对外经济贸易大学
硕士学位论文
现代金融监管制度研究
姓名：宗宇翔
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：刘园
2002.11.1
现代金融监管制度研究
第一章金融监管概论
第一节金融监管的理论基础
一、金融监管的概念
金融监管是监督(Supervision)和管理(Regulation)的复合词，是对～
个国家(地区)的中央银行或其他会融监督管理当局依据国家法律法规的授权对
金融业事实监督管理的称谓。而金融管制则是指国家对重要的金融活动、金
融业务或金融调控工具实行的强制控制措旌，主要包括利率管制、外汇管制、
贷款规模控制等。金融监管侧重于监督和宏观调节，金融管N倾,rJ重于控制和
微观管理，但就二者实质而言，金融监管与金融管制并无根本的区别，金融
监管就是金融管制，在大多数情况这两个词是通用的。。
二、金融监管产生的原因
金融市场作为市场经济的一个重要组成部分，不可避免地存在着垄断、
公共广：品、外部性、信息不对称等巾．场失灵问题，这些问题的存在不仅导致
金融资源配置难以实现最高效率，而且必然造成整个经济偏离r帕累托最优
状态。以下侮一类金融市场失灵都要求相应的金融监管：@
1、金融垄断
金融市场虽然／fi存在规模经济造成的自然垄断，但仍然存在不完全竞争
导致的垄断因素，如垄断、寡头垄断、垄断竞争等。竞争引起集中，从而导
敛肇断的客观规律在金融市场仍然发挥作用。金融市场的过分集中或者垄断，
使少数金融寡头可凭借其垄断力量或通过协议、串谋等垄断行为将金融产品
价恪提高到边际成本之上，以比完全竞争条件下更高的价格、更少的产量获
取蓬断利润，这不仅会损害消费菁的利益，而且也将导致经济资源的浪费、
’硅巢蔓往丰编的t台触峪首论》p5一p 7
乍(￡要是从算济学的角度来【囊舍融豁管声牛原防j
社会福利的减少。此外，金融垄断形成的金融业进入壁垒，限制了社会经济
资源的自由流动，造成整个经济效率的下降。不仅如此，在金融垄断条件下，
垄断企业因失去竞争压力，放松了成本最小化的努力，造成企业内部资源配
置的低效率。总之，金融垄断的存在，使资源配置偏离了帕累托最优。因此，
政府必须介入以解决垄断造成的金融市场失灵的问题。在这方面，政府既需
要通过反托拉斯法间接管理金融垄断行为，还需要通过金融监管直接限制金
融垄断势力的形成，如对银行设立分支机构的限制，对金融业合并的管制等。
2、金融市场的公共产品
“信任”是金融市场最重要的公共产品。对于一个充满欺诈、操纵、内
幕交易的金融市场，一般投资人或存款人难以涉足，结果造成大量社会资金
沉淀下来不能形成生产力，从而降低资金的使用效率和社会总体经济福利。
因此，对于金融市场的信任是金融市场功能正常发挥的基本条件。生产这种
“信任”的过程，实际上是营造良好的金融市场秩序的过程。市场内部任何
人均无力完成，而且，由于这种“信任”有公共产品的特性，一经生产出来
就归全体消费者免费享用，结果造成“搭便车”现象，市场内部谁也不愿生
产。因此，生产出对金融市场的“信任”，就只能是政府监管所需要完成的任
务。
3、金融市场的信息不对称
信息不对称是指市场交易双方拥有的相关信息不平等，这是金融市场的
显著特征。信息不对称性造成了金融活动的高度风险和资源配置的低效率，
这一点主要体现在银行业和证券市场上。
(1)银行业存在着双重的信息不对称性：一方面是资产业务的信息不
对称性。银行对借款人的了解不如借款人的自身了解，银行如果因了解不足，
贷款给经营质量差、道德水准低的企业往往形成呆死帐，使银行自身处于亏
损甚至倒闭的风险；另一方面是负债业务的信息不对称性。由于存款人对银
行的财务及经营的信息了解不足，往往可能将资金存放在低效率的银行，如
果银行经营不善而倒闭，最终将损害存款人利益。这两方面的信息不对称性
意味着资金资源未能流向高效率的金融部门，使资金资源配置丧失最优效率。
不仅如此，信息不对称性将改变银行的资金投放政策。为规避风险，银行往
往将资金投放到风险小的经济部门，而急待扶持的新兴产业和富于活力的中
小企业往往得不到信贷机会，从而造成国民经济的不均衡发展，使整个经济
资源的配置失去最高效率。
(2)在证券市场上，由于证券发行人和投资人之间存在的信息不对称
性(后者往往处于信息劣势)，而且双方对各自在信息占有方面所处的相对地
位很清楚，投资人只能依据所有发行企业的平均质量来决定其愿意支付的证
券价格，从而形成不合理的资金配置局面：优质企业不能实现高溢价的资金
筹集，而劣质企业则会积极推销其证券并以高溢价售出，从而鼓励资金向劣
质企业流动，最终导致优质企业被挤出证券市场。另外，证券市场信息不对
称性往往产生欺诈、内幕交易等行为，严重损害市场信心，大大降低金融效
率。
由于获取信息的高昂成本，以及信息使用上的某种公共产品特性，金融
市场自身难以全面系统地解决信息不对称的问题。因此，需要政府制定强制
性的信息披露制度，促进信息在交易双方的平等使用，推进金融资源高效率
配置。
4、金融系统性风险@
金融系统性风险足指金融体系破产的可能性。一家金融机构的破产极易
演变成整个金融体系的破产，从而对国民经济带来巨大打击。因此，与一般
行业相比，金融业的外部负效应更为严重。
在现代信用经济社会，金融业内部以及金融业与社会各经济主体之间形
成了广泛的债权债务关系，这便决定了金融机构的经营具有极强的外部性。
一家金融机构的倒闭往往造成极强的外部负效应，这表现在三方面：第一，
对其他金融机构的负效应。一家金融机构的倒闭会造成其他金融机构同业存
款资金损失，从而使其他金融机构出现清偿力危机。特别是大金融机构往往
是中小金融机构的代理人，一旦大金融机构倒闭，众多往来金融机构会马上
陷入困境；第二，对客户的负效应。一家金融机构的倒闭造成客户及其他债
权人资金的损失；第三，对支付和清算系统的负效应。大银行和中心城市银
从金融监管的发展历史来看，防范金融风险是金融监管产生的最主要的原因
4
行往往是支付和清算系统的核心，当大银行倒闭时，参加清算机制的其他金
融机构发生连锁反应，甚至会造成国家整个支付清算功能的瘫痪。
更为严重的是，一家大的金融机构的破产很可能最终导致整个金融系统
的破产，金融机构内在的脆弱性和金融业信息不对称性交织在一起，决定了
这种系统性风险的客观存在，这一点在银行业最明显。银行作为高负债企业，
其资金主要来源于外部，其经营面lI缶着诸多风险，如利率风险、流动风险、
信用风险等等。这些风险直接危及银行的安全。当一家银行经营上出现问题
或公众对其信心动摇时，可能引起挤兑，导致这家银行破产。尽管一家银行
出现问题，并不意味着其他银行出现问题，但在信息不对称条件下，存款人
无法判断其他银行是否出现问题，他们认为最安全的选择是取现，结果个别
银行的支付危机或破产将殃及其他银行，引起挤兑潮，造成大面积的银行破
产，这样，一家金融机构的外部负效应，演变成金融系统的危机，而后者对
国民经济的破坏更是灾难性的。
金融系统性风险的客观存在，要求政府对金融业实行谨慎监管，以维护
金融体系的安全、稳定和保护普通投资人的利益。@
综上所述，正是由于金融市场自身难以克服功能失灵问题，才产生金融
监管的必要性。金融监管的作用在于通过政府直接干预微观金融主体的活动，
弥补金融市场的现实条件与理想的条件的差距，尽可能恢复金融市场优化资
源配置的功能。而且，由于金融业在现代经济社会中所处的核心地位以及金
融业内在脆弱性所导致的极强的外部负效应，决定了金融监管的特殊性。这
种特殊性表现为：第一，以防止金融系统性风险为主要目标，金融监管不局
限于促进金融市场自身的最高效率，更强调国民经济总体效率；第二，必须
对金融业实施相对于其他行业更为严厉的监管，以促使其谨慎经营；第三，
金融监管手段不仅限于对金融活动主体的限制和约束，还包括种种预防、保
护性的反系统性风险的措旎。
9 30．70年代金融监管理论的核心是维护金融体系的安全，随着自由主义理论和思想的复兴，7 0年代
一现在金融监管理论开始转向如何协调安全与效率方面。
5
第二节金融监管制度的基本要素
金融监管制度是指为实现特定的金融监管目标而对金融机构和金融活动
施加影响的一整套机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素是：一
是制度参与者，即由谁监管和对谁监管，核心是金融监管机构的设置、职责
职权的依法定位；二是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、
方法和手段。
一、金融监管的目标
从金融监管理论来看，金融监管的目标是克服金融市场功能失灵，恢复
金融市场功能，以实现金融资源配置的最高效率。但是，理论上这种微观层
次的解释显然没有概括出现代金融监管目标的全部内涵。各国实践证明，金
融监管作为一国经济政策的工具之～，应服务于整个经济的宏观目标，金融
业作为整个经济的一个有机组成部分，金融市场的规范与发展始终从属于整
个国民经济的稳定与增长的需要，任何政府的金融监管者都必然会从社会经
济整体，而不仅仅是从金融市场本身的局部来制定和执行法规和政策，而且
金融业在现代经济所处的核心地位及其内在脆弱性所造成的极强的外部负效
应，也要求政府从宏观层次上考虑金融监管的问题，使得金融市场机制能促
使整个经济实现最高效率。因此，金融监管的现实目标是维持一个稳定、公
正、高效的金融制度。
具体来看，金融监管目标一般涉及四个方面：@
l、配合货币政策的执行。金融监管应有助于实现货币政策的最终目标，
即稳定物价、保障充分就业、促进经济增长与平衡国际收支。也就是说，金
融监管的目标是使微观和宏观金融在货币政策上统一起来，通过金融监管，
使银行和其他金融机构的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致性。
中央银行是通过银行等金融机构的经营活动来贯彻调节经济的所有政策，但
是银行等金融机构是以盈利为主要目标，其经营政策往往与中央银行的货币
政策产生矛盾，抵消甚至破坏中央银行政策的实施效果，因此，必须通过金
融监管限制银行等金融机构与中央银行政策目标相违背的活动，促使其协助
货币政策的执行。正是在这个意义上，电可将把金融监管视为货币政策的工
具。
2、维护银行和金融体系的安全与稳定。金融业作为一种公共性、社会
性的产业，在整个国民经济中处于神经中枢的地位，而金融机构内在的脆弱
性和高风险性决定了金融系统性风险的客观存在，它对整个经济的破坏性往
往是毁灭性的。因此，从维护国民经济的整体效率出发，要求政府保障银行
和金融体系的安全与稳定，对金融业实施谨慎性监管。这种监管不仅要促进
金融机构及其他金融活动主体的谨慎性行为，而且还要解决非谨慎性行为造
成的恶果，因而往往体现为预防系统性风险的特征。从世界各国实践来看，
维护金融体系的安全是金融监管最重要的目标。
3、促进金融业效率。由于金融市场运作的基本功能是金融资源配置与
使用效率的最大化，因而政府金融监管的直接目的是提高金融市场的效率，
具体表现为追求竞争的平等性，即通过对金融活动的监督管理，创造一个平
等的竞争新环境，鼓励金融机构在合理竞争的基础上提供高效率、多样化的
金融服务，防止垄断，鼓励金融机构在合理竞争的基础上提供高效率、多样
化的金融服务。一般来说，金融业的高效率会促进实现整个经济的高效率，
但是，金融业过分竞争会造成金融机构谨慎行为标准的下降，加剧金融系统
性风险，对国民经济整体效率形成危害。因此，这就要求政府既要对金融业
实施必要的监管，保持其安全和稳定，从而促进经济的繁荣，但又不能管得
太死，损害金融业的效率，以致威胁金融业的繁荣。这就是说，要在金融监
管的稳定与效率的目标之间找到最终控制点。
4、保护投资人利益。西方经济理论一般认为，市场的外部性问题导致
了保护消费者的需要，因此，金融系统性风险决定了金融监管的双重目标，
即维护金融体系的安全和保护投资人利益。也可以认为，保护投资人利益的
目标从属于金融体系安全性目标，同时对投资人利益的保护也代表着市场公
平。这种公平是指金融市场各参与者之间的竞争的起点、待遇和运行规则的
公平。投资人在金融市场所享受的公平待遇，如同金融机构之间的平等竞争
。见梁宝柱主编的《金融监管论》p12一p17
一样，均是促进金融市场效率的前提条件，从这个意义上讲，保护投资人利
益的目标是维护金融业安全与效率这双重目标的客观体现。
二、金融监管的类型
为了实现上述金融监管目标，世界各国政府根据不同情况采取了多样性
的直接控制和预防措施。主要有以下几种：
l、宏观经济控制。采取这种管制措旌，特别是信贷额度控制、利率控
制、准备金要求等，常常是出于维持物价水平稳定、控制信用膨胀的动机。
金融市场机制不成熟的发展中国家更热衷于采取这种措施。
2、配置控制，即资金流向控制。这种管制主要是扭转金融机构，特别
是商业银行倾向于为低风险活动或偿还期短、但风险高的投机项目提供贷款
的倾向。商业银行一般不愿为风险高、偿还期长的实质性项目提供贷款，也
不愿为没有足够附属担保的小企业融资，即使它们富于创新，具有较高收益
潜力。因此，配置控制就是为了使金融资源的使用具有动态的效率和收益。
这种控制常常表现为优惠利率、直接信贷控制等形式。
3、结构控制。这种管制主要针对市场势力所引起的问题，如规定商业
银行和投资银行业务分离、限制银行设立分支机构、控制金融机构合并等。
这些措施主要防止金融力量的过度集中，以促进金融市场的竞争和效率，但
其负作用也是明显的，对金融机构经营的规模和范围的限制会导致金融体系
的破碎和分割，也会阻碍金融机构在经营中实现规模经济。
4、谨慎性控制。它针对金融系统性风险，政府为此要求各金融机构拥
有足够的资本、专业水准的管理来分散风险，并采用适当的会计制度，报告
他们真实的财务情况，接受切实的监督以防止经营上的风险。这种管制一般
通过制定对金融机构谨慎性行为的规则和标准以及构织整个金融体系安全网
的方式实现。
5、组织控制。这种管制主要是为了对付存在于股票和其他金融工具交
易系统、支付清算系统和信息系统中的各种网络所引起的外部性。通过设立
关于市场参与者权利和义务的一些客观指标，如技术能力和金融财务标准，
来促进网络中的竞争，防止对进入网络的新机构的歧视。
6、保护性控制。这种管制主要是为了解决那些会影响金融机构与其颇
客，特别是与其广大小顾客关系的信息问题。这些问题主要起源于金融服务
供给者与消费者之间的信息不对称和价格信息不足。解决这一问题的办法之
一是限制金融机构对风险程度不同的贷款计划和借款人采取歧视政策，还包
括保证提供给消费者价格信息的质量。
尽管上述每一类管制都有一个特定的目标，但是其效果往往超越这个目
标。例如，使用信贷额度控制主要是为了实现宏观经济目的，但同时限制了
银行进行盲目的扩张而有助于谨慎性控制目标的实现，不过这又弱化了银行
间竞争，对实施结构控制不利。同时，从对各类管制的具体措施看，谨慎控
制、组织控制也有结构效应，而保护性控制则有组织效应，结构控制又不利
于谨慎目标的实现等等。这种情况，正是金融监管目标中效率与安全的矛盾
的体现。
如何进行有效的金融监管，各个国家因为各自的地理、历史、经济环境
等因素，在金融监管措施选择上存在较大的差异：美国和英国较少将金融监
管直接用于货币政策的目的，因而极少使用信贷额度控制和配置控制，而日
本及大多数欧洲国家正相反；发达国家普遍实行广泛的结构控制，美国、日
本等规定银行分业经营，但绝大多数欧洲国家允许全能银行制；不少国家不
太重视谨慎性控制、组织控制和保护性控制，但美国在这方面最为严格，种
种差异不一而足，这也显示出各国金融监管制度的多样性和灵活性的特征。
三、金融监管的主体
金融监管主体及其履行职责的法律基础，在每个国家都有各自特点。按
各国监管主体的法律性质，大致可分为三种类型金融监管体制：一是由中央
银行监管；二是由财政部监管：三是由相对独立的专门机构监管。按监管主
体的多少，又分为一元化监管体制和多元化金融监管体制，而多元化金融监
管体制又可根据监管权限在中央与地方的划分不同，进一步分作一轨多元监
管体制和双轨多元监管体制。@
l、一元化监管体制
自一个国家的金融监管制是否科学、育效，要取决于监管当局的权力、监管范围、方式、方法等诸多因
素，而监管主体的多少及法律性质只不过是其中的一个方面。
9
一元化监管体制是只有一家金融监管机构，实行高度集中的金融监管体
制。世界上大多数国家实行这一体制，包括一部分西方发达国家，如英国、
荷兰、新西兰、卢森堡、比利时、澳大利亚等，以及大部分发展中国家，如
埃及、巴西、菲律宾和印度等。这种体制的监管主体一般是中央银行。
2、一轨多元监管体制
实行这种体制的国家，金融监管权力集中于中央，在中央一级又分别由
两个或两个以上的机关，通常是由财政部和中央银行负责金融体系的监管。
如日本大藏省(财政部)的银行局和国际金融局是银行的主要监管机构，但
日本银行(中央银行)与这些机构紧密协商，共同履行监管职责。在德国，
联邦信用业监督局(由联邦财政部代管)作为一个独立的联邦机构负责对银
行监管，但要与中央银行，即德意志联邦银行密切合作。此外，法国、比利
时、新加坡等国也实行这种体制。
3、双轨多元j|矗管体制
世界上实行这一体制的国家不多，以美国和加拿大最为典型。在加拿大，
联邦和省的立法机构对不同的金融机构有不同的金融法规，实行双轨立法管
理。具体而言，联邦财政部银行检查总监监管特许银行：联邦和省的保险总
监监管信托公司；联邦保险部、加拿大保险局和省证券委员会监管证券公司，
各监管机构负责监管特定的金融机构，彼此不重复。而在美国，联邦和各州
部有权对银行发放执照，执行注册，进行监管，这意味着一家银行(不论是
国民银行还是州银行)都要受到联邦和州两极的监管。
四、金融监管的方式
按照金融机构所必须遵循的法规、比率的粗细和多寡，世界主要市场经
济国家实施金融监管的方式可划分为两种基本类型：第一种是规范化的监管
方式，如美国，欧洲大陆各国、日本等；第二种是非规范性的监管方式，如
英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等。规范化监管，也称制度性监管，完全
依据书面的法律规则进行，而这些规则往往硬性规定各项具体的量化标准，
如资本充足性标准等，被管制机构必须无条件遵守。美国是实行规范化金融
监管最典型的国家。非规范化监管，也称灵活性监管，它不是依据严密正式
的法律规则，而更多的是通过道义劝说或“君子协定”等弹性方法来实现监
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管目标。所谓道义劝说是指金融监管当局不以法律或指令，而以自己的地位
与声望，通过召开会议或会谈等形式，提出一些指导性原则，劝说银行等金
融机构自觉地与其合作，英国是实行非规范化监管最典型的国家。o
五、金融监管的对象或范围
金融监管的对象具有明显的广泛性和复杂性，它涵盖参与金融活动的所
有主体。从理论上讲，种种金融市场功能失灵是构成金融监管的理论依据，
因此，金融监管对象是造成金融市场功能失灵的各种现象，如垄断、公共产
品、信息不对称、金融系统性风险。根据解决金融市场功能失灵的目的，可
将金融监管划分为四类：服务于货币政策的监管，维护金融体系安全的监管，
促进金融业效率的监管和保护投资人或消费者利益的监管。另一种较权威的
划分方式是法博齐(Fabchy)和英迪利亚尼(Endylliany)指出的，他们从金
融监管活动的覆盖面出发，认为政府采取四种形式对金融市场进行监管：1、
信息披露监管；2、金融活动监管；3、金融机构监管；4、对外国参与者的监
管。
第二章国外金融监管制度简介
第一节美国金融监管制度简介
(一)、美国金融监管体制构成
美国的金融监管体制是由货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公
司三个联邦监管机构及州政府金融监管机构组成。@
1、货币监理署。1963年依据《国民银行法》铷建，是美国最早的联邦
级银行管理机构，也是国民银行的管理机构。货币监理署隶属于财政部，但
对财政部保持相当大的独立性，直接对国会报告。
货币监理署的主要职责是：审批国民银行注册和分支行的设置，审核银
固随着金融环境的变化，两种监管方式在互相靠近和补充，一度以规范化监管方式为主的国家正采取一
些灵活变通的方式，而那些主要依靠灵活性监管方式的国家则注重建立健全金融法规，使金融监管走向
规范化。
9吧李豪明著《英美银行监管制度比较与借鉴》1 9 9 8年版p94-p102
11
行合并，宣布国民银行的清理；制定相应的管理条例和法规，并组织贯彻，
加强银行条例的执行；睑查国民银行的资本营运、贷款结构和数量，以及存
款安全、存贷利率水平等经营风险管理政策情况；对经营管理混乱或违反金
融法规要求的国民银行，有权命令其停业进行整顿，直至吊销营业执照；有
权接管国民银行的资产或指派专人代理经营，或者将国民银行置于管制状态；
有权撤换、免除国民银行正、副行长等高级负责人职务或使其停职；有权对
国民银行及其某些负责人、董事、雇员或其他相关团体处以罚款等。
2、联邦储备体系。根据1913年的《联邦储备法》，美国设立了联邦储
备系统。该系统由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、
会员银行以及四个顾问委员会组成。其中，联邦储备理事会是联邦储备系统
的最高决策机构，由7名理事组成。理事由总统任命，参议院批准，任期14
年。联邦储备体系下设12个联邦储备银行，25个分行。联邦储备银行行长由
总统任命，任期4年。
联邦储备体系作为美国的中央银行，其首要任务是制定和执行货币政
策，同时也对会员银行进行管理。根据美国法律规定，所有联邦注册银行必
须加入联邦储备系统，成为会员银行；州注册的银行，如果符合法律规定的
会员条件，也可申请为会员银行。
3、联邦存款保险公司。为恢复存款人对银行系统的信任，美国在大危
机后的1934年，根据《1933年银行法》建立了联邦存款保险公司。联邦存款
保险公司由理事会负责管理，理事会成员由5人组成，其成员包括货币监理
署总监、储蓄管理办公室主任以及总统任命的其他3名理事(含理事会主席)。
美国法律要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，不
是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险。目前，新
成立的银行都必须投保。实际上，美国几乎所有的银行的参加了保险。联邦
存款保险公司对每个账户的保险金额最高为10万美元。
4、联邦金融机构监管委员会。在多头管理的条件下，为统一金融监管
政策和标准，根据1978年的《金融机构管理和利率控制法》，美国建立了联
邦金融机构监管委员会。作为金融监管的协调机制，该委员会由货币监理署
总监、联储理事会成员、储蓄管理办公室主任、联邦存款保险公司总裁和全
国信用社管理局局长组成。主要任务和职责是，为金融机构的监管制定统一
的原则、标准以及报告形式；协助维护、鉴别经营管理不善机构标准的一致
性和涉及国家利益贷款的分类与相关机构分担的大额信用贷款分类的一致
性。
5、州政府管理机构。美国各个州都有自己的金融管理机构，负责监督
州立银行和其他类型的金融机构。具体监管职责是：批准发放银行执照、审
批开设分支行、银行合并或关闭申请，以及控股公司在州内的业务范围；审
核本州银行和其他金融机构的业务统计账册；实施银行活动检查；颁布本州
银行管理条例，制定本州金融管理政策和规章制度，并组织监督执行等。
州立银行必须遵守州的有关法规和条例，如果州立银行获得了联邦存款
保险公司的保险或者联邦储备系统会员银行的资格，还必须遵守有关的联邦
条例，同时接收有关联邦监管机构的监管。
(二)、美国金融监管的目标
美国监管体系框架中包括四个具体监管目标：1、旨在于金融体系的稳
定。它主要反映在两个方面，一是要控制货币供应量，以保障货币币值的稳
定；二是保持一个稳定的支付系统，从而维持公众对一个安全、完善和稳定
的银行体系的信心。2、对存款者的保护。由于信息不对称，存款者无法了解
和监督银行资本的状况、资产的运用及管理等情况，这需要监管部门的严格
监管。3、旨在于有效和竞争的银行体系的建立。在一个竞争的银行体系中，
只有那些经营有效的银行才能保有客户和维持业务。因此，银行监管必须制
定出适合上述目标监管的标准。4、对消费者的保护。保护消费者的利益，是
美国银行监管的一个特征。从美国监管当局角度看，这个监管目标可能更好
是被看作是针对外界的担心，而不是针对银行本身的安全和完善。美国有些
法规鼓励金融机构特别注意某些消费者的需求。这些法规当然与安全和完善
的目标相一致。
(三)、美国金融监管步习P
4吧李荦航《现代金融监管》中国金融出版社1 9 9 7年版P260．P270
13
l、～般的监管步骤。政府对银行的监督提供一般性的准则和法规。它
们说明可以做什么和不可以做什么。法规规定管理部门要定期向监管机关做
运营报告。在美国，由监管机关对银行资产及债务、实际操作、业务经营和
管理进行现场检查是有效监督的关键。检查组大约每年检查银行一次。这种
险查是非常彻底的，并可能持续很长时间，检查组会写出非常详细的报告。
监管机关根据这些报告做出判断，有时会命令某些机构改变其做法。
监督机构采用几种主要步骤来达到目的。这些步骤包括从为新银行申请
执照设置条件到为处理和关闭倒闭的银行制定程序等。其中包括颁发执照、
建立人们常说的“谨慎的管制”、为管理及监督目的而做报告和对银行进行现
场检查。最后是执行法律，并且在必要时关闭一家或几家银行。申请执照的
要求因人而异，这些要求通常都是为了阻止没有经验的人设立或兼并银行，
阻止不诚实的人进入银行业。申请银行执照一般需要提交一份业务计划，此
计划描述该银行将服务的社区和它打算如何满足企业及信贷需求，更重要的
是，它将能如何维持有利润的经营。必须筹集足够的股东自有资本以确保新
银行有强有力的投资。管理人员必须证实自己胜任银行业的工作并且有良好
的道德品质。希望这些要求能够减少银行破产和存款者的损失，从而维持公
众对银行的信心。
2、谨慎的监管。从某种意义上说，人们所说的“谨慎的监管”，起因于
组成美国金融史一部分的经常性的金融恐慌、银行倒闭、存款者和企业受损
以及企业和经济活动的混乱。谨慎的监管所涵盖的主要范围是资本、资产品
质、管理、收益和清偿能力。大多数银行检查人员把这叫做CAMEL，C代表
资本，A代表资产品质，M代表管理，E代表收益，L代表清偿能力。每一个
范围都被分成-N五级，其中一表示最高或最好的等级，五表示最低的等级。
@
(四)、美国金融监管的主要方式
美国联邦储备银行对存款机构的监管主要有两种形式：“
”CAMEL为Capital adequacy，Management．Earnings，Liquidity的简写，从l q g 7年1丹开始，美联储
在CAMEL评级体系中加入了第六个元素一敏感性，强谰银行对市场风险的敏感性程度。
”见陈元著《美国银行监管》1 9 9 8年皈p98一p104
14
l、报送稽核和监测。报送稽核和监测是通过对存款机构的财务报表及
其他有关资料的分析监测来执行监督职能。美国法律规定，各种存款机构必
须按期向联邦储备银行提供有关财务报表和相关资料。通过这种方式，它们
的经营、损益、资产负债比例、存贷结构等情况都能得到详尽的反映。美国
联邦储备银行主要从四个方面对它们的财务报表和资料进行分析：
(1)资本充足程度(率)。主要是分析银行自有资本与资产总额、存款
总额、负债总额以及风险投资的比例。自有资本对各种资产的比例越高，说
明银行经营的安全系数越高。当这二比例低于一定限度时，监管当局就会出
面干预。
(2)资产质量。主要是分析存款机关拖欠付息的贷款、拖欠还本的贷
款、呆账及贷款损失等方面的情况，以便正确评价其资产质量。
(3)收益。主要是分析其盈利水平，看其盈利是来自经常性经营还是
某些偶然机遇。如果后者所占比重大，则说明银行收益质量不高。
(4)资产的流动性。通过对库存现金与资产总额的比率、现金加随时
可兑现资产与资产总额的比率、流动资产加期存款与到期负债的比率的分析，
衡量银行应付提现能力的强弱。
2、现场稽核检查。现场稽核检查是由联邦储备银行派出检查小组到各
存款机构进行实地检查，检查评估使用的是CAMEL评级系统及其他相关系
统。据此，现场检查包括五个方面：
(1)资本。检查其资本占资产的比例是否符合联邦储备系统规定的比
例。联邦储备系统目前使用两种方法估算银行机构的资本充足程度：一是以
1988年7月签署的巴塞尔协议的基础的风险资本率；二是第一资本杠杆效率。
(2)资产。检查其资产质量，风险大的放款和信誉不高的证券被列入
不良资产，将它们从总资产中扣除后剩余的才被视为可通过资产。
(3)收益。检查其收益率即收益对资产的比率，并且要看其是否补充
了资本、贷款损失准备是否提足、分红水平是否过高，防止追求眼前利益而
忽视长期发展的倾向。
(4)资产流动性。检查银行的库存现金和可兑现资产的数量和质量，
评估其是否具有足够的变现能力。
(5)管理水平与质量。主要包括管理人员的素质、遵守纪律情况、内
部控制系统、应付意外情况的能力、近期经营计划、董事会近期的各项决定
以及会计稽核制度等等。
现场检查结束后，联邦储备系统的检查人员要对被检查机构进行评级。
根据上述五个方面的检查结果分别确定级别。根据不同级别中存在问题的严
重程度，采取不同的措施，这些措施包括：非正式措施(如口头提示)和书
面协议、停止命令、勒令管理层改组和确定违禁行为及罚款等正式措施。
(五)、美国金融监管制度改革12
随着金融形势变化，美国因监管机构的重叠设置，中央和地方的矛盾，
大大降低了美国金融监管的效率，因此美国于1999年颁布了《金融服务现代
法案》(简称《法案》)允许以金融控股公司方式实现银行、证券公司、保险公
司之间的相互渗透，从而打破了自30年代以来美国银行、证券和保险业之间
的法律壁垒，允许金融领域混业经营。为保证金融监管的健全性，《法案》对金
融监管框架也进行了改革。按《法案》规定，由联邦储备体系继续作为综合
管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由金融监理局等银行监管
机构、证券交易委员会和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监
管。货币监理署、联邦储备理事会、联邦存款保险公司、证券与交易委员会
等机构在符合法律规范和原则的前提下，可以通过条例或命令，对金融机构的资
本管理以及金融机构之间、金融机构与其子公司和联营者之间的交易和关系
加以限制或要求。在强化监管机构职权的同时，对监管对象也赋予了一定的选
择权，对于监管机构有变化的，法律一般规定经营性金融机构可以对自己的法律
地位做出选择，并依此决定相应的监管部门。例如，该《法案》修改了1934年
《证券交易法》，规定除参加存款保险的银行的联营机构和储贷协会之外的投
资银行控股公司，可以按照自己的意愿选择是否接受证券与交易委员会的监
管。
2见许上彬m金融监管：模式的比较、择优与对我国的启示》，《国际金融研究》杂志1 9 9 g年6期
16
第二节英国金融监管制度简介
(一)、英国金融监管体系构成13
传统上英国金融监管主要依赖自愿方式及自律机构，以“劝说和要求”
为主，并不具备法律效力。但随着金融机构增多、业务交叉及市场和交易的
扩大，金融活动中仅仅依靠道义约束已不够，因此，从70年代末金融监管开
始通过正式的法规和外部监管体系来发挥作用。
现行的金融监管体系由一系列的立法组织机构和若于自律监管机构构
成。立法机构包括英格兰银行、证券与投资监管理事会、贸工部、建筑业协
会委员会和公共起诉人。根据1987年《银行法》，英格兰银行对银行、金边
债券和资金市场进行监管；根据1986年《金融服务法》，证券与投资局对从
事证券与投资业务的金融机构进行监管，而证券与投资局将管理的权利授予
五个主要的自律组织；根据1986年《建筑业协会法》，建筑业协会委员会对
建筑业协会监管；根据1982年《保险公司法》，英国贸工部负责对在英国获
得授权的保险公司进行监督管理，同时贸工部根据《金融服务法》负责对违
反《公司法》的行为进行调查，如内幕交易、欺诈和保险领域的不正当行为，
并从1987年下半年起，从证券与投资局中获得监管单位信托定价权。监管体
系的第二层由五个主要自律组织构成：证券和期货监管局，投资管理监管组
织，金融中介、经理人和经纪人监管协会、人寿保险单位监管组织，私人投
资监管局。除此之外，欧共体的系列指令约束也构成了英国金融监管体系的
组成部分。其基本指令有：银行业协调第一指令，统一监管指令，银行会计
指令，银行业协调第二指令，银行大的风险敞口和存款保护协议。
(二)、英国金融监管的主要内容14
英国实行金融监管的基本目标是：维护金融体系的稳定，保护存款人利
益，实行审慎管理和国际协调，促进经济发展。以英格兰银行为例，其基本
职能为：一是实施政府的货币政策和维持英镑地位稳定，二是加强对英国银
行业统一监管以确保金融市场的健康发展。监管内容如下：
”见李裳喝著《英美银行监管制度比较与借鉴》中国金融出版社l 9 9 8年版P35．P38
“见徐忠《英国的金融监管体系》2000年8月14日《中国改革报》
’
17
l、严格市场准入。英格兰银行要求只有经它授权认可的机构才能从事
金融业务，认可标准有：(1)资本要求；(2)大额贷款业务要求；(3)流动
性要求：(4)坏账准备金要求；(5)系统与控制要求；(6)董事、股东及经
营要求。
2、对金融机构市场运营持续监管。在信息取得上，让银行填写专门表
格，及时收回分析有关数据资料，并经常派人到银行进行实地考察，定期进
行“咨询性”审查等。但英格兰银行并不随便发号旋令和阻止商业银行正常的
商业决策，其目的是按银行法提请商业银行正确认识自己承担的风险和保护
存款者的利益。英格兰银行如果认为某个银行存款者的利益受到威胁，有权
收回对该银行的批准认可或限制其所从事业务的方式和范围。此外，每年发
表一份年度报告，对当年金融市场的发展，新监管政策的出台和业务监督等
方面做综合性总结。
3、动用外部中介力量参与金融监管。如实行报告会计师制度，委任一
些“报告会计师”定期报告有关银行的内控情况，检查监管当局的规定和要
求是否得到遵守执行，核定银行数据和材料的准确性、完整性，提出分析报
告。
4、实行存款保护制度。英格兰银行根据银行法建立了一个旨在保护存
款者利益的名为“存款保护计划”的安全网络，设立存款保护基金，对存款人
因金融机构破产的存款损失给予一定程度的补偿。
(三)、英国金融盗管体制改革15
1997年5月20日，英国政府宣布对金融监管体制进行了重大调整，英
格兰银行传统的银行监管职能将移交给新成立的金融服务管理局(以下简称
FSA)，英格兰银行的职责将定位在制定和实旖货币政策和保持金融稳定上。
英国传统的自律金融监管的模式也将结束。
1998年7月，英国政府颁布了《金融服务和市场法案》，确立了具体监管
规范以及FSA的职责权限。根据这项法案，FSA负责全英各种银行、投资基
金管理机构、清算机构、保险公司、住房信贷合作社、证券与期货交易机构
等的审批注册、规范、监管和处罚。这样，英国传统上以自律性管理为主的金
“见“development”， 生丛凸坠堡§．g!兰然
l 8
融监管体制将逐步消失，取而代之的是单一的巨大金融监管机构。FSA监管的
对象不只是原来的金融机构，还包括从事投资业务的企业、信用机构、保险市
场、交易所及决策机构等等。
新的金融监管体制设立与职能：
改革后的金融服务管理局肩负着从股票债券市场到零售金融服务业在内
的整个金融业的监管。英格兰银行今后将侧重与实现货币政策目标，控制通
货膨胀，着重考虑经济整体因素，较少考虑金融领域管理和操作，但它仍担
负着金融稳定的重大责任。其中一部分机构将管理伦敦活跃的国际化批发市
场，政府债券、银行贷款、股票和外汇买卖；另一部分机构将管理金融机构
提供给私人消费者的保险、养老金和其他金融产品的服务。这样，保持了原
体制的优点，即区别对待个人投资者与机构投资者，给予资力单薄、尚无足
够投资经验的个人投资者以较大的灵活性。着重保护投资者不受欺骗；同时，
它还将减少官僚机构对监管过程的影响。被误导而受损的投资者不必在错综
复杂的监管网络中寻求补偿，他们将只与一家政府机构打交道，从而减少监
管成本。对于FSA与相关机构职能的分担上，FSA、财政部和中央银行于1997
年10月交换了三者之间的备忘录：财政部职能在于制定金融制度的整体构架。
金融服务管理局负责对其管理机构如银行建筑业协会、投资基金、保险公司
及金融市场和结算系统的监管；英格兰银行职能主要在于维护金融系统的整
体信用秩序，除此之外，当发生银行破产而可能导致金融危机时，中央银行还充当
”最后的买者”，以维持整个金融秩序。
第三节日本金融监管制度简介
(一)、日本金融监管制度概述
战后日本金融监管一直是由日本大藏省和日本银行共同负责。大藏省主
要依据银行法和其他法规行使其检查权，而日本银行作为中央银行，承担着
调节经济，调整金融及维持和扶植信用制度的职能，其职能决定了其对金融
的监管较大程度上是间接性的监管，即通过接触金融市场，实现货币政策目
标，促进经济的发展。
(二)、日本金融监管的主要内容16
1、间接金融监管的内容及方法
间接金融监管是指由中央银行即日本银行对金融实施监管，其监管的主
要内容和方法有以下几点：
一是对信贷的管理。中央银行对商业银行业的管理，重点是对信贷的管
理，以防止信用膨胀。日本银行对信贷的管理，一方面是它的贷款态度，主
要反映对已贷出款项的还款能力和新借款项的难易程度。也就是反映在日本
银行对贷出款项要求的还款条件和期限如何，对增加贷款限制到何种程度。
当然，贷款的态度主要是根据贷款政策目标和要求确定的。另～方面是贷款
的种类和对象的限制。日本银行的贷款主要有两种：～种是日本银行可用法
定利率调节其数量的贷款，叫普通贷款。另一种是只要符合规定就不能不准
予的贷款，叫优惠贷款。日本银行对不同类型的商业银行采取不同的贷款管
理政策。有的银行从日本银行借款较多，有的较少，有的根本不借款。通过
对贷款种类和对象的管理，既满足了一些银行的资金需求，又促进了金融调
控目标的实现。
二是对贷款利率的管理。日本银行对普通银行的贷款利率一般称法定利
率。法定利率有许多种，普通贷款中商业票据贴现率是具有代表性的法定利
率。日本银行通过对法定利率的政策性调整来实现政策目标。在金融紧缩时
期，提高法定利率；在金融放松时期，降低法定利率，其结果是通过改变商
业银行的资金成本，影响商业银行的业务活动。借款成本提高，商业银行就
会减少从日本银行的借款，向日本银行的借款减少，它自己向企业的贷款也
就减少，同时商业银行为了使自己的收益不减，就提高对企业的贷款利息，
企业的资金成本也提高了，对借款就必然持慎重态度。另外，日本银行对普
通银行贷款还设置一个标准额度，对标准额度内的贷款按法定利率收息，对
超过标准额度的贷款则按高于法定利率的利率收息。标准额度是按照各银行
吸收存款的一定比例确定的。同时，对标准额度内的贷款，则采取人为的低
利率政策。由于实行低利率政策企业能够得到低利息资金，有利于降低产品
成本，提高在国际市场上的竞争能力，对促进出口和经济起飞有积极作用。
m见重适?F蓄‘同本金融监管的演化》上海财经大学出版社1 9 9 8年版P3．P15
20
三是对债券和票据买卖的管理。从60年代开始，日本推行“新金融调
节方式”。其主要内容是：日本银行不以贷款方式提供发展经济所必需的基础
货币，而是用买进债券的方式予以提供；日本银行对借款较多的商业银行设
立贷款限额，超过限额的贷款原则上不提供。日本银行在实行“新金融调节
方式”时，是按照基础货币必要量的超过量进行债券买卖业务的，然后再通
过贷款予以回收。在进行债券买卖的同时，日本银行也以调节季节性资金供
求为目的，进行票据买卖以调节市场的资金供求量。日本银行通过融资公司
卖出票据以收紧银根，或买进票据以放松银根，并和其他政策手段相配合，
以使货币政策的目标更顺利地得到实现。
四是法定准备金率管理。法定准备金率作为中央银行调节金融的一种手
段，控制商业银行的信用创造能力，可改变商业银行的放款量，进而可对国
民经济起到调节作用。1957年，日本制定了有关准备金制度的法律，开始把
准备金率操作作为推行金融政策的手段之一。1959年，日本银行正式规定的
法定准备金率标准，其适用对象起初有普通商业银行、信托银行、在日外籍
银行、长期信用银行、外汇专业银行，后来增加了存款余额超过200亿日元
的相互银行、信用金库、农村中央金库。到现在为止，除了规模较小的中小
型金融机构以外，几乎所有的民间金融机构均为法定准备金的实施对象。在
该制度实施之初，只把存款额作为交付准备金的基数。1972年修改了《支付
准备法》，新发行的金融债券、现金信托本金、居民外币存款、非居民债务也
要交付准备金，并增设了“存款增加额准备金制度”，即对超过规定日存款余
额或规定期间存款余额的增加额征收准备金。必要时还可以与“存款余额准
备金制度”并用。1979年4月，对可转让定期存单设定了准备金率，1986年
7月，又实行“超额累进准备金制度”，即日本银行规定各金融机构存款或其
他债务余额的标准额度，对额度之内的存款(或其他债务)实行一般准备金
率，对额度外存款(或其他债务)实行更高的累进准备金率，这样做可以使
中央银行更灵活地运用准备金率操作去调整信用规模。
准备金制度是日本银行决定的对一般金融机构的一种强制性措施。日本
的《支付准备法》起初规定准备金率最高为10％，后为20％，对海外来的资
金规定最高准备金率为100％，日本银行在此范围内进行准备金率操作。在这
一政策运用过程中，实际准备金率远未达到规定的最高限，只是对不同的金
融机构采用了不同的准备金率，对不同余额的存款所采用的准备金率也是不
同的。总的情况是，由于大型金融机构和活期存款对经济的影响较大，所以
对规模大的金融机构规定的准备金率较高，对规模较小的金融机融规定的准
备金率较低；活期存款准备金率较高，定期存款准备金率较低。
五是窗VI指导。窗口指导也是日本银行进行金融监管的手段之一。这种
做法本来是日本银行对每个打交道的金融机构的资金运用、资金筹措等活动
进行劝告的方式。商业银行有自身的经营原则，如果它每天陷于资金不足的
局面，就不能进行正常的经营，其结果必然要从日本银行借入大量资金，不
利于日本银行金融调节。为此，日本银行事先对各金融机构的资金状况进行
预测，对其资金运用计划进行了解，进而给予劝告。现在窗口指导的范围扩
大到金融机构的存款、贷款、有价证券投资、短期资金交易等诸多领域，但
重点仍然是贷款资金不能过多。这也说明，窗口指导主要是日本银行抑制商
业银行贷款的一种手段。窗口指导在日本银行的金融紧缩措施中占有重要地
位，有时甚至成为最强有力的手段。为了把商业银行的贷款限制在一定范围
内，窗口指导实际上是一种行政命令，甚至可以说是一种金融管制措施。之
所以这样说，是因为窗口指导名义上是劝说或者叫中央银行要求商业银行协
助，实际上中央银行对其他银行处于～种上级机关、最大债权者的地位，在
其劝说的背后，包含着日本银行的强硬态度，其他银行只能唯命从之。
l、直接金融监管的内容
在日本，除了日本银行的金融监管以外，对金融业直接的监督管理，主
要由大藏省负责。一般来说，大藏省对金融业的监管分管理和监督两项内容：
管理的内容主要包括：营业年度的规定，盈利准备金的提存、业务报告
书呈送、资产负债表等的公告以及业务和财产状况说明书的供览等等。
监督主要包括三项内容：(1)为了保证银行业务健康开展，大藏省大臣
认为有必要时，可要求银行等金融机构报送有关业务和财产状况的报告或资
料，这类似于我国的报送稽核。(2)大藏省大臣认为有必要时，可派人员去
有关金融机构，质询其业务或财产状况，或检查其账簿、报告和其他物品。
在日本银行．还特设监督官，监督其业务开展，这类似于我国的现场稽核和
派驻员。(3)大藏省大臣按照银行业务和资产状况，认为有必要时；可以停
止其全部或部分业务，以及采取其他必要措施。有时，还可令金融机构的董
事或监事解任，或者取消营业许可等等。
此外，金融机构的开业、合并、转让以及歇业和解散等，也必须经大藏
省大臣的批准。
(三)、日本金融监管体制改革”
20世纪90年代以来，日本经历了泡沫经济破灭和亚洲金融危机两次大
的冲击，经济增长长期处于低迷状态，金融机构也陷入了前所未有的困境，
金融机构破产事件接二连三、银行不良资产规模不断增加。
为摆脱经济增长与银行经营之间的恶性循环，自1996年以来，日本政
府一改往日在金融改革方面“说的多、做的少”、步履蹒跚的传统做法，大刀
阔斧地推进冠名为“金融大爆炸”的全面改革。然而金融“大爆炸”开始，
接连不断的金融机构破产事件导致了日本战后最大的金融危机。面对金融机
构大量破产、特别是大型金融机构的相继破产，公众逐渐失去了对金融机构
的信任，社会舆论也逐步认识到大藏省“一省独大”、独揽金融监管权的现行
金融监管体制是失败的，是导致金融危机的根源所在。金融改革的矛头直指
政府金融监管部门，实行了近半个世纪之久的金融监管体制终于开始发生较
大变化。
至2001年为止，一个以金融厅为核心、独立的中央银行和存款保险机
构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制基本框架已经初步
形成。金融厅成为日本金融行政监管的最高权力机构，全面负责对所有金融
机构的监管工作。财务省(原大藏省)下属的地方财务局以及劳动省、农林
水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规
定对相关金融机构实施监管。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能。
日本银行和存款保险机构负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。
金融厅专职监管职能包括：负责对民间金融机构进行检查和监督：根据
《早期金融增强法》(2001年3月)向金融机构注入资本；是根据《金融重建
”见金融改革与金融安全课题组《日本金融监管体制改革最新进展》国研网
23
法》(2001年3月)处置破产银行。其协同监管职能为：一是策划和制定金融
法规，包括金融破产处理和危机管理；二是对存款保险公司等实施监管
第三章国外金融监管制度比较
由于政治、法律、民族传统和经济发展水平的差别，以及金融体制、金
融监管理论和方法的不同，世界各国在金融监管要素上存在着较大的差异，
本章就美国、英国、日本金融监管制度进行比较。
第一节市场准入比较
从金融监管的角度看，对市场准入的控制是保证金融业安全稳定发展的
有效的预防性措施，把好这个“通道”，就意味着可以将那些有可能对存款人
利益或金融体系的健康运转造成危害的金融机构拒之门外。总的来讲，几乎
所有市场经济国家的监管机构都参与金融机构的审批过程。只是在参与的程
度和方式上国与国之间还存在差异。
1、美国
各类吸收存款机构由相应的监管部门审批。银行由货币监管总署或各州
的银行管理机构审批；储蓄和贷款协会由联邦国内贷款委员会审批；国民信
贷协会由国民信贷协会管理署审批：州政府和货币监管总署所规定的市场准
入条件基本一致。在对申请人进行审核时主要考虑以下因素：资本金来源及
充足性，财务状况(包括其发展前景)，所推荐管理层成员的品行和能力(要
求出具在其他银行从业时的良好业绩证明)，其业务活动能为社会提供便利，
并符合经济发展的需要。
2、日本
任何想从事金融业务的机构都必须先从财政部领取营业执照。银行须以
合股公司的形式设立，对各商业银行规定的最低资本金数额是10亿日元，申
请人必须有很强的融资能力，以保证稳健和高效地开展金融业务，并要向财
政部提供令人信服的收益前景。经理层要具备从事金融业务所必须的知识和
经验，必须有良好的社会声誉。从社会公众的利益出发，财政部在审批机构
过程中，如果认为有必要，可以强制性地增加一些条件和要求。
3、英国
根据1979年银行法的规定，任何吸收存款机构的设立均须事先得到英
格兰银行的批准，英格兰银行可以颁发两种营业执照：一种是“银行”，这类
机构能提供范围较广的金融服务，并且在金融界拥有较高的声誉和实力；另
一种是“吸收存款机构”，这类机构相对来看不具备“银行”的条件。1987年
银行法取消了两级执照制，统一为吸收存款机构。金融机构在获准营业之前
必须达到银行法规定的一些最低标准。银行法对外国银行在英国分支机构的
实收资本没有具体规定，但英格兰银行要取得该分支机构母国监管当局对其
资本充足性的责任担保。此外，要求银行管理和决策层的全体成员要有良好
的信誉、职业技能、知识和经验，能够很好地履行其职责和义务。
第二节风险控制比较
分散风险既是银行的经营战略，也是金融监督的重要内容。经验表明，
在经济、金融环境不断变化的情况下，任何形式的风险集中都有可能使一个
营运正常的银行步入困境。金融结构的变化、金融工具的不断创新、表外业
务领域的逐步扩大，新的风险形式也应运而生，各种风险之间的联系和影响
也更加紧密和复杂。因此，如何对风险集中程度进行准确的估价和有效的控
制，成为近年来倍受各国关注的一个问题。
l、美国
(1)贷款集中。美国对银行向单个客户的贷款数与银行未动用资本和
盈余之间的比例有明确的法律规定。国民银行一次向单个客户提供的没有足
价适销抵押品作保证的贷款总数(包括展期贷款)不得超过银行未动用资本
和盈余的15％。如果有足价适销的抵押品作保，比例可放宽至25％。信贷集
中是金融监管当局定期检查的一项重要内容。
(2)国家风险。对每个国家的贷款没有正式的规定，但监管当局要按
统一的标准对国家风险进行监控和评价。对单个外国客户贷款的规定与国内
客户相同。
(3)外汇头寸。对银行的外币业务量没有特别的法律限制，但要通过
即期和远期外汇头寸周报和季报进行监控。
2、日本
(】)贷款集中。商业银行向任何单个客户提供的信用便利不得超过银
行资本金的20％(对长期信贷和信托银行的规定限额是30％)。对中央和地方
政府的贷款可以不受限制。
(2)国家风险。财政部和日本银行在对金融机构实施检查时，特别注
重对国家风险的评价和监督。常规监控是通过报送资料的形式进行的。各银
行的国际贷款业务要接受财政部的窗口指导，原则上对一个国家的长期贷款
总额不得超过放款银行股本的40％。
(3)外汇头寸。授权外汇银行在每个营业日结束时，其外汇净头寸(包
括即期和远期外汇)不得突破核准的限额。
3、英国
(1)贷款集中。1983年4月，英格兰银行发出通知，要求对单一客户
或客户集团的贷款一般不应超过银行资本基础的10％。1985年和1986年，英
格兰银行又采取了一系列控制银行风险的措施，如规定对单一客户的贷款不
得超过银行资本基础的25％，对其他银行和政府的贷款或有特殊情况经许可
的可以例外，发放大额贷款要报英格兰银行备案，超过一定数额或比例要事
先向英格兰银行通报。
(2)国家风险。没有关于国家风险和正式规定的限制，不过，英格兰
银行要根据统一的半年度报表对银行的国家风险情况进行监控，并将其作为
评价银行资本充足性和流动性的一个重要参考因素。英格兰银行要求各家银
行建立自己的国家风险评价和控制标准，并对其执行情况进行经常性的检查。
(3)外汇头寸。英格兰银行对所有在英国营业的银行的外汇头寸进行
监控。按规定，任何币种的交易头寸净敞口数均不得超过资本基础的10％；
各币种的净空头数之和不得超过资本基础的15％。对于外国银行分支机构，
英格兰银行要求其总部及母国监管当局要对其外汇交易活动进行有效的控
制。
第三节资本充足性比较
面对资本质量下降、表内表外业务风险的增加及国内外市场竞争的压
力，在最近几年中，各市场经济国家的金融监管当局都已经开始着手防止银
行资本充足率的进一步下降。随着银行资产负债管理技术的不断成熟。资本
充足性的测量方法也逐步完善。监管当局已经将注意力放在促使银行提高资
本水平上，为此，各国都在努力改进对银行资本充足性的测量、评价和监督
方法。
l、美国
从1981年开始，美联储为国民银行、州立成员银行和银行持股公司确
定了最低资本标准。在资本测量上，对初级资本和总体资本作了区别。初级
资本包括股本，即普通股、永久优先股、股票溢价和未分配利润、意外事件
储备和其他资本储备；强制性可转换工具(须符合某些具体条件，且所占比
例不得超过初级资本的20％)；贷款与租赁损失储备；在并表附属机构中的少
数权益。总资本等于初级资本加非永久优先股、未进入初级资本的强制性可
转换工具和次级资本债务(原始期限至少在7年以上，且总数不得超过初级
资本的50％)。对银行及持股公司资本充足性的基本要求是：初级资本与总资
本的比率为5．5％；总资产的比率为6％。这是最低标准，对那些表外业务或
风险资产比重较大的银行要相应提高初级资本要求。
1986年，美联储建议采用风险资产率的方法衡量银行的资本充足性。
将资产和某些表外项目分为四类，并根据每类的风险程度确定相应的权重。
第一类资产——现金和准现金，权重为零，包括短期财政债券及在联邦储备
银行和外国中央银行的活期存款。第二类资产——货币市场风险资产，权重
为30％，此类资产的违约风险极小或没有，并且流动性程度较高，主要包括
长期财政债券、在美国保管机构的短期债权、某些货币市场工具等。第三类
资产——中等风险资产，权重为60％，包括在美国保管机构的长期债权，对
工业国家政府和银行的债权及商业信用证。第四类资产——标准风险资产，
权重100％，指前三类中未包括的风险资产。
2、日本
27
银行法中对银行的资本充足性没有规定具体的比率或指标，但大藏省要
对银行的资本充足性进行日常监控。“自有资本”是一个重要的监控项目，其
主要成分包括股东权益、普通贷款损失准备金、固定资产退废储备及其他号
用储备。次级债务不包括在自有资本之内。1986年建立了一套新的资本充足
率指标，作为目标比率，它要求银行的自有资本到1990年达到资产总额的4％。
对那些有境外分支机构的金融企业还规定了补充指标，即自有资本加70％的
证券资本盈余要达到总资产的6％左右，另外，对非居民债权的风险资产率也
规定有专门的指导性指标，从1986年9月开始，要求各银行每半年向大藏省
报送一次有关资本充足性的资料。
3、英国
英格兰银行通过监控银行的资本搭配率(资本与负债的比率)和风险资
产率，对其资本充足性进行评价。资本基础被定义为：实收普通股和不可赎
回的优先股，股票发行溢价；损益账户余额；总储备(包括被许可的“内部”
储备)；能够自用于弥补未来损失的普通坏账准备金减去与递延税收资产有关
的部分：在非完全所属的并表企业中的少数股权；符合要求的次级债务。从
谨慎监督意义上讲，在考核资本充足性时，要对资本基础进行调整，即从资
本基础中减除对非并表附属机构和相关企业的投资、商誉、房产设备和其他
固定资产及所持其他银行的次级债务。资本搭配率反映调整后的资本基础与
全部非资本性负债(不含己被并入资产负债表的或有负债)之间的比例关系。
在资产风险率方面，根据三种风险类型，对不同的资产规定不同的权重。三
种风险类型是：信贷风险、投资风险和强制销售风险。现金在英格兰银行的
存款余额等资产的风险权重为零。其他资产的风险权重范围相当广泛，如：
流通券和短期国库券为10％，对英国银行的同业贷款、对政府部门的贷款及
对银行和政府部门的票据承兑为20％；对其他国内外居民的票据承兑、英国
公共部门的债券担保和其他或有负债为50％；标准商业贷款、外币总头寸为
100％；关联贷款和对非上市公司的投资为150％。从1985年开始，对于因提
供票据发行便利(NIFs)而产生的或有负债的风险权重按50％计算。在常规
检查和磋商中，英格兰银行根据每个银行的具体情况，在与其管理层进行协
商的基础上，制定一个最低风险资产率(资本与风险资产的比率)，该比率往
往是针对某一级情况类似的机构而确定的。英格兰银行要求每个机构都能正
常地开展其业务活动，以便使其风险资产率保持在规定的水准上。
第四节危机处理的比较
政府金融政策的一个主要方面是维护公众信心和减少金融体系运行过程
中的不稳定因素，金融监管在这方面会起到重要作用，但即便是在最有效的
金融监管体制下，也无法完全消除银行陷入困境的可能性。一旦出现较为严
重的问题，银行不借助于紧急救助，难关是很难渡过的，因此，有必要建立
一套有效的危机处理制度，以便将银行破产倒闭的发生率降到最低限度，一
些发达国家对此做了有益的尝试。
1、美国
根据联邦储备银行法，联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷
款。除了一般短期调整贷款外，联储还可以向那些由于意外情况而陷入困难
的银行提供资金支持。
作为最后借款人，联邦储备银行有向具有偿付能力的银行提供暂时流动
性支持的职责。同时，联储也有一套处理有问题银行的机制，包括非正式的
行政措施和正式的强制行动。通常采用的方法是：责令现有股东注入资金，
更换管理层；争取向其他银行贷款：寻求其他银行合作。当银行临近破产的
时候，联邦存款保险公司则要采取必要的措旆，例如：(1)提供直接资金支
持以维持银行继续营业；(2)支持一个新成立或业已存在的机构收购破产银
行的资产并承担其债务；(3)如果以上努力不成，联邦存款保险公司将尝试
把破产银行的投保存款转让给一个新成立或业已存在的机构；(4)作为最后
手段，联邦存款保险公司将对破产银行已投保的存款进行理赔。
2、日本
日本银行通过信贷限额之内的逐日放款帮助各银行解决临时性的流动性
困难。具体方式可以是商业票据再贴现，也可以是以合格证券为抵押的贷款。
在金融体系受到威胁时，经大藏省批准，日本银行也可以向有关金融机构提
供特殊期限的贷款。
如果认为某家银行经营不好，财务状况相当差，大藏省可以命令该行暂
停部分或全部业务，接管其财产，或采取其他必要措旌以维护金融稳定，保
护存款人利益。如果某银行违反银行法和其他法规，或有损害公众利益的行
为，大藏省可以暂停其业务活动，撤销其经理层、审计人员乃至董事会成员
的职务，或吊销其业务经营执照。存款保险公司可以向那些有意收购或兼并
危机银行的金融机构提供资金帮助，如提供低利率贷款等。
3、英国
作为货币市场的管理者和货币政策的执行者，英格兰银行随时可以向英
国金融体系注入必要的资金，在特殊情况下，英格兰银行也可以考虑对正常
融资渠道受阻的银行提供特殊流动性支持。按银行法规定，对那些有迹象表
明正在陷入困境的金融机构，英格兰银行可以对其采取一系列的措施，为保
护存款人利益，英格兰银行可以指派专员对“获准机构”的业务经营和财务
状况进行调查，这种调查可以延伸到该机构所在集团中的其他公司，最为严
厉的措施是吊销吸收存款许可证。英格兰银行可以直接吊销金融机构的吸收
存款许可证，也可以重新颁布一个有条件的营业执照，要求获准机构按英格
兰银行的要求开展业务活动。一般来讲，为了保护存款人的利益，英格兰银
行可以使用法律赋予它的一切权力。在下列情况下，英格兰银行将请求法院
对金融机构进行停业清理：(1)金融机构无力支付到期负债；(2)资产价值
低于负债数额。
第五节存款保护比较-s
当一家银行面临破产清算的时候，自然就会引出如何保护存款人利益的
问题。在这方面，许多市场经济国家都建立了官方或行业性的存款保护体系，
在必要时能够向存款人提供某种程度的保护。对银行来说，存款保护体系的
存在，无疑也是一个重要的稳定因素。在有效的存款保护制度下，即使发生
市场波动和信心危机，在受保护范围的存款人也不会热衷于挤兑活动，从而
大大减轻了银行的压力。
8山f证I 9 2 9～i 9 3 3年的火危机中美国近万家银行倒f；}j，引发j’经济灾难，为恢复公众伟L，．
美国在危机后，建立r第一个正式的全国存款保险制度，目前，大多数发达国家都建立r存款保险制度
30
l、美国⋯
联邦存款保险公司为客户在各商业银行和互助储蓄银行的存款提供保
护，联邦存款保险公司由一个三人董事会负责管理，成员由总统任命。各银
行董事或经理没有资格成为三人董事会的成员。存款保险公司的资金主要来
自政府债券投资收入，在紧急情况下，存款保险公司还可以从财政部取得借
款，征收额按存款余额的一定比例计算。存款保险公司的保险基金一般要保
持在全部投保存款的1．1％一1．4％之间，具体征收比例由董事会适时调整。联
邦存款保险公司的信托公司的客户是自愿的，它面向所有的商业银行、互助
储蓄银行及吸收存款的信托公司。但从银行方面看，联邦储备银行要求其所
有成员都必须参加联邦存款保存款保险，从1987年开始，允许外国银行的分
支机构参加联邦存款保险。每个客户在一家投保银行(包括所有的国内分支
机构)中受的保护，存款总数以10万美元为高限。
联邦存款保险公司有权对投保银行进行监督检查，必要时，可以责令银
行停业或解除其负责人的职务，为保护存款人利益，联邦存款保险公司有权
采取以下措施：(1)对经营失败的银行进行接管，并在最高保险金额之内支
付存款人，付清保险存款之后，联邦存款保险公司将进而对该银行进行清理。
(2)通过招标方式，寻求合适的银行、银行持股公司或个人来购买该银行的
部分资产并继承其全部存款，只有经董事会判断，在确能减少保险公司损失
的情况下才会使用。(3)联邦存款保险公司也可以直接对那些陷入困境的银
行提供资金支持。主要有以下几种情况：这种直接资金帮助能够避免该银行
倒闭的危险；该银行在社会上有举足轻重的地位和作用；这种资金支持能够
减少保险公司的损失。(4)联邦存款保险公司可以在一定期限内(最长不得
超过两年)继承那些濒临破产银行的投保存款责任。
联邦储蓄和贷款保险公司为储蓄与贷款协会办理存款保险业务。所有在
联邦注册的储蓄与贷款协会都必须参加存款保险，但在各州注册的可以自愿
参加。联邦储蓄和贷款保险公司的资金主要来源于保费和投资收入，最高投
保存款额为10万美元。
4见陆军陈志毅《各国存款保险制度安排的比较研究》，《国际金融研究》2 o o 2年5期
3I
国民信用社管理署可以为备信用合作社提供存款担保，金额也以10万
美元为限。
2、日本
存款保险公司于1971年创立，创始资本由日本政府、日本银行和各金
融机构按等额分摊。存款保险公司由一个专门委员会负责管理，委员会由日
本银行行长和私人金融机构的代表组成。成员机构每年按上年末存款余额的
O．008％缴纳保费。普通银行、信托银行、长期信贷银行、外汇银行、互助贷
款与储蓄银行、信贷协会和信用合作银行必须强制性地参加保险，除银行同
业存款以外的所有日元存款都在保险范围之内，对每个存款人的最高赔付额
为1000万日元，外国银行在日本的营业机构不得加入存款保护体系。
3、英国
1982年建立了存款保护基金。基金向所有注册银行和其他吸收存款的
金融机构征收保费，保费按其存款的一定百分比计算，但最低不得少于2500
英镑，最高不超过30万英镑。英国政府曾发表金融监督白皮书，建议将保费
最低征收额从2500英镑增至1万英镑。此外还规定，在特殊情况下，根据实
际需要还可以征收额外保费，但累积征收总额一般不超过银行存款的0．3％。
各银行原则上要强制性加入存款保护基金，但经财政部特许的可以例外。基
金由一个专门委员会管理，其成员包括英格兰银行的正、副行长和财务总监，
及由英格兰银行任命的若干一般成员，原则上，英国境内的账面英镑存款均
在保护范围之内，但银行同业存款、五年以上的定期存款及关系人存款不在
受保护之列。在保护范围之内，金额在1万英镑以下的存款，其受保护价值
为实际存款额的75％。
第四章国外金融监管对我国的借鉴意义
第一节我国金融监管体系的改革情况20
l、建立了以风险防范为核心的金融法律体系。近年来我国颁布的金融法律
”见张海莹、张湘英、朱俊强《中国金融面临的问题及政策取向》，《金融理论与实践》2 o u 2年7月
32
和一系列法规规章，涵盖了从金融机构市场准入、业务风险防范和市场退出
各个环节，促进了依法经营、依法监管。
2、实行了分业经营、分业监管的金融监管体系。以前我国金融监管权集
中于中国人民银行一家。随着金融机构种类增多和金融业务多样化，加上我
国金融市场还不够规范，金融机构内部风险控制不能适应业务交叉经营的要
求，金融监管也欠缺经验，迫切需要有新的监管体制，以提高我国的金融监
管水平。
1998年，中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会相继成立，
标志着我国银行、证券、保险业的分业经营和分业监管体制的初步形成。三
个监管部门各司其职、分工合作，提高了监管效率和监管专业化水平。三家
监管部门还建立了三方监管联席会议制度，以交流监管信息，及时解决分业
监管中的政策协调问题。这是监管部门加强沟通，加强协作的重要体现，对
促进我国金融监管水平的提高将发挥重要的作用。
3、改革了人民银行管理体制。根据中共中央、国务院决定，中国人民银行
于1998年撤销了30个省级分行，设立9个跨省(自治区、直辖市)分行，明确
了人民银行各级行在金融监管方面的权力和责任。同时建立监管责任制，把
监管责任层层落实到各个监管岗位和监管人员。这一改革增强了中央银行监
管的独立性、有效性和公正性。在监管方式上，1998年，中国人民银行按照
内外一致、全程监管的原则对内设监管司局进行了调整，实行一体化、系统
化监管，打破了中央银行对一个法人机构监管权力由多个部门分割行使的格
局，并实行了本外币业务、表内外业务、境内外业务的并表监督，从监管方
式上进行了有益的改革和探索。
4、建立了非现场监控系统。在非现场报表数据采集方面，实现了统一数
据库和统一数据源，为监管部门进行风险预警分析、采取监管措施、跟踪实
施效果等提供了基本的系统工具。
5、出台了《防范和处置金融风险暂行办法》，分别制定防范和化解金融
风险方案，并得到顺利实施。通过注资、兼并、收购、债转股、关闭和破产
等方式，重组有问题金融机构，化解了一些金融机构的风险，维护了金融体
系的稳定。
6、在规范化方面，我国也推行了一系列改革措施，如1998年由财政部
向商业银行发行2700亿元特别国债的形式向商行注资，使其资本充足率达到
巴塞尔协议要求的8％水平，以及在商业银行内部推行五级贷款分类法等便于
监管者在数量上监管金融风险的办法等。
第二节国外金融监管对我国的借鉴
爰叮氛
在我国的经济改革和金融改革进一步走向深化的时候，应充分借鉴世界各
国金融监管的优点并认真考察其发展趋势，探索一个符合我国国情的金融监管“最
优”模式。就目前情况看，我国金融监管在以下几个方面还有待完善：
(一)、完善我国现有法律框架一
(目前，我国已加入WTO，但相关的金融法律制度还不够完善，如《商
业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适合加入WTO后我
国银行业的发展和对银行业监管的需要，这要求我国应根据金融市场开放的
现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况等，进一步修改、完善现有法
律框架。t
(二)、完善我国银行现场检查制度?
f现场检查制度是我国银行监管的主要方法和重要手段，其优点在于能够比
较细致地深入了解、发现被检查机构的～线隐蔽性问题，目前我国银行检查
制度仍存在一定的缺陷。
改进和提高我国监管效能可从以下几个方面着手：
1、拓展广度。将合规性和风险性相结合，以合规性检查为前提，风险
性监督为主，结合非现场监督扩大检查的覆盖面。
2、提高效率，避免重复检查。可借鉴美国经验，实施每年一次的现场
检查，加强银行业监管力度。同时，对内要统筹人民银行各职能部门的检查，
对外要协调财税审计的检查，减少检查对银行造成的负担。
3、加强现场检查与非现场检查的协调合作。参照日本的经验，将现场
检查与非现场检查这两种监督方式结合起来，实现优势互补，使得现场检查
的深入性和非现场检查的连续性能结合起来。文
(三)、进一步完善我国银行非现场监督体系?
(我国银行非现场监督开始于计划和统计部门，其范围只限于统计分析信
、
贷资金和存款计划的完成情况。后来非现场监督的范围随着中央银行监管职
能的加强而扩大。目前，人民银行各业务职能部门都有专门的报表收集与分
析功能，但没有形成一个完整、健全的体系，无法有效地发挥非现场监督的
作用。借鉴美国等西方发达国家非现场监管的经验，健全和完善我国银行非
现场监督体系已刻不容缓。
l、建立统一、科学、规范化的非现场监督体系。要统一银行非现场监
督制度，各式报表实现标准化，并按会计科目建立科学的监控体系，实施并
表监督。考虑到我国目前的监管能力，在监控指标的设置上可参考英国指标
设置：设置监管指导线、最低比率与目标比率，将谨慎和弹性原则相结合，
更好地适应我国金融监管的要求。
2、建立非现场监控数据库，实现信息共享。改变当前非现场监督数据
分散割据的状况，可如美国那样建立非现场监控中心数据库，实现信息共享。
可由中国人民银行各职能部门提出专业监控指标和报表要求，由金融统计部
门统一开发和收集，并通过电脑加工，输送给各部门，提高非现场检查的效
率，确保信息的完整性。
3、加强非现场监督的法制性。从法律上确保报表的真实、完整、准确
和及时性，对虚假、伪造、迟报、漏报的银行及其负责人予以必要的法律和
行政处罚。
4、完善非现场监督风险指标体系，及时分析反映出银行的经营风险状
、
况，提高非现场监管的预警和快速反映能力。、?
，
(四)、建立存款保险制度。
／
／美国30年代创建的联邦保险制度是现代银行监管史上的一项创举，它
对于保护存款人利益，维护公众对银行业的信心，避免因个别银行破产导致
银行体系的系统性风险起着重要的作用。
随着我国银行制度改革的深化，特别是银行企业化和国际化的发展，银
行破产倒闭的情况会越来越多，政府传统的对国有银行的保护将不会持久。
因此，为防范金融系统风险，我国必须借鉴美国等西方国家经验，建立强制
性的银行存款保险制度。由于目前我国的市场化程度不高，银行组织体系仍
待完善，因此可先建立中一小7～银行～的～存一款～保-险一制一度，待条件成熟后，再扩大到
全部银行。3
f
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