广西大学
硕士学位论文
论我国金融监管创新
姓名：范祚军
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：张辉
2003.5.1
摘要
r我们知道，发展是金融业的主题，创新是金融业发展的灵魂，金融
创新将成为二十一世纪金融业发展的主旋律。但是，金融创新将给金融
监管工作提出很多新的课题。金融创新在促进金融发展的同时，必将对
现行金融监管方式、方法和金融监管体制提出挑战，增加金融监管的难
度，甚至使原来的金融监管制度与措施失效。在这种情况下，金融监管
创新已是必然的
基手上述观文就我国金融监管创新问题进行了探讨。全文分
为四个部分：在前言部分中，就论文的选题意义、研究方法、结构安排
和主要观点进行了阐述，并在全面分析二十一世纪金融创新发展趋势的
基础上，指出金融监管创新已是必然选择；在第一章中，通过对金融监
管创新的理论基础进行系统阐述，指出金融监管创新是金融发展过程上
的自然选择，这在国内尚属首次；在第二章中，首先对我国的金融监管
总体进行了评价，肯定成绩，剖析问题，然后针对分业监管中所存在的
问题，结合国际金融监管的最新发展趋势，依据最新的金融监管理论，
围绕建立综合性统一的金融监管机构，实施功能性监管这一主线，提出
了金融监管创新的思想；在第三章中就我国金融监管组织体系创新、金
融监管司法体系创新、金融监管方式、方法创新进行了具体阐述。
关键词金融监管，功能性监管体制创新司法创新方法创新
L／o／。／、／k／’
THE INNoVATIoN oF FINANCIAL SUPERVISIoN
IN oUR CoUNTRY
ABSTRACT
It is well known that development is the core of finance and innovation is
the soul of it,financial innovation will become the main content of finance in
the 2 1 st century．However,financial innovation will also bring about many new
problems relating to financial supervision．In other words，the financial
innovation will promote the development of finance，at the same time，it also
will challenge the current financial supervision mode and the financial
supervision system；increase the difficulty of financial supervision；and even
invalid the traditional financial supervision system and measures．In conclusion，
it is necessary to make innovation of the financial supervision in such
circumstances。
The dissertation is divided into four parts．Foreword gives an introduction
of the dissertation，including the purports of it，the research methods，the
framework and the main points of it．And then with the analysis of the
development trend of financial innovation,it is pointed out the necessity of
financial innovation．Chapter 1 discusses systematically the theory of financial
supervision innovation and concludes that innovation of financial
supervision is naturely trend of the financial development，which is
mentioned for the first time in china．Chapter 2 includes three parts．Firstly,it
evaluates wholly the current financial supervision system in our country to
point out the achievements and weaknesses of the system．Secondly,it
discusses the problems that exist in f-nancial supervision．After that，
considering the latest development trend of intemational financial supervision
and theories of financial supervision，it is discussed how to establish an
integrative institution of financial supervision and how to implement
functional supervision．Chapter 3 discusses respectively about the systematic
innovation，the judicial innovation，and the methodological innovation of
financial supervision in china．
KEYWORDS： financial supervision， fimctional supervision，
systematic innovation，judicial innovation，methodological innovation
硕士学位论文论我国金融监管创新
日U 口
我们知道，金融发展是金融业永恒的主题，金融创新。是金融业不朽的灵魂。在当今世界经
济一体化和金融业务全球化的大背景下，经营理念的滞后，将严重直接制约金融业的发展。因此，
金融业也应与时俱进，以开阔的思路和敏锐的视角，顺应时代与社会需求，按照商业化经营的要
求，创新出符合商业化运作的经营理念、具有内在活力的管理体制、满足市场需求的业务品种，
才能最终实现金融业的快速、稳健、健康发展。
而且，就金融发展环境来说，随着我国经济体制改革的不断深化和各项事业的蓬勃发展，在
实体经济对金融服务的需求量迅速扩大、需求层次不断提高的情况下，金融创新也必将进入新的
发展时期。特别是在我国加入WT0以后，我国金融业所处的经营环境和面临的竞争对手发生了很
大的变化，伴随对外资金融机构的经营范围和地域限制的逐步取消，外资金融机构将与国内金融
机构展开全方位竞争，这已是不争的事实。现在，对于国内金融业来说，最根本的问题就是：原
有的利益别人要来分享，而我们是否有能力去分享别人已有利益的昵?我们知道，外资金融机构
的母公司均是实力雄厚、历史久远、技术先进的跨国(集团)公司，外资金融机构进入我国金融
市场后，为了在竞争中获取优势，必然会迅速推出各种金融创新业务，如资产管理、现金管理、
全方位的融资服务和投资服务等，以优质服务争取优质客户。那么，国内金融机构为了在竞争中
求生存、得发展，在外资金融机构金融业务创新示范效应的带动下必将迅速跟进，从而推动并加
快我国金融创新步伐，尽快缩短我国与世界金融业的距离。
表1是中国人民银行天津分行在2001年对加入wTO后5年内中资银行与外资银行市场份额
所作的预测。在此表中，我们不难发现，加入wTo后，中资银行将在金融创新产品方面与外资银
行展开争夺，由此我们可以断定，金融创新将是二十一世纪金融业发展的主旋律。
o 金融创新是金融企业在其经营活动中转换经营机制或向社会提供差异化的产品或服务的活动或过程，即金融
企业为追求新的效率和利润，适应环境变化、规避金融管制而变革传统的管理制度和操作方式，推出新的管理制
度、操作方式、服务和工具，甚至形成新的市场的行为。
硕士学位论文论我国金融监管创新
表1 中资、外资银行市场份额(％)预测表
＼ 市场份额目前进入WTO后卜2年进入wT0后3-5年
＼＼廷谢鲁中资外资中资外资中资外资
＼
业务项目＼＼ -
本币存款100 80-90 10—20 80—90 10一20
贷款100 80—90 lO一20 80—90 10—20
外币存款84 16 80—90 10—20 70—80 20—30
贷款60 40 50-60 40-50 50—60 40-50
国际结算70 30 50—60 40—50 40—50 50-60
信用卡90 10 80—90 10—20 70—80 20—30
金融衍生品lO以上90以上10—20 80—90
注：表中数据摘自刘崇明，《金融监管热点问题研究》，北京，中国金融出版社
但是，金融创新将给金融监管工作提出很多新的课题：一系列新经济要素的合力推动了一个
“金融工具、金融机构、金融市场、金融调控机制、金融制度。”等全要素。金融创新时代的到来，
使金融体系的安全性和稳定性受到冲击，加大了其系统性风险；大量金融创新业务的出现，甚至
使金融监管作不出反应，出现了可怕的∥监管真空地带”。由此可见，金融创新在促进金融发展
的同时，必将对现行的金融监管方式、方法和金融监管体制提出挑战．增加了金融监管的难度甚
至使原来的金融监管制度与措施失效。因此，我们要研究新办法，解决新问题，要在支持金融创
新的过程中不断地改进金融监管工作，注意修改和完善同金融创新不相适应的法律、法规、金融
监管制度、监管方式和监管方法，以促进新的金融体制建立、新的金融业务开展和新的金融工具
运用，探索在社会主义市场经济体制下，对新的金融业务、金融工具和金融服务实施有效监管的
。金融制度包括货币制度、汇率制度、信用制度、银行制度和金融机构制度、利率制度和金融市场的种种制度、
清算支付制度、金融监管制度等。
o 详见：黄达，《金融一词义、学科、形势、方法及其他》，中国金融出版社，2001年9月第1版。P51。金融
体系有五个基本组成要素，即：金融工具、金融机构、金融市场、金融调控机制、金融制度。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
新路子和新规律。在这种情况下，研究和探讨金融监管创新将是必然的选择。
一、选题意义
本文所以选择“金融监管创新”为题，主要基于以下二个方面考虑
1、金融监管在我国金融业的发展中居于核心地位
金融监管是一种补救市场失灵，维护金融体系安全、稳健和有效运行，提高资源配置效率并
使公共利益不受侵害的制度安排，其理论基础就是“金融市场上的负外部效应””、“信息不完备
和信息不对称”、“金融机构自由竞争的悖论。”和“金融体系的公共产品特性“’等理论。这些
理论的发展为现代金融监管奠定了理论基础。金融监管作为对金融运行过程进行控制管理的一种
行政行为，在金融业发展的各个阶段发挥了强有力的监督保证作用。2002年2月的全国金融工作
会议指出：加强监管是金融工作的重中之重。加强金融监管，防范金融风险，保持金融稳定，是
顺利推进金融改革和发展的基础．是贯彻执行国家宏观调控政策的必要条件，是维护国家经济安
全的重要保证。金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风
险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。但是，由于种种原因，在我国这种作用还没有
达到应有的力度，甚至在某些局部或区域，这种作用或被淡化，或被削弱，致使整个监管的有效
性不足，从而给我国金融业的发展造成不利的影响。因此，金融监管当局应该进一步探讨金融监
管理念，切实把工作重心从审批事务转移到对金融企业和金融市场的监管上来，健全监管法规，
严格监管制度，改进监管方式，强化监管手段，完善监管体制，全面推进金融监管创新，提高金
融监管水平。因此，研究并积极推进金融监管创新，是我国金融业现实发展的迫切需要。
o 金融体系对经济既可能产生正效应，也可能造成负面影响。金融体系下的外部性，是金融机构正常地发挥金
融中介的职能，以便通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来服务于经济增长。反之，金融机构的破产倒闭及其
连锁性反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。
o 对金融机构来说，充分的自由竞争并不必然导致效率的提高，相反，自由竞争和稳定之间存在着明显的替代
性。正是由于金融机构既不能过度竞争，也不能排斥竞争而导致垄断，所以需要一个外部力量为金融业创造一个
适度竞争的环境，从而维持金融业的公平、高效、稳定。
@ 一个稳定、公平和有效的金融体系对整个社会经济而言是一种公共产品，其所带来的利益是为社会公众共同
享受的，无法排斥某一部分人享受此利益，而且增加一个人事用这种利益也并不影响生产成本，
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硕士学位论文论我国金融监管创新
2、金融监管是全球金融业关注的焦点
近几年频繁暴发的区域性金融危机不仅给当地经济造成重创，也给全球经济的健康发展带来
了极大的危害。例如：20世纪90年代以来，瑞典、芬兰、挪威等北欧国家相继发生银行危机，
1991年国际商业信贷银行倒闭，1995年2月有233年历史的英国巴林银行因倒闭而被收购，1994
年墨西哥发生金融危机，1997年7月，从泰国开始，又相继爆发东南亚、东亚、俄罗斯、巴西、
阿根廷金融危机等等。近20年间，全球至少有14个国家爆发了金融危机，其GDP损失达10％。以
上。在金融全球化日益发展的今天，金融监管已不仅仅是一国政府自己的事情，加强金融监管并
通过金融监管的国际协调来控制金融风险，从而实现国民经济的快速、稳健、健康发展，已经是
各国政府和金融监管当局共同关注的重要问题。
经过系统研究，本文将着重解决以下两个方面的问题：
(1)、创新金融监管理论，为我国金融监管改革提供理论基础
最近几年，世界许多国家的金融监管制度发生了较大变化，国内许多金融学家亦对此进行了
较为深入的研究，发表了许多金融监管方面的论文，也出版了不少专著论述金融监管，主要有：
①、《金融监管热点问题研究》刘崇明著，中国金融出版社2002年1月第1版；
②、《金融监管与金融改革》谢伏宁主编，中国发展出版社，2002年6月第1版：
⑨、《论证券监管》赵锡军著，中国人民大学出版社，2000年4月第1版；
④、《中国资本市场的制度缺陷》韩志国著，经济科学出版社，2001年4月第1版：
⑤、《中国证券市场监管理论与实践》庄序莹著，中国财政经济出版社，2001年4月第1版；
⑥、《效能观点：透视中国金融前沿问题》杨再平著，经济科学出版社，2002年2月第1版；
⑦、《国际金融热点问题研究》唐文琳等著，中国时代经济出版社，2002年6月第1版；
⑨、《中国金融监管模式选择》陈建华著，中国金融出版社2001年9月第1版等等。
但从目前的研究成果来看，就金融监管某一方面研究的成果较多，而对金融监管进行系统研
究的成果较少，较多专家花费较大精力研究金融监管的理论，从理论方面论述金融监管的重要性
和必要性，但却很少涉及金融监管创新的理论。特别是近几年，我国金融监管体制变动频繁，金
融机构感到不适应，普通百姓看不明白。金融监管体制变革是否过于频繁，是内在必然还是外在
推动，已有的金融监管理论并没有就此给出系统的解释。本文将从理论上分析并论证我国金融监
。数据来源；国务院发展研究中心《金融风险与金融安全》课题组研究报告
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硕士学位论文论我国金融监管创新
管创新的必要性，分别引入规避性金融创新理论、监管体系完善理论和监管机构生命周期理论(捕
获与追逐理论)系统阐述金融监管创新的理由，通过对这些金融监管创新的理论进行系统阐述，
指出金融监管创新是金融发展过程中的自然选择，并就在实践中如何应用这些理论阐述了自己的
一些观点。
(2)、解决我国金融监管改革方面存在的较多争议并提出自己的建议
在金融全球化日益发展的今天，金融监管已经不是一个国家自己的事情，越来越多的国家政
府已经意识到金融监管国际间协调的必要性，从而引出本国金融监管与国际接轨的话题。因此，
就金融监管改革方面来说，较多专家主张借鉴外国经验，改革我国的金融监管制度，主要有以下
三种方案：
第一种方案是由中国人民银行(以下简称人民银行或央行)统一监管。将银行、证券、保险
三个监管机构统一在央行的领导下，即将现行中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)和中
国保险监督管理委员会(以下简称保监会)归属于中国人民银行，在人民银行内部设立银行监管
局、保险监管局和证券监管局，统一监管货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场和黄金市场。
第二种方案是成立国家金融监管局，人民银行不再保留金融监管职能。将中国人民银行的金
融监管职能分离出来，与证监会、保监会合并成立国家金融监管局，独立于政府和人民银行，按
监管的对象设立内部机构。
第三种方案是成立金融监管委员会。保留现有三大金融监管主体，适应混业经营要求，成立
中国金融监管委员会，专门负责管理、协调三大监管主体的监管工作，建立“有分有合，目标一
致，运行高效的金融行政监管体系”。三个部门相对独立，在交叉业务上协同监管、信息共享，
对从事混业经营的内外资金融机构实行联合监管。
但是，金融监管问题不仅与国际潮流有关，更要考虑到我国国情，考虑到我国现行经济管理
体制和政治体制，甚至还要考虑到我们国家的历史文化传统等因素，应从本国实际出发，在继承
已有的研究成果和监管经验的基础上，借鉴国外成功的监管经验，并注重其本土化实践，不能照
搬照抄。因此，本文在学习借鉴现在已有的研究成果的基础上，就我国金融监管创新的理论与实
践进行探讨，有所借鉴而不乏创新，更注重其本土化实践，从而阐述自己的～些观点，以期对我
国金融监管改革的探讨和实践有所帮助。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
二、研究方法
本论文的研究是建立在对我国金融监管体系进行全方位整合的基础上，相信我国政府为维护
金融安全、确保金融事业健康、有序发展，完全有能力推进此项改革，并且以政府的监管行为遵
守“适度干预”模型为出发点。文中所涉及对改革方案的探讨，基于对节省改革成本并且对金融
领域的冲击尽可能小的考虑，在注重其实践应用性的同时，强化其实践可行性，在对国外改革经
验学习借鉴之余不乏本土化创新，并且已经考虑到金融监管创新方案与现行金融监管体系的对
接。
在论述过程中，坚持以马克思主义经济学和现代经济与金融理论为指导，涉及到经济学、金
融学理论的若干重大问题以及其它相关专业、学科的理论知识，并在全文中贯彻了“两点论与重
点论相统一”的哲学思想。在研究方法上，本论文采用了理论分析与实践分析相结合，实证分析
与规范分析相结合，归纳与演绎相结合的研究方法。
三、结构安排
本论文在结构安排上共分为三章九节：
第一章，从理论上分析并论证我国金融监管创新的必要性，注意理论与实践结合，指出我国
金融监管创新是金融发展过程中的必然选择。本章共分三节，分别引入规避性金融创新理论、监
管体系完善理论和监管机构生命周期理论(捕获与追逐理论)系统阐述金融监管创新的理由，通
过对这些金融监管创新的理论进行系统阐述，指出金融监管创新是金融发展过程上的必然选择，
并就在实践中如何应用这些理论阐述了自己的一些观点。
第二章，首先对我国近几年金融监管的改革进行了简单回顾，梳理过去是为了更好地预测未
来。本文还对我国的金融监管总体进行了评价，肯定成绩，剖析问题，然后针对金融监管(银行、
证券、保险)中所存在的问题，结合国际上金融监管的最新发展趋势，依据最新的金融监管创新
理论，紧紧围绕建立综合性统一的金融监管机构，实施功能性监管这一主线，提出了金融监管创
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硕士学位论文论我国金融监管创新
新的思想。
第三章，就我国金融监管理念创新、金融监管组织创新、金融监管司法创新、金融监管方法
创新分四节进行了具体阐述。
四、主要观点
当前就我国金融监管改革方面的研究成果较多，专家们从不同角度就我国金融监管的改革与
发展发表了不同的观点，主要内容涉及金融监管体制、金融监管法律制度和金融监管方法等几个
方面。对我国金融监管创新这一主题进行论证，必定要涉及若干理论与现实问题，对于这些问题，
既要说明“是什么”，又要明确阐述“应该是什么”。本文在他人已有的研究基础上，进行尝试性
的创新努力，主要观点如下：
1、金融监管创新是金融发展的必然
金融监管的模式并不是一成不变的，而是要根据具体情况的变化进行调整。也就是说，今天
适用的金融监管模式并不等于明天也适用，而应根据金融结构的变化，法律意识的增强和法律关
系的调整，以及监管主体和监管对象的变化，结合世界金融发展的新格局，不断进行创新。一个
国家选择什么样的金融监管模式或一个国家在不同的历史时期选择什么样的金融监管模式，虽然
无规律可循，但可以肯定的是，金融监管模式肯定要爱到一个国家的政治体制、文化传统、法律
环境、金融结构的影响。
在金融全球化日益发展的今天，金融监管已经不再是一个国家自己的事情，越来越多的国家
政府已经意识到金融监管国际间协调的必要性，从而引出本国金融监管与国际接轨的话题。但是，
金融监管问题不仅与国际潮流有关，更要考虑到一园国情，考虑到一国现行经济管理体制和政治
体制，甚至还要考虑到一个国家的历史文化传统等因素。就我国来说，金融监管创新应从本国实
际出发，在继承已有的研究成果和监管经验的基础上，借鉴国外成功的监管经验，并注重其本土
化实践，不能照搬照抄。
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硕上学位论文论我国金融监管创新
2、金融监管与金融创新的关系。
一般认为，金融监管抑制了金融创新的效率。本文认为，金融创新与金融监管的关系，始终
是矛盾的对立统一：一方面，金融监管能够支持和引导金融创新，对新的规则加以规范和约束，
弱化甚至消除金融创新的负面效应；另一方面，金融创新包含和促进了金融监管的创新，持续的
金融创新在推动金融发展的同时，提高了金融运行效率，没有金融创新的发展就没有金融监管的
发展。但金融创新不断地对现有的金融秩序、金融监管的制度和规范造成冲击，增加了金融体系
的不稳定性，削弱了金融监管的有效性。现实中金融监管与金融创新之同的微妙关系常常被喻为
“猫捉老鼠”的关系。其结果是：金融创新部分抵消了某些金融监管的预期效果，但随之而来的
是另一种内容和结构的金融监管政策。因此，金融监管辨证发展过程的循环推进并非无意义的反
复，每一次“管制——金融创新——再管制”都不会单纯地回归到原点，而是作为推动改革的主
要因素，推动了金融监管的不断创新。
金融创新和金融监管之间的关系最终体现为金融效率和金融安全的关系。金融效率和金融安
全之间具有明显的互补性和替代性。互补性表现为，提高金融效率有助于加强金融安全。金融市
场越有效，中央银行调控货币的能力越强，金融机构竞争与创新能力越强，货币结构越合理，那
么，金融系统评价风险、分散风险、转移风险的能力就越强，金融资产、信用体系和金融机构也
越安全。同时还表现为，金融安全是金融效率的基础。如果银行不良资产比率过高，其破产的几
率就会增大，竞争能力和创新能力将会下降。金融效率与金融安全之间的替代性表现为，以提高
金融效率为目的的、盲目的放松管制可能会破坏金融安全，而以提高金融安全水平为目的的过度
的管制可能会降低金融效率。
鉴于此，金融监管部门应妥善处理金融创新和金融监管的关系，把握好监管力度，通过制定
适宜的监管政策，积极推动金融业的健康、持续发展。我们认为，有效的金融监管政策应做到：
为金融创新创造一个宽松的政策环境，以解决金融创新后继乏力的问题，实现可持续创新；刺激
以金融创新为载体的金融竞争实现充分化，引导金融资源在全社会范匿内的合理配置．使社会福
利达到“帕累托”最优．最大限度地抑制和消除金融创新导致的竞争力非均衡给整个金融秩序带
来的负面影响，维护金融稳定等。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
3、金融监管机构与党中央、国务院和全国人大的关系
类似于中央银行，金融监管机构也同样存在着如何保持相对独立以减少政治干扰的问题。有
人认为我国的金融监管机构应该借鉴美国的金融监管体系，金融监管机构应独立于政府，隶属于
全国人大并对全国人大负责，这是符合我国人大对政府工作具有监督权的逻辑的。但从我国现实
来看，我国金融业的发展，基本上是在政府的推动下实现的，在发展过程中具有明显的试点性特
妊，考虑到我国政府具有长期集中管理金融业的经验，所以本文认为：我国金融监管局专门行使
金融监督管理职能，应是国务院直接管理的国家局，并应在每年人代会时向全国人民大表大会报
告工作，这一点应出相关法律来予以认可。同时，金融监管局作为国有金融机构，应接受中央金
融工委、中央金融纪工委的领导和监督，中央金融工委、纪工委负责监督金融监管局贯彻执行党
中央、国务院金融方针、政策情况，并担负对金融监管工作者的监督职责。在国家未对国有资产
管理体制改革。做出重大调整之前，国务院向国有重点金融机构派驻的监事会，应该在金融监管
局的领导下参与对国有金融机构的监管。
4、中央银行与金融监管机构的关系
国际货币基金组织根据国际经验提出：中央银行负责金融监管是有害的。～方面，公众认为
不同种类的金融资产会得到中央银行相同的保护，从而产生道德风险：另一方面，一旦中央银行
在金融监管方面出现失误，就会损害货币政策的声誉和可靠性。因此，为了使以稳定币值为首要
目标的货币政策不受干扰，将银行监管职能从中央银行分离出来就成为最为有效的解决办法。
对于上述观点，国内金融专家发表了诸多见解，关于金融监管局与中国人民银行的关系，争
议较多(如前所述)。结合我国实际，本论文就双方关系做出有如下尝试性界定：
(1)金融监管局和中国人民银行之间没有行政隶属关系。：
(2)货币政策委员会应当吸收金融监管局局长参加，以体现金融监管目标。与货币政策终极目
o 2003年，十届人太一次会议通过的《关于国务院机构改革决议》，决定设立国家国有资产管理委员会，在本
文定稿时尚未对国有企业监事会、国有重点金融机构监事会问题做出安排。
o 2003年，十届人大一次会议决定，成立中国银行业监管委员会，依法对银行、金融资产管理公司、信托公司
以及其他存款类机构实施监督管理，建立了新的银监会、证监会和保监会分工明确，互相协调的金融分工监管体
制。
@ 一般目标：防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，保护公平竞争和金融效率的提高，保证中
国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。
具体目标：经营的安全性，竞争的公平性和政策的一致性。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
标。的一致性；
(3)双方应建立一套完备的信息交流制度，以促进金融监管非现场监管的科学性和准确性，同
时也增强货币政策当局对政策执行中效应的分析；
(4)金融监管局局长的人选应充分听取中国人民银行的意见；
(5)有关金融监管方面的法律、行政法规的出台，必须经中国人民银行审核把关，增强中央银
行的宏观调控能力，但对金融监管中的具体操作规程则无需中央银行审批，但应当报中国人民银
行备案；
(6坤国人民银行应发挥其窗口指导作用，对金融监管局的行为进行指导。
5、金融监管中的中央与地方的关系
我国中央银行体制改革设立跨省区的分行，其初衷是为了绕开地方政府的“干预”，但事情
远非如此简单，不与政府打交道，离开地方政府的支持，金融发展将难上加难，问题的关键在于
中央对地方、总行对分支机构的信任度问题，失去了信任或出现了信任危机．那么，无论分支机
构怎样设置也无济于事。本文认为，对中央政府与地方政府的关系，对金融监管总部与分支机构
的关系，应该有一个辩证的认识。一方面，由于金融市场是统一的，因此金融监管规则在全国也
应当是统一的，否则将无法实现公平竞争，所以，金融监管部门实行垂直领导是必须的；另一方
面，由于各地经济发展水平不同，金融状况各异，防范和处置金融风险的工作又的确需要地方政
府的参与。金融监管分支机构在履行监管职能时，在国家统一规章前提下，如果较好地注意了从
实际出发来解决问题，那么体制变革和机构调整并非起着决定作用，关键要看怎样协调，如何定
位。
6、金融监管中立法与执法的关系
法律体系是金融机构监管制度的主要保障和归结点，把监管工作建立在严密、系统的法律法
规之上，使监管工作依法进行，并以此保障金融监管行为的权威性、严肃性、强制性和统一性，
这既是金融监管自身的内在要求，也是世界各国的共同经验。因此，较多专家建议：国家应尽快
适应金融深化和金融创新的需要，修改或出台相关法律法规，强化金融监管法律体系支撑和对金
。货币政策的晟终目标：币值稳定、经济增长、充分就业、国际收支平衡、金融稳定
硕士学位论文论我国金融监管创新
融监管的执法监督，并在监管依据上侧重于向法律过渡，重新梳理金融监管执法机制，建立受害
者司法救济机制和金融执业律师制度，发挥律师在金融监管中的作用。
同时，本文认为，在立法与执法的关系中，执法是问题的关键。面对当前金融执法中存在的
问题，应尽可能建立独立的金融司法体系，建议将公安部证券犯罪侦察局改组为金融犯罪侦察局，
划归金融监管局领导，同时组建中国金融上诉法院，专门受理银行、证券、保险、信托业及其他
金融机构的二审诉讼案件，受国家金融监管局、最高人民法院双重管辖，在中央设最高院，大区
设中院，省一级设初院，并分别按专业设立不同的部门。组建后的金融上诉法院主要负责对原地
方司法部门审理、裁决后金融机构或其他单位和个人认为不公正的金融诉讼案件进行重审(中央
最高院受理原省高院一审案件，大区中院受理原地方中级法院一审案件，省级初院受理原地方初
级法院一审案件)，并在此基础上重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。
7、建设统一的金融监管信息系统
通过建立以计算机和网络技术为支撑的先进、高效、安全和功能完善的金融监管信息系统，
并采用人工智能技术、金融工程技术和各种数学模型与统计方法对监管数据进行科学的分析和处
理，大大提高了金融监管的效率和准确性。监管信息网络系统建设主要包括监管信息接收系统、
监管信息生成系统，形成监管信息共享机制。金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供
连续、系统、动态的信息服务；通过信息共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高
监管效率。
8、建立高效的金融风险预警体系
金融风险预警系统主要为整体或宏观风险的控制服务，它不仅能对一国的金融运行实施有效
的监测，而且也能从侧面反映出国民经济运行中存在的问题。本文认为，我国金融风险预警系统
应从宏观层面上分三个层次建立：
一是建立国家宏观金融预警系统。由国务院牵头，中国人民银行、金鼬监管局、财政部、国
家统计局、审计署、各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则，
组建国家宏观金融预警组织系统。
二是建立区域金融预警系统。由人民银行大区分行、区域内金融监管分局、地方审计部门、
硕士学位论文论我国金融监管创新
财政部驻地方专员办和辖区内各大金融机构共同组成，主要负责区辖内金融风险的监测和预警，
及时将各种风险信息和对策措施传送到辖区内各级政府部门和各金融机构中去。
三是建立地区金融预警系统。
金融风险指标体系应具有全面性、灵敏性、代表性等特点，笔者认为，我国金融风险预警指
标体系应由以下几个部分组成：
(1)、国家经济系统中实体部门运行出现偏差而导致的金融风险预警指标；
(2)、政策性金融风险及经济环境变化导致的金融风险预警指标；
(3)、金融体系的风险预警指标；
(4)、国际收支部门金融风险预警指标。
在预定预警指标的基础上，我们还要通过确定预警指标的“阀值”和权重，危机发生的概率，
预警级别以及可能发生危机的较为准确的时间，以便及时采取防范措施。
I 2
硕士学位论文论我国金融监管创新
第一章对我国金融监管创新的理论论证
相适应的金融制度是推进经济发展的强有力的积极因素，落后的金融制度则会阻碍经济发
展，并必将被新的制度所代替，金融监管制度同样如此。制度经济学理论认为：作为经济制度的
组成部分，金融创新是与经济制度互为影响并具有因果关系的制度变革。微观经济主体(金融机
构)发现潜在的获利机会(产生创新需求)后，将会自发地倡导、组织和实施制度变迁，其核心
意义是指微观金融组织受获利倾向的驱使，会通过创造新的金融工具或经营方式以逃避金融监
管。因此，对于这种创新行为，金融监管机构必然要调整监管对策，通过金融监管制度创新和方
法创新，采取某些新的监管政策和监管规则以弱化甚至消除微观金融创新所可能导致的负效应。
第一节规避性金融创新理论引致金融监管创新
西方经济学认为，不仅存在市场失灵，而且也存在“政府失灵”的问题。政府失灵也就是“管
制失灵”，意即政府对经济的管制没有起到实际应有的效果。但是根据公共选择理论，作为有特
定利益目标的监管者来说，它不可能自动退出社会舞台，而是重新为自己寻找新的管制手段，通
过制定新的游戏规则以加强管制，而被监管者又从管制者制定的新的游戏规则里面寻找破绽，从
而规避管制，使自己的利益最大化，监管者又会根据新的情况，制定更新的游戏规则，这样，监
管者和被监管者的相互博弈可以无限期地进行下去。
一、规避性金融创新理论对金融监管创新的解释
美国经济学家爱德华·凯恩描述了一个在特定经济条件下受到许多管制的金融体系，这些管
制会限制商业性金融机构的获利机会，当经济压力使这些管制措施具有约束力时，市场的力量使
得商业性金融机构必须设法逃避管制以求得利润，这样就会发生市场与管制的冲突，从而促使金
硕j二学位论文论我国金融监管创新
融创新，这就是规避。性金融创新理论。因此．凯恩的规避性金融创新理论要求金融监管当局不
能再用老一套的监管方式来监管金融市场与金融组织，而必须按照“道高一尺，魔高一丈”的逻
辑来跟踪金融运行。
金融监管与金融创新的关系如图l—l所示。
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图l一1 金融创新与金融监管的关系
金融创新与金融监管的关系，始终是矛盾的对立统一。一方面两者具有统一性：金融监管能
支持和引导创新，能消除创新的负面效应；另一方面两者又是对立的：金融创新增加了金融体系
的不稳定性，削弱了金融监管的有效性。这种矛盾的发展过程，在现实中表现为两者之间的一种
博弈。金融创新与金融监管的博弈能否达到均衡，与监管当局对待金融创新的态度和监管方式密
切相关。哪一个阶段金融监管支持金融创新，金融创新就会取得快速的发展；哪一阶段金融监管
抑制金融创新，金融创新的发展就明显放缓。金融监管与金融创瓤之间的微妙关系常常被喻为“猫
捉老鼠”的关系，即：有些金融创新带有较火风险，因而必须对它们加强监管，这又会引起逃避
监管的金融创新，进而又需要采取新的监管措施⋯⋯，如此循环不己，便形成“创新——监管一
。所谓“规避”就是指被监管对象为，获耿墁太利润，采取各种措施回避各种规章制度的限制。
硕士学位论文论我国金融监管创新
一创新——⋯⋯”的螺旋式循环。
二、规避性金融创新理论的实践意义
规避性金融创新理论为金融监管创新提示了积极的实践意义。在金融监管与金融创新的“猫
鼠游戏”中，由于金融创新部分抵消了某些金融监管的预期效果，因而金融监管机构必须重新修
订或是采取另一种内容和结构的金融监管政策，从而改进和提高金融监管水平，或使之趋向严密，
或使之趋向合理；更进一个层次，通过不断的金融创新，有可能突破陈旧的监管法规，推进立法
的修订，为解脱金融发展的窒碍，推动金融事业的健康发展开拓道路，同时，通过持续不断的监
管创新，确保金融事业在一个更高的层次上安全有效。金融监管辨证发展过程的循环推进并非无
意义的反复，每一次“管制——金融创新——再管制”都不会单纯地回归到原点，而是作为推动
改革的主要因素，不断推进金融监管创新。
作为被监管对象来说，随着我国加入世贸组织和经济体制改革的不断深化，在实体经济对金
融服务的需求量迅速扩大、需求层次不断提高的情况下，金融创新也必将进入新的发展时期。作
为金融监管者来说，要在支持金融创新的过程中不断地改进和完善金融监管工作，及时更新金融
监管理念，不断修改和完善同金融创新不相适应的法律、法规、监管制度、监管方式和监管方法，
在促进新的金融监管体制建立的同时，推进我国金融事业的健康发展，为我国国民经济和社会各
项事业的发展做出应有的贡献。
第二节监管机构生命周期理论要求金融监管创新
监管机构生命周期理论起源于捕获或追逐理论，有时也被称为私有利益理论。捕获或追逐理
论涉及监管者或监管机构、被监管行业、政客集团(立法者)和非行业利益者等群体。也就是说，
被监管行业或群体捕捉或追逐监管者的主要目的是期望监管者为自己丽不是为公众服务。被监管
行业捕捉或追逐监管者的方式方法很难一～列举，但他们对监管者的捕获或追逐却可能产生不同
的后果，如：被监管行业控制或者操纵监管者；被监管行业与监管者的活动相互协调，扶而使被
监管行业或群体的利益得到满足；监管者受所被监管行业的影响，自觉或不自觉为被监管行业的
l 5
硕士学位论文论我国金融监管创新
利益服务：被监管行业使监管者制定有利于被监管者的政策等等。
一、监管机构生命周期理论对金融监管创新的解释
随着时间的推移，监管机构会越来越为监管对象(也就是被监管者)所支配，监管者会越来
越迁就被监管者的利益而不是保护所谓的“公共利益”，有人甚至认为有些监管机构的产生本
身就是某些利益集团活动的结果，认为这些利益集团为了逃避市场竞争和保护自己的利益，要求
政府提供监管。有理由相信，监管者在实施监管过程中限制经营垄断的权力会变得越来越没有效
率，监管机构往往被某些行业巨头所俘虏，成为他们的总管家，他们的监管行为将严重地损害正
常合理的资源配置，导致行业和部门之间投资以及其他要素的不合理搭配。。这种“俘虏论”的
一个有代表性的模型是所谓的“生命周期模型”，金融监管机构的创新恰恰符合这一理论的解
释。“生命周期模型”的原理可以用图1--2。表示。
该模型有以下几个假设条件：
1、某些消费者团体或者公众在共同利益的驱使下组成了短暂的同盟，并迫使立法机关成立
旨在保护公共利益的监管机构。
2、新成立的监管机构的使命是对被监管者(监管对象)实施积极的监管。
3、然而，监管机构却没有能够履行自己的职责，原因是被监管者成功地削弱了监管者的力
量并最终将监管者置于自己的影响之下。
在图中，标出了不同的假设条件与不同参数、变量之间的因果关系。在生命周期的第一个阶
段，因变量是立法机关，在随后的各个阶段，因变量是监管者与被监管者之间的各种复杂关系。
新监管机构的起因是来自社会公众的压力和各个利益集团达成妥协的努力，在这两种力量的共同
作用下，通过了设立新监管机构的法律和法规。
0 B M．Owen， R Braeutiqam：The Regulation Game，Ballinger Publishing Company，1981。
@Chatov．R．Government Regulatio Press and Substantive Impacts in Research in Corporate Social
Performance and Policy，Volume 1，JAI Press INC， 1978
1 6
硕士学位论文论我国金融监管创新
第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段
1 7
硕士学位论文论我国金融监管创新
在新监管机构刚刚成立之初，尽管新机构经验不足，但显得非常有朝气和信心。那些不怀好
意的反对者开始攻击新机构和允许它成立的立法机关。随着时间的推移，公众对新机构的注意力
开始转移，立法机关对新机构的支持程度也开始变弱，新的监管机构开始变得孤立起来。随着新
机构对环境的不断适应，成熟期开始到来，情况开始发生变化，监管机构与各方的冲突开始淡化，
合作成为主流。监管机构被自己的各种繁文缛节所束缚，开始将被监管者的利益置于公共利益之
上。监管机构的最后一个阶段是它的老化期，此时，监管机构的行为已经完全与其初衷相违背，
越来越缺乏朝气和创造力，也越来越趋向于保护被监管者，牺牲公共利益。
二、监管机构生命周期理论的实践意义
就我国现实来说，我国金融监管机构虽然没有被监管对象所俘虏，或者说被俘虏的迹象不明
显，但也不能说我们的金融监管是完全建立在公众利益的基础之上的，监管当局在实施监管过程
中总是或多或少的考虑到被监管对象生存和发展的需要。另外，值得一提的是。金融监管工作人
员长期在一个地区从事监管工作，也很容易被监管对象所俘虏，导致监管腐败。因为金融监管当
局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、金融机构行为以及金融机构的偿付
能力进行管理和监督的“垄断”权力，但往往同时也拥有了对金融机构的活动进行干预的可能。
如：利用审批特权寻求“腐败租金”、利用核心机密换取“腐败收益”以及利用现职权力换取“腐
败期权”等等。久而久之，难免会有一些“猫”和“老鼠”会因自己的共同的利益或追求的目标
一致而渐渐成为“一家人”，私下“共谋”，联手对付金融监管。这恐怕也是我国多年来～直在高
喊“加强金融监管”，而金融监管却总也到不了位的重要原因之一。因此，从这一理论出发，我
国应该加快金融监管创新步伐，完善监管制度建设，从而有效防止上述现象的发生。
第三节监管体系完善理论促进金融监管创新
一、监管体系完善理论对金融监管创新的解释
金融监管是为了保证金融体系的稳定、安全以及保护存款人的利益而进行的一种制度安排
硕士学位论文论我国金融监管创新
是指金融监管主体为了实现金融监管目标而利用各种监管手段(法律、经济、行政等手段)对被
监管对象及其业务活动所采取的～种有意识的干预和管理活动，其直接结果就是限制了被jI螽管者
的行为选择。它涉及监管主体与监管对象之间、不同监管主体之间、监管主体与其他相关组织之
间、监管对象与其他相关组织之间的关系定位。就监管体系而言，在市场经济条件下，监管体系
应该是不断发展和完善的。图1—3可以说明这一点。
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图l一2监管体系完善原理。
。资料来源：B M Mitnick： 《ne Political Economy of Regulation}，P35，Columbia University
Press，New York，1980
硕士学位论文论我国金融监管创新
图中，根据立法要求建立金融监管机构，对某金融业实施监管。一方面，被监管金融机构的
活动将对消费者产生影响，并可能影响到其他有关集团的利益，为了保护社会公众的利益，金融
监管机构对其实施监管。这时，金融监管机关或其他监管部门会通过向立法机关建议立法，依法
监管金融活动，司法机关会确保依法监管的实现。另一方面，这些金融机构也会受到消费者和利
益集团的影响。比如在市场竞争过程中他们会注重消费者的偏好，创新新产品，开展新业务，扩
大经营规模．这时他们会发现原来的监管组织或是法律限制了他们的发展，消费者和利益集团也
可能发现在现行监管制度下不利于自己的金融活动，就有可能向金融监管机构提出采取改变监管
行动的建议和要求，或是向立法机关提出修改金融监管法律、法规的建议，立法机关可能接受他
们的建议，修改监管法律。同时，监管机构在实施监管过程中所采取的一些行动，有可能被上诉
到法院，法院判决又可能导致监管机构改变自己的行为。
另外，监管机构本身可能根据金融业务发展的新变化主动向立法机关提出改变自己职责或使
命的要求，其他监管机关也可能向立法机关提出修改法律法规的要求。这样，所有机构和主体之
间因为经济行为和经济活动产生的相互作用和相互影响形成了复杂而又不可避免的关系，在图中
这些关系用带箭头的实线表示。这些关系必须首先通过法律或法规加以合法化和规范化，同时必
须配备有健全的组织保障体系以确保各种关系得以维持。如上所述，正是由于人类活动的复杂性
和多变性，在市场经济条件下，这个监管体系应该不断适时调整，或被动，或主动，在实施监管
的过程中，不断发展和完善。
二、监管体系完善理论的实践意义
现行“三足鼎立”的金融监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构已经面临
不少新的矛盾和困难。由于实行分业监管，负责监管银行及货币市场的人民银行、负责监管资本
市场的证监会和承担保险监管责任的保监会三者之间由于缺少有效联动协调机制，对一些违规行
为处于想管管不了或不能管的被动局面。依据监管体系完善理论，金融监管机构本身就需要向立
法机关提出改变自己职责或使命的要求，以适应新形势下金融监管的需要。同时，由于现行监管
体系阻滞了金融业务创新，限制了金融机构的生命力，被监管对象也提出了改革金融监管体系的
要求，金融消费者和其他利益集团以及行业自己都有可能向监管机构或立法机关提出采取新行动
的建议和要求，甚至要求改变现行监管体制、修改金融监管法律法规的要求，提高金融监管效率。
2 0
硕士学位论文论我国金融监管创新
第二章对我国金融监管创新的实践分析
通过对金融监管创新理论的分析，我们已经知道金融监管的模式并不是一成不变的，而是要
根据具体情况的变化进行调整。也就是说，今天适用的金融监管模式并不等于明天也适用，而应
根据金融结构的变化，法律意识的增强和法律关系的调整，以及监管主体和监管对象的变化，结
合世界金融发展的新格局，不断进行创新。一个国家选择什么样的金融监管模式或一个国家在不
同的历史时期选择什么样的金融监管模式，虽然无规律可循，但可以肯定的是，金融监管模式肯
定要爱到一个国家的政治体制、文化传统、法律环境、金融结构的影响。
在金融全球化日益发展的今天，金融监管已经不再是一个国家自己的事情。越来越多的国家
政府已经意识到金融监管国际间协调的必要性，从而引出本国金融监管与国际接轨的话题。但是，
金融监管问题不仅与国际潮流有关，更要考虑到一国国情，考虑到一国现行经济管理体制和政治
体制，甚至还要考虑到一个国家的历史文化传统等因素。对我国来说，金融监管改革应从本国实
际出发，在继承已有的研究成果和监管经验的基础上，借鉴国外成功的监管经验，并注重其本土
化实践，不能照搬照抄。
第一节对近期我国金融监管的简单回顾
20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，
维护整个金融体系的安全与稳定，己成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管就是
伴随着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的，大体上经历了以下几个主要阶段：
一、1982-1992年，初始监管阶段
从1982年中国人民银行设立金融机构管理司，1983年9月17日国务院下发《关于中国人民
银行专门行使中央银行职能的决定》，到1992年中国证监会成立以前，这一阶段是人民银行专门
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硕士学位论文论我国金融监管创新
行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融。该时期人民银行的工作重心是放在改革
和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上．对中央银行金融监管工作的研究和重视
兼顾的不够。金融监管作用的发挥尚不够理想。
二、1993．1994年，整顿式、合规性监管阶段
针对当时经济生活中各地存在的盲目扩张投资、竞相攀比发展速度，乱集资、乱拆借、用信
贷资金炒房地产、炒股票及银行信贷资金体外循环的现象，1993年中央银行提出整顿金融秩序、
迸一步发挥中央银行的监管作用，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、
分规模，转变到加强金融监管上来。1994年，各级人民银行按照中央指示，切实加强金融监管
严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非
法集资等问题。这一阶段金融监管的特点主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。
三、1995-1997年，依法监管阶段。
中央银行在监管实践中深深体会到，要保证金融监管的权威性和超脱性，切实增强监管实效
维护良好的金融秩序，必须使金融监管有法可依，只有以法律为保障，开展依法监管，才能取得
更好的监管效果。因此，我国于1994年先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规
定》等金融监管法规，1995年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据
法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律法规。可以说
1994、1995两年时间是我国金融法制建设大发展的时期。以此为标志，我国金融监管开始走上依
法监管的轨道。
四、1997年至今，金融监管体制改革深化阶段。
1997年12月6日，中共中央、国务院下发《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融
风险的通知》，成立了中共中央金融工作委员会和政策性金融机构，形成了现阶段的分业经营、
分业监管的框架。这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券监督管理委员
。1995年．《中国人民银行法》和《商业银行法》颂布，从法律上确立了中国人民银行对银行、保险、信托业
的监管地位；随后，中国人民银行颁布《贷款通则》，召开银行业经营管理工作会议，把工作重心转移到以银行
风险监管为核心的系统性监管和依法监管上来。
2 2
硕士学位论文论我国金融监管创新
会、保险监督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业的监管，人民银行承担各类银行、
信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。
1998年7月23日，《证券监管机构体制改革方案》出台以及1998年9月30日《中国证监会
职能配置、内部机构和人员编制规定》出台，确立了现行证券监管体制。1998年11月14日国发
【1998]37号文件《国务院关于成立中国保险监督管理委员会的通知》和1999年3月8日《中国
保险监督管理委员会职能配置、内部机构和人员编制规定》出台，确立了现行保险监管体制。1998
年6月25日《中国人民银行职能配置、内部机构和人员编制规定》出台及1998年9月7日，《中
国人民银行省级机构改革实施方案》、《中国人民银行二级分行所在地重复设置的分支机构调整撤
并方案》出台，1999年3月4日《中国人民银行省会(首府)城市中心支行职能配置、内部机构
和人员编制规定》出台，1999年8月23日《关于规范中国人民银行副省级城市、地(市)中心
支行内设机构和人员编制的指导意见》的出台，人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级
分行、建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。我
国现行金融监管总体框架如图2—1、图2—2、图2—3、图2—4所示。
1、图2-1有关补充说明：
①、中央金融工作委员会、中央金融工作委员会纪律检查委员会：1997年12月6日，中共
中央、国务院下发《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，成立了中共中
央金融工作委员会、中央金融纪工委。其主要职能是：受党中央国务院委托，主要负责贯彻落实
党的路线、方针、政策，领导金融系统党的建设工作，不领导金融业务。
②、监事会：2000年3月国务院令282号《国有重点金融机构监事会暂行条例》颁布实施，
监事会成立，由国务院派出，代表国家对国有金融机构的产量质量、国有资产保值增值情况实施
监督。
③、财政部：检查金融系统的会计财务收支及其变动，掌握国家财产的变动
④、审计署：督导人民银行按国际标准制定自身的会计财务制度：负责对金融系统的会计财
务进行审计检查，纠正和制裁有关违法乱纪行为。
⑤、监察部：对金融系统进行人事、财务和工作状况的全面监视、检查和督促，其中对人事
的监察重在纪律、效率、财产公开和社会监督。
⑥、社会监管：公共会计师事物所的会计检查，新闻部门的舆论监督。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
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硕士学位论文论我国金融监管创新
图2 2现行银行监管体系框架图
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硕士学位论文论我国金融监管创新
2、图2-2有关补充说明：
①、中国人民银行各监管机构主要职能分工。：
I、银行监管一司
承办对国有独资商业银行、政策性银行和外资银行的监管工作。依法审核其分支机构的设立、
变更、终止及业务范围；拟定业务管理的规章制度：监测资产负债比例、信贷资产质量、业务活
动、财务收支等经营管理情况：审查负责人任职资格。
Ii、银行监管二司
承办对股份制商业银行和城市商业银行的监管工作。依法审核有关机构的设立、变更、终止
及业务范围：拟定业务管理的规章制度；监测资产负债比例、信贷资产质量、业务活动、财务
收支等经营管理情况；审查负责人任职资格。
ⅡI、非银行金融机构监管司
承办对全国非银行金融机构(证券、保险除外)的监管工作。依法审核有关机构的设立、变
更、终止及业务范围；拟定业务管理的规章制度；监测资产负债比例、资产质量、财务状况、业
务活动等经营管理情况；审查负责人任职资格。
Ⅳ、合作金融机构监管司
承办对农村和城市合作金融机构的监管工作。指导合作金融机构坚持“自愿入股、民主管理、
主要为入股社员服务”的原则，规范合作金融机构的管理；研究并推动合作金融体制改革；拟定
合作金融机构资产负债比例管理、信贷资产质量管理、风险管理、利率管理。结算管理等业务管
理制度，对其经营风险进行监控，督促其完善内部监督和制约机制；拟定合作金融机构设置条件，
业务经营范围、法人代表任职资格等管理办法并组织实施。
②、中国人民银行大区分行各监管机构主要职能分工。
I、银行监管一处
根据总行授权负责辖区内国有独资商业银行、政策性银行的省级分行和外资银行的监管工
。依据国务院办公厅文件《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[19％]93号)
1998年6月25日发
商早
1、依据中国人民银行文件《中国人民银行分行职能配置、内设机构和人员编制规定》1999年3月4日发
2、中心支行与监管办的关系：两机构没有隶属关系。按照监管职责分工，监管办负责对所在省国有银行现
场检查和非现场监管的领导、计划、组织、协调，即在对国有银行的现场检查和非现场监管方面，监管办要负全
责，要对各地市中心支行(省会城市中心支行除外，省会城市的国有银行监管由监管办直接负责)的国有银行监管
工作进行领导。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
作。领导中心支行对上述银行在辖区内的分支机构的监管。
II、银行监管二处
根据总行授权负责辖区内股份制商业银行在辖区内的分支机构和城市商业银行的监管工作。
领导中心支行对股份制商业银行在辖区内的分支机构和城市商业银行的监管。
ⅡI、非银行金融机构监管处
根据总行授权负责辖区内非银行金融机构(证券、保险除外)的监管工作。
Ⅳ、合作金融机构髋管处
领导协调辖区内合作金融机构的监管工作。在合作金融行业管理组织成立之前，履行所在省
行业管理职能。
⑧、中国人民银行分行金融监管办事处内设机构职能配置o
I、综合处
负责监管办对分行的联系，文秘存档、会议组织、财务和行政事宜。
II、银行检查处
负责所在省、自治区、直辖市省级银行机构的现场检查和分行指定的其他检查任务。
ⅡI、其他金融机构检查处
负责所在省、自治区、直辖市非银行金融机构(不包括证券、保险)的现场检查和分行指定
的其他检查任务。
Ⅳ、合作金融机构检查处
负责所在省、自治区、直辖市内城乡信用合作社及其联社的现场检查和分行指定的其他检查
任务。
④、中国人民银行省会(首府)城市中心支行各监管机构主要职能分工。
I、银行监管处
对所在地银行机构，根据地域管辖原则进行风险监管，按授权范围行使金融行政管理权。
o 依据中国人民银行文件《中国人民银行分行金融监管办事处职能配置、内设机构和人员编制规定》1999年3
月4日发。现该机构内设机构已有所调整，设立综合处、中国银行监管处、中国建设银行监管处、中国农业银行
监管处、中国工商银行监管处、政策性银行监管处、其他金融机构监管处
。依据中国人民银行文件《中国人民银行省会首府城市中心支行职能配置、内设机构和人员编制规定》1999
年3月4日发。现该机构内设机构已有所调整，银行监管处改为银行管理处，部分监管职能移交监管办。其他处
室名称、职能亦有所改变
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硕士学位论文论我国金融监管创新
II、非银行金融机构监管处
对所在地非银行金融机构(不包括证券、保险)根据地域管辖原则进行风险监管，按授权范
围行使金融行政管理权。
ⅡI、合作金融机构监管处
领导协调辖区内合作金融机构的监管工作。在合作金融行业管理组织成立之前，履行所在省
行业管理职能
⑤、中国人民银行副省级城市、地(市)中心支行各监管机构主要职能分工。
I、金融监管处(科)
负责辖区内国有独资商业银行、政策性银行和外资银行的分支机构监管工作。负责辖区内股
份制商业银行和城市商业银行及其分支机构和非银行金融机构(不包括证券、保险)的监管工作。
按授权范围行使金融行政管理权。
II、合作金融机构监管处(科)
负责辖区内城乡合作金融机构监管，在地市农村信用合作联社成立前，负责辖区农村信用合
作社的行业管理工作。
o t、依据中国人民银行文件《关于规范中国人民银行副省级城市、地市中心支行内设机构和人员编制的指导
意见》1999年8月23日发。现该内设机构已有所调整，部分监管职能移交监管办。其他处室名称、职能亦有所
改变
2、考虑到副省级城市，该图中此部分机构名称为“处”，在地市级中心支行应为“科”
2 8
中国证券监督管理委员会
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律
部
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金
监
管
舒
期
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监
管
部
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局
派
出
机
构
胁
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中国证券监督管理委员会一证券监管办公室(稽查局)
上
市
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案
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查
处
案
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理
执
彳彳
处
l l 992年10月，国务院证券委员会(简称国务院证券委)和中国证券监督管理委员会(简
称中国证监会)宣告成立．标志着中国证券市场统一监管体制开始形成．国务院证券委是国
家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构．中国证监会是国务院证券耍的监管执行机构．
依照法律法规对证券市场进行监管．1993年l 1月。国务院决定将期赞市场的试点工作交由
国务院证券委负责，中国证监会具体执行．1995年3月．国务院正式批准‘中国证券监督
管理委员会机构编制方案)，确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位．是国务院证券
委的监管执行机构．依照法律、法规的规定，对证券期货市场进行监管．1997年8月．国
务院诀定。将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；同时，在上海和深圳两市设
立中国、证监会证券监管专员办公室：I 1月。中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券
管理体制进行改罩，理顺证券监管俸制，对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国
人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管．1 998年4月．根据国务院机构改
革方案。决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位．经过这些
改革，中国证监会职能明显加强．集中统一的全国证券监管体制基本形成．1998年9月，
国务院批准了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》．避一步明
确中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，进一步强化和明确
了中国证监会的职能．
硕士学位论文论我国金融监管创新
3、图2—3有关补充说明：
中国证券监督管理委员会监管各部职能分工。
①、市场监管部的职能：草拟监管证券(不上市流通的国债及企业债券除外，下同)的交易、
清算、登记、托管的规则、实施细则；审核证券交易、清算、登记、托管机构的设立并监管其业
务活动；审核证券交易所的章程、业务规则、上市品种；分析境内外证券交易行情；监管境内证
券期货市场信息的传播活动。
②、上市公司监管部职能： 拟定监管上市公司的规则、实施细则，并组织检查法规实施情
况：对涉及上市公司的重大政策问题做专题调研；负责对上市公司董事、监事证券知识培训；落
实地方证管办和交易所的监管任务，指导督促和检查证券交易所对上市公司信息披露的一线监
管；审核并监督检查境内上市公司合并分立等事项；监管境内上市公司的收购兼并、资产重组；
对上市公司规范运作、信息披露、募集资金使用、财务会计报告进行巡回检查和专项核查；监督
境内上市公司及其董事、监事、高级管理人员、主要股东履行证券法规规定的义务；处理与证券
市场有关的上市公司重大突发事件。
③、基金监管部职能：草拟监管证券投资基金的规则、实施细则；审核证券投资基金、证券
投资基金管理公司的设立，监管证券投资基金管理公司的业务活动；按规定与有关部门共同审批
证券投资基金托管机构的基金托管业务资格，监管其基金托管业务；按规定监管中外合资的证券
投资基金、证券投资基金管理公司。
④、期货监管部职能：草拟监管期货市场的规则、实施细则：审核期货交易所的设立、章程、
业务规则、上市期货合约并监管其业务活动；审核期货经营机构、期货清算机构、期货投资咨询
机构的设立及从事期货业务的资格并监管其业务活动；审核期货经营机构、期货清算机构、期货
投资咨询机构高级管理人员的任职资格并监管其业务活动；分析境内期货交易行情，研究境内外
期货市场；审核境内机构从事境外期货业务的资格并监督其境外期货业务活动。
⑤、稽查局(首席稽查办公室)职能：草拟稽查证券期货违法违规案件的规则、实施细则；
组织调查证券期货违法违规案件并提出处理建议；执行中国证券监督管理委员会对违法违规案件
的处理决定；处理有关证券期货业务的来信来访。
⑥、法律部(首席律师办公室)的职能：草拟证券期货市场的法律、法规、规章及其实施细
。根据《国务院办公厅关于印发中国证券监督管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发
K199831 131号)，1998年9月30日发
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硕士学位论文论我国金融监管创新
则，审核会内各部门草拟的规章；对监管中遇到的法律问题提供咨询，在授权范围内对有关法律、
法规、规章进行解释；监督、协调有关法律、法规、规章的执行；负责有关法律、法规、规章的
宣传教育；组织办理涉及中国证券监督管理委员会的行政复议案件、行政诉讼案件、国家赔偿案
件和其他诉讼案件；审核律师及其事务所从事证券期货中介业务的资格并监管其业务活动。
⑦、会计部(首席会计师办公室)职能：按国家统一规定的会计、财务制度，拟定证券期货
业及上市公司的会计财务实施管理办法，报财政部审定后执行；审核会内各部门草拟的有关证券
期货会计财务的规章；对监管中遇到的会计、财务、资产评估问题提供咨询：审核会计师、资产
评估师及其事务所从事证券期货中介业务的资格并监管其相关业务活动：按规定监管证券期货机
构执行国家的会计、财务规定并实施财务和离任审计；统一协调证券期货市场的收费、税收政策：
草拟有关监管经费的收费标准、规章制度并经国务院收费主管部门审定后执行；审核机关、派出
机构、交易所的财务预算决算及收支活动。
⑧、机构监管部职能：草拟监管证券经营机构、投资咨询机构的规则、实施细则；审核各类
证券经营机构、投资咨询机构的设立及从事证券业务的资格并监管其业务活动；审核证券经营机
构、投资咨询机构高级管理人员任职资格并监管其业务活动；审核境内机构在境外设立从事证券
业务的机构；审核境外机构在境内设立从事证券业务的机构并监管其业务活动。
⑨、发行监管部
草拟境内企业在境内外发行证券的规则、实施细则；审核境内企业直接或间接在境内外发行
股票、可转换债券的申报材料并监管其发行活动；审核企业债券的上市申报材料；按规定监管境
内企业境外上市的有关活动。
圈2—4习瞄亍啊礓-虢●砰奉系麓目碉
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硕士学位论文论我国金融监管创新
4、图2—4说明：
中国保险监督管理委员会职能。：
①、研究和拟定保险业的方针政策、发展战略和行业规划；起草保险业的法律、法规；制定
保险业的规章
②、依法对全国保险市场实行集中统一的监督管理，对中国保险监督管理委员会的派出机构
实行垂直领导。依法对境内保险及非保险机构在境外设立的保险机构进行监管。依法监管再保险
业务。
③、审批保险公司及其分支机构、中外合资保险公司、境外保险机构代表处的设立；审批保
险代理人、保险经纪人、保险公估行等保险保险机构的设立；审批境内保险机构在境外设立机构；
审批境内非保险机构在境外设立保险机构；审批保险机构的合并、分立、变更、接管、解散和指
定接受；参与、组织保险公司、保险保险机构的破产、清算。
④、审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格；制定保险从业人员的基本资格标准。
⑤、制定主要保险险种的基本条款和费率，对保险公司上报的其他保险条款和费率审核备案。
⑥、按照国家统一规定的财务、会计制度，拟定商业保险公司的财务会计实施管理办法并组
织实施和监督；依法监管保险公司的偿付能力和经营状况；负责保险保障基金和保证金的管理。
⑦、会同有关部门研究起草制定保险资金运用政策，制定有关规章制度，依法对保险公司的
资金运用进行监管。会同有关部门审核律师事务所、会计师事务所、审计师事务所及其他评估、
鉴定、咨询机构从事与保险相关业务的资格，并监管其有关业务活动。
⑧、依法对保险机构及其从业人员的违法、违规行为以及非保险机构经营保险业务或变相经
营保险业务进行调查、处罚。建立保险风险评价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测保险
市场运行态势，负责保险统计，发布保险信息。
⑨、归口管理保险行业协会和保险学会等行业社团组织。集中统一管理保险行业的对外交往
和国际合作事务。
⑩、受理有关保险业的信访和投诉，承办国务院交办的其他事项。
。资料来源：中国保险监督管理委员会网站。www．circ．gov．cn
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硕士学位论文论我国金融监管创新
第二节我国金融监管创新的实践需要
改革开放20多年来，我国的金融监管工作在构建金融监管组织体系、建立金融监管指标体
系、健全金融监管法律体系、完善金融监管内容等方面都取得了很大的成绩。特别是近十多年来，
我国的金融监管在规范现场检查、整顿金融秩序、加强对商业银行的内部控制及指导、推行以风
险为基础的贷款分类管理和健全有关监管法律和规章制度等方面都取得了长足的发展。可以说，
我国的金融监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。在我国社会主义市场经济的初级发
展阶段，在金融业历史包袱较为沉重的条件下，金融监管很好地发挥了作用，较好地维护了金融
体系的稳定运营，基本满足了经济发展对信贷资金的需求。
就现在来说，我国现行金融分业监管模式是与金融分业经营格局相适应的，这样做有利于监
管部门集中精力对各自负责的监管对象实施监管，在我国金融业监管水平不高的阶段有利于防止
因为混业经营而产生金融风险。然而，金融业的进一步快速发展对我国金融监管体制形成了新的
挑战，特别是在我国加入wTo后，随着金融业对外开放的推进，金融业将发生较大变化。突出表
现在银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务互补性日益增强，这种变化使得现行监管所隐
含的问题日益突出，总的说来：
一、混业经营趋势及金融创新对现行金融监管体制形成新挑战
随着金融交易技术的进步、信息处理和传输手段的改进，在金融自由化和金融全球化趋势不
断强化的今天，越来越多的国家纷纷放弃原先的金融分业管制政策，致使越来越多的金融机构热
衷于多元化经营并采取兼并、收购等手段向其他业务领域渗透。可以预期，混业经营将成为国际
上金融业发展的主流模式。特别是在我国加入世贸组织以后，外资金融机构将大举进入我国市场，
其中很多金融机构是混业经营。而目前我国金融业实行分业经营、分业管理的原则，并形成了“三
足鼎立”的金融监管格局，由此可以肯定：现行金融监管体制对混业经营的外资机构和交叉代理
的中资机构的监管将会面临不少新的矛盾和困难。
就现实来说，尽管我国实行分业经营的模式，但是已经出现了混业经营的态势，以信托公司
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硕士学位论文论我国金融监管刨新
名义注册的中国国际信托投资公司。并列控制着23个境内直属全资子公司、8个境内控股子公司、
7个海外全资子公司、2个境外控股公司以及4个上市公司，涉及境内外银行、证券、保险、信
托、融资租赁、实业、房地产、旅游以及贸易等几乎是全方位的行业。光大集团。直接、交叉控
制着境内外银行、证券、信托、实业等涉及各行业的上市公司19家、非上市公司lO家，并且，
在我国已出现了实业资本控股金融机构的现象。山东电力集团。这一产业资本，己成功控股了英
大信托投资公司、蔚深证券公司、鲁能金穗期货公司，并且是湘财证券的第一大股东和华夏银行
的第二大股东。在现行监管体制下，上述现象的存在，将不可避免地存在以下问题：银行、证券、
保险三个金融监管部门各自对本部门监管对象实施监管的过程中，对涉及他部门监管对象的信
息，是否已做到相互沟通?监管是否有效?是否形成监管盲区?
现实情况是，人民银行、证监会、保监会对银行业、证券业、保险业的监管自成系统，工作
中各司其职，条块分割，跨业监管和三部门间的工作难以协调，使得各监管部门缺乏一套监管联
动协调机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规经
营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空，影响了监管效果的发挥。尽管目前人民银行，证监会和
保监会已建立金融监管联席会议的制度，定期磋商，相互交换信息并密切合作以防止监管真空，
但在中国目前的情况下，这种金融监管的联席会议还难以发挥出其应有的作用。这毕竟还只是浅
层次的，无论是在监管内容的协调上还是监管手段的统一上，都难以适应金融业的合作代理及边
缘业务的创新的要求。这种协调只是停留在人民银行总行，中国证监会和中国保监会这一层次上，
而在人民银行分行、中心支行与中国证监会、保监会的派出机构的联席会议式的其他合作形式尚
未有效建立，并且省以下的证券机构和保险机构还处于监管的真空，一些违法违规行为常常涉及
银行、证券、保险三方业务，如果没有三大监管机构在省以下层次的协调是难以取得良好的监管
效果的。我国现有金融体系中出现的部分(准)金融控股公司如表2-1所示。
o 中信公司1979年10月4日创办，现已成为具有较大规模的国际化大型跨国企业集团。中信公司目前拥有38
家子公司(银行)，其中包括设在香港、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等地的子公司；公司还在东京、纽约、
法兰克福设立了代表处。中信公司的业务主要集中在金融、实业和其它服务业领域。截至2001年底，中信公司
的总资产为4326亿元；当年利润为23．6亿元。资料来源：www．citic com Cn
o 资料来源：中国光大集团网站，WWW,ebchina com
o 山东电力集团公司是华夏银行第一大股东，交通银行第四大股东；分别是湘财证券和蔚深证券的第一大股东：
控股经营鲁能英大国际信托投资公司、山东金穗期货公司、鲁能保险代理有限公司；发起成立了合丰基金管理公
司，是全国首家以非金融机构身份发起成立的基金管理公司。集团公司具有银行、信托、证券、基金、期货、保
险代理等功能完各的金融体系。同时，控股经营”山东国电”、”鲁能泰山”、”鲁能科控”、”京西旅游”四家上市公司，
并是”南开戈德”上市公司的第二大股东。借助资本运营，高新技术产业发展已形成规模。集团公司是北京国研信
息科技有限公司的第一大股东、北京科锐配电自动化公司的第二大股东；资料来源：www．sepco com cn
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硕士学位论文论我国金融监管创新
表2-l我国现有金融体系中出现的部分(准)金融控股公司
母公司被参股的子公司
中信控股a 中信实业银行、中信嘉华银行(香港)、中信证券、信诚人寿保险、
长盛基金
光大集团a 光大银行、光大证券、光大信托、人寿保险、申银万国证券
平安保险a 平安信托、平安证券
山东电力b 英大信托、蔚深证券、鲁能金穗期货公司、湘财证券、华夏证券
建设银行a 中金公司
工商银行a 东亚证券(香港)、平安保险
中国银行a 中银国际
交通银行a 太平洋保险
海尔集团b 青岛商业银行、鞍山信托、长江证券、纽约人寿国际公司
红塔集团b 红塔证券、国信证券、华夏银行
华侨城b 南方证券、国泰君安、蔚深证券
首创集团b 首创证券、佛山证券、银华基金、担保和资产管理公司
招商局集团b 招商银行、中国平安保险公司、招商证券
东方、希望集团b 光大银行、上海银行、民生银行、成都商业银行、民生保险
注：1、a为金融资本控制金融资本；b为实业资本控制金融资本。
2、来源：《证券市场导报》2002年第10期，深圳证券交易所博士后工作站宋军
而且，银行、证券、保险三个监管部门如果不能在监管信息上形成沟通、在监管制度上达成
有效的配合，必将会出现新的金融风险空间。个别银行不顾中央银行的三令五申，采取种种方式
违规向证券市场注入资金；个别证券机构向客户透支或违规办理银行业务，公开与银行争夺储户；
个别保险公司违规进入货币市场(资金拆借)和资本市场(证券投资)，违规以高利回报为诱饵，承保
保险业务，擅自开办险种，遇险后逃避赔付责任等现象时有发生。上述违规行为本应得到严肃查
处，但是由于实行分业监管，负责货币市场的人民银行、负责资本市场的证监委和承担保险监管
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硕士学位论文论我国金融监管创新
责任的保监委三者之间缺少联动协调机制，对一些违规行为处于想管管不了或不能管的被动局
面。目前证监会只在各省会城市及其他个别城市建立了派出机构，其监管资源状况只能满足于对
证券机构的市场准入监管和持续营业机构的非现场监测，还无力顾及到对其监管对象经营合规
性、风险l生的检查与评估；保监会在全国各地的派出机构则更少。随着保险、证券的业务逐步跨
区域拓展和交叉延伸，竞争日趋激烈，但由于授权所限，基层人民银行对其无权进行监管，造成
保险、证券各自为政，上级有权部门监管不到位，基层央行有责无权，分业管理形同虚设，形成
辖区内监管上的真空。这些都在一定程度上会使金融监管无法落到实处，导致金融秩序的紊乱。
同时，伴随银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性、互补性和替代性，削弱了分业监管
的业务基础。而且，随着银、证、保合作向纵深推进，众多新的金融工具的兴起，也对现行金融
监管手段提出了挑战，如现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行
管理。这样，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才
能完成。比如开展股票质押贷款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调，而不同部
门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异，就会产生较高的协调成本。此外，有的新
业务成为交叉性业务，如储蓄保险，同时具有储蓄功能和保险功能。对于这些新业务，既可能导
致监管重复，也可能出现监管缺位。
二、行政色彩较浓的监管理念难以适应新形势的变化
就金融监管的手段来讲，有法律手段、经济手段和行政手段三种。市场经济是法制经济，因
此，按照市场经济的要求，我国的金融监管应以法律手段为主，经济手段和行政手段为辅，但现
实状况则表现为法制建设和观念滞后，行政干预较多。
传统的金融监管有一个比较明显的特征，就是上级对下级的单向被动式的、直接的管理，行
政色彩非常浓，这实际上已成为人们一种固有的观念。金融监管的重点放在金融机构的审批和业
务经营的合规性上，如明确规定金融机构的业务经营范围，要求金融机构只能在规定的业务范围
内开展经营活动，违规则要受到严厉处罚等等，这种监管是～种合规性监管。而且，往往是在出
现违规事件之后，更能显示出监管者的存在，这就是说，现行的监管更重于事后对违规事件的查
处。即便如此，在具体的监管操作中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，只注重
监管问题定性，缺乏监管的量化指标，从而使金融监管部门的权威性受到严重的制约：
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硕士学位论文论我国金融监管创新
一是对金融机构违规行为的处罚成本过低，即金融企业预期违规操作的潜在收益远远大于预
期成本，使违规行为有利可图；
二是违规处罚执行中缺乏严厉性：
三是当前监管部门对违规行为的处理缺乏有效性。各种违规现象是由人的违规行为造成的，
人在违规事件中占主导地位，而监管部门在查处违规行为时，往往是重经济处罚轻行政处分、纪
律处分。这种监管办法是使得金融违规行为屡禁不止的重要原因之一。
另外，为避免基层监管机构在防范和化解金融风险的过程中处置不当，各类金融监管机构都
把启动风险处置预案的权力大部分上收至总部(即央行总行或是一级分行、证监会和保监会)．基
层监管机构只有调查反映的权力。当金融机构风险恶化时，基层监管机构因为无权采取相应的防
范和化解措施，对于启动风险处置预案往往需要层层上报，从而人为制造监管政策的“时滞”，
待请示获得批准时，金融风险已经演化为实质性的损失。由于这些问题的存在，基层监管机构往
往想获得更大的监管权力，但作为金融监管的高层又害怕形成权力泛滥，形成一放就乱的局面，
这样在权力的收与放之间就会形成两难选择，影响着我国监管水平的进一步提高。
形成这种监管状况，当然与我国传统的计划经济体制的影响有关，也与我国的经济发展水平、
经济体系的市场化程度有关。金融监管当局即使意识到了应采取市场化的、规范的方式来监管，
但是，由于受经济发展水平和市场发育程度的局限，无法实施这种更规范的方式。实际上，从金
融监管的发展过程来看，不仅在中国，在其他一些向市场化转轨的国家也会出现这种简单地直接
管理的监管方式。因为在这些实行市场体制的国家，金融监管基本上直接脱胎于金融管制，所以
在实行放松直接管制之后的一段时间里，金融监管也依然会存在一些原来管制时期的一些痕迹。
从目前的情况看，传统的行政性的直接管理。在监管效率和作用方面明显存在不足。在传统
的金融监管模式下，监管者与被监管者之间是一种上下级之间的关系，实施监管越多，就越有可
能导致监管对象将主要精力用来满足监管形式上的要求，疏于财务的健全、经营运行的管理及识
别和控制银行自身的风险，而且很容易引起被监管者的抵触，出现被监管者想方设法逃避监管、
钻政策空子等行为，从而严重影响金融监管的效率。同时，简单化的直接监管经常会压制金融机
构的创新意识和创新活动，从而不利于金融部门的发展和整个金融体系效率的提高。因此，如何
使监管对象自觉遵循条例而不是被迫或有意规避监管，是监管者要研究探讨的问题。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
三、金融监管监管层面不够深入使得金融监管制度不完善
金融监管在某种意义上讲就是监管者与被监管者之间的一场“猫鼠追逐”，双方在监管信息
方面存在非对称性。相对于监管者，被监管者拥有更多的监管信息，所以常常会打“擦边球”。
同时，由于被监管者提供的各种报表资料、监管材料有时缺乏真实性、准确性，势必影响监管效
果。
长期以来，我国金融监管偏重于对金融机构经营的合规性检查，这种检查主要集中在规范经
营和规范操作上，对金融机构潜在的资产风险重视不够，而资产质量的风险是金融业深层次的风
险，它的产生和发展将危及金融机构安全。同时，金融监管内容存在漏洞，对金融创新业务的监
管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线，一些准金融机构和准金融业务。未纳入监管范
围。
现行金融监管体系没有形成以风险管理为核心，涵盖从市场准入到退出的一套完整的监管内
容和体系，主要表现在：
1、缺乏完善的市场退出机制。
市场退出监管是现代金融监管体系不可或缺的内容。我国金融机构的市场退出监管几乎空
白，未建立起市场原则框架下的金融机构退出机制。目前，对危机金融机构的市场退出仍主要采
取撤销(关闭)这一行政方式，而尚未建立顺利退出的市场配套机制，结果使各级政府和中央银
行为此投入大量的救助和处置资金。如，中农信、海发行、广国投等金融机构市场退出时，最终
还是以中央银行再贷款为代价才得以实施，这不仅弱化了中央银行基础货币的乘数效应，削弱了
市场惩戒的约束机制，而且金融机构容易形成“道德风险”，错误认为即使遇到金融风险也会受
到中央银行的保护，其审慎投资冲动弱化，更加追逐高风险的投机活动，最终形成较大的经营风
险，无法确保金融监管的有效性。
o 社会保障体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等，分散于不同的部门经营和
管理，未纳入统一的金融监管范畴。在部门和地方利益驱使下，这些业务开展的状况十分混乱，有的地方出现地
方政府挪用养老保险金的现象。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
表2—2：1997---1998年被关闭的金融机构名单
机构类别机构名称关闭日期
银行机构海南发展银行1998年6月21日
信托机构中国农村发展信托投资公司1997年i月21日
中国新技术创业投资公司1998年6月
广东国际信托投资公司1998年10月6日
城市信用社海南5家，广西13家，青97年海南5家，98
海1家，广东2家年关闭16家
农村信用社广东恩平市18家农村信用社1998年12月7日
表中资料来源：《金融监管热点问题研究》刘崇明著，中国金融出版社
2、缺乏市场退出的相应保障机制。
市场退出制度与存款保险制度及其他金融企业保险制度紧密配合是西方监管当局监管市场
退出的一大特色。按照西方国家的监管哲学，“优胜劣汰”一直是他们遵循的一个原则。因此西
方金融监管当局一方面奉行严格的开业标准以控制新银行的数量和质量，从而最大限度地保证银
行的稳健经营以防止银行倒闭，另一方面又考虑个别银行在发生倒闭、被接管、被撤销情况下如
何处理善后事宜并维护存款人利益的问题。因此处理银行接管、市场退出的具体制度往往与保护
存款人利益制度结合在一起，尽管存款保护制度并非市场退出监管的组成部分。我国当前没有建
立存款保险制度。《保险法》第8 7条对经营人寿保险业务的保险公司退出市场时人寿保险公司
的准备金的处理作了规定。依据该条规定：“经营人寿保险业务的保险公司被依法撤销的或者被
依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及准备金，必须转移给其它经营人寿保险业务的保险公
司接受”。《商业银行法》第7 1条规定：“商业银行破产后，在支付清算费用、所欠职工工资和劳
动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”。从此条规定的精神看，只是优先支
付，因此当剩余财产不足以支付清算费用、所欠职工资和劳动保险费用或剩余财产不足以全额支
付个人储蓄存款本金和利息时，如何保护存款人的利益，法律无任何规定。
从法律实践来看，我国在处理中国农村信托投资公司、海南发展银行案件中，对于自然人和
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硕士学位论文论我国金融监管创新
境外债权人的债务全额偿还，对于境内机构投资者的损失则按比例清偿。在广东国际信托投资公
司破产案件中，为了保护小投资者的利益，把存款5 0万元人民币以下自然人的本金委托中国银
行偿还，其余债权人将根据最终清算结果，按比例偿还。上述做法都是出于保护存款人利益之考
虑，但随意性很大，无法律依据，显示了我国在保护存款人利益方面的法律空位。
3、缺乏系统性、连续性、规范性的监管。
实施有效的全方位持续监管，是金融风险监管的一个核心原则。全方位持续监管注重监管的
全方位和多角度，将风险监管领域扩展到金融业的各个层面，贯穿于金融运行的全过程，建立起
比较全面的、持续的、动态的风险监管控制机制。监管系统将覆盖从金融机构的市场准入到退出
的全过程，能够应对所有潜在的金融风险，保证对风险事件处理的及时性和果断性，以限制风险
在金融机构之间的相互传染和进一步扩散。目前金融监管还没有真正实现规范化、系统化和持续
性监管，金融监管存在一定程度上的盲目性、随意性和分散性，过分注重市场准入监管(即监管
的第一阶段)，而风险监管尚处于探索阶段，对金融创新工具的监管尤为不足。例如，对当前银
行业普遍开展的“银证通”、“一柜通”等金融创新，如何进行全方位、全流程监管，如何与国内
其它监管当局协调配合，都缺乏深入研究并形成有效的监管制度。
4、缺乏系统的、完备的监管考核体系和统一规划的金融监管信息系统。
由于没有建立一个灵敏有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统，往往要等到问题暴露、
风险出现之后，才能采取补救性措施，使监管丧失主动。美、英、日等发达国家的金融监管工作
从市场准人与退出、日常监管、风险评测到监管报告的生成和信息披露、监管档案的管理等大多
数环节和内容都有集成化的计算机信息系统进行辅助。而我国借助计算机信息系统辅助金融监管
刚刚起步，目前运行的监管系统还很不完善，基本上只是现行手工系统的模拟，大多数系统基本
停留在金融监管各个孤立环节和内容的自动化上，许多重要的监管环节和内容还没有相应的系统
来支持，每个系统的功能覆盖范围非常有限，且目前我国金融监管的数据采集还处于分散状态，
基本上是谁使用谁采集。这一方面导致监管人员忙于数据的报送和采集，无法集中精力进行有效
的风险评估。同时，由于监管信息是多头采集，各部门之间没有进行积极而有效的沟通，没有统
一的指标体系，使得各系统的数据口径、会计科目、报送时点等不一致，既导致各系统的信息无
法共享，也无法保证数据的真实性。
以银行为例：通过机构改革，央行监管形成了从总行一一-大区分行(营业管理部、金融
监管办) -省会、地(市、州)中心支行——●县(区)支行的新架构。从信息生成系统来
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看，监管信息主要来源于各监管层级的直接监管对象和人民银行下一层监管层级，由于技术开发
的滞后，主要信息源之间的信息系统还未能实现高效适时的链接。从信息的发送路径来看，横向
上各监管部门——各大区行、中心支行之间、各监管司、处等具体职能监管部门之间、监管部门
与统计调研、货币信贷等监管相关部门之间几乎没有建立起有效的信息沟通与交换网络；纵向上
各监管层级之间信息互动更多的是通过电话、电传、文件之类的传统传媒，利用电子网络、电子
信息的方式还不十分普及。此外，信息的流向主要是至下而上，下层更多是为上层提供数据信息，
而很少能够得到来自上层的信息及横向信息。各监管主体的系统问存在较大的封闭性，传统的监
管“金字塔”层级结构成为监管动态化、信息化的障碍。它一方面导致信息垄断，以文件、指令
替代信息，另～方面它导致了监管信息传播的效率下降。总之，现行监管信息系统，由于未能及
时分享数字化时代网络技术的成果，形成高度集成、有序开放、适度共享的监管信息网络，导致
了低效率的信息流程甚至是信息隔离，大量的监管资源得不到更好的配置、交流与借鉴，未能给
其他监管部门或后来者提供快速应对的范本。
由于缺少对监管信息质量的具体要求和严格的法规约束、监管机构与监管对象之间信息的非
对称性、内部各层级的道德风险，造成了监管信息一定程度的失真：
一是我国目前的商业银行并未有效地实现组织结构的扁平化。所有权的广泛分散，使每一个
组织的上层很难了解下层机构的真实状况：
二是由于缺少有效的市场约束机制和监控机制和科学的业绩评价、考核系统，下一层级有企
图向上一层级隐瞒事实真相或夸大事态或者粉饰资产质量与经营业绩的动机，以希望提高自己的
声望、收入、地位或延缓问题的暴露以等待事情的好转或转嫁危机或逃避责任与处罚；
三是监管系统内各层级之间各种利益得失的博奕导致监管信息的部分扭曲；
四是缺乏一套标准统一的金融业会计制度，各金融机构及其分支机构的会计政策、会计制度
各有差异；
五是金融机构对报表数据准确性、及时性、真实性的法制观念淡薄，数据资料的随意性较大：
六是没有形成统一的金融信息披露制度，信息披露的内容、形式、质量、频率缺乏规范性和
强制性。
另外，随着人民银行机构改革和我国金融环境的发展变化，人民银行监管工作的重点和方式
方法必然也要做相应调整，而目前的系统基本上都缺乏灵活性，不能适应监管业务的变化和机构
的调整。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
金融监管信息系统是一个涉及到金融法律法规和制度、金融政策、金融业务、金融管理、计
算机技术、网络技术等的复杂系统。按照系统工程的基本理论与方法，必须首先制定科学完善的
金融监管信息系统总体规划，对其中所涉及的技术、方法、业务、标准、人员、组织和经费等进
行科学的设计和规划，然后在总体规划的指导下，分阶段、按照统一的标准、按分(子)系统逐步
开发和实现。而我国金融监管信息系统的发展由于没有总体规划，使得已有的各系统都是孤立存
在，各系统采取的技术手段参差不齐，开发平台各种各样，监管指标及编码方法没有统一，从而
使各系统之间难以进行信息的共享，形成了一个个的监管信息孤岛，更无法有效地实现系统的集
成，从而使得中央银行、证监会、保监会的监管信息系统分割，不能实现监管信息共享。
四、金融监管人员素质难以适应新形势的需要
金融监管主体的素质结构是构筑有效金融监管体系的核心环节，但是，诸多的现象表明金融
监管者正面临着越来越严峻的挑战。
1、尚未建立起有效的监管人员进人通道。
目前监管人员大多直接来源于各个高校，是金融监管的新生力量，但在分布众多、地处偏远、
经济后进地区的中，这一点还无法得到保证。由于缺乏相应的交流和岗位轮换，知识面窄，而且
全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的复合型人才少。
2、合格监管人才的不断流失。
在西方国家，监管机关通常有不受公务员序列约束的灵活工资和人事政策，从而使其可以吸
引和保留合格的监管人才。而在我国由于分配机制有待完善，缺乏应有的奖惩机制，即金融监管
监管责任制只规定了监管人员的责任，却没有建立相应的奖惩机制。随着我国加入WTO、外资机
构的纷纷涌入，这种现象将越演越烈。
3、缺乏系统性的后续教育与培训制度。
一个值得认真思考与对待的现象是后续教育与监管培训在我国竟成为稀缺资源，其配置出现
了极不对称的现象，一部分极具潜质的新型后备监管人才由于资历等方面的原因得不到素质提升
的机会，在无奈的等待中知识重新钝化、老化。更重要的是我们目前并没有一套制度性、持续性、
战略性、跟踪性、案例性的培训制度。
4、监管者单一的知识结构已经滞后于金融监管工作本身。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
随着新工具、新技术、新业务、新系统的运用与开发，金融监管将涵盖一系列越来越复杂的
银行业务活动a监管者不仅要有现场检查能力、场外分析甄别能力，还要能对相关的市场信息进
行评价并捕捉可能造成系统性风险的行为。网络化金融时代的到来，越来越要求检查人员掌握针
对复杂的风险管理系统以及银行所使用的电子数据处理系统的充分性和脆弱性进行评估所需的
技能。由此可见，金融业的演变，要求监管者具备经济金融、财务会计、计算机、数理统计等方
面的综合知识，金融监管呼唤真正复合型的人才。
五、金融监管法律体系不够完善使得金融监管操作性差
金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全，保护
资产所有者的利益。金融监管的有效运行要有一个良好的金融环境作条件，而这个条件能否具备
则依赖于健全的金融法律体系。我国金融监管法律体系不够完善，存在着一定程度上的法律真空，
操作性较有一定的困难，主要表现在：
1、立法方面。
金融监管当局一味追求与国际接轨和市场化的监管理念，颁布了许多法规。从现有的金融监
管法律法规看，“主体法”比较系统，而“程序法”相对薄弱。如《中华人民共和国中国人民银
行法》和《中华人民共和国商业银行法》授予了中国人民银行对金融机构监督管理的权力，但对
权力的规定过于原则，加之缺乏配套法规的支持，监管权力的行使缺乏可操作性。再如调查中申
请司法机关财产保全、行政处罚告知的送达等程序都不够完善，制约了执法的效率，不解决好这
些问题，加大监管和执法力度的要求，势必难以落到实处。另外，回顾我国金融监管的历程，很
容易看到社会环境因素的制约是监管不利的重要原因，以至金融市场不得不承担社会改革的成
本。典型的例子是国企改革与上市。
因此，在我国寻求自律是很困难的甚至说是无效的，因为国家并无有效的信用体系，监管的
很大难度在于我们远离信用社会。任何国家的金融都有自己的特征。我国的社会主义市场经济发
育不成熟，这是不可改变的事实，并且将在很长一段时间内持续下去，“一放就活，一管就死”
在我国很多经济现象中屡见不鲜，金融监管也不例外。因此，把中国当外国，一味追求与国际接
轨和市场化的监管理念在我国很难行得通。我们必须清楚地认识到，把我国金融业当美国金融业，
认为～切应以美国、香港金融监管的标准来衡量我国金融监管是牵强的，也是偏颇的。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
另外，从总体上看我国金融监管法律制度的层次较低，某些方面还存在着～定程度上的法律
真空。如：对城乡信用社、信托投资公司等的监管规定，还停留在行政规章这一较低法律层次；
《中华人民共和国商业银行法》对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在
着严重的法律缺位。我国关于金融机构市场退出的法律依据主要为《商业银行法》和《保险法》，
没有专门的关于金融机构市场退出的法律。从其内容看，大都为原则性规定，缺乏具体的可操作
性。如《商业银行法》规定接管的条件为“已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益。”
如何具体判断，无明确的标准；中国人民银行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均无明确规
定。无论是《商业银行法》、《保险法》都规定了解散、被撤销及破产后要进行清算，但对具体的
程序未作规定。根据我国有关法律精神，金融机构的设立、变更、解散和清算事项，现行法律未
作规定的，适用公司法和其他有关法律、行政法规的规定。但我们必须认识到金融机构有别于一
般的企业，并且从市场准入到市场退出的全过程均处于金融监督部门的监管之下，所以在一般法
的框架之下并不能解决金融机构市场退出的法律问题。当金融机构监管的某一环节处于法律的真
空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融风
险，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难时，强制由海南发展银行托管乃至兼并一案至今
仍历历在目。
为此，在金融监管的立法过程中，必须承认我国金融业与其它国家有很大的特殊性，只有认
识到这种特殊性，监管的思路才会更有明确的目的性与针对性，立法效果也才更具有其严肃性和
权威性。
2、执法及监督方面。
制度效率取决于实施机制。我国金融监管的明显不足就是执法不严或者说是执法机制的低效
率，突出的表现是：首先，违法成本低甚至无成本。现在查处违法违规行为无非是罚款，罚款最
终还是“羊毛出在羊身上”，效果不好。其次，我国的金融执法稽查工作仍存在执法权限不够，
执法手段有限等问题，执法主要限于行政处罚，在尚未涉及刑事侦察时，缺乏必要的稽查手段，
严重影响了查处违法违规行为的力度。另外，监管者存在被动监管倾向。以证券市场2000年“亿
安科技”股为例，其在一年半年时间里一路上涨过lOO元大关，举国关注，在其价格一路下跌，
直到庄家出货后才发现有问题，监管不到位不能不是个重要原因。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
六、现场监管与非现场监管结合性差。
就现场监管来说：
1、当前的现场监管各层级一般都是根据上级的计划行事，而不能根据本地区、本部门监管
的实际、非现场监管的指引进而对情况各异的监管对象制定差别化的现场检查，缺少协调性、灵
活性、主动性及规范性，失去了与非现场监管的对接性；
2、各监管主体之间缺少沟通与统筹，使得重复检查、多部门同时检查现象时有发生，监管
对象和监管者都疲于应付。此外，一套真正有效、规范、并适应金融业务发展的现场检查准则还
未能形成，使得现场监管表现出较大的非规范性。
就非现场监管说：
1、缺少环境性、附记性信息。
监管对象报送资产负债表、损益表以及书面分析报告等现行资料尽管涵盖了管理结构、资产
质量、盈亏状况、内部控制等主要方面，但不过是一系列指标的机械罗列或简单的定性评判，是
对金融机构“现在时点”的静态素描，并非着眼于“如何达到现在以及未来将会怎样”的线性分
析与动态前瞻，未能反映出诸如机构重大的人事变动、职能部门的重组及业务战略、核心盈利能
力、风险管理与金融创新等环境性、附记性信息，而恰恰是这些信息决定了金融机构的风险程度
及未来走向。
2、缺少结构性信息(分部信息和细分信息)。
根据当前的非现场监管报告，监管人员无从深入分析银行资产负债结构及其稳定性(如固定
利率、浮动利率、管理利率资产或负债)。资产质量的成因结构，信用风险、利率风险等风险结
构等细分信息；也缺少诸如零售业务及公司业务或房地产信贷部、国际业务部、银行昔部等一系
列类似的分部信息。
3、指标体系的非普适性。
由于未能根据各家机构的性质、规模和特点来设定一个更为普遍客观的风险警戒线和标准
值，目前的非现场监管指标体系还不能对商业银行的风险作出较为客观的评估。即使有一套监管
指标体系，但它仅适用于独立的法人机构，而对大量的分支机构，这～指标体系仍存空白，使非
。现场监管是指监管人员到被监管机构进行定期或不定期的检查。非现场监管是指监管人员不需亲自到被监管
机构去，而是通过传送报表、资料，建立信息网络等方法进行监管。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
现场监管对大量的分支机构没有太多的考核、监控与预警功能，丧失了对现场监管的有效指南。
4、电子化程度不高。目前我们对非现场监管，很大一部分仍停留在手工操作阶段，信息生
成、过滤与报告的电子化程度不高，在中心支行、县支行尤其突出。
上述问题的存在，说明我国现行金融监管无论在体制上还是在监管理念上，均不适应金融业
未来发展的要求，现行金融监管的法律法规和金融监管的手段、方法亦难以对现行金融体系形成
有效监管，不足以确保金融业的安全稳健运行，当前进行金融监管创新已是迫在眉睫的必然选择。
我国金融监管创新首先要在金融监管理念上创新，然后以此为基础，推进我国金融监管组织创新、
金融监管司法创新和金融监管方法创新。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
第三章我国的金融监管创新战略
金融自由化、金融国际化浪潮的推进，不断冲击着金融体系的稳定性，金融监管因而成为一
个世界性的重要话题。许多国家尤其是美国、英国、日本等一些金融发达国家，都在探索如何加
强金融监管，维护金融体系的安全，促进金融业的稳定发展。我国经过20多年的改革开放也逐
步融入这一世界性的潮流。但从我国多年来的实践看，现行金融监管中直接行政性管理的色彩依
然浓厚t突出表现就是我国金融监管仍偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管，
金融监管的重点主要放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，现行的监管更重于事后对违规
事件的查处。由于监管理念滞后和监管方式(手段)的落后，加之现行金融监管法律体系不能适
应金融监管新形势的需要，全方位推进金融监管创新战略已成为必然。
第一节金融监管理念创新
随着金融体系市场化、国际化程度的不断提高，传统的金融监管理念明显滞后于金融监管的
新要求。为了提高金融监管的效率，更好地发挥金融监管对金融业发展的促进作用，首先必须转
变传统的监管观念，树立全新的金融监管理念，全方位推进金融监管创新战略。
一、树立服务型金融监管理念
从目前的情况看，传统的行政性的直接管理，在监管效率和作用方面明显存在不足。在传统
的金融监管模式下，监管者与被监管者之间是一种管制与被管制之间的关系，这很容易引起被监
管者的抵触，出现被监管者想方设法逃避监管、钻政策空子等行为，从而严重影响金融监管的效
率。同时，简单化的直接监管经常会压制金融机构的创新意识和创新活动，从而不利于金融部门
的发展和整个金融体系效率的提高。因此，为了提高金融监管的效率，更好地发挥金融监管对金
融业发展的促进作用，我们必须尽快树立金融监管是一种服务的新理念。在金融监管的服务性理
念下，监管者以提供服务的方式实行监管，有利于被监管者全面掌握金融市场信息，确保金融资
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硕士学位论文论我国金融监管创新
产的安全。
金融监管是一种服务的理念，意指监管者在实施金融监管过程中寓监管于服务之中。在这种
新的理念下，金融监管者的职责就是在维护金融体系的安全与稳定、保证金融市场交易公平、提
高金融部门效率的目标下，向金融市场主体提供服务。显然，金融监管的服务性是建立在监管者
和被监管者都是平等的市场主体的基础之上的。这就是说，金融监管部门、金融机构和其他参与
金融市场交易的经济主体，在金融体系中的地位是平等的，只是完成不同的职责、提供不同的服
务或产品。金融监管是一种服务的基本理念也给具体的监管方式带来变化，主要体现在以下几个
方面：
1、由合规性监管转向为导向性监管
显然，合规性监管。是一种呈刚性的监管方式，缺乏必要的灵活性，在相当程度上压制了金
融机构的经营效率和创新。而导向性监管只确定监管目标，辅之以详细的宏观和微观信息的发布
由金融机构和其他企业自主作出判断和决策。
2、由直接的监督检查转向为间接的考评监测
间接的考评监测就是运用相应的指标作为监管、考核金融机构业绩的指标体系，综合运用对
比分析、因素分析等多种方法，对资金的安全性、流动性和赢利性之间的关系进行定性与定量分
析，定期公布监测结果和评定风险等级，由此建立起整套防范金融风险的监测指标体系。而且
通过这一转变，还可以把简单的经济和行政处罚转变为机构资格升降、业务种类增减、高管人员
准入退出等方面结合的综合治理，实现市场的优胜劣汰。金融业面临着一系列的风险，监管者们
正越来越多地试图建立有效衡量特定风险头寸、管理素质、获利能力等一系列的指标体系。这类
数字化的指标体系往往构成了对金融机构的监控与限制标准，同时为监管模型化奠定了基础。通
过一系列综合性或专项性的电脑监管模型，使我们能对金融机构进行快速测试与评估。比如通过
“检查评级估算系统”的电脑数据模型，即根据监管报告的最新信息和过去的检查情况估算金融
机构的综合评级结果。这个模型能够把那些财务状况恶化严重的金融机构突出显示出来。此外，
。所谓合规性监管，就是把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，明确规定金融机构的业务
经营范围，要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动，违规则要受到严厉处罚，处罚对象包括违规机
构和相关责任人
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硕士学位论文论我国金融监管创新
还可使用更为具体的模型，找出在某个部门或某种活动的与众不同者。例如有关房地产部门的模
型系统能够显示出房地产市场的不同机构的贷款集中情况；比较模型还可将银行的各组数据与全
国同业其他机构作比较，以反映金融机构的相对情况等。
3、由单向被动式转向为双向互动式监管
在传统的监管模式中，监管是由监管者单向传至被监管者，被监管者被动地接受监管。而在
新的监管理念中，监管是在监管者与被监管者之间双向互动实现的，这既体现了双方平等的地位，
也可以实现金融监管和金融机构在金融创新方面互相促进。
当然，上述转变和创新也是建立在完善的金融法规制度建设基础之上的，金融监管依据的规
则是规范的法规制度，而不是行政命令。在金融监管的服务性理念下。监管者以提供服务的方式
实行监管，有利于被监管者全面掌握金融市场信息，实现资产的安全。显然，金融机构将会主动
接受这样的监管，金融监管的效率也就因此而大大提高。同时，服务理念下的金融监管既有较大
的灵活性又有较强的严密性，这就有利于金融机构的经营与创新，有利于金融体系效率的提高和
金融业的稳定发展。
二、树立全程式金融监管理念
传统的金融监管重在事发后的处罚，这实际上不是监管的目的，因为这时潜在的风险已变成
实际的损失。所以，金融监管应转向全程的监管，事实上事前的预防和监测显得更重要。因此，
在监管过程上，应由侧重于事后监管向侧重于事前监管过渡。
按时间的逻辑顺序，金融监管可以分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管是通过制
定一系列法律、法规来为各金融活动参与者设定一个行为准则；事中监管则是通过建立金融风险
预警体系和金融运行监测指标体系对监管对象进行全过程监控；后者则是当金融活动参与者逾越
了法律、法规所许可的准则后，对其进行惩戒。
例如对市场准入的监管就属于事前预防性监管的内容，其重点是考察资本金是否符合规定、
金融机构进入金融业的限制程度、申请进入金融业的金融机构所应具备的条件等；对市场运作的
监管则属于事中监管的内容，它主要包括对资本充足性监管、流动性监管、资产集中度监管、业
务限制监管、资本市场并购监管等；对退出的监管属于事后监管的内容。在此问题上，各国一般
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硕士学位论文论我国金融监管创新
都持谨慎态度，当监管对象出现一般性不审慎行为时，监管当局往往是要求其采取相应措施限期
加以改正；当问题比较严重时，也只是采取诸如限制或停止其原有业务、限制或停止支付红利、
禁止其资产的转让与出售、实施强制性接管措施、开展紧急援救、促成有实力的金融机构对其进
行兼并、收购等。只有在所有努力都无法奏效时，监管当局才对其采取退出和关闭政策。
要通过建立全过程的监管操作流程体系，真正使金融监管成为一个由市场准入、日常营运、
风险防范与控制、跟踪监控和市场退出等各要素和环节构成的系统、连续、完整、循环的过程。
事实已经证明，金融监管是一个过程，全过程中若有一个环节缺位，不仅会影响这一监管环
节的成效，而且也必然会影响监管的总体效果。建立监管操作流程，要在各部门之间以及各部门
内部各岗位之间做到工作衔接有序、运作规范、职责分明，使各环节能够自动配合、自动运行。
金融运行有其自身的特点和规律，在对金融机构实施监管的时候，应当及时、充分地了解各处信
息，充分的信息量是实施监管的重要依据，而且是危机预警和应对的基础，充分掌握信息，才会
对未来的发展态势具有前瞻性，使金融监管具备必要的灵活性和弹性，力争减少金融活动中的不
确定性，降低金融监管成本，适应复杂多变的金融环境。但目前我们还未能树立并普及信息化监
管的理念，未能将监管信息作为一项最重要的监管资源来进行开发。如果承认这是一个信息经济
时代的话，金融监管就必须实现向信息化监管的转变，以信息的充分流动来保证监管决策的及时、
有效。同时，由于监管信息的时滞性、不对称性，在信息化金融监管过程中，要求及时收集并报
告监管信息，并将监管信息及时高效传递或披露，在第一时间提供给有关的监管决策层并迅速转
化为有针对性的监管行为，引导和影响金融机构的行为，实现对金融企业的监管激励与监管约束。
三、确立功能性金融监管理念
功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特·默顿提出的。在这一监管框架下，政府公共政
策关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的名称，其目标是要在功
能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构。较之传统金融监管，它能够实施
跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性，其优点主要是：
1、功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机
构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真
空”和多重监管现象的出现。
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硕士学位论文论我国金融监管创新
2、功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、
跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融实施整体监管。这样可使监管机
构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。
3、由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规
则更具连续性和统一性，能够更好地适应金融业今后发展中可能出现的各种新情况。
金融创新的不断涌现是战后国际金融业发展的主要特征之一。金融创新的发展水平已经成为
衡量一国金融业发达程度的重要标志。混业经营对金融业的～大贡献就是能更好地促进金融创新
产品的涌现。实行功能性金融监管体制以后，由于该体制能够很好地解决各种金融创新产品的监
管问题，能够有效地防范金融风险的积聚，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金
融业的安全，可将精力放在如何完善功能监管体制以实现对金融创新产品的有效监管上，因此，
功能性金融监管体制更有利于促进金融创新，建立功能性金融监管体制以取代传统的机构监管体
制更能适应新形势下我国金融业发展对监管体制的要求，对于我国金融业在混业经营条件下持续
发展有着十分重要的意义。
四、树立风险性金融监管理念
一直以来，我国金融监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上。不可否认，合
规性监管对维护金融安全具有重要作用，但它仍停留在独立性严重不足条件下的行政式监管阶
段，所以它毕竟是一种一般性、浅层次、静态的金融监管方式。而风险性监管则具有深层次、超
前性、动态的特征，它是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和
管理水平所实施的监管，具体表现在：
1、从风险为本的理念出发，注重建立一整套结合我国金融业具体特点的非现场的风险监管
指标体系，如建立银行业清偿能力监察制度、呆账准备金制度、并表监管制度、信息披露制度以
及金融机构信用评级制度等，能真实、充分地反映金融机构的整体风险，防止形成监管“真空”
和“漏洞”。
2、注重构建金融业的安全网，如早期预警体系、存款保险制度、有效的“进入——退出”
机制等，变事后监管为事前监管。
3、风险性监管既要立足于微观金融风险，也要顾及宏观金融风险；既要分析制度性风险，
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也要致力于研讨道德风险。这样做，有利于宏观货币政策风险和微观金融经营风险的结合：有利
于金融体制改革和建立相应的诚信机制相结合。
4、努力拓展金融监管所涉及的领域和深化金融监管的内容。如传统观点认为，中间业务无
风险是最保险的，事实上，中间业务经营中也存在有各种不确定因素，也会碰到各种各样的风险，
如违约风险、市场风险、流动性风险、经营风险和法律风险等，处理不当，与贷款风险一样，会
使实际收益和预期收益存有偏差而蒙受损失。
建立以风险为本的理念，有利于将监管模式与建立风险系统架构相结合，有利于围绕风险确
定监管重点、统一监管的标准、有效配置监管资源和真实评价监管的效果，也有利于建立风险性
监管和合规性监管相结合的监管制度。
五、树立市场化、法制化金融监管理念
新中国的金融监管是在计划经济大背景下诞生的，一开始就被深深地打上了行政性的烙印。
这使得金融监管至少存在着三大不足：
1、存在着滞后性。因为在监管带强烈行政色彩的情形下，金融监管当局对复杂、多变的金
融活动缺乏足够的敏感性，不可能收集到行政监管所必需的真实、充分的信息资料，所以，行政
监管难以或不可能总是最及时、最有效地对金融风险加以防范与控制。
2、存在着主观性。由于行政命令的权威性，其对金融业的影响将是直接的，这就要求监管
当局有较高的素质，决策水平必须是完美无缺的或近似完美无缺的，但在市场经济条件下，要做
到这一点几乎是不可能的。并且，行政手段作为某一特定领导或组织操作的工具，一旦缺乏法律
法规的约束，就不可避免地形成滥用职权、贪污腐败的机制。
3、存在着非公平性。行政监管的主观随意性，往往导致各金融主体利益分配的严重扭曲、
偏离，从而产生厚此薄彼、苦乐不均的现象。要克服行政性监管所带来的上述缺陷，市场性、法
制化监管是正确的选择。其总体思路是：凡是市场监管力所能及的就由市场性监管去完成，只有
市场监管力不从心的部分才由行政性监管去完成。同时要转变工作方法，即要从过去主要运用会
议、一般性调查研究、总结和交流经验等工作方法转变为主要运用检查、搜集和分析数据与事实，
运用法律、法规等工作方法。
需要指出的是：金融监管在理念上，要实现以上转变，塑造良好的金融监管环境也是必要条
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件。因此要深化体制改革，改变目前金融机构的风险基本上由政府监管的状况；全社会要塑造恪
守诚信的氛围；要紧紧抓住不断提高金融监管人员素质这项事关重大的基础性建设。
总之，完善金融监管从其广度而言，应是一个包括政府监管、金融机构内部控制、行业自律、
社会监管等四个层次组成的体系。从其深度而言，应是一个涉及风险防范、效益获取、法律规范、
操作简捷高效的一个系统工程。只有努力完善新的金融监管理念，采用新的金融监管方法，才能
收到金融监管的预期效果。也只有这样，才能从我国金融业长远发展出发，从理论和实践的结合
上，建立既符合中国国情，又能适应金融现代化要求的金融监管体制。
第二节金融监管组织创新
我国于1998年进行金融监管体制改革，与我国分业经营的金融体制结构相适应，形成了中
国人民银行、证监会、保监会分别监管银行业(信托业)、证券业和保险业的分业监管体制。但
随着我国金融业的发展，分业经营的模式逐渐显现出不相适应的方面。突出表现在银行资产项目
过于集中、券商融资渠道不畅、保险资金投资效益低下。于是管理层逐渐放松了管制，如允许券
商进入同业拆借市场，允许保险基金以购买投资基金形式进入股市以及允许券商股票质押贷款
等。同时，一些金融机构开始仿效国外同行，以控股的方式实现业务范围的扩张，如光大集团和
中信集团集银行、证券、保险业务于一身，构造了一个符合国际潮流的金融集团的雏形。另外，
我国加入世贸组织后，随着外资金融机构的大量涌入，国外金融混业经营的趋势必将给予我国的
金融业带来冲击和挑战。因此，我们应借鉴国外先进的经验，对我国金融监管组织结构进行适当
改革，以适应已经变化了的经济、金融形势。
一、金融监管体制的选择
有关金融监管的制度结构问题在各国都曾不太受重视，但近年来，该问题在一些国家开始成
为一个重要的政策问题。人们开始考虑金融监管的效率是否受监管制度结构的影响。金融监管的
结构格局对金融监管成功与否具有重要意义：
第一，影响金融监管效率和有效性。
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第二，影响金融监管责任是否能明确确定，从而影响监管目标的实现。
第三，金融监管当局的监管目标通常不止一个，因此，在监管目标之间存在冲突时，只有监
管机构责任明确，才能较好地解决冲突问题。
第四，是影响监管成本的重要因素。
第五，不必要的交叉和重复监管，对监管成本和监管效率会产生重要影响，而不同的监管结
构在避免这些问题上有不同的优势。
1、世界各国金融监管体制概述。
现在看来，世界各国的金融监管体制各不相同，在发达国家和发展中国家之间存在着较大区
别。(见表3—1、表3-2)
表3一l：各国银行监管机构
中央银行非中央银行合计
银行单独监管63 7 70
银行和证券统一监管7 6 13
银行和保险统一监管16 13 29
银行和证券、保险统一监管3 8 11
合计89 34 123
表3—2：各国金融监管组织结构概况
监管组织结构国家(个数)
实行单一监管机构，由中央银行监管3
实行单一监管机构，由其他机构监管10
实行银行、证券、保险分业监管机构35
实行银行单独监管、证券和保险统一监管机构3
实行银行和证券统一监管机构、保险单独监管机构9
实行银行和保险统一监管机构、证券单独监管机构13
合计73
注：表3-1、表3-2资料来源于《金融参考》2000年第6期
5 4
硕士学位论文论我国金融监管创新
2、金融监管体制的选择依据。
金融监管体制的选择依据是什么昵?
第一、是否有助于防范金融危机；
第二、是否会降低监管成本；
第三、是否会提高监管效率；
第四、是否会影响货币政策的制订和实施；
第五、是各国国情尤其是政治、历史文化传统等因素。
研究表明，具备以下条件的国家适合统一监管机构：经济发展水平较高；混业经营的金融机
构在金融体系中居主导地位；金融监管部门的规模不大，不会因合并监管机构而出现规模不经济：
最近爆发过金融危机；中央银行独立性较强。相反，不具备上述条件的国家不适于建立统一监管
机构，而且中央银行应较大程度地介入银行监管。
表3--3：统一监管机构的优点和弊端
统一监管机构的优点统一监管机构的弊端
i、尽可能消除监管死角； l、监管目标交叉、模糊；
2、如果监管内容类似，可提高监2、混淆不同行业的风险控制技术和文化差异；
管效率；
3、降低分业监管带来的信息分享3、不符合分业经营体制的实际；
成本；
4、充分利用人力资源； 4、可能出现规模不经济：如垄断、体制僵化；
5、监管机构不同，监督程度和管5、道德风险；公众可能因统一监管机构监管所有行
制力度亦有差别，统一监管机构业而放松对金融机构的监督；
可避免这种差别；
6、有助于加强对混业经营金融集6、人员可能流失，向统一监管体制过渡的进程复杂，
团的监管。可能失控。
注：摘自唐文琳，《国际金融热点问题研究》，中国时代经济出版社，2002年6月第1版
5 5
硕士学位论文论我国金融监管创新
表3—4：银行监管职能在中央银行内的优点与弊端
银行监管职能在中央银行内的优点银行监管职能在中央银行内的弊端
1、中央银行的较高独立性有利于加强银1、可能会损害中央银行的形象
行监管； (如果中央银行介入某家被监管银行
2、能够满足最终贷款人的信息需要； 的破产纠纷或监管行为受到质疑，则其可
信度可能受损)；
3、便于收集财务数据； 2、货币政策可能与银行监管发生冲
突(例如，中央银行作为最终贷款人，其
4、便于平衡货币政策对银行业的影响(当
职能之一是向发生短期流动性危机的稳
中央银行提高利率时，它需要评估此举对银行
健型银行提供临时流动性，然而，如果中
业的影响，需要掌握银行的利率敏感度及其对
央银行在银行监管部门的压力下随意发
收益的影响)：
挥最终贷款人职能，则可能将短期资金贷
给拥有大量不良资产而出现长期流动性
5、便于协调货币政策和银行监管政策；
不足的银行，加剧金融风险)；
6、中央银行之间的国际交往有利于银行
监管(如国际清算银行的每月例会有助于及时
获悉国际银行界与新兴市场的新变化)： 3、中央银行过度重视货币政策，
忽视银行监管；
7、有助于监管机构摆脱财政预算压力(银4、中央银行可能泄露有关银行监管
行监管资金来源独立于财政预算，有助于增的机密(如银行和借款人的财务状况)；
强银行监管的独立性)。
5、市场条件的变化和银行业的国际
化将日益削弱中央银行行使银行监管职
能的优势。
摘自：唐文琳，《国际金融热点问题研究》，中国时代经济出版社，2002年6月第1版
5 6
硕士学位论文论我国金融监管创新
通过对表3-3，表3—4的分析，比较发达国家的监管模式，我们认为可以借鉴美国综合监管
与分业监管相结合的模式，成立国家金融监管局作为监管的权威机构，实现对银行、证券、保险
业务的全面监管，原专业监管机构仍然负责各自领域的监管。
国家金融监管局的主要任务是针对金融监管的“真空”及时采取相应措施，划分各金融监管
机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。这种新的金融监管组织体制
模式既能满足实行混业经营后金融业发展对监管体制的要求，也能适应现阶段分业经营向混业经
营过渡期对监管的要求，因此是一种较为理想的选择。在具体路径设计上，可以先将银行监管职
能从央行分离，成立银监会，待条件成熟后再合并成立金融监管局。’
3、构建金融监管体制需要考虑的因素。
现代化金融监管体制应该能够解决市场失灵问题，保证市场机构遵守规则，促进金融市场高
效运行，将由信息不对称和道德风险造成的扭曲影响最小化。
金融监管机构的价值取向应发展成为独立、透明’、保证金融市场的稳定和可靠，受到国内外
金融机构尊重。
其工作重点应在于：促进以市场为基础的监管，加强信息披露，提高金融市场效率，增强与
国外监管机构的合作。
构建现代化的金融监管体制需要全面考虑以下六个因素：经营者、所有者、监管者、规则、
市场约束、控制。这六个因素之间的关系可以由矩阵表示(见表3-5)。
依据这个矩阵，在金融监管体制创新过程中，制度上要明确经营者、所有者、监管者的责任
以及他们违反责任可能受到的处罚及奖励，并要在体制上确保制度的有效实施。特别是在对所有
者的约束方面，在我国尤其重要。在此，需要强调的是：依据委托一代理理论，代理成本由三个
部分组成，即监督成本(委托人为限制和监督代理人行为所付出的费用)、约束成本(由于代理
人行为受到限制或约束而不能及时做出正确的决策所造成的损失)和净损失(在委托人监督不了
而代理人又不能自律的情况下给委托人造成的损失)。可见，由于委托人为限制和监督代理人行
为而使代理人无所作为，进而引起代理人成本过高时，也会使委托人的利益受到损害。这样，就
迫切需要一套既能有效约束代理人行为，又能激励代理人按委托人意愿和目标而努力工作，从而
大大降低代理成本的激励约束机制。在现实世界中，监督和控制同样受到信息不对称的影响．委
托人(所有者)不如代理人(经营者)了解情况，所以用监控方法降低道德风险和过度冒险行为的效
果有限，监控相对次要，规则和市场约束最重要。
5 7
硕士学位论文论我国金融监管创新
表3-5：构建现代化金融监管体制需要考虑的因素。
规则市场约束监控
明确经营者的责任信息披露的义务建立有效的内控机制，
经明确经营者可能受到遵守职业道德标准建立有效的接受股东监督
营的处罚及奖励受到并购威胁的机制。
者面对充分激烈的竞争
明确所有者的责任信息披露的义务以法律形式保护所有者的
所明确所有者可能受到利益，防止滥用立法。
有的处罚及奖励
者
明确监管者的责任沟通各方信息制订规则，监督经营者和所
监明确监管者可能受到有者同时接受市场监督，加强监
管的处罚及奖励管的相关立法。
者
摘自：唐文琳，《国际金融热点问题研究》，中国时代经济出版社，2002年6月第1版
4、我国金融监管体制的现实选择
由以上分析可以看出，进一步改革我国现行金融监管体制势在必行。受现行法律框架的约束，
我国金融业将在一定时间内继续按分业经营、分业管理的模式运作，但有必要澄清一个认识上的
误区，银行业与证券业、保险业不能混合经营，并不等于一定要分业监管。如何适应金融国际化
的趋势，构建新的金融监管模式，将是我国金融业面临的新课题。
事实上，近年来金融业在监管协调方面存在的问题，已经引起有关部门的重视。2000年起开
始在人民银行、证监会、保监会之间建立了联席会议制度，旨在加强三大监管机构之间的协调，
。说明：规则是指政府制订的对当事人责任和应受何种处罚的明确规定；市场约束是指通过向存款人、投资者
和监管者披露信息，监督银行经营者、所有者和监管者的外部约束，竞争是其发挥作用的基础；监控是指对规则
和市场约束的补充，它包括对经营者的内控机制、对所有者的保护和监管者的监督。
5 8
硕士学位论文论我国金融监管创新
向综合金融监管迈出了一步。但联席会议制度仍不足以解决上述诸多问题，难以应对加入世贸组
织后更加复杂的监管要求。从根本上说，联席会议制度只是论坛式的，难以发挥统一协调功能，
也不具有决策功能。因此，从长远看，我国应有一个机构从事综合金融监管，通盘考虑和制订金
融监管法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管
信息，统～调动监管资源。因此，有必要对现有分散的金融监管体系进行重新整合，改变监管信
息难以集中、监管能力分散、监管重叠与监管缺位并存、监管机构盲目膨胀、监管资源浪费严重
的现状，组建新的金融监管局，集银行、证券、保险等金融监管职能于一身，实现从机构性监管
向功能性监管的转变，保持专业化分工带来的好处和获取规模经济效益，提高金融业的整体竞争
实力。因此，我国应对现有的金融监管体制加以变革，而笔者认为功能性金融监管体制是新形势
下我国金融监管体制的最佳选择。
二、建立完善的金融监管体系
完善的金融机构监管体系应由政府监管为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助
和社会监督为补充四位一体的立体监管层次组成。只有让每一个层次都发挥出自己的作用，我们
的金融监管才能达到事半功倍的效果，才能有效地防范化解金融风险，实现金融业的健康、稳定、
持续发展。
1、组建国家金融监管局。
金融监管一体化是指政府设立一个独立的机构，负责对银行业、证券业及保险业实施统一监
管的制度。早在10年前，该种管理模式便在北欧的三个国家丹麦、挪威和瑞典被付诸实旋。最
近，英国政府又决定设立金融服务管理机构，这～大胆的举措再次引起国际社会对金融监管的关
注。对政府来说，我们的建议是在现在的人民银行内设银行监管一司、银行监管二司、非银行金
融机构监管司、合作金融机构监管司的基础上，将其与人民银行脱钩，并将其与现行的证监会、
保监会合并，把银行、保险和证券的监管权力归榘到一起，组建新的金融监管局，从而实现对金
融业的集中统一监管。
在构想设立专门的金融监管机构的同时，要与中国人民银行的体制改革同步进行。在这一改
革进程中我们至少应把握三点：一是要结合我国社会政治、历史、经济、文化实际，特别是要与
我国中央集权的单一制国家的体制相适应，不搞多头监管；二是解决好改革成本，尽量在新机构
的设立或归并中考虑到成本，也就是考虑到经济对改革的承受力；三是关于金融监管的独立性。
5 9
硕士学位论文论我国金融监管自Ⅱ新
因此，工作的着重点应该放在以下几个方面：
第一、金融监管局专门行使金融监督管理职能，应是国务院直接管理的国家局，并应向全国
人大报告工作，这一点应由相关法律来予以认可。
第二、金融监管局在各省设立分局，实行垂直领导，不受地方政府干涉。设在各省的金融监
管办、保监办、证管办、省会城市中心支行。的银行监管处、非银行金融机构监管处、合作金融
机构监管处可就地转化组建为各省的监管分局，充分节省转化成本。
第三、按照经济区域跨地市设立中心支局，并在其监管对象内部派驻监管专员，增强金融监
管的独立性。在国家进行国有资产管理体制改革以前，现国有金融机构监事会接受金融监管局的
领导参与金融监管。
第四、金融监管局及其分支局的职能和权限以法律形式进行明确。关于金融监管局的职能应
是目前中国人民银行、中国证监会、中国保监会监管职能的全部。
2、抓好金融机构内部控制制度建设。
国外监管当局有一句名言：如果将外部监管变成金融机构内控不足的补充，风险的悲剧就会
不断重演。也就是说，风险的防范和控制是金融机构份内的事。金融监管应该转变监管方式与思
路，监管并不是代替商业银行一件一件事地去查，而应该把主要的监管人力集中于当前的风险领
域，做好集中的风险监管和防范工作，关键是看金融机构有没有建立起科学的机制和制度，制度
的执行和运行效果如何。金融机构应该通过各种方式，包括聘用国际知名的咨询公司为自己设计
附合国际惯例的内部控制制度，不管通过何种方式，各金融机构只有建立起了科学有效的决策系
统、责任分离的执行系统、相对独立的监督系统，以确保一个法人体制的有适应的组织架构系统
和切实有效的支持保障系统，以确保一个法人体制的有效运行，符合市场经济的发展规律和稳健
经营的原则，才能切实避免决策失误，执行失真、监督失灵和保障失效等可能产生的各种风险，
增强自身抗击风险的能力。
3、建立金融行业自律体系。
国外金融监管的经验表明，行业自律是金融监管的重要辅助力量。从目前我国金融监管的现
状来看，如果不借助必要的辅助力量，单单依靠金融监管局自身的力量很难取得最佳监管效果。
因此，充分利用行业自律组织的力量，广泛延伸监管触角，对金融业进行间接监管具有重要的现
实意义。在当前我国的行业自律机制不健全的情况下，监管当局应主动帮助行业协会早日完成筹
。现省会城市中心支行与金融监管办的监管职能已有所调整，在第一章中已作说明。
6 0
硕士学位论文论我国金融监管创新
备工作，并通过适当授权，提高行业协会的权威性，以充分发挥行业自律组织的作用
(1)、健全我国金融机构的内部控制制度。我国金融机构基本上都制定了一套内部控制制度，
但随着我国金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。
第一、合理设置内控机构。以我国金融机构为例，虽然较为普遍地设立了内部稽核机构，但
目前多数归各分支机构管辖，独立性和权威性不足，应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责
的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问题。只有这样才能使内部监管的最高权
威地位得到明确。
第二、建立金融机构内部控制的稽核评价制度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不
强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制度显得尤为重要。
第三、充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。利用计算机这一现代化工具，实
现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法库，
实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。
第四、修改完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根
据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制
的需要。
(2)、建立金融同业自律机制。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协
会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业
发展的现状分析，显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立
以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范
金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。建议在金融监管当局的鼓励，指导及社会舆论的
倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会，可根据金融机构的不同类型、不同地区建
立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会
具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。
4、建立健全社会监督体系。
金融监管涉及部门多、方面多，操作复杂。要搞好金融监管需要树立协作配合意识，坚持互
相配合，协调动作，这样才能形成监管合力，提高监管工作的效率和效果。首先，各监管主体机
关之间要加强沟通，互相配合，协调动作。其次，监管机关要同各级政府的有关部门如工商、审
计、公安、财政、税务、司法等部门加强配合与协作。三是监管部门要同社会中介机构、行业自
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硕士学位论文论我国金融监管创新
律组织之间加强配合。四是各监管机关内部各职能部门之间要搞好配合，协调动作。只有各方面、
各部门坚持互相配合，协调动作，才能搞好金融监管工作。
社会监督广泛存在于社会生活的各个方面，如舆论监督、公众监管等等，如果能够有效利用
这些职能，社会监督可以成为金融监管的一支重要补充力量。发挥好社会监督力量，金融监管部
门可采取的措施包括：其一，对各金融机构进行评级监管，充分披露金融机构的资信。二是充分
利用金融机构以外的专业力量，如注册会计师、审计师、律师等。通过把监管渠道收集的数据，
经营报表与审计报告提供的数据和意见定期核对、比较，更清楚地看到企业的经营全貌，为有效
监管提供可行帮助。
三、应该注意的几个问题
1、正确处理金融监管局与党中央、国务院和全国人大的关系。
类似于中央银行，金融监管机构也同样存在着如何保持相对独立以减少政治干扰的问题。有
人认为我国的金融监管机构应该借鉴美国的金融监管体系，金融监管机构应独立于政府，隶属于
全国人大并对全国人大负责，这是符合我国人大对政府工作具有监督权的逻辑的。但从我国现实
来看，我国金融业的发展，基本上是在政府的推动下实现的，在发展过程中具有明显的试点性特
征，考虑到我国政府具有长期集中管理金融业的经验，所以本文认为：我国金融监管局专门行使
金融监督管理职能，应是国务院直接管理的国家局，并应在每年人代会时向全国人大报告工作，
这一点应由相关法律来予以认可。
同时，金融监管局作为国有金融机构，应接受中央金融工委、中央金融纪工委的领导和监督，
中央金融工委、纪工委负责监督金融监管局贯彻执行党中央、国务院金融方针、政策情况，并担
负对金融监管工作者的般督职责。在国家未对国有资产管理体制改革做出重大调整之前，国务院
向国有重点金融机构派驻的监事会，应该在金融监管局的领导下参与对国有金融机构的监管。
2、正确处理金融监管局与中国人民银行的关系。
我国银行业、信托业监管一直与货币政策制定与执行有着密切的联系，所以有人主张，货币
政策与银行业监管在处理危机、信息互补等方面具有协调作用，因而中央银行应继续负责金融监
管。然而，货币政策和银行监管之间存在目标冲突。中央银行货币政策的首要目标是保持货币币
值稳定，银行监管则要在审慎监管原则下，尽量避免由于个别金融机构出现的流动性困难而引发
传染效应，从而给整个金融体系带来系统性风险。进一步说，如果不考虑保证支付体系有效运行
6 2
硕士学位论文论我国金融监管创新
的目标，中央银行若同时负责货币政策和银行监管，在进行资源配置时，就必须在两个目标之间
有所取舍，从而有可能使这两个目标都达不到最优效果。
我国中央银行作为银行业的唯一监管主体，因担负着制定货币政策和监管银行机构两大职
能，极易导致向某一职能的倾斜，事实上，在我国，很多时候金融监管是为货币政策服务的。这
使得中央银行在监督内容方面更多地注重经营范围的合法性、信贷规模适度等问题，而对资产安
全性的重视程度不足(见表3—6)。从表中所列示的情况，我们很容易看出中美在监管内容上各自
的侧重点：
(1)、对资产安全性的重视程度。表示资产安全性的两个指标主要是资本充足性和资产质量。
在美国的“骆驼评级体系”中，资产安全性的的权数达20％。而在我国的稽核评价百分比法中，
其权数仅为5％。由此可见，我国对资产安全性的重视程度不如美国。
(2)、对盈利状况的重视程度。“骆驼评级体系”中，盈利性指标权数达20％，而我国的权
数仅为lO％，由此可见，我国对盈利状况的重视程度也不如美国。
(3)、对银行业务范围的重视程度。在我国的稽核评价百分比法中，经营业务合法性的权数
为20％，信贷规模适度的权数为lO％。虽然经营业务合法性与信贷规模适度也是对银行经营安
全性的一种考察，但是他们的着眼点不是经营水平上的安全，而是对经营范围的限制。
表3—6：中美两国银行检查评级考核指标对比表
美国的“骆驼评级体系” 我国的稽核评价百分比
资本充足性20％ 资本充足性5％
内资产质量20％ 资产质量20％
容管理水平20％ 经营管理状况15％
及盈利性20％ 盈利水平及其分配10％
权流动性20％ 负债清偿能力15％
数经营业务合法性25％
信贷规模适度10％
央行认为需要稽核银行的其他事项(暂不计分)
注：资料来源于《财经问题研究》2001年第11期
国际货币基金组织根据国际经验提出：中央银行负责金融监管是有害的。一方面，公众认为
6 3
硕士学位论文论我国金融监管创新
不同种类的金融资产会得到中央银行相同的保护，从而产生道德风险：另一方面，一旦中央银行
在金融监管方面出现失误，就会损害货币政策的声誉和可靠性。因此。为了使以稳定币值为目标
的货币政策不受干扰，将银行监管职能从中央银行分离就成为最为有效的解决办法。1997年英国
就把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将其与原有的9个金融监管机构合并，成立了独立于
中央银行的综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，负责对各领域金融活动的监管。英
国的这项改革在国际上产生了很大的影响。随后，韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国
先后进行了类似改革。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等国，以及～些新兴
市场国家(如泰国和墨西哥)也正在就这一问题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成
立专门的综合性金融监管机构，似乎正在成为一种趋势。
因此，结合我国实际，在双方关系上至少应当有如下界定：
(1)金融监管局和中国人民银行之间没有行政隶属关系。
(2)货币政策委员会应当吸收金融监管局局长参加，以体现金融监管的终极目标与国家货币
政策目标的一致性。
(3)双方应建立一套完备的信息交流制度，以促进金融监管局非现场监管的科学性和准确性，
同时也增强货币政策当局对政策执行中效应的分析。
(4)金融监管局局长的人选应充分听取中国人民银行的意见。
(5)有关金融监管方面的法律、行政法规的出台，必须经中国人民银行的审核把关，增强中
央银行的宏观调控能力，但对金融监管中的具体操作规程则无需中央银行审批，但应当报中国人
民银行备案。
(6)中国人民银行应发挥其窗口指导作用，对金融监管局的行为进行指导。
3、正确处理金融监管局与地方政府的关系。
金融监管要增强独立性，防止地方政府的干预。这是正确的，也是10多年来金融监管体制
改革中孜孜以求的问题。如果中国的金融机构都是全国性的，这倒是～个非常好办的问题，金融
监管机构完全可以摆脱地方政府的干预。但是我国的地方政府肩负发展地方经济的责任，这可能
与国外一些国家不同，我们讲金融是现代经济的核心，那么地方政府也有理由利用金融这一核心
发展地方经济。同时，我国亦存在着大量的地方性金融机构，对这些金融机构的监管，防范化解
这些金融机构的金融风险也必须依靠地方政府，甚至要在地方政府的统一领导下开展工作，这将
使得金融监管分支机构与地方政府的关系变得扑朔迷离。事实上，中央银行体制改革设立跨省区
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硕士学位论文论我国金融监管创新
的分行，其初衷也是为了绕开“干预”障碍，但事情并非如此简单。
问题的关键在于中央对地方、总行对分支机构的信任度问题，有了以法治为基础的信任，体
制和分支机构的设置将显得不是十分重要，失去了信任或出现了信任危机，那么，分支机构怎样
设置也会无济于事。之所以要在分支机构的空间布局上做文章，实际上隐含着总行对分支行的不
信任或信任不足。当然，前提是中央政府对地方政府也出现了信任危机。我们认为，对中央政府
与地方政府的关系，对总行与分支机构的关系，应该有一个辩证的认识，如果分支机构在执行全
国统一的货币政策的同时，自主灵活地处理好了支持地方经济发展的关系，支持了地方经济的发
展，如果分支机构在履行监管职能时，在国家统一规章前提下，较好地注意了从实际出发来解决
问题，那么，就不能够受到指斥和批评，而做到这一点，体制变革和机构调整并非起着决定作用，
关键要看怎样协调。
换一个角度考虑问题。我们一方面在努力推进以法监管，以《中国人民银行法》办事，另一
方面，又往往自觉不自觉地充分体现出依靠人治的思想。为什么要跨省区设立分行，不就是担心
地方政府干预吗?为什么干预会成功呢?不就是人治因素作怪吗?其实，只要我们能很好地推行
法治，那么监管的体制和分支机构会变得次要，因为大家都依法办事：如果我们始终摆脱不了人
治，那么，机构调整和体制改革的有效性将会十分短暂。
4、搞好金融监管机构内部组织体系建设。
在改革的过程中，要加强金融监管的约束机制建设，进一步明确各级监管机构的权利和责任。
产生监督权力上收与下放的矛盾的根本原因在于监管机构的上下级之间职责不清，缺乏有效的约
束机制。因此，为调动各级监管机构金融监管的积极性，应该明确各级监管机构的监管职责，建
立对金融监管机构的约束机制。
首先，要明确划分各级监管机构的监管职责。要对目前已经或可能出现的金融风险进行识别，
分类排队，明确什么样的风险由总部负责，什么样的风险由分支机构负责；对于防范金融风险的
预案，也应明确启动及实施的权限，以便及时处置出现的金融风险。
其次，应明确各级监管机构的内部监管职责。一是各监管部门之间的职责。即由不同部门分
别从事信贷、机构、资产、利率、结算、现金、外汇、执法、执纪等项监管工作；二是机构内部
上下级之间的监管职责。实行风险监管责任人制度，明确第一线的监管员为风险监管的第一责任
人，分管科长(处长)为第二责任人，分管行长为第三责任人。最后，在明确金融监管职责的基
础上，建立金融监管的考核体系和奖惩制度。对能够较好地完成防范和化解金融风险的分支机构
6 5
硕士学位论文论我国金融监管创新
和个人，应该给予奖励，以调动基层监管部门的积极性。可以考虑设立一套监管与激励相结合的
监管制度。格林斯潘发表于1998年《银行家》杂志上的讲话很好地阐述了这一要求：在风云变
幻的国际金融中，面对金融创新层出不穷，过去的“一招鲜，吃遍天”的监管方法显然已经不适
用了。他认为监管当局应在不危及金融稳定的前提下加强市场纪律，在金融监管的制度安排中引
入类似市场的激励机制，奖励金融机构的良好表现，惩罚其不好的表现。
另外，机构的设置毕竟属于硬件的范畴。软件方面的内容，例如监管理念、监管框架、监管
程序、监管方法、监管人员的资格以及培训与认证等等，其实更加重要。而在所有的软件范畴内，
最重要的是人的问题。高素质的人员和强有力的领导能使一个软弱的组织机构有效地运行，达到
有效监管的目的；反过来，低素质的人员和软弱的领导也会将好的监管机构弄得一塌糊涂。发达
国家的经验证明，一个监管人员至少需要5年的反复培训和现场检查，才能成为独当一面的现场
检查的主查人。培养人不易，留住优秀的人才更不易。因为，一个人品与专业俱佳的监管人员，
恰恰是金融机构竞聘的对象。更进一步说，监管人才的选拔应该着眼于从现在的被监管对象的关
键岗位上。他们是我们的监管对象，但他们更熟悉实际金融业务操作(更懂得违规经营的过程)，
由他们从事金融监管工作应该最有效率，比如说，一个在小偷群体中卧底几年的警察对于如何抓
住小偷更有经验，但是监管岗位对他们没有吸引力，从原理上说，留住人才需要适当的激励机制，
例如报酬在原则上应略高于金融业平均水平。在我国，具体表现为大量的金融监管官员主动“下
海”和少数金融机构负责人“上岸”到监管部门任职。而对于这两种现象，有关部门都没有任何
限制性规定，即使是证监会新近出台的《证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》，
也依然未对监管者和被监管者之间的角色转化做出明确限制性规定。由于缺乏明确的规定和约
束，证监会官员摇身一变为证券公司高管人员的案例屡见不鲜。其实，不仅是证券领域，在银行、
保险等领域，此种现象也比比皆是。
金融监管者与金融机构高管者之间随意“换位”的结果，造成监管者和被监管者之间角色混
淆、站位不清。有些人，一会儿是“猫”(监管者)，一会几又当“老鼠”(被监管者)，说不定过
些日子还有可能又回来再当“猫”。于是，少部分金融监管工作者，所追求的并不是为了搞好金
融监管工作，也不是为了维护金融市场的公平竞争秩序，更不是为了什么国家利益，而只是为了
编织自己的个人关系网，并通过在金融监管部门工作期间尽量提高自己的当前“位势”，为自己
将来“下海”到金融机构当“老总”铺平道路，因此，干起监管工作来必然是“心慈手软”，总
要为自己“留后路”、“买人情”，以换取未来的“腐败期货”或“腐败期权”。另一方面，一旦这
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些人到了金融机构当“老鼠”时，则显得比一般人更加“神通广大”，倚仗着自己当“猫”时织
就的关系网可以“摆平一切”，别人办不成的事情他能办到，别的金融机构做不了的业务他能做，
甚至将过去预留的“腐败期货”或“腐败期权”进行“变现”。如此，不仅造成了金融市场上的
不公平竞争，而且弱化了金融监管的力度，并且使腐败行为更加隐蔽化、长期化。
第三节金融监管司法创新
市场经济是法制经济，金融监管的方向应该主要依靠法律手段。法律体系是金融机构监管制
度的主要保障和归结点，把监管工作建立在严密、系统的法律法规之上，使监管工作依法进行，
并以此保障监管行为的权威性、严肃性、强制性和统一性，这既是金融监管自身的内在要求，也
是世界各国的共同经验。因此，国家应尽快适应金融深化和金融创新的需要，修改或出台相关法
律法规，使这些法律法规既能够涵盖所有的金融业务，又具有严密性、配套性和协调性。并且还
要严格执法。另外，还要结合我国H前金融监管中金融机构市场退出机制不健全的问题。要以法
律的形式明确接管的具体程序以及接管的具体措施，要明确金融机构的解散原因和程序，金融机
构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果等，最大限度地保障债权人的合法权益，
稳定金融。
一、强化金融监管法律体系支撑和对金融监管者的执法监督
在法律支持系统中，首先，要根据国际金融监管的实践和我国金融监管的未来发展方向，系
统规划我国未来的金融监管法律体系，逐步实现金融监管法律体系系统化目标：完善金融监管法
律体系，系统清理现行的金融监管法规，完善金融监管法律结构；补充制定新的金融监管法律法
规，如存款保险制度立法和金融机构市场退出立法、金融机构信息披露法以及风险监管过程中对
金融机构采取早期纠正措施的法律规定等。其次，建立健全监督机制，强化对金融监管执法行为
的事前及事后监督和履行监管职能的绩效考核，确保各项监督措施落到实处。
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二、在监管依据上，应由侧重于主观臆断向侧重于法律过渡
由于受传统思维的影响，我国金融监管长期带有较强的主观色彩。反观发达的西方国家。其
金融监管体制虽各有不同的风格，但在依法监管这一问题上似乎有异曲同工之妙，即便是经济手
段和行政手段的运用也必须依法进行。在我国，一切金融监管之所以也应建立在法律基础之上，
是因为：首先，法律是以国家强制力作为后盾保证的，它可以使金融监管措施落到实处，做到令
行禁止。而且，金融立法与其他法律一样具有国家意志的属性，因而具有普遍约束性，能够得到
严格地遵守执行。其次，依法监管具有规范性。依法监管的规范性不仅表现在它严格、具体、明
确地规定了市场参与各方可以做什么、应当做什么、禁止做什么，而且明确规定了金融活动参与
各方行为规则的效力范围和违反法律的法律后果。在具体操作过程中，主要应该做好几下几点：
1、尽快完善主体法律。
目前要抓紧修改、整理和完善《人民银行法》、《金融机构法》、《保险法》、《担保法》和《证
券法》等金融法规；尽早出台银行、证券和保险三大监管法规和金融机构市场准入退出(破产)
法规，包括《金融机构接管法》、主要应规定：接管的定义、接管的目的、接管的主体、接管的标
准、接管人员的责任、接管后的具体措施、接管的期限、接管的终止。《金融机构破产法》、我国
虽有《破产法》，但金融企业的破产有别于一般企业的破产，并且，“对于特种行业的企业法人，
例如从事银行业、信托业、证券交易、保险业、铁路交通、邮政通讯、城市公共交通、公用事业
等行业的法人，由于它们事关国计民生和整个国民经济秩序的稳定，不宜适用破产程序。从国外
的立法例来看，从事特种行业的法人不能清偿债务时，一般不适用破产法，而依设立该法人的特
别法所定程序清理其债务。”因此有必要制定专门的《金融机构破产条例》，主要内容包括：立法宗
旨、适用范围、破产原因、破产申请的提出和受理、破产宣告和破产清算、破产责任。《金融机
构临时性支付风险管理法》、《金融机构兼并收购管理办法》主要内容包括：立法宗旨、并购的主体、
并购的条件、并购程序、并购的法律后果、并购责任。等；制定《信贷资产保全法》和《外资金
融机构法》，按照国际资本充足率的要求，制定资本充足率的监管框架，从而为制度化、规范化
的监管提供法律基础。
2、尽快制订金融法律实施细则。
主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说，更需要一套较为完整的并与金融法
律相配套的实施细则，也要对原颁布的有关法规、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修
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订；还要对立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关金融业，先制定一个过渡性的暂行规定。
三、重新梳理金融监管执法机制，建立受害者司法救济机制
加入WTO后，我国现行的法律体系和法律制度应该进行全面调整、修改、补充和完善。巴塞
尔银行监管委员会在《银行业有效监管核心原则》中，强调制度环境对于银行风险防范的重要性，
该文件将制度环境称为市场基础设施，内容十分广泛，包括：公司法、破产法、合同法、消费者
保护法、私人财产保护法；会计体系与规则；独立的审计体系；有效的支付清算体系；有效的市
场纪律，公开、可信、准确、及时的信息披露制度；系统性社会安全网等。其中，会计体系、信
息披露制度以及强有力的执法制度最为重要。因此，要依据国内金融业发展的现状、国际金融监
管变化的新趋势以及入世后内、外资金融机构监管并轨的需要，及时做好金融法规的废、改、立
工作，完善其他相关法律法规，赋予金融监管部门准司法权，如调查涉案有关机构或个人的银行
存款帐户，直接冻结有关机构或个人的帐户，必要时强制传唤涉案人员，进入违法行为发生场所
调查取证，必要时可申请搜查令等权限。考虑到修改、完善有关法律需要一个比较漫长的过程，
建议在现行公安部证券犯罪侦察局和各地公安部门经济犯罪侦察部门的基础上成立一个由公安
部门与金融监管部门共同管理的金融犯罪稽查部门，隶属金融监管局，借助公安部门的侦察手段
弥补金融监管部门稽查手段的不足。
我们知道，法律的明文禁止并不会自然让人停步不前。由于金融市场存在高额的利润，一旦
通过合法途径无法获得这些利润，违法者甘愿冒受处罚的风险。然而，由于政府力量有限，不可
能监管到所有违法行为。把权力交给客户自己，让他们自行其权，不但可以使他们为了自己的利
益密切关注金融机构的一举一动，而且还可以避免政府监管过程中的腐败行为。在实践中，如何
让投资者通过司法救济途径获得救济，是～个值得研究的问题。以美国为例：在美国，有一大批
专攻证券法和侵权法的专门代理原告进行诉讼的“原告律师”，他们每天各自关注几家上市公司
股票的市场表现、经营业绩和信息披露情况。一旦股价出现异常波动或信息披露文件上存在疑点，
就会以专业方式展开调查，如果发现上市公司或其他机构、个人违法行事，就组织集团诉讼。这
一机制产生了极好的威慑效果，美国上市公司很少有欺诈、内幕交易等行为，证券市场的有效性
在全球首屈一指。
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当然，这些措施在我国现阶段还不可行，但给受害者提供司法救济手段，让他们充当自己的
“警察”，保护自己的利益，这一点是可以做到的。然而我国《公司法》和《证券法》等金融监
管法规过分注重对违法者进行行政刑事制裁，忽视对受害者给予民事赔偿救济。因此，笔者建议
对现行金融法律进行必要的修改，加大对违纪的高级管理人员及其从业人员的处罚力度，使他们
承担独立的损害赔偿责任，同时建立起不当得利追回制度等。
四、建立金融执业律师制度，发挥律师在金融监管中的作用
律师不依附于哪一个政府部门，他只依据法律和事实，为当事人提供法律服务。所以，律师
的工作往往能够比较客观、公正地反映事物的真实状况。另外，律师的生存和发展有赖于其良好
的社会形象和信誉，其工作越有效率，越公正廉明，其客户就会越多，故律师一般都十分注重维
护其社会形象和信誉。特别是近几年随着我国社会主义经济体制改革的不断深化，社会主义法制
建设也在不断地健全和完善。同时，律师在为社会提供法律服务的框架上也发生了较大的变化，
在提供超前法律服务，积极配合各企业的职能部门参与他们的经营管理活动，在防范和化解各种
经营风险，健全完善监控机制以及保障企业的合法权益等方面提供全过程法律服务等方面，起到
了不容忽视的作用，提高了律师在为整个社会提供法律服务中的声誉和地位，这些都为参与金融
监管工作提供社会基础和保障。为确保律师合法有效地参与金融监管，笔者建议：
1、制定新的《金融机构监管条例》。该条例应明确监管的目的、方式和手段，其中包含律师
等中介机构的监管地位和作用。
2、制定从业资格。司法部应与中国人民银行、金融监管局共同制定相关准则和条件，组织
律师学习相关业务，对于符合条件者授予从业资格，规定只有取得从业资格证书，才能从事金融
监督业务。
3、制定评价制度。司法部(或全国律协)应对律师的监管业务进行考评，支持和推广好的
经验、做法，对于不能胜任者取消其从业资格，保证从事金融监管的律师是一支素质优良的队伍。
律师参与金融监管工作属于律师参与经济活动的新业务，对律师的素质提出了新的更高的要求。
律师自身也有一个学习、熟悉的过程。律师应努力提高自身素质，学习金融方面的知识，创造性
地为金融监管工作作出贡献。
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五、建立独立的金融司法体系，重塑信用秩序
信用观念的弱化是改革开放以来一系列经济问题的主要根源，信用风险是我国金融业最大的
风险。一个重要原因是t地方政府支持下的司法部门片面考虑地方利益实行地方保护，踣中支持
企业以改制为名逃避银行债务，致使金融部门巨额债权被悬空，同时也掩盖了大量的金融违法违
规行为。由于无独立于地方政府的金融司法体系，银行对这种逃避行为只能愤而视之，如果依法
收贷只能是“赢了官司赔了钱”；对于银行起诉，许多地方是“起诉不受理、受理不开庭、开庭
不裁决、裁决不执行”，这种现象的普遍存在，不仅人为加大了金融风险，而且助长了企业、个
人不守信用，直接恶化了社会信用环境。为强化金融案件执法，同时有必要尽快组建中国金融上
诉法院，专门授理银行、证券、保险、信托业及其他金融机构的诉讼案件，受金融监管局、最高
人民法院双管，中央设最高院，大区设中院，省一级设初院，并分别按专业设立不同的部门。组
建后的金融上诉法院主要工作是对原地方司法部门审理、裁决不公的金融案件进行重审纠正(中
央最高院受理原省高院～审案件，大区中院受理原地方中级法院一审案件，省级初院受理原地方
初级法院一审案件)，并在此基础上重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。通过立法使监
管有法可依，树立监管部门的权威性。
第四节金融监管方法创新
目前我国的金融监管没有形成统一、规范、连续和系统性的监管．主要是金融当局的行政监
管，在具体运作中多为～次性的、分散的和孤立的，没有形成一个有效的金融风险监测、评价、
预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，且往往忙于事后救火。随着金融体制改革逐步推进
和金融创新的不断深化，多种金融机构、多种融资渠道和多种金融工具的出现，金融管理也日益
复杂化。面对这种状况，一方面要借鉴金融发达国家在金融管理方面成功的经验，强化现行监管
手段．提升监管水平，另一方面，也要在金融监管的方式、方法上进行创新。形成多层次、全方
位、全过程的监管模式，提高金融监管效率。
金融监管方法创新的总体思路是：
树立全方位、全过程的金融监管理念，量化金融市场的准入和退出标准，实现动态监管和现
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场监管的有机结合。结合我国当前金融监管的实际，应对金融机构从市场进入到退出进行持续、
实时、全方位的动态监管。事前建立起金融风险的防范机制，增强金融监管工作的前瞻性；事中
建立起金融风险监测机制和预警机制，及时发现金融运行中出现的问题并采取相应的对策；事后
建立起金融风险处置机制和金融风险隔离机制，及时采取有效措施化解金融风险。
一、事前监管方法创新
1、建立信用评级制度。
我国尚未建立起全国统一的金融机构信用评级制度，因此难以对金融机构按风险程度实施分
级分类管理。因此，建议国家金融监管部门将信用评级运用于金融监管之中，通过建立科学的评
级方法、评级标准进行综合评级，可根据金融机构最高管理层的管理能力、机构与企业(产业)
开发能力、金融创新与业务开拓能力、金融服务的信用水平、金融企业文化、应变能力等变量对
金融机构综合素质进行测试；亦可通过对金融机构经营潜力、不良债权程度、经营规模、资产对
市场价格变动的感应程度、人力效率、资产收益水平及经营的稳健程度等因素对金融机构抗风险
能力进行测试。根据评级结果对金融分级分类管理，建立迅速纠正行动机制和不同的激励与约束
机制。如果一家金融机构的评级很低，监管者就可以引入类似于现行有问题上市公司的sT、PT
制度，根据迅速纠正行动条款要求，尽早实施干预。
2、实施预先承诺监管方案⋯。
其主要内容是：金融监管当局设定一个测试期间(例如一个季度)，金融机构在测试期初向监
管当局承诺其资本量水平(即下一个期间内将保持的最大损失值)，为该期间内可能发生的损失做
准备。在整个期间内，只要累计损失超过承诺水平，监管当局便对其进行惩罚。严厉的惩罚措施
迫使金融机构不得不审慎确定其预先承诺的资本量水平和实际的风险头寸规模。监管当局的任务
只是制定恰当的惩罚方案。在每一个测试期开始之前，所有金融机构统一向监管当局和清算机构
提交即将开始的测试期间的预先承诺资本数量，期末将承诺资本量同该机构的交易业务的累计收
益和损失的变化值进行比较，确定奖罚。其优点是：
。进入1990年代以后，巴塞尔委员会提出了用“标准化方法”来约束市场风险，允许各银行采用自己设计的
风险评价模型(即内部模型法，简称vAR)来确定所应设置的充足性资本水平。1996年，在纽约清算机构委员会组
织下，美洲银行、花旗银行、大通银行等十家大型银行机构组成了一个国际组织，开始实践一种“预先承诺方法”
(即PCA)，由银行提前对资产损失的最大数额进行承诺，给予银行充分判断风险大小和操作资本额度的自由空间，
激励银行自我约柬，监管的任务为制定恰当的惩罚方案，而不去评价银行的资本准备水平是否充分。
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(1)、它节省了耗费成本的资本要求。由于为了防范风险所确定的资本要求是有成本的，该
数值越大，金融机构耗费的成本越高。在此方法下，金融机构可以自由选择通过设定较高水平的
资本，利用更复杂的动态套期保值策略，或者通过降低组合中的风险来防范风险，并可根据自身
情况选择成本最低的风险控制方法。
(2)、它激励了风险管理技术的进一步完善。在该方法下，金融机构有积极性采用最熟练的
方法去评价投资组合的风险水平。如果风险评估过于保守，他们将搁置太多的资本，资本成本增
加；如果风险评估不充分，那么出现风险损失超过其承诺资本量的概率增大，预期的惩罚增加。
不管从哪个方面看，不精确的风险评估都是有成本代价的，这迫使金融机构不得不进行研究，以
保证模型的精确性，从而推动了风险管理技术的技术创新。
(3)、预先承诺方法对金融机构也有好处。同行政命令方式相比，在此方法下，只要他们的
资本水平与他们的风险水平相称，金融机构将承受较少的约束和干预，并可以经营他们所喜爱的
业务。此外，这种方法对银行研究自身的风险评价模型没有任参数约束，金融机构能灵活自如地
研究内部风险评价和风险管理方法，不受到任何约束。当然，它必须接受包含可能受到监管惩罚
的成本。
3、制定和完善对金融监管人员的再监督措施，实行监管责任追究制度。
由于监管人员的不作为或滥用监管权力，会影响金融监管的效果，因此，要建立监管人员的
再监管机制，充分发挥中央金融工委、中央金融纪工委和金融系统监察局的作用，对监管人员的
不作为、违规和失职行为实行终身责任追究，不断提高金融监管工作的质量和效率。
二、事中监管方法创新
1、金融监管信息系统的建设。
伴随着计算机和网络技术的发展，金融业高度发达的国家和地区十分重视金融监管信息系统
的建设和发展，他们大都建立了以计算机和网络技术作支撑的先进、高效、安全和功能完善的金
融监管信息系统，并采用人工智能技术、金融工程技术和各种数学模型与统计方法对监管数据进
行科学的分析和评价，大大提高了金融监管的效率和准确性。
金融监管信息系统的主要功能是：为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务；通过信息
共享制度，节省各监管部门监管信息的搜集成本，提高监管效率。
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(1)、监管信息网络系统建设
我们要加快金融监管信息系统的网络化建设，一是要加快各金融机构内部控制监管信息的网
络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈；二是加快监管当局的监管信息网络化建
设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融
机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监管对象
经营活动的合规性和风险情况：三是加快监管当局层次间的监管信息网络建设，以实现金融监管
信息共享，降低成本，提高效率。具体来说：
第一、信息接收系统—一与源数据信息系统的链接。监管信息数据仓库的数据信息～是来源
于直接监管对象的数据信息，这有赖于与监管对象信息系统的链接，通过严密的授权制度和严格
的保密契约安排，监管机构可以进入监管对象的管理会计信息、高管人员信息、信贷管理、内部
审计、风险管理等信息系统；二是来源于金融监管机构内部下一监管层级的相关数据信息。
第二、信息生成系统——监管信息数据仓库。监管信息数据仓库就是面向监管的、集成的、
适时的数据信息集合。用以支持监管决策制定过程。根据监管的信息需求，监管主体通过各种信
息检索方法、联机分析及数据挖掘方法等分析工具，对源数据流的抽取、转换与处理，形成包括
综合数据、当前数据及历史数据的数据信息仓库。
第三、监管信息共享机制。任何一级监管部门只不过是金融监管组织下的一个子系统，其拥
有或产生的信息都是银行监管的共同信息资源。当然，领导层和下层监管的信息层次是不同的。
因此，作为信息共享机制首先要界定信息共享的具体内容，其次是要明确区分信息层次和流向，
从而在不同层次进行授权安排，以实现监管信息在各监管部门之间的相互开放，适度共享。
(2)、建立动态化的信息披露机制
动态化信息披露机制与现行信息报告制度最大的不同就在于它的适时性。除了对报告内容、
范围及频率、信息确认、信息保密等制度安排外，更需要有～系列适时性报告——如应急事件报
告、重要性事项报告、未决事项报告、战略管理报告、报表附注等作为补充。需要注意的是，对
于金融监管信息的披露，金融监管部门应该严格把关，避免造成不必要的金融秩序混乱。
2、建立高效的金融风险预警体系。
金融风险预警系统主要为整体或宏观风险的控制服务，它不仅能对一国的金融运行实施有效
的监测，而且也能从侧面反映出国民经济运行中存在的问题。借鉴世界各国金融风险防范的经验，
结合中国金融业的风险实情，我国金融风险预警系统从宏观层面上可分为三个层次建立：一是建
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立国家宏观金融预警系统。可由I蚕务院牵头，中国人民银行、金融监管局、财政部和国家统计局、
各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则，组建国家宏观金融预
警组织系统。主要负责全国范围内金融风险的监测和预警，并对全国各区域、各地区预警系统进
行组织和指导。同时，负责监测国际金融风险走势，并将各种风险信息和对策措施及时传输到政
府各部门和各金融机构中去；二是建立区域金融预警系统。由人民银行大区分行、区域内金融监
管分局、地方审计部门、财政部驻地方专员办和辖区内各大金融机构共同组成，主要负责区辖内
金融风险的监测和预警，及时将各种风险信息和对策措施传送到辖区内各级政府部门和各金融机
构中去。三是建立地区金融预警系统。可由人行中心支行或县支行与设在当地的金融机构共同组
成。主要负责辖区内金融风险的监澳4和预警，将各种警情信息及时输送到辖内政府部门和金融机
构中去。
预警依赖于监测，监测离不开指标。指标的经济金融内容就是经济金融过程中的数量特征及
经济金融过程之间的数量关系特征。金融风险指标体系应具有全面性、灵敏性、代表性等特点，
笔者认为，我国金融风险预警指标体系应由以下几个部分组成：
①、国家经济系统中实体部门运行出现偏差而导致的金融风险预警指标，包括GDP增长率、
固定资产投资率、股票价格指数、工业资金利税率等。
②、政策性金融风险及经济环境变化导致的金融风险预警指标，包括通货膨胀率，广义货币
供应量指标，公共债务指标，国内存款真实利率之差，货币发行增长率，国内储蓄率，穆迪的主
权信用评级等等。
⑧、金融体系的风险预警指标，包括资本充足率、资本／总资产比率指标、不良贷款比率、
备付金比例、流动性比率、存贷比率、拆入资金比率、各项资金损失率、自有资金比率等等。
④、国际收支部门金融风险预警指标，包括真实汇率偏离度、外汇储备占短期债务的百分比、
对外债务率、债务期限结构指标、经常项目逆差占GDP比重、外汇储备所能支持进口量月份数、
外债负债率、对短期性资本的依赖程度、出口额增长率、外汇储备等等。至于各个指标值的安全
波动范围，我们应该参照国际标准，结合我国实际综合测算。
在预定预警指标的基础上，我们还要确定预警指标的“阀值”和权重，危机发生的概率，预
警级别并根据危机发生的概率值来估计可能发生危机的较为准确的时间，以便及时采取防范措
施。
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三、事后监管方法创新
1、建立科学的事后处置机制。
因为责任的重大或对连锁反应的过度忧虑，金融监管当局起初一般都不愿意让金融机构(特
别是大型银行)破产，宁愿让风险隐性化，结果监管成本越来越大。未来金融监管要求对问题金
融机构的识别、机构改组、清理与退出程序设计、财务重整与资金提供、法律诉讼等建立一套完
整的行动框架，针对金融机构所存在的不同风险及风险严重程度，及时采取相应措施，包括纠正、
救助、和市场退出。具体的处置流程可以是：
2、建立符合我国国情的金融业保险制度。
金融业保险制度主要包括存款保险制度、证券商保险制度和再保险制度，它们虽不是金融监
管的必要组成部分，但它在稳定金融秩序方面起着非常重要的作用。金融业保险制度具有以下两
大职能：一是对投保的金融机构进行监督检查，分担金融监管机构的部分金融监管职能，使金融
监管调控处于更强有力的地位；二是对经营失败或有问题的投保金融机构给予存款赔付或注入流
动性资金进行救助，帮助其度过危机。如果金融企业发生破产，由政府或中央银行注入资金进行
救助和补偿，实际风险的承担者仍是国家，而保险基金除了一部分仍由国家投入，大多数来自投
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保金融机构的保费，虽然在目前的制度下。可能出现风险转嫁的情况。但总的来说还是体现了金
融企业责任自负、风险自担的经营原则。在金融企业出现危机时，由金融业保险机构向金融企业
提供财务援助，或由金融保险机构参与重组、兼并等活动。
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34、冼国明、佟家栋主编：《1998—1999年度世界经济发展报告》，天津，南开大学出版社，
2000年6月第1版。
35、卢现祥， 《我国制度经济学研究中的四大问题》，《中南财经政法大学学报》， 2002年
第1期
36、伍海华，《西方货币金融理论》，北京，中国金融出版社，2002
37、王广谦，《中央银行学》，北京，高等教育出版社，1999
38、金德环，许瑾良，《2001中国金融发展报告》，上海，上海财经大学出版社，2001
39、龚浩成等，(2000中国金融发展报告》，上海，上海财经大学出版社，2000
40、中国证券业协会，《中国证券市场前沿问题研究2001))，北京，中国金融出版社，2002
41、中国证券业协会，《中国证券市场前沿问题研究2000))，北京，中国金融出版社，2001
42，刘锡良等，《中央银行学》，北京，中国金融出版社，1997
43、王振山，《金融效率论》，北京，经济管理出版社，2000
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硕士学位论文论我国金融监管创新
致谢
历时近一年的硕士学位论文《论我国金融监管创新》今天终于完稿，它将作为我
攻读硕士学位期间的学习总结，向一直给予我关心帮助的老师和同学们进行汇报。此
时此刻，我才有机会将早已涌动于心田的感激之情表达出来。
首先，我要感谢我的导师张辉副教授和师母。只身来到广西求学，“独在异乡为
异客”的情怀油然而生。学习期间，他们在生活中给予我无微不至的关怀，学习上给
了我巨大的帮助，教我做人，引我治学，为我的成长和进步倾注了大量的心血和精力，
他们的真知灼见将令我受益终生，他们的谆谆教诲我将永世不忘。
本论文从选题、调研、谋篇到定稿，无不凝聚着论文指导老师张辉副教授的苦心
和汗水。论文在形成过程中，张老师三改其稿，从立论论点到论证方法、路线，从语
言文字到标点符号，字字酌定，句句推敲，使我很受感动。正是在他的悉心指导下，
我才能顺利完成这篇论文。
此外，我还要对本论文的两位评审专家——费玉珍高级经济师和罗汉军教授以及
广西大学商学院的全体老师们表示感谢，谢谢他们在百忙之中给我提供的指导和帮
助。同时还要感谢我的父母和妻子，是他们的全力支持才有我今天的成绩。最后，我
向我的朋友们和同学们致以诚挚的谢意，谢谢你们长期以来对我的关心、支持和帮助。
范祚军
2003年4月于南宁
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攻读硕士学位期间发表的学术论文目录
1、《金融分业架构中的银证合作探讨》，《中国财经信息资料》2001年第16期，论文获奖后复刊
登于《广西金融研究》2002年第3期
2、《新形势下的银保合作探讨》，《广西保险》2002年第2期
3、《如何改善银保合作的效果》，《金融论坛》2001年第12期
4、《论我国金融监管体制的重构》，《海南财会》2002年第2期
5、《现行保险业监管制度探讨》，《广西保险》2003年第3期
6、《现行证券业监管制度探讨》，《广西金融研究》2002年第11期
7、《我国金融控股公司监管问题研究》，《广西审计》2002年第5期
8、《我国商业银行信贷传导偏差剖析》。《新疆财经》2001年第6期
9、《我国商业银行创新战略》，《中国财经报》2002．4．25第三版
10、《再论我国保险业的运营》，《华南保险论坛》论文集，2002
11、《农产品——谁知明日盘上餐》，《中国百姓看入世》，广西人民出版社2002年1月
12、《证券市场国际化与区域性统一市场构建》，《中国——东盟区域性国际金融问题研究》中国
时代经济出版社，2002
13、《完善现行财政体制的若干思考》，《江西财税与会计》2001年第7期
14、《适时推出结构性减税政策》，《中国财经报》2001．12．19第二版
15、《论我国积极财政政策的发展与完善》，《改革与战略》2002年第1 1期
16、《构建西部开发财政金融支持体系》，《广西财政》2001年第11期
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