复旦大学
硕士学位论文
道德风险与银行安全网研究
姓名：罗华
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：胡庆康
20030415
摘要
以最后贷款人制度和存款保险制度为特征的银行安全网设置的初衷在于保
护存款人的利益，借此维护人们对银行体系的信心以防范和处理发生的银行危
机。然而，银行安全网对于银行和其债权人的保护鼓励了银行的过度冒险行为，
削弱了债权人监督银行的动力，导致了严重的道德风险问题。
银行安全网的作用不应仅体现在对银行的援助方面，还应体现在建立一整套
鼓励谨慎有效行为的激励机制来防范道德风险。本文对银行安全网下的道德风险
问题进行了理论分析和实证检验，并对防范道德风险的银行安全网改革进行了评
价，提出引入市场约束与官方监管相结合和以次级债务激励合约为特征的激励相
容的银行安全网新框架。
最后，针对我国国有商业银行在隐性银行安全网下的道德风险问题，提出了
改革公有产权、审慎使用最后贷款人职能、构造以大面额定期不受保存款为特征
的激励合约以及建立法定存款保险制度的设想构筑我国防范道德风险的银行安
全网。
关键字： 银行安全网、道德风险、激励相容
ABSTRACT
Banking safety net，which is featured by lender of last resort and
deposit insurance system， was originally aimed at protecting the
interest of depositors，thus the confidence of depositors for the banking
system can be maintained and banking criSiS can be prevented and
handled．However，the protection of the banks and their creditors by the
banking safety net has triggered excessive risky business ofthe banks，
weakened the supervision ofthe banks by their creditors and resulted
severe moral hazard．
The function of banking safety net has been not only the support to
the banks，but also a mechanism encouraging effective and prudent
behavior to prevent moral hazard．ThiS paper performs theoretical analysi S
and case study for the moral hazard of banking safety net and alSO
appraises the reforms of banking safety net with moral hazard
prevention．Introducing the combination of market discipline and
govemment supervision and the feature of incentive subordinated debts，
this paper puts forward a new frame of incentive—compatible
banking safety net．
Finally，as to the case in our country，referring to the moral hazard
of state—owned commercial banks in the environment of recessive banking
safety net，this paper puts forward tentative plan of reforming
public—owned property right，feeling their way of lender of last resort，
stimulation featured by the uninsured deposits of large par value and the
establishment of a legal deposit insurance system to build our country’S
banking safety net with moral hazard preventiOn．
Keywords： Banking safety net，Moral Hazard，Incentive Compatibility
序言
1．研究背景
构筑适当的银行安全网，最大限度地避免银行危机的发生是各国政府普遍关
心的问题。虽然机构框架不同，但大多数国家己建立了以最后贷款人制度和存款
保险制度为核心的一整套银行安全网框架，其目的在于保护存款人的利益，避免
出现系统性挤兑、支付困难而导致的银行恐慌和危机，以及对银行危机进行处理。
然而，自1980年到1995年，国际货币基金组织的181个成员中的133个成
员分别在不同阶段经历了一次或多次银行业的严重问题或银行危机，至今仍有近
40个国家笼罩在银行危机的阴影里。银行危机固然有多方面的原因，但银行安全
网下的道德风险也可能是引致银行危机的原因。因为当银行经理知道，银行没有
了付现能力，中央银行和政府就会干预，他就可能利用银行的投资组合去冒更大
的风险：同样地，如果存款人知道，银行倒闭时他会得到存款保险的保护，他在
选择银行时就不会考虑到风险问题。这种道德风险问题不仅为美国80年代的储
贷危机所证实，并且许多学者认为它也是东南亚金融危机的根源之一。因此，改
革银行安全网以防范潜在的道德风险问题，是本文研究的出发点。
2．选题原因
对银行安全网的研究目前多集中在制度的研究上，本文试图从道德风险防范
这一与以往不同的角度对银行安全网进行研究。
本文首先概述了国外银行安全网的产生、发展和所起到的作用及银行安全网
下的道德风险问题，从银行安全网下的道德风险诱致的银行危机的理论和实证入
手，在分析和评价其它防范道德风险的银行安全网改革的基础上，提出了构筑激
励相容的银行安全网的思路，并进而和我国隐性银行安全网下道德风险的防范相
结合，提出了重构我国银行安全网的设想。
3．研究目的
在我国，以国家信誉为担保的隐性银行安全网，对增强存款人的信心和维护
金融稳定，防范银行危机起了显著的作用。然而，这种政府与银行，尤其是和国
有商业银行的“隐合约8的保护方式，扭曲了对经济主体的激励机制，造成了银
行之间的不公平竞争态势，导致道德风险的膨胀和银行体系风险的积累。I雪有商
业银行资本严重不足、巨额不良资产、资产负债结构不合理，并且资产收益性差，
己处于“技术上的破产”。1996年中银信托投资公司的倒闭、1997年的“中农信
”、1998年的海南发展银行和中国新技术创业投资公司先后被接管清算，以及同
年10月的广东国际信托投资公司也因资不抵债而被迫关闭等10起银行和非银行
金融机构的倒闭事件，说明我国银行业风险存在的客观事实，并可能导致严重后
果。随着我国加入WTO日程的日益临近，金融改革的不断深化，银行的经营风险
还将逐步加大，因此，如何重构我国的银行安全网，从根本上防范道德风险所诱
致的银行危机，迫切需要进行系统而深入的研究，这是本文研究的重要目的。
4．研究假设
研究假设是银行安全网下的道德风险诱致银行危机，在分析和评价其它防范
道德风险的银行安全网改革的基础上，提出了构筑激励相容的银行安全网的思
路，并进而和我国隐性银行安全网下道德风险的防范相结合，提出了重构我国银
行安全网的设想。
5．研究方法
全文始终贯彻了理论分析与实证检验相结合的研究方法。在理论分析中运用
了信息经济学中隐藏信息的道德风险模型、完全信息的博弈模型以及委托代理理
论等进行了定性和定量分析；实证检验中列举了大量的中外实例。
6．研究范围和限制
本文注重理论联系实际，通过吸收国外在市场约束方面防范银行安全网下道
德风险的经验，结合我国的国情，希望对今后我国的银行安全网的建设提出一些
可行的建议。研究的最大限制是很多建议都停留在构想的阶段，没有得到具体的
实施。
第一章文献概览
1．1研究原因
20世纪末，金融市场复杂多变，金融创新产品层出不穷，在以下三方面表现
得尤为突出：一是金融衍生产品交易。金融衍生产品一般指传统的金融产品(证
券、外汇、权利等)远期交易的当期契约。金融衍生产品包括资产证券化、远期
合约、期货、期权、掉期等等。其中资产证券化是指银行将流动性较低的资产，
转变为资本市场上流动性较高的证券资产。二是银行网络化。由于网络技术的广
泛应用，除了传统的窗口交易外，国际银行业普遍采用网上交易，调查显示，英
美两国的电子银行客户在过去5年分别增长了300％和350％。三是中间业务日益
增大。中间业务是指商业银行不运用或少运用自己的资金，不增加表内资产负债，
利用技术、信息、专业知识、机构网络、信誉等方面的优势，以中间人的身份为
客户提供各类金融服务并收取手续费的业务。它与表内资产业务、表内负债业务
共同构成商业银行三大业务类型。目前，一些商业银行中间业务收入己成为营业
收入的主要组成部分，占比达到40％，有的高达70％，如花旗银行等等。较之传
统银行业务，上述创新业务在收益更大的同时，风险也更大，且更易扩散，对金
融市场造成的冲击也更加直接和猛烈。
1．2解决办法
从80年代后期开始，国际监管组织和各国监管当局对金融创新产品和电子
银行都给予了高度关注。1986年，巴塞尔委员会发表了《银行表外风险管理的监
管透视》，对表外业务的风险种类、风险评估以及管理控制等提出了初步的意见，
随着金融衍生交易产品的发展，又颁布了《衍生产品风险管理准则》、《关于银行
和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》；针对金融衍生产品风险对资本的潜
在威胁，他们还发表了《巴塞尔资本协议市场风险补充规定》，以及《关于市场
风险资本要求的内部模型法》等。与此同时，美国、欧盟等国家的监管当局也在
监管实务中，针对创新业务和市场条件制定了一系列的监管法规与操作指引，以
加强对银行新业务的监管。
1．3笔者的见解及文献对论文的启示
只注重传统银行业务的监管己经不能全面、客观地反映整个银行业的风险状
况。只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创新业务，才能有效地防范和化解
银行业的整体风险。
因此本文以构建银行安全网为主体，来探讨我国银行的监管。
第二章银行安全网及其道德风险问题概述
2．1银行安全网概述
银行安全网(Banking Safety Net)是指包括中央银行的最后贷款人制度
(Lender of Last Resort)和存款保险制度(Deposit Insurance System)在内的
以减少银行失败、预防银行危机、处理银行危机为目的的措施和规则。
2．1-l最后贷款人制度
最后贷款人制度是由中央银行保证银行支付系统的有效运作，避免挤兑波及
众多银行并导致银行系统性危机，以防止单个银彳亍流动性危机引起不必要的破
产。
中央银行在处理金融机构出现问题时不外乎有三种手段：
(一)金融机构出现清偿能力不足等不正常情况时，中央银行可以通过直接贷
款、设立特别机构和专项基金间接提供财务援助以帮助其应付挤兑和清偿的难
关；
(二)金融机构已经或可能发生信用危机并严重影响到存款人利益时，中央银
行可以临时组织大银行集资、宣布由大银行兼并或接管中小银行以及由中央银行
直接实施接管等一系列手段对有问题的银行实施抢救行动，旨在恢复其正常经营
能力，确保存款人的利益；
(三)对一些经营不善、资产不良、资金配置效率低下、中央银行难以帮助其
恢复正常经营能力的机构实施破产，迫使其以最大清偿能力清偿债务。
2。1．2存款保险制度
(一)存款保险制度的定义：是指在金融体系内部设立保险机构，由其强制或
自愿地吸收各存款机构作为投保机构，并缴纳存款保险费，建立存款保险基金，
当投保机构出现经营危机或破产倒闭时，保险机构向其提供流动性援助或代替破
产机构在约定的限度内向存款者支付存款的制度。
(二)存款保险制度的产生和发展：
30年代初期，美国陷入了严重的银行危机之中，1930—1933年，有6704
家银行倒闭，仅1933年银行倒闭率就达12．86％，很多人多年的辛苦积蓄顿时化
为乌有。面对这种残酷的现实，为摆脱危机，罗斯福总统于1933年6月16日签
署了以联邦存款保险制度为内容的《格拉斯一斯蒂格尔法案》(GlassSteagall
Act)，设立了联邦存款保险公司(The Federal Deposit Insurance Corporation，
FDIC)，标志着全球最早的存款保险制度在美国确立。此后的几十年中，有不少
国家相继引入这一制度。如：加拿大1967年设立存款保险公司；日本1971年颁
布存款保险法并于同年成立存款保险机构；联邦德国于1976年、英国于1988年
引入存款保险制度； 欧共体委员会要求其12个会员国在1990年1月1日前建
立存款保险制度。目前大多数发达国家都设立了这一制度，还有一些发展中国家，
如印度等。我国台湾省也在1985年设立存款保险制度。
(三)存款保险制度的制度安排：
比较各国和各地区所建立的存款保险制度，其宗旨基本相同，即：保护存款
人的利益，消除银行破产给金融业带来的冲击，维护金融业的稳定，并且不同程
度地担负着金融监管的职责。但在制度安排上却有所不同，如下表所示：
表2．1主要西方工业国家存款保险制度的制度安排
国家美国英国德国意大利日本
所有制类型公营公营民营民营公私合营
强制与自
投保方式强制自愿自愿强制
愿相结合
2．3‰根据
保险费率3‰ 3‰ 1％(可变) 1．2％0
风险可变
被保存款
计算基础同美国存款总额存款总额同美国
总额
10000英镑自有资金2亿里拉100％，
最高保额10万美元1000万日元
以下75％ 的30％ 2．8亿里拉75％
另外，存款保险的存款对象不尽相同，但有些存款一般都是不被保险的，如：
银行同业存款、国内银行在海外的存款、作为担保或抵押的存款等。外币存款较
为特殊一些，因其具有投资倾向，有的国家为吸引外资予以保险，有的则不予保
险。
英国在1886年以后由于英格兰银行的最后贷款人作用的发挥，未再爆发系
统性银行危机。随着1933年美国建立了存款保险制度之后，各国纷纷效仿引入
这一机制，并与本国中央银行的最后贷款人制度相结合，形成了各国不同模式的
银行安全网。银行安全网在20世纪的后70年历史中不断发展演化，从不成熟到
成熟。银行安全网虽然不能完全避免银行恐慌，也不能彻底消除银行危机，但银
行安全网确实减少了银行恐慌的发生次数，降低了银行危机出现的频率，缓解了
银行危机对经济的影响。以美国为例，在1930—1933年大萧条期间，银行倒闭数
目平均每年超过2000家，自1933年FDIC创立到1987年，银行倒闭的数目平均
每年不超过15家并再未发生系统性银行危机。然而，银行安全网在保证银行系
统安全的同时，其自身可能成为引致银行危机的重要因素，银行安全网下道德风
险问题就是其中的关键原因之一。
2．2银行安全网下的道德风险概述
2．2．1银行安全网下的道德风险
金融市场中的信息不对称，是由于金融合约的不同当事人不能拥有一致对等
的信息，使其中的某一方对另一方了解不充分，拥有信息优势的一方称为代理人，
信息劣势的一方称为委托人，占有信息优势的一方有可能凭借信息获利，处于信
息劣势的一方面临着信息缺乏造成的不确定性，承担了可能发生的有关金融交易
活动的主要风险。信息不对称在金融交易之前形成逆向选择问题(Adverse
Selection)，而在金融交易之后引起道德风险问题(Moral Hazard)。
银行安全网下道德风险问题是指代理人利用委托人无法观察到某些信息，并
无法从其行动结果进行判断，尤其是对其努力程度完全掌握，在使其自身效用最
大化的同时损害委托人效用的行为。道德风险问题涉及到委托人(存款人、纳税
人)与代理人(借款人、监管者、银行经理等)的关系，委托代理双方在追求经
济成本最小化、利益最大化时的动机不一致。对代理人而言，委托人将最终承担
相关资产的损失，例如一般纳税人将承担存款保险机构的全部损失，存款人或纳
税人将承担银行经营不善的损失，委托人从自身利益出发希望降低存款保险机构
的成本，银行经理应更多地从资金的安全角度出发进行管理，监管人严格地限制
银行持有过度风险资产，实施资本充足率的要求，不能对无偿还能力的银行继续
营业采取宽容态度；但代理人却可能从私利出发进行经济活动，银行经理有为获
得高额利润而对其使用资金的实际拥有人不负责任的意愿，监管人有放松监管，
隐瞒银行经营不普问题的动机，政府也有可能不乐意为监管支出更多的财力、物
力和人力。另外，在任何问题发生之前，人们往往不愿为看不到的收益支付费用，
这种关系中的代理人一方并没有为委托人全力以赴的激励，存款人和纳税人由于
过于分散以及不涉及直接权利也没有监督的能力和激励。
银行安全网下简要的道德风险问题如下表所示：
表2．2银行安全网下的道德风险问题
代理人委托人
银行：出于自身盈利的目的可能会将存款存款人：一旦个别银行倒闭，缺乏充足信息
投入高风险信贷或进行高风险投资活动， 辨别自己存款银行是否健全可靠，容易产生
导致存款人的利益受到损害。挤兑情绪；在银行安全网下忽视对银行的监
督作用，对银行的经营风险漠不关心。
借款人：可能改变资金用途，从事风险很银行：缺少贷款的使用信息，如不加强对信
大的经济活动，用于投机性交易或其它高贷资金使用情况的监督，可能导致坏帐，在
风险投资，这些行为会降低贷款归还的可银行安全网下却有放任借款人进行高风险
能性。行为的动力。
银行：出于自身盈利的目的可能改变受保存保机构(监管人)：难以完全掌握银行对
存款用途，投入高风险项目，导致存保机受保存款的使用情况，但有要求披露以及进
构(纳税人)的利益受到损害。行监管的权力。
存保机构(监管人)：可能采取监管宽容纳税人：不能监督保险基金的使用情况，存
的处理方式，导致赔付保费，使纳税人的款保险的理赔会给纳税人造成损失。
利益受损。
2．2．2防范道德风险问题的一般方法
防范道德风险问题的方法一般是建立监督激励机制。监督机制是采用制度性
的方法，使得委托人能够更多地了解代理人的行动，并且在其行动产生双方效用
不一致时进行惩罚，但是由于监督代理人的成本和信息不对称造成的监督障碍难
以克服，并不能消除委托代理关系中的信息不对称问题，它发挥的主要作用是减
小信息不对称造成的不良影响，尤其是道德风险问题的影响。激励机制是采用某
种制度性的方法，使代理人采取与委托人利益一致的行动时，也能够获得效用的
满足，道德风险问题的解决有赖于激励机制的设计，委托人设计一个博弈规则，
使自己的期望效用函数最大化和根据代理人的行为来决定应该给予代理人什么
样的补偿以实现最低成本，但他这样做时，面临两个约束：
1．参与约束，如果要一个理性的代理人有兴趣接受委托人设计的机制，代理
人在该机制下得到的期望效用必须不小于他在不接受这个机制时得到的最大期
望效用，这个约束被称为参与约束或个人理性约束，代理人能得到的最大期望效
用称为代理人的保留效用，又称为机会成本；
2．激励相容约束，在委托人不知道代理人类型的情况下，代理人在所设计的
机制下必须有积极性选择委托人希望他选择的行为。因而，只有当代理人选择委
托人所希望的行为时得到的期望效用不小于他选择其他行为时得到的期望效用
时，代理人才有积极性选择委托人所希望的行为，这个约束被称为激励相容约束
(Incentive Compatibiiity，IC)。
满足参与约束的机制称为可行机制，满足激励相容约束的机制称为可实施机
制，如果一个机制同时满足参与约束与激励相容约束，我们就称这个机制是可行
的可实施的机制。
第三章鳃行安全嘲百的道德风险：理论与实证
3。Ⅱ银行安全翮下道德风险的理论分柝
3．，Ⅱ。Ⅱ存教保险制度下锻行的风险撩嫁
当存款保险机构对所有银行按统～费率收取保费，并且不实行强制性参保
时，逆向选择问题尤为严重。假定银行面临两种自然状态，即出事和不出事，设
出事时的收入为X：，概率为P；不出事时的收入为X．，概率为卜P；设银行的效
用函数为u(x)，且u’>0，u”<0，即银行是风险规避的，当其不参加存款保险时，
期望效用为：
EU(x)=PU(X。)+(1一P)U(x．) (3。1)
现假设银行按统一费率收取保费K
保险时，期望效用为：
Eu(x)=PU(X一△x—K)+(1一P)U(X,-K)
当银行出事时给予赔偿△X，则银行参加
(3。2)
若经济中有两类银行，低风险银行和高风险银行，低风险银行出事和不出事
的概率分别为R和卜P。高风险银行出事和不出事的概率分别为P。和卜P。若
保险公司按统～费率收取保费，并对存款实行完全保险，则x一△X-K=X。一K。对于
高风险银行来说，有理由相信，A X>K，对于低风险银行则A X<K，容易得出；
PHU(X。)+(1一P。)U(X。)<P,U(X2+A X-K)+(1一P。)U(Xl-K)
PLU(x：)+(1-P。)U(x。)>P。U(X。十AX-K)+(1一P。)U(Xl-K)
(3。3)
(3。4)
可见，在保险公司按统一费率收取保费的情况下，高风险银行所得到的期望
效用大于它不参加保险时的期望效用，而低风险银行所得到的期望效用小于它不
参加保险时的期望效用。因而，低风险的银行会退出保险市场，只有高风险类型
的银行才愿意投保，当低风险银行退出后，如果保险金和赔偿金不变，保险公司
将亏损，这样，高风险银行将低风险银行赶出了存款保险市场，这是存款保险市
场中的逆向选择问题。有学者曾分析过1982年美国的30个私营存款保险机构，
其中只有8个勉强维持到了90年代，其余的经营失败的一个重要原因就是体系
设计有严重的缺陷，逆向选择问题使经营良好的银行纷纷离开了这一体系，只剩
下经营不善的银行受其保险，以至于存款保险基金最终被银行倒闭所吞噬。。
目前世界上大多数建立存款保险制度的国家均实行强制性存款保险，而银行
投资项目的风险独立于保费，统一费率的存款保险定价策略曾流行于美国，在该
．8．
体系下，若保费不能按风险定价，必然造成不合理的风险转嫁问题，甚至迫使银
行改变自己的风险类型。为避免银行隐藏自己资产风险信息以获取有利的保费，
以及将资产投入于高风险的领域。因此，与风险相联系的存款保险定价方案日益
受到重视。1991年12月，美国国会通过法律制定了一个包括风险为基础的保费
缴纳制度的存款保险制度。以下对与风险相联系的存款保险定价方案作一考察：
假设银行Di具有存款D，股本E、资产I、D+E=I，项目收益为R，R>O的概
率为e，R=O的概率为卜o，项目的收益状况只能被银行观察到而不能被存款保
险公司观察到，借款人项目达到社会最优的充分必要条件是0 R-Ir，>O，r，代表无
风险收益率，项目收益在银行与借款人之间分享，市场结构决定分成比例， 依
据伯川德模型，如果信贷市场是完全竞争的，那么全部收益将归借款人所有，在
此假设分成比例为Q∈[0，1]，存款保险机构收取保费率P∈(0，1)，经济中有
两类借款人，H类型代表高风险借款人，L代表低风险借款人。
假设银行与其借款人之间不存在信息不对称问题，在这里主要考察银行和存
款保险公司之间的信息不对称。如果项目成功，借款收回，银行对存款人还本付
息；如果项目失败，借款人违约，则需要存款保险机构赔付存款人，在这里考察
二个风险定价的保费体系，存款保险公司希望避免安全的银行对风险银行进行
“补贴”，从一开始就制定标准将银行予以分类，例如资本额度，让银行在(高
保费率， 高资本)或(低保费率，低资本)之间作出选择，银行从效用最大化
的角度出发显示自己的类型并报告其风险状况，存款保险机构索取保费并按其报
告的风险确定～个资费额度。
假设某银行类别为i，它选择{P，，E，)，它的支付函数为：
Qi(eiR，-Irf)+Drf(卜o，一Pj) (3．5)
在上式中，左边代表银行从项目中赚取的收益，右边代表存款保险机构在项目失
败时对银行的补贴，那么激励相容的保费定价应满足以下条件：
Ⅱ(0 HRH—Irf)+D}ff(1—0 H—PH)≥Ⅱ(0 HR．-Irf)+DLrf(1一e B--PL) (3．6)
在上式中，左边是高风险银行真实报告自身风险状况时的预期支付，右边则
是隐藏信息时的预期支付，可以简写为：
D。(卜0．-p。)≥D。(1一日．-PL) 13．’7)
同样地，对于低风险的银行，其激励相容条件为
DL(1—0 L—PL)≥D。(1—0 L—PH) 13·8J
如果存款保险是合理定价的，那么Ps=l一0。，PL=I一0。，由式(3．6)得：
D。(e。一0。)=O (3．9)
由于0。>0。，那么DL=O，激励相容条件要求低风险银行全部以股权方式融
资，并且对于所有的a≥O都成立，可见，不论市场结构如何，试图以资本额度
为基准进行风险定价都难以达到激励相容的效果，因为银行永远不可能全部以股
权方式融资，高风险银行有动力隐藏自身信息以获得有利的保费和资本要求。
对于道德风险，承保机构为减少银行的过度冒险行为，需要与银行长期缔约。
假设有银行Di，其收益函数为R(e)， o E(e，o)<(O，1)，假设R’(o)<O，
考虑两种情况：1．o R(e)是常数；2．e R(o)是凸的。存款保险机构的问题是
设计相应的合同(P，D)，D是存款，换个角度，假设银行的资本选择不被存款保
险机构观察到，并且事后难以验证，存款保险机构只能观察到它是否需要偿付银
行存款，并不知道项目的真实收益，对于给定的(P，D)，银行选择e以最大利润
化：
Ⅱ=a(e R(0)一Irf)+Drf(1一。一P) (3．10)
由一阶条件得出n的最大值： 等∥学一Dr，=o (3’11)
满足上式的。为o 4，对于情形l而言。名e，除非D=O，即对于任何(P，D)，
银行都会选择风险最大的项目；对于情形2来说，由(3．11)式得o’<o，除非D=O。
因此，在一期缔约的情形下道德风险难以避免，银行会选择次优于社会福利最优
的高风险资产。
3．1．2最后贷款人制度下道德风险的博弈分析
在肯定中央银行最后贷款人行动作用时，我们也必须注意到由于中央银行的
干预对金融市场中优化自身利益的经营主体以及社会公众选择银行以保护自身
利益的激励因素的扭曲，从而导致道德风险行为的出现。以下根据中央银行担负
的最后贷款人职能和以市场退出作为惩戒的监管职能、商业银行和社会公众三方
当事人的行为建立一个完全信息的博弈模型来分析最后贷款人制度下的道德风
险，其博弈矩阵如下表所示：
表3．1博奕矩阵
中央银行
最后贷款人行动市场退出惩戒
商业银行
超高风险项目常规风险项目超高风险项目常规风险项目
社会不监督(一3，2，2) (3，2．2) (一2，一l，一3) (0，1，2)
公众
监督(一3，2，1) (3，2，1) (吧，-3，O) (0，l，1)
(一)关于博弈模型的几点说明：
1．博弈的参与方的集合T={中央银行C，商业银行B，社会公众s)
2。参与三方战略空间分别为：
Sc={最后贷款人行动，市场退出惩戒)：
Sb=(投资于超高风险项目，投资于常规风险项目}：
Ss={不监督，监督}；
3。参与三方战略空间分别为：
o c={o，1—0}；o b={T，1 T)；0 s={P，1一o j。
4．参与三方的支付假设：
假设l：中央银行的支付只与自身的战略和商业银行的战略有关，而与社会公
众采取不监管或监管的战略无关；假设2：商业银行的支付不仅受中央银行战略的
影响，同时还受社会公众战略的影响，社会公众的支付也同时受到中央银行和商
业银行战略的影响：假设3：商业银行在其它条件不变时，总能从中央银行的最后
贷款人行动(或比较稳定的金融环境)中获利，其是否从常规风险的项目转向超
高风险项目，也取决于社会公众的战略。
(二)解博弈模型的混合战略纳什均衡如下：
1。中央银行的期望效用函数为：
Uc(0 C，o b，o s)=(卜0)t[(一2)P十(一2)(1一p)]十0{t[(一3)O+(一3)(1一
P)]十(1一T)[3 P+3(1一P)])
对上述中央银行的期望效用函数求对e的微分，得中央银行最优化的一阶条
件为：
4 T一3=0 (3。12)
2。商业银行的期望效用函数为：
Ub(0 C，0 b，o s)=T{(1—0)[(一1)P+(一3)(1一P)]+0[3 P+2(1一P)])t(1～
T){(1—0)[p+(1一P)]+0[2 p+2(1一p)])
上述商业银行的期望效用函数求对t的微分，得商业银行最优化的一阶条件
为：
4—4 0—2 P=O (3。13 J
3。社会公众的期望效用函数为：
us(0 c，o b，o S)=P{(1—0)[(一3)T+2(1一T)]+0[2 T十2(1一t)])+(1一
p)((1—0)(1一T)+e[t+(1～T)])
上述社会公众的期望效用函数求对P的微分，得社会公众最优化的一阶条件
为：
4 0 T一4 T+1=O (3．14)
对上式联合求解得混合战略纳什均衡为：
o+(0 C+，o b+，o S+)=(2／3，3／4，2／3)
即在均衡时，中央银行以2／3的概率选择行使最后贷款人行动；商业银行以
3／4的概率选择投资于超高风险项目，以获得超额高利润；而社会公众以2／3的
概率选择对银行的经营不监管。
(三)博弈均衡时的混合战略实际意义：
该混合战略的均衡解表明中央银行偏好于最后贷款人行动，这就不可避免地
导致银行利用中央银行的最后贷款人行动“保险”进行过度扩张，偏好投资于超
高风险项目，从而产生了银行的道德风险问题：社会公众对银行进行监督时需要
成本支出，如多花费时间了解信息、花费金钱订阅报刊杂志等。这导致在银行投
资于超高风险项目和中央银行对银行进行最后贷款人行动时，社会公众想“搭便
车”，而不愿意对银行进行监督，这是社会公众的道德风险问题。
3．1．3银行安全网对于市场约束的挤出效应
正如财政支出对于投资人具有挤出效应一样，银行安全网在一定程度上也挤
出了银行业的市场约束。
首先，银行安全网过频和过于慷慨的使用给市场参与者以不合理的预期。实
践中，在银行出现危机时政府往往会利用纳税人的钱来偿付部分受保存款或提供
援助安排倒闭的银行合并，有时候甚至全盘接管其负债。在美国，尽管存款保险
有最高偿付限额，但实际上几乎所有的存款都得到了清偿，在1982年宾州银行
倒闭之前，存款人在倒闭银行1995．9亿美元的存款中只有300万美元的损失。
1990年澳大利亚Farrow Group的倒闭或许更能说明问题，在六年间该集团资产
增长了十倍，它支付给存款人的利率高于均衡利率2—4个百分点，其资金大多数
投放于商业按揭，相当于该行业的55％，Farrow Group倒闭时净值为负的50亿
澳元，虽然它并没有参加存款保险，但政府为了避免挤兑的发生，要求有关当局
宣布存款人的资金是安全的’。不仅如此，最后贷款人职能往往倾向于过度使用，
在许多国家，政府都倾向于“大银行不倒闭”(Too Big To Fail，TBTF)的双重
标准，以防范系统性风险为由不惜一切代价救助大银行。1984年美国大陆伊利诺
斯银行由于发放了多项不良贷款，以至谣言四起，传说该行失去清偿能力引起对
该银行的挤兑，仅大额存款人就从该家银行提取了数额超过100亿美元的存款a
联邦存款保险公司和联邦储备银行对其进行了援助，以次级定期存款形式注入20
亿美元资金，这笔资金可随时用于补充银行资本；而其它28家银行提供了55亿
美元的联合基金以满足大陆伊利诺斯银行的流动性需要；更多的流动性需求由联
邦储备保证提供。在“大银行不倒闭”原则下，当银行预期到其经营不善以至资
不抵债时政府会加以救助，它必然会以存款人和纳税人的利益为代价，为追逐高
利润，挺而走险。因此，银行安全网政策的实施规则如果不能在一开始就确定下
来，银行必然会对政府的支持心存侥幸。没有明确的规则，银行和一般公众就会
期望通过直接的中央银行贷款，或者通过变通的货币政策，政府总会向脆弱的银
行体系提供支持。银行安全网使用的过于慷慨，必然加剧道德风险，削弱金融机
构的约束机制和鼓励不负责任的管理。
其次，银行安全网削弱了存款人以及其它债权人监督银行的意识与积极性。
因为他们相信：官方监管足以确保银行的健全，即使出现问题，他们也会预期存
款人的潜在损失将由存款保险基金来弥补，陷入困境的银行将会得到中央银行的
流动性支持。于是，银行的负债无论从利率还是从流量上都无法反映出其资产选
择的潜在风险。一些美国学者对于早期银行附属债务的研究表明其风险溢价与违
约风险没有关系，后来的研究才发现市场约束之所以不起作用是由于在“大银行
不倒闭”政策下债权人有得到官方保护的预期。Flannery检验了1983—1991年年
末一些银行债券的风险溢价，发现1989年以后风险溢价显著上升，而“大银行
不倒闭”政策正是在88年被取消的。。可见，银行安全网的保护严重弱化了市场
将适当的溢价反映于银行债务成本上的积极性，道德风险会使存款者仅仅以利率
的高低作为选择银行的标准，致使高风险的银行充斥市场。
最后，银行安全网使银行控制权市场失去应有的效力。控制权对于银行管理
者而言是最为行之有效的激励手段。，来自于控制权市场的竞争可以改善银行的经
营，然而大多数国家都对银行的所有权构成有严格限制。例如：不允许银行与企
业互相持股；在实行分业管理的国家还限制其它金融机构对银行入股；银行中有
很多不是上市公司，收购兼并的困难限制了银行控制权市场的作用，经营不佳的
银行不能受到市场的约束。另外，整齐划一的监管标准与市场的多样化相悖，市
场约束的一个重要优势是市场投资者在评估和承担风险方面的专业化，投资者风
险偏好多样化的特点促进了企业组织形式和资本结构的多元化。与之相反，银行
安全网提供给银行整齐划一的监管标准，限制了公司治理中专业化的好处。
3．2银行安全网下道德风险的实证检验
3．2．1八十年代美国的储贷协会危机
作为美国住房融资系统的重要部分，储蓄贷款机构(以下简称储贷机构)大部
分业务限于提供住房抵押贷款。70年代末，储贷机构基本上属于发展缓慢、生意
兴隆的金融机构，这要得益于1934年美国住房法案为储贷机构建立了存款保险
基金一联邦储蓄贷款保险公司(The Federal Savings and Loans Insurance
Corporation，FSLIC)向其提供流动性支持和存款保险，美国国会通过的“Q条例”
又允许储贷机构的利率比商业银行高0．25％，储贷机构获得了比较优势，因此大
量发放住房抵押贷款，在80年代初住房抵押贷款占到储贷机构资产的85％a
随着美国降低贴现率，利率管制的放松加剧了银行与其它金融机构的竞争，
“Q条例”对存款上限控制的办法不再适用，商业银行利润率的下降使得其出于
自身效用最大化，也将房地产作为银行高风险高收益的投资方向。由于房地产抵
押贷款的长期性和利率固定性，面对竞争，储贷机构不可避免地遭受挤兑，许多
储贷机构在i980—1982年损失惨重。此时FSLIC应该关闭那些无力偿债的储贷机
构，可FSLIC非但没有这样做，还将为储贷机构每一存款者提供4万美元的存款
保险赔偿提高到10万美元，又允许储贷机构投资多元化，发放商业抵押贷款、
消费信贷等，储贷机构还增加了对杠杆收购的贷款以及对垃圾债券的投资。存款
保险诱致的道德风险使储贷机构经营风险急剧膨胀，经验的缺乏又导致了储贷机
构的资产迅速下降，储贷协会在1982年进入了一个倒闭小高峰，FSLIC没有关闭
那些无力偿债的机构，与之相反，却采取了监管宽容的姿态，1982年以后，联邦
家庭贷款银行调整监管会计准则，允许储贷机构的会计报告按资产的历史价值报
告净资产，而不是按实际的市场价值，同时还降低了对储贷机构的最低资本要求。
事实上，当时官方并不是不知道问题的严重性，而是为了逃避指责，因为储贷机
构倒闭的数目越少，对FSLIC的资金需求越少，从而想方设法采取明显的政策延
长储贷机构的生存以维护自己的既得利益。储贷机构倒闭数目迅速下降，而继续
经营的资不抵债机构持续上升，在82年是282家，86年上升到468家，87年则
接近了500家(如图3．1所示)。FSLIC还通过收入资金证书方案以抵抗可能的信
心危机。储贷机构将收入资金证书作为股权，而FSLIC则发行期票作为交换。这
一方案的实质是FSLIC购买实际上已经破产的储蓄贷款机构的股权。该方案减少
了储贷机构的失败数量，却加重了FSLIC的财务负担，到1985年，有资产问题
的储贷机构占到了总数的80％，FSLIC也到了山穷水尽的地步，金融市场再也无
人接受其发行的期票，1986年，FSLIC的赤字达到30亿美元，到1987年被宣布
破产，储贷协会危机全面爆发，到1993年一共有1300家储贷机构破产，所有储
贷机构无力清偿的数额约为1400—1500亿美元。
储贷协会危机主要归咎于存款保险诱致的道德风险使经营风险急剧膨胀以
及保险机构在危机初期的监管宽容而没能及时关闭那些无力偿债的储贷协会。不
仅是FSLIC，美国联邦存款保险公司(FDIC)就明确表示对11家最大的银行实}严大
银行难以倒闭”的政策，运用购买和接管的办法给无力偿付债务的大银行注入大
量的资本金，然后找一个愿意兼并的合作者来接管银行及其存款；而它处置小银
行的方式通常是立即破产，支付lO万美元以下的存款。对大银行的特殊保护增
加了大银行的道德风险以及削弱了大储户的监管动机，同时还造成了事实上的不
公平。因为它实际上使得大银行中的存款得到百分之百的保险，而中小银行中的
大储户则容易遭受损失。这样的制度安排诱使大储户从中小银行转移到大银行，
使为数众多的中小银行经营风险急剧膨胀，从而大大削弱了存款保险维持金融稳
定的作用。
图3．1
资料来源：Thrifts under Siege R．Dan Brumbangh
3．2．2银行安全网处置银行危机的成本
20世纪80年代中期到90年代初爆发的全球性银行危机使得银行在这一时期
资产质量恶化，利润急剧下滑。美国自80年代以来，不仅是储贷协会危机，商
业银行倒闭数也急剧上升，1982—1992年有1415家银行倒闭，1988年达到高峰
时的221家(如图3．2所示)；欧洲同样未能幸免，在几个斯堪的那维亚半岛国
家表现得尤为明显(如图3．3所示)；在日本，虽然没有大银行破产，而到亚洲
金融危机时所暴露出的大量不良贷款表明它当时用合并的方式掩盖了问题的严
重性⋯⋯
图3．2 1985—1992年美国商业银行倒闭数
图3．3 北欧三国危机银行资产所占行业百分比
资料来源：Financial Stability in Changing Environment，Zenta Nakajima
无论是存款保险机构还是中央银行，处置银行危机的成本都是非常巨大的。
在美国，破产银行的处置成本不断上升，而存款保险公司的储备却显得捉襟见肘，
相对于银行业迅速扩张的资产规模，存款保险公司的储备总额尚不及其1％，联邦
储贷保险公司的这一比例下降更快，从80年的1．04％下降到85年的0．43％，86
年则为-0．54％。80年代以来联邦存款保险公司的支出迅速上升，银行保险基金从
1988年到1991年连续4年支出大于收入，遭遇了该公司成立以来前所未有的赤
字。1987年，联邦储蓄贷款保险公司宣布破产时，其储备余额为负的60亿美元。
1988年初，通用会计署估计处理300多家储蓄贷款机构的成本达190亿美元，
到年底时，这一数字达到1000亿美元，总的处理费用超过2000亿美元。当银行
大范围倒闭时，存款保险公司不得不申请财政援助，由此银行将损失转嫁给了纳
税人。
在1988年美国银行业危机的高峰时期，总的救助额度达到GDP的2．3％(如
表3．2所示)，从1989—1991年的数据又可以看出，救助的50％以上来自于政府支
出；在挪威，危机严重时的救助成本达到GDP的2％，其中政府救助占58．9％，是
政府预算赤字的近3倍：在瑞典，救助成本100％Fh政府负担。(见下页表3．2)
接受援助者总的援助政府援助
绝对行业百资产行业占总资占GDP比占总援助占政府赤字
国家／年份
数分比(％) 比重(％) 产比重重(％) 比重(％) 比重(％)
美国1980—97
118 0 7 9．6 59．9 9 3 一一
(平均)
1989-91(平均) 191 l 4 1 7 49．7 0 7 54．6 9 2
1988(高峰) 426 2．6 3 2 73 g 2．3 一一
1992 378 2．4 2 3 70 3 1 9 68．4 25 5‘
挪威1990 9 9 3 4 5 6．8 0 3 一一
】99 J 17 J9．5 59．4 4．1 2，0 59．9 298．9
1992 11 7 4 69 8 2．9 1．7 100 0 50 6
芬兰1991 28 6 3 15．7 3 7 0．9 84．6 13 2
1992 22 6．0 23．8 19．1 5．7 86．2 59 9
瑞典】991 l 0 8 18．2 l 5 n 3 lOn O 19．8
1992 3 2 7 29．4 7．1 2 0 100 0 26 9
日本1991—1992 2 O 3 0．1 3．3 一一一
资料来源：Financial Stability in a Changing Environment，Zenta Nakajima
．1 7-
第圆章键行安全网改革方案蚴评价
鉴于上述银行安全网的道德风险的理论与实证，本人认为有必要对银行安全
网的改革方案进行评析。
建立银行安全网的目的是减少银行失败，预防和处理银行危机。然而在实践
中却因各方当事人的道德风险，破坏了市场约束，产生了严重的问题。因此，改
革银行安全网以防范道德风险的影响成为各国政府和金融当局的当务之急，以下
对几种改革方案进行评价：
4。Ⅱ关于租金设定下保费定价的评价
金融约束是指政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会。该种租
金相当于对银行的补贴，政府可以使存款利率低于竞争性均衡水平，为了维持金
融部门的租金，它还可以对市场准入和竞争加以管制(青术昌彦等，1998年)。设
存款保险中含有补贴￡(e>O)，P。=卜e。一e，PL=卜0。一￡(接第三章第一节内容)，
E对于所有的银行都一样，存款保险机构要求最小化的保险成本，即：
s=rainΣ五，(∞。)=g(兄HDH+^￡DL)
(4。1)
x是权数，将(3，7)式看作均衡中的等式，将PH-卜0 H--￡，PL=卜o。一￡代入，
则：
￡(I—EI。)=(I—EL)(0。一0。一￡) (4．2)
或同样地：E(D．-D。)=D。(0。一0。)
由于0一<o-，并且￡)0，由(4。3)式可得D。)D。即Eu)E。。
条件要求存款保险机构对低风险银行索取较低的保费率(P。<P。)，
资本额度(E。>时。对于(3。8)式要成立的条件是：
DH(0。一0l。)≥E(D．-D。)
(4．3)
因此，激励相容
并且规定较高的
(4。4)
由于Dl+>DL，并且(0。一o。)>O，上式严格成立。
可见，激励相容的保费定价方案必须包含对银行的补贴，这种补贴可以是特
许权，也可是利率上限。合理定价的保费体系要求保费与银行的风险正相关，为
避免隐藏信息的道德风险，应将资本额度与保费相联结，为鼓励高风险银行显示
其真实的类型，应对其制定较低的资本额度，即最优的风险费率体系要求保费与
资本负相关。
之所以说补贴是必要的，是因为当e=O时，(4。3)式成立的条件是I=E．，并
且，补贴随着低风险银行存款数的增加而增加。可见，不论对银行采用何神分类
方法，道德风险问题的解决，都需要承保机构提供一定的补贴以满足激励相容条
件。
在两期缔约的情形下，假设t=0时，银行贷款给项目，在t=1期吸收新存款，
发放新贷款。
存款保险机构要设计合同[(P。，D。)，(R，D：)]基于l期情况确定，银行的预
期收益为：
Ⅱ=(P。，D+)=Ⅱ(e。R(0，)一Irc)+D。rr(1一o。一P．)
(4。5)
银行在t=0期的目标函数为最大化：
n=n。(P．，D1)+e。rf～Ⅱ2(P2，D2)
(4。6)
对于e，选择最优的一阶条件为： 娶：岱*掣一D10+，》：㈣D：)：o e9j 08。J j ‘j‘ ‘
(4。7)
在这里n包含了二期保险的补贴，存款保险机构选择(Pz，Dz)以使：
D,r，≤r，。1[Ⅱ：(P。，D。)] (4。8)
按情形1，(4。7)式表明存款保险机构在满足上式时可以引致的最优结果0+=
0(即风险最低的项目)，可得
Ⅱ2=n[0 2R(0 2)一Irf]+D2rr(1—0 2一P2) (4。9)
定义△(0。)=Ⅱ[0。R(e。)一Ir，]，有
n：=△(e。)十D2rf(t一0 2一P2)
将上式代入(4．8)式，得到
A rf-t+D2(1—0 2一P2)≥D【rf
(4。10)
(4。11)
在二期相对于任何的D2>O，银行都将选择o+0，将上式写作：
D：(1—0一P。)≥D．r，一A r，1 (4。12)
假设△(0：)=O，即信贷市场是完全竞争的，并且a=O，上式的含义则为在
二期补贴是必要的，以保证银行在一期选择低风险项目，对于△(o z)>O的情况，
二期补贴也是必要的，以控制一期的道德风险。
对于情形2，银行在二期将选择e?<O，除非D=O，第一期的最优资产选择为
o-‘由一阶条件(4．7)式给出，将(4．10)式代入(4．7)式，可以看到当且仅当e。+=
0得：
D。rf-△(O。+)rf‘。=O：(卜e。+P。) (4．13)
如果△(0，)=O，需D>O，为保证～期的最优结果，二期补贴是必需的。一
般地，△(o。+)>0，当一期存款的合约收益大于二期项目给银行带来的收益时，
二期补贴是必要的。
可见，在两期缔约的条件下，道德风险问题的解决要通过对两期存款D。、D：予
以限制，并且在二期中给予适当的补贴。通过将保费与资本相联结，银行在一期
达到社会最优的资产选择水平，不仅需要存款保险机构的事后验证，由于事前的
效率，存款保险机构可以肯定理性的银行在接受了合适的保费与资本要求后会
选择社会最优的风险水平，每一个银行都会遵循真实显示的原则并克制自己的道
德风险。因此，激励相容的保费体系在存款租金较高时更加容易实现，这类租金
不鼓励银行冒太大的风险。例如：银行的特许权价值作为一种成本，自动调节着
银行的资产选择和资本结构5。
尽管通过为银行设定租金可以使风险定价的保费达到激励相容的效果，然
而，在全球范围的银行业管制放松、竞争加剧以及租金日益减少的情况下，银行
越来越没有动力回避高风险资产。资产的多元化，增加了存款保险机构的信息成
本负担，使得激励相容的保费体系面临严峻的挑战。
4．2关于银行监管的评价
正如保险公司要关注投保人的活动一样，当存款保险机构和中央银行承担赔
付清偿风险和提供流动性支持时，它们应对受益人加以监督管理，即银行安全网
自身也创造了银行监管的需要。存款保险机构为了尽可能减少将来发生的赔偿，
必然要对投保银行的经营和财务状况进行日常的检查和监督工作。中央银行对银
行的监管(本文中亦指官方监管，包括对银行的市场准入、日常监管以及退出实
施一揽子监管)在整个监管体系中始终处于主导和核心地位，其重要性是不言而
喻的。加强银行监管对于防范道德风险固然起到了重要作用，然而，各国银行业
监管的实践表明，对银行的监管并不都是高效率的监管，存在着以下的监管误区：
4．2．1监管的滞后
官方监管借助于政府授予的行政权力，以现场检查与非现场检查方式应当可
以强制实现更多的信息供给，使银行经营和财务风险能够及时反映和处理。然而，
监管的实践并不都及时和充分。相反，监管存在着对风险与危机认识的滞后和行
动的滞后。
各国监管当局不同程度地依赖银行质量评级体系来及时识别银行的风险和
危机，确保整个金融体系的安全。其中最著名的是兼顾商业银行业务运营各个方
面的骆驼体系(CAMELS)，对资本充足率(Capital Adequacy)、资产质量(Asset
Quality)、管理水平(Management)、赢利能力(Earnings)、流动性(Liquidity)
以及敏感性(Sensitivity)六个指标均规定严格的标准量值。然而，对银行监管
要实现以连续、准确、有效的信息供给为基础，信息只有及时收集、处理和分析
后提供的结果才具有指导意义。但由于监管成本方面的原因，对问题银行每半年
一次，正常银行约一年至一年半一次的检查不能保证信息供给的及时性与连续
性。过长的检查问隔期限所提供的信息决定着评级体系的指标量值的价值也大大
低于其理论价值，银行的风险无法得到及时的反映，从而弱化了监管当局对风险
的识别能力。
即使监管当局能够克服评级体系、检查频率与银行风险认识的及时性和准确
性的关系，也并不意味着监管当局化解银行风险的行动是迅速有效的。推迟对问
题银行的解决，加大了滞后处置危机的成本。日本在处理银行风险问题上曾错过
两次机会，第一次是在1992年，日本泡沫经济崩溃不久；第二次是1995年至1996
年集中处理住宅金融专门公司的不良债权问题。1998年12月日本经济企划厅承
认：日本经济陷入严重危机的主要原因之一是政府延误了银行不良债权的处置而
使泡沫经济的后遗症进一步恶化，使日本损失了近十年时间，加重了处置问题银
行不良债权的成本。
4．2．2监管的宽容
(一)激励不足下的监管宽容：
监管者事实上面临特殊的激励机制，由于其工作的团队性特点，个人对于集
体的贡献难以衡量，个人审慎监管所带来的机会成本的减少往往得不到相应的回
报。根据最优委托权安排的理论，监管者应为剩余索取者，在银行安全网下，政
府从某种意义上成了银行资产的相机索取人，即在银行资不抵债时，存款保险机
构或政府成为剩余索取人，然而这种剩余索取权与个人利益不相关的特点使监管
者缺乏足够的积极性；相反地，监管者由于工作失误往往会受到严格惩罚，日而
他们倾向于掩盖问题的严重性来逃避监管处置，丽置国家或纳税人的利益于不
顾。另外，监管当局还时时面临政治压力，在美国，由于储贷协会为竞选活动捐
助过大笔资金，国会议员经常游说监管人员放松对储贷协会的管理。可见，监管
者作为纳税人的代理人，并没有积极地以纳税人的利益为宗旨行事，产生了严重
的道德风险问题。80年代美国的储贷协会灾难性的危机要归咎于存款保险诱致的
道德风险使经营风险急剧膨胀以及保险机构在危机初期的监管宽容，没能及时关
闭那些无力偿债的储蓄贷款机构。监管宽容的原因一方面是缺乏充足的保险资金
来关闭无力偿债的储贷机构并偿付存款：另一方面是存款保险机构掩饰问题，期
待问题会自行消失以维护自己的既得利益。事实上，这些因素几乎困扰着所有国
家的存款保险制度，它们在不同程度上加剧了道德风险，削弱了存款保险制度应
有的作用。
(二)关系密切导致的监管宽容：
监管模式以行政监督为主的一些国家为监管者提供的权力弹性空间更是为
监管的宽容提供了制度的便利。日本通过发展监管部门与金融机构的人事关系，
执行非量化指标的监管，形成“人为裁度，相机抉择”的行政监管模式。这一模
式虽然创造了日本“没有一家银行倒闭”的神话，但却给监管人员与被监管人员
密切关系的发展提供了动机和机会，也为90年代日本的金融泡沫的崩溃留下了
隐患。在日本，大批政府金融主管部门的退职高官担任金融机构的领导人，向
监管部门施加压力，降低金融监管的标准，借以增加高风险、高收益的投资。根
据1977—1998年对125家金融机构重要职位的领导人的调查，来自大藏省和日本
银行的退休高官为180—200名。80年代有高官任职的金融机构不良债权的比率为
4％，反之为2．4％。这一数据显示与监管者关系密切的金融机构从事高风险投资
的倾向大。
4．3关于放弃最后贷款人的评价
鉴于银行安全网下道德风险的严重性，一些西方学者认为银行安全网本身就
是金融不稳定的根源，提出应彻底放弃最后贷款人制度，并对私营存款保险的效
率给出了有力的证据。然而笔者认为，该方案在政治上和经济上都是不可行的。
从政治经济学的角度讲，维护金融系统的稳定符合公众利益，政府为获得选
民的支持，不可能置其利益于不顾。实际上，政府对于银行业不加以干预的任何
承诺都是不可置信的，大多数政府发现，不挽救陷入困境的银行是非常困难的。
政府的选择从经济效率的角度讲往往不是社会最优的，这点经济学家早已给了我
们深刻的洞见，但在一些国家，少数的几家大银行往往能够引导该国的政治力量，
它们反对取消政府对银行的补贴和保险，即便最后贷款人制度被一时取消，在银
行危机出现时迫于政治压力也必然会重新拾起。80年代智利和90年代委内瑞拉
的情形就是两个鲜明的例证，政府在危机出现时对有限银行安全网的承诺消失得
无影无踪。
另外，与其将市场约束看作官方监管的替代，不如作为官方监管的补充。小
额存款人难以对银行的帐册进行检查，这一事实使监管成为一种要求采取集体行
动的公共物品。并且，最后贷款人职能是中央银行为促进支付系统安全所不得不
承担的义务，为了有效维护最后贷款人职能中的市场约束，中央银行有必要切实
参与限制银行业系统性风险的宏观监管。
．22-
4．4关于狭义银行的评价
由于理论界对于银行的特殊性在认识上有分歧，关于存款保险的承保范围也
有不同的观点，一些学者提出了“狭义银行”的方案。
该方案的依据是银行的特殊性只表现在它所提供的支付结算服务上，因而只
需将银行帐户分为交易帐户和投资帐户，只有交易帐户上的存款在承保范围之
内， 并且交易帐户的资金只能投放于无风险或低风险的国债及市政债券上，这
样存款人无须对银行进行监督，狭义银行也不会产生道德风险问题。然而问题在
于：狭义银行实际上否定了存款保险存在的必要性，因为政府为低风险和无风险
的可交易证券提供了担保，不仅如此，它也没有真正解决银行安全网应该解决的
问题，因为狭义银行外的未保险短期存款仍会使银行在经济不景气时对资金紧缩
比较敏感，银行依然有遭受挤兑的可能性，不限于交易帐户或投资帐户。何况，
一国未必有足够的政府债券满足交易帐户的需要，在交易帐户利率较低的情况
下，银行极有可能在兑付之前将交易帐户的资金转移到投资帐户上；另外，对狭
义银行以外负债的不承保并不意味着政府不会干预。
一个更容易为人们接受的方案应是银行的特殊性不仅在于支付结算服务，而
且在于中介服务，人为地将二者加以分离会使银行失去范围经济的好处。
第五章构筑激励相容的银行安全网
银行安全网应为银行业提供适当的保护，它不可能完全防止银行倒闭，也不
应该采取任何防止银行倒闭的态度，如果没有竞争的市场，以及在这一市场上经
营失败所带来的惩罚，银行业主、经理人员和存款人就没有作出适当的金融决策
的积极性，道德风险问题就会破坏整个银行业的稳定。防范道德风险应从激励机
制设计理论着眼，因此，银行安全网应引入市场约束，给存款人、债权人、银行
经理和股东以激励，激励理论不要求改变个人效用函数，不违背个人的理性原则，
有助于自觉地减小道德风险的影响，在保持金融稳定和经济稳定的同时促进和推
动竞争，提高行业效率。构筑激励相容的银行安全网，使银行在追求自身利益的
同时，其客观效果达到最大限度地防范道德风险。
5．1构筑激励相容的银行安全网的原则
构筑激励相容的银行安全网应遵循以下三项改革原则：
首先，银行安全网的改革方案必须具有政治上的可信度。成本最小化的存款
保险计划如果在银行危机出现时不能经受政治考验和避免事后干预就不是理想
的方案，经济上最优的改革方案必须是政治上可以置信的。银行安全网的改革要
实现预期的效果，政府必须按事前确定的规则提供援助，避免任何形式的违背承
诺的事后干预，这种政治上的置信度之所以重要，是因为对于政府行为的任何预
期必然会影响银行的道德风险行为。
其次，银行安全网中显性规则严格优于隐性规则。显性存款保险减少了存款
人对于自身利益不确定性的担忧，从而降低了人们挤提存款的动机，通过缴纳保
费也使政府减少了对倒闭银行的救助成本，在一定程度上还避免了事后的政治压
力；中央银行作为最后贷款人应有较多的活动余地，出于微观经济考虑的贷款，
可以实现一时的银行稳定，但有可能改变宏观经济政策目标。因此，最后贷款人
职能的使用规则必须在事先予以明确。
最后，银行安全网应实现成本最小化，在激励机制的设计上要实现信息收集
与合约执行的成本最小化。为此，应由最擅长处理信息、判别风险的机构和个人
对银行加以监督；由银行倒闭与自身利益密切相关的人来执行合约并对后果负
责，同时还应该有较好的收集信息的基础设施以及在此类信息基础上契约实施的
保障，也就是国际上认可的会计准则和强有力的法律保障。
5．2构筑引入市场约束的激励相容的银行安全网
银行的行为最终要由市场的激励与惩罚来引导，要鼓励银行改善其内部的风
险管理，同样需要市场约束。由银行债权人对银行经理和股东实施监督可以更为
有效地防范其道德风险问题，从而实现安全网政策的成本最小化：1991年美国的
《联邦存款保险改进法》要求以最低成本原则处理倒闭银行；美联储在行使最后
贷款人职能时，则对倒闭银行的借款期限作出了规定。所有这些改进措施都旨在
加强存款者监督银行的积极性，减小道德风险的影响并进一步扩大了市场在银行
业监管方面的作用。
5．2．1市场约束的有效性分析一
在美国，金融创新的加快和大型金融集团的出现使监管者对于市场导向型的
监管方法表现出日益浓厚的兴趣，虽然该种趋势在理论界受到普遍欢迎，然而许
多监管者还是对市场价格和市场评估的有效性持怀疑的态度，下文就对关于市场
约束的准确性、及时性和合理性方面的实证检验作一简单回顾： 1
对于有公开交易证券的银行而言，股票和债券的价格提供了市场对于银行经
营状况评估的最有效工具，机构投资者的持股状况也能反映出其对银行质量的判
断。信用评级机构对于银行发行的大额不受保存款、债券及商业票据的评级也是
市场评估的一种，大额不受保存款即使不能公开交易，它们的利率也能反映银行
的风险。
市场约束会从资金价格和资金可获得性两个方面影响银行筹资的顺利进行。
如果投资者能够准确及时地判断银行的违约风险，那么市场约束将是十分有效
的。许多研究人士对美国银行业的大额不受保存款利率是否反映违约风险做过实
证研究，他们发现银行的风险显著影响着大额不受保存款的利率，Ellisand
Flannery(1992)将大额不受保存款的利率看作银行股票收益的函数，因为影响
股票价格的因素包括银行的违约可能性，从而间接影响着大额不受保存款的利
率。他们对于1982-1988年美国六家大型银行的研究显示，银行大额不受保存款
能够迅速反映银行股票价格中所包含的信息。
Goldberyand Hudgins(1996)检验了美国储贷协会危机时，261家在88到90
年倒闭的储贷机构，平均不受保存款比例从四年前占存款总额的6．3％下降到倒闭
前的2．13％。可见，不受保存款作为一种资金来源对储贷机构倒闭的可能性有重
大影响，存款者在银行倒闭的四年前即可对银行清偿能力作出一定的判断。
对于银行股票价格的研究同样表明外部投资者时刻在根据市场信息修正其
对银行的评价。例如，银行资产的不透明使增加贷款损失准备金的消息成为市场
分析家评判银行质量的一个重要的信息来源。Dockingetal(1997)检验了
1985—1990年间587家银行宣布增加贷款损失准备金的情况，他们发现一家银行
出人意料地增加货款损失准备金的消息导致了没有宣布这一消息银行股价的下
跌，这一溢出效应对于宣布银行附近的银行更显著。可见，与贷款损失准备突然
-2s．
增加消息相联系的溢出效应反映了投资者对于银行资产价值预期的合理纠正，而
不是不可理喻的传染，其它银行殷价下跌与其说是传染效应，不如说是投资者对
于一种不利信号的反应，因为如果其它银行与该银行存在共同的风险，投资者自
然会预期到其资产价值将下降，这是金融市场有效性的表现。因此，公开披露监
管当局关于银行不透明资产的监管报告可以帮助投资者更准确地评估银行价值。
例如，在美国，监管当局要求银行在监管报告中详细列出其海外贷款以后，巴西
债务危机使得持有其资产的银行股票价格迅速下跌。Mu Sumeci收集了1987年前
三个月美国银行在巴西资产的市场价格，发现1987年1月到3月期间银行股票
价格与其巴西债券市场价值变动相关。
以上证据表明：市场对于银行的评判不仅是及时的，而且是有效的，系统性
挤兑的发生也不完全是随机的。因而，监管者应当给予市场评判更多的关注。当
然，有效的市场约束不仅要求及时确认银行的状况，而且需要一种可靠的机制来
控制和修正不利状况的继续发展，那么市场约束在这方面的作用又如何呢?
Crabbeandpost(1994)在一项对大银行控股公司1984—1991年问商业票据降
级后筹资状况的研究中阐明了市场约束的及时性和有效性。他们发现级别降低导
致了持股公司未清偿商业票据金额大幅下降，达17．74％，信用质量恶化的银行被
迫收缩其资产总额。对于债券级别变动对银行持股公司筹资构成影响的一项研究
也发现：级别低的银行降级后减少了大额不受保存款，增加了受保的军售存款，
而级别被提高的银行则有相反的变化，他们减少了受保存款，增加了大额不受保
存款。这项研究从一个侧面表明银行更加重视市场约束。
5．2．2市场约束与官方监管的结合一银行安全网的支撑点
对于官方监管的一个激进的改革方案是政府从那些充分受市场约束的银行
业中退出，由投资者监管银行，而且他们也有动力这样做，因为银行的治理结构
因此可以有多样化的形式，银行和投资者可以就资本充足比例、内部风险控制、
组织结构、业务范围等进行谈判。然而，对于系统性风险的持续关注以及事后的
政治压力使得该种承诺不可置信，实际上，政府不可能簧银行危机于不顾，也不
会取消官方监管，市场约束与官方监管各有优势(如表5．1所示)。虽然政府在银
行监管中承担首要职责，但从各国银行危机的教训可以看出，由于政府本身的利
益偏好，使其决策受到自身利益的制约而缺乏足够的公平性和有效性，在政府监
管存在缺陷的情况下，市场约束具有重要的补充作用。在经历金融危机之后，许
多国家意识到市场约束的重要作用，它们在加强银行监管的同时，采取了积极的
行动来增强市场约束力量。与此同时，国际金融组织也认识到有必要将这一要求
纳入银行监管的统一准则，1999年6月，巴塞尔银行监管委员会发出了《新的资
本充足比率框架》征求意见稿，该意见稿首次将最低资本要求、监管部门的监管
和市场约束三大基本要素结合起来，构成新的资本框架，鼓励市场参与者在促进
银行持有充足资本和稳健经营方面发挥作用。
表5．1官方监管与市场约束的比较
官方监管市场约束
成本监管者少，成本高监管者多，搭便车
信息可获得性现场检查与强制性披露不能强制性披露
人员雇佣受政府限制，标
分析技能准化的分析方法限制了
竞争性的市场薪金对有能力的人更具
灵活性
吸引力。投资者会采用不同的分析方法
监管者在确认以及纠正存款人和投资者的资金处在风险境地，
激励
问题方面缺乏动力有监督积极性
有效的市场约束要求银行提供可靠而及时的信息，市场可得到的信息越多，
市场约束就越能够防范银行的道德风险，限制它们承担过度的风险。
Bergeretal(1998)比较了1989-1992年间银行持股公司的官方BOPEC评级与其股
票和债券市场评估。对于184家大的银行持股公司，他们收集股票回报的反常变
动、内部人普通股持股比例、机构投资者普通股持股比例以及穆迪公司对其债券
的评级四个方面的市场信息。通过将这些资料与官方BOPEC评级相比较，他们发
现两种监测方法都包含了彼此所没有的一些信息。可以认为：对于银行持股公司
风险状况预测的最佳方式是市场约束与官方监管的结合，并且市场投资者很重视
刚接受过现场检查的银行的财务报表，现场检查间隔时间愈短，监管信息愈有价
值，因为官方监管提高了市场评价银行经营状况的能力。因此，官方监管应发挥
其现场检查与能够强制性信息披露的优势，改进银行的透明度，特别是相关风险
的披露，这是市场约束作用得以有效发挥的关键。具体来讲，充分、准确、连贯
地公开披露银行信息使市场参与各方实施有效的监督，有利于防范道德风险，使
银行管理层稳健经营并及早发现问题，使优胜劣汰的市场竞争机制发挥作用，资
不抵债的银行及早退出市场。
规范信息披露，增强市场约束对银行监督管理的作用，客观上需要监管当局
在以下五个方面发挥积极的作用：
1．要建立统一、科学、完善的会计制度和体系，以准确反映银行财务状况，
保证披露信息的质量。信息披露中的信息主要是财务信息，如果会计制度和体系
不完善，财务报表就无法反映会计主体真实的财务状况，市场参与者也就无法准
确了解银行内部经营管理状况并对风险进行充分评估，从而难以发挥有效的监督
约束作用。所以规范的信息披露首先要求建立健全银行财务会计制度，使银行能
够编制出全面的、具有可比性的财务报表；
2．要明确设定银行信息披露的基本规则，包括披露的时间、披露的标准等，
保证信息披露的及时、准确、充分、规范。为此，巴塞尔银行监管委员会就资本
结构、风险敞口、资本充足率，对资本的内部评价机制以及风险管理战略等在内
的信息披露发布了详细的指导原则；
3．要鼓励和规范市场中介机构的发展。市场约束需要具备专业人才和技术、
行为规范的中介机构，包括会计事务所、审计事务所、评级机构以及共同基金等
机构投资者。在许多发展中国家，市场中介机构发展很快，但缺乏必要的规范性，
往往发挥不了应有的作用。监管当局应依法对市场中介机构进行严格的审核和规
范，保证其行为结果的客观、公正；
4．要消除政府的各种隐性担保，建立适当的激励机制，调动市场参与各方的
监督积极性。政府在保证银行体系稳定的同时，也应使银行真正面向市场，要有
果断的市场退出措施，使市场参与各方都承担起一定的监督责任；
5．在银行的市场准入、经营运作及市场退出等各个方面，监管当局应制定相
应的法律法规，任何违法、违规行为都应立即受到处罚，以保证法规的权威性和
严肃性。此外，在信息披露方面，还应通过法律来防范和处理欺诈行为，以保证
信息的真实、可靠。
5．2．3建立以附属债务为特征的激励合约
对于银行而言，银行监管部门事后的惩罚与其追求高风险带来的巨额收益相
比显得微不足道，道德风险难以避免，更何况官方监管还存在监管宽容和行动时
滞的问题。仅仅依靠保费定价实现激励相容目标在实践中操作性不强，要达到激
励相容的效果，还必须从存款保险的承保范围入手，在防止挤兑与利用市场约束
之间寻找一种平衡。
激励机制设计理论的一个基本命题是：在信息不对称的情况下，代理人应承
担比信息对称时更多的风险，如果将存款保险机构和中央银行看作委托人，规避
风险的银行债权人看作代理人，那么激励合约的设计就应当使债权人承担一定的
风险，而不是把自己行为后果的责任全部转嫁到委托人身上。具体到存款保险制
度，则是要求银行拥有由内外部控制的没有保险的多层次债务。这样一来，银行
的大额存款人和债权人就有动力监督银行，用市场力量对其行为加以约束。在此
我们将重点考察以附属债务为特征的激励合约。
附属债务作为一种先于普通股和优先股，后于存款受偿的不受保债务工具，
给予债权人更大的动力来监督银行的行为。在这方面，债权人与银行监管当局的
利益是～致的，他们都关心～旦银行资不抵债时自身对于银行净资产的索取权，
因为债权人承担了风险，他们有动力对银行风险进行正确测度并及时采取行动。
当债权人确信银行出现问题时其债权不会受到保护时，他们必然会从资金成本和
资金可获得性两个方面来对银行过度的冒险行为加以约束。对于附属债务利率的
实证研究表明，其利率显著地受到银行经营状况的影响，投资者根据市场对银行
业绩的判断要求一定的利率补贴，当银行经营不善时，不仅债券利率上升，而且
其债券的销售也比较困难；若问题迸一步恶化，存款人优先受偿的原则会使既有
债券的持有人纷纷抛售其所持债券，导致债券价格进一步下跌。此时，银行若没
有其它便利的融资渠道，正常经营必然受到严重影响，因此，作为一种激励约束
机制的附属债务可以有效地影响到银行的切身利益，只要市场有足够多的信息可
以使投资者及时作出判断，该种机制将大大缩短银行安全网的认识时滞和行动时
滞。
另一方面，巴塞尔协议规定银行发行的长期附属债务可以作为次级资本计入
资本金。这样，当银行出现危机时，附属债务连同核心资本可以弦补部分资产损
失或借以应付临时出现的流动性困难，最终减少存款保险机构的负担。而且，相
对于股权融资而言，以长期附属债务的形式筹集资本金成本较低，股权融资的高
成本很大一部分可以被低的债券利率所抵消。对中小银行而言，发行附属债务或
许成本过高，然而当一个地区的投资者对本地银行有充分认识时，专门投资于中
小银行附属债务并提供专业分析和多样化投资组合的投资基金或许会成长起来，
正如创业基金为高科技企业提供融资渠道一样。如果银行支付不起附属债务所要
求的利率，只能说明它不能满足市场约束难以继续经营。
为使附属债务作为一种激励机制切实有效，必须由金融监管部门作出相应的
规定。例如：该种债券面额必须足够大，以保证其不在存款保险机构的承保范围
之内，对于计入资本的长期附属债务则应规定其在银行倒闭之前不可赎回。其次，
监管机构应对该种长期附属债务占全部受保存款(或风险资产)的最低比例作出
规定，以防止银行在该种工具筹资受阻时转向以受保存款融资，从而削弱市场的
作用。当银行不能满足这一比例时，也就表明市场对其经营状况担忧，债券销售
的困难将使其不得不收缩风险资产规模或者募集新的资本金，保持稳健经营。最
后，监管部门亦应对该种债券的最高可支付利率作出规定，以免出现逆向选择。
有理由相信，附属债务比率将比资本充足比率在防范银行道德风险方面更有
效，因为股东从银行的冒险行为中获益，他们关心银行的非违约状态，而债权人
则与监管人的利益较为一致，他们更关心银行的违约状态。
5．3激励相容的银行安全网的其它方面
在激励相容的银行安全网中，笔者着重指出了市场约束的重要性。然而这并
不意味着既有的银行安全网就无所作为了。实际上，为最小化安全网的成本，既
有的保费定价方案、官方监管、中央银行的最后贷款人职能定位都需要重新予以
明确。
对于保费定价，即使风险定价的保费方案不能完全实现激励相容，它至少能
部分缓解道德风险问题，目前己经有11个国家采取了基于风险的保费定价方案，
包括美国、加拿大、阿根廷等4。风险定价在官方制裁之前影响银行的行为，为保
证其有效性，该种定价方案必须反映银行资产组合风险的市场信号和其它前瞻性
指标而不是以已经观察到的财务状况为基础。近年来许多学者提出了引入相对业
绩比较的定价方案，激励机制的设计应考虑到哪些观测变量应进入激励合约，委
托人据此可以排除掉外在因素对其推断的干扰。具体到保费定价，则应尽量过滤
掉银行业的系统性风险，监管者以银行的相对业绩而不是绝对业绩为准对保费进
行定价，这样就可以对银行不可观察的资产选择行为作出较为客观的推断，相对
业绩比较的依据可选择其支付的附属债务的利率或者是高层管理人员的酬金等
市场指标。
对于监管滞后和监管宽容问题，《联邦存款保险改进法》提出了迅速行动的
原则，该方案对于银行关闭时机的事前确定作出了明确的规则，将银行按资本资
产比例划分为五个等级，不同级别将受到宽严程度不同的监管和相应的奖惩措
施。其立法依据在于：银行在面临可以预期到的制裁时，将会增加资本金或在资
本耗尽之前自行破产，从而降低了给存款保险基金造成的损失，而政府在该条款
下难以对银行实行“大银行不倒闭”的双重标准。
最后，中央银行的最后贷款人职能作为银行安全网的最后一道防线，使用时
应格外谨慎，其行动原则应在一开始就予以明确。由于银行流动性困难与资不抵
债两种情况往往难以区分，中央银行的流动性支持应在其它私人及官方援助都已
耗尽时才予以使用，为保证银行稳定及货币稳定的一致性，中央银行在提供流动
性支持时，必须在货币市场上吸呐相当数量的货币，如果银行对于经济实质部门
具有格外重要的作用，中央银行应放松货币以改善银行经营条件，以减少银行危
机对经济实质部门产生巨大的冲击，银行一旦恢复正常，中央银行就应集中精力
调整货币政策。
．30-
第六章我国银行安全网的现状与重构设想
随着《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》
等几部重要金融法律的颁布实施，有关我国中央银行金融监管、银行业经营管理
的法律框架已经基本确立，但《中华人民共和国中国人民银行法》对中央银行如
何履行最后贷款人职能未作出具体的规定，我国也未建立公开的、自动的、具有
实质性赔偿条款的存款保险制度。
然而，50年来的实践及中国人民银行近年对几家破产金融机构的清理结果表
明：中央银行在其中实质上就是充当了最后贷款人的角色，以1998年的海南发展
银行倒闭的事件为例，中国人民银行曾经先后向其提供了40亿元的贷款，在海
南发展银行又发生严重挤兑被中国人民银行宣布关闭后，仍由工商银行托管了海
南发展银行的债权和债务，对所有存款人提供了100％的还款保证。我国政府作为
银行的后盾，自始至终对所有存款人的利益进行绝对保护，即我国早已形成了一
种“隐性的”、没有明确法律界定的银行安全网。。这种隐性的银行安全网对于维
持我国居民对金融体系的信心，确保金融长期稳定起到了积极作用，但随着改革
进程的推进，其带来的负面影响也日益明显。
表6．1 我国商业银行的规模比较
银行中国工商银行中国银行中国建设银行中国农业银行交通银行
资产总额489012 305638 203116 190095 54319
资本总额11698 10594 5988 4802 2824
银行中信实业银行招商银行浦东发展银行深圳发展银行光大银行
资产总额17599 14378 11306．9 4354．9 7358
资本总额892．37 876 511_19 212．53 674
资料来源：1．《中国金融年鉴》，1998：2．The Banker 1999。单位：百万美元
6．1国有商业银行在隐性安全网下的道德风险及其表现
自80年代中期以来，我国的四大国有银行经过改制，成为国有独资商业银
行，与此同时，国家相继批准设立了14家全国性和地方性的股份制商业银行，
以及88家城市商业银行及众多的城市、农村信用合作社，然而无论银行的资产、
资本总额(如表6．1所示)，还是金融资产和市场份额的分布(如表6．2所示)，四
大国有商业银行都居于绝对主导地位。在没有正式的存款保险制度的情况下，中
央银行作为最后贷款人，银行无论经营好坏都不需缴纳保费而享有中央银行的全
额保险，这样的臆性银行安全网削弱了银行内部管理、市场约束和官方监管三个
-31·
约束面的正常作用，尤其是国有商业银行以国家公有产权制度为后盾，以国家信
誉向存款人提供的保护，使存款人不必担心其存款得不到清偿。国有商业银行在
出现问题时仅仅是简单的机构撤并而不会丧失其法人资格退出市场9，公有产权
下的隐性银行安全网使国有商业银行近年来道德风险问题十分严重。
表6．2 金融资产和市场份额的分布
单位：％
国有商业银行农村信用社城市信用社其它商业银行其他金融机构
银行个数4 2459 3730 14 110
资产分布71 9．9 4．9 7．6 7．61
贷款市场份额64 13．4 6．8 8 7．4
存款市场份额61．3 lO．5 28．2
资料来源：丁琳，陈平：银行垄断、信用危机和金融改革。《改革》2000年第2期
首先，公有产权下银行运作的多任务特点使其机会主义行为有了更大的空
间，国有商业银行既要开展正常的商业性放贷，又要承担大量的政策性贷款(如
表6．3所示)，在这一过程中，银行有挪用政策性贷款以牟取高额利润的积极性，
而该种行为又难以观察，银行可以将不利的结果归咎于承担了过多的政策任务，
将风险转嫁给国家“，并最终转嫁给纳税人；另一方面，公有产权下剩余控制权
与剩余索取权不对称的特点使银行有了更高的合谋倾向。银行经理凭借剩余控制
权可以享有众多的非货币的“个人好处”，而经营利润的70％以上都以没收性赋
税的形式交给了国家，如果扣去其中利润虚增的部分，这一比例更高，因此银行
有很大的动力与企业合谋，而置国家的利益于不顾。例如，93—94年通货膨胀较
高时，实际利率低于均衡利率，银行利率大概为10％，市场均衡利率高达18％，
而当时将利率提高的阻力却很大，阻力往往是来自于银行内部和国有企业，因为
在官方利率不提高的情况下，得到的8％的利差可以由两家合分，利率一旦趋向均
衡利率，差价部分将趋于零。
表6．3我国银行政策性贷款及其比重
1991 1992 1993 1994 1995 1996
政策性贷款合计(亿元) 6781．7 7410．9 9332．6 11485．2 14159．7 16440．1
国有银行贷款总额(亿元) 18044．1 21615．5 29461．1 32441．3 39393．6 47434．7
政策性贷款比例(％) 37．58 34．29 35．23 35．40 35．94 34．66
资料来源：中国社会科学院经济研究所课题组：总量态势、金融风险和外部冲击，《经济研究》
1998年第3期：
其次，隐性银行安全网扭曲了国有商业银行的经营动机，使其放贷行为失去
了客观商业尺度的衡量，道德风险愈演愈烈，银行贸然扩张信贷，承担过度的风
险。到1995年为止，几家最大银行对信托机构的放款达5500亿元，是当年常规
贷款总额的i／7，而这些机构在房地产、证券和其他投机活动方面有大量的投资。
95年国务院要求四大国有商业银行与其经营的信托投资公司脱钩，到年底只有两
家完成了部分脱钩工作，另外两家进展迟缓，可见其追回资金的难度。不仅如此，
许多国有企业都在从事房地产开发项目，用于这些企业传统经营范围的项目货款
可能已经变成了商业性财产开发贷款。据有关人士估计，房地产贷款占贷款总额
的20％一25％。信贷引致型的资产膨胀终要破灭，房地产价格从1995年下半年开
始滑落，形成了国有商业银行的大量不良资产。另有一部分银行贷款则以同业拆
借和回购协议的形式贷给了非银行金融中介，并最终投放于证券市场“。
最后，国有商业银行的道德风险还表现在对风险管理的不重视上，例如在贷
款损失准备金的提取和贷款分类方面不够谨慎，虽然人民银行对此有明确规定，
但是如果银行的经营足够稳健，它们必然会采取一套更为科学的标准。贷款损失
准备金是维持银行还债能力的重要工具，在大多数银行体系中，有两种贷款损失
准备金，一种是专门应付已被确认为不良贷款的准备金，这样在需要注销贷款时，
对银行资本金不构成威胁，另一种是一般意义上的贷款损失准备金，通常不归于
特定资产，该种准备金可以计入银行的二级资本，而国有银行并没有区分两种准
备金，准备金的数量仅与总量贷款额相联系，而不是分类处理。当银行贷款组合
的质量下降时，却不用增加准备金。因此贷款损失准备金不足以发挥其维持银行
还债能力的功能。截止97年国有银行的准备金与贷款余额的比重不足1％。在贷
款的分类上，95年设定的分类标准亦过于宽泛，分类的标准依据贷款的支付状况
而不是以风险评估为基础，具有滞后性，并且，贷款的分类通常未能将本金与利
息的偿还联系起来，只关注本金的偿还。在许多国家，贷款如果是按季度支付利
息，第一笔利息没有按时偿还即被划分为逾期贷款，利息支付逾期180天以上时
即被划分为呆帐贷款，另外，依据风险评估的贷款分类方法要求借款者第一次支
付逾期时，全部贷款都被划为逾期。而国有商业银行依据支付状况进行分类时，
只有当借款者的所有贷款余额逾期时，才划为同一类，不如国际标准严格，该种
方法使得贷款质量下降时低估了贷款质量恶化的速度。虽然目前己在实行新的贷
款分类标准，然而国有银行在此次清分工作中究竟有多大积极性还值得怀疑。
我国目前证券、期货市场已经有了长足的发展，但各项制度设施尚不完善，
投资风险较大，人民币资本项目下的不可兑换亦使得居民不能用国外金融资产替
代国内金融资产，资产选择空间相对的狭小和金融工具的缺乏多样性使我国城乡
居民依然以存款作为主要的投资渠道，居民金融资产呈现单一性的特征”。即使
国有商业银行存在资本严重不足”、巨额不良资产“、资产负债结构不合理”，并
且资产收益性差(表6．4所示)的情况下存款仍源源不断；同时，国有商业银行体
表6．4 1996—1998年国有商业银行资产收益率
单位：亿元
年份中国工商银行中国银行中国建设银行中国农业银行
1996 5．O 5．32 10．32 5．67
1997 4．5 4．49 11．2 2．0
1998 2．01 4．62
资料来源：《中国金融年鉴》1998．
系的脆弱却从未出现大面积的流动性危机和支付困难，即使在我国出现的几次高
通货膨胀”和发生亚洲金融危机时期。产生这些现象的一个重要原因在于：以公有
产权为基础的隐性银行安全网极大程度地保证了社会公众对于银行体系的信心。
正如斯蒂格尔曾指出的“银行业危机实质上是一场信心的危机，如果能防止人们
对银行体系的信心发生动摇，就能有效避免危机的扩散。”
过度的安全保护使得严重缺乏效率的国有银行得以存续，道德风险问题由此
进一步加剧，从银行资产质量和银行内部管理两个方面威胁着整个银行体系的稳
定。美国麻省理工学院的保罗．克鲁格曼教授将银行在政府隐性担保下的道德风
险视为亚洲金融危机的根源。他曾尖锐地指出：“中国金融业有很多问题，脆弱
的银行体系，严重的道德风险危害，大批呆帐，多亏货币不能自由兑换，才使金
融稳定得到了保障，也从而使中国幸免于金融危机。””
6．2公有产权下银行监管激励机制的低效性
6．2．1公有产权下监管机制的低效性：
官方监管固然能在一定程度上缓解道德风险问题，然而监管要做到切实有
效， 还必须依赖于充足可靠的银行业信息。
首先，国有商业银行有很大的动力隐藏自身关于资产质量的信息。因为国有
银行管理者的职位和个人利益都取决于银行资产的帐面价值而非真实值，监管当
局在信息不对称的环境中，难以观察银行资产的真实情况，因而贷款的评估非常
容易受到银行的控制。实践中，他们倾向于以银行报告的资产质量作为奖惩的依
据，银行管理者若报告其资产质量恶化，将面临撤职和控制权丧失的惩罚。相反
地，隐藏信息却使经营者得到官方褒奖并因控制权的进一步延长而提高了其效用
水平，如果利用会计手段掩盖不良债权，银行就可以高估其利润从而可以维持更
高的奖金发放能力，而这一切在报告利润很低的情况下是不可能的。国有商业银
行高估资产价值，甚至在出现亏损时还报告账面利润的例子并不鲜见。银行的管
理者会将坏帐记为可收回债务，或者用新债代旧债，甚至将过期应收利息记为放
贷本金的增加。损失可以在表外科目中隐藏，在下属公司和离岸机构中隐藏，甚
至有时根本不在银行的账目之中。在国外，银行非国家所有，官方监管并不影响
到银行管理者的控制权，奖惩手段无非是补充资本或提高保费，隐藏信息并不能
为管理者带来颇为可观的回报，除非银行濒临倒闭。因此，产权形式对于隐藏信
息的道德风险有重要影响。
其次，即使国有银行不隐藏有关资产质量的信息，其所提供给监管当局的财
务报表也会因会计核算规则的不谨慎而缺乏参考价值，银行贷款分类方法和呆帐
准备金的提取以及不良贷款应收利息的计提标准，都会影响会计信息的真实性和
可靠性。不充分的贷款准备金及收入确认使得会计标准无法准确地反映财务状
况，审慎性的比例分析也失去了意义。例如，穆迪公司就曾经表达了对建设银行
的审计持“怀疑”态度，因为其所依据的财务信息不符合通常可接受的会计准则。
而国有银行之所以没有采取审慎会计原则的主动性，一个重要原因就在于银行是
国家所有，经营者对银行没有资本金形式的投资也不拥有剩余索取权，他们对完
善信息管理，实现银行长期稳健经营缺乏动力，如果说经营决策权的下放使管理
者有了增加利润的短期激励，那么控制权与索取权的不对称则使其缺乏长期激
励。
最后，即使监管当局收集了足够多的关于银行资产质量的可靠信息，监管当
局对风险的控制也会因其处理信息的低效率和监管宽容而滞后于市场的变化。监
管在很大程度上又依赖于监管者的监管积极性，而代表国家行使监管权的人并不
是真正的剩余索取者，他们缺乏高度的监管积极性，当国家作为剩余索取者时，
有可能发生的情况是：监管者与被监管者合谋。
6．2．2公有产权下激励机制的低效性
防范道德风险有赖于激励机制的设计，而激励在产权不到位的情况下，不能
达到其理想的效果。
1998年，国家针对内需不足、经济疲软的局面，采取强有力的扩大内需，实
行积极的财政和货币政策，然而效果却没有预期的那样成功。单就货币政策而言，
连续下调利率，压缩存款准备金，扩大货币供给，用银行信贷配套资金支持财政
支出等，但全年信贷增长率仅为17％，略高于97年的16．7％，1997年政府批准的
信贷最高限额上涨了8000亿元，到第三季度末，贷款金额的增长仅为4000亿元，
出现了“信贷萎缩”的局面”，一个重要原因即在于加强金融监管的同时却未建
立起适当的激励机制。
亚洲金融危机的持续和国内金融风险的积累，使得加强金融监管、防范和化
解金融风险成为政府关注的焦点，在监管方式上采取了集中领导和统～管理的策
略，包括上收贷款权，实行授权授信制度以及贷款责任终身制等，这种过分强调
行政手段而忽视经济手段的做法，虽成效显著却缺乏弹性。贷款增长速度放慢固
有宏观经济不景气的客观背景，或许更为重要的一点是国有银行为维护既得利益
而表现出的“惜贷”行为。
在国有商业银行不存在严格意义上的市场退出的情况下，银行积极放贷的期
望效用可能低于其保留效用，贷款一旦难以收回，监管当局必然对主管行长和有
关责任人予以处罚甚至撤销职务，因为监管者只能观察到贷款损失，却无法知道
这一结果是因为经济萧条等其它外在因素所致还是银行不积极管理贷款风险的
结果。而激励的困难恰恰在于现实生活中许多决策和行为是无法观察、无法监督，
事后也无法推测的。监管者不能将银行的收益或损失同该种不能观投入直接挂起
钩来，只能选择其它替代指标，以能观变量代替不能观投入，作为奖惩的依据，
因而替代指标选择的科学与否直接关系到激励效果的好坏。监管者对国有银行的
考核，亦需要一系列替代指标，而这些指标之间往往存在冲突，例如贷款质量和
贷款规模，某一时期的“厚此薄彼”，必然产生某种负面效应。例如：在对国有银
行进行资产负债比例考核时，流动性和安全性是监控指标，而盈利性仅作为监测
指标，如果说以前的“一放就松”是侧重规模管理的结果，那么“惜贷”正是过
分强调贷款安全性的产物，过分强调报酬同该替代指标挂钩，不仅无助于刺激适
当的不能观投入，还可能有失公平。另一方面，国有银行即使不积极寻找贷款机
会，也可凭自身的垄断优势享有垄断租金收入，其所吸收的存款负债既可以投资
于无风险国债，也可以作为存款准备金上缴。98年存贷款利率数次调低以至于上
存资金的活期利率高于存款实际成本，并且不用纳税。权衡利弊，无怪乎98年
国有商业银行超额存款准备金率曾达到了8．6％-9．2％。
对于国有商业银行的高层管理人员而言，其报酬不仅远远低于外资银行和国
内股份制商业银行的相同职位者，甚至与本行普通员工的薪酬都没有充分拉开档
次，货币报酬的激励作用十分微弱。在这种弱刺激环境下，他们积极进行风险管
理所做的贡献无法通过剩余的增加而得到承认和补偿，他们宁愿少发放贷款以保
持既有的控制权，而非千方百计寻找好的贷款机会。另外，授权授信制度使得基
层商业银行的贷款权限范围过窄，一些商业银行县级支行除小额质押贷款、住房
贷款外，只有调查权而无审批权，多存不能多贷，大大挫伤了基层行的经营积极
性。因此，风险低、收益稳定的少数垄断型、公用事业型的企业成为各大银行的
积极授信对象，活跃的个体经济，即使是同等指标条件，也因贷款权限制约而难
以得到贷款。实际上，自90年代以来，国内并不缺乏好的贷款机会。一项研究
表明：民间信贷的资金主要是满足个体和私营企业，其中所借资金8076DA上用于流
动资金周转，贷款利率在发达省份曾高达3676，内地省份也到了2076。目前，非
国有部门的产出份额己占2／3，而得到的资金仅占1／3。1997年非国有部门自筹
资金占其总融资的58．9％，外资占1776，而运用的银行资金还不足1／4。
6．3我国银行安全网的重构设想
我国尚未开放资本市场，并且经常项目盈余，外债比重较低使我们躲过了亚
洲金融危机，但在我国，居民储蓄对于银行体系十分重要，1997年年底居民储蓄
几乎占银行全部存款的6076，而占比3276的企业存款又大多是从银行借贷的(1997
年底，国有工业企业95．6％的流动资金来自银行贷款)，因此，除了财政部门和其
它部门的资金之外，银行所有资金实际上都来自居民储蓄，正是这部分资金支持
着银行业不良资产的迅速攀升，而四大国有商业银行的负债基本上被认同为政府
的全额负债。我国已发生的一系列金融机构破产案说明银行危机的隐患在我国已
经存在，一旦发生，政府将承担巨额的财政负担。随着我国加入WTO日程的推进，
金融开放以后所面临的问题就不仅仅是巨额财政负担的问题了，而会引起系统性
银行危机，那时存款人遭受损失的可能性就更大了。因此，对我国目前的隐性银
行安全网下的制度必须重构，以防范道德风险、避免银行危机发生。以下是笔者
对重构我国银行安全网的几点设想：
6．3．1改革公有产权以重建激励机制
国有商业银行的产权形式使银行债权人得到了全额保险，中央银行的最后贷
款人职能滥用到正常时期，其市场退出政策根本就不存在，脆弱的银行体系和严
重的道德风险问题是经济上的巨大隐患，防范道德风险必须要求国有银行的产权
形式有所变革，这不但是市场约束有效性的前提，而且是激励相容的银行安全网
得以构筑的基石所在。
纵观商业银行发展的历史与现实，股份制应是国有商业银行产权改革的第一
选择。股份制以其确立在多元产权主体的独立法人财产权，以董事会、监事会、
经理层为要件且贯穿制衡原则的法人治理机制，加之外部市场和法律规范的压
力，使得其委托代理关系在很大程度上削弱了代理人的道德风险问题，从而兼顾
了备方经济人的利益。原中央银行行长戴相龙和原证监会主席周小川都在不同场
合支持和欢迎金融企业发行股票上市，戴行长还具体谈到：“国有独资商业银行
在保持国家控股的前提下，可以进行股份制改造，只要这些银行符合条件，我们
都支持其在国内外上市。”这标志着国有商业银行的产权股份制改革己被提上议
事日程。笔者认为，我国国有商业银行的股份制改革可沿以下思路展开：
由四大国有商业银行总行选定条件成熟的省份，先以省级分行为起点自上而
-37．
下进行股份制改革，然后进行总行的股份制改革，变“统一管理，逐级核算，三
级经营”为“自主经营，自负盈亏，自担风险，自求发展”。具体内容是：先由国
家和各总行监督支持进行清产核算，除了四个资产管理公司剥离的不良贷款外，
还有多少确实无法收回的呆帐、坏帐贷款，然后允许各分支行以股份制吸引内、
外资进行多种方式经营，打破国家所有、一统天下的局面，鼓励多元化持股，使
国有银行的资产权逐步分散。但国有资产投资机构应掌握“国家金股”，使得政
银分开有契约的保证，也使在明晰多元产权主体边界的同时形成独立的法人财产
权。通过股份制改革，国有商业银行吸收新的资本，变成流动性和实力较强的银
行，再进而对呆、坏帐进行处理、冲销。股份制改革侧重了改善国有银行的内部
管理，明确的经营目标和适当的风险分担机制，有利于建立严格的财务会计体系
和绩效考核体系，全面加强和完善内部控制机制，引入外部审计以增加对公众的
透明度，银行在资本调整后能尽快走上规范化的运作道路。
国有商业银行股份制改革改变了机关式的人事干部体制，不合格的管理层必
须替换；同时，必须完善对银行管理人的激励，合理的激励对防范道德风险、提
高银行管理人的积极性有重要的作用。要使银行管理人的报酬切实与经营的绩效
挂钩，这主要体现在以下两个方面：一是基于当期业绩，通过年薪制、年终奖金
等方式提高高层管理者的薪酬，拉开其与普通员工的收入差距；二是长期激励方
案，通过给予股票和股票期权等剩余索取权的方式，纠正经营者行为的短期化，
激励管理人立足于长远的可持续发展。
国有商业银行股份制改革的同时也要鼓励现有的股份制商业银行进行民营
化改造及鼓励外资银行的进入，通过竞争给国有银行以更大的压力和动力。
6．3．2审慎使用最后贷款人制度，提高中央银行监管效率
由于体制遗传的缺陷，我国银行监管是完全救助型的监管，中国人民银行充
当所有银行机构的监护人角色，作为最后贷款人，中央银行对所有的银行负全责，
不仅要实施市场准入、退出的监管，而且要帮助解决头寸不足，危机救助，甚至
关闭清盘和债务清偿时的资金需求，实施完全的资金救助。在我国发生的10起
金融机构退出案中，除了“广信”的债务摒弃全额接管负债的方式，对存款人的
赔付只限于本金，利息损失由存款人承担，其它机构的债务最终完全是由中央银
行承付的。皿洲金融危机爆发后，国际货币基金组织就表示将限制政府对银行的
担保作为防范金融风险的首要措旌。即使在危机期间为恢复市场信心、防止银行
挤兑，政府为银行债权提供担保，也必须是有条件的，必须配以惩罚手段。我国
的过度保护，使某些金融机构无法培养风险意识，无视金融法律与法规，热衷于
短期利益投机、进行恶意经营，客观上加剧了金融机构的风险，保证清偿全部债
务只会起到不良的示范效应，助长机构的道德风险并降低监管的效率。因此，审
慎使用最后贷款人制度，进行适度救助也就非常必要，只有取消对银行安全的完
全保证，合理约束中央银行参与资金救助的出资责任，明确在危机机构债务损失
中的承担份额，为投资人加强对银行的监督提供动力，建立相应的市场激励机制
才能使中央银行在清除集体非理性行为导致的银行危机的同时又能够避免削弱
市场惩戒功能和助长银行的道德风险，从而将监管引致的道德风险降低到最低水
平。
中央银行在审慎最后贷款人制度、提高银行监管效率主要应着眼于以下两
点：
(一)健全和完善银行监管的法律与法规，促使监管行为市场化；
银行监管之所以存在过度的行政干预空间，与监管的市场化进程有莫大的关
系(包括法制化、规范化与制度化)。法制化、规范化与制度化越高，行政干预的
空间越小；反之，则越大。我国目前仍处于市场经济转轨时期，体制遗传的缺陷
造成现实低水平的市场监管手段与高密度的行政监管现状，银行监管法律基础环
境发展严重滞后，法制化的难以健全进～步制约了规范化和制度化的推进。这不
仅仅表现在银行的市场准入方面，而且更大程度上反映在银行的市场退出上。中
国虽然己出台了中国人民银行法、商业银行法等多部法律与法规，但只对银行的
市场准入有严格的规定，而银行的市场退出存在着严重的法律缺位。1995年中国
人民银行接管中国农业开发信托投资公司从而出现了中国金融机构第一起退出
案，至今全国接管、收购或兼并、关闭、破产的金融机构退出案己有10起，除
“广信”依法破产清算外，其它均依行政权力被收购、兼并、关闭和撤销。其中，
1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难时强制由海南发展银行托管乃至兼
并一案仍历历在目，这一由行政策划的兼并重组未能彻底解决该行的问题，反而
导致了1998海南发展银行的倒闭命运。正是因为银行监管的某一环节处于法律
的真空状态，当银行风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干
预来解除危机，结果却适得其反，强制性的干预只是拖延了危机的爆发并且加大
了其爆发力度。要改变这一局面，现阶段必需加强监管的法制化建设，完善银行
监管的法律基础环境，特别是银行的市场退出方面。应依法健全银行被接管、终
止、兼并、破产、清盘、拍卖等方面的法规和管理办法。
(二)完善信息披露机制，加强信息透明度：
中央银行仅依靠频繁的现场与非现场检查将难以实现高效率的监管，应通过
市场激励约束和借助市场投资人的帮助弥补央行的优势不足，提高监管效率。在
这方面，中央银行应充分利用其官方监管的优势，为市场投资人更及时、更准确
地评估银行的经营和财务状况提供完善的信息，尤为重要的是改革信息披露制
度，提高透明度，增强市场约束功能。
2000年11月2日，中国证监会发布了针对银行、保险公司和证券类金融企
业的《公开发行证券公司信息披露编报规则》第l至6号，该编报规则对上市和
拟上市的商业银行要求建立统一、科学、完善的会计制度和审计体系，以准确反
映银行财务状况，使银行披露的信息充分、准确、连贯且更具可靠性和可比性，
保证了披露信息的质量。规则明确了银行信息披露的基本规则，包括披露的时间、
披露的标准等，保证了信息披露的及时和规范，增加了透明度；规则提升了投资
者对披露信息的银行的信任，有助于市场投资人和中介结构对信息的分析和处理
的客观性，从而弥补中央银行及时识别金融风险方面的不足。
我国目前除深圳发展银行、上海浦东发展银行和中国民生银行等银行作为上
市公司受该规则和证券法约束并有着较为规范的信息披露外，其它银行均未上
市，而以国有银行为主体的商业银行体系缺乏透明度，中央银行对这些银行又尚
未制定完善的信息披露规则，致使市场投资人缺乏了解银行资产质量、经营状况
的渠道；另外，中央银行对商业银行的管制也过多，特别是利率的管制，价格信
号的扭曲导致市场投资人不能通过有限的信息一利率识别银行的潜在风险；银行
发行的金融工具种类也有限，价格信号过少，不足以成为市场投资人评价银行风
险的依据。因此，对于国有商业银行及其它股份制银行，中央银行也应借鉴《公
开发行证券公司信息披露编报规则》，在提高银行信息供给充分性、准确性、规
范性和可靠性的制度安排方面作更多的努力，规范所有银行的信息披露要求，保
证信息的及时、充分、准确。
6．3．3构造以大面额定期不受保存款为特征的激励合约
虽然通过金融约束政策可以起到减小道德风险的作用，但从长期来看，利率
市场化是必然的趋势，防范道德风险要更多地依赖市场约束。在任何满足代理人
参与约束与激励相容约束而使委托人预期效用最大化的激励合约中，代理人都必
须承担部分风险。因此，银行安全网下存款人及债权人必须承担适当的风险，以
发挥市场的作用。
本文第五章曾提出：附属债务不受存款保险机构的担保，是一种良好的市场
约束工具，但在我国目前债券市场发展滞后的情况下，银行发行该种债务工具不
仅难以推销，而且成本高昂，甚至有可能被有影响的机构和个人买断，失去其应
有的作用。因此，一个更为理想的方案是要求银行根据其受保存款(或者风险资
产)的一定比例发行大面额不受保定期存款，当然，政府必须承诺不为该种存款
提供经济担保。该种存款由国内大银行和外资银行持有，期限可定为两年，每月
到期一定比例为1／24，由官方规定其利率上限。对于国有银行，其不受保定期存
款应由外国金融机构以不可交易的存款单形式持有，国有银行之间不相互持有该
种债务。
-40I
银行应保持最低比例的这种不受保存款负债，当其经营不佳时会在继续以这
种工具筹资时遇到困难。利用银行间的债务对银行加以约束与一般债权人相比更
有效，因为银行有专业经验，更容易判断其它银行的经营状况。该种债务滚动到
期的特征也会给银行留有一定的缓冲余地以避免突发的挤兑，只要每月到期的定
期不受保存款数额足够小，银行就能避免低价出售其所持资产来保持流动性，对
于不受保存款占受保存款的比例应以三个月的移动平均数计算，这样银行在筹资
遇到困难时，就可以在三个月的时间中慢慢收缩其资产以满足最低比例要求。
该种以不受保存款为特征的市场约束同时也具有政治上的可信度，因为流动
性危机的消除本身就排除了救助形式的政府干预。银行将从市场上获得风险预警
信号，风险高的银行将不得不收缩其资产，增加自有资本和储备率，以降低下一
期不受保存款的成本。由国外银行持有国有银行发行的大面额定期存单是出于限
制政府干预的考虑，如果该种债务由国有银行相互持有，政府就有很大的动力去
救助银行；这种限制也防止了风险在银行间的传递，从政治上保证了政府不以防
范系统性风险为由加以干预。要求银行保持不受保存款(或者风险资产)占存款
的最低比例对于监管人员来说也是容易执行的。对于银行风险的测度和对其道德
风险行为的惩罚在市场约束下将掌握于那些在技术上具有优势并且有足够积极
性的人们手中，银行有动力免受市场约束的惩罚。”
在我国，为使该种市场约束切实有效，必须在银行业建立良好的信息赖以收
集的会计制度以及保证合约履行的强有力的法律法规，以保护投资者的利益。唯
此才能保证市场得到足够多的信息，减小道德风险发生的概率。
6．3．4建立法定的存款保险制度
根据银行安全网改革中显性规则严格优于隐性规则，显性存款保险减少了存
款人对于自身利益不确定性的担忧，从而降低了人们挤提存款的动机，通过缴纳
保费也使政府减少了对倒闭银行的救助成本。随着我国加入WTO的日益临近、金
融改革的深化，股份制银行、合资和外资银行会日益增多，由于市场竞争的本质，
必然会有～些经营不善的金融机构退出市场，而以国家信用为担保的保护方式并
不适合这些银行，为减少银行退出市场时给金融领域带来的冲击，保护存款人的
利益，我国建立法定的、明确的、设计合理的存款保险制度是非常必要的。
建立符合社会主义市场经济的存款保险制度，可以借鉴西方发达国家的成功
经验，但也决不是照抄照搬，鉴于80年代以来存款保险制度所暴露出来的弊端，
我国建立存款保险制度应充分考虑至Ⅱ对经济主体的激励相容，其制度设计应遵循
以下几点：
1．存款保险制度应具备清晰、明确的法律界定，使所有人都能高度明确存款
保险机构的性质、地位、职责、保险对象、投保方式和理赔方法，存款保险机构
能迅速处理银行失败，有效地保护存款人利益。颁布公开、明确的存款保险制度
的法律条文是确保存款保险制度行之有效的基础；
2、考虑到存款人的心理成熟程度和风险承受能力，我国的存款保险机构起
初必须采取官办的形式，可由中央银行设立，其业务受中央监督。如果没有政府
的参与，加之信息不对称，很容易导致存款人的信心崩溃，带来不必要的恐慌和
混乱。采取由政府支持的存款保险制度对于给存款人提供强大的心理安慰、树立
存款人的信心是有所帮助的。
3．政府与银行体系，尤其是与四大国有商业银行的“隐合约”，决定了我国
的存款保险制度的分层次、渐进的推行方式。四大国有商业银行的不可保风险所
占比重最大，其存款仍源源不断是存款人基于对政府的信任。因此，在目前阶段，
没有必要将国有商业银行纳入存款保险体系。而对于那些诞生时间不长，建立在
市场机制上的中小商业银行以及信用社机构，由于其资金实力薄弱，业务不够全
面，经营机制尚未稳定，又缺乏政府的担保，因而必须将它们都纳入存款保险体
系。随着国有商业银行股份制改革和实现真正意义上的市场化时，再将其纳入存
款保险体系，将政府担保转化为市场约束，以降低道德风险。
4．存款保险机构的资金要充裕。政府、中央银行应出一部分启动基金，投保
银行必须按年缴纳保费，只有具备充裕的资金，存款保险机构才能对有问题的银
行迅速提供流动性支持或安排接管、收购或替破产机构迅速支付被保存单，快速
及时的补偿支付对保持公众对整个银行体系的信心是非常有利的。为应付个别时
期巨额赔付使保险基金迅速下降的不利局面，存款保险机构应具备向中央银行或
财政进行特别借款融资的权利，以应付其暂时的流动性不足。另外，存款保险机
构虽不以赢利为目的，但其资金用途也应以流动性、安全性和赢利性三大原则在
金融工具间进行恰当分配。
5．存款保险机构应具备足够的权威性和独立性，应不受或尽量少受政治干
预， 保持其效率及可信度，存款保险机构能独立公布和执行有关规章制度，具
有独立权力解决银行倒闭问题，并为其错误负责，其财务状况要独立审计、定期
向政府、公众报告。
6．存款保险费率的设计应尽可能降低道德风险，单一保费率导致银行承担的
成本与风险不挂钩，无疑使经营稳健的银行贴补从事高风险业务的银行，使银行
经营趋于冒险，导致资源错误配置。因此应实行差别费率，存款保险机构收取的
保费率应充分反映每家银行给保险基金带来的风险程度，低风险和管理良好的银
行将得到低费率形式的奖励。为避免给商业银行增加不合理负担，有必要对存款
保险机构收缴保险金的最高额度作出规定，例如，英国将这一最高限额确定为存
款总额的3‰；另外，应允许商业银行从税前利润中扣除其上缴的保险金。：
7．存款保险制度首先是以保护小储户的利益为主，对于补偿支付金额的限
定，应通过分析和计算单个存款人的平均存款水平，同时参考人均国民收入和家
庭年均可支配收入来确定补偿支付的最高限额，对单个存款人可获得的补偿金额
的计算，要将其不同帐户下所有存款汇总计算，我国的存款保险限额可定在3-5
万元。另外，不仅应对补偿金额的上限作出规定，还应该确定补偿的比例，例如
对倒闭银行支付要求金额的90％，通过存款人与保险机构合理的风险分担维护市
场约束，激励包括小额存款人在内的所有存款人认真评估银行的经营和财务状
况，对银行进行监督，施加市场约束，激励银行稳健经营，防范道德风险；
8．为减轻中国人民银行的监管负担，使其更加专注于宏观调控，存款保险机
构必须对投保银行实行严格的审慎监管，在实施审慎会计原则的基础上，客观、
真实地反映银行的资产及负债结构、资产风险与资产收益、经营收入与支出、财
务盈亏与资产净值，进而对银行的风险作出客观、全面的判断和评价，及时加以
预警和控制，防止银行风险的聚集和蔓延所造成的损失。
第七章结论与建议
7．1研究结论
我国已发生的一系列金融机构破产案说明银行危机的隐患在我国已经存在，
一旦发生，政府将承担巨额的财政负担。随着我国加入WTO日程的推进，金融开
放以后所面临的问题就不仅仅是巨额财政负担的问题了，而会引起系统性银行危
机，那时存款人遭受损失的可能性就更大了。因此，对我国目前的隐性银行安全
网下的制度必须重构，以防范道德风险、避免银行危机发生。
7．2后续研究建议
发达国家的银行安全网目前己发展得相对完善，最后贷款人制度向流动性紧
张的银行提供支持的反应较快，存款保险制度使存款人的资金安全得到了保证，
因而发生银行挤兑和银行危机的几率很小。而我国的隐性银行安全网存在的严重
道德风险问题，使银行业的资产质量下降，不良债权比例上升，银行危机己在个
别机构和个别地区凸现，一旦出现系统性银行危机，不但会造成存款人的资产损
失，对我国的社会稳定和经济发展也将造成巨大影响。因此需要我们大力发展银
行安全网。
一、改革公有产权以重建激励机制。
二、审慎使用最后贷款人制度，提高中央银行监管效率。主要做到以下两点：
(1)健全和完善银行监管的法律与法规，促使监管行为市场化，(2)完善信息披露
机制，加强信息透明度。
三、构造以大面额定期不受保存款为特征的激励合约，虽然通过金融约束政
策可以起到减小道德风险的作用，但从长期来看，利率市场化是必然的趋势，防
范道德风险要更多地依赖市场约束。在任何满足代理人参与约束与激励相容约束
而使委托人预期效用最大化的激励合约中，代理人都必须承担部分风险。因此，
银行安全网下存款人及债权人必须承担适当的风险，以发挥市场的作用。
四、建立法定的存款保险制度，可以借鉴西方发达国家的成功经验，但也决
不是照抄照搬，鉴于80年代以来存款保险制度所暴露出来的弊端，我国建立存
款保险制度应充分考虑到对经济主体的激励相容。
7．3研究结果的可行性及研究限制
从制度上完善我国的银行安全网己刻不容缓，本文从防范银行安全网下的道
德风险问题着手，对重构我国的银行安全网，包括建立法定的存款保险制度，这
一目前我国学术界讨论的热点问题，尽我所能地作了一些分析，发表了自己的一
点浅见，希望能够对未来完善我国银行安全网有所祥益。
由于本人的学识、研究能力有限，本文在研究的规范化、观点的逻辑分析以
及数学论证方面存在一定的局限性，恳请诸位导师、专家和学者批评指正，提出
宝贵意见。
7．4研究结果的应用价值与意义
银行安全网的作用不应仅体现在对银行的援助方面，还应体现在建立一整套
鼓励谨慎有效行为的激励机制来防范道德风险。本文对银行安全网下的道德风险
问题进行了理论分析和实证检验，并对防范道德风险的银行安全网改革进行了评
价，提出引入市场约束与官方监管相结合和以次级债务激励合约为特征的激励相
容的银行安全网新框架。
针对我国国有商业银行在隐性银行安全网下的道德风险问题，提出了改革公
有产权、审慎使用最后贷款人职能、构造以大面额定期不受保存款为特征的激励
合约以及建立法定存款保险制度的设想构筑我国防范道德风险的银行安全网。
1 Zenta Nakqjima et al：Financial Stabality in a Changing Environment，st Martin’s
press(1995)．
2 Grorge J．Benston Safety nets and Moral Hazard in banking．
3 Mark J．Flamery：Using Market Information in Prudential Bank Supervision．
4钱颖一：激励理论的新发展与中国的金融改革，《经济社会体制比较》1996年第2期．
5 Chan．Yuk—shee et al 1986 information reusability，competition and bank
quality，Journal of Bankin&Finance 242—253．
6本标题的所有资料引自Flannery：Using Market Information in Prudential Bank
Supervi sion．
7英文subordinated debt，有书译为次级债务或后期偿付证券．
8 BIS Strengthening Banking Systen in China：Issue and Experience BIS policy papers
NO．70ctober，1999．
9 1996年四大国有银行共关闭2138个分理处．
10虽然1997年财政部将四大国有商业银行的所得税税率降到33％，但同时又将其营业税税
率提高到8％，实际上抵消了所得税税率降低的效果．
11尼古拉斯．R．拉迪：《中国未完成的经济改革》．
_45-
12目前在我国城镇居民的金融资产构成中，银行存款占70％以上，《金融教学与研究》2000
年第5期．
13四大国有银行都未能满足巴塞尔协议规定的资本充足率标准。1998年8月我国发行了2700
亿元特别国债用于补充国有商业银行白有资本，才使各国有商业银行的资本充足率基本达到
了8％的标准．
14到1999年底，四大国有商业银行的不良资产己近20000亿元，占其贷款总额的25％，大
约有6％N 7％是无法收回的，按照西方的会计准则，国有银行已处于“技术上的破产”．
15四大国有商业银行的资本增长率大大低于资产增长率，形成银行的高负债经营，1996年
国有商业银行的负债率达到96．6％，信贷资产所占比重达到70％一80％。贷款主要集中在亏损
面很大的国有企业，并且放款对象十分集中．按照资产风险权重折合，这部分资产大都有70％-
100％的风险权重，这导致了国有商业银行的风险资产总额增加。而在负债结构中存款占
73．5％，除存款以外其它项目所占比例较低且相对不变，这使银行资金来源基础极为脆弱．这
种融资工具单一，负债结构极不对称的情况，经不起存款变化的冲击，使银行运营本身隐藏
着风险．
16 1988年通货膨胀比较严重，个别地方出现银行“挤兑”，中央银行调拨大量现金运到当
地，非常有效地稳定了民心．
17尼古拉斯．R．拉迪：《中国未完成的经济改革》．
18尼古拉斯．R．拉迪：《中国未完成的经济改革》．
19世界银行：《1998／99年世界发展报告：知识与发展》．
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33．BIS Strengthening Banking System in China：Issue and Experience
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34．R·Dan Brumbangh，Jr，Thrifts Under Siege，Ballinger Publishing Company
】988
后记
感谢导师胡庆康教授对本论文的指导，也感谢论文指导组谢为安
教授、杜莉副教授对本论文的指导。
在论文的完成过程中，本人查阅了大量的文献资料，许多朋友和
同事也给予了大量的帮助和支持，在此也一并向他们表示感谢。
论文独创性声明
本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果．论文中
除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他入或其它机构已经发表或撰写
过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确
的声明并表示了谢意． 作者签名：’骂牡日期：连鲤立垒监
论文使用授权声明
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