青岛海洋大学
硕士学位论文
中国银行业金融监管的研究
姓名：瞿恒锐
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：孙健
2002.6.1
中国银行业金融监管的研究
摘要
，
／金融业是现代经济的核心，而银行业又是金融业的核心。银行业的稳
健与弪济的稳定增长密切相关，稳定高效的银行业能促进、推动经济持续
发展：反之银行危机对国民经济会造成巨大冲击。银行监管作为预防、控
制和减轻银行危机的制度安排，对银行系统的稳健起着关键性的作用。正
如2002年2月在全国金融工作会议上，朱镕基总理所明确提出的“加强监
管是金融工作的重中之重”，强化监管，提高监管有效性对我国脆弱的银行
业意义重大。
当前，中国银行业正处于深化革新的最前沿，尤其是加入世界贸易组
织后，如何保持我国银行业的稳健性，同时促进银行业的深化改革，对中
国银行监管制度提出了挑战。迫切需要在理论研究的基础上对我国银行监
管体系作深入分析和研究，以完善我国银行监管制度，实现对银行业的有
效监管，进而保持金融稳定，顺利推进银行业的改革和发展。因此，对中
国银行业金融监管做全面系统的分析研究具有很强的理论和现实意义。)
)
文章首先从史实上追溯银行监管制度的产生，并从其演变过程中把握
银行监管制度的发展规律和趋向；同时从理论角度，在分析银行业的特殊
性与稳健性的基础上，应用经济学原理对银行业金融监管的必要性和重要
性进行理论解释，为全文全面展开对我国银行监管体系的研究奠定理论基
础。论文的核心部分主要对中国银行业的稳健性进行实证分析，对中国银
行业存在的潜在危机做结论性判断，进而分析完善我国银行监管体系的紧
迫性和重要意义，并深入探讨了目前我国银行监管体系的现状和问题。最
后在对国际银行监管的模式及发展趋势的进行比较分析和理论分析的基础
上，结合中国银行业的特殊性提出完善我国银行监管体系的具体对策。
关键词：银行∥银行稳健性：银行监管义
The Research of Banking Supervi SiOn in Ohil38
Abstract
Finance system is the core of modem economy．Banking industry is the heart of
finance system．So banking stabilization and efficiency play an important role
in economic development of every country．As the system to keep bank safety
and efficiency,banking supervision is essential to the systemic stabilization of
bank．How to improve the banking supervision is challenge to each country．To
China，with WTO entry and frail banking system，the complete and deep
research of banking supervision system has special significance．
As Premier Zhu Rongji put forward“financial supervision enhance is the
importance ofthe importance”at the financial work Beijing meeting in feburary
2002．Since banking industry of China faces the challenge of WTO entry,it is
urgent to advance the banking supervision system and improve the efficiency of
inspection，which will benefit the financial safety and facilitate the banking
reform．Therefore，the research of banking supervision in China has profound
academic and realism significance．
In first part the thesis analysis the necessity and importance of banking
supervision in historic and theoretic perspective，which establish the theoretic
base and analytic flame．Modem economics theory is applied to explain the
banking supervision．At the same time，the object，content and methods of
modem banking are introduced．Then the core part carries out the
demonstration analysis of Chinese banking Stalinization and efficiency．The
conclusion of banking latent crisis is bmught forward on the basis of research．
The complete and efficient banking supervision system is urgent and has
profound significance．In the final section of this part。the actuality and
problems are expatiated．Final part includes the forth and fifth chapters．The
chapter 4m focuses on the comparative analysis on the international trend of
banking supervision．On the basis of international reference，especially combine
the particularity of Chinese banking system，the policy suggestion is put
forward in detail in the final chapter．
Key Words：banking industry,banking stabilization and efficiency,banking
supervision
中国银行业金融监管的研究
前言
翻开历史的长卷，我们可以看到银行监管事实上是起源于现实中银行
危机的教训，并伴随着银行业的发展和危机的演化而不断进行调整和变革。
从史实上去探寻银行监管制度的历史沿革，我们发现任何一种监管体制都
是在特定历史条件和经济体制下形成和发展的，是在多次出现银行危机以
后不断总结经验教训、不断修正监管制度的结果。银行监管理论和实践的
发展具有危机导向性，体现了危机——监管——稳定——放松监管——危
机——变革监管——稳定——重新放松的循环往复以至无穷的辩证发展过
程。因此，银行自身的行业特殊性、稳健性和银行危机的探讨是研究银行
监管制度的逻辑起点。
在研究银行监管之前，有必要给出银行危机的定义。我们采用的是国
际货币基金组织给银行危机下的定义。，银行危机是指这样一种情况：实际
或潜在的银行挤兑与银行失败引致银行停止偿还负债或为防止此一情况的
出现政府被迫大规模提供援助。国际货币基金组织将金融危机分为银行危
机、货币危机、债务危机、系统性金融危机。银行危机是广义的金融危机
的一种；如果银行危机导致整个支付系统失灵，并损害了实际经济，银行
危机就是狭义的金融危机。
金融业是现代经济的核心，而银行业又是金融业的核心。进入90年代
以后，世界上许多国家爆发银行危机或银行业的严重阀题。银行业监管作
为预防、控制和减轻银行危机的制度安排，对银行系统的稳健性起到了关
键作用。当前，中国银行业正处于深化革新的最前沿，尤其是加入世界贸
易组织后，如何保持银行业的稳健性，同时促进银行业的深化改革，对中
国银行监管制度提出了挑战。2002年2月在京召开的五年一次的全国金融
工作会议上，朱镕基总理明确提出“加强监管是金融工作的重中之重”，强
化监管，提高监管有效性对银行业的稳健性，特别是对我国脆弱的银行业
意义尤其重大。迫切需要在理论研究的基础上对我国银行业监管体系作深
入分析和构建，以完善我国银行监管体系，实现对银行业的有效监管，进
而保持金融稳定，顺利推进银行业的改革和发展。因此，对银行业监管体
系做全面系统的分析研究具有很强的理论和现实意义。
。AstiDcmirguc·Kum andEnricaDctragiachc“TheDeterminantsofBap．kingCrisesinOcve|opittgand
Developed Countrics”t IMF STAFF papers,1908．V01．45．No．1
1
中国银行业金融监管的研究
1现代银行业监管制度的历史沿革
1．1银行监管的产生
1580年，在当时世界商业中-tl,意大利建立的维尼斯银行成为最早出现
的近代银行，也是历史上首先以“银行”为名的信用机构。。自从现代意义
上的银行诞生开始，银行失败和银行危机始终伴随着银行业的发展。但是，
早期的银行业是一直处于自由竞争、没有监管的状态。直到了18世纪末
19世纪初，由于经常出现银行倒闭与银行危机，同时由于此时的银行系统
已经成为经济中的核心，使银行危机严重损害存款人和企业利益，破坏商
业和经济活动，对银行施加监管的呼声日益高涨。而银行监管作为一项制
度产生则是以中央银行成为银行的银行并发挥最后贷款人为标志的，在此
基础上银行监管的实践才逐渐丰富起来。
1585年，在维尼斯刚刚兴旺起来的现代意义上的银行业经历了一次大
危机，城内103家银行中96家破产倒闭。1720“南海泡沫”案和“密西西
比泡沫”事件导致大批银行的倒闭，使英国和法国的经济遭受了沉重打击。
1763年由于普鲁士的弗雷德里克大帝以汇票兑现，导致阿姆斯特丹的50
多家银行倒闭，危机转而影响到汉堡和柏林。l 772年英国的银行危机使400
多家地方银行中的300家受到影响，其中100家被迫关闭。。
历史上，一次次银行危机愈演愈烈，同时伴随着银行业在经济中越来
越重要的作用，银行危机对经济的损害也越来越大。但在以英格兰银行
(1694年成立)发挥最后贷款人职能(1825)之前，并没有一项制度安排
来应付银行危机的恶化，更别说防范危机的发生。直到英格兰银行成为最
后贷款人。
最终贷款的实质理解为作用于货币供给维护银行系统的流动性，则能
够充当最终贷款人的不仅是中央银行，还有财政。1825年2月英国发生支
付危机，由此发生了一场“谁应充当最后贷款人”的争论，争论的焦点是
由财政充当最后贷款人，还是由英格兰银行充当最后贷款人?由财政充当
最后贷款人，则在发生支付危机时，财政发行国库券——商人以存货抵押
获得国库券——银行接受国库券贴现——缓和支付危机；由英格兰银行充
⋯黄达：‘货币银行学)，四川．四川人民出版杜．1996，D200
。马歇尔：‘货币．信用与商业)．北京，商务印书局．1986年。p3IO
2
中国银行业金融监管的研究
当最后贷款人，则在发生支付危机时，英格兰银行凭商人的存货提供贷款
或进行正规贴现，以缓和支付危机。当时，英格兰银行比较“保守”，在发
生支付危机时限制贴现，拒绝垫款，要财政充当最后贷款人。可是政府不
赞成，最后还是由英格兰银行充当最后贷款人，缓和支付危机。这一段历
史，不仅可以看出英格兰银行作为银行的银行是政府、央行与商业银行博
弈的结果，而且给我们的启迪是：中央银行作为“最后贷款人”这项制度
安排，它的实质是维护银行系统的流动性。
英格兰银行从1825年开始发挥最后贷款人的职能，到1866年，英格
兰银行已经可以比较成熟地运用贴现政策化解银行危机，并在这方面日渐
成熟。1866年以后，每逢英国经济周期性的波动时，未再出现系统性银行
危机，同时国外的银行危机也仅引起英格兰银行贴现率和准备金的变化，
而未引发英国系统性银行危机。英格兰银行的成功使其他国家纷纷效仿，
成立中央银行。
最后的贷款人本质上也算不上金融监管，但是它却为中央银行后来进
一步自然地发展为广泛的金融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的
最后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，中央银行借
此可以干涉金融机构的经营行为。自此现代意义上的金融监管才得以产生，
在大多数国家这是19世纪末20世纪初开始的，这也是世界各国开始成立
中央银行的第一次高潮。这期间，世界上约有29家中央银行相继设立。中
央银行作为“最后贷款人”这项制度安排得以普遍化，并在此基础上央行
对商业银行金融活动的监管开始展开。不过，直到20世纪30年代的经济
大危机之前，中央银行对金融机构经营行为的干预还并不十分普通，丙主
要是通过行使最后贷款人的职能防止银行挤兑的发生，同时新、老中央银
行均开始严格准备金制度并以重点管理其他金融机构为己任。
1．2现代银行监管的演化
1．21 30年代到70年代的银行监管：安全优先
总的来看，20世纪30年代以前的银行监管主要集中在货币监管和防止
银行挤提方面，对于机构经营行为的具体干预则很少触及。这种状况与当
时自由资本主义正处于鼎盛时期有关。主流的新古典经济学坚持自由市场
中“看不见的手”，但现实经济金融的发展却越来越表明市场的不完全性是
中国银行业金融监管的研究
客观存在的。30年代的大危机则成为现代银行业金融监管的转折点，这一
时期银行监管突出的特点是：严格监管、安全优先。
凯恩斯主义经济学对“看不见的手”范式怀疑为30年代开始的严格、
广泛的政府金融监管提供了有力的注解，并成为第二次世界大战后西方主
要发达国家对金融领域进一步加强控制的主要论据，监管也从此建立在对
市场不完全性的确认基础上。在凯恩斯宏观经济理论的影响下，传统上中
央银行的货币管制已经转化为制定货币政策并服务于宏观经济调控的目
标，对金融机构具体经营行为的干预则成为这一时期金融监管的主要内容。
理论上这根源于银行业的特殊性和银行危机的渗透性、扩散性和巨大的破
坏性。在现实中则是由于20世纪30年代大危机的经验教训使各国监管当
局致力于建立并维持一个安全稳定的银行体系，这一时期的银行监管将银
行系统的安全作为央行监管的首要目标。
监管目标的确定是银行监管的核心问题，它决定了具体的监管制度和
监管措施的制定与实旋。这一时期存款保险制度、存款准备金制度、分业
经营、银行进入和退出管制、银行最低资本要求以及对银行具体业务范围
的划定等现代银行监管制度的基本内容在不同发达国家全部或部分出现。
各国普遍对银行进行严格的管制措施使得从第二次世界大战后，全球银行
业出现了一个历史上罕见的稳定局面。1945-1974年的30年间，美国商业
银行总共只有139家破产，平均每年不到5家：日本则没有出现过银行金
融机构破产：系统性的银行危机没有在各国爆发。这与此时期世界各国宏
观经济的发展密切相关，但银行业监管，特别是以银行系统安全优先的原
则可以说是其中最直接、最重要的原因。
1．22 70年代至90年代的银行监管：效率优先
70年代，自由主义的理论和思想在凯恩斯主义经济政策破产的情况下
开始复兴。在监管方面，金融自由化理论也随之逐渐发展起来并在理论界
和实际金融部门不断扩大其影响。金融自由化理论从两个方面对30年代之
后的银行监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为央行严格、
广泛的管制，使银行和银行体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而
最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，
监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府解决金融市场不完全性问
题的能力的限制，市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，政府在监
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中国银行业金融监管的研究
管过程中同样会遇到，而且可能更为严重。金融自由化理论以“金融压抑”
和“金融深化”理论为代表，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别
是解除金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，
恢复金融业的竞争，以提高金融业的效率。
可见，如果说30—70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先
的话，金融自由化理论则遵从效率优先的原则。对此，我们可以从“矫枉
过正”的角度来理解。30年代以前基本不受管制的金融体系在30年代的
大危机中崩溃，导致金融体系的安全成为人们优先考虑的目标，30年代到
70年代日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直接的价格性限制和对具
体经营行为的行政性管制，束缚了银行经营和发展的手脚，而在存款保险
制度充分发挥稳定作用和银行挤兑现象已经大力减少的情况下，效率、效
益要求就凸显出来，并超越了安全性目标的重要性。
从开始70年代，不论是发达国家，还是发展中国家普遍开始推行金融
自由化政策。监管出现了放松化的趋势，虽然过程有所差异，但基本的内
容大致相同，对银行业主要表现为以下几方面：～、价格放开，取消存款
利率的限制实现利率自由化；二、扩大银行业的业务范围和经营权限：三、
改革金融市场，放宽银行业准入条件，允许外国金融机构进入本国市场：
四、实行资本流动自由化。管制放松的确带来银行业迅速繁荣，但增加了
银行业务的利率风险、汇率风险、流动性风险，银行失败的概率提高了。
1．23 90年代至今的银行监管：安全与效率并重
国际货币基金组织的一些经济学家研究表明，据统计在过去的20年中，
130多个国家和地区，约占国际货币基金组织会员的3／4出现银行危机或
银行系统性问题。。不仅是发展中国家成为银行危机的重灾区，发达国家也
来频繁发生银行业的系统问题，其中以美国的储蓄贷款协会危机、北欧国
家的银行危机和日本金融“泡沫”的破灭最为典型，其影响也十分深远。
发展中国家的银行危机则更是频繁和广泛，其中以1994年末的墨西哥和阿
根廷，1997年亚洲各国爆发的银行危机与全面的金融危机最为触目惊心。
总结历史的经验和教训，银行危机产生的主要因素包括：宏观经济失
衡、汇率制度的缺陷、资本市场的过快开放和金融体系的脆弱性。其中，
。卡尔·约翰·林捷瑞思等，‘银行稳健经营与宏观经济政策》．p21．38，‘中国金融出版社’．1997
5
中国银行业金融监管的研咒
银行体系的不稳定，除了表现为政府干预、信贷规模盲目扩张、不良贷款
超常积累外，监管当局放松监管或监管不力是引发银行危机的最重要原因。
在这种情况下，金融监管理论开始转向如何协调稳定与效率的方面，取得
二者的某种平衡和融合。特别是发达国家和发展中国家都在探讨如何加强
监管，许多国家采取新措施改革原有的银行监管体系。
可以说90年代一系列区域性金融危机浪潮推动了各国监管当局逐步转
向如何协调稳定与效率的方面。与以往的监管有较大不同的是，现在的银
行监管除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开
始越来越注重银行业自身的独特性对监管的要求和影响。这些理论的出现
和发展，不断推动银行监管实践向着管理金融活动和防范金融体系中的风
险方向转变。鉴于风险和效益之间存在着替代性效应，银行监管这种演变
的结果，既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同于30到70年代安
全稳定优先的监管理论，而是二者之间的新的融合与均衡。
2银行业金融监管的理论分析
2．1银行业特殊性与稳健性的分析
2．11银行业的特殊性
银行实施监管直接原因来自银行危机的教训，但其根本原因在于银行
业的特殊性使银行体系本身具有的不稳定性及对经济的重要作用。因此对
银行业的特殊性做理论探讨，有助于我们认识银行监管的必要性和重要意
义。银行业至少在四个方面被认为是特殊的：
I．提供基本的金融服务
银行提供基本的银行服务，如发放贷款，吸收存款，支付结算。毫无
疑问，这些功能对全社会来说是非常重要的。消费者到银行是为了寻求安
全的投资(如定期和储蓄存款)，为了交易性存款，为了办理支付和短期及
长期贷款。大小企业要依靠银行办理支付结算、短长期贷款和支持性的信
贷额度。政府要依靠银行体系办理支付、分配资金、保管税收收入和传导
货币政策。总而言之，银行的基本业务功能是金融体系和整个经济的核心。
2．资产负债表的高度不对称性‘
用一个简化的模型来描述，即他们的流动负债在名义值上是固定的，
6
中国银行业金融监管的研究
而资产则不够流动，且价值难以评估①。银行贷款的多数，虽然名义上是短
期的，为短期透支方式，实际上是不具有流动性和不能在市场上交易的。
所以银行的一个明显特征是他们典型地以一种不匹配方式运行，即高度流
动性的负债和流动性不强及不可上市交易的资产之间的不匹配。银行的这
种特殊资产负债结构造成了银行的脆弱性和银行体系的潜在不稳定性。
3．银行间的大比例交易
银行间存在着密切的关系，大比例交易通过金融契约(如同业存款契约
和借款契约)而涉及到与之相关联的其他银行，这也是银行业区别于其他行
业的一个非常独特之处。
4．银行体系的传染性
有关某一家银行财务状况的谣言也可能造成存款人和债权人的惊恐和
挤兑，这会迫使这家银行以极低的价格出售资产和在极端情况下停止支付
存款。特别是当受到挤兑的是一家著名的大银行时，这种恐慌会扩展到其
他银行，同时由于大比例的交易是在银行间进行，扩展速度将更快，最终
可能导致整个经济受到不利影响。这也是为什么单个银行的失败或倒闭引
发系统性的银行危机。
2．12银行业的稳健性
银行业的稳健性顾名思义指银行体系作为一整体的安全、稳定和健康、
效率两个方面。研究发现，银行业的稳健之所以是金融稳定的关键是由于
以下几个原因。首先，从量的角度来看，银行是一国经济最重要的融资渠
道，即便在经济最发达的美国也是如此。美国的企业负债权益比率大约为
2：1，并且大部分负债是银行贷款，更不用说其他国家了。其次，因为银行
是一个通过资产负债表上持续期的不匹配来创造流动性的行业，因此它们
承担着银行挤兑的特殊风险。银行易于遭受挤兑的弱点是银行业务的关键
特征。只要银行从事创造流动性的活动，它们就不得不面临这样的风险。
况且，传染性的银行挤兑会更进一步扩展到整个银行部门，其后果是，即
便是稳健的、有支付能力的银行也会遭受挤提的冲击。第三，银行体系还
提供了重要的交易支付服务。挤兑，特别是传染性的挤兑，将会破坏支付
系统的运行，因此形成对整个经济的破坏。第四，银行贷款是债务型契约，
。见D．、v娥蒙德与P．H．第伯维格．1983，“银行挤兑、存款保险与流动性”，摘自‘政治经济学月刊》
第9l卷(6月刊)．p401．419
7
中国银行业金融监管的研艽
其正常运作要求通过资产清算来保证合同的执行。当银行处于财务困境，
例如处于金融危机中时，合同执行人将不得不过早地和过分地清算银行的
投资项目。这样做却会对实际经济造成更广更深的损害。由于所有这些原
因，银行业的稳定在金融稳定中扮演了特殊重要的角色。
从对金融危机的研究中得出的一个重要结果是，银行危机通常都处于
金融危机的核心位置。金融危机可以由银行业危机触发，在这种情况下，
银行业危机的后果是显而易见的。不那么明显、但是更关键的一点在于即
使金融危机是由银行部门以外的因素触发，银行业危机也往往紧随而至，并
且它对实际经济造成的危害往往最大。我们可以这么说，正是银行业的危
机决定了金融危机的深度和广度。
经验证据和理论推理都支持了这样的观点：保持银行业稳健是维护金
融支持经济发展的核心关键。以下证据表明，在金融危机中，银行业危机
造成了大部分的破坏。首先，美国30年代大萧条造成的破坏并不能过多地
直接归咎于1929年的美国股市崩溃，而是由1933至1934年间的大量银行
倒闭造成的。第二，尽管日本80年代末形成的房地产泡沫的破裂触发了长
达十余年的衰退，但日本经济长期不得恢复的真正障碍却在很大程度上是
日本银行业的失败。第三，泰国和印尼在本国货币稳定之后经济遭受的破
坏大部分是由于大规模的银行倒闭和公司破产造成的，这阻碍了它们经济
的迅速恢复。因此，就任何一个国家的整体经济而言，对银行业的有效监
管以维护和促进银行业的稳健都是关键中的关键。
2．2银行业监管的理论解释
银行监管制度作为一种制度创新，应当从更深的理论层次上来分析，
才能使实践更系统、更全面。事实上，西方经济学的许多原理和方法为银
行业的金融监管提供了经济学意义上的理论基础。因此，对银行监管作一
些理论探讨对我们理解银行监管制度及银行监管制度的改革具有十分重要
的意义。就实行银行监管的理论基础上来说，国际学术界普遍认可的主要
是由于银行业自身的特殊性在存在市场失灵的情况下出现的两方面问题：
外部性问题和不完全信息问题。
2．2l外部性问题
堆个银行失败的社会成本远远大于私人成本，这就是银行业突出的外
中国银行业金融监管的研咒
部性。由于银行体系自身的脆弱性，使得银行业的外部性常常是负外部效
应。单个银行或是少量部分银行的失败会影响其他银行正常经营活动，甚
至导致其陷入困境，从而引发整个银行系统的危机。而且银行危机将直接
损害其他经济部门，并导致国民经济的倒退甚至是崩溃，同时居民存款的
损失也是其负外部效应的一大表现。
就银行危机而言，其外部性主要表现为负的外部效应，即银行经营者
可能会不顾自身破产给民众、经济、社会造成的不良影响。因此，就有必
要对其经营管理进行监控，保证经济的帕累托运行。对银行业的监管能够
降低危机爆发的概率、减轻危机对经济与民众造成的损害的广度和深度。
因此，从经济学角度来说，银行监管这项制度是一种帕累托改进。
从经济学的另一角度来看，一个稳定和高效的银行体系对整个社会经
济而言是一种公共产品。作为公共产品，不可避免地就会出现“搭便车”
问题．即人们乐于享受公共产品带来的好处，但缺乏有效的激励为公共产
品的提供和维护做出贡献。公共产品的这一特性决定了它只能由代表全民
利益的政府来提供。对市场经济下的银行体系而言，政府主要通过保持银
行体系健康稳定的各种监管手段来维护这种公共产品。银行业的稳健是一
种公共商品，按照科斯定理从交易成本的角度来说，银行业外部性不可能
通过市场机制的自由交换得以消除。因此，需要一种市场以外的力量介入
来限制银行业系的负外部性影响。在完全自由的市场上缺乏维持银行稳健
性的有效供给。因此，政府对银行业的监管以维持银行业的稳健就具有提
供公共产品的特征。
2．22不完全信息问题
道德风险是市场的一方不能察觉另一方的行动这样一种情形，它有时
被称为隐蔽行动。逆向选择是市场的一方不能察觉市场另一方的商品的“型
式”或“质量”这一情形。它有时被称为隐蔽信息问题。逆向选择和道德
风险“不对称信息”是本世纪70年代兴起的信息经济学中的核心概念，在
现实生活中，逆向选择和道德风险经常是揉和在一起的。对银行业实施监
管方面，不对称信息引起的道德风险和逆向选择主要有：
1．由银行和存款人的不对称信息引起。存款人在存款时，担心的是存
款能否及时准确的变现，因此他会根据银行的经营状况来决定存在哪家银
行。但银行经营并不是完全可知的，在存款人和银行之间也存在不对称信
9
中国银行业金融监管的研冗
息，存款人无法完全知道银行的经营状况，银行经营状况是银行的“私人
信息”。特别更为严重的是，存款人观察银行经营状况存在大量的“搭便车”
行为，银行的存款人多为中小客户，而判断银行的经营状况需要大量的成
本，因此存款者从自身的成本效益比较出发都不愿意进行管理而希望由别
人实施，若无一个类似于公众机构的部门进行监控，最后的结果必然是“无
人监控”。而且大量的分析表明，银行监管是一个“自然垄断产业”，由一
个机构来实施具有社会可行性。
2．由银行监控部门和银行的不对称信息引起。在完全信息下，监控部
门能完全观察到银行的经营行为，因此能针对不同的情况事先签订合约进
行管理，其合约是完备的：而在不完全和不对称信息下，银行的经营行为就
变得不可测了，因此就会产生大量的逆向选择和道德风险问题。例如，在
存款保险制度下引发的公众的逆向选择和银行经营行为的道德风险问题。
储户开始不关心存款的安全性，不区分好坏银行对存款的保证度；银行在
存款保险制度情况下，采取不审慎和冒进的经营方式，增加系统风险同时
降低营业服务的效率。政府则有责任采取各种措施减少金融体系中的信息
不完备和信息不对称。
监督制度的设计、监督的作用也是信息经济学中委托代理理论的重要
内容。委托代理理论认为，如果代理人经营管理效率低，或为抑制可能的
道德风险，委托人会增加在监督系统上的投入，以增加对代理人的信息掌
握，并将代理人的报酬多少与监督系统反馈的信息相联系。监督被视作对
代理人的一种惩罚而不是奖励。不断改善监控系统能力可以削弱代理人的
信息优势，使委托人与代理人在信息上趋于平衡。委托人可采用不同的监
控系统：一是委托人直接从某一设定的监控系统中直接收集信息，监控评
价代理人的行为和业绩：二是由代理人编制业绩报告，呈递委托人，委托
人据此对代理人实施监控和考评。银行监管发挥作用也在正于此，通过有
效监管银行业提高和促进银行体系的稳健性。
2．3现代银行监管的目的、内容和方法
2．3l银行监管的目的
银行监管自产生以来，一直以维持银行系统的稳定性和安全性为目标，
30年代大危机的经验教训强化各国的监管目标，以求防止银行体系的崩溃
0
中国银行业金融监管的研艽
对宏观经济的严重冲击。70年代末，过度严格的监管造成的银行经营效率
下降和发展困难，使监管的目标开始重新注重效率问题。进入九十年代，
世界各国普遍经历不同程度的银行危机和银行问题后，现代银行监管目标
开始定位于有效控制风险、注重安全和效率的平衡，具体有三方面：
1．维护银行体系的安全与稳定。银行业的安全稳定对整个国民经济有
重要影响，一家银行或部分银行出现问题会引起连锁反应，导致一系银行
和金融机构经营困难，对国民经济造成巨大冲击。所以，银行监管的首要
目标就是要维护国内银行体系的安全和稳定。
2．保护存款人和公众利益。银行是一种信用中介，它们一方面是借者
的集中，另一方面是贷者的集合。集中了社会各阶层、各部门暂时闲置的
货币和资本，与社会各方面联系十分广泛和密切。银行在经营中如果出现
问题，会直接涉及千千万万存款人和社会公众各方面的利益。因此，保护
他们的利益不受损害是银行监管的目标之一。
3．维护银行业公平有效竞争。竞争是市场经济条件下的一条基本规律，
也是保护先进、淘汰落后的一种有效机制。一个适度、有序的竞争环境，
既可以经常保持银行经营活力，从而提高其经营效率，同时又不至于引起
银行业大面积的失败与倒闭，导致经济震动。因此，创造一个公平、高效、
有序竞争的环境是现代监管的重要目标。
2．32银行监管的内容
世界各国对银行体系的监管不外乎三个方面：市场结构的安排和对银
行经营管理活动的监督及危机的处理。具体内容包括市场准人、机构合并、
市场退出、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保
护以及危机处理应急措施等方面。
1．市场准入、市场退出与机构合并的管理。主要是通过法律和行政的
规章制度，对银行业的市场结构进行的限制性管理。如新设机构的资本数
量，对法人及主要从业人员品德、经验、业务素质的要求，机构设立或合
并或退出是否有利于保护适当竞争、提高银行效率等。
2．对银行业务范围的限制。在许多国家分业经营仍是金融市场的主要
模式，对银行具体业务范围的限制成为监管的重要内容。即使在发达国家
金融机构进入混业经营的阶段，监管当局还是对银行关键性业务实施必要
性限制。
中国银行业金融监管的研冗
3．风险控制。分散风险既是银行的经营战略，也是监管的重要内容a
贷款集中风险是监管当局进行风险控制的主要方面，其内容一般包括：严
格控制大额贷款与对行业或部门贷款集中的控制。
4．流动性要求。流动性是银行以适当价格获取可用资金的能力，自从
银行资产负债管理制度被广泛采用以来，对资产流动性的要求也越来越高，
对流动性的监测和控制也就成了银行监督的一项重要内容。各国监管当局
都强调银行要保持一定数量的流动性较强的资产。
5．资本充足率与风险损失准备。资本作为银行应付意外损失的缓冲器，
对于保护存款任何其他债权人利益，维持市场信心方面有着重要意义。世
界各国的监管当局均通过立法或其他形式规定了银行的资本的构成和充足
率标准。
6．存款保护。当银行面临破产清算时，自然引出如何保护存款人利益
的问题，许多市场经济国家都建立了官方或行业性的存款保险制度。这是
维护整个银行体系安全的一个重要因素，存款保险制度在大多数国家具有
强制性。
7．银行失败的应急处理。银行失败和银行危机在许多国家发展历程上
可以说是不可避免的。当一些银行发生清偿问题，甚至是系统性危机时，
监管当局须采取一些补偿办法和应急措施对有问题的机构进行整顿、清理、
兼并与重组。
2．33银行监管的方法
银行监管的方法可分为现场检查和非现场检查：
1．现场监管的方法。现场检查是指监管人员亲自到被查银行查看银行
账户、信息资料，找银行管理人员及普通职员谈话，对银行经营活动加以
分析，并写出检查报告的一系列活动。现场检查是监管当局详细了解银行
业务、管理和盈利等日常经营情况的重要手段。
2．非现场检查。非现场检查是指监管当局广泛收集资料，特别是银行
的财务报表和有关报告，并进行汇总，分析各个银行的经营情况。对经营
健康的银行进行前瞻性分析，分析银行在短期和中期内可能遇到的问题。
监管人员可在问题形成之前或在问题变得严重、不可控制前，发现问题，
并找出问题的解决方法，对银行情况进行有效控制。另一方面，对已经有
问题的银行可实施严密的监控，阻止既有的问题复杂化和严重化，并可根
中国银行业金融监管的研究
据掌握的信息相机采取措施，以解决这些问题。此外，监管当局还可通过
分析了解整个经济和银行业的发展动态，这正是其正确制定和执行有关政
策实现监管目标的保障。
3我国银行业稳健性与监管体系的分析
3．1我国银行业稳健性的实证分析
安全性、流动性和盈利性是银行经营管理的基本目标，它们是银行一
切经营管理活动的依据和出发点，贯穿银行经营管理的整个过程。以此为
根据，我们可以选择不良贷款率、资本充足率、资产收益率和资本收益率
作为银行稳健性的分析指标。由于四大国有银行在我国银行业中占主导地
位(见表一)，本文选取的分析对象主要是四家国有商业银行。这4家国有
银行的稳健在很大程度上代表和决定了我国银行业的安全与效率。限于资
料来源的匮乏，各银行的数据主要为1996—2000年的数据。
表一1997—1999年国有商业银行市场份额
f 项目资本金份额资产份额存款份额贷款份额
f 1997 64．39 75．99 69．88 77．84
l 1998 82．45 75．67 69．72 77．46
f 1999 83．68 74．7l 70．66 77．31
资料来源：李宣：“国有商业银行竞争力比较研究”，《金融研究》，2000．9
3．i1稳定性分析
对于银行业整体而言，最重要的莫过于稳定了。稳定性主要指商业银
行在经营管理中通过防御和降低经营风险、减少资金损失、努力保全资产
和负债的能力。我们认为代表中国银行业稳定性指标的，主要有不瞧贷款
率、资本充足率。
1．不良贷款率
不良贷款指银行不能及时收回本金和利息的贷款。具体国家计算1：3径
不同：按国际五级分类办法将贷款分为正常类、关注类、次级类、可疑类
和损失类，后三类合称不良贷款：而国内是按照财政部1988年《金融保险
企业财务制度》规定的四级分类，将贷款分为正常贷款、逾期贷款、呆滞
贷款、呆帐贷款四类，后三类为称不良贷款。目前按照国内的四级分类办
法，截止2001年末，四家国有商业银行的不良贷款比例官方统计数据是
中国银行业金融监管的研究
2j．37％①(戴相龙，2002)。
表二1995-2001年国有银行不良贷款率
I 项目1995 1996 1997 1998 1999 2000 200l
『不良贷款率18％ 20％ 23％ 25％ 27．58％ 29．18％ 25．37％
资料来源：人民银行官员讲话以及内部参考资料
1995-2001年国有银行不良贷款率曲线图
30％
25％
20％
15％
／／＼。
／’／／’
1995 1996 1997 1998 1999 2000 200l
不良贷款率代表着银行的资产质量，同时它也是银行业稳定性的重要
指标。事实上，导致银行失败的主要原因是银行的资产组合出现问题而导
致资产质量低下。银行对一个特定的部门或企业提供过多、过于集中的贷
款和银行薄弱的资产管理使银行出现质量低下的资产是其陷入困境的主要
原因。特别是70年代以后大多数国家的银行危机中，挤兑基本不再是系统
危机的主要原因，银行体系中积累的巨额不良资产才是根源。从1997年开
始，至今余波未平的亚洲金融危机就证明多年来积累的巨额不良贷款是促
成危机发生的主要因素。
2、资本充足率
资本充足率是衡量银行资本安全和承担风险能力的重要指标。它能有
效的衡量银行机构经营的稳定和安全程度。其计算公式为：资本充足率=
实缴资本／Σ(各项资产X相应的风险系数)。我国商业银行的资本主要指
银行拥有永久支配权的自有资金，由实收资本、资本公积、盈余公积和未
分配利润以及各种准备金(呆帐准备金、坏帐准备金、投资风险准备金、
其他准备金)等组成。根据巴塞尔委员会于2001年1月16日公布的新资
。九届全国人大五次会议2002年3月11日记者招待会上中国人民银行行长戴相龙宣布的官方数据．
14
中国银行业金融监管的研究
本协议草案中关于计算资本金的标准法对我国各商业银行的资本充足率计
算如表三所示。
表三1996-2000年国有银行资本充足率一览表
项目1996 1997 1998 1999 2000
中国工商银行4．39 9．52 5．60 5．00
中国农业银行3。5 7．03 6．54 6．16
中国银行5．52 lO．04 6．89 6．38
中国建设银行4．12 8．34 5．44 4．99
四家国有银行6．65 4．43 8．99 6．08 5．58
资料来源：《中国金融年鉴》有关数据计算所得
ll
10
98
1996—2000年国有银行资本充足率曲线图
十中国工商银行
—c卜中国农业银行十中国银行
*巾国建设银行
—◆一四家国有银行
我们发现不良贷款率已经大大超过了国际的警戒线，是五个黄牌国家
之一。这与2000年世界前20家大银行3．27％的平均不良贷款率相去甚远，
远远超过国际10％的警戒线，而且也远远高于东南亚金融危机前东南亚各
银行的水平(危机前昔印度尼西亚17％，泰国7．9％，马来西亚6．4％的不良
贷款比重)。从表2中可以看出，我国商业银行资本充足率普遍低于8％的
最低水平，在1998年国家发行2700亿国债补充国有银行资本金后仍呈现
出下降的趋势。我国商业银行存在的资本金不足的情况使得银行经营处于
高风险区域，导致发展后劲乏力、抵御风险能力低下等不良后果。因此，
我们可以看出两个指标都表明中国银行业的系统稳定性较差，存在引发危
机的巨大隐患。
3．12经营效率分析
资产收益率为利润总额和资产总额之比，资本收益率为利润总额与资
中国银行业金融监管的研，Z
本总额之比，二者都是衡量银行盈利状况的重要指标，是商业银行业绩的
集中体现。资产收益率和资本收益率越高，说明银行的盈利能力越强，实
力也越雄厚，其抵抗风险的能力越强。因此，这两个盈利水平指标的分析
基本能够反映我国银行业经营效率的状况。
表四1990-'-2000年国有银行资产利润率变化情况
项目1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
工商银行1．41 1．43 0．13 0．42 0．16 0．15 0．16 0．08 0．11 0．12 0．13
农业银行0．2l 0．23 0．22 0．26 0．04 O．35 0．32 0．05 一O．05 —0．02 O．01
中国银行0．72 O．72 O．72 O．57 0．29 O．52 0．56 0．26 0．14 0．17 0．19
建设银行0．37 0．28 0．49 0．24 0．20 O．36 0．3l 0．11 0．09 O．33 O．33
四家国有银行0．78 0．78 O．7l 0．40 0．18 O．29 0．3l 0．12 O．10 0．15 O．16
资料来源：宋清华：“银行危机：中国必须正视的现实”，人大复印资料，《金融与保险》，2001．2
1990—2000年国有银行资产利润率曲线图
十工商银行
—D一农业银行十中国银行
—女一建设银行+四家国有银行
表五1996—2000年国有银行资本利润率的变化情况
项目1996 1997 1998 j999 2000
工商银行5．00 4．50 2．0l 2．27 2．72
农业银行5．67 2．0 一O．88 —0．26 0．22
中国银行5．32 4．49 4．62 2．96 3，65
建设银行10．32 II．2 8．89 6．89 7．39
四家国有银行6．3 5．37 3．49 2．88 3．40
t●0
0
0
O
O
中国银行业金融监管的研究
1996—2000年国有银行资本利润率曲线图
—o一工商银行
—[卜农业银行
—扣中国银行*建设银行
-'e"-四家国有银行
从表四和表五中，我们可以看到国有独资商业银行的资产收益率和资
本率普遍较低。据国际银行业组织对世界1000大银行的考察统计，这两个
比例应分别不低于1％和15％，但我国四大国有商业银行中，从九十年代起
资产收益率就一直低于1％，三家资本收益率不到10％，仅建设银行的资本
收益率超过10％。更令人担忧的是，国有银行的盈利水平基本上呈现出一
种下降的趋势，其中农业银行更是出现连年负利润和微利的情况。不难看
出，我国银行业整体效率低下，缺乏竞争力。
更为严重的是，尽管从损益表上看，国有银行有盈利，但国有银行实
际上是虚盈实亏，也就是国有银行实际的经营状况要比它的损益表反映出
来的情况严重得多。我国企业欠息的情况比较普遍，应收未收利息金额相
当大。按照权责发生制，国有商业银行应收未收利息可以作为利息收入算
帐，利息收入无形中增加了许多，而这些利息收入大都是很难收回的。虚
收的利息还要缴营业税，造成虚收实缴。尽管我国已两次改变应收未收利
息计做利息收入的时间界限，即由三年缩短N-年，再由二年缩短到一年，
但权责发生制仍在一定程度上“改善”了国有银行的经营效益。如果考虑
冲销国有银行的贷款呆账损失和其它资产损失、除以贷收息因素、保值贴
补支出成本等，国有银行的经营效益更是不容乐观。由此可见，中国银行
业的主体从整体来看效率是多么的低下。
3．13我国银行业整体稳健性的实证分析
从上述分析我们可以看出我国银行业在稳定和效率两方面呈现“双低”
的局面，我国银行系统的稳健性不容乐观。让我们以国有银行为对象，对
中国银行业金融监管的研究
我国银行业整体稳健性作一个实证分析。指标的选择及权重的分配是参考
了国际货币基金组织有关专家(Asli Demirguc．Kunt，1998等)和我国学术界
(何嗣江，2000，郑振龙，1999等)有关对银行稳健性研究的基础上进行适
当的调整。由于数据来源问题，我们仅计算1996—2000年度银行业的稳健
性。同时需要说明的是本文仅对银行系统的内部稳健性进行实证研究，事
实上银行业由于其在经济和金融体系中的地位和作用，它的稳健性与宏观
经济、资本市场、国际收支、财政和货币政策等外部因素密切相关。限于
本文研究的主题，将不做过广的实证分析。
表六指标体系及权重表
类别变量序号变量名称权重
银行
稳定指标
A 不良贷款比重0．25
体系B 资本充足率0．25
稳健C 资产收益率O．25
性
效率指标
D 资本收益率O．25
表七稳健指标值与稳健系数
A <10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 >30
B >8 7．5 7 6．5 6 5．5 5 4．5 4 3．5 <3
C l O．9 0．8 0．7 0．6 O．5 0．4 O．3 0．2 0．1 0
．D >15 13．5 12 lO．5 9 7．5 6 4．5 3 1．5 <O
稳健系数a l 0．9 O．8 O．7 0．6 0．5 0．4 O．3 0。2 0．1 0
注：对a、b、c、d(10、8、1、15)的起始基数均是IMF和国际银行业的稳健性标志性指标
表八数据统计
项目1996 1997 1998 1999 2000
A 20 23 25 27．85 29．18
B 6．65 4．43 8．99 6．08 5．58
C 0．3l 0．12 O．10 O．15 0．16
D 6．3 5．37 3．49 2．88 3．40
l稳健性综合指数0．475 0．300 0．533 0．350 0．300
注：稳健性综合指数：Σ(各项指标稳健系数×相应的权踅)
!璺垦堑些垒壁堕筻!!!!墨
1
O．9
O．8
0．7
0．6
0．5
O．4
O．3
O．2
0．1
0
1996—2000中国国有银行业整体稳健性曲线图
t996 1997 1998 1999 2000
从上图中，我们可以看出我国银行业整体的稳健性低于l的参照指标。
总体成下降趋势，仅1998年的上升，这与亚洲金融危机后，我国在i998
年第三季度发行2700亿元的特别国债补充4家国有银行的资本金，提高资
本充足率和稳定性是相符的。但由于国有银行体制改革的严重滞后，监管
体系的不健全，我国的银行系统整体的稳健性问题形势依然非常严峻。不
论从单个稳定性和效率指标，还是从整体稳健性综合指数来看，我国银行
业的稳健性都没有得到根本的改善。
3．2我国银行业面临潜在的危机
我国银行业最大的问题是不良贷款数额巨大，存在着潜在的系统风险。
我们注意到对官方统计显示25．37％的不良贷款率，戴行长也提到这一数据
是根据4级分类法统计出来。从1998年按贷款5级分类法对国有银行信贷
资产“清分”试点结果来看，国有商业银行的不良贷款比例超过以前按“一
逾两呆”统计比例lO多个百分点(宋清华，2001)。这不完全是贷款分类
方法不同的结果、由于弄虚作假、贷款展期、借新还旧等因素，原来不良
贷款比例不能真实、全面地反映贷款质量。因此，拒估计按照国际标准5
级分类，国有银行在剥离之前，不良贷款比例应在35％左右。如果按35
％计算，4大国有银行2001年的不良贷款余额应为22786．1亿元(见表5)，
是呆帐准备的从某种意义来说，我国因有银行已经技术破产了。占200t年
中国银行业金融监管的研嚣
我国GDP的95933①亿的23．75％，是2001年全国财政收入1637l。亿元的1．39
倍。这说明凭国家经济实力和财力难以解决国有银行的巨额不良贷款。
1999年，国家先后成立了信达、长城、东方、华融4家资产管理公司，
专门负责收购、管理相处置建行、农行、中行和工行剥离出来的不良资产。
资产管理公司的不良贷款并没有很快减少，国有银行的不良贷款只不过是
换了一个地方“存放”而已，资产管理公司不良贷款的回收与变现面I临许
多因素的制约：最根本的是国有银行仍存在不良贷款的再生机制，原有贷
款存量存在进一步恶化的可能，新增贷款的质量仍然没有保障。
表九2001年国有商业银行不良贷款相关比率
项目合计
各项贷款余额65103．1
官方统计数据(25．37％) 16516．66
占2001年GDP的比例％ 17．22
占2001财政收入的比例％ 101
不良贷款估计数(35％) 22786．1
占2001年GDP的比例％ 23．75
占200l财政收入的比例％ 139
按国际货币基金组织的专家昆特和德特阿荷综合了对1980’1994年世
界范围内的对银行部门的脆弱与银行危机的研究提出了以下判断银行危机
或相对小的银行动荡的依据：第一，银行系统的不良贷款占总资产的比重
超过lo％：第二，援救失败银行的成本至少占国内生产总值的2％：第三，
银行业的问题导致了大规模的银行国有化：第四，出现范围较广的银行挤
兑或者由政府采取存款冻结、银行放假、担保存款的措施以应付危机。他
们认为只要出现了上述情况中的任何一种即构成银行危机。这样的定义对
我国虽不太适合，但可以参照地看我国面l临着潜在的银行危机。
潜在的银行危机是中国必须正视的现实。中国的银行业为什么危而不
倒被称为“中国之迷”。我们认为中国的银行危机可以称为不公开挤兑型以
丧失清偿力为特征的危机。我国银行“危而不倒”的主要原因有二：一是
国家信用的保证：二是后续资金的支持。然而，国家信用只能延迟危机爆
1未锩基总理作的2001年度政府工作报告
。fnj上
中国银行业金融监管的研究
发时间，却不能根除潜在的隐患；银行不良贷款与存款的关系类似于“石
头”和“水”的关系，一旦“水落石出”，则可能引发全国性的支付危机(宋
清华，2001)。因此，虽然我国没有出现大量银行倒闭，也没有出现系统性
支付危机，但存在着潜在的危机。让我们来分析一下中国银行业稳定性的
两大支柱：
1、国家信用
我国自20世纪90年代以来没有发生大规模的挤兑现象，主要原因是
存款人对他们银行存款的安全性没有怀疑，这不能不归功于国家银行国有
所有的性质，许多人相信国有银行信用就等于国家信用，国家这个超级股
东会承担一切责任。从这几年我国处理有问题金融机构的实践来看，我国
实际上存在一种隐性的存款保险制度。然而，我国国家财力有限，国家信
用能力也是非常弱的。如果外在因素引发居民信心的崩溃，发生较大规模
的挤提，即发生流动性危机，国家将很难应付。如果硬性地要把所有的风
险都转移到国家头上，银行出了事，国家能做的说到底只有两件：多收税
和多发票子。税多意味着收入的下降，票子多发意味着退货膨胀和存款的
贬值，成本最终还是要由老百姓来承担。
另一方面，我们知道任何一项保险都会诱发道德风险的行为，我国隐
含的存款保险或国家信用保证同样存在道德风险。既然存款有国家保证，
存数人当然不在乎哪一家银行经营得好，哪一家风险低，市场选择机制、
市场优胜劣汰的机制对商业银行的行为不构成约束。银行经营者可能更加
倾向于冒险经营使银行的总体风险增加。
2、后续资金
改革开放的20年，我国居民储蓄存款余额平均以每年30％左右的速度
增长，明显高于贷款余额的增长。正是这源源不断的后续资金支持着银行
业务的迅速扩张，也掩盖了银行扩张中存在的问题。长期以来，我国银行
不良贷款问题的严重性一直为存款尤其是居民储蓄存款持续大幅度的增长
势头所掩盖。尽管贷款存量在不断沉淀，但我国银行仍然可以用存款增量
进一步发放贷款。
近年来，我国储蓄领域出现丁特别值得注意的现象：储蓄存款增幅减
缓。1999年我国储蓄存款增长率仅为11．6％。随着入世和我国资本市场的
发展，储蓄分流是必然的，储蓄存款增长率的下降将是未来总的趋势。储
中国银行业金融监管的研冗
蓄存款的这种趋势无疑是个危险的信号。国有银行继续依靠存款的高速增
长来tt覆盖’’贷款质量的下降已经难以为继了。一旦存款的增长势头出现
逆转，人们的心理预期发生崩溃，挤兑风潮将不可避免。因此，如果不采
取措施积极应对，～旦居民储蓄大量减少，“水落石出”则可能引发全国性
的支付危机，而拯救这一情况，需动用国家大量财力。财政难以维系，必
然多发行货币，则又必然引起通货膨胀，极易引起社会动荡和国民经济的
倒退。
我们回想起美国著名经济学家保罗·克鲁格曼在亚洲危机前曾说过的
“亚洲经济增长是建立在浮沙上”。中国银行业的稳健性事实上也建立在某
种意义的“浮沙”上，我们必须将我国银行风险提高到银行危机的高度来
认识。
3．3完善监管体系对银行业稳健性的意义
银行危机以及银行系统的稳健与银行监管，用国际货币基金组织第一
副总裁斯坦利·费舍的话来说，已经成为当今的一个论题。在前一章，我
们已经从理论层面上对银行监管的必要性和重要性进行分析。而这我们将
从实践的角度探讨银行监管的意义，特别是我国当前银行业所面临的稳定
性问题，加强监管已经成为我国金融改革的一项重要课题。二月份在京招
开的全国金融工作会议提出了“监管是金融工作的重中之重”。
建立完善的银行监管体系是加强监管，提高监管有效性，从而实现监
管目标的制度保证。各国政府都非常重视银行监管体系的建设。具体来说，
～个完善的监管体系包括：预防性监管、退出管制与应急管理三方面的制
度设计。预防性管制主要是银行业的进入管制和经营管制，包括注册制度、
业务范围管制、资本充足率以及其他财务比率管制等；退出管制主要是失
败银行和不良资产的处理和存款保险制度；应急管理主要是最后贷款人制
度与危机发生时的管制措施。
3．31预防性监管的作用
监管当局的首要任务，主要应不是处理危机，而是通过及时采取必要的
防范和控制措施，尽可能避免或减少正常的金融机构转化为有问题的机构，
预防性监管作用正在于此。营运状况预防性监管能够发挥早期预警和监管
导向功能，从而能起到出现、纠正问题及控制风险的作用。
中国银行业金融监首的研究
1．进入管制能保证银行业稳健性的第一关，高质量银行的进入能够为
银行体系的长期稳健做出重要贡献，反之缺乏条件的银行进入只会增加银
行体系的不稳定性和系统风险。我国已经成为世贸组织成员，银行业面临
对外与对内的开放。许可证发放规则的设计将对我国高度垄断的银行业引
入公平、公正、公开的竞争机制发挥重要作用。
2．经营监管有利于提高银行经营效率，银行经营水平的高低根本上取
决于银行自身内部管理效率。加强外部监管，特别是对银行的经营活动进
行审慎性监管，将引导和促进银行内部管理效率。特别是我国银行业，由
于国有银行的产权问题引发的委托——代理问题，道德风险问题和逆向选
择问题，现阶段在我国市场约束相对较弱的情况下，使外部监管在维持银
行业稳健方面承担了更多的责任。
3．对整个银行业来说，预防性监管的预警作用将使国家政府及时发现
系统风险，为应对与处理危机赢得时间。发展中国家，特别是转轨国家几
乎都爆发过银行业危机，对危机的防范和预警将为及时采取延迟与化解措
施起到重要作用。
3．32退出管制的重要性
我们应该认识到银行监管目的在于保证整个银行体系的稳健，而非保
证每一家银行的生存。事实上，即便银行自身内部管理、外部市场约束和
官方监督充分而有效，也不足以消除单个银行倒闭的可能。因此退出机制
设置是必要的，同时也是非常重要的。
1．退出管制对保持银行体系稳定性的作用。问题银行的继续经营不仅
使其陷入更严重的资不抵债(和更高的解决成本)，还将通过破坏性的市场
行为对竞争者造成损害。通过清理管理不善和问题银行正如清除银行业“体
内”病毒一样，能有效降低系统性风险。有序的银行退出机制将把问题银
行从整个银行体系隔离出来，通过清盘等方式实现个别银行的关闭，这样
只会产生最小的系统性影响，从而抑制银行系统的传染性。
2．退出管制也是提高银行市场竞争性和效率的方法。个别问题银行的
倒闭对其他银行管理者是一种强有力的提示，即他们的银行必须保持稳健
才能继续经营。这将促使各个银行以一种安全和审慎的方式进行经营，对
银行自身效率提高起到积极的作用。
3．存款保险制度将为问题银行的顺利推出提供强有力的支持。这种支
中国银行业金融监管的研究
持表现在两方面：一对问题银行的居民存款提供保护，以保证存款人的利
益：二在单个银行退出过程中对维护民众对整个银行体系的信心起到积极
作用，从而将系统性风险降低。
3．33应急管理的重要意义
如果参照国际的历史经验，中国在未来遭遇银行危机的概率将接近于
1 1(钱颖一，黄海洲，2001)这不仅仅是因为差不多所有的发达国家在其
高速发展阶段都经历过严重的银行危机，还因为金融全球化浪潮下，全球
金融不稳定性在增强。我国正在融入为世界经济当中，那么它要想完全避
免危机是相当困难的。因此，可以说危机的发生防不胜防。这就意味着，
降低金融风险发生的概率很重要，但却是不够的。从监管角度来说通过预
防性管制和推出管制只能减小危机发生的可能性，也就是国内通常所提的
防范危机的发生。因此，设法在危机已经发生的情况下尽量减小其破坏程
度，就成为必要了。应急性管理正是从监管角度提高我国处理危机的能力。
最后贷款人制度事实上只能拖延银行危机的爆发。银行系统爆发全面
危机的管制措施因各国的银行业特征和危机的程度加以取舍和准备，设计
应急管制方案将有助保证社会稳定和减少危机对国民经济造成的损害。
3．4我国银行监管体系的现状与问题
目前，我国银行监管体系的重大改革始于1998年中国人民银行推行的
机构调整。1998年11月18日，中国人民银行上海分行挂牌成立，中国人
民银行以撤消按行政区划设置的省级分行、组建跨省级行政区划分行为主
要内容的管理体制改革全面启动，这一改革已在1998年年底基本完成。
1999年1月1日起，中国人民银行按新的体制运行。中国人民银行在天津、
沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安设立9个分行，在北
京和重庆设立两个直属于总行的营业管理部，在其它省会城市以及地级城
市设隶属于分行管辖的中心支行、中心支行下设县支行，同时撤销原省级
分行和省会城市分行。银行监管由各分行所辖的中心支行银行处与其派驻
当地的监管办联合对整个银行业实行监督管理。至此，以人民银行为核心
实行区域金融监管的新模式初具雏型(如图)。
中国银行业金融监管的研究
银行监管体系的改革大大加强了人民银行对银行的监管水平和监管能
力。首先，人行的分行跨行政区划设置，有利于中央银行摆脱地方的不正
常干预而更加独立地、更加有效地和更加公正地履行中央银行的监管职责。
其次，中央银行消除了在同一地区机构的重复设置，减少人员工资开支、
日常管理费用和固定资产占用，同时重复监管的现象大为减少，直接降低
了央行的监管成本。其三，中央银行的分支机构设置体现出区域经济的要
求，可使中央银行的监管与金融市场发展和金融机构业务扩展相适应，从
而可提高了监管的预期收益。更重要的是在实现本外币监管从分到合，非
现场监管与现场监管合并进行，中外资银行监管合一，建立专门对股份制
商业银行实施监管的职能部门等基础上全面提高我国银行监管的效率。然
而，应该看到我国银行监管体系改革仍处于建设和完善中，新监管体系的
运行4年多来存在和发现许多新老问题，集中体现在以下几个方面。
1．尚未建立银行监管的框架体系。一个完整的银行监管体系应包括预
防性监管体系、有效的银行业进入——退出机制与危机应急管制安排。我
国银行业目前面临的最大问题是积累了巨额的不良资产，其潜在的风险表
现为不公开挤兑型的以丧失清偿力为特征的银行危机。而我国银行监管部
中国银行业金融监管的研冗
门作为国家调控银行系统风险的职能部门仍未建立起防范、化解银行风险，
减轻危机负面影响的监管框架。特别是其中早期预警体系和银行业的退出
机制的建设上还处在尝试阶段，还未能通过预防性银行监管防止新的不良
资产的出现，对银行业存在的低效率缺乏淘汰机制。目前，我国银行监管
体系的不健全，使人民银行无法充分对风险进行识别、预警和处置。随着
我国融入全球金融的步伐加快，银行业务曰趋多样化，监管变量急剧扩大，
变量间的相关关系越来越复杂。这些都迫切需要监管当局尽快进行监管体
系的制度建设，实现对银行业更为规范、制度化和量化分析、预警和监控，
对国有银行的问题采取及时有效监管措施，以保证我国银行业的稳健发展。
2．无效的重复监管问题。省会城市中心支行银行监管部门与大区分行
直接派驻当地的监管办的职责有待进一步合理明确的界定。大区分行在监
管职责分工意见中明确指出：省会城市中心支行负责对所在地银行金融机
构，包括政策性银行、国有商业银行省分行的日常监管，负责对辖内金融
机构的风险监管和现场稽核、专项检查。监管办事处负责监管、掌握所在
省高风险机构的基本情况，监管金融机构主要负责人的经营管理行为。但
是“日常监管”的许多措施与掌握所在省高风险机构的基本情况密切相关，
两家如何明确责任，有效配合还需进一步予以确定。另外银行金融机构负
责人的经营行为是通过金融机构日常经营活动体现出来的，若按照职责分
工要求，监管办事处同省会城市中心支行在监管权限上有交叉，职责划分
不明确，存在多头监管。尤其是在重大风险问题发生时，责任难以分清，
而且也难免会产生新的重复监管问题。
3．监管的有效性问题。新的银行监管体系监管效率虽然有所提高，但
与发达国家相比仍存在巨大的差距。突出表现在：1)非现场监管比较薄弱。
这主要在于央行缺乏一套科学完善的非现场监管指标体系。中国人民银行
《关于印发商业银行资产负债比例管理监控、监测指标和考核办法的通知》
中提出了资产负债比例监控、监测指标，但这套指标是针对商业银行总行
进行考核，而大区行一线监管实践中基本没有分解的指标体系作为监管的
依据。2)监管技术和监管手段落后。人民银行对商业银行的具体监管业务
中主要依靠手工操作，并局限于报表，缺乏必要的计算机软件进行汇总分
析和比较分析，监管缺乏计算机网络系统的支持。监管手段的现代化程度
不高将直接阻碍监管工作实现从合规性监管到审慎性监管的转变，也就无
中国银行业金融监管的研究
法及时预警银行金融机构存在的问题和风险。3)分行与中心支行、监管办
在权限方面的矛盾。这主要是目前的监管工作中，分行具有绝大多数的审
批和处罚权利，而一线监管部门(中心支行与监管办)在审批以及对违规
机构、违规行为的处罚权利相对较小，这样就使监管工作缺乏强有力的手
段和工具。在缺乏计算机网络技术支持的情况下，造成具体操作环节增多，
监管距离加大等监管“时滞”问题，阻碍监管效率的提高。
4．监管重心偏离问题。1)重合规性监管，轻风险监管。我国中央银
行虽然已经引入风险监管，但由于缺乏具体的防范和化解措施和信息技术
的限制，对银行资本充足率、资产质量、流动性、盈利性和管理水平等风
险指标的监管形同虚设，仍停留于以合规性为主的阶段而未实现向风险监
管为主、合规性监管为辅的转变。2)重市场准入管理，轻市场退出监管。
我国在银行机构退出监管几乎空白，缺乏制度化的退出机制。如，中农信、
海发行、广国投等机构市场退出时，最终还是以中央银行再贷款为代价解
决，不仅削弱市场约束机制，还容易使道德风险问题恶化，形成更大的风
险。3)重人治，轻法治。由于我国长期以来采用高度行政化的监管方式，
监管法制化环境发展严重之后，存在重人治，轻法治现象。虽然目前我国
对银行业的监管已经形成以《中国人民银行法》为核一t3,，《商业银行法》为
基础，各种能够监管规章制度相配套的银行监管法律体系。但是现行监管
法律规定过于原则，在实践中操作性较差；并且银行监管法律涵盖范围窄，
与综合监管趋势不相适应。因此，现行银行监管法律制度已经无法满足银、
证、险逐渐渗透，入世后银行业对外开放以及监管标准国际化趋势的需要。
5．央行缺乏大量高级监管人员，尤其是我国中央银行各级机构的基层
监管人员的业务素质与政府和央行的监管目标相比，相差甚远。监管实践
中，从金融风险的识别、分析、判断到制定相应的风险防范和化解方案都
需要金融监管从业人员具有较为扎实的理论功底和丰富的实践经验。但是，
目前我国现有监管从业人员的知识水平、知识结构与金融监管目标的高标
准和监管任务的艰巨性相比，仍存在着较大的差距。
4国际银行监管的新趋势
尽管由于经济发展水平、金融制度和各国的政治、历史、文化背景不
同，世界各国对银行业的监管方面各尽不同，但各国银行业监管体系的制
中国银行业金融监雷的研艽
度建设不外乎两个方面：监管模式的结构性安排和对银行经营管理活动进
行监督的制度设计。监管模式的结构性安排主要是银行监管的组织架构问
题；监管制度主要是具体到对银行经营活动的监管问题。因此，本章主要
从这两方面对世界各国的情况进行比较分析和趋势评析，以期对我国银行
监管体系的改革有所裨益。
4．1国际银行监管模式的比较分析
银行监管原本是央行的传统职能，但近年来的国际趋势是，此职能已
逐步从央行的手中分离出来，被授予另一个独立的超级统一监管机构。本
节试图从理论和逻辑的角度出发，进行比较分析，并将讨论延伸到发展中
国家，探讨独立于央行的统一监管架构不适用于发展中国家的主要原因。
4．1 1国际银行监管模式的新趋势
1997年英国工党政府上台后不久，就把英格兰银行的银行监管职能分
离出来，将其与原有的9个金融监管机构合并，成立了独立于中央银行的
综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)，负责对各领域金融活动
的监管。由于英国在金融国际上的地位，英国的这项改革在国际上产生了
很大的影响。随后，韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国先后进
行了类似改革(见下页表)。目前，德国、爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列
和南非等国，以及一些新兴市场国家(如泰国和墨西哥)也正在就这～问
题进行讨论。将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监
管机构，似乎正在成为一种趋势。
银行监管职能从中央银行分离的国家
机构时间成立方式监管对象
Financial Services 银行监管职能从英格兰银行
英国1997年各领域的金融活动
Authority 分离与9家金融监管机构合并
银行监管职能从韩国银行分
Korean FinanciaI 离井与银行监管厅(OBS)、
韩国Supervision 1998年证券监管委员会(SSB)、保险各领域的金融活动
Commission(FSC) 监管委员会(ISB)平¨非银行
金融机构监管局(NSA)合并
银行、保险、养老
银行监管职能从澳大利亚储基金、储蓄机构、
澳人利AustraIian Prudential
1998年各银行分离与银行保险局合信|[}』社、住房贷款
弧Regulatory Authority
并协会和友好互助协
中国银行业金融监管的研究
Commission de 银行监管部门与证券监管部卢森堡Surveillance du secteur 1999芷银行、证券
门合并
Financier(CSSF)
匈牙利银行与资本市场监管银行、保险、证券、
匈牙利Hungarian Financial
2000芷局、国家保险监局、国家养老投资基金、养老基
Supervisory Authority 基金监管局合并金
Financial Services
金融监管机构和金融体系计
日本2000盔划厅从大藏省分离，成立综合各领域的金融活动
Authority(FSA)
性的监管机构
资料来源：各国监管当局官方网站
4．12监管模式的比较分析
从表中我们发现：l、发达国家趋向于将银行监管从中央银行中分离出
来，而发展中国家则相反2、多数国家仍然实行银行、证券和保险由不同
监管机构进行分业监管模式。统一监管机构的模式集中于发达国家。
表十银行监管职能在央行内外的比例
项目l 中央银行内l 中央银行外
工业国家I 35％ l 65％
茎垦主里鲞l !坠l !!兰
资料来源：李园丁，孙涛：“金融业监管体制选择的比较研究”《国际金融研究))200l／6
表十一银行、证券和保险的监管机构设置
项目比例
单一监管机构——中央银行4
统一监管机构14
银行、证券和保险分业监管48
银行监管；证券和保险监管12
银行和保险监管机构：证券监管18
资料米源：同上
发达国家与发展中国家在监管模式的存在重大差异。许多发达国家已
经或正将二者分离，并成立统一监管机构，我们认为这是由于发达国家经
济发展水平高，金融市场和信用制度高度完善，除此之外还在三方面与发
展中国家存在根本性差异。第一，发达国家有着良好的金融信誉基础和完
善的金融指标统计体系，信息的真实性和及时性较好，金融当局面对的是
较为廉价和完备的信息：第二，发达国家政府财力雄厚，或者存款保险制
度较为完善，基本上能够独立或联合实施对银行体系的最后救助，中央银
中国银行业金融监管的研究
行最后贷款人的角色主要服务于货币政策，而不对银行体系的损失的弥补
承担主要责任；第三，是法制完备，金融监管当局在连续性的基础上实现
制度化、规范化和法制化，而且存在着良好的协商和沟通渠道。
～．发达国家独立于央行的统一监管模式分析
发达国家中央银行独立性普遍较高，承担货币政策的指定和实施，央
行同其他监管机构的协作能力较强，将银行从央行分出来不会带来太大负
面影响，同时央行能够专一于货币政策。90年代后，随着金融创新的活跃
和信息技术导致的交易费用和契约转换成本的大大降低，银行与非银行金
融机构间的界限、存款业务与投资业务之间的界限渐趋模糊。混业经营已
经在发达国家成为普遍趋势，银行、证券和保险业之间的差别日益模糊，
客观上需要成立统一的监管机构。概括说来，独立于央行的统一监管模式
在发达国家成为趋势主要依据体现在以下方面：
1．将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机
构，能够获取专业化分工带来的好处和规模经济效益。如果不考虑保证支
付体系有效运行的目标，中央银行若同时负责货币政策和银行监管，在进
行资源配置时，就必须在两个目标之间有所取舍，从而有可能使这两个目
标都达不到最优效果。
为了适应金融混业经营趋势的迅猛发展，更好地反映监管对象的实际
情况，将银行监管职能从中央银行分离并成立综合性的功能型金融监管机
构，就成为明智的选择。通过有效利用集中的监管设施可以共享监管信息，
对监管对象实行统一的监管规则，以便监管人员更全面地了解监管对象并
与它们进行更便捷的交流，取得金融监管的规模经济效益。尽管英国金融
服务管理局(FSA)的业务范围比原有的9个监管机构业务范围宽泛，但
FSAl999／2000年度的预算要比原来9个机构预算总额低(Bryant，1999)。
另外，监管的统一消除了交叉监管现象，使得监管对象承担的费用下降。
2．货币政策和银行监管之间存在目标冲突。中央银行货币政策的首要
目标是保持货币币值稳定，银行监管则要在审慎监管原则下，尽量避免由
于个别金融机构出现的流动性困难而引发传染效应，从而给整个银行体系
带来系统性风险。货币政策的逆周期性质和银行监管的顺周期性是二者冲
突的根源所在(Joaeph E．Stiglitz，1999)。当个别金融机构出现流动性困难
时，中央银行往往作为最后贷款人向银行体系提供流动性支持，这会威胁
中国银行业金融监管的研究
货币的稳定。基准利率的下调虽然有助于银行降低筹资成本，从而摆脱流
动性困难，但宏观经济又因此潜伏了通货膨胀的危险，并且为银行危机理
下更大隐患。如果货币政策还要反映一国货币的对外价值，那么在资本完
全可流动的条件下，利率往往被迫维持在较高水平，这对银行的盈利能力
和流动性无疑造成负面影响。另外，中央银行责任越大(如同时负责货币
政策和对整个金融业进行监管)，就越容易受各种政治力量的干扰，从而有
可能破坏货币政策的独立性和银行监管的效率(Briauit，1999)。为了使
以稳定币值为目标的货币政策不受干扰，将银行监管职能从中央银行分离
就成为最为有效的解决办法。
3．将银行监管职能从中央银行分离，可以有效防止最后贷款人所带来
的道德风险问题，强化微观经济主体的市场约束力量。中央银行负责银行
监管决定了它对金融体系的稳定负有不可推卸的责任。为了在可能的金融
危机中不成为被指责的对象，中央银行作为最后贷款人往往存在过度借贷
倾向(Brenda Gonzalez．HermosiIIo，1999)，从而导致严重的道德风险。因为
公众会形成这样的预期，即所有的金融机构都会在面对困境时得到中央银
行的援助。在这种情况下，客户和股东就会减少对银行经营的监督。而银
行也会利用中央银行援助来减少内部风险控制的努力，并从事更大风险的
投资活动。这种道德风险的存在不仅大大弱化了市场力量对微观经济主体
的约束，致使其行为扭随，而且还降低了监管的效率，严重影响货币政策
的效果。
市场纪律对于微观经济主体来说永远都是第一位的，加强银行的内部
控制始终是避免危机的最有效方法。因此，对所有的监管者来说，不破坏
市场约束力是最为重要的(Dewatripont，1990)。将中央银行的货币政策与
银行监管职能分离，是避免最后贷款人的道德风险对市场力量造成扭曲的
有效办法。
4．分离银行监管职能，可以制衡权力越来越大的中央银行，明确权力
和责任问题。许多研究表明，中央银行独立性较强的国家，通货膨胀率也
很低，而且低通货膨胀率似乎并没有使经济增长放慢。各国因而普遍加强
了中央银行的独立性，从而使中央银行对经济的影响力逐渐增大。中央银
行通过货币政策的操作和银行监管，掌握了金融机构的大量信息，它对监
管对象拥有信息“准租”利益，这可能会诱发中央银行的寻租行为。为此，
中国银行业金融监管的研冗
有必要对中央银行的权力加以限制，而分离其银行监管职能是一个好办法。
二．独立于央行的统一监管模式不适用于发展中国家的原因分析
与发达国家相比，发展中国家普遍采用传统的监管模式，中央银行负
责银行监管。这主要由于发展中国家经济水平、金融体制和信用制度与发
达国家存在根本差异，在银行监管职能分离和机构设置的问题上，集中体
现在一下几个方面的考虑：
第一，与发达国家相比，发展中国家中央银行在银行监管和货币政策
的制定和实施上联系大于矛盾。对银行体系日常经营的监管指标，可以分
为四类：资本、负债、资产与价格，它们构成了系列常规性监管手段。显
而易见，这些指标或多或少都于货币政策的执行相关。资本充足率虽然并
不作为货币政策的一个工具来使用，它对银行的整个资产负债的扩展仍起
到了一种杠杆约束的作用。准备金要求不仅已成为货币政策的三个经典工
具之一，而且对于采用固定汇率和金融市场不发达的国家来说，国际收支
的变动，可能加大银行储备的波动；狭小和不完善的资本市场，限制了公
开市场操作的实施余地，准备金工具发挥着不可替代的作用。流动性比率、
贷款结构、期限和风险度的调整，直接关系到信贷配给，利率、汇率等价
格信号，既是货币政策调整的依据，又是货币政策干预的目标。银行监管
与货币政策手段在微观方面的联系，是发展中国家仍然将银行监管置于央
行内的根本原因。
第二，与发达国家相比，发展中国家(即使是一些转型国家)的金融结
构并不算太复杂，主要还是以标准的商业银行为主。如前所述。正是这种
日益剧增的复杂性，使得监管架构发生了根本性的转变，如银行监管者的
业务范围远超越了传统的范围，或出现了多元监管者，或出现了一个独立
于央行的超级统一监管者。这些问题在发展中国家并不十分严重，即使把
其它监管职能(如保险和证券)从央行手中分离出来，也不会出现太大的摩
擦或重叠。因此，对监管者统一整合、提高效率的要求在发展中国家并不
十分强烈。
第三，大部分发展中国家，尤其是实行了银行体制的初期开放后的固
家，其免疫力不强，常受到系统动荡的滋扰。所以在这些国家，银行监管
的主要目的是确保系统稳定，而非保障消费者权益和有关商业运作的其它
事宜。与发达国家相比，银行监管(包括最后贷款人职能)同货币政策的关
中国银行业金融监管的研冗
系在发展中国家更为紧密。显然，若将两者分离，对系统稳定的保障有害
而无益。
第四，发展中国家金融和法律人才的缺乏是不争的事实。将银行监管
从央行分离出来的问题主要涉及信息流失，这一问题将由于发展中国家人
才贫乏而更加严重，由此会给央行的宏观决策带来较大的负面影响。
第五，若分离的话，发展中国家现行的法律体制可能不利于央行和银
行监管者之间的协调。大部分发达国家，尤其是位于现代审慎金融监管前
沿的国家，实行普通法体制，而大部分发展中国家则实行大陆法体制。两
者最大的区别在于，前者较灵活，允许机构根据变幻的经济金融环境做出
调整；而后者则较呆板，明文规定每一个政府机构的工作范围和不可逾越
的界限。显而易见，各监管机构间的合作和协调在后种情况下较为困难。
除此之外，法律体制也可缔造机构文化，在大陆法体制下的这种文化不利
于交流和合作。因此，在发展中国家里，机构框架愈简单、愈精悍则愈好。
4．13我们的分析结论
近年来，支持银行监管从央行分离出来并放置于一个超级监管机构的
观点和做法，在发达国家已经形成趋势。引起这种变化的主要原因是，金
融业的发展和变迁使得各业务功能界限愈来愈模糊，有关央行职能存在着
潜在利益冲突的忧虑与目剧增，及担心运作独立的央行若加上目益重要的
监管职能可能使其不负重荷。
反对央行职能分离的观点则认为，若央行无商业银行的监管职能，其
同银行监管者之间的信息交流将会大不如前，部分有用的微观监管信息便
会无可避免地流失掉，以至于影响宏观稳定决策的实施。这种顾虑并非完
全是凭空臆造出来的，已在为数有限的实证研究中得到证实，职能合一有
利于央行各种职能的有效发挥，即微观的监管信息可帮助央行提高经济预
测的准确度，使得货币政策更有的放矢。
有充分的理由相信，发展中国家由于其特殊的经济环境、较低的经济
发展阶段和不同的法律体制，它们的银行监管架构应有别于目前流行于发
达国家中的制度架构。在发展中国家，相对于其它机构来说，央行资金充
裕、政治独立、人才济济和良好的信誉，银行监管的职能应继续留在央行
内部，不可冒然地将其分离出来。事实上，根据Dayid Liewel lyn的调查
研究，在他统计的123个国家里，由中央银行负责银行监管的国家有89个，
生里堡蔓些型塑
占72％(David Liewellyn，1998)，其仍是世界各国普遍采用的模式。
表十二对银行、证券和保险职能在央行内外的比例
中央银行内中央银行外
银行5l 6
银行和证券6 5
银行和保险13 ll
银行、证券和保险2 6
总数72 28
资料来源：Dayid Liewellyn：“The Rationale for Regulation”，London Routledge，
1998 lO
对国际经验的比较分析说明，银行监管的模式并不唯一。一般而言，
存在三种方式来设计监管的组织架构：机构、功能和目标。上述讨论指出，
目前还不存在一种具明显优势而放之四海而皆准的理想模式，因此各国需
依照自己的国情来设计银行的监管架构。但有～点可以肯定的是，我国仍
是一个发展中国家，目前流行于国际社会中将央行职能分离的做法对我国
来说并不可取。
4 2银行业金融监管的国际趋势
进入90年代后，世界各国都在不断对本国银行监管制度进行变革和更
新，特别是发达国家银行监管已经进入效率与安全并重的阶段。其中许多
改革措施和动向对我国监管制度的深化具有很高的参照价值。因此，对银
行业监管国际趋势的分析和探讨，对我国充分利用后发优势，学习和借鉴
国际经验以规范和提高监管效率具有重要意义。
银行业监管国际趋势主要有以下几个方面：
第一，监管当局日益重视将监管目标与银行的内在激励机制有机结合，
重视监管的成本与效率，力图在诱导银行实现自我利益的同时，有效率地
实现监管目标。银行总是以各种方式的金融创新逃避监管当局的监管，而
监管者则通过修缮原有的或制定新的条例改善监管状况，监管者与被监管
者是一种“搏弈”的关系。为此，发达国家监管当局大量采用与激励手段
相兼容的监管方法，借助银行内部控制和行业自律加强风险防范。
如美国联邦和州监管机构实行的内部检查评级制度。监管人员主要检查
五个方面：(1)资本金是否充足，是否存在抽逃资本的行为；(2)资产质
中国银行业金融监管的研究
量如何，贷款和投资活动是否规范；(3)银行内部管理水平及风险控制能
力；(4)银行获利能力：(5)流动性是否符合要求，贷款期限搭配情况。
在每一个方面，检查人员对银行进行由1一j级的打分，最后综合五个方面
的级别评出综合级别。一级稳健，二级较好，三级需要关注，四级要特别
认真对待，五级最差接近关闭。评级活动一般l至1年半进行一次，评级
结果不对外公布但要通知银行董事长，同时要求银行对存在问题的方面加
以改正。而监管部门是否进行更多、强度更大的监督，也取决于银行的评
级情况。
对加强银行外部监管和建立完善银行内部自律机制一起抓，才能有效
防范银行金融风险。在监管工作中既对银行经营业务中存在的风险进行评
估，同时也检查银行自身的风险防范措施和制度，发现薄弱之处及时要求
加强改进。特别是要求各银行内部的信贷部门与贷款检查部门分别设立，
以保持银行内部风险管理部门的独立性。
第二，在央行监管与市场约束之间，监管当局越来越多地倾向于后者，
依赖市场参与者的监督力量对银行进行监控，以弥补央行监管缺陷，提高
监管的及时性和有效性，并降低监管成本。
出于强化市场约束的目的，监管当局日益加强对信息披露制度的完善，
强调监管透明度原则。强化市场约束的前提条件是改善信息披露，提高监
管透明度。它包括两方面的要求：一是银行必须根据强制披露制度的规定，
以不同的标准，分别向公众和监管当局充分、及时、真实地披露有关信息，
尽可能减少金融市场中的信息不对称，避免逆向选择和道德风险；二是监
管当局将重大政策、制度等变动预先公示给银行和公众，切实保障每个金
融参与者对当局政策、制度变动的知情权。
国际经验证明，有效的银行监管体系是一个由三大支柱、三层网络组
成的整合系统。三大支柱是：完善的法规体系、高效的监管组织体系和有
效的市场约束体系；三层网络是：严密的商业银行内部控制、高效的监管
当局外部监督和为强化市场约束而建立的市场基础架构。完善的市场基础
架构，在实现银行有效监管，促进银行体系安全、稳健、高效运行中正发
挥着目益重要的作用。市场基础和市场约束的薄弱，直接制约着金融监管
的有效性。亚洲金融危机的爆发，进一步证明了这一点。
鉴此，国际金融组织，特别是国际金融监管组织，日益强调市场基础
中国银行业金融监管的研究
架构建设，强调市场约束，强调提高金融体系的信息披露和透明度，并已
充分反映在《有效银行监管的核心原则》、《新资本协议框架》及《贷款评
估与信用风险披露完善做法》等重要国际监管文件中。例如，巴塞尔银行
监管委员会在《有效银行监管的核心原则》中，将公共金融基础设施、有
效的市场约束、有效的市场退出机制及公共安全网机制等，作为有效银行
监管的先决条件：在即将出台的《新资本协议》中，将信息披露和市场约
束作为新协议的三大支柱之一。国际金融监管组织还利用各种国际论坛、
专题研讨会、评估及磋商机制对上述监管原则、要求及做法加以推动。
第三，积极推行全面风险监管，实行审慎性监管原则。监管当局传统
的合规性监管随着银行业的创新和变革，其缺点不断暴露，这种监管方式
市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于
市场发展。国际银行监管组织和一些国家的监管当局相继推出了一系列以
风险监管为基础的审慎规则，积极推行全面的风险性监管。风险性监管在
识别、度量银行风险的基础上，按照审慎监管原则，提出防范和化解银行
风险的监管措旌。同时更注重银行本身的风险控制程序和管理水平，因此
能够及时反映银行经营状况，预测潜在风险。
审慎性监管的实质，就是在实施审慎会计原则的基础上，客观、真实、
全面地反映银行金融机构的资产价值与资产风险，负愤价值与负债成本、
经营收入与支出、财务盈亏和资产净值以及资本充足率等情况，进而对银
行金融机构的风险做出客观、全面的判断和评价，以及时加以预警和控制，
防止金融风险的聚集和蔓延，维护金融体系的安全稳定(韩俊，2000)。
1997年9月，巴塞尔银行监管委员会在香港世界银行和国际货币基金
组织年会上正式向全世界公布了《有效银行监管的核心原则》。这一核心原
则已成为实施审慎监管的最重要的国际性文件，并已为绝大数国家的金融
监管当局所认可和逐步实施。《核心原则》中包括有效监管的先决条件、银
行业风险和持续性监管安排、审慎法规和要求的制定与实施、持续监管的
主要手段与方法、会计准则和信息披露要求、监管当局的正当权力和纠正
措旌等等。此外，巴塞尔银行监管委员会对1987年制定的《资本协议》进
行了重大修订，于1999年6月公布《新资本协议(草案)》。《新资本协议》
在继续维持8％资本充足率这一最低标准的基础上，进～步强调资本充足水
平要全面反映银行的实际风险类别和水平。强调商业银行的内部风险管理
中国银行业金融监管的研究
和银行监管当局对商业银行风险的审慎评估a
第四，重视对银行金融创新业务的监管。20世纪末，在科技进步支持
下，出现了大量的金融创新产品，其中包括金融衍生产品交易，银行网络
交易和中间业务日益增大。较之传统银行业务，上述创新业务在收益更大
的同时，风险也更大，且更易扩散，对金融市场造成的冲击也更加直接和
猛烈。这类业务的过度发展给经营者带来新的风险，从丽增加整个金融银
行体系的脆弱性。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观
地反映整个银行业的风险状况。只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创
新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
近年来，特别是网络银行的发展给各国监管当局提出了新的挑战。网
络银行的面对着与传统银行业务不同的操作风险、市场信号风险和法律风
险等。网络银行的发展及产生的特殊风险使监管复杂化。网络银行主要通
过大量无纸化操作进行交易，无凭证可查，使监管当局无法收集到相关资
料做进一步的稽核审查。同时，许多金融交易在网上进行，其电子记录可
以不留任何痕迹地加以修改，使确认该交易的过程复杂化。监管当局对银
行业务难以核查，造成监管数据不能准确反映银行实际经营情况，即一致
性遭到破坏。因此，监管当局不仅需要参照传统银行的监管标准，进行一
般的风险监管，而且还要根据虚拟银行的特殊性进行技术性安全与管理安
全的监管，即保证网络交易双方的身份、交易资料和交易过程是安全的；
支付系统提供服务的网络主机系统和数据库是安全的，并且要对跨界金融
数据流和网络银行网站上提供的各种网络金融服务广告进行监管等。
国际监管组织和各国监管当局对金融创新产品和电子银行都给予了高
度关注。美国、欧盟等国家的监管当局也在监管实务中，针对创新业务和
市场条件制定了一系列的监管法规与操作指引，以加强对银行新业务的监
管。例如，1986年巴塞尔委员会发表了《银行表外风险管理的监管透视》，
对表外业务的风险种类、风险评估以及管理控制等提出了初步的意见，随
着金融衍生交易产品的发展，又颁布了《衙生产品风险管理准则》、《关于
银行和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》。对网络银行的监管，采取
的许多新办法。欧洲中央银行要求其成员国采取一致性的监管原则，欧盟
各国国内的监管机构负责监管统一标准的实施。它要求成员国对网络银行
业务的监管保持一致，承担认可电子交易合同的义务，并将建立在“注册
中国银行业金融监管的研究
国和业务发生国”基础上的监管规则，替换为“起始国”规则，以达到增
强监管合作、提高监管效率和适时监控网络银行风险的目的a
第五，监管国际合作日益密切
由于国际金融市场发生了结构性变化，金融业早以冲破了国界的限制，
迅速向国际化方向发展。为此，各国金融督管机构面临的一项任务是对那
些在其本国开业的外国金融机构以及准备扩展新业务的原有银行进行严格
的审查和充分的监管。由此引发的加强各国金融监管机构之间国际合作，
建立全球性整化的国际金融监管体系的呼声与日惧增。如以协调全球银行
监督为宗旨的巴塞尔委员会已拟订了一系列国际认可的监管原则和标准，
对推动金融监管领域的多边合作起了巨大的推动作用。各国中央银行都加
强了金融监管的国际合作，以适应全球经济金融一体化的要求。
随着经济一体化和金融全球化的发展，银行不断向海外拓展业务，出
现了一大批跨国金融集团。以花旗银行为例，其海外分支机构遍布世界100
多个国家，海外业务收入已接近其总收入的一半。为了有效监管商业银行
的境外业务和离岸业务，各国监管当局逐步实施了跨境监管。跨境监管是
指将一家银行的境内外机构、境内外业务进行并表监管。根据巴塞尔有关
文件规定，对一家跨境银行的监管须在母国监管当局和东道国监管当局之
间进行合理的监管分工和合作。母国监管当局一般负责对资本充足性、最
终清偿能力等实施监管；东道国监管当局负责对所在地分支机构的资产质
量、内部管理和流动性等实施监管。同时，两国监管当局要就监管的目标、
原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。
经验表明，加强跨国监管可以有效地防止出现银行监管的真空。
第六，注重监管手段的现代化、监管内容的标准化和规范化
金融电子化、网络化的发展为金融监管成本的下降提供了技术基础。
在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管
理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用。
监管内容的标准化、规范化是降低监管成本的一种方式。一方面各国
在金融监管内容方面出现趋同，另一方面金融监管内容更加规范化、标准
化。主要体现在巴塞尔委员会公布的文件中，尤其是《资本充足协议》和
《有效银行监管的核心原则》。
监管程序日趋规范化和全程化。如美联储在CAMEL风险预警指标体系
中国银行业金融监管的研究
和UBS$系统的基础上，从1993年开始采用新开发的FIMS系统对银行金融
机构进行监测和预警。该系统的监测具有连续性和时效性，在提供银行财
务状况数据上更加客观。同时较以往的系统有更大的灵活性，使得预测的
连续性和准确性得到大大提高。
5关于完善我国银行监管体系的思考
5．1银行监管面临的特殊性
金融监管在我国历史短暂，目前无论是在理论上还是在实践中，我国
的金融监管在很大程度上都在借鉴发达国家的经验。甚至一提监管，便必
提美国如何、日本怎样等等。其实，我国的金融监管在现阶段有着非常鲜
明的特殊性，特别是监管对象和监管环境这两个方面迥异于发达国家。这
种特殊性主要体现在监管对象和监管的社会环境两方面。
5．1l监管对象的特殊性
其一，银行业的委托——代理机制不健全。
所有权与经营权之间客观上存在着委托——代理关系。类似的委托一
一代理关系在西方银行业也广泛存在，其中也有不少问题，但是，在我国
的委托——代理关系中问题表现得异常突出。首先，法人治理结构不完善。
作为国有银行的委托方的中央政府，对代理方基本上实行行政任免制和行
政管理。代理方若实现不了委托方的经营意图和经营目标，委托方无非是
对其实行职务更换或行政处罚。在股份制商业银行，作为董事会的委托方
其本身就不够健全，对代理方经营不善的处理，显得苍白无力，不能真正
和足够地行使董事会的职权。不仅如此，董事本身能否真正不折不扣地履
职也是一个问题。代理方收买董事的现象并不是不可能的。上述这种状况
的直接后果之一就是，委托方难以真正有效地制约代理方。其次，在这种
委托——代理关系中，权利与责任不对等，权利的法码倾向于代理方。现
阶段我国银行业几乎所有的决策主要是由代理方作出的或是由代理方操控
的。然而如果不良资产比率高企和财务状况变坏，经营者到底应负什么责
任?实际上负了什么责任?银行业机构一旦出现流动性困难，它们指望的
是政府或央行来补充头寸。即使面对着市场退出压力的机构，它们的经营
者也可以找出种种理由和借口来解脱自己的责任。这种情况表明，在我国
银行业的委托——代理关系中，权利是向代理方倾斜的，责任是不够明确
中国银行业金融监管的研究
的，也没有真正落实到人。这些年来，我国央行的监管无论是力度还是科
学性，都在逐步加强和进步。可是，银行业的资产质量仍无显著改善，有
的甚至还在继续下滑。可见，其中的根本原因就是委托——代理机制不健
全。
其二，银行业存在严重的财务软约束。
传统计划经营体制所导致的企业财务软约束的集中表现就是企业的总
开支不受其盈利水平的制约。这一点在现阶段我国的银行业中仍然存在，
且表现的尤为突出。当银行出现和处于亏损状态时，它仍有可能维持庞大
的开支。超过自身收入的开支的来源有三个渠道，一是存款，二是央行再
贷款(或再贴现)资金，三是财政增资或股东增资扩股。由于存款是银行
的基本业务之一，银行只要开着门，就会有存款进帐，甚至是源源不断的
进财，所以，银行只要尚未陷入支付危机，是不存在现金流量问题的。由
于银行业具有公共部门的性质，当它遇到头寸紧张，或出于政策支持的要
求而要对某些行业或项目给予优先贷款时，它可以从中央银行获得再贷款，
这种再贷款是否真正全部用到了该用的项目之上，恐怕难以肯定，事实上，
将再贷款用于财务开支的现象在我国的中小金融机构中是一个已经存在的
现象。“吃”股本金的现象在我国中小金融机构中也并不稀罕，这类问题在
城乡信用社更是常见。
其三，监管信息存在失真现象。
由银行监管对象向监管当局提交的各种监管报表和文字报告，真实性
程度到底有多高。这是数年来监管当局一直担心的一个问题。正因为如此，
2000年上半年人民银行对商业银行开展了一次大面积的“真实性”检查。
其中资产质量的真实性和财务盈亏的真实性是首当其冲的检查重点。检查
中当然发现了这样那样的问题。银行业中还有一种奇怪的现象，即换一个
新行长，该银行的不良贷款率就有所上升。原因何在，是因为前任行长“隐
藏”了一些不良贷款?还是另有其他原因?所有这些都表明，监管信息的
真实性是一个已然的问题。银行报喜不报忧或者多报高少报忧已经习以为
常，因为这种情况较为常见，监管当局查处的难度特别大。
其四，银行经营者存在一定的道德风险。
在我国，银行业的道德风险主要表现在两个方面。一是银行的经营者
出于各种“关系”的考虑和制约，在经营贷款业务时不负责任，粗放贷款，
中国银行业金融监管的研究
贷前无严格审查，贷后无经常跟踪，贷款收不回不心疼。二是某些银行决
策者与借款客户内外勾结，骗取银行贷款。例如暗示或协助客户做假材料，
暗示或协助借款人拖延还款等等。这种道德风险根源仍在于前述的委托一
一代理机制不健全，另一方面也跟监管当局对道德风险的调查和处罚在技
术上无能为力有关。
最后，银行业历史包袱颇为沉重。
银行业的历史包袱主要在于资产质量和财务状况两个方面。包袱的形
成是传统计划经济和经济体制转轨过程的产物，是在一个较长的历史时期
中逐渐形成的。因此摆脱这些历史包袱，也需要一个相当长的时期。问题
是，多年历史遗留问题的积累，导致了少数中小金融机构遇到经营困难。
这就给我国的银行业监管增加了新的难度，使央行花费大量人力财力去对
问题金融机构开展调查、扶助和处理工作。
5．12监管环境的特殊性
银行业监管的社会环境包括三个方面，既银行所面对的政府，银行面
对的企业和银行所处的法律环境。
首先，由于现存经济体制的原因，银行与所在地政府之间必然存在较
大的矛盾或磨擦。在绝大多数西方发达国家，不存在政府干预银行业务的
问题，政府既不会去指令、要求或具体指导银行如何贷款，更不会指定将
某一笔存款存入某某银行。在我国，情形却不一样，以前曾经普遍有过政
府直接干预银行贷款的现象，现在这种情况虽然已经大大减少，但是，政
府向银行推荐贷款项目或贷款企业的现象仍然常见，有的地方政府甚至指
令其所属的行政事业单位和所操控的企业将存款存入或不存入某家银行，
并由此来胁迫银行按其意图向某企业或某项目贷款，问题在于政策所需要
的贷款往往不符合银行的安全和效益原则，政府考虑的是GDP的增长、就
业的扩大以及社会的稳定等因素。许多银行不得不为此牺牲资产质量和经
营效益。在真正意义上的市场经济中，这是不可思议的。然而现阶段我国
的市场经济远没有成熟化，类似上述的不可思议现象恐怕也将会长期存在。
其次，逃废银行债务己成风气。“黄世仁怕杨臼劳”这种中国式的笑话，
在我国的银行界已是众所周知的了。为什么会大面积发生逃债容易追债难
的问题呢?除了下面将要讨论的法律环境之外，从企业的角度来看，有如
下几方面的原因。一是大多数的企业经营机制是不健全的，甚至存在严重
中国银行业金融监管的研咒
的缺陷。例如，企业产权关系不清、财务约束软化、法人治理结构缺损、
内部管理混乱等等。这种企业怎么可能经营良好并正常归还银行债务呢?
二是企业的经营者本身恶意借款，千方百计转移资产，然后恶意逃债。三
是由于宏观经营环境的急剧变化，部分企业难以预测和适应不断变化的市
场环境，导致银行债务沉淀。四是地方政府的某些政策有利于企业悬废债
务，不利于银行追收债权。
近年来，各地银行业大力打击逃债行为，虽然不无成效，但是远远不
如人意。可以说，在我国的经营体制改革没有真正到位之前，逃废银行债
务的问题将不可能从根本上解决。
再次，银行所处的法律环境比较艰难。在正常或良好的法律环境下，
应该说银行的合法债权绝大部分是能够得到法律保障，或通过法律途径实
现追偿的。但现实情况是，银行的合法债仅有很大～部分无法通过法律途
径得以实现。在这方面银行遇到的困难主要有：一是企业通过改制、破产、
不履行工商年检、不确认银行债务等手段，逃废银行债务，对此银行缺乏
必要的和有效的法律手段保护自己的债权。例如，银行债权两年不由债务
人确认就会丧失时效，这种法律就非常有利于债务人逃债。二是法院执行
难，银行赢了官司输了钱的现象相当普遍。面对无赖的债务人，银行不得
不诉渚法院，可是，胜诉之后执行难度极大。法院可能受到政府的干预；
债务人可能早已转移财产，甚至可能逃之天天：也不排除极个别无良法官
与债务人串通，暗中协助逃债。
最后，监管的地域十分广阔，交通通信条件比较落后。直到目前为止，
国有商业银行基本上是按行政区划来设置其分支机构的，四大国有银行的
分行设置到了几乎每一个地级市，还有相当一部分县城也没有它们的机构。
农村信用社更是遍布全国所有乡镇，可谓是漫山遍野。然而我国现阶段的
交通与通信都不够发达，金融秩序本来就不够规范。乱集资、乱设金融机
构和乱办金融业务在各地时有发生。面对这种局面，央行的分支机构也不
得不设置到每～个行政县。否则，在那些镇或县城发生了金融混乱，连观
察和报信的机构都没有。
5．2我国银行监管体系的特殊性
上述种种“特殊性”是由我国既有的经营、政治体制和自然条件共同
中国银行业金融监管的研咒
决定的，也是在一个相当长的时间内难以从根本上改变的。正因为这些特
点将长期存在，所以，在设计和改革我国的银行业监管体系时就必须充分
考虑到这些特殊性，在借鉴国际上监管体系设置的经验时，就必须充分顾
及到我国的特殊性。可以说，正是我国银行监管对象的特殊性和监管环境
的特殊性，决定了我国监管体系也有其特殊性，这种特殊性表现在以下几
个方面。
其一，与国外相比我国银行业的监管内容必然更为宽化和深化。国际
上对银行业的监管主要是关注资本充足率：并从资本监管深入到资产质量
和流动性：同时对银行决策者的任职条件给予限定。这些内容的监管在我
国早已引入，并正在不断完善。但是，从实践看来，我们将不得不将监管
内容宽化或延伸到银行的财务状况。不难想象，当代理方不能真正对委托
方负责时，当被授权者不能对授权者真正负责时，谁来约束和监管代理方
和被授权方，在我国现有体制下，要么是中央银行，要么是审计部门。由
于审计部门面对的是所有行政事业机构和所有国有企业，它不大可能对银
行的财务状况实施常规性审计或监管。所以，从理论上说，我国的央行应
肩负起对商业银行实施财务监管的职责。现在人民银行虽没有系统地承担
这一职责，但已经有了这种做的苗头，例如2000年度全国银行业“真实性”
大检查中的一项重要内容就是财务盈亏的真实性。
监管不仅会宽化，而且难免要深化。以银行的内控制度为例，本来，
监管当局对商业银行的内控制度只是检查它是否完整和健全。如果制度能
够保证代理方对委托方切实负责的话，内控制度～旦形成，就必定要落实
的。然而，我国的现实情况是不但内控制度本身远未健全，而且远未完全
落到实处。因而央行被迫要去检查商业银行的内控制度是否逐项落实，甚
至要核查每一笔不良贷款发生的过程和原因，要检查这些贷款合同是否完
整，手续是否齐备，贷前是否有调查，贷后是否有跟踪等等。如此细致的
监管还不够深化吗?回想一下80年代中期以前，人民银行的监管哪有这么
细致深入，最近五、六年来，央行的监管无疑在步步深化。以后恐怕这一
过程还将继续。
其二，监管机构必然要加强。目前，我国银行业的监管机构颇为简单，
就是由央行运用行政权力履行监管职能。央行因履行非监管职能而不得不
将其内设机构和人力资源大部分放在非监管部门，所以就机构设置和人力
中国银行业金融监管的研究
配备而言，目前我国银行业的监管都是相当薄弱的。以中国和美国相比较，
中国因监管对象和监管环境的特殊性，其监管难度和监管的复杂性要比美
国大得多，但是监管机构却比美国简单得多。美国有联邦储备局、货币监
理署和存款保险公司共同监管，中国则只有央行监管。在多重监管中，尤
其是存款保险公司的作用值得特别强调。存款保险公司与央行都履行监管
职责，二者的本质区别在于前者是将监管者与被监管者的利益紧密地捆在
一起。被监管机构一旦陷入困境或清盘，存款保险公司就将履行救助职责
或赔付责任。所以，出于自身利益的考虑，存款保险公司最具备切实履行
好监管职责的主动性。存款保险公司既是一个监管机构，又是一个银行危
机处置机构。现在我国的中小金融机构退出市场已经成为了金融业中的并
非稀罕的现象。在市场经济中这也必然是正常现象。然而我国至今没有一
家充当银行危机处置主体的机构。因其如此，对银行退出市场的处置就必
定是不规范的，许多做法必定时临时性的，权宜性的。这种情况一方面对
国家财政造成重大的负担，另一方面也不利于金融业的规范和稳健运作。
可见，无论是为了强化银行业的监管，还是为了规范银行机构的市场退出，
都有必要建立起我国的存款保险机构。
其三，监管的成本必然较高。在监管目标既定的条件下，银行业的监
管成本是由监管难度和监管的技术条件共同决定的。现阶段我国银行业的
监管由于面临前述特殊性，故而整个监管体系必定是高消耗的，理由如下：
一是由于监管的难度特别大，所以必定要设置和配备足够的机构和人
力资源。也许有理由认为目前我国央行的机构和人员太多，对此笔者无法
给予评估，但是现在央行中的机构和人员大多数不是从事监管工作的，真
正从事监管工作的大约只有l／5，所以，可以说目前我国从事银行业监管
的机构和人员是不够的，是不足以适应难度极大和复杂程度极高的银行业
监管的。
二是由于过去历史遗留问题较多，随着经济和金融改革的深化，对高
胍险中小金融机构的支持、救助和处置需要付出相当高的代价；如果建立
存款保险制度，政府和社会也要为此付出制度成本。而这一切都会大幅度
提高监管的成本。
三是随着监管不可避免的宽化和深化，监管工作的日常费用将明显提
高。促使监管日常费用提高的主要因素有：(1)以电子化为代表的监管技
中国银行业金融监管的研究
术装备的提高将大幅增加监管的设备投入；(2)为了宽化和深化监管，现
场检查的频度将提高，因而投入监管的人力与物力都不可避免地会增加；
(3)在目前大区行体制下，监管的差旅、通信和会议成本有所提高：(4)
随着商业银行人力资源成本的不断提高，作为银行业一部分的银行监管机
构，为了维持和提高监管队伍的质量，其人力资源成本(包括人员工资福
利、培训等开支)不能与商业银行差距太大，因而这方面的成本也不可避
免地会有所提高。
总而言之，现阶段中国银行业监管即有着与国际上相同的课题，也有
着由其特殊的经济制度和政治制度所决定的特殊性。这些特殊性不可能在
数年内消失，将存在一个相当长的历史时期。这些特殊性决定了我国的银
行业监管难度异常大，情况异常复杂，投入也不可避免地提高。为了减少
监管成本，提高监管效能，根本的出路在于对我国的银行业和银行监管体
系进行深入和全面到位的改革。
5．3关于全面完善我国银行业监管体系的政策建议
我国从90年代初金融监管权力统归中央银行到90年代末的分业经营、
分业管理制度的建立，主要目标是规范金融业各种经营管理制度，这一点
在从计划经济时代的金融走向市场经济的金融是不可或缺的一步。通过分
业制度，制定、修改和完善相应的金融业发展的基本规范。有效的监管体
系和完整健全的监管制度对于防范和化解金融风险，保证国民经济和金融
市场的健康发展具有重要的意义。可以说，中国银行业的监管制度刚刚走
出了市场化的第一步，它需要不断地学习和借鉴发达国家银行业监管的方
法和经验。同时，任何一种监管体系都是在特定历史条件和政治体制下形
成和发展的，不存在一个可以照抄照搬的典范。我们认为：从可持续发展
角度来看，学习和借鉴发达国家经验和教训的后发后发优势关键在于，一
园的监管体系需要根据社会经济条件的变化及时进行调整和变革，监管办
法和手段也应不断加以改进和创新。
我国银行业在入世后将处在深刻变革的重要历史时期，建立有效的规
范化的银行监管体系成为一个紧迫的任务。处理好稳定与效率的平衡是新
时期银行监管工作的重点，因此～个切合我国实际的银行监管体系应将加
强银行系统的稳定性和提高其经营效率作为主要目标。结合国际经验，为
中国银行业金融监管的研冗
构筑一个科学、高效的银行业监管系统，我们提出以下政策建议。
1．成立相对独立的银行监管局
一个集中统一、能发挥整体功能的银行监管组织体系是实现有效监管
的前提条件。目前，我国监管当局机构改革所造成的权责问题是可以通过
建立较为独立的银行监管组织体系得以消除。在人民银行总行下设立银行
监管局，再在已初具雏形的区域金融监管体系上合并各大分行下设的银行
监管部门，在中国人民银行的统一领导下履行银行监管职能，类似国家外
汇管理局的设置。其好处有三：1)使监管部门得以集中统一地对银行也实
施监管，避免机构之间(中心支行与监管办)的权责问题：2)增加银行监
管机构的独立性和权威性，以便于更好的实施监管职能：3)使央行的货币
政策职能与金融监管职能在内部适当分离，中央银行能更加独立执行货币
政策，同时有利于发挥最后货款人的职能。此外，其改革成本也是最低的。
2．实施审慎性的全面风险监管
不论从国际发展趋势，还是从我国的实际情况出发，要有效防范和化
解我国银行业潜在的危机，必须尽快要从行政性和合规性监管转向审慎性
风险监管。具体讲，包括以下六方面的建设：I)根据《核心原则》建立非
现场监管的风险监控指标体系，对商业银行分支机构制定统一的非现场监
管考核指标，应充分考虑我国银行业的具体特点，使整套指标体系具有较
强层次性、适应性和可操作性。2)针对我国银行业面临的潜在清偿性危机，
根据审慎会计原则和审慎监管标准合理划分我国银行资产的风险种类，建
立我国银行业清偿能力监察制度，重视对资本充足性的监管。3)应按照审
慎监管标准，建立呆帐准备金制度，加强对银行业流动性的监测和控制。4)
建立和完善金融并表监管制度，应该在并表的基础上实施审慎监管，在实
施审慎标准的基础上实行并表监管，以真实、充分地反映银行金融机构的
整体风险，防止形成监管真空和金融风险漏洞。5)按照审慎监管标准，建
立和完善金融信息披露制度，应增加金融机构经营和财务信息的透明度，
要按照审慎会计原则，真实、全面的向社会公众披露有关金融信息，强化
市场约束。6)建立银行信用评级制度。从资本充足程度、资产质量、经营
管理能力、盈利水平、资产流动性等方面进行考查，对银行经营状况评级
并定期公布，以强化银行对其经营和风险程度的识别的管理，增强自我约
束力，也利于中央银行全面准确掌握各银行经营情况，针对不同等级采取
中国银行业金融监管的研究
不同监管措施，提高监管水平与效率。
3．构建我国银行安全网
目前，我国银行监管体系尚未建立银行安全网中早期预警体系、存款
保险制度、和有效的银行业进入——退出机制，特别是金融风险的早期预
警系统。因此，大力加强早期预警系统的建设，对金融风险进行及时、准
确监测和评价，实现对金融风险的早期预警，及时、有效地控制风险，防
止风险的扩大和蔓延，增强我国银行业的系统稳定性。同时完善的早期预
警系统也是一国监管当局实现事后监管向事前监管转变的标志。而有效的
退出机制，实现优胜劣汰，将增加市场竞争力度，提高我国银行业经营效
率。关于存款保险制度的设计和建设，我们认为应充分考虑我国银行业的
具体实际，并对这一制度所产生的逆向选择和道德风险问题加以进一步研
究的基础上实行。
4．建立健全完善的金融法规体系
我国已经颁布实施《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、
《担保法》、《贷款通则》等法律、法规为监管工作提供了基本的法律保障，
但为了适应对银行业的全面监管，还必须制定与这些基本法规相配套的更
多的专业性法规、条例，制定和完善具体的针对性、操作性强的银行业监
管办法、规定和实施细则。例如应把审慎财务会计和审慎监管的一些基本
原则和标准予以制度化、法规化。包括金融机构资产价值和收益的确定，
负债与经营成本的确定，各种准备金的提取标准，资本充足率标准和流动
性标准等。如果金融机构末严格遵照上述原则和标准，或者末达到所规定
的监管标难，监管当局可依法采取监管行动，从而使银行业的全面监管更
加程序化、标准化和法制化。
5加快建立监管电子信息中心
建议依托金融电子化，一方面运用计算机等先进设备，统一开发银行业
监管的操作系统，以取代落后的手工操作的监管工具，提高监管效率。另
一方面，要加快金融监管的电子化网络建设，实现分支行间联网。将渚如
贷款证信息、信贷咨询系统、外债监测系统、外汇帐户检查系统以及所有
银行监管网络系统全部联网，建立监管信息中心。统一口径，统一管理，
实现信息共享，最大限度地提高信息资源的利用效率，降低监管成本。从
而实现监管的电子化和网络化。
中国银行业金融监管的研究
6积极培养高素质的专业化监管队伍
建设～支高素质的监管人才队伍，是提高我国银行监管能力的关键。
要大力实施人才战略，健全监管部门内在的激励和约束机制，积极创造条
件吸引和留住人才，建立知人善用、人尽其才的用人制度，全面提高金融
监管队伍的整体素质。首先，有必要加强对现有监管人员的专业培训，采
取到国外银行监管当局进修或商业银行跟班操作等形式对监管人员进行现
代国际监管知识和技能的培训；其次，选拔一批熟悉业务和法律，掌握国
际金融英语、统计、外汇、会计、计算机等知识与技能的人才充实到监管
队伍中来，以利提高和改善银行监管人员的整体素质。
结束语
银行监管理论正处在发展之中，很多问题还没有统～性的认识，在理
论和逻辑上都缺乏严密性。当然，由于监管自身所具有的实践性，使得监
管理论更倾向于应用，不得不放弃～些理论的纯粹性。对我国银行业的金
融监管而言，对自身独特性的重视，对安全与效率间某种平衡的重视，可
以减少改革的成本，少走弯路，以较低的成本获得较高的监管收益。研究
国际银行监管的发展趋势，我们可以进行模仿、学习，加快自身的发展。
对理论研究者而言，可以通过对我国银行业与银行监管的实证研究，进一
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中国银行业金融监管的研究
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中国银行业金融监管的研究
致谢
本文的写作，从搜集材料、拟提纲到完稿，整整经历了近～年的时间。
论文完成之际，谨向导师孙健教授表示衷，it,的感谢并致以崇高的敬意!
学生的成果凝聚着导师的心血，自1999年-2002年师从孙老师期间，
导师渊博的学识，严谨求实、精益求精的治学态度，深厚的理论修养，让
我倍感敬佩并受益颇深。在他的言传身教下，我在学业上有了长足进展。
在论文结稿之际，再次衷心感谢恩师对我的教诲和培养!
三年的研究学习生活是在经贸学院领导及金融系老师的关怀培养下顺
利完成的，在此向给予我帮助的所有领导、老师表示诚挚的谢意!向所有关
爱我的同学、朋友、师兄师姐、师弟师妹们表达我最真挚的感谢!