外资保险公
司，1家中外合资保险公司，但外资保险力量未能构成对中国保险业发展的威胁，可
①保险深度：保费收入占GDP的比重。
②保险密度：指人均保费．
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
以说中国保险业仍处于次级封闭的经济环境之中； (2)我国保险市场处于寡头垄断
甚至完全垄断阶段。我国保险市场由四大家保险公司扩大到9家保险公司，但四大
保险公司垄断着我国保险市场，尤其是中国人民保险公司占绝对垄断优势；由于外
资保险力量的介入和国内新生的保险供给主体的加入，保险业得到了快速的增长，
在中国保险领域验证了“供给创造需求”的萨伊定理(见表3—2)。(3)我国虽然保
费增加得很快，但保险深度只有1．14％，而发达国家平均达到10％左右，所以从整体
上讲，我国保险业仍然处于初级发展阶段。(4)保险资源仍主要依靠计划机制配
置，市场机制开始引入保险市场，但存在严重的缺陷。(5)保险监管体系处于初步
形成阶段，1995年我国第一部正式的保险法规《保险法》颁布，保险监管机构由原
中国人民银行保险处升格为保险司，专门负责保险市场的监管。这些均为保险监管
的法制化、正规化铺平了道路。(6)中国资本市场初步形成，但市场发育程度很
低，其运行缺乏公开性、公平性、公正性，投机性很强。(7)保险市场仍然存在着
严重的信息阻隔，信息传导机制尚未形成。因此，这一时期的现实条件基本符合中
国现行保险监管模式的假定条件。
(表3～2) 1996年我国保险业发展的情况
l 保费收入年均增长率保险深度保险密度
l 776亿元27．72％ 1．14％ 110．65元
我国现行保险监管模式在这一时期的总效用还属于上升阶段，但总效用的增加
逐步缓慢。原因是：
(1)保险监管还存在着较高的效率，我国保险业在这一时期获得了前所未有的
高度发展，保险企业获得了远远高于世界保险平均利润率的报酬。而且，保险体系
的稳定性并没有因保险业的快速发展而受到影响。主要是因为：一是这一时期保险
企业数量不多，市场竞争程度不高，保险公司能获得高额的利润，因而保险企业的
偿付能力未受到保险业高速发展的冲击；二是国民经济的高速发展(实际GDP年均
增长率高达11．58％)有力地支持了我国保险业的稳定、发展；三是这一时期较高的
通货膨胀率不仅没有对我国保险企业的偿付能力产生负面影响，反而产生了较强的
正面效应。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
(2)这一时期的监管模式也存在着较严重的效率损失，具体表现为：第一，我
国保险市场引入竞争机制的同时，现行保险监管模式未能及时有效地引入规范的市
场机制，导致我国保险市场无序竞争的开始，规范中国保险市场竞争行为的监管目
标几乎化为乌有，为后来低效的保险监管留下了“后遗症”。第二，保险条款和保险
费率的管制，使得保险费率仍大大高于边际成本，投保人的一部分消费者剩余为保
险人侵占。第三，1993—1995年严重的通货膨胀使得投保户保单的现金价值贬值，既
严重侵蚀了投保户的经济利益，又影响了保单的保障性。但从整体来看，这一时期
现行保险监管模式的正面效应大于其负面效应，政府监管相对有效。
综上所述，我国现行保险监管模式在1980～1996年间取得了预期的监管目标，
即实现了保险体系的稳定、微观层面丰厚的利润以及宏观层面民族保险业的高速发
展，这主要是由于这一时期中国保险业所处的现实环境与其监管模式的假定前提条
件基本吻合所致。
二、经济全球化下我国保险监管模式已不适应保险业的发展
(一)20世纪90年代中后期保险市场现实环境发生了的变化
1．保险业的封闭经济环境已为我国保险市场较大规模的对外开放所打破
截至2001年底，外资保险公司的分公司有13家(3家筹建)，中外合资保险
公司19家(8家筹建)，有17个国家和地区的外资保险公司在华设立的代表处有
202个，其中一百多家外资保险公司提出申请，等候进入我国保险市场。。
2．保险市场的国际竞争程度将趋于白热化
随着我国加入了WTO， 5年内我国保险市场将对外资保险公司全面开放，我国
保险业即将置于开放经济环境之下，参与国际竞争。
3．国家宏观经济政策做出了重大的调整
自1996年以来，央行连续8次银行利率大幅降息，年利率由调整前的10．28％降
为现在的1．98％。
(二)我国现行保险监管模式受到严峻的挑战
1．计划机制配置保险资源在实际运行中遇到障碍。经济全球化给我国保险市场
带来前所未有的激烈竞争，而保险条款和保险费率的计划管制，诱使保险企业通过
提高保险代理佣金和变相回扣提高市场竞争力，长此下去，其结果是保险成本不断
①徐福君、朴明根： 《中日韩三国保险制度比较研究》，122页，内蒙古大学出版社，2002版。
33
硕士学位论文对完普我国保险监管的探讨与研究
攀升，加之资产运用手段单一，资产收益得不到保证，经济效益急剧下降。保险企
业的实际费率已到了危险的边界。
2．宏观经济政策的调整也使得我国保险体系呈现出严重的危机。我国现行保险
期限结构的不对称，我国保险公司多以长期负债为主，资产运用却以短期的银行存
款、国债为主，保险资金运用渠道的狭窄，央行的八次降息，导致保险公司的资金
盈利能力日趋下降(见表3—3)。加之1992—1996年我国保险业盲目的数量扩张，年
均保费增长率29．6％，使得中国保险业在现行保险监管模式下，面临着前所未有的偿
付能力压力，中国现行保险体系存在着严重的危机。
表3-3 中国人民保险公司1996-1998年利润增长情况单位：亿元
年份1996 1997 1998
利润20．2 20．5 ．8．8
增长率(％) 2．62 1．48 ．44．1
(江生忠： 《中国保险产业组织优化研究》，61页，中国社会科学出版社，2003年版。)
通过上述分析可见，经济全球化下我国保险市场的全面开放，国内外竞争的加
剧，宏观经济政策的变化，导致现行保险监管模式的某些重大的假定条件不能有效
地得到满足。我国现行保险监管模式不仅效率目标难以实现(保险企业盈利逐年下
降，保险业发展速度逐年放慢)，而且初始目标一稳定性也无法达到(内资保险企
业的长期偿付能力和国内保险体系的稳定性均遭到严重威胁)；总效用下降，而实
践也证明，我国现行保险监管模式已阻碍保险业的发展的。
第三节我国保险监管存在缺陷的具体表现
除了严格监管的模式在总体上约束保险业的发展，我国的保险监管政策体系在
实施监管过程中仍然存在许多不完善的地方，不能满足对监管的需求，其不足具体
表现在以下方面：
一、过度监管与监管不足并存
长期以来，我国的保险监管一直存在过度监管和监管不足的问题。在一些市场
竞争和公司经营者可以自己解决的问题上，给予了过多的直接管制，而对于公司偿
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
付能力和经营风险等关键领域的监管则仍然十分薄弱。国外经验表明，政府对市场
的管制应当严格限定在市场失灵的领域，只有存在实际或潜在的市场失灵，并且政
府行为确实能够提高市场公平和效率时，才应该进行直接管制。在市场机制仍然有
效的领域采取过多的监管，将造成监管过度，从而损失市场效率。
受习惯思维和做法的影响，长期以来，我国的保险监管处处体现出政府主导市
场的观念，不仅把公司经营的方方面面几乎都纳入行政审批当中，有时还以行政命
令的方式直接调整公司的经营行为。这种监管方式在新兴市场发展初期，市场主体和
市场机制都不成熟的条件下，对解决诸如市场秩序混乱、经营管理粗放、损害投保方
利益等问题能起到决定性作用。但随着时间推移，过度监管会抑制市场竞争机制和公
司自我约束机制的发育形成，不利于保险市场和保险监管的发展。首先，过度监管使
保险公司在产品和服务的创新方面失去灵活性和主动性，难以迅速应对市场需求的变
化，同时保险公司会产生惰性，不自觉地依赖于监管部门的决策和行动，从而束缚了
市场发展。其次，过度监管的方式占用大量监管资源，使监管部门把大量的时间和精
力用于行文审批、市场整顿，对更为重要的偿付能力监管等问题反而力不从心。第
三，过度监管的方式往往以行政手段调节市场，当行政措施与市场规律相冲突时，就
会受到市场的抵触，难以贯彻落实，从而影响监管部门的威信。
目前的监管体系中，与过度监管同时存在的是对偿付能力和经营风险等关键领
域的监管不足。我国保险市场起步晚，受经验和水平所限，对保险公司的偿付能力
和经营风险监管尚处于初级水平，已经制定的有关监管制度大部分还停留在纸面上
无法实施。这种状况表明我国的保险监管还存在较大缺陷，还没有建立成熟完善的
判别风险和化解风险的机制。
二、偿付能力监管存在问题
保险监督机构对保险业的监督的基本目的是保护消费者的利益，因此，必须要
对保险公司的偿付能力进行监督管理，否则，将有可能出现许多不负责的经营者，
只顾收取保费，而后随意投资，最终导致保险公司的偿付能力不足，无法履行保险
合同义务，使保单持有人的利益受损。偿付能力管理就是通过对保险公司的偿付能
力状况进行监控，及时对偿付能力存在危机的的保险公司采取措施，保证保险市场
上保险公司的偿付能力充足，保护保单持有人的利益。
根据有关专家的测试我国的保险业偿付能力差额在1997年达到了32．69％(见
表3-4)，虽然造成这样的局面原因是多方面的，根据瑞士再保险公司关于保险偿付
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能力的模型中，保险监督机构对保险公司的偿付能力的状况是要承担一定的责任的
(见表3．5)。
表3-4 中国民族保险业的偿付能力(1997年) (单位；万元人民)
总资产】6，727，】66
应扣减项目307，783
实际资产=总资产．应扣减项目16，419，383
所有者权益1，841，894
实际负债=总资产．所有者权益14，885，272
偿付能力=实际资产-实际负债l，534，11l
最低偿付能力标准2，279，219
偿付能力不足差额=最低偿付能力标准．偿付能力745，108
不足差额，晟低偿付能力标准32．69％
(马明哲： 《挑战竞争一论中国保险业的改革与发展》，10页，商务印书馆，1999年版。)
表3-5 偿付能力模型
(资料来源：(SwissRe sigma)，No．711995，第5页。)
根据偿付能力的决定的模型，我们可以从以下方面发现我国偿付能力监管不足
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(一)资本管理
由于保险公司是一提供保障的金融机构，因此，其本身应有较大的资本，自有资本
越大，其提供的保障的能力就越大。目前，中国保险业在飞速发展， 使得保险公司的
资本金明显过小，这可以从中外保险公司的对比看出来(见表3—6，表3—7)：
公司所有者权益
中国人民保险公司15，880
中国人寿保险公司5，26l
中国太平洋保险公司3，182
中国平安保险公司4，722
(中围保险监管委员会： 《2000年中国保险年鉴》，根据131页，157页，215页整理。)
表3．7 目前进入中国保险市场的外资保险公司的资本状况(1999年)
(单位：百万元人民币)
财富500强排名公司股东权益
15 法国安盛15，809．7
23 德国安联26，106．8
37 瑞士信贷18，809．3
74 英国保诚5，406
76 美国国际集团27，131
130 英国皇家太阳12，094．8
178 美国安泰11，388．9
239 日本东京海上火灾保险公司5，754．7
476 加拿大永明3，958．7
499 美国恒康3，388．7
(马明哲： ‘挑战竞争一论中国保险业的改革与发展》，129页，商务印书局1999年版。)
1999年中国最大的四家保险公司的所有者权益相加只有290亿人民币，约合美
元35亿元，还不及财富排名499位的美国恒康相互保险公司。中国保险公司的资本
不足和增长缓慢，使得中国保险业的抵御风险的能力较小，一旦出现不良状况，很
硕：E学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
容易造成整个保险业的危机。而这种局面主要是由于长期以来国家监管政策对保险
业资本金的注入渠道的限制和不重视所造成的。
(二)技术准备金监管
虽然在保险法中有关于责任准备金和赔款准备金的提取规定，但极不完善，就
非寿险业务来说，一是从国际惯例看，非寿险业务的未到期责任准备金有多种提取
方法，原《保险法》规定的二分之一法比较粗略。采取当年tl留保费50％的计提比例
。是以年内保费收入均衡分布为假设前提的，而事实上，20年来我国保费收入以年均
30％以上的速度增长。，而且一年之内保费收入的波动也较大。就寿险业务来说，一
是“按照有效的人寿保险单的全部净值提取未到期责任准备金”的提取方法存在不
当之处。《保险法》起草时，寿险业务险种较少，主要是简易人身险，也没有建立
精算制度。在实际的业务操作中，一般是按保费收入的一定比例提取各项费用以
后，剩下的以“特种准备金”的名义全部计提，因此在立法时就作了上述规定。但
这种方法既不能反映保险公司寿险业务的利润和亏损，也无法准确计算保险公司的
偿付能力。二是按照我国保险企业会计制度，寿险业务不提取“未到期责任准备
金”，只提取“寿险责任准备金”。而且，“人寿保险单的全部净值”的概念也没
有明确界定，不符合精算原则。另外IBNR未决赔款准备金的提取方法还在沿用1999
年财政部的统一规定，没有任何科学合理性可言。国家统一规定按照当年赔款支出
的4％提取IBNR准备金，其实，此项金额的多少完全是由各家公司不同的经营能力和
管理能力所决定，不能一刀切。因此，长期以来在准备金的提取上监管部门的监管
措旌的粗糙造成保险行业的技术准备金的提取不符合业务发展的要求。
(三)投资的监管
保险公司的利润主要来源于承保利润和投资利润，由于存在激烈的竞争，保险
费率的逐步降低，使得保险公司在承保上无法获得利润，如果没有保险投资，整个
保险业是不能进行下去的。
在保险业发达，相关市场体系完善的国家中，资金营运成为保险公司以赢补
亏，持续发展，增强自身经营能力的重要保障。(见表3—8)
①中国保险监督管理委员会： 《保险相关法规汇编》，21页，中国金融出版社，2002年。
②雪峰：《保险业如何做稳》，45页，中国对外翻译出版公司。2002年版。
38
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
表3-8 1975--1992年六国保险业收益状况
收～益＼种类国、别＼ 美国日本德国法国英国瑞士
承保盈亏，保费一8．02％ 0．33％ 0．61％ 一1．16％ 一8．72％ 一8．48％
投资收益／保费14．44％ 8．48％ 8．72％ 13．01％ 13．29％ 11．55％
综合赢余总收益／保费5．84％ 5．64％ 9．91％ 3．84％ 5．73％ 0．72％
(颐慧铃：“我国保险业资金运用中存在的问题及对策”， ‘经济问题》，1999年10期．)
从上表可以看出，各国的承保利润是十分低的，如日本、德国，而有的国家甚
至亏本，如英国、法国、美国、瑞士，而以上六国均在投资方面取得了较为丰厚的
利润，因此投资对保险公司来说是至关重要的。
但从中国目前的情况来看，中国目保险资金运用仅限于： (1)银行存款；
(2)买卖政府证券； (3)买卖金融证券； (4)买卖保监会指定的中央企业的债
券： (5)国务院规定的其它资金运用方式。可见我国的资金运用率极低。(如表3-9)
表3-9 中外保险资金运用对比表。’ (1999年)
项目发达国家中国
证券化程度>80％ <10％
现金和银行存款O．5％一2％ 20％一45％
资金运用率>85％ <25％
投资收益率>12％ <6％
(颐慧铃： “我国保险业资金运用中存在的问题及对策”。‘经济问题》，1999年10期．)
从我国四大保险公司的资金运用上来看，最突出的特点是现金和银行存款占总
资产的比例很高，为20％-45％，说明我国保险资金的运用过于注重安全性和流动性
使得保险资金的运用保值有余，增值不足，虽然目前保险资金运用有所放松，允许
部分保险资金间接进入股市，在2003年起开始新的保险法规定“保险公司的资金不
得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企业”，虽然为拓宽保险资金
运用埋下伏笔，但仍然不能满足保险资金的运用要求。
由于保险资金运用结构不合理，限制过死，我国保险资金运用收益率逐年下
降。2001年收益率为4．3％，2002年为3．14％。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
表3—10 2002年保险资金运用比例分析单位亿元
资产运用总额5799 100％
银行存款3019．7 52％
购买国债1080．8 18．6％
购买金融债券403．5 6．96％
投资证券投资基金313．3 5．4％
回购业务620．4 10．7％
购买企业债券183．1 3．16％
其它方面178．2 6．34％
(根据中国保险网《中国保监会副主席吴小平在的“2003中国保险发展论坛”上讲话》整理。)
在表3-10中，保险资金运用集中于银行存款和国债，两项占70．6％，银行存
款中人民币大额协议存款占72．I％，由于货币市场资金供应充足，带动协议存款利
率大幅下调，已由2001年的5％左右下调至目前的3．4％左右。由于银行存款所占的
比重过大，带动资金运用收益率整体下降，因此，对保险资金运用的过严的限制，
一方面加大了保险经营的风险，另一方面也减低保险公司的偿付能力。
(四)定价与保险产品的监管
中国保险业在近几年获得飞速发展，最明显的就是保费收入持续以两位数的速
度增长。但由于中国寿险的产品传统上都是固定利率型产品，在利率稳定的前提
下，是不会产生问题的。但是几经降息，而原有的保险产品的平均利率高达7％，必
然产生利差损，这个问题给我国保险业带来极大的隐患。在日本，从1997年4月日
产生命保险公司破产以来已有多家保险公司破产，其主要的原因之～是由于日本在
高利率时期出售大量保险产品，给其造成了巨大的利差损。可见，保险产品的的定
价会给偿付能力带来很大的影响。
三、监管透明度亟待提高
无论是从维护市场的公平和效率的角度出发，还是从保护消费者利益角度出
发，保险监管都应当努力提高市场透明度。一个市场的透明度如何，也是这个市场
是否有效率的重要体现，按照经济学观点，有效率的市场都应当具有较高的透明
度。市场透明度高，市场参与者获取信息的成本将很低，交易者只用很低的成本，
便能达成彼此都满意的交易；反之，市场透明度低，市场参与者无法获得信息或只
能以很高的成本获得信息，将导致交易难以达成，或者交易成本非常高，甚至可能
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达成对信息劣势一方不利的交易。总之，市场透明度高，将增加公平交易的机会，
有助于社会福利的总体增长，而市场透明度低的结果则完全相反。
目前中国的保险市场透明度较低，社会公众难以及时、准确、完整地获得关于
保险公司、保险产品和保险市场的重要信息，许多人带着误解购买保险产品，还有
人为防止受骗上当，干脆对保险敬而远之，这些都是公平和效率受损的表现。就目
前情况看，保险监管透明度低是保险市场透明度低的重要原因，中国的保险市场中
只有保险监管部门有足够的资源和能力对公众进行全面的信息发布，其他任何一家
行业组织、评级机构或其他中介机构都不具备这种条件，因此应当首先解决监管透
明度问题。
目前保险监管在透明度方面存在的主要问题是：第一，保险产品审批情况不对
外公布，社会公众难以了解他们准备购买的保险是否合法。第二，对保险公司的举
报投诉情况不对外公布，社会公众难以比较保险公司服务水平的优劣。第三，对保
险公司的经营情况和处罚情况不对外公布，经营不善的或违规操作的公司可以继续
在市场中生存下去，不知情的公众也依然去购买其产品，无形中对业绩优良、守法经
营的公司构成了一种损害，市场竞争和优胜劣汰的机制难以发挥，长此以往，其结果
必然是“劣币驱逐良币”，要么好公司也变坏，要么好公司退出市场。第四，没有正规
的信息披露渠道，社会公众无法及时、完整地从权威、中立的机构或媒体获得关于公
司、产品和市场情况的重要信息，只能听信保险公司和业务人员的一面之词，必然助
长误导宣传大行其道。第五，监管部门工作制度不够透明，市场主体和社会公众对法
律指定过程的参与程度不高，增加了监管成本和市场主体的经营成本。
四、缺乏完善的市场退出机制
我国保险机构的市场退出问题长时期以来一直未受到应有的重视。对于一个完
整的保险市场来说，强有力的保险机构退出机制(合并、关门、清盘)与准入机制
同样重要。然而我国目前尚缺乏完善的保险机构市场退出机制，保险法规对保险机
构市场退出部分的规定也比较粗， 《保险法》仅在第84条至90条中对此问题有所
涉及，很多地方弹性都比较大(对保险机构市场退出的方式、程序、善后事宜的处
理等关键性问题只有含糊的定性描述)，而且在这些法律中没有接管和终止的明确
定义，缺乏接管和终止的程序和操作性内容，对接管后的业务界定问题、与法院司
法权的冲突配合问题和与股东、债权人的关系处理等问题都没有明确的规定，市场
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退出法律存在严重缺位。众所周知，我国的银行界和风险投资界都已出现了破产的
先例，而这在过去都是难以想象的事。我国入世后，保险市场的竞争会越演越烈，
一旦保险机构出现经营不善、需退出市场的情况，监管部门对其的监督将陷入盲
区，许多猝不及防的新问题将使监管部门感到难以应付，一些违反国家法律规定、
为私人谋取利益的行为也将趁机出现，国家经济系统的稳定性必将受到冲击。完善
的市场退出机制需要通过一系列的制度建设来保障，这些制度包括市场退出的标
准、方式、程序和科学的保险保障制度，前者需要通过立法来规范和统一，后者一
般通过建立保险保障基金的方式来实现。我国现有保险保障基金的特点是：保险保
障基金由各保险公司按照当年保费收入1％的标准单独提取，当保险保障基金达到总
资产的6％时停止提取；筹集的资金专户存储于中国人民银行或中国人民银行指定的
商业银行，也可以购买国债；寿险业务、长期健康保险业务不提取保险保障基金①。
现行制度的问题主要是：没有根据财险和寿险的不同特点分别提取保障基金，寿险
和长期健康保险事实上并未得到应有的保障；由于保险保障基金的管理权属于保险
公司，基金的安全性难以保证，一旦保险公司出现流动资金短缺，就很可能会动用
基金。、
五、保险业市场化改革与防范风险的问题没有引起足够的重视
保险业市场化改革应注意和防止风险聚集。从2001年开始的车险费率市场化试
点改革的实施情况看，政府管制取消后过高费率的下调，有市场机制调节的合理成
分，但也有市场竞争主体不计成本、不考虑风险控制，一味抢占市场份额的动因。
导致这种非理性行为的竞争主体还不是严格意义上的法人组织或“经济人”，它们没
有风险控制和利润中心的概念，也没有符合市场发展变化要求的品牌策略和特色经
营。没有有效的退出制度，在这样条件下推行的市场化改革，其结果很可能是市场竞
争主体既没有优化，也未能劣汰，并聚集起新的市场风险。国外的实际经验表明，保
险业务长期性和社会性的特点，决定了保险业除产品开发和服务上的竞争外，在价
格、营销和其它方面的竞争都会产生极大的负外部性，因此，保险业市场化改革与监
管措施要配套的和同时进行的，这是我们在推进改革时应关注的一个问题。
①中国保险监督管理委员会： 《保险相关法规汇编》，21页，中国金融出版社．2002年版。
硕：t学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
第四章完善我国保险监管的政策抉择
保险监管的模式的落后，监管政策、手段的不完善，使我国保险业在发展过程
中产生并积累了大量的风险，加强和完善保险监管迫在眉睫。针对我国保险监管所
存在的不足，借鉴发达国家的经验，结合我国的实际情况，我认为，应从以下几个
方面完善我国的保险监管： (一)加强我国保险监管的基础环境建设； (二)选择
适合我国的保险监管模式； (三)加强偿付能力监管； (四)建立保险市场的市场
退出机制； (五)在监管模式转换中注意对新出现的风险的防范； (六)尽快建立
我国的信用评级制度。
第一节加强我国保险监管的基础环境建设
保险监管是一个系统工程，需要在各方面采取配套措施，为了使监管政策措施
能够有效实施，首先应该在法律方面进行规范，完善保险法规，让监管有法可依，
保证监管的独立性；同时，应发挥行业协会的作用；不可忽视的是保险市场主体是
否为真正独立自主的“经济人”，对保险监管政策的有效实施起关键作用。
一、完善保险法律监管体系
《保险法》是其他保险专门法律和规定的基础，保险监管机构要依照《保险
法》的规定对保险企业的经营手段、竞争方式、财务管理等方面实施监管。各保险
公司也要按照《保险法》强化内部管理、规范经营行为。这是强化保险的法律监管
的一项重要工作。此外，还要以《保险法》为基础，构筑保险法律监管体系的基本
框架，完善相应的法律法规，并完善保险监管的立法和执法程序。
(一)构筑保险法律监管体系的基本框架
《保险法》明确了我国保险经济活动的基本准则，其规定具有原则性，对保险
业进行法律监管，尚需以《保险法》的精神和原则为出发点，制定出具有较强技术
性和约束力的保险单行法律、法规、条例、办法等法律文件，共同组成一个内容相
互补充、完整统一的有机整体。需要考虑的立法内容包括：
1．结合我国再保险体系建设的需要，制定出既适合我国国情，又有利于与国际
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再保险市场接轨的《再保险法》或其相关的法规条例，使再保险的发展有法可依。
2．根据保险市场发展的需要，制定《保险中介法》。在保险中介人组织的资格
审定、业务范围、竞争手段、佣金标准等方面进行严格规定，以保护被保险人的合
法权益和促进保险市场的规范化发展。
3．为了保护和促进民族保险业的发展，对外资保险企业加强监管，需要制定出
《外资保险公司管理条例》。对外资保险公司在市场准入、经营范围、展业方式、
资金运用、准备金的提存等方面作出规定。待一定时期后，再实施中外资保险企业
的统一化的法律规范。
4．还可以考虑制定《信用保险法》、《责任保险法》、《保险市场竞争条
例》、《保险资金运用管理办法》、《保险公司偿付能力管理条例》、《保险公司
监管条例》、《保险公司破产法》等。
此外，还要参考国外保险监管经验和国际惯例，根据我国保险业发展过程中出
现的问题，及时修订已颁布的法规。
(二)完善监管的立法和执法程序
国际经验表明，要保证司法的公正性，“实体法”固然重要，但是，如果没有
合理的程序法，司法的公正性仍然会受到侵害。
保险的法律监管的强化意味着需要重视监管部门在立法和实际监管的操作过程
中，其自身应当遵循的规则。
二、保险行业自律组织的建立与完善
国外的经验表明，行业自律是保险监管的重要辅助力量。从目前我国保险监管
的现状来看，不借助必要的辅助力量，单单依靠国家保险监管部门自身的力量很难
取得最佳监管效果。充分利用行业自律组织的作用，延伸保险监管触角，对保险监
管具有现实意义。
在当前我国行业自律机制还不健全的情况下，监管部门应主动帮助树立保险行业
协会的权威性。保险监管部门通过授权可以集中力量对关键内容进行重点监管。例
如，将保险条款与费率厘定的监管职能授权行业协会行使，在其内部设立权威的费率
厘定委员会，由该委员会对现行费率的合理性进行检查和调整，以保证各险种费率水
平的科学合理。保险代理人和经纪人的专业技术资格考试以及对个人保险代理人的纪
律管理与培训等，可以交由保险行业协会来组织进行，保险监管部门对此项工作仅提
供必要的指导。这样，保险监管部门可以集中精力进行保险的宏观监管。
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三、保险企业内控机制的完善
国家对保险企业的监管是外部监管，要使保险业健康发展，保险监管机构也需
要督促保险企业完善内部机制，实施有效的内部管理。
保险企业需要建立现代企业制度，保险企业应以合法营利为主要经营目标，成
为能够自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的市场主体，严格内部监控制
度，追求利润持续、稳定的增长。为此，需要从两方面做工作：强化保险企业业务
的内部规范化管理，完善保险企业内部核算机制。
在强化保险企业业务的内部规范化管理方面，需要按照国际上的通常做法，严
格执行承保与理赔分离的规定，全面推行核保核赔制度；为了使保险经营更为科学
化，应进一步充实寿险精算力量，同时建立产险精算制度；根据风险分散的需要，
建立科学的分保机制，合理确定自留额，做好累计风险责任的统计和控制，及时办
理分保，分散风险：企业内部应加强营销业务和代理业务的管理。
在完善保险企业内部核算机制方面，保险企业，尤其是全国性的保险企业，要
实行“分级核算”制度，将经营成果的优劣直接核算到基层，强化保险费总收入、
人均保费、百元保费利润率、业务费用率、资金运用收益率和承保理赔质量管理等
指标的量化与考核，明确风险约束下的利润最大化目标，建立起以利润指标为中心
的考评体系。同时，还须实行内部经营责任制、逐级聘任制，将企业工资总额与经
济效益挂钩。还需要健全财务综合分析制度，从单纯的风险防范过渡到风险管理。
在保险企业成为独立自主的经济实体后，监管机构才可以运用经济的手段和市
场的力量结合和取代行政的手段和政府的力量，使监管更为有效。
第二节对我国保险监管模式的政策抉择
从长期来看，经济全球化下中国保险监管模式应逐步向国际通行的宽松的保险
监管模式过渡，但是，中国保险市场的微观基础仍很不健全，存在较严重的无序化
竞争行为：资本市场尽管有较大的发展，但尚不规范成熟，其投机性风险仍很大；
中国保险业仍处于初级发展阶段。尽管近二十多年来中国保险业的发展速度较快，
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
但据有关资料统计。，2000年的保险深度仅为1．79％，保险密度为15美元，而世界
平均保险密度为271美元，瑞士则高达4153．9美元，保险业发达国家保险深度都在
10％左右；同时，中国现行保险监管体系不完善，尤其是保险法规不健全，保监会
1998年才成立，保险行业自律组织极不完善；保险监管技术落后，尚未建立一套行
之有效的监管指标体系，全国性保险监管预警系统更难以设立；国民文化素质仍然
较低，尤其是保险知识普遍缺乏，保险判断能力很差。这些现实条件仍然适用于现
行严格的保险监管模式而不适应于宽松的保险监管模式。因此，从近期来看，不能
完全放弃现行保险监管模式，经济全球化下发生的亚洲金融危机，也使得中国保险
监管机构不能轻易放松对保险企业的管制。因此，在经济全球化的今天，一方面，
我国要逐步兑现对w T 0的承诺，时代的潮流推动我们不得不向前发展，另一方
面，我们必须改变不符合宽松保险监管模式的现实约束条件，并随着其约束条件的
变更，对现行保险监管模式进行渐进的边际调整，以避免短期严重的失衡，最终形
成完善的宽松的保险监管模式，以实现保险监管的稳定性、效率以及适度保护民族
保险业的目标。为此，中国保险监管应采取一种审慎和逐步放开相结合过渡性的监
管模式。而这种过渡性的监管模式总的概括起来有以下几个方面：
一、事前与事后监管相结合
我们可以按照监管行为发生的时间，将保险监管分为事前监管，事后监管或二
者的组合。所谓事后监管，是指在保险市场风险事故(如保险公司的破产)发生之
后，所实施的监管。所有的矫正措施都是在损害事实发生之后进行的一种补救措
施。而事前监管，则是对保险市场风险因素的事先控制和管理，如保险监管部门对
保险市场主体的进入，保险费率、保险条款等的事先认可。
考察国外经验，一国对市场力量的依赖越多，则对事前监管方式的依赖便越
少；相反，如果市场机制不完善，对市场力量依赖较少，则会更加注重事前监管的
方法，显然，目前单一的采用事前监管或事后监管，对于市场化程度较低、有效竞
争不足的我国而言均有其局限和不足。强调事先监管，有利于风险的控制与防范，
减少风险事故的发生，但过多的事前监管，可能限制市场的竞争和发展，约束市场
功能的发挥，例如保险费率的事先认可和统一，可能引起市场中的变相价格竞争。
同时，由于我们对保险市场风险、市场规律的认识存在一定的局限，不可能完全认
①“世界保险情况统计表”，《保险研究》，2002年4期．
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
清和把握保险市场风险，而我国现有的监管技术、风险管理技术的滞后，也不可能
解决当前的所有可认识风险，风险事故的发生将不可避免，所以如果没有事后监管
的补充、补救，保险监管依旧不能达到保护被保险人、引导市场发展的目标，因而
事后监管还将是十分必要的。相反，在我国目前的情况下，如果没有事前的监管约
束，单独依赖或过分依赖事后监管则又有可能“补救不及”，同样也不能实现监管目
标。鉴于此，事前监管与事后监管的有效组合仍将是我国在开放条件下较为理想的
保险监管方式选择。
二、现场监管与非现场监管相结合
现场监管和非现场监管相结合的监管方式是各个实行严格监管国家的普遍做
法。我国《保险公司管理规定》第九十一条规定：“中国保监会对保险机构的监管检
查采取现场监管和非现场监管相结合的方式。”在这里，现场监管是指保险监管部门
定期或不定期派监管人员到保险市场主体那里，对其经营管理，业务活动、财务活
动进行检查，重点是检查其资产负债的真实性、匹配性以及偿付能力的适当性。保
险监管部门不仅要对保险市场上主体的合规性进行监管检查，而且还应对其潜在风
险、内控机制进行检查评估，帮助市场主体减少和防范风险。非现场监管是通过对
保险市场主体按规定报送的报表、报告等有关材料进行检查和稽核，以了解保险市
场主体的资产、负债、投资、收入、赔款、费用等经营状况，及时发现其实际的、
潜在的风险因素，并对其进行调整。显然，非现场监管在监管的时间上、空间上具
有一定的优势，但因其多以时点信息分析为主，完全依赖报表报告，忽视表外活动
的分析和评估，存在报表报告材料的准确性等问题，而不可能完全代替现场监管成
为首要的监管形式。
目前，由于监管者和保险公司双方面的原因，保险公司报表报告的准确性与信
息的完备性受到质疑，因而我国更多地依赖每年年检的现场监管方式。同时，我国
的保险监管机关被我国保险市场中的不规范竞争牵制过多的精力，又受监管检查人
员的因素、监管技术、监管设备的限制，监管多集中在检查保险机构是否合规方
面，而不触及保险公司内部的风险控制和风险评估，也就是说，缺乏对保险公司的
风险监管。为了纠正这些弱点提高监管效率，我们必须将现场监管与非现场监管有
机地结合起来，使二者相辅相成，共同构成我国保险监管部门一中国保监会开展保
险监管运行方式的两个重要方面。一方面，现场监管作为一种有效的监管方式，可
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
以获得许多通过非现场分析无法捕捉的关键信息，从而使保险监管部门衡量风险发
现问题。作为监管的另一种方法，现场监管应该核实被检查者报送报表的准确性，
结合非现场监管的结果，对于保险公司的资产、收益、资本、资金管理质量，以及
内控制度、管理信息系统、审计会计系统等进行全面的评估。突出重点，对造成损
失程度高、重要度大的风险因素、领域进行重点监管和检查，重点检查保险公司实
现其经营目标的能力和防范风险的能力。
三、实体监管与市场约束相结合
实体监管方式是指国家制定有完善的保险监管规则，国家保险监管机关具有较
高的权威和灵活处理的权利，对保险市场主体的设立、经营、财务乃至倒闭清算实
行有效监管。这种监管对保险市场主体的行为有明确的衡量尺度，是保险业监管方
式中最为严格的一种， 世界大多数国家都采用这种方式。如日本、德国、美国等。
不过，在保险自由化、一体化趋势下，各国在保险费率监管、保险条款审定、
竞争约束、资金运用等方面又有逐步放松的趋势。放松监管是在各国保险市场秩序
良好、市场规则完善的前提下进行的，是通过市场约束来代替传统的监管方式。这
里，市场约束一般以信息的公开披露为基础。保险监管部门通过向社会公开披露保
险市场主体的有关信息，降低市场中信息不完备和不对称程度，加强社会力量对保
险市场主体的监督，同时也使保险市场主体加强自律，降低交易成本和风险。
目前，由于我国的保险市场尚处于初级阶段，市场机制尚不完善，有效竞争不
足，因而面对国际保险一体化、自由化的趋势和不断扩大的对外开放，较为严格的
实体监管仍然是我国监管的主要模式，同时辅以信息披露为基础的市场约束。通过
公开有关保险公司信息，利用市场的作用对保险公司的经营进行监督，敦促其改
进。从而，一方面完善以法律法规为基础的市场规则和监管规则，强化政府保险监
管机关的统一性和较高的权威性；另一方面逐步培育和引导保险市场竞争的发展，
加大市场化进程，充分发挥市场功能，通过公开信息披露等手段加强市场约束。
第三节改进我国偿付能力监管
改进监管方式，加强偿付能力监管，把保险监管的核心从市场行为监管逐步过
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
渡到偿付能力监管上来，这一直是近年来保险监管工作努力的方向。为此，新的
《保险法》增加了第一百零八条：“保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付
能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控。”有关偿付能力监管方
面规定的修改和增加，为监管机构健全偿付能力监管制度和监管指标体系打下了坚
实的法律基础，为加强偿付能力监管提供了有力的法律保障。它有利于全面建立科
学完备的偿付能力监管体系。因此，在我国，偿付能力的监管已是当前及以后保险
监管的主要思路和内容，但是，对于偿付能力的监管一定不能是处于一个狭隘的思
维之中，不能把偿付能力监管仅仅理解为测试几个指标，否则会陷入监管困境之
中，因为在中国，原有国有保险公司的资本金与业务规模相比明显偏小，这是历史
的原因造成的。因此我国目前保险监管机构对偿付能力的监管应考虑如何为这些保
险公司创造条件，包括尽快拓宽资金运用渠道和增加资本金的募集，在整体上促进
保险公司的偿付能力的提高，同时，我们还应保证我们所建立的偿付能力监管体系
的科学性和执行的刚性。
一、采取积极的政策措施以增加保险业的偿付能力
(一)拓宽保险资金运用的途径以增加保险资金的收益’
关于保险投资的政策改革一直在进行。1998年10月，保险公司被允许加入全国
同业拆借市场，但仅限于债券现券交易；
信用评级在从+级以上的的中央企业债券；
1999年7月，保险公司被允许购买额度内
并可对在沪深证券交易所上市的债券进行
交易，但所购买的企业债券不得超过该公司总资产的10％； 1999年8月，保险公司
被允许在全国银行间同业市场办理债券回购业务，交易券种为保险监管机关批准交
易的国债、央行融资券、政策性银行金融债券等，交易期限最长为1年；1999年lO
月，中国保监会和中国证监会宣布，经国务院批准，保险资金可通过购买证券投资
基金间接进入证券市场。根据实施方案的规定，保险公司将在控制风险的基础上，
在二级市场上买卖已上市的证券投资基金和在一级市场上配售新发行的证券投资基
金；经中国证监会批准新发行的基金，将按一定比例向保险公司配售，并根据保险
公司的投资需求增发新基金。随后，批准的入市资金的比例不断提高，已由最初的
5％提高到目前的15％(见表4一1)。目前，保险资金进入股市的比例在逐渐放大，
2000年，用于证券投资基金的保险资金为134亿元。
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硕．I：学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
表4-1 中国保险公司投资证券投资基金占各家公司2000末总资产的最高比例
公司名称最高比例限额
平安保险，太平洋保险，泰康人寿，华安财产，金盛人寿，友邦
15％
(上海)
新华人寿，华泰财产12％
中国人寿，中国再保险，天安保险，大众保险，太平洋安泰，中宏
10％
人寿，友邦(广州)，永安财产，安联大众，诚信人寿，中保康联
(资料米源：《金融时报》，200i年3月11日头版o)
这些政策的制定，对于保险公司的投资收益有很大的改善，可以看出，保监会
对保险资金的投资渠道的放松，是采取逐步放松的，这与我国保险公司投资风险管
理能力较弱有关。从中国保险公司投资渠道的逐步放宽可以看出，在以后的调整
中，在保险公司控制风险能力加强的同时，中国保监会应当不断放宽保险公司的投
资范围。因此，在以后的工作中，政策应在如下方面进行扩展：
1．允许人寿保险公司资金进行长期项目投资
允许保险公司资金进行国家重点建设项目和基础项目投资，人寿保险公司负债
通常都是期限比较长的，因此，进行长期投资可以使保险公司的资产和负债匹配，
减小保险公司的利率风险。而且，由于国家重点建设项目的收益是有保障的，因
此，相对风险也比较小。另一方面，向有国家重点项目进行投资，也可以为国家项
目提供了融资渠道。
2．在不增加保险公司风险的情况下，加大保险资金进入股市的比例
保险公司资金投资渠道相对较窄，股市是金融机构进行资本运作的一个重要的
场所。股市上的风险虽然较高，但是，保险公司通过购买一些经营效益好的公司股
票进行长期投资，不仅可以获得较高的收益，而且通过有经验的投资人的资产组合
投资，可以减小投资风险，这样可以提高保险公司的收益率。而且，由于股票具有
良好的流动性，可以满足保险公司的变现要求。
3．发行专项国债
目前，中国国债期限量长的不超过10年，而且，由于发行规模较小，不能满足
市场需要。发行长期国债，一方面是对资本市场的完善，另一方面又给了保险公司
硕士学位论文对完善我国保险啦管的探讨与研究
相应的投资领域，使得保险公司在进行投资时，可以利用长期国债进行匹配，化解
目前这种资产期限短，而负债期限长的现象。
(二)资本注入
国外解决保险公司偿付能力不足的主要措施是，鼓励有条件的保险公司通过资
本市场募集资本。
1．适当发行保险公司债券补充资本
发行长期债券，可以将募集来的资金间接充实公司资本，缓解近期的偿付能
力，间接充实保险公司的偿付能力，有利于保险业以及社会的发展：
首先，保险公司发行债券有良好的社会需求，我国居民的传统的储蓄偏好较
高，因此，即使在国家自96年以来，连续8次降低利率后，绝大多数的居民的投资
渠道仍是储蓄．这主要是因为储蓄具有较低的风险和居民的投资渠道少的原因；而
另一方面，中国居民对债券的偏好较高，发行长期的保险公司债券，可以满足居民
的投资需求。发行保险公司债券，一方面使得居民可以进行长期债券投资，又可以
使保险公司获得了必要的资本，对双方都是有利的。
其次，保险公司发行债券可以强化约束机制同时，保险公司发行债券，其实质
上就是允许民间资本进入保险公司。在以往的情况下，保险公司的资本都是国有资
本，因此，其约束机制很难发挥作用，而当保险公司发行了债券后，这样，保险公
司的经营就不仅仅是保险公司自身的事了，它也会关系到广大投资者的切身利益，
这样，就可以强化保险公司的约束机制，保险公司发行了债券后，其行为自然会受
到债权人的监督，迫使保险公司的经营正规化，提高保险公司的经营效率，使得保
险公司真正成为独立意义上的保险公司。
2．加快保险公司上市的步伐
与发行债券相比，这是一种更为常见和有效的增加保险公司资本金方法，发行
股票上市，可以直接增加保险公司的资本金，而且这种资本金的增加是永久性的，
对于有资本饥渴的保险公司来说，这种方式更为适合，而且，保险公司上市后，会
对保险公司的管理有积极的促进作用， 保险公司上市后，可以使保险公司的信息公
开，有利于政府的监管，促使保险公司的经营正规化。而且，上市可以实现所有权
与经营权的分离，吸引民间资本进入保险业，使保险公司成为真正意义上的公司。
保险公司的上市不仅对保险公司有利，而且对于中国证券市场的发展也是有利的。
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证券市场是企业进行直接筹资的一个场所，一个完整的证券市场，应当包含各种行
业，这样才能满足各种不同的投资者的投资需求。目前，中国证券市场上，保险业
的上市公司还没有，不能满足人们投资于保险业的需求。另一方面，中国证券市场
发展历史不长，不稳定因素较多，相对而言，保险公司是经营稳健型的公司，保险
公司的上市，可以完善证券市场中的金融板块，成为证券市场中较为稳定的部分，
稳定证券市场，保险业与证券市场本来就存在着紧密的联系，一旦保险公司上市以
后，这种联系就会更为密切，完全可以形成良性循环的局面。目前保险公司已经能
够通过持有和购买证券投资基金间接进入股票市场，下一步保险公司有望获准建立
基金管理公司、参与设立封闭式乃至开放式的证券投资基金。从保险公司的业务品
种开拓来讲，投资连结保险很受客户的欢迎。近期已经有不少保险公司在证券投资
方面进行了人力和物力准备，保险公司的上市将会给证券市场带来大量的资金，同
时也会带来新的投资理念。
目前，在全球范围内，上市保险公司在证券市场上占有相当大的比重，如美国，
99年5月12日，美国上市保险公司的市值占美国股票市场市值的27．8％，在欧洲，
亚洲地区，都有相当数量的保险公司通过资本市场募集资本。进入中国的外资保险
公司，大部分也是在国外资本市场上的上市公司，如表4—2所示：
表4-2 中国外资保险公司的资本来源
公司公司性质备注
美国国际集团上市公司纽约交易所
日本东京海上和火灾保险公司上市公司Nasdaq上市
加拿大宏利保险公司相互公司目前正准备转换成公众上市公司
德国安联集团上市公司法兰克福证交所
法国安盛．国卫上市公司纽约交易所
瑞士丰泰上市公司的子公司Cridit Suisse的子公司
美国安泰上市公司纽约交易所
英国皇家太阳上市公司伦敦交易所
英国保诚上市公司伦敦交易所
美国恒康相互人寿保险公司相互公司目前正准备转换成公众上市公司
美国丘博上市公司纽约交易所
加拿大永明相互公司目前正准备转换成公众上市公司
(马明哲： 《挑战竞争一论中国保险业的改革与发展》．129页，商务印书局，1999年版。)
保险公司通过上市尤其是通过在海外上市，不仅可以引进国内外资本，而且
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可以提高保险公司的管理水平。保险公司通过在国内外上市，募集到的资金将直接
补充资本，可以提高国内保险公司的偿付能力，而且，在目前，随着外资保险公司
的进入，中国保险公司正面临着外国资本的激烈的竞争，通过在国内外上市，可以
提高我国保险公司的整体竞争实力，我国保险公司可以提高国际知名度，适应国际
化发展的方向，为今后我国保险业向国外迈进作准备。
二、逐步建立以偿付能力为监管核心的科学的监管指标体系
我国加入世贸组织之后，为顺应国际保险市场的发展趋势，顺利过渡到以偿付
能力监管为核心的监管体制，监管部门应当参考国外建立有效监管体制的成功经
验，结合中国国情，积极完善我国保险业的偿付能力监管体制。
首先，应当制定资产和负债的谨慎评估标准。在这方面，国外有很成熟的经验
可供借鉴，一般包括三项主要内容：一是研究制定资产认可制度，二是在完善寿险
精算制度的基础上建立谨慎的准备金评估制度，三是建立符合偿付能力监管原则的
法定会计制度。我国现有的资产和负债的评估标准虽已建立，但比较简单，需要继
续完善。
其次，应当制定风险资本的谨慎评估标准。这涉及两个问题：一是建立评估模
型，二是确定风险系数。我国现有的风险资本评估模型主要是在参考英国标准的基
础上发展起来的，因此，它也存在着英国标准的诸多缺陷，比如风险资本计算比较
简单，没有在对公司特定的资产负债风险结构进行细分的基础上进行风险资本评
估，并且仅是一种对现有业务的静态评估，难以反映公司风险资本的未来变动趋势
等。此外，如何确定风险系数也是一个亟待解决的课题，风险资本的评估标准必须
符合中国保险业的实际情况，确定的风险系数必须合理反映国内承保风险、资产风
险、利率风险、经营风险等指标，否则就没有使用价值，这需要掌握大量数据资
料，并需要不断地测试和纠偏。鉴于建立风险评古标准的复杂性和技术性要求，监
管部门宜及早开始这项工作。
第三，应当制定适合国情的偿付能力监控制度。偿付能力监控制度主要是对出
现不同程度偿付能力问题的公司设计不同的监管措施，在这方面，监管部门可以研
究国外保险公司经营失败的案例，以及国外保险监管机构对出现偿付能力问题的公
司采用的具体监管手段及其效果，提早制定有针对性的监管规则。
值得我们注意的是我国长期以来不重视保险公司偿付能力监管，监管手段和监
管措施都没有跟上，各保险公司对于偿付能力的监管都不是很熟悉，因而偿付能力
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监管比较软弱，刚性也没有体现出来。在实行严格偿付能力监管的国家里，偿付能
力计算结果，以及在此结果基础上应采取的监管措施是具有刚性的。应该在相关的
法律法规中规定保险监管部门对于偿付能力存在问题的保险公司如果不采取监管手
段，应属失职，或违法。
三、建立早期预警系统
在美国等保险业发达国家，保险监管机构为了更好地对保险人进行监控，建立
了早期预警系统。早期预警系统包括一系列比率和比率的“正常界限”。通过这些
比率和比率的“正常界限”，早期预警系统将识别比率超过其“正常界限”的保险
企业，进而对这些公司加以仔细分析并进行必要的干预。该系统能及早识别有问题
或存在隐患的企业，防患于未燃，起到预警的作用。在我国保险企业逐渐增多的现
实情况下，建立一套早期预警系统，可以更有效地对保险企业进行监督和管理，防
止保险企业经营失败。
(一)保险监管的早期预警系统
早期预警系统使用一系列检验比率，将这些比率用于保险人或再保险人的财务
报告(一般是审计后的)，可以识别一家保险公司的财务状况及偿付能力。国际上
通常使用的比率主要有。：
1．偿付能力边际比率=(己缴资本+自由准备金)／纯保费
2．盈余变动=股东资金变化量／前一年的股东资金
3．赔付率=赔付额／实收保费
4．代理费率=代理费／实收保费
5．管理费用比率=管理费用／实收保费
6．投资收益=投资收入／平均投资资产
7顶债与流动资产比率=负债／流动资产
8．保费增长率=纯保费的增加量／前一年的纯保费
9．自留比率=自留保费／总保费
10．专门准备金比率=专门准备金／纯保费
具体应用这些指标来分析一家保险企业时，可以按以下方法来进行：根据行业
平均经验数据，对上述十个检验比率各自规定一个基点。以基点为衡量标准，给保
①申曙光： 《保险监管》，378页，中山大学出版社，2000年版。
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
险企业的检验比率打分。规定基点分值为“零”，并决定每一比率的上下限，适当评
定正或负。比基点好的比率评为正，反之为负。把公司所有比率的得分相加得到总的
分数。若公司的总分为较大的负值，公司可能正面临财务危机而应作进～步调查。
(二)建立中国的早期预警系统
随着保险企业数量的增多，在我国建立一整套符合国情的早期预警系统，及时反映
各公司经营、财务状况，越来越变得重要起来。建立我国早期预警系统要做到以下
几点：
1．选择适合我国的检验比率。检验比率是预警系统的基础，好的检验比率可以
及时、准确地反映一个企业的经营状况。在选择检验比率时，可以借鉴国外的做法
(如上述的比率)，但同时要反映我国保险业处于发展的不成熟阶段的现状。比
如，关于投资收益这一比率，由于我国目前保险投资还没完全放开，保险资金的运
用受到严格的限制，不能一下子作为衡量企业经营好坏的标准。另外在使用保费增
长这一指标时，当纯保费大量增加或减少时，意味着公司经营缺乏稳定性，应对造
成不稳定经营的业务进行详细分析。但是，联系到我国保险业发展的现状，却不能
因此而下这样的结论。我国目前保险业发展速度较快，保费增长速度必然超过一般
水平，因而不能将其增长速度较快视为经营不稳，但是该比率仍可作为参考指标，
只是在确定基点时，要区别对待。而其他一些比率，如偿付能力边际比率、盈余变
动、承保比率、赔付率、管理费用比率、负债与流动资产比率、专门准备金比率等
都可用来衡量我国保险企业的经营状况。
2．建立定期评审制度。我国目前其实已经运用其中某些指标对保险企业进行考
核，以反映其经营状况。需要进一步改进和完善的是，将这些零散的考核指标统一
到一套体系下，即将这些所选定的检验比率综合考察，给每个指标规定一个基点，
规定每个比率的打分标准(正负、多少)，然后将企业的分数加总，反映企业的经
营状况，决定是否对某些企业进行干预。在选定基点时，要充分考虑到我国保险业
发展的阶段性特点。
3．建立定期报告和检查制度。早期预警系统实施的基础是要有充足的企业财务
资料，对这些资料进行分析。所以要建立这一系统，必须进～步完善报告制度和检
查制度。详细规定保险企业所报告表格的种类和形式，并定期或不定期对保险企业
进行检查。在条件具备时，可要求上报的表格必须有注册会计师的审计，这样可进
项士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
一步增强报告的真实性。
通过建立早期预警系统，监管机关可以识别保险企业的偿付能力，帮助发现有
早期问题的公司，及时采取补救措施，以免面临偿付能力不足。监管机关还可以将
早期预警系统作为一种工具对保险企业进行经常性的检查，识别需要特别检查的企
业，按轻重缓急来使有限的监管人员得到最大限度的利用。
第四节建设和完善市场退出保障机制
市场退出是指将不具备经营条件的保险机构清除出保险市场。市场退出形式一
般有停业、解散、破产等。过去，由于我国实行计划经济，保险市场上只有中国人
民保险公司一家，而且由财政部承担保险公司的最后赔偿责任，因而没有市场退出
情况。
我们提出建立保险退出机制是出于以下几个原因：一是现阶段我国保险业没有
发生过保险公司退出和破产并不等于个别保险公司不存在偿付能力危机，事实上已
经有保险公司出现了偿付能力危机，永安保险公司被接管就是一个例子。北京大学
教授张维迎曾指出： “中国未来金融稳定的三大威胁，第一个就是保险业的支付危
机。”。二是保险监管不能保证保险公司始终处于赢利状态，在市场条件下，即使非
常完善的保险监管体制，不能保证每一经营主体的经营行为是规范的，也不能保证
任何一家保险公司不破产。三是从市场结构来看，建立市场退出机制有利于降低经
营风险，在经济理论中，根据市场进入和退出的难易分为以下情形： (见表4-3)
(表4—3) 企业进出壁垒的组合的四种情形
低退出壁垒高退出壁垒
低进入壁垒易近易出，结果：低但稳定的收益易进难出，结果：低但风险大的收益
高进入壁垒难迸易出，结果：高而稳定的收益难进难出，结果：高而风险大的收益
(江生忠： ‘我国保险产业组织优化和保险市场结构调整》，125页，中国社会科学出版社，2003年版。)
①马明哲： 《挑战竞争～论中国保险业的改革与发展》，10页，商务印书局。1999年版。
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
我国的保险业属于高进入壁垒和高退出壁垒结合，在这种组合下，将会出现高
而风险大的收益，因此在我国社会主义市场经济下，为降低保险业经营的风险，建
立保险退出机制是合理而必要的，是市场健康发展的必要条件。通过市场的优胜劣
汰，使保险市场主体得到优化。完善市场退出机制，最重要的是建立科学的保险保
障基金制度。建立保险保障基金应从以下几方面做起：
一、设立保险保障基金公司
保险保障基金公司设立的目的是对于偿付能力严重不足、有财务危机的尤其是
临近破产的被援助对象予以援助和监控，并在援助对象倒闭时给保单持有人财务补
偿。其运行机理是“劫安济贫”，保险保障基金公司应由法定再保险公司、各商业再
保险公司、各商业保险公司、代理人公司、经纪人公司和公估人公司出资构成。保
险保障基金应作为全国性的非赢利性的机构，接受基金理事会的监督。考虑到不同
的援助对象的差异性和脆弱性，为防止交叉传染，保险保障基金公司下可设具有独
立法人资格的产险和寿险保障基金公司。各理事单位交纳的保险保障基金应由产、
寿险保障基金公司分别统一管理、独立使用，改变目前各公司自己管理和使用现
状。．
二、保险保障基金公司的资金来源
由于Et前中国保险业的偿付能力比较严峻，因此，一次性由各理事单位补缴基
金费不现实，可先由政府担保贷出一定的启动资金，再由各理事单位每年上缴基金
费解决，等该基金壮大后再偿还贷款或国家的出资部分。保险公司可按净自留保费
和偿付能力差额两个指标同时提取保障费，这样能比较全面地考虑到新旧公司、大
小公司、资产质量好坏公司缴付基金费的公平性。保费部分初步可按1996年《保险
公司管理条例》规定的按净自留保费的1％补提自该条例生效实施以来的保险保障基
金费。对偿付能力的差额部分可以考虑按差额部分的一定比例交纳保障基金费，这
样可以保证目前的几十家保险公司中一家倒闭时按此办法提取的基金费和按保费计
提的基金费足以应付。
三、保险保障基金的管理
(一)应委托专业的基金管理公司运作，以获取良好的投资回报，减轻保险业
交纳基金费的压力。
(二)条件成熟时应购买开放式的基金，既有较高的回报，变现也十分方便。
(三)由于该基金的数额较大，以求稳健增值为目的，因此可以优先于保险公
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
司设立保险证券投资基金。
四、基金的补偿限额和比例
为了保证基金的正常运转，基金规模需要有一个累积的过程，对每家公司使用
该基金的限额应作出明确的最高限制，对不同的险种、不同的保户保障政策应有差
别性，并且以后随基金规模的变化进行调整。总的原则应是量力而行，并应保持相
对连续性。具体可考虑：
(一)对于强制保险的补偿比例，实际上是委托经营，只要经营合理，理论上
亏损与否都应由国家承担，故应予以全额补偿。由于是多家办保险，为了鼓励竞
争，也考虑到以后费率会逐步自由化，其补偿比例就应降低，如95％，但是仍应高于
其他险种。
(二)对于普通的商业保险，其保障比例应视被保险人是法人抑或个人有所差
别，个人的应相对高一些，法人的应低～些，赔付比例应量力而行。
第五节在放宽保险监管的同时注重风险的防范
我国已加入了WTO，在国际惯例的推动下，也在我国保险业的发展要求下，
保险监管必然要逐步向宽松型发展，我国于2003年1月1日开始实施的新的《保险
法》里就有两点体现这一趋势：一是放松费率管制，逐步实行费率自由化；二是放
松资金运用的限制，拓宽资金运用的途径是必然的趋势。这是我国迈向国际的第一
步，但是在我们转型的关键时刻，一定要及早采取风险防范的措施，以确保我们在
改革开放中稳健地发展我国的保险业。
一、费率市场化的风险的防范
在新修改《保险法》中，把条款和费率的制订权交给保险公司，不仅体现了市场
化的原则，也是整顿市场秩序的治本之举。保险条款费率相关规定的修改，对保险
公司和保险监管机构都是一次严峻的挑战。就保险公司来说，对其费率厘定能力和
经营管理水平提出了更高的要求。费率的厘定要依靠充分的统计信息、过硬的精算
技术和丰富的管理经验。同时，保险公司必须找准市场需求，最大限度地节约成
本，才能开发出既适应市场又具有竞争力的产品。就监管机构来说，不再制定条款
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
费率绝不意味着对保险条款费率撒手不管。相反，由保险公司制订条款和费率，必
将带来保险产品的差异化的趋势，从而增加条款费率审批备案的难度和复杂性；监
管机构的监管责任将会更大，任务更繁重。
(--)费率市场化的风险的表现
费率市场化的突出风险表现为各保险公司的技术力量不足，数据库不健全难以
制定合乎市场规律的费率体系。
长期以来，各家保险公司都是按“会计年度”考核，只要把当年的业务做大，就
能掩盖业务实际的亏损。无度的提高手续费，收入了大量的“垃圾”业务，年年高速
递增的保费加上陈旧的会计年度制核算指标将经营状况的恶化隐藏了起来。在这样
一个大环境下，很多的相关数据失真，无法作为制定市场化费率的基础和依据；另
一方面，在保险精算技术的利用和开发过程中，人们通常只注意寿险精算，而忽略
了我国保险市场最需要精算技术支持的非寿险业务，各类财产保险业务基本上处于
精算技术的真空地带。在我们即将全面进行的费率市场化的工作中，精算技术的支
持是保证费率市场化顺利进行的技术基础，离开了精算技术的支持，保险费率市场
化将永远在一种盲目的状态下运行。同时，各家公司为争夺市场，最终使得本来应
是根据不同的风险，不同的服务来制定不同的费率演变成费率大战，使费率市场化
走向极端。
(二)费率自由化的风险防范的建议
1．促使保险公司建立费率自由化的风险防范机制
在保险费率市场化改革的进程中，我国保险监管部门应敦促保险公司科学地掌
握和灵活运用保险费率这一杠杆工具，提高经营效益，正确配比资产负债，加强管
理，增强竞争能力，以在日渐市场化和日益开放的经营环境中立于不败之地，促使
保险公司应注意以下几个问题：
(1)建立起高效的保险费率管理机制。保险公司应以费率风险管理为核心，严
格控制费率风险，保证其业务收益的稳定，满足被保险人日益增长的保险需求。
(2)密切关注保险费率市场动态。运用高新技术手段和先进方法对保险费率变
动趋势进行科学的预测，是有效进行保险费率风险管理的前提。
(3)完善保险费率风险内控机制。保险公司防范保险费率市场化风险的关键措
施之一，是建立起完善的费率风险内部控制制度。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
(4)培养适应保险费率市场化改革的人才队伍。培养和造就一支掌握现代保险
费率风险管理技能和方法，并能加以灵活运用的高素质的保险费率管理队伍，这是
保险费率市场化改革的关键。
2．建立政府费率调控机制的建议
保险费率竞争是保险公司竞争中的一个重要手段，但同时，我们也必须清醒地
认识到，竞争的结果可能会造成垄断，形成市场机制的失灵，造成保险资源的浪
费。保险监管部门的责任是必须防止由于市场恶性竞争形成的市场垄断。因此，在
建立完善的保险费率定价机制，培育和完善费率运行和管理机制的基础上，还应建
立必要的政府费率调控机制，规范保险公司的经营行为，保证保险市场的稳健安全
运行。
在保险费率管理体制方面，政府的调控作用也不能忽视，要逐步建立起以市场
供求关系为导向，以保险公司制定费率为主，政府调控费率为辅的保险费率管理新
体制。
二、投资渠道放宽的风险防范
原保险法规定，保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资，新
保险法修改为：“保险公司的资金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险
业以外的企业。”。这里除了允许我国保险公司与外国保险公司合资设立保险公司等
保险业的企业之外，还有一个微妙的变化，即原法规定禁止保险资金向企业“投
资”，它排除了保险资金直接用于购买企业股票的可能，因为购买企业股票也算向
企业“投资”。而新法取消了这一禁止性规定，只是说保险资金不得用于“设立”
保险业以外的企业，而没有说不得向企业“投资”。虽然新法并没有赋予保险资金
直接投资企业股票的权利，但修改了原先的禁止性规定，无疑为国务院今后适时规
定新的资金运用形式扫清了部分法律障碍。但是投资风险很大，尤其在目前不规范
的资本市场环境中，投机盛行，市场操纵和欺诈十分普遍，是很难吸引真正的投资
性资金进入的。在这种市场环境下，即使放松保险投资限制，理性的保险机构对进
入资本市场也是十分谨慎的，投资失败可能会对本保险业的偿付能力构成极大的威
胁，例如在东南亚危机影响下，日本等国保险公司的破产就说明：过分依赖保险投
资实质上具有潜在的风险。2001年7—8月我国股市下跌，基金市值大幅缩水，按平
①2003年实施新的《保险法》：104条。
硕士学位论文对完普我国保险监管的探讨与研究
均入市资金的10％来计，保险公司的入市损失达i00亿元。①因此，保险监督机构应
当全面推行保险资金运用的风险管理策略。
(一)采取多种措施强化保险资金运用的监管和风险控制
1．加快制定保险资金运用的有关政策法规
从立法方面规范保险资金运用的各类活动，有效防范保险投资的种风险，经修
订的《保险法》虽然对保险资金运用渠道的拓宽埋下了伏笔， (实际操作亦已超出
法中的规定)，但《保险法》中种种规定仍未作出修改，而保险资金投资自身面临
的风险及不确定的金融市场环境，尤需从法律监控和防范角度控制保险资金入市的
种种风险，在相应法规中对投资比例和投资限额进行严格规范。高度重视对保险公
司偿付能力的风险控制，是强化保险资金运用的监管和风险控制的关键环节。
2．对保险资金运用进行全面系统地监管
从机构审批、市场准入、投资规则建立等实施严格监管，并对保险资金运用中
违规机构和个人给予严厉处罚，保障资金投资的安全和有序。
(二)运用资产负债管理实施资金运用的综合风险控制
根据保险公司投资活动的分析，估计和掌握各项决策的相关性，提高风险管理
决策水平。保险公司的资产负债管理，在充分考虑资产和负债特征(期间、成本和
流动性)的基础上，制定投资策略，使不同的资产和负债在数额、期限、性质、成
本收益双边对称、匹配，以控制风险，谋求收益最大化。同时，需要借鉴国外保险
业近年采用的动态财务分析法，评价分析不同时期、不同投资策略下保险资金运行
过程。运用多种手段如保险公司营运财务指标、宏观经济与利率、保险公司资产负
债等实施综合的动态分析，有助于全面地反映保险资金运行的情况和不同假设条件
下的资金运用效果。强调全面运用资产负债方法，有助于系统检测风险，提高管理
和资金运用的决策水平，注重在动态条件下预测和把握保险资金运用的未来发展趋
势。
(--)运用投资组合技术严格限制资本市场上保险资金投资于各类金融资产的
比例与总量
尽管欧美国家对保险资金、养老基金投资资本市场的比例和总量限制的方法提
出了批评，如难以及时根据经济和市场变化作出调整，过严的限制会影响投资收益
①江生忠： 《中国保险产业组织结构优化研究》，98页，中国社会出版社，2003年版。
6l
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
等。但我们认为，在我国资本市场不够规范和完善，投机行为相当严重的现实条件
下，强调保险资金投资组合中的比例和数量限制仍具有十分关键的意义。因而对放
松投资管制的国际经验应当有所取舍，而不应简单盲从。应冷静分析保险资金运用
同资本市场互动的潜在政策效应，不应过分夸大巨额保险资金入市对促进资本市场
的单向效应，而应立足于我国资本市场的现状及内外部环境，谨慎处理保险资金入
市的相关政策法规问题。应力求避免将保险资金运用等同于将保险资金进入资本市
场投资的简单化的价值取向，立足于保险业长期发展战略，逐步放松保险资金向资
本市场投资的限制，尽管世界许多发达国家寿险和养老基金在资本市场的投资呈松
动趋势，投资的股票的比重呈上升趋势，但亚洲国家因近年来亚洲金融危机的影
响，投资于股票的比例呈下降趋势。对此应当引起关注。资本市场的投机性和泡沫
性特征必然会对短期性投资收益预期带来严重的冲击，如果资本市场稳健发展则对
寿险资金投资或许会带来较高投资回报，但必须高度重视保险资金运用的风险控制
策略。
第六节加速建立我国的保险信用评级制度
一、保险信用评估制度的实践意义
保险评级制度不仅是保险信息系统的重要组成部分，也是保险监管制度有效发
挥功能的重要辅助信息系统。评级机构凭借其较强的信息能力，能够完成大规模的
获取和处理信息的工作，为监管机构提供辅助性的风险信息服务。我们可以看出：
在图(4—1)中，由于我国保险市场信息不对称而且获取信息的交易成本太高，保险
公司缺乏有效的途径让投保人了解自己，并且投保人也缺乏有效的方式来获得保险
公司的财务状况，我们可以认为BC既是保险公司相对于投保人的信息显示成本，
又是投保人相对于保险公司的信息甄别成本：同理，BA既是保险公司相对于保险监
管机构的信息显示成本，又是保险监管机构对于保险公司的信息甄别成本，AC既是
投保人的信息显示成本，又是保险监管机构的信息甄别成本。这样，保险业监管机
构、保险公司和投保人三者之间形成了一个稳态的等腰三角形。在保险资信评估机
构出现以后，这种状况就发生改变了，在图(4—2)：保险公司可以通过让保险资信
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评估机构为自己评定等级，使自己的信息显示成本降低到BD；同时，投保人通过获
取保险资信评估机构的评估报告，可以轻松获得自己想要的资料，而其信息甄别成
本下降到CD，同样保险监管机构的信息甄别成本也下降到AD，可以说，这是一个
三赢的格局。
保险市场信息显示和甄别机制
B
保险监管机构保睑监警机构
C
用评级机构
保险公司投保人保险公司投保人
图(4-1) 图(4—2)
(赵大治、黄振华：“构建保险业资信评估机制”， 《中国保险》，2002年6期。)
因此，保险信用评估机制既可以为我国保险监管信息体系的完善起到积极的作
用，又可以使监管机构将重点放在对风险的化解和规则的制定等更为重要的工作
上， 同时，评级机构能够发挥注册会计师等市场中介力量，维护市场的正常秩序。
二、保险信用评级发展的内在要求
(一)保证信用评级机构的独立地位
保险信用评级，是评级机构从市场专业化信息中介的角度，利用公开信息和部
分内部信息，独立公正地对保险公司财务能力作出判断和评价。其制度功能表现为
通过信息服务，降低保险人和投保人的信息不对称，提高保险市场的透明度。其实
质是，通过舆论监督和市场评价，实现保险公司的自律。因此，评级机构只有成为
真正意义上独立公正的市场信息中介，评级制度功能才能得到有效地发挥。监管机
构应当充分尊重市场力量相互作用规律，对评级活动不进行干预和限制，是保持评
级机构的独立市场力量的地位的关键。因此，不能将公开的评级制度降格为只为内
部评价提供参考信息的附属信息机构，这与评级的基本精神相违背。
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(二)确立公开信息制度
公开市场信息制度是投保人知情权的制度保障，也是评级制度存在的前提。建
立完善的公开信息制度是市场经济不断深化的长期过程，不能一蹴而就。保险监管
机构在公开信息制度上能够而且应当起积极推动的作用。
1．实行保险监管报表定期披露制度
保险监管部门应当要求保险公司按照法律规定及时报送监管报表，定期(每季
或每半年)在权威金融媒体上公布保险公司的财务报告。
监管机构每月公布全国保险公司上月的主要经营情况和财务指标，要求保险公
司向社会公众公开年度决算报告，投保人有权向保险人索取其财务资料：为保证财
务数据的真实性与准确性，实行保险公司决算报告由独立注册会计师审计和认可精
算师签字制度。
2．实行保险公司重大事件公开披露制度
保险监管机关可以比照上市公司信息披露制度，制定保险公司重大事件公开披
露制度，要求在我国营业的保险公司对于可能对公司经营产生影响的重大事件，不
仅要向监管机构及时报告，而且负有向保单持有人公告的义务，使投保人有充分的
信息判断保单的价值。
3．着手建立保险监管信息数据库
将在我国营业的所有保险公司的历史数据保存在数据库中，对于不涉及公司商
业机密的部分数据，允许社会公众查询。
(三)改革现行的保险会计制度促使财务信息的标准化
实现保险财务信息的标准化，主要内容是改革现行的保险会计制度，充分考虑
到保险经营的特性，以谨慎性、安全性为保险会计与财务管理首要原则。参考国外
保险会计科目的设置，合理设计我国的保险会计科目，争取与通行的国际惯例相接
轨；以谨慎性原则为基础，改革风险资产记账。和备抵准备金提取的方法，使其充分
反映资产风险和贬值程度，实行风险资产管理。
①风险资产记帐法：在反映瓷产价值时不采用历史成本计价方法，而根据资产的风险程度调整资产的价值。
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
三、评级具体模式的选择
评级模式有两种：自愿的有偿评级与非自愿的无偿评级。评级是从非自愿无偿
评级发展起来的，这一模式实行了近一百年。有偿自愿评级仅是近十多年才逐渐出
现的。世界著名的评级机构均设计了自愿和非自愿两套不同的评级体系，以满足社
会公众的信息需求和评级对象的具体要求，其中有偿评级的费用收入仅占全部收入
的约40％。。实践证明，虽然有偿评级并没有影响评级的公正性，但人们普遍认为，
非自愿评级最能够体现评级机构“公正、客观、独立”的特质，因此所有的评级机构
的业务都是在非自愿评级的基础上发展起来的，而且仍然是评级机构的主要业务种
类。有人甚至指出，非自愿评级才是评级真正价值和生命力所在。
我国在评级制度导入的初期，针对市场中的急功近利的思想以及公众对信息中
介的不信任心理，应当鼓励评级机构进行非自愿的无偿评级以建立长期市场声誉，
这样有利于树立评级机构客观公正的市场形象，赢得公正的信任。同时，也要鼓励
所有在国内营业的保险公司申请有偿评级，使评级结果更能反映保险公司真实情
况。对于国有保险公司，考虑到历史的原因和体制上的特殊，问题不能马上解决，
可以暂时不纳入评级对象的范围。但所有评级活动，应当是双方当事人自愿行为，
不能有任何政府强制或干涉的行为。
四、保险监督机构对评级机构的监管
只要评级机构遵守法律规定和市场规则进行公平竞争即可，监管机关原则上不
应再对其实行特别的管理措施，以防止评级机构过分倾向于监管机关而失去其客观
公正性。评级机构应通过市场力量调整自己的经营行为，并确立自身生存基础。
(一)对评级机构从事保险信用评级实行资格认可制度
由于保险是技术性极强的特殊金融业务，对保险经营进行评级，其技术含量要
求更高。不仅要求评级分析师具备一般评级理论和全面的金融知识，还要求分析师
必须掌握坚实的保险基本理论，而且应当有丰富的保险经营实践经验。监管机关可
以借鉴国外的评级机构认可制度，对从事保险信用评级的机构进行资格认可。评级
机构只有拥有一定数量的经过监管机构认可的有资格的保险评级分析师，才能开展
评级业务。
①张洪涛： 《保险学》，680页，中国人民大学出版社，2002年版．
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(二)开放评级市场以允许和鼓励国际著名评级机构参与对国内保险公司的评级
由于信息产品是最具流动性的商品，信息市场相对于任何实体形态的市场，更
具流动性。实施开放政策是评级市场的本质要求。开放政策不仅表现为对内开放，
允许多家机构进行评级，而且应当允许和鼓励国际著名的评级机构参与对国内保险
公司的评级。原因有三：第一，评级本身是评级机构的主观判断，显然，不能阻止
国外机构发表对国内公司信用风险的看法，不如鼓励其进行评级；第二，评级是互
动式的信息交流过程，国际著名评级公司的介入，不仅有利于提高我国保险公司的
国际声誉，而且使我国保险公司有机会学习国外先进的经营理念和技术实现品质飞
跃；第三，有利于我国借鉴和吸收国外先进的评级理念、技术和经验。
硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
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硕士学位论文对完善我国保险监管的探讨与研究
致谢
历时近一年的硕士学位论文《对完善我国保险监管的探讨与研究》
今天终于完稿，它将作为我三年的学习总结，向一直关心我帮助我的老
师、同学和我单位的领导和同事们进行汇报。在此，我特向他们表达
我的感激之情。
我首先要感谢我的所有授课老师，三年以来，他们严谨、认真、务
实的治学态度给我留下了深刻的印象。在他们谆谆教导和严格要求下，
使我开拓了人生的视野，增加了许多经济、金融知识，完满地完成所有
课程地学习，为我今后的学习和工作奠定了重要的基础。
我特别要感谢我的论文指导老师——张辉副教授，本文在撰写的过
程中，无论从选题、框架的拟定，还是在文字的处理上，自始至终得到
了张辉副教授的悉心指导和鼓励，使我能顺利地完成这篇论文。此外，
我还要感谢唐文琳教授以及本论文的三位评审专家黄绥彪副教授、李东
平高级经济师、和王宪民高级经济师。感谢他们在百忙之中给我提供的
帮助和指导。最后，我还要向我单位的领导和同事们表示诚挚的谢意，
谢谢他们长期以来对我的关怀、支持和帮助。
曹传碧
2003年4月于南宁