西南财经大学
硕士学位论文
论中国人保体制改革
姓名：孙绍华
申请学位级别：硕士
专业：金融学
指导教师：艾孙麟
20020401
内容摘要
随着我国建立社会主义市场经济制度的经济体制改革目标的确
立，作为我国金融体系重要组成部分的国有保险企业，其体制改革的
方向被明确为建立现代商业保险企业制度。近几年来，我国保险界对
国有保险企业体制改革的研究和实践也从原来的改进保险经营管理
机制等问题向制度性变迁探索，由局部的制度安排改良向整体的制度
创新迈进。但是，在研究和改革实践中，多侧重于国外模式和惯例的
引进，忽视国有保险企业历史继承性研究：重视对保险企业体制本身
的探索，缺乏保险体制配套改革的系统性研究；注重对国有保险企业
整体性研究，而忽视各国有保险企业个案针对性研究。基于此，笔者
认为，以制度经济学、保险学及现代企业理论为依托、以经济全球化
和市场经济制度为背景，对中国人保体制及其变迁中积累起来的素材
进行归纳、分析、研究，并借鉴西方现代商业保险企业制度的模式，
构建中国人保现代商业保险企业制度的基本模式框架是十分必要的。
同时认为，研究中国人保体制及其变迁问题，对中国人保体制改革的
目标模式选择和改革举措的设计具有显著的参考和借鉴意义，因此，
为了探讨新时期以建立中国人保现代企业制度为核心的新型体制的
构建，笔者选择了中国人保体制改革这一研究主题。
本文是从纵向的中国人保体制改革变迁和横向的现代保险企业
制度比较的角度来观察和分析中国人保体制由形成到各次改革的历
史背景、主要特点，并剖析其存在的问题及根源，客观地评价和把握
中国人保体制的历史脉络，从而使中国人保的新型体制建立在既符合
国际惯例和趋势又保持历史的继承性和内外环境相容协调的基础上。
因此，本文主要按照静态分析与动态分析相结合，横向静态比较与纵
向历史分析相结合的方法进行论述。同时，从制度变迁视角并运用制
度分析方法，分析中国人保体制改革，客观要求必须对中国人保的企
业制度、法人治理制度、内部经营管理机制等方面进行全面的研究，
从而构建一个基本完整的理论框架。基于以上考虑，本文在结构安排
上分为以下三章。
第一章中国人保体制改革的历程。以1949年中国人保集中统
一体制的形成为历史和逻辑起点，把中国人保50多年的体制形成、
发展与改革过程划分为三个历史阶段，在分别论述各个阶段的历史背
景、主要特点的基础上，对各阶段进行了其合理性、阶段性成果和局
限性三个方面的历史评价。这～章内容不仅是对中国人保五十年来发
展过程的描述，而且概要地介绍了各个阶段中国人保体制的主要内
容，籍以说明中国人保体制变迁是发展的阶段性和历史的连续性的统
一；说明中国人保体制改革的实质是一种制度变迁，即用二种效率更
高的制度来代替另一种效率较低的制度。
第二章深化中国人保体制改革是新时期的必然选择。本章首先
从中国人保新时期面临的经济全球化发展、保险国际化竞争的国际趋
势和中国经济体制的深层次改堇、对外开放不断扩大的国内现实角
度，论述中国人保体制必须适应经济全球化和市场经济的需要，必须
进行深层次的制度性改革。本章第二节通过对现代企业与现代企业制
度、现代商业保险企业与现代商业保险企业制度基本理论的论述，以
揭示现代商业保险企业制度就是指现代保险股份有限公司制度。同
时，通过对现代企业制度和现代商业保险企业制度的内涵、基本特征
分析，不仅在总体上勾画出现代商业保险企业制度的大致理论轮廓，
而且意旨在为此后的分析进行理论铺垫。本章最后一节对中国人保现
行体制存在于保险宏观管理体制、法规政策和自身内部体制的问题，
按照现代商业保险制度的要求进行了全面深入的查找，并逐项挖掘其
根源，以阐述中国人保在新的形势下与现代商业保险企业制度的差
距，进而说明新时期中国人保体制改革的必然性，回答中国人保现行
体制为何要改革和改革什么等问题
第三章改革中国人保体制的思考。本章是本文的最后一章，
也是本文的重点，主要是在前两章的逻辑分析基础上对中国人保体制
改革内容进行全面的探讨和思考。同时也对中国人保体制改革的约束
因素和配套改革提出政策建议。本章由四个小节构成。
第一节论述中国人保产权制度的股份制改革。通过股份制度优势
的分析，：捷出股份制是中国人保产权制度改革的最佳模式，并且从理
论政策依据、中国人保现有条件、国内股份制企业运作经验等方面论
证了中国人保股份制改革的现实条件已经成熟。最后，根据国际保险
业发展趋势和中国人保的历史及地位，提出了中国人保股份化改造的
总体原则是：国有资本控股下韵多元化网络式的股权结构、市场化的
股份运作模式，同时还提出了中国人保股份化改造既要遵循国际惯
例，又符合中国国情、人保历史等四条一般原则。
第二节分析公司法人治理制度的基本模式和中国人保公司法人
治理制度改革的内容和措施。由于公司法人治理制度在企业制度结构
中的地位与突出功能，本节首先提出了现代保险制度的运作效率主要
取决于公司法人治理制度的有效安排这一命题，并根据中国人保体制
改革的历程和存在问题的原因分析，认为中国人保法人治理制度的重
构是中国人保体制改革的关键环节。因此，围绕建立高效运作的公司
法人治理制度，对中国人保如何选择治理模式、完善治理机构、重建
评价和激励机制等制度安排进行了具体设计。
第三节对中国人保的经营制度、组织制度、劳动人事制度、财务
管理制度、风险管理制度等内部经营管理制度和机制的重构进行了探
讨。首先根据国际上金融、证券、保险的混业经营趋势，论述了中国
人保建立综合经营与分业经营相统一的业务经营制度是实现其集团
化经营的战略选择。随后，对其它内部管理的制度安排提出了重新设
计与完善的改革措施。
第四节论证和分析中国人保体制改革为什么要与其它经济改革
配套进行以及如何进行配套改革等问题。本节对与中国人保体制改革
相配套的财税体制和政策、国有资产管理体制、保险市场体系、金融
市场体系、保险监等方面体制与政策的配套改革提出政策建议。
对中国人保体制改革这一研究主题进行分析研究，必然要涉及到
中国人保现行体制“是什么”，“应该是什么”等必须回答的理论和现
实问题。因此，笔者努力尝试了从中国人保体制的沿革中寻找其体制
改革的历史脉络，以现代企业理论和制度经济学理论框架为依托的研
究方法来探索和思考中国人保体制的目标模式，使中国人保新时期体
制改革做到既符合国际惯例和改革潮流，又具有合理的历史继承性和
延续性，实现真正建立起中国人保现代商业保险企业制度的目的。
关键词：国有商业保险公司体制改革研究
Abstract
State—owned insurance enterprise is an important component of
financial industry in China．As the objective of economic structure reform
in，China has been established to institute socialist market．oriented
economy,the direction of reforming economic management system in
insurance company is determined clearly to set up the system of modem．
commercial insurance enterprise．In recent years，the research and．practice
‘field of the system reform in state—owned insurance enterprises have
changed，from how tO．perfect management and opcrating mechanisms to
how to institute new system，from improving the efficiency of mechanism
partly to innovating the overall institution．However,there still exist some
shortcomings and drawbacks in：present study and practice．For example，
special emphasis is laid on introducing diverse models of developed
countries and usual practices．But little attention is put on how to carry on
the llistory of state—owned insurance company to take good use of their
advantages．Thus，in．writer’S view,it is essential for PICC(the People’S
。Insurance Company of China)to set up the structure of modem enterprise
under the background of economical globalization，based on inducing and
analyzing the stages’ofsystem．竹ansformation ofPICC and drawing on the
experience of commercial insurance companies in．West counties，in view
of insurance science，principle of modem enterprise and institutional
economics．At same time，the viewpoint of this paper is worth considering
while designing the schedule and measures ofreform in detail．This is why
the system reform of PICC is selected as the subject of the thesis．．
This paper surveys and analyses the backgrounds and main
characteristics in the developing process o；f management system in PICC
from both vertical angle of system changes and horizontal angle of
comparing systems among modem insurance entities．And this paper also
analyses the existing problems and their sources and appraises objectively
the whole history of system reform．Thus great attention should be paid on
establish one new system to be in keeping with international practice and
trend and maintaining historical advantages．This paper is designed to
study its subject from the angle of instRutional economics．
。：Three chapters are?included as f0110wing．
The first chapter states the whole process in-which PICC has been
reforming and perfecting its management system．There are three stages．
And main content of operating system in each stage are also expounded SO
as to show that the system reform is one type of institution change in
essential．That is，more efficient system iSis to replace comparatively
inefficient system．
The second ch印ter draws the conclusion that to deepen the system
refo．rm of PICC is an inevitable outcome in new era．Facing the trend of
econ．omical globalization and internationalized competition in insurance
market，PICC must have his own advantageous system to be suited to the
open circumstance．The introduction of the principle of modem
enterprises foreshadows the。following statement and designs the generN
idea of establishing modem enterprise in insurance industry．In order to
show the necessity of deepening the reform，the paper clarities the gap
between the current system of PICC and that of modem commercial
entities by revealing the．problems caused by existing system from
macro-supervising view,regulations and laws，etc．
劢e曲ird chapter,ideas of the system reform of PICC。is the core of
this paper．In the light of the discussion of the first two chapters，content
and details during the reform process are expounded comprehensively．
And some suggestions on necessary and auxiliary measures ale also stated．
This chapter is divided into four parts．
Firstly,comparing limited liability company and other enterprises，
this paper put forward the viewpoint that setting up stock company is the
best way to reform the institution and arrangement of property right，for
PICC has possessed two important conditions：the theoretical foundation
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and the experience of other limited liability insurance companies in China．
According to the developing trend of international insurance press and the
history of PICC，there are total principle and four general roles which
must be followed in reforming。The total principle is to form polybasic
stock structure under state—owned capital holding．
Secondly，the essential model of administrant institution of
corporation is discussed．Whether modem insurance mechanism would
run effectively or not chiefly depends on the arrangement of administrant
institution of corporation because of the'outstanding function by
administrant institution of corporation in the whole enterprise system．And
the key sector in system reform of PICC，in writer’S opinions，is to
reestablish the administrant institution ofcorporation．
Third，the paper approaches the subject：how the interior operating
and management systems are rebuilt．How to perfect the organizational
and personnel arrangement is a good example．With the amalgamation
tendency in international financial press，PICC should select the operating
system that will unite comprehensive service and separate business to
realize the strategy of forming large-scale production，which would make
the most of operating network and human being resource．
Finally,the reason why it is considerably necessary to form a
complete set with other system reform is explained．And some suggestions
on taxation，insurance supervision and state—owned asset management are
listed．
The thesis has answered two important questions：‘what the current
system of PICC is’and‘what it should be’。While we establish the goal to
institute modem commercial insurance system，the subject and study of
this paper has great practical significance，
Key words：
System Reform Institution
State-owned Commercial Insurance Company
7
．^上．—．-
刖罱
近几年来，如何顺应经济全球化、金融保险国际化发展潮流而进
一步深化保险体制改革，已是摆在我们面前的首要研究课题。对此，
我国保险界从体制、机制、法律、营销、中介、监管等方面作了大量
的理论研究和实践探索。但对中国人保这样的历史最悠久、体制问题
最突出的国有大型保险公司的个案性系统的研究实属罕见。因此，笔
者选择中国人保体制改革这一主题进行研究和探讨，以期在理论和实
践上对其体制改革提出参考意见和建议。
本文的研究是以制度经济学、保险学及现代企业理论为依托，以
成熟的市场经济制度和现代保险企业制度为经验背景，探索中国入保
体制改革的基本理论，并对其改革问题进行应用研究。因此，本文在
研究方法上主要运用了实证分析、历史分析和制度分析等方法。研究
过程中，对中国人保改革过程的描述，主要用了实证分析方法和历史
分析方法；对中国人保应该如何进行体制改革和如何构建新型的体制
框架主要运用制度分析方法进行考察论证。
论文首先研究了中国人保体制形成、发展及改革过程各阶段的背
景、特点，并对其进行历史性功过评价。通过对中国人保体制历史脉
络的考察，反映改革的必然性和历史的继承性、延续性。接着，顺理
分析、论证在新的历史背景下，中国人保进一步深化体制改革的迫切
性和必要性，同时，通过揭示现代企业制度的一般理论，在总体上阐
述现代保险企业制度模式的大致轮廓和特征。本文的最终目标是探讨
中国人保现代企业制度的构建和改革举措的设计与完善，并做出一些
框架性的思考。需要说明的是：本文所谓中国人保体制是指中国人保
的性质、管理体制、运行机制和企业制度，是一种广义的体制概念。
另外，由于笔者学识和能力所限，可以肯定，文中的一些理论与观点
并不成熟，对此课题的研究有待进一步深入，请各位老师予以批评与
指正。
最后，借此机会向在学习期间给予我关心、支持和教导的各位老
师表示由衷的感谢。特别是，我的指导教师艾孙麟教授在繁重的领导
和教学工作中，对论文的选题、结构安排、修改等方面给予了精心的
指导和帮助，对人生哲理给予了我极大的启迪。感激之情，无以言表，
唯有努力，方慰恩师。
第一章中国人保体制改革的历程
中国人保险公司伴随着新中国的成长和发展，走过了半个多世纪
的辉煌历程。回顾过去五十余年的历史，中国人民保险公司的体制由
形成发展到改革创新的历程，反映出既有深刻的历史背景又有阶段性
的特点、前后连贯的逻辑脉络，是发展的阶段性和历史的连续性的统
一。由于笔者尚未收集到对中国人民保险公司的体制变迁阶段性划分
的权威资料，根据中国人保险公司历史上的两次大的改革事件，大致
将其划分为集中统一体制的形成与发展、企业化改革、商业化改革三
个历史阶段来论述。
第一节中国人保集体统一体制的形成与发展。
中国人民保险公司(以下简称“中国人保”)集中统一体制萌生
于1949年8月在上海举行的第一次全国财经会议，形成和发展在社
会主义改造基本完成以后至i984年12月中国人民保险公司召开的全
国保险工作会议之前。尽管在此期间几经波折，但还是回复到了集中
统一体制的轨道上。
一、中国人保集中统一体制形成与发展的历史背景
(一)中国人保创建的历史背景
1、中国新民主主义革命的胜利为中国人保的创建奠定了物质基
础。1948年，人民解放战争转入全国规模的战略进攻，党中央正确
把握战略决战的时机，连续组织了辽沈、淮海、平津三大战役之后，
以秋风扫落叶之势，推进了解放战争的节节胜利。1949年10月1日
新中国的诞生，标志着中国新民主义革命取得了全国的胜利。随着人
民解放战争的胜利推进，各解放城市迅速建立军事管制委员会，根据
党中央发出的关于城市工作、军事管制、保护民族工业等一系列指示，
o主要参考：中国保险学会：‘中国保险史》，中国金融出版社．1998年9月版
丛树海张桁：‘新中国经济发展史》．上海财经大学出版杜，1999年lo月版
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以及接管官僚资本的有关政策，接管了官僚资本和国民党政府设在各
地的保险机构，对原有的基础好的公司，经改组后令其复业；对民营
保险公司采取公私兼顾、劳资两利的保护政策，积极扶持其恢复营业；
对外商保险公司采取限制措施；同时，制订和公布了一系列的保险公
司管理办法，对旧的保险市场加以整顿和管理；一些地区政府，如哈
尔滨、天津、汉口等地，还拨款筹建了国营的保险机构。人民保险事
业首先在各解放城市开始运作。正是由于人民解放战争的胜利和对各
地保险市场的整顿和改造，为新中国国家保险公司的建立奠定了人财
物基础。
2、恢复国民经济，需要建立统一的国家保险机构。新中国建立伊
始，就遇到了财政经济的极端困难和市场的剧烈波动。全国经济处于
严重的无政府混乱状态。1949年新中国国家财政收入只相当于当年
支出的一半。因此，恢复国民经济、统一新中国的财政经济并使财政
经济状况得到基本好转，已成为建立新中国的一项重要任务。各解放
区的保险事业，以接收的保险机构为基础进行试办，既保障了企业生
产和人身的安全，又集聚了一批游资，发挥了保险事业保护国家财产、
保障生产安全、安定人民生活、促进国民经济恢复的重大作用。但由
于没有集中统一领导，各地资金分散，做法差异大，造成力量分散，
各自为政。为了更好地发挥保险在经济补偿、促进进出口贸易、积累
财政资金等方面的作用，迅速建立起统一的国家保险机构，对全国保
险事业实行集中领导和统一管理，成为当时的必然选择。1949年8
月，在上海举行的第一次全国财经会议上，中国人行各大区银行负责
同志在金融小组会上提出并通过了在现有各地接收的保险机构基础
上创建中国人民保险公司的议案。经中央批准，1949年10月20日，
全国统一的国家保险公司一中国人民保险公司在北京正式成立。
3、整顿和管理保险市场，需要实行统一领导和管理。解放前夕的
中国保险市场，由于国民党政府的腐败无能和恶性通货膨胀，保险业
如同其它行业一样，陷入极其混乱的状态：较为普遍地出现了滥拉业
务，滥放保费折扣，不计后果：有的公司随意鉴发银元或外币保单，
甚至不顾偿付能力，违法经营。解放后，各军管会通过加强教育，明
令禁止违法行为，公布管理办法，保险市场开始出现转机。但是，由
于各地所拟管理办法和措施宽严悬殊，差别很大，于是，在祖国大陆
全部解放后，为了使保险事业健康的发展，迫切要求制定统一的保险
法规、政策，加强对保险市场的整顿和管理，并对全国保险业实施统
一领导。因此，要对全国保险业实施统一领导和集中管理，必然要求
创建国营的保险机构来代表政府履行其职责。
4、马克思主义公有制理论，为中国人保的建立莫定了理论基础。
中国共产党是按照马克思的思想理论建立起来的政党，中国的新民主
义革命是为建立社会主义社会而进行的革命，马克思的公有制理论为
中国革命勾画了新社会的理想蓝图，为制定以国营经济为核心新民主
义经济纲领，为中国革命胜利后立即建立国有企业奠定了理论基础西。
在新民主义经济纲领中也明确指出：要没收操纵国计民生大计的大银
行、大工业、大商业归新民主义的共和国所有，这种国营经济是社会
主义性质的，是整个国民经济的领导力量。因此，在1949年9月召
开的讨论筹建中国人民保险公司的第一次全国保险工作会上明确：中
国人民保险公司是新民主义经济建设下的国家金融机构的一部分，属
于国营企业；工作的基本方针是为生产服务，促进物资交流，提高劳
动人民福利，保护国家财产；同时，中国人保还要代替政府执行行政
上管理私营保险业务，领导私营保险公司共同实现上述任务。
从以上中国人保创建的背景分析反映出：中国人保是在接收官僚
资本的基础上，为了更好地发挥恢复国民经济的作用和加强对全国保
险业的统一领导和集中管理，按照新民主义经济纲领和政策建立起来
的国营保险企业。
(二)中国人保高度集中统一体制形成与发展的历史背景
1、社会主义改造基本完成，促使中国保险市场的国有化。新中国
经过三年多的艰苦奋斗，遭到严重破坏的国民经济获得全面恢复，并
有了初步的发展。1952年，工农业产值和主要产品的产量均已超过
建国前的最高水平，国家财政收入略有节余，为全国进入大规模的有
计划的经济建设阶段创造了良好的基础和有利条件。在经济恢复的同
。摘自t刘中桥‘中西方国有企业发展比较》，经济科学出版社，2000年11月版
5
时，国民经济结构也发生了深刻的变化：国营经济、私人资本主义经
济、个体经济、国家资本主义经济、合作社经济都得到发展。特别是
国营经济，由于国家的支持和社会制度的优越性，发展更为迅速，实
际上已成为整个国民经济的重要力量。这一时期，对私营工商业采取
了加工订货、统购包销等措施，不仅起到了利用和限制作用，实际上
也是对资本主义工商业进行社会主义改造的最初步骤。1953年6月，
党中央正式制定了过渡时期的总路线，即从建国到社会主义改造基本
完成的过渡时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国
家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。1954年1月，
国家开始有步骤地将资本主义工商业基本上改造为公私合营企业。
1955年11月，中央提出加速资本主义工商业全行业公私合营的计划。
到1956年底，在较短的时间内，实现了生产资料所有制的深刻的变
革，社会主义改造取得决定性胜利，全民所有制和劳动群众集体所有
制这两种社会主义公有制形式，已在整个国民经济中占居绝对优势地
位，初步建立了社会主义基本经济制度①。与此同时，中国人保，在
党的过渡时期经济纲领的指导下和资本主义工商业的社会主义改造
的推动下，因势利导，发挥了国营保险的领导作用，完成了对私营保
险的社会主义改造。在对私营保险公司团结改造过程中，中国人保按
照“对基础好的华商公司团结改造，对资金薄弱、投机倒把的华商公
司任其淘汰”的政策，在1951年下半年，完成了对我国保险公司比
较集中的上海、天津的28家私营保险公司的合并工作，组建为太平、
新丰两家保险公司。1955年1月，中国人保开始领导和组织清理、
给付建国前未清偿的入寿保险契约。清偿工作结束了私营保险公司的
国内业务，宣告对全部私营保险业社会主义改造的圆满成功。外商保
险公司，随着国家保险机构业务的迅速发展，加上外国在华的工商企
业的收缩、转让和停业，失去了业务来源，到1952年底，外商保险
公司陆续申请停业，自动退出中国保险市场。1955年底，全行业公
私合营在全国形成强大的力量，迅猛发展的形势给合营保险公司带来
了巨大的冲击，中国人保因应时势，将太平、新丰保险公司合并为太
。摘自：中共中央党史研究室‘中国共产党简史》，中麸党史出版社．2001年6月版
6
平保险公司，新的公司业务重点放在国外，成为中国人保领导下的一
个专业性海外业务保险公司。1956年8月，太平保险公司的成立，
意味着我国对公私合营保险业的社会主义改造全部完成，也意味着中
国保险市场成为国有化的独家经营市场。由此可见，中国社会主义改
造的基本完成，为形成高度集中统一的保险管理体制创造了市场环
境。·
2、传统的计划经济理论和有计划的经济建设是形成中国人保高度
集中统一体制的基础。社会主义必须实行高度的计划经济，只有生产
资料公有制才能实现经济的有计划按比例发展，这是从马克思、恩格
斯开始就形成的对社会主义经济本质特征的理论认识①。中国对生产
资料所有制的社会主义改造基本完成后，就按照上述思想，逐步在中
国建立起高度的计划经济管理体制。在“八大”会上，对中国的经济
体制作了如下规定：在工商业生产经营方面，国家经营和集体经营是
主体，附有一定数量的个体经营作补充；在生产的计划性方面，计划
生产是工农业生产的主体，按照市场变化而在国家计划许可的范围内
的自由生产作补充；在社会主义的统一市场里，国家市场是主体，附
有一定范围内国家领导的自由市场作为补充。在当年，这种以计划经
济为主，有限的市场调节作补充的经营方针，应该说是基本正确的：
在强调计划管理的同时，还承认非公有制经济和市场作用。但是，“八
大”之后，从t958年开始的大跃进、人民公社、直到文化大革命，
中国的政治、经济形势迅速向“左”的错误方面的发展，经济管理体
制愈来愈僵化，全社会剩下的只有单一的公有制和高度集权的计划经
济管理，计划经济成为全国唯一有效的经济管理形式。中国人保作为
唯一的保险企业，在当时的高度集体权的计划经济体制下，必然形成
高度集中统一的经营管理体制。正是中国高度集权的计划经济体制，
为中国人保设定生存与活动空间。在极“左”思潮的影响下，它使中
国保险业经历了多次挫折和磨难，甚至导致国内保险业务停办长达
20余年之久，中国保险业几近消亡。
3、苏联的国家保险理论和实践，为中国人保高度集中统一体制的
。摘自：刘中桥《中西方国有企业发展比较》，经济科学出版社，2000年11月版
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形成与发展提供了具体指导和示范。在新中国建立之初，以美国为首
的西方发达国家对中国采取敌视态度：在政治上孤立中国，竭力阻挠
一些国家承认新中国；在经济上实行封锁和禁运；在军事上对中国实
行包围。因此，新生的共产党政权，在进行国民经济建设上，必然“以
俄为师”。新中国的人民保险事业，也如同其它国营经济部门一样，
不可能深入了解现代保险制度，而只能学习苏联的经验。早在第一次
全国保险工作会议期间，苏联专家库图佐夫就到会介绍了苏联保险的
基本原则和如何把保险事业作为一项社会政策来推行，同时阐述了社
会主义国家保险的基本原理。库图佐夫的报告对建立和发展新中国的
保险事业产生了极大的影响。1954年，中国人保全系统以《苏联国
家保险》作为全体工作人员的学习材料，并在苏联国家保险的实践的
示范影响下确立保险事业国家专营原则。1954年11月第四次全国保
险工作会议参照苏联经验制定了我国数年内保险工作的基本方针，
即：根据国民经济有计划按比例发展需要，对地方国营企业、合作社
企业、农业、手工业、国家资本主义工商业、资本主义工商业和一般
公民开拓各种保险业务，以吸收分散的社会资金，建立保险基金，充
实国家财政的后备力量，并且视国家保险为国家财政制度中的独立环
节。同时，由于苏联的国家保险普遍深入广大工人与集体农民中间，
保障了人民的福利，在集体农庄和合作社形式的社会主义所有制中采
用国家保险形式取得成功，也证明高度集中统一保险体制的合理和必
要。因此，在我国进入有计划的社会主义经济建设后，按照苏联国家
保险理论和模式，实行集中统一保险体制几乎成了唯一可行的和顺理
成章的选择。也正是基于对国家保险的认识，1958·年人民公社化以
后，认为保险的作用已经消失；“文化大革命期间”，将保险斥为私有
经济的产物，不适应中国社会主义经济基础，致使中国保险业走过了
一段曲折的发展道路。
总之，中国人保高度集中统一的管理体制，是在中国社会主义改
造过程中，在计划经济管理体制下，按照苏联国家保险理论和实践形
成和发展起来的。时至今日，中国人保依然残留着高度集中统一体制
的烙印。‘
二、中国人保集中统一体制的特点
在中国特有的历史背景和计划经济体制及理论基础上建立和发
展起来的中国人保体制，其企业制度的特点集中体现在高度统一领
导、统一管理的体制和经济运行模式上。主要反映在以下几个方面：
(一)全民所有制性质：
如前所述，中国人保是在没收官僚资本保险机构归国家所有的基
础上建立起来的，公司资本全部由主管部门和国家拨付。因此，中国
人保建立之始就属于国营企业性质。主要反映在以下事实上：@一是，
在1949年9月21日政务院财委会报请中央批示的报告中列明：中国
人民保险公司“由人民银行总行直接领导管理，资金拟定200亿元(旧
人民币，下同)，由银行拨付(但只作转帐手续，并不拨付现金)”。
中国入保成立后，1949年11月3日由人民银行总批准为300亿元；
二是，为适应公私企业财产保险需要，1950年1月4日颁布的《中
国人民保险公司组织条例》中正式确定中国人民保险公司的资本金为
600亿元，并以所有全部财产对其业务及债务负责；三是，1982年
12月27日国务院批准的《中国人民保险公司章程》明确规定：“中
国人民保险公司是中华人民共和国的国营企业，是经营保险业务的专
业公司”，“中国人民保险公司的资本金为人民币5亿元”由财政部拨
给。以上说明，在计划经济时期，虽然中国人保的资本基本上是虚置
的，但仍然体现出其全民所有制性质。
(二)法人治理制度行政化
在计划经济体制下，中国人保属于国家所有，而且被赋予国家事
业单位性质，履行保险补偿和积累资金的职能，发挥为国有、集体经
济建设服务的作用。因此，中国人保的治理制度实际上被纳入国家行
政管理体系，其所有者与经营者之间的关系体现为国家与中国人保的
领导与被领导关系的行政性制度安排。在这种制度框架内，职代会是
中国人保职工参与经营管理、监督领导干部的权力机构，是实施民主
管理的基本形式，履行监事会的职能。在传统的政治制度下，“党领
导一切”这一制度安排决定了党委会在治理制度中的重心地位，中国
。摘自：中周保险学会‘中禺保险史》，中国命融m版社，1998年9月版
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人保的党委实际上履行着公司的董事会的职能，是公司的决策机构。
公司的执行机构为总经理领导下的领导班子、业务部门、职能部门和
分支营业机构。，对中国人保的评价是上级下达的保费收入计划的完成
情况。对经营者的激励和约束机制是精神激励和职位升迁的行政化、
一元化手段。对干部和职工实行行政化管理，行政事业性工资待遇，
以服从上级的命令为天职，以完成任务为己任。
(三)以强制保险和行政命令为主的经营方式
中国人保从成立之时起，就秉持“保护国家财产：保障生产安全、
促物质交流、增进人民福利”的业务方针，配合国民经济的恢复和社
会主义经济建设的需要，提出并实施了“从自愿到强制，从城市到农
村，从国内到国外”的发展方向。根据国家政治、经济形势的需要，
开办了各类财产保险、农业保险、简易人身保险、公营企业进出口保
险和国外业务再保险等业务；实行“多渠道、广代理”发展保险业务
的指导方针，除自身分支机构直接承办业务外，利用人民银行分支机
构和一些行业主管部f-j,f-1：,理保险业务。随着保险业务由城市向农村发
展，还在农村乡镇设立专职保险代理机构代办农村保险业务。可以说，
在经营和发展保险业务上体现了为生产服务的保险工作任务。但是在
经营方式和业务发展手段上主要是以强制保险和行政命令为主、自愿
保险为辅。如：早在1949年12月，政务院就要求各国营企业积极参
加保险；1951年2月，政务院作出了《关于实行国家机关、国营企
业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的规定》；同年4月，政务
院财委会又以行政法规形式颁布了财产、船舶、铁路车辆、轮船旅客、
铁路旅客、飞机旅客等六项强制保险条例；1979年lO月，在国内保
险业务尚未恢复时，中国人行会同财政部、中国农行下发《关于恢复
国内保险业务和加强保险机构的通知》，要求全民所有制单位参加财
产保险；1984年，国务院第27号、第151号文件也要求机动车辆实
施第三者责任法定保险等等。在实施强制保险的同时，各行业主管部
门和代理保险的杠杆部门，还利用行政命令和变相行政命令的方式，
督促企业参加保险或代理保险业务。
(四)与行政体制相藕合的总分支公司制
中国人保自成立时起，就选择了按行政区域和政府层次序列设立
分支机构的组织制度模式和以“三级管理，一级经营”为特征的组织
管理体制。尽管20余年停办国内业务期间，各分支组织机构几乎全
部消灭，但在其余时期都是实行这种组织制度模式。主要表现在：一
是，组织外观上与行政区划高度藕合和整齐对称。中国人保成立后初
期，隶属于人民银行，由人行总行胡景云任总经理，并按当时的行政
大区设立华东区公司、华北区公司、华中区公司、西北区公司、西南
区公司、华北公区公司。随后，在有条件的省、市、县建立下属分支
机构。到1950年6月，中国人保共有各级机构73个，包括5个大区
公司，31个省分公司，8个支公司，25个办事处，4个营业部及派驻
机构。1952年，中国人保划归财政部领导，由财政部付部长吴波任
总经理。年底，中国人保各级分支机构发展到1300个左右，全国除
西藏台湾外，各省、直辖市、专署及三分之一以上市县都设置了分支
机构。到1958年，在全国各地(除西藏、台湾)均设立了各级分支
机构。1959年国内业务停办后，中国人保又从财政部划归人行领导，
但已降为处级机构。1964年，恢复为局一级单位。国内业务恢复初
期，沿用1964年建制，直属中国人行。1983年，中国人保升格为国
务院直属局级的经济实体。截止1985年底，各级分支机构达到2300
个。与行政区划设立的组织机构相对应，总分支机构的层级次序也分
别形成总局级、厅(局)级、处(县)级、科级单位和垂直系统、双
重领导的领导体制。二是，“三级管理、一级经营”的管理体制。80
年代中期以前，中国人保的总公司、省级分公司、计划单列市分公司、
地市级分公司是纯粹的管理机关，只是县级支公司和市区支公司及办
事处、营业部才是具体的业务经办机构。三是，依业务标准设置内部
职能部f-j。1950年《中国人民保险公司组织条例》确定总公司设lO
个室，即：秘书室、人事室、检查室、财产保险室、人身保险室、农
业保险室、国外业务室、理赔室、会计室、设计室；大区公司机构设
秘书、人事、检查、财产保险、人身保险、农业保险、会计、研究共
8个科；其它分支机构也按此模式设立相对应的职能部门。此后，中
国人保虽经多次曲折和变革，职能部门的名称和数量也多次变化，但
依然体现了按业务标准设置的框架。同时，在内部上下级机构同一部
门之间，基本上也属于上下级领导关系，形成了内部的“条条管制”．
(五)统收统支的核算体制
统收统支的核算体制是中国人保改革前集中统一管理体制的集
中表现，是财权、财力高度集中管理的一种核算管理体制，也是建立
统一的中国人保的初衷之一。1950年3月政务院作出统一全国财政
收入、物资调度、现金管理的决策之后，中国人保不仅在资金上实行
统一调拨、保险资金统一存入银行，而且在核算上、财务制度上强化
了集中统一管理。这样，中国人保从创立之时起到1985年改革前，
均实行总公司统收保费、统付赔款、统一纳税、资金统一调拨、统一
核算、统负盈亏的高度集中统一的体制，各分支机构没有财权和核算
职责，不计经营效益。
三、对中国人保集中统一体制的历史评价
(一)中国人保集中统一体制与计划经济体制的相容协调
中国人保在特定的中国政治、经济制度、思想文化环境下，照搬
苏联模式形成与发展起来的集中统一体制，具有与历史发展趋势的一
致性和与计划经济体制的相容协调性。与历史发展趋势的一致性前面
已反映出来，这里主要从与计划经济相容协调性来谈其形成发展的合
理性。
1、计划经济需要公有制保险为之配套。传统的计划经济以生产
资料的公有制为基础的一个重要原因，是为了保证计划分配和调节的
正常有序。因为不同的所有制形式有自己特定的利益趋向，而未必能
完全服从经济计划的安排。国家保险是社会主义各种保险基金中的一
种特别形式，是社会主义经济体系中不可少的一个组成部分，处于国
民经济再分配环节。国家的公有制保险的目的在于保证国民经济有计
划、按比例地发展，使国民经济不至于因个别部门由于遭受意外灾害
而产生中断，以致造成比例失调现象。因此，尽管公有制的国家保险
并不利于它本身效率的提高，但是它能提供保证计划经济正常运作所
需的巨额后备。
2、计划经济需要直接服从大局。建国初期的国民经济恢复和有
计划的社会主义建设时期，为国家经济建设积聚资金和物资是当时的
大局所需。国家保险事业是社会主义企业性质的事业，它和国家工矿
企业、国营企业一样，应对国民经济恢复和国家工业化担负提供一定
资金的任务。没有比统收统支的集中统一的资金调度方式更能有效地
实现集聚分散资金的目的。因此，把保险作为财政后备，作为吸收分
散资金的工具，认为保险基金只有从吸收分散资金来设置，国营企业
保险是倒口袋没有意义等这样的认识就成为理所当然的事。保险事业
在共产风盛行、人民公社化后，导致停办国内保险业务，也是服从国
家大局和在理论上和方针、政策上的错误认识的结果。
3、计划经济需要直接管理模式。计划经济的运行具有企业背离
计划控制的倾向。因为企业缺乏自我约束机制，这就需要服从命令的
直接管理手段。国营保险企业也同其它国营经济组织一样，必须服从
和服务于计划经济的需要。在计划经济时期，保险业须加强生产观点、
政治观点、群众观点以及保险工作为生产服务、为群众服务的方针，
总之，要为计划经济服务。这样，使长期以来我国保险经营方针不定
和反复。在保险企业内部经营管理手段上，行政管理手段和直接管理
就成为主要的管理方式，各级公司只需按上级的指令行事。因此，中
国人保集中统一体制是计划经济体制下合乎逻辑的体制模式。
(二)中国人保集中统一体制的历史功绩
1、开创了新中国保险事业的新纪元。旧中国的保险业在其发展
过程中，一方面受到外国资本的压迫和官僚资本的威胁，另一方面又
摆脱不了对外国资本和官僚资本的依附，尽管民族保险业得到了一定
的发展，但其始终为资本主义国家保险势力所垄断。中国保险市场十
分混乱，不仅普遍存在违规违法经营行为，而且很多私营保险公司因
恶性的通货膨胀而资金消耗殆尽，或资金严重不足，承保能力和偿付
能力都存在很大问题。随着解放战争的胜利推进，在解放了的城市由
军管会相继接管了国民党政府的官办保险业，允许和鼓励中外保险公
司恢复营业并加强了对其整顿和管理，保险市场开始出现转机。但由
于各地解放的时间有先后，各地国有保险公司没有集中统一领导，各
有各的资金，各有各的做法，结果力量分散，限制了国营保险工作的
展，也无力与私营保险及外国保险竞争。为了更好地发挥保险在经济
补偿、促进进出口贸、积累财政资金等方面的作用，新中国必须建立
统一的国家保险机构。中国人民保险公司的成立，标志着新中国社会
主义保险事业的诞生，结束了外国资本操纵中国保险市场的历史。中
国人保成立后，以保护国家财产、保障生产安全、促进物资交流，增
进人民福利为基本任务，改革保险制度，降低保险费率，扩大保险责
任，简化保险手续，积极开办保险业务，同时继续整顿和改造旧的保
险业，领导其为生产服务，逐步实现了对全国保险业的统一领导和统
一管理。中国保险业发生了质的变化，开创了新的中国社会主义性质
保险事业的新纪元。‘
2、建立起了较为完整的组织体系。在中国人保的发展历程中，
虽经历了曲折的发展过程，但以行政区划为基础的完整的中国人保组
织体系得以建立和恢复。时至今日，中国人保遍布全国各地的机构网
络，仍在中国保险业中发挥着无与伦比的优势，为中国人保占据中国
保险业主导地位发挥了重要作用。回顾历史，中国人保在北京成立后，
迅速在全国各地建立分支机构和代理机构，首先是华东区公司和天津
分公司成立，随后东北区公司、华中区公司、西北区公司和西南区公
司相继成立。到1950年，中国人保的组织机构己搭出框架。经过国
民经济恢复时期和“一五”计划期的发展，到1958年底中国人保在
全国各地(除台湾西藏外)设立了各级分支机构4600个，保险组织体系
基本完整地建立。在50年代末期到70年代的20年之久，国内业务
停办，中国人保国内保险分支机构几乎全部消失的情况下，随着中国
人保国内保险业务的恢复，中国保险业获得了新生。恢复初期，中国
人保基本上沿袭50年代的总、分、支垂直领导形式在各地恢复设立
分支机构，截至1980年底，中国人保在全国设立的各级分支机构已
达311个。随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的逐步
建立，中国人保组织体系也相应获得了空前的发展，通过恢复、新建、
分业等步骤，建立和完善了中国人保的组织体系。目前，新中国人保
虽从原中国人保的全能国有保险公司改革为经营财产保险业务的专
业化商业国有独资保险企业，但从组织机构上讲，新中国人保仍继承
了老人保的遗产，基本按行政区划设立的保险分支机构遍布中国大陆
各省市县，进一步完善了中国人保独一无二的分支机构网络服务体
系，并以此形成了面向保险市场开放和竞争的优势与实力，为实现中
国人保新的～轮大发展奠定了坚实的组织基础。
3、为中国保险业造就了一大批优秀人才。中国人保的又一历史功
绩是为中国人保自身和中国保险业造就了一大批优秀的保险人才。从
某种程度上讲，中国人保堪称培养中国保险业保险专业人才的摇篮。
随着中国人民保险公司的诞生，中国人保通过接收旧保险业人员，吸
收培训社会青年，从系统外调入干部等方式，使员工队伍不断壮大。
到1958年底，中国人保职工已由成立时的几百人发展到了5万余人，
为以后保险业的发展打下了坚实的基础。在中国人保独家经营时期，
特别是恢复国内保险业务以后，为适应保险业务的恢复和发展，中国
人保通过对保险从业人员进行岗前培训、专业知识培训和委托高等院
校办学、自己出资设立大中专学校等方式加快保险专业人才培养。使
保险从业人员的素质得以极大地提高，保险经营管理工作逐步建立在
了专业化、科学化的基础之上。到1996年，中国人保(含产、寿险)
在职职工已达12万多人，专兼职代理人员超过20余万人，从业人员
知识结构和专业结构都有了质的变化。中国人保分业经营后，到2000
年，新的中国人保7万余名在职职工中，大专以上文化程度的从业人
员已达55％，中高级技术职称人员已占27％以上①。与此同时，中国
人保在为自身培养和造就高中级优秀从业队伍的时候，随着保险市场
的开放，保险经营主体的增多，保险市场竞争的日趋激烈，部分优秀
人才也流入或输送到了其它保险公司，为其它中国境内的国内外保险
企业的创建和发展做出了不可低估的贡献。可以说，中国保险业的空
前繁荣，离不开中国人保所造就的大批优秀人才。
(三)中国人保集中统一体制的主要局限
中国人保高度集中统一体制的主要局限在于它在适应计划经济体
制运作要求的同时，扭曲了保险公司的企业属性，管理体制和核算体
制缺乏效率和活力，难以顺应市场经济的客观需要。其主要局限表现
。据《中国保险年鉴编'(1981—2001)整理
如下：
1、扭曲了中国人保的企业属性。中国人保自成立之时起就被定
性为国家金融机构的一部分，属于国营企业。1982年12月国务院批
复的《中国人民保险公司章程》也明确“中国人民保险公司是中华人
民共和国的国营企业，是经营保险业务的专业公司”这说明中国人
保是纯粹的保险企业性质，应该有自身的经营目标和经营自主权。然
而，它只有企业的外壳而无企业的实质。从政策和实际运作上看，其
企业属性均被扭曲。譬如：在第一次保险工作会上，认为：中国人保
的基本任务是“保障生产安全，抚助贸易发展，促进物资交流，提高
劳动人民的福利，保护国家财产安全”；保险公司虽要注意资金的积
累，但不能过分强调，应以完成上述基本任务为出发点，尤其要将完
成政治任务放在第一位，然后才谈自身经济效益。80年代初，国内
保险业务恢复时，提出社会效益和经济效益并重的经营指导思想，把
赔款支出额的多少作为社会效益好坏的主要指标。这些都说明中国人
保在计划经济时期，其经营目标是追求国家政治、经济的需要，而非
自身经济效益的提高。另外，在经营自主权方面也与国家政治、经济
形势和政策一步亦趋。如：1953年开始的保险业务调整坚持的原则
是：对生产没有积极作用，群众不需要，政治上有问题的业务都停办；
1956年，在全国农业合作化高潮时，适应农业合作化社会改革和农
业生产发展的需要，把业务的重点转向农村，并拟实行法定保险等等，
都说明计划经济体制下缺乏经营自主权。
2、政企合一的管理体制缺乏活力。改革前，中国人保及其分支
机构被纳入国家行政管理体系；工作人员编制和报酬都纳入干部管理
序列；业务收支纳入国民经济计划；经营者由组织部或上级公司任命，
国家拥有绝对的控制权。这种强调公平为标准的行政性管理制度，有
利于计划管理和行政命令的实施，但忽视了企业自身的活力，从而不
可避免地带来以下负面效应：一是，保险企业的目标函数服从并统一
于国民经济和社会发展目标，缺乏自身发展定位，在国家政治、经济
发展出现“左”的错误时，中国人保的业务停办就成为不可避免；二
是，助长了经营者和职工的惰性。因为，一切只对上级负责，只能按
计划和命令行事，不能结合本地实际自主经营，而且工作努力程度评
价指标与利润脱钩，所以必然导致只要能完成计划，干好干坏一个样，
亏不亏损与己无关的心理倾向，抑制了经营者和职工积极性的发挥。
3、统一核算、统负盈亏的体制缺乏效率。一是，分支机构重视保
费收入计划，而忽视经营效益的提高。因为经营绩效由总公司核算，
经营盈亏由总公司负责(实质是最后由国家财政负责)，地方各级保
险机构责、权、利不挂钩，只要完成了保费收入计划，分支机构就能
获得业务费用，经营者和职工就能获得好的评价；二是，重业务轻管
理。各级经营者和职工，把开办险种的多少、完成保费的多少作为首
要目标，忽视承保质量、理赔质量的提高，防灾防损和风险控制工作
应付了事，从而导致管理混乱、粗放经营；三是，助长弄虚作假，妨
碍利润最大化目标的实现。部分分支机构在过度追求计划完成和经营
费用这一非理性行为下，采取隐瞒或夸大收支、做假帐，使统一核算
的财务收支和财务状况失真，引起大量利润流失，损害公司整体利益。
第二节中国人保体制的企业化改革
计划经济体制下形成和发展起来的中国人保集中统一体制，在产
品经济向商品经济转化的经济体制下，越来越暴露出它的弊端和不适
应性，使公司缺乏生机与活力，严重阻碍了保险业的快速向前发展。
从1985年开始的以增加企业活力、转换企业经营机制为中心的企业
化改革，作为中国人保迈向企业化经营的开始，是对保险企业改革的
有益尝试和探索，从而推动了保险体制改革的不断深化。
一、中国人保体制企业化改革的历史背景
(一)中国人保企业化改革的政治因素和经济政策o
1978年12月，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的新决
策，全党的工作重心开始了从“以阶段斗争为纲”转到以经济建设为
中心，从僵化、半僵化到全面改革，从封闭、半封闭到对外开放的历
史性转变。1981年6月，党的十一届六中全会通过了《关于建国以
中}由自，中共中央党史研究室‘中国共产党简史》，中共党史出版社，2001年6月版
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来党的若干历史问题的决议》，总结了建国以来的历史经验和教训，
确立了一条适合我国国情的社会主义现代化建设道路。它标志着党在
指导思想上拨乱反正的胜利完成，推进了十一届三中全会以来的伟大
历史转折，表明党和国家终于从困境中摆脱出来，国家重新呈现出勃
勃生机，建设有中国特色的社会主义新道路正在平稳地实现。1984
年10月，党的十二届三中全会，讨论并通过了《关于经济体制改革
的决定》，规定了改革的性质、基本任务和各项基本方针政策，并明
确指出：改革是社会主义制度的自我完善，改革的基本任务是建立起
具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制，确认了我国
社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济的新理论。通过自
1978年以来党的会议和改革开放政策的推动，国家的政治、经济、
国际环境出现了良好的态势，为中国人保的企业化改革提供了有利的
政治环境和政策理论指导。
(--)商品经济的发展，为中国人保企业化经营提供了新的市场环境
党的十一届三中全会以后，经济体制改革首先在农村取得成功，
城市经济体制改革也开始试点，对外开放开始有了突破。党的十二届
三中全会后开始推进经济体制的全面改革，按照发展社会主义有计划
商品经济的要求，国家对经济的计划管理权限逐步下放，国家宏观调
控的范围和方式得到调整与改进，计划外商品由市场调节，促进了商
品经济的发展；按照政企分开、所有权与经营权适当分开的原则，国
营企业改变统收统支的经营方式，生产经营自主权进一步扩大，企业
成为相对独立的经济实体，增强了企业自我改造、自担风险和自我发
展的能力；在坚持公有制为主体的前提下，多种经济成分共同发展，
比较单一的所有制结构有了很大改变，特别是“三资”企业和个体、
私营经济等非公有制经济成份得取了注目的发展：对外开放逐步由沿
海地区向内地滚动等等，推动了国家经济建设的全面发展。1985年
底，“六五”计划全面和超额完成，GDP年均增长10％，人民生活水
平得到了极大的提高，国民经济重大比例关系趋于协调。以上这些都
为中国人保企业化经营创造了新的市场基础。
(三)保险市场的新变化是中国人保企业化改革的外在动力
随着中国经济体制改革和对外开放政策的实施，我国保险业也逐
步打破了自建国后对私营保险公司社会主义改造完成以来所形成的
中国人保独家经营的传统格局，开始出现了多家办保险的局面。1982
年，香港民安保险公司在广东深圳设立分公司。1985年国务院颁布
的《保险管理暂行条例》也明确规定：只要具备相关的条件，经过批
准，便可设立保险公司，经营保险业务。这更从法规上允许多家保险
公司展开公平竞争，昭示中国保险市场独家经营将被打破。从1986
年起，国内相继建立了新疆建设兵团、中国平安、中国太平洋等保险
公司。中国人保面临中国保险市场即将出现的多家办保险而形成市场
竞争的局面，增加了改革的外在动力，促使其转变经营管理方式。
(四)集中统一体制的弊端是中国人保企业化改革的内在动力
中国人保在计划经济体制下形成的高度集中统一体制，随着中国
经济体制改革的深入和社会主义商品经济的发展壮大，与商品经济发
展和市场经济规律相悖的固有弊端逐步暴露出来。如由总公司统收统
支、统一核算、统一交税，对分公司管得过多，统得过死；地方各级
保险机构责、权、利互不挂钩，不负盈亏责任，不担风险；在分配上
吃大锅饭，搞平均主义等等，致使缺乏活力，严重阻碍了保险业的快
速向前发展。因此，由下而上改革的呼声日盛，改革已刻不容缓。
二、中国人保体制企业化改革的特点
从1985年开始进行的中国人保企业化改革，其改革的基点是放
权让利。相对于高度集中统一体制时期，中国人保体制在该阶段呈现
出以下特点：
(一)确立了中国人保经营保险商品的特殊企业性质
如果说高度集中统一体制下保险公司从实质来看是机关事业单
位型的名义上企业，那么中国人保的企业化改革则初步还其企业属
性。主要表现在：一是，从理论上澄清了社会主义保险的性质、职能、
作用，认为保险公司是经营保险商品的特殊金融企业；二是，初步明
确保险企业经营目标是盈利。认为社会主义保险的经营目的与资本主
义保险经营目的一样，都是追求利润最大化，这是由商品经济关系决
定的；三是，传统的行政性的国家与企业直接的领导与被领导的关系
被否定，保险公司不但对其经营管理拥有了相当程度的支配权，而且
也拥有了部分剩余索取权；四是，对经营者的激励与约束机制开始以
利益机制为主导，以纯粹的行政升迁方面的诱惑对经营者的激励开始
有所减弱。
(二)增强企业活力是中国人保企业化改革的中心o
1984年国务院批转的《中国人民保险公司关于加快发展我国保
险事业的报告》(以下简称“报告”)和总公司提出的《改革保险体制，
加快发展我国保险事业》的文件，就改革保险体制，增加保险企业活
力，提出了具体方案，拉开了中国人保企业化改革的序幕。改革主要
有以下两个方面的特点： ·
1、国家对中国人保放权让利。主要表现在：一是，减轻税负、
增加企业留利。如1984年国务院批转的《报告》中提出：“保险公司
的利润留成办法，应当根据经营保险的特点研究改进。”于是，财政
部决定将利润留成的计算基数中的赔款改用固定赔付率30％计算，如
果赔付率超过30％，仍按30％计算，以稳定提取利润留成水平，利润
留成比例由5％提高到7％。经过改革与探索，初步理顺了保险企业与
财政在利税方面的关系。国家财政将保险企业视同一般商业性企业，
只对保险公司征税，没有行政隶属关系；二是，放宽对中国人保资金
运用的限制。放宽保险资金运用也是国家对中国人保放权的一项重要
内容。如1984年的《报告》中指I。ⅢI-I：“总、分公司收入的保险费，扣
除赔款、赔偿准备金、费用开支和交纳税金后，余下的可以自己运用。”
1985年《保险企业管理暂行条例》又从法规角度明确了保险企业可
以自主运用保险资金。这不仅是保险资金运用管理体制的一项重大突
破，也是增强保险业实力的一项战略性措施。
2、改革内部管理体制，增加内部活力。主要表现在：一是，改
革核算体制，理顺内部关系。(1)实行国内保险业务总分公司间“三、
七”分保的办法。省分公司按当年业务的30％毛保费分给总公司，自
留70％；(2)实行国内保险业务总分公司两级核算、自负盈亏的核算
体制；(3)实行按国内业务、涉外业务、信用业务、寿险业务四类不同
。主要参考：中国人民保险公司‘保险文选》(内部发行1，1986年
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业务的分险核算体制；(4)建立调剂资金制度。自1986年国内业务总
准备金下放后，实行总公司集中总准备金的30％、未到期准备金的
10％作为大灾调剂资金；(5)理顺省级分公司与计划单列市分公司的
关系，明确计划单列市在计划、业务、财务方面直属总公司。二是，
下放经营管理权。(1)下放业务经营自主权。除全国性法定保险和带储
蓄性人身险外，国内保险业务条款、费率自定，取消重大赔案报总公
司审批的规定；(2)一F放资金运用权。规定了在保证不影响支付赔款的
前提下，分公司尽量选择期限短、效益高的项目进行投资；(3)下放
财务费用管理权。从1985年起，各公司在加强管理、节约费用、增
加盈利、更多地积累资金的前提下，有权在总公司规定的标准和开支
范围内自行掌握和使用；(4)下放干部管理权。根据干部管理原则，总
公司只对省级分公司领导干部进行考核、调职和奖惩，省级分公司对
所属干部本着适当缩小管理范围的原则自行管理。
(--)中国人保经营活动逐步走向法制化轨道
党的十一届三中全会以后，国家对经济工作的管理和经济主体的
经营活动逐步由以前的行政管理和计划管理走向了民主法制管理和
市场调节。1982年《经济合同法》第二十五条对财产保险合同的形
式、内容、代位追偿原则以及被保险财产的安全保护等作了较为明确
的规定。这意味着新中国第一次有了实质意义的有关保险经营活动的
法律规范。1983年国务院颁布的《财产保险合同条例》规定了保险
合同订立、变更和转让，保险方的赔偿责任等内容，把保险实践中形
成的惯例做法，用法规语言进行了集中规范。1985年《保险企业管
理暂行条例》，对中国人保的性质和特殊地位作了专门规定，明确了
中国人保特殊的经营业务范围，并对保险企业的偿付能力、保险准备
金、资金运用和再保险等方面作了规定。以上法规，对改变传统保险
管理体制，实行政企分开，实行对保险企业依法监管发挥了积极的作
用。同时，通过对这些法规的实施，规范了中国人保的经营管理活动，
并使中国人保逐步由行政命令、强制保险的经营方式向按市场经济运
作方式转化。
三、对中国人保企业化改革的历史评价
(一)中国人保企业化改革是改革高度集中统一的保险体制
如前所述，中国人保集中统一体制是传统计划经济的产物，与国
民经济管理体制一样，具有其固有的弊端。这种弊端的集中体现就是
“权力过于集中”，使企业没有生产经营自主权，缺乏生机与活力。
当经济体制改革和对外开放开始几年后，在建立社会主义公有制基础
上的有计划商品经济过程中，针对束缚保险事业发展的高度集中统一
体制的改革就成为保险体制改革的首要任务。至于新的经济体制是个
什么样子，即经济体制改革的目标，只能“摸石头过河”探索。在改
革的过程中，仍然是在计划经济体制框架内引入市场调节机制，不断
冲破高度集中的体制，总体上讲依然属于计划经济体制类型。因此，
囿于当时的国家经济体制，保险体制的改革只能是逐步还中国人保企
业属性的让利放权改革。
(二)中国人保企业化改革的主要成果
企业化改革的目标是实现企业化经营，将中国人保改造为自主经
营、自负盈亏、自我约束和自我发展的具有独立法人地位的保险企业。
虽然，中国人保的企业化改革远没有将其变为真正的企业，但仍取得
了不少阶段性的成果，并为中国人保下一步的商业化改革创造了条
件。
l、促进了保险业务的高速发展。主要表现在：一是，保险业务
种类不断增多。随着经济体制改革和对外开放的加快，保险需求日益
增大，加上中国人保改革后企业活力的增强，保险险种由原来的财产
损失险、人身险、农业保险等传统业务发展到包括责任险、信用险等
各大类门类齐全的保险业务：传统险种得以改造，新险种不断推出；
二是，保险费收入快速增长。保险费收入由1984年的19亿元发展到
1995年的476亿元，年均增长30％以上，保险业务达到较高规模，
实现了保险业务的第一轮快速增长；三是，保险密度和保险深度不断
提高。保险密度由1984的1．92元／人提高到2000年的127．7元／人(含
其它公司在内)。2000年，中国人保的保险市场份额依然保持在78％
以上，发挥着国有保险公司的主渠道作用；保险深度由1984年的
O．29％提高到2000年的1．8％(含其它公司在内)，保险在国民经济中的
地位明显提高①。
2、推动了中国人保向企业化经营方面迈进。一是，实现了组织机
构上的政企分开。中国人保不再是人民银行内部的专业保险机构，而
是国务院直属的经济实体，人民银行只行使对保险业的监督管理职
能；国家财政也将保险业视为一般商业性企业，没有行政隶属关系。
二是，中国人保企业化经营意识逐步加强。企业化改革是保险体制改
革的一次思想解放，是对传统计划经济体制下的保险管理体制和经营
机制的有力冲击，无论从中国人保经营思想、经营作风、经营方式、
经营水平还是开放意识、市场意识、效益意识、风险意识和竞争意识
上都发生了前所未有的变化。
(三)中国人保企业化改革的局限性
中国人保企业化改革阶段最大的局限性是在放权的同时未能建
立起有效的监督与约束机制。主要表现在：一是，在治理制度方面，
代理成本日趋增大。(1)各地保险公司经营者在获得了一定的控制权
后，就充分利用自己的信息优势与上级讨价还价，达成的契约往往是
有利于各级公司而有损于国家；(2)经营者发现企业化经营仍然是一
种负盈不负亏的体制下经营，最终的亏损和风险均可由上级和政府承
担，助长了侵蚀国家利益的动机，如工资侵蚀利润；(3)对经营者的
评价尽管以利润为主要指标之一，但既定的分配体制决定了其工作业
绩并不能与利润挂钩。因此，“内部人控制”现象及其造成的效率损
失与资产流失严重。二是，在经营制度方面，综合化经营带来严重后
果。以“放权”为特征的企业化改革，冲破了原有高度集权传统体制
的诸多束缚，中国人保也开始把经营领域向证券、投资等非传统领域
拓展，凭借自己的资金实力和业务优势，相继设立了～大批全资或合
资的投资公司、证券公司，有的地方还创办其它产业的经济实体，如
办汽车修理厂、搞房地产开发等。于是，中国人保的业务向多样化、
综合化方向发展。从理论上讲，综合化、多样化经营形成竞争，对于
提高效率和质量，促进金融创新是有益的。然而由于这一时期企业化
。据‘中国保险年鉴》整理
经营观念和机制刚刚确立，缺乏应有的自律动机和风险约柬机制，引
发了一系列不良后果：助长了经营机构行为的非理性和投机性：造成
了证券市场和房地产市场“泡沫”；扰乱了金融秩序；许多公司投资
性业务效益相当差，远低于同期银行存款利率收益，甚至严重亏损等。
第三节中国人保体制的商业化改革
1993年底，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，按照这
个决定的构想，保险体制改革要坚持社会保险与商业保险分开经营的
原则，要逐步实行人身险和非人身险分别经营，把保险公司办成真正
的商业保险企业。至此，中国人保商业化目标开始取代企业化目标。
1994年中国人保第一次提出了商业化改革的设想，从1996年到2001
年，商业化改革逐步推向深入。
一、中国入保体制商业化改革的历史背景
(一)中国人保商业化改革的政治经济环境
改革开放十余年来的实践表明：凡是市场作用发挥比较充分的地
方，经济活力就强，经济增长就快，经济发展势头就好；凡是计划经
济体制束缚较多的地方，企业活力不强，经济发展和对外开放滞后。
实践呼唤必须深化改革，彻底冲破高度集中计划经济体制。邓小平南
巡多次谈话从理论上把计划经济和市场经济从社会主义经济制度属
性中剥离出来，认为“计划和市场都是经济手段”①。党的十四大正
式提出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
1993年党的十四届三中全会把经济体制改革的目标和基本原则具体
化。会议指出：迸一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要
求的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
按照会议要求，从1994年起，国有企业改革从以往的放权让利、政
策调整进入到转换机制、制度创新阶段。为了贯彻此次会议决定，1993
年底，国务院颁布的《关于金融体制改革的决定》要求，保险体制改
革要坚持社会保险与商业保险分开经营的原则，坚持政企分开；对保
。引自：张维达t张维达文集》．长春出版社，2001年9月版
24
险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营国。在此政治经济政策
背景下，1994年中国人保提出的《机构体制改革方案》@和1996年
开始的分业经营改革就成为中国人保商业化改革的政策和实践上的
开端。
(--)中国人保商业化改革的现实基础和理论背景
如上节所述，中国人保在企业化改革阶段在取得较大改革成果的
同时，由于没有约束的放权造成的负面效应在1993年上半年达到高
峰，严重威胁着自身的安全，甚至对整个经济金融的运行也造成了一
定的影响。鉴于此，从1993年6月，国务院开始对金融业进行全面
的整顿治理。1993年12月出台的《关于金融体制改革的决定》中要
求实行银行、证券、保险、信托分业经营可以说其导火线就是金融秩
序混乱。但是分业经营制度作为一项人为的制度供给模式，不仅仅导
源于金融秩序混乱，更有其相应的理论背景，它本身就是我国金融体
制改革方案的重要组成部分，在改革之初，它就被改革的设计者和决
策者纳入金融体制改革方案的框架之中，是理论界与决策者长期酝酿
讨论的结果。在《保险法》出台前，关于金融业究竟选择分离制还是
全能制的经营制度模式，国内理论界长期存在争论。争论主要分为二
派：一派认为应实行全能制，理论依据是德国的经验；一派认为应实
分离制，理论依据是美、日、英等发达国家的经验和现实。后来，决
策者选择了后者。因此，我国保险业的分业经营的理论源于美国的分
业经营制度，1995年颁布的《保险法》正式从法律上确立了我国保
险业分业经营原则。中国人保的分业经营、分开管理改革就是在此理
论背景和法律要求下开始的。
二、中国人保商业化改革的特点
我们说中国人保商业化改革不仅仅是指将其政策性业务分离出
去的改革，还包括企业制度改革，分业经营改革、机构体制改革、管
理体制和经营机制改革等内容。由于改革的目标是要把中国人保建设
成为真正商业保险公司，因此，我们将这阶段的改革称之为商业化改
。引自：戴相龙‘迈向2l世纪的中国金融业》，中国金融出版社．1997年9月版
。引自t中保集团办公室‘机构体制改革文件汇编》(1995-1997)
25
革。中国人保商业化改革表现出以下特点：
(一)确立中国人保国有商业性保险公司性质
1、公司制国有企业制度的探索和建立。1994年8月，中国人保
提出了体制改革的初步设想后，经反复研究论证，1995年9月国务
院正式批复《关于中国人民保险公司机构体制改革的报告》。按照改
革的设想，是先按《公司法》和《保险法》把中国人保改造成两级法
人的集团公司，即：一级法人——中国人民保险(集团)公司(以下
简称“中保集团”)；二级法人为“中财保险有限公司”、“中保人寿
有限公司”、“中保再保险有限公司”三个专业公司，三个专业子公司
招股后，逐步将其过渡到股份制公司。经过改革，两级法人的集团化
改革获得了成功。但《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金
融秩序，防范金融风险的通知》和《国务院关于成立中国保险监督管
理委员会的通知》两个文件，为加强保险监管，防范保险经营风险，
1998年11月国务院决定撤销中保集团，由国家出面集合人民银行保
险司、原中保集团及国家机关相关人员组建中国保险监督管理委员
会。原中保集团的三个专业子公司因招资扩股未获成功，三个专业子
公司均升格为国务院直属法人经济实体，成为国家直接投资、国务院
授权经营的国有独资保险企业性质。1999年1月18日，中保集团下
的中保财产保险有限公司正式更名为中国人民保险公司(简称“新中
国人保”)。
2、分离政策性业务，向商业化保险公司迈进。中保集团分业经营
改革前，就提出分离社会保险、商业保险和政策性保险业务，把中保
集团建设成为真正的商业保险公司①。后来，国家从法律、法规上明
确了商业保险和社会保险的界限，限定各自的经营领域和范围，中保
集团也不再经营社会保险业务。但对出口信用保险、农业保险等政策
性保险仍未实行分离。2001年5月，国务院在即将入世的全新经济
环境下，参照国际惯例，成立中国出口信用保险公司，承接新中国人
保的出口信用保险业务。出口信用保险业务的分离，使新中国人保的
商业化改革又迈出了新的步伐。
o引自：戴相龙‘中国金融改革与发展》．中国金融出版社，1997年5月版
26
(二)建立分业经营、分业管理模式
中国人保商业化改革的主要特点就是将综合经营改革为分业经
营，将综合管理改变为专业化的分业管理模式，对原有的组织形式和
业务经营制度进行了创新。中国人保集团化分业经营改革后，中保集
团直接对国务院负责，中国人行负责对中保集团的监督管理，财务管
理由财政部负责。中保集团下设的中保财产保险有限公司、中保人寿
保险有限公司、中保再保险有限公司三个专业企业法人子公司，分别
专业经营财产保险业务、人寿保险业务、再保险业务。海外保险机构
作为独立的实体仍作为中保集团子公司，继续经营海外保险业务；非
保险业经济实体仍为中保集团子公司，继续经营原来所做业务。除西
藏分公司外，把原中国人保省级分公司一分为二，分别隶属中保财险
公司和中保人寿公司；对地市及以下公司，按照业务发展有需要、经
济核算有效益、管理水平相适应的原则分设。1999年新中国人保成
立后，依然按照分业经营的原则继续经营财产保险业务，成为专业性
的财产保险公司。
(三)按市场化、商业化原则改革管理制度和经营机制
1、建立统一法人制度，完善经营目标责任制。中保集团成立后，
逐步建立以集团公司为核心的统一法人制度，实行逐级授权经营模
式，建立垂直的系统管理体系，以实现人事、财务、资金、稽核审计
的集中管理，强化总公司对系统的整体调控能力：同时，继续完善
1994年以来实行的经营目标责任制，逐级明确经营管理的责任，加
强对各级经营者的激励和约束。
2、调整内部机构，推进三项制度改革。在机构调整方面，1997
年中保集团本着大稳定小调整和精简、效能、统一的原则，开展定机
构、定职责、定编制的“三定”工作。2000年，新中国人保对总公
司和同一城市分支机构进行调整或合并，压缩总公司职能部门为23
个，合并同城地市县分支机构58个，撤销25个县支公司、31个办
事处，减少了管理层次，精减了管理人员。在人事、用工、分配“三
项制度”改革上，全面实行干部聘任制，职工劳动合同制，把个人基
本工资以外的收入与工作业绩、工作质量、工作效益挂钩，逐步拉开
分配档次。新中国人保进一步加大“三项制度”改革力度，改革的重
点是减员增效。2000年全系统净减员达8000人。
3、加强风险管理，探索建立以市场为导向的业务经营机制。在风
险控制上，加强保险条款研究和管理，建立核保、核赔制度，实行保、
赔分离；开始建立与风险规模相适的资金积累、准备金提留等管理制
度，注重偿付能力增加；将资金运用与保险业务分离，实行资金集中
运用体制。在经营机制上，逐步推行客户服务、业务处理和财务处理
三个中心建设；加快业务结构调整、区域调整、产品升级换代和新险
种开发；探索建立新型保险营销机制；改革再保险机制。
三、中国人保商业化改革的历史评价
(一)中国人保集团化分业经营改革符合国际混业经营发展趋势
1、产、寿险分业经营是保险专业化经营、集约化管理的内在需要。
中国人保恢复国内业务十多年来，产、寿险业务的规模日益扩大，专
业化、集约化管理的要求越来越高。而随着保险业务的发展，产、寿
险互相占用资金，各类准备金提取不真实，造成业务经营中的经营管
理矛盾被掩盖。因此，不能再用一个思路、一个制度、一个政策、一
种方法去管理具有不同特点的产、寿险业务。实行分业经营后，保险
公司可以按照产、寿险业务的不同规律实施不同的经营策略和管理制
度。
2、集团化混业经营是当代国际混业经营的趋势。国际保险业的混
业经营是同一家保险公司同时经营产险和寿险业务，但它不是一个经
营机构同时混业经营，而一般是通过控股公司方式实行一家保险公司
内的混业经营，即各控股子公司仍然是分业经营。中国人保的集团化
分业经营改革实质上就是在中保集团内实行混业经营，在三个专业子
公司实行分业经营。这种既符合国际惯例和趋势，又充分考虑我国国
情和自身的历史现状；既符合《保险法》的要求，又保持了业务经营
上的连续性，保存了公司整体优势和经济实力；既解决了长期兼营寿
险、产险所带来的矛盾，又有利于加强保险业务专业化管理，改善和
提高经营管理水平。但遗憾的是中保集团由于多方面的原因被撤销
(其原因在本文有关部分反映)。
(二)中国人保商业化改革的主要成果。
中国人保商业化改革是在中国推进国有企业现代企业制度建立
和中国金融分业经营改革原则指导下进行的。改革的进程虽落后于国
有企业体制改革步伐，改革后的体制与现代保险企业制度也存在不小
的差距。但中国入保的商业化改革毕竟在朝建立现代企业制度的方向
推进和尝试，取得了一定的成果。
1、以集团化分业经营管理作为改革后的中保集团的组织形式，确
立了集团化下产、寿险的分业经营的基本模式。既实现了产、寿险分
业经营、分开管理，又保持了集团的统一性。从当前国际上并购和集
团化趋势看，采取集团化混业经营是～种合理的模式选择。
2、建立“两级法人，多级经营”的法人治理模式。集团法人作为
领导和管理公司，子公司作为独立的经营性法人，实行自主经营、自
负盈亏，子公司各分支机构多级经营保险业务。这种两级法人体制，
虽然增加了管理层次，但也是集团化改革的～次成功尝试。
3、探索国有资产的实现形式，集团公司作为控股公司，代表国家
行使资产所有者职能。各子公司按有限责任公司模式设计，中保集团
控股，子公司履行法人财产权。新中国人保独立后，成为《公司法》
规范的国有独资公司，产权关系从形式上基本理顺。
4、促进了经营机制转换。坚持商业化、市场化经营目标，追求速
度、质量、效益的统一，逐步完善内部经营管理制度，使中国人保朝
真正商业化保险公司迈迸。
(三)中国人保商业化改革的局限性
笔者认为，中国人保商业化改革阶段最大的失误就是国务院决镣
撤销中保集团。其理由有三：一是，削弱了中国人保的实力和地位。
纵观目前世界各国保险业的发展，无不通过各种方法来谋求公司的发
展壮大，其主要的方式就是通过兼并或购并成立集团公司。因为，目
前全球经济一体化已是必然趋势，要在全球经济～体化中经受住考
验，并取得竞争优势，就必须靠实力、地位。加入WTO后的今天，
我国经济必然融入国际经济潮流，面对国际国内竞争，中国民族保险
业不仅不能削弱，而且还应发展壮大。因此。撤销中保集团不仅削弱
了中国人保的实力和国际国内地位，而且不利于我国民族保险公司的
壮大；二是，割断了与世界保险市场的联系。全球经济一体化的结果
是国内市场向世界市场转变。各国保险企业要想在世界保险市场竞争
中取得优势，不仅要尽力守住本国市场，而且要大力拓展海外市场。
要开拓海外市场，就必须跨国经营。中保集团在海外实力虽不很强，
但在海外保险市场毕竟有一定的实力、影响和经验，是了解引进国际
先进保险管理经验和技术的窗口，是国内保险专业人才的培训基地，
是走向世界的桥梁和跳板。中保集团撤销后，海外机构改组为中国保
险股份有限公司，将新的中国人保、中国人寿两公司完全变为国内公
司，这种状况不利于这两家公司今后的发展。对于中国保险股份有限
公司来说也割断了与国内的联系，失去国内业务与人才的支持；三是，
中保集团存在的问题可以通过完善集团公司机制来解决。不可否认，
中保集团存在着严重的问题，如集团经营管理政策意图传导机制问
题；子公司缺少自主权问题；等等，但这些问题均属于经营管理层面
上的问题，并非机构体制上的严重弊端。这些问题完全可以通过不断
深化改革、不断完善管理制度和调控机制来寻求自身解决。
第二章深化中国人保体制改革是新时期
的必然选择
改革开放二十多年来，中国保险业在宏观调控与监管、微观主体
构造、保险中介市场的培育等方面都取得了积极的成果。中国人保体
制的改革，为增强企业活力与实力，参与国际竞争奠定了一定的基础。
然而，在经济全球化和中国经济体制改革不断深入的新背景下，现行
的保险体制已不能适应现代保险业发展的需要。因此，进一步深化保
险体制改革，建立现代保险企业制度是新时期中国人保的必然选择。
第一节深化中国人保体制改革的现实背景
一、经济全球化推动保险市场一体化发展和国际化竞争o
(一)保险市场一体化发展趋势
在由高科技进步引发的世界经济一体化和自由化浪潮的推动下，
全球保险市场正朝着保险资本和保险业务国际化方向发展。在保险资
本国际化方面，由于保险业是金融体系的重要组成部分，在金融国际
化的过程中，保险业也是主要的参与者，其管理的巨额资金是国际间
资本流动的重要组成部分。因此，在开放经济条件下，发展中国家表
现为保险改革步伐和对外开放速度加快，各国纷纷采取优惠政策，打
破国内保险垄断，吸引外国保险资本；发达国家则表现为放松监管，
鼓励本国保险业向世界各地保险业渗透，保险资本必然在全球流动。
在保险业务国际化方面，由于经济全球化发展，国外保险公司以子公
司、分公司、合资公司或提供服务的形式跨国经营；同时由于网络化、
互联网业的发展也为保险跨国公司的全球化经营和世界范围内的合
作提供了更为便利的条件，使得保险业务及保险经营呈现国际化趋
势。
(二)、保险国际化竞争加剧
巾圭要参考t马永伟‘保险知识读本》，中国金融出版社，2000年6月版
3l
世界各大保险公司为了争夺市场份额，采取强兼并弱、强强联手、
银保联姻、混业经营等方式进一步壮大实力，拓展国际国内业务；以
全球化发展战略，抢占新兴市场，致使保险市场主体规模急剧扩大，
保险业竞争日趋激烈且呈现出国际化发展趋势。保险市场主体间的竞
争形式更趋多样化，不仅仅是价格的竞争，更重要的是产品的竞争、
服务的竞争、营销体制方式的变革和竞争、人才的争夺等等。
二、中国经济体制改革不断深入和社会主义市场经济体制逐步建立
(一)、中国经济体制进入深层次改革，建立现代企业制度成为企
业制度改革的基本方向
经过20多年来的经济体制改革实践，中国经济体制由过去那种
高度集中的计划经济模式逐步向在资源配置上起基础作用的社会主
义市场经济模式过渡，国有企业改革和金融体制改革、分配制度改革、
政府体制改革、宏观调控机制改革都根据市场化的要求得以推进。以
建立现代企业制度为主要内容的企业制度改革取得阶段性成果，开始
触及到经济体制的深层次问题，中国社会主义市场经济体制正逐步建
立。中国保险业作为国民经济和金融体系的重要组成部分，也必须以
推进深层次的制度创新为基本方向改革现行制度，按照市场经济的要
求，真正建立起现代企业制度。
(二)、对外开放程度不断提高要求保险制度与国际接轨
随着对外开放水平的提高，我国对外贸易和对外交往将逐步增
长和扩大，特别是加入世贸组织，我国经济将与世界各国有更大程度
的融合和渗透，对我国经济运行将产生深刻的影响并促进我国经济的
更大程度上的变革。保险业作为服务贸易行业，与货物贸易一样，都
有市场的进一步开放、竞争、深化问题和保险制度与国际接轨的问题。
所谓开放，不仅指我国市场对外国开放，而且也包括外国对我国开放
市场。我国到国外开展贸易，也只能按国际标准运作。然而，目前我
国的保险企业在保险制度运作的一些基本原则上，还有很多不符合国
际惯例的做法。因此，我国必须适应对外开放的形势，遵循国际规则
推进保险体制改革，建立现代保险制度。
第二节现代商业保险企业制度的一般理论
一、企业制度与现代企业制度①
(一)企业制度与企业的分类
所谓企业制度，是以企业产权制度为基础和核心的企业组织和管
理制度，包括企业筹资设立的资本组织形式、企业的法律地位、管理
制度和分配制度等。其中企业的资本组合形式，或者说产权制度，是
企业制度的核心。企业的产权制度是企业资本的组织形式和各种权能
的制度安排，决定着企业的组织形式，管理体制和分配关系。从法律
角度看，企业制度也就是企业经济形式的法律规范，即规定和规范企
业产权主体在企业中的权利与义务。
现代市场经济和社会化大生产的发展，产权主体已由原来的单一
投资者，变为多元的混合产权，以实现资本的社会化。但是根据企业
的资本组合方式来划分企业类型，主要包括个人独资企业、合伙制企
业、合作制企业、公司制企业。
(二)现代企业与现代企业制度
美国经济学家钱德勤把“现代企业”的基本特征概括为：“由一
组支薪的中、高层管理人员所管理的多单位企业即可适当地称之为现
代企业”。由此可知，现代企业有两个特点：即，包含许多不同的营
业单位，且由各层级支薪的行政人员管理。现代企业包含着许多不同
的营业单位，每个单位均有自身健全的管理机构，它们虽然不一定都
是独立的企业法人，但实行独立核算，都是按照独立企业形式运转。
按照上述企业的分类，在四类企业中，只有公司制企业符合“现代企
业”的基本特征。因此，我们得出公司制企业就是现代企业的结论。
现代企业制度的概念最先是在党的十四届三中全会上提出来的，
并明确指出：我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，现代企
业制度的基本特征是产权明晰、权责明确、政企公开、管理科学。该
次会上还指出：“国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益
探索”。由此可见，现代企业制度的典型形式就是公司制。
。主要参考：徐茂魁‘现代公司制度概论》，中国人民大学出版社，2001年5月版
33
我国公司制只允许有限责任公司和股份有限公司两种企业形式，
这两种类型都是我国股份制的基本形式。江泽民在党的十五大报告中
对公有制理论和股份制的经济性质作出精辟论述后，以社会资本为本
质的股份公司成为国有企业建立现代企业制度改革的方向。由于股份
有限公司较有限责任公司更具有资本的社会性，更符合现代企业制度
“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的基本特征，因此，
股份有限公司成为大型竞争性国有企业改革的首选模式。
(三)建立现代企业制度的职责分工。
从狭义的角度，如果我们把公司制等同于现代企业制度，那么我
们就把现代企业制度的基本内容概括为企业的产权制度、企业的组织
制度和企业管理制度。企业产权制度的根本任务是明确企业产权主体
及其界限。由于产权是由经济制度和企业制度决定的，国有企业的产
权归国家所有，因此，改革和建立企业产权制度是国家和政府主管部
门的职责；企业的组织制度主要涉及企业的治理结构，是由《公司法》
规范的。《公司法》是规范公司制企业决策主体、决策程序和信息沟
通的行为准则，企业不能制定或改变，只能在企业制度的制约下选择
相应的企业法律形式的组织机构，因此，企业的治理结构可由企业依
据《公司法》行事；企业的管理制度包括经营制度、领导制度、人事
劳动制度、管理方法与手段，以及企业形式等内容。从理论上讲，这
些内容不需要由国家以法律、法规形式加以规范和约束。因此，建立
企业的管理制度是企业自己独立完成的任务。
二、现代商业保险企业制度的基本特征
(一)现代商业保险企业与现代商业保险企业制度
我国《保险法》规定，保险公司的组织形式有股份有限公司和国
有独资公司两种。国有独资公司是《公司法》有限责任公司的特例，
只有国有独资公司可以采取有限责任公司形式。按照现代企业的含
义，我国现代企业的典型形式就是指公司制，即股份有限公司和有限
责任公司。如前所述，由于股份有限公司更具社会资本特征，又是大
型竞争性企业改革的首选模式。同理，作为竞争性行业的保险业，现
。主要参考：刘松柏‘对建立“现代企业制度”的再思考》，《管理世界》2002第二期
34
代商业保险企业就主要是指保险股份有限公司。从世界上大部分保险
公司都是保险股份有限公司，其中发达国家的保险股份有限公司基本
上是上市公司@，这一事实来看，也说明以上结论的正确性。因此，
我们可以得出：现代商业保险企业就是指保险股份有限公司；现代商
业保险企业制度就是指现代保险股份有限公司制度。
(二)现代商业保险企业制度的基本特征
保险企业作为国民经济中竞争性企业的重要组成部分，现代商业
保险企业制度的主要标准同样是“产权清晰、权责明确、政企分开、
管理科学”。具体地说，现代商业保险企业制度的特征应主要包括以
下几个方面：一是，产权关系清晰。企业的资产所有权属于出资者，
企业拥有全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人
实体；二是，企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照
章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任；三是，出资者按投入企
业的资本额，享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理
者的权利。企业破产时，出资者也只以投入企业的资本额对企业债务
负有限责任；四是，企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生
产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动，对企
业的管理由直接管理转变为间接管理；五是，建立科学的企业领导体
制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激
励和约束相结合的经营机制。@
(三)现代商业保险股份有限公司的基本特征
现代商业保险股份有限公司与其它公司组织形成相比，具有如下
特征：一是，股份公司具有企业法人资格，使股权的分散化与经营权
的集中化统一起来，从制度上保证企业运作效率的提高。公司可以以
自己的法人名义从事各种经济活动，享受民事权益，承担民事义务：
二是，股份制实行有限责任原则，股份公司以公司的资产对公司债务
负清偿责任，股东仅以自己的出资额为限对公司承担责任，使得股东
的投资具有独立性，与个人的其它资产分离开来；三是，实行出资者
。弓l自t段昆‘当代美国保险'，复旦大学出版柏：，2001年5月版
。主要参考：徐茂魁‘现代公司制度概论'．中离人民大学出版社．2001年5月版
I
35
所有权与法人财产权相分离，即股东会与董事会职权的分离和董事会
与总经理之间的职权分离；四是，股份采取股票形式，股票一般不可
退回，但可交易，股票可以使资本价值形态所有权与实物形态控制权
分离，使股权的分散化与生产的集中化统一起来。同时，股票的自由
流动可以进一步分散投资者的风险，也有利于产权重组和产业结构调
整；五是，股份公司要求规范化和法制化运作。从公司的股票发行，
公司设立，到公司的财务管理、股票交易、公司的终止，都有严格的
规范和法律条规加以约束，有利于保护投资者利益。9
总之，股份制是现代商业保险企业的一种资本组织形式，有利
于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率。股份
制是一种联合资本，实际上是包含各种经济形式的混合所有制，国家
和集体控股，则具有公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强
公有制的主体作用。
第三节中国人保现行体制的问题及原因
一、保险宏观管理体制和法规政策的问题及原因
(一)国有独资体制的问题及原因
1、国有独资体制存在的主要问题
(1)产权不清。作为唯一出资者的国家，其产权关系理应清楚，
但国家是个抽象概念，产权应属于政府或者是政府管理部门尚不明
确。因此，在保险公司中缺乏人格化的代表，不能有效地行使所有者
的监督权，使国有资产的保值增值难以保证。
(2)权责不明。由于企业没有独立的经济利益和必要的自主权，
经营者的权利和责任不能准确界定，从而使企业经营失去必要的激励
和约束机制。
(3)政企不分。由于没有真正形成独立的法人财产权，作为唯
一出资者的政府行政干预不可避免，也使保险经营仍带有计划和行政
色彩，从而造成经营目标多元化，损害了各级管理机构决策效率，阻
。主要参考：徐茂魁‘现代公司制度概论'。中国人民大学¨{版社．200|年5月版
36
滞了其经营机制的转换。
(4)资本金不足。迄今中国人保实收资本77亿元人民币，到
2001年底总资产也不过526亿元人民币①，而进入国内市场的外国保
险公司的资产都在1000亿美元左右。资本金不足，资产总量偏低，
偿付能力不足，严重影响保险业务的发展。
2、原因分析
造成以上问题的原因是多方面的。
(1)传统的产权制度。中国人保现行的国有独资制度是既定历
史条件的产物，具有非自然演进过程特征。它是在新民主主义革命胜
利后，通过剥夺官僚资本，对民族资本进行社会主义改造，从而在建
立全民所有制基础上，适应高度集中的计划经济体制建立起来的。国
有独资的中国人保产权虽被赋予公有产权的外壳，但实质上体现了国
家产权的内涵。国有产权制度是国家在保持对国有的中国人保拥有所
有权的同时，也拥有资本的使用权、收益权、转让权，传统国有的中
国人保的所有权与经营权是合～的。以上问题产生的根源就是这种传
统产权制度形成的惯性。
(2)在产权制度改革中国家回避国家所有权改革。1985年以后，
中国人保所进行的改革，集中表现在内部经营权的放权。但国家所有
制的产权制度一直由国家垄断经营，而所有权的改革才具有实质性的
意义，它决定了其它权能效率的大小和改革的深入程度。
(3)资本金不足主要是由国家和企业双方原因引致的。～方面，
由于国家财力有限，初始投入不足，也缺乏必要的资本金注入制度，
企业也没有其它渠道融资，而保险公司又缺乏必要的自我积累，致使
资本金难以随业务的发展而增加；另一方面，由于国家对企业承担无
限责任，因而保险公司的偿付能力是以国家信誉担保，掩盖了经营风
险，模糊了对增加资本金必要性的认识。
(--)国家财政税收政策的问题及原因
1、国家财税政策存在的主要问题西
。引自：中国人民保险公司“2002年全国保险工作会议”文件
。数椐主要弓I自t金德环许谨良．c200l中国金融发展报告’．上海财经大学出版杜，2001年5月腻
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(1)税负过重。目前中国人保适用7％营业税率，这高于邮电通
信业、交通运输业的3％，也高于其它服务业的5％。与国外相比，中
国人保营业税率也明显偏高，如：英国对保险业免征营业税，泰国的
营业税率为3．3％，美国一般都在2％左右。较高的税负实际上是把大
量的应付灾害事故损失的保险基金纳入了财政收入，限制了准备金的
积累。既削弱了偿付能力，又影响保险资金的可运用量。
(2)税负不平等。中国人保不仅按中资保险公司交纳33％的企业
所得税，还要上缴应纳所得额22％的利润。而外资保险公司则享受“免
二减三”优惠政策，既使过了5年减免期，也只按15％税率征收所得
税，而且还可享受再投资退税。这种税负不平等对于原本实力不强的
中国人保来说，更为不利。
(3)对各险种采取统一税率。然而，不同险种的利润水平和所起的
作用并不相同，这就不利于险种结构调整，造成市场竞争中的实际不
平等。
2、原因分析
(1)对国有保险公司认识偏差。国有保险公司是国家出资，且在保
险市场中占有近乎垄断经营的地位，理应为国家多作贡献。但是，忽
视了国有保险公司已是市场竞争主体，保险市场份额日益出现不可逆
转的下降趋势，国有保险公司的实力不仅不能与国外保险公司相比，
而且已低于国内股份制保险企业，如中国平安保险公司的总资产在
2001年底已超过中国人保。正是由于这种认识偏差，形成对国有保
险公司，特别是中国人保采取过高的和不公平的税负政策。
(2)对保险业认识不足。过去，由于保险业的垄断经营，保险
费率处于较高水平，保险业利润率相对较高。但是随着市场竞争的日
趋激烈，保险业利润水平激剧下降，甚至将面临保险业务经营亏损的
状况。同时，由于对保险业务种类和保险经营状况不够了解，将各类
险种的经营一视同仁对待。因此，保险业税负过重的原因就是忽视了
保险业的现状和对保险业务缺乏认识。
(3)不当地将外资保险企业纳入外资企业优惠政策。国家对外
资企业实行优惠的税费政策，适用妁对象应该是投入符合国家产业政
策的工业企业和一般商业企业。而对保险业这类信用型金融企业，实
质上是凭信用经营，从某种程度上讲是无本生意。也正因为如此，在
中国加入WTO时，金融保险业的谈判才成为入世首要条件之一。因
此，将外资保险业纳入“免二减三”政策和征收较低税率是不恰当的。
(三)现行保险法规的问题及原因
1、现行保险法规存在的主要问题
《保险法》自1995年lO月1日实施以来，在规范保险经营活动，
保护保险合同当事人的合法权益，维护保险市场秩序，促进保险业的
健康发展方面发挥了重要作用。但是，从近年来《保险法》实际运作
状况来看，尚存许多不完善和不合理之处，特别是在分业经营、资金
运用等方面严重制约了中国人保的发展。主要表现在：
(1)分业经营制度不利于综合性发展。从保险业的角度来看，
中国金融保险业的分业经营主要指银行、证券、保险的分业经营和保
险业内产、寿险的分业经营。中保集团化分业经营和中保集团解散后
独立化的分业经营，符合当时的中国国情，也符合国际保险业发展的
历史规律。但是，在当今国际经济一体化进程加快过程中，各金融行
业、国际保险业均呈现由分业经营向混业经营发展的趋势，分业经营
的弊端已显而易见。因为银行、证券、保险都是经营资本的行业，三
个行业之间有着天然的联系，分业经营阻止了资本在行业之间的流
动，不利于中国人保资本的扩张；在加入世贸组织后，金融市场更加
开放，面对国际金融巨头的竞争，国内分业经营的保险、证券、银行
业与国外综合性的金融集团相比，无论在规模上还是在效率上都处于
明显的劣势；从保险业内部来看，分业经营不利于保险公司在更大范
围内分散风险，不利于降低综合经营成本，从而有悖于现代金融保险
业混业经营的发展方向。
(2)严格的保险资金运用限制不利于经营效益的提高。承保和
投资业务是现代保险业的两大支柱。由于竞争和费率市场化等因素的
影响，使直接承保的保险业务利润趋薄，甚至出现负数，因而保险资
金的运用对于保险公司的效益具有日益重要的作用。而我国《保险法》
和政府对保险资金运用渠道和形式限制太紧，特别是对中国人保投资
管理十分严格，资金运用比例太低，虽有助于减少投资风险，但对保
险资金运用效益造成了很大的制约和影响，不利于保险资金的保值和
增殖，制约了中国人保投资管理体制的建立。
2、原因分析
我国实行严格的分业经营制度和严格的资金运用限制，可能由以
下原因影响政府决策，进而反映在相关金融保险法律和行政法规中。
(1)受美国分业经营制度的影响。美国是市场经济最发达的国
家，其成绩来源于其有效的体制模式，对发展中国家极具诱惑力。我
国亦不例外，所选择的经济体制必然深受美国模式影响。
(2)保持着计划经济体制下长期形成的对专业分工的偏好。受
传统经典理论的影响，认为分工是效率的源泉，所以强调专业分工。
尽管改革开放已多年，但这一行为偏好的内在刚性，仍支配和影响人
们的行为选择。
(3)宏观调控指导思想上认为分业经营有利于宏观调控的观念
根深蒂固。特别是1993年金融秩序混乱失调，被认为其万恶之源是
交叉经营。
(4)基于监管角度考虑，认为综合监管人力不足，经验缺乏，
璐管手段落后。
另外，法律法规修改落后于形势发展的需要也是造成上述问题的
原因之一。
二、中国人保体制自身的问题及原因
(一)中国人保体制自身存在的主要问题
1、董事会形同虚设，执行机构“内部人”控制，监事会作用难以
发挥。早在1982年中国人保就设立了董事会、监事会和总经理的治
理机构，并指出：董事会、监事会的主要任务是贯彻执行国家保险事
业的方针政策，领导和监督公司的经营管理工作①。但由于董事会成
员基本上都是来自政府官员和公司内部的经理人员，董事长与总经理
一人兼任，董事会成员与经理人员高度重合，且经理人员本身也是来
自政府，到企业后仍保留政府官员身份，于是形成董事会虚置的“内
。摘自：中国保险学会《中国保险史》．中嗣金融m版社．1998年9月版
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部人控制”现象，发挥董事会职能的是公司党委，而党委班子本身就
是由经理人员班子组成，因此，决策机构和执行机构事实上一套班子
两块牌子，使经理人员在资产的使用、处理和收益分配等方面拥有事
实上的控制权。而公司监事会的监事大多由财政部等政府部门派驻，
也属于政府官员，仍没有超出行政监管的“窠臼”，在实践中的作用
甚微。由此，治理机构间失去相互制衡，造成所有者和债权人权益得
不到充分反映，甚至导致资本浪费，损害所有者和债权人权益。
2、经理人员的激励与绩效不对等。既然资本是国有的，代表国家
的政府就有权任命经理人员，经理人员当然就是政府官员，经理人员
也只能按政府官员工薪标准获得报酬，并且这种报酬不完全与经营绩
效对等。由此，形成经理人员的报酬不足以抵偿其为企业的付出，致
使激励失效，进而形成过分的在职消费、短期业绩行为、工资分配冲
突、财务信息失真等“内部人控制”现象。
3、组织体系和人事制度行政色彩仍浓。表现在：一是，分支机构
遍布全国城乡，按国家行政区域设置，且各级机构均有相应类似于行
政级别的等级。近年来，虽实施了省会城市所在地分公司合并或撤销，
撤并部分分支机构，但仍未摆脱按行政区划设置分支机构的框架，各
分支机构从行政管理、业务发展、理赔服务到监察审计等功能齐全，
管理全能：二是，管理机构层次较多，城市分支机构重叠，内设非经
营性职能部门过多；三是，在人才选择机制上，重人的政治觉悟，轻
人的管理；重人的资历，轻人的能力；重人的稳定性，轻人的创造性。
在领导任命上“能上不能下”，领导聘任制形式化。在职工队伍上，
“能进不能出”，职工队伍知识结构、年龄结构老化，出现一方面专
业人才短缺，另一方面冗员较多的怪象。
4、统一法人制度未能有效地坚持。目前，中国人保实行一级法
人制下的统一法人、逐级授权经营的内部治理制度。但是，没有严格
按照现代公司制度的形式去运作，内部制约机制不健全，往往因经营
者经营指导思想出现偏差、决策失误而产生风险；企业法人与下属机
构授权范围和授权内容不明晰、职责不清，使一些分支机构越权越位
的问题时有发生；企业内部监控机构不完善，没有形成分级负责的权
利制度，法人对分支机构的管理控制不奏效，一些分支机构在业务发
展和管理上有章不循，操作不规范的违规经营现象累见不鲜，形成风
险、影响效益，使统一法人制度不能落实。实质上形成了一个多极法
人制的集团保险公司。
5、经营机制落后，创新能力不强。受传统计划经济观念的影响，
中国人保依然存在“重展业、轻管理”的倾向，经营方式粗放。在业
务发展模式上以市场扩张为主，在营销展业方面采用人海战术，在经
营机制上采取拼成本、低费率的做法，使得利润水平下降，以致影响
公司的偿付能力。同时，中国人保在知识创新、技术创新、产品创新、
市场营销创新、服务创新等方面的创新机制不健全，创新能力不足。
由于中国人保没有真正建立起企业化、市场化的业务发展机制和竞争
机制，没有真正确立价值最大化的经营机制，经营行为扭曲，经济效
率低下。
(二)原因分析
1、国有独资的产权制度。企业的产权制度就是企业资本的组织形
式和各种权能的制度，它决定着企业的组织制度(法人治理制度)、管
理制度、分配关系，是后三个制度的前提、基础和必要条件。由于现
行中国人保的国有独资的产权制度不具备现代企业制度纯经济产权
特征，而是一种行政权力介入的以行政授权实现对企业资本的占有、
支配、处置和运营，因而形成产权不清、权责不明、政企不分，当然
就谈不上激励和约束机制的管理科学，所以现行国有独资产权制度是
造成公司法人治理制度无效的制度原因。
2、法律法规滞后，没有公司治理原则。由于我国现代企业制度起
步晚，《公司法》颁布实施己有6年左右的时间，有关公司治理制度
没有以法律形式在《公司法》中予以规范，致使《公司法》滞后于形
势，法人治理无法可依。同时，自1992年英国提出(Cadbury报告》
以来，许多国家与国际组织的公司治理原则纷纷出台。公司治理原则
是介于经济理论与法律之间的不具法律强制力的公司治理的实务实
施细则，是改善公司治理的标准与方针政策，它可以克服现时法律法
规相对滞后的困难①。而我国至今没有《中国公司治理原则》具体指
导企业的治理运作。
3、“万能政府”职能导致政府对市场机制的介入和干预。由于长
期以来，政府包办一切的中央计划经济模式，在市场经济下，未能转
换政府的经济功能。同时，由于现代市场经济有效运作的条件是法治，
而法治的第一个作用是约束政府，第二个作用是约束企业行为，法治
的核心是确定政府与企业间保持距离性关系。因此，政府在无法律法
规约束其权力和行为时，必然会形成无止境的政府介入和干预。
4、传统的计划经济体制是分支机构按行政体制设置的根源。新中
国成立后，我国实行计划经济体制将近有40年历史，政府管理经济
一直是各级政府的工作重点。因此，无论是建国初期实行大区政府和
对应的大区保险公司，还是改为省地市县政府体制后，变为相对应的
总分支公司，都是按政府机构对应设置分支机构。而且，按行政区划
和政府层次序列设置的分支机构基本上按相应层次序列的政府部门
同级来确定分支机构级别和相应机构干部级别及待遇。另外，由于政
府的各经济管理部门也是按区划设置，具体相当的地方利益保护色
彩，如工商、税收部门，使改变分支机构的这种行政区划设置也具有
相当的难度。由此可见，中国人保分支机构行政化既是传统计划体制
的产物，也受地方政府的制约和保护。当然，中国人保自身不计成本
盲目追随行政序列设立分支机构，以期提供“多层次，全方位”服务
也是导致经营机构行政化的原因之一。
5、传统文化和传统观念。中国的传统文化讲究人治和中庸之道。
因此，在用人选人上和管理上体现长官意志，同时传统的“和为贵”，
提倡“集体主义精神”，使竞争机制也难以有效地运行。这种传统文
化和传统观念也体现在干部职工对行政级别、干部待遇、正式职工身
份等传统计划经济产物的眷恋，至今仍保留着干部人事用工分配上的
行政色彩。在业务经营上，受传统的经营指导思想和计划及指标管理
的影响，效益观念不强，经营机制落后，不适应市场经济和开放条件
下现代企业发展的需要。
。引自；李维安‘中国公司治理原则与国际比较》．中国财政经济出版社．200|年4月版
43
第三章改革中国人保体制的思考
第一节中国人保的股份制改革
一、股份制是中国人保产权制度改革的最佳选择
党的十五届四中全会指出：“国有经济的作用既要通过国有独
资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业
来实现”。“股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除少数
必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元化投资主体的公司”。
这一论断已从政治原则方面为国有保险公司进行股份制改革提供了
理论依据，拓宽了政策空间。中国人保作为竞争性国有独资商业保险
公司，必须以十五届四中全会精神为指导，大胆进行改革，建立一套
适应新时期保险业发展要求的先进企业制度，为中国人保管理体制、
经营机制的彻底转变创造基本的制度条件。通过上章分析，我们可知：
中国人保现行体制的诸多弊端大多源自国有独资的一元化产权制度
和产权结构，而现代股份制的优势则可克服国有独资制度的不足，更
有利于现代商业保险企业制度的建立。
1、股份制改造有利于明晰产权，建立科学的法人治理制度。进行
股份制改造后，将会形成一个产权明晰的股份公司，在所有者明确和
确保控制权下，所有者与经营者可以建立明确的委托代理关系，形成
二者相互制衡的法人治理结构。在此治理结构下，既可保证所有者权
益，也可对经营者形成强力的约束和激励机制，以确保各级经营者为
实现股东的目标而努力。
2、股份制改造可以推动金融资本与产业资本以及社会资本的结
合。既可以扩大保源，也可以促进工业的发展、资本市场的成熟，最
终为混业经营奠定良好的基础。
3、股份制改造可以形成多元化的资本供给机制。既可以在极短的
时间内吸收多方面投资资金，改变国有资本极度短缺的被动局面，又
可以将保险市场的经营风险分散到资本市场、商品市场，乃至国际资
本市场中去，为保险企业增加偿付能力，降低经营，实现稳健经营和
持续发展提供条件。
4、股份制改造可以增加资本金，扩大实力，增加企业竞争力。资
本实力是保险企业参与国际竞争的前提。而国家现实财政状况，依靠
财政拨款补充资本金希望甚微。因此，通过股份制造，形成投资主体
多元化的增资渠道，就可以增加资金和竞争实力。
5、通过股权出让，进行资本国际化运作，参与保险市场国际分工．
可以获得与跨国企业的资产联系，并借此引进先进保险技术和管理方
法，从而提升保险企业的管理水平和竞争力。
二、中国人保股份制改造的现实条件
中国人保股份制改革，目前已具备了较为成熟的现实条件。表现
在：一是，党的“十五大”和“十五届四中”全会已从政治原则方面
为国有保险公司进行股份制改革提供了理论政策依据，国有资本将主
要以控股或持股方式运行为国有保险公司股份化指明了方向。二是，
政策性保险业务的彻底分离和中国人保纯粹“商业性”经营，有利于
推动股份制改造。三是，中国人保五十余年的经营，特别是中国人保
专业化、独立化后的经营成果，为中国人保股份制改革奠定了一定的
经济基础。到2001年底，中国人保已拥有总资产526亿元，其中货
币资产为260亿元，提取各项准备金279亿元，公司实力进一步增强，
从而是为股份制改造创造了较为有利的条件。四是，中国保险业监管
体系和保险市场体系已初步建立，现代保险企业制度初步框架搭成，
为中国人保股份制改造创造了较好的时机和环境。五是，国有企业和
新兴的商业保险公司的股份制运作经验，已为中国人保股份制改革提
供了有益的经验借鉴。总之，中国人保股份改造的现实条件已基本具
备，我们应当根据有关法律法规，并主动与国际惯例接轨，按照国际
化、规范化的要求积极稳妥地推进股份制改革。
三、中国人保股份化改造的原则
在社会主义市场经济发展过程中，国有独资的中国人保在我国财
产保险市场上占有主导地位，发挥着主渠道作用，不仅与国民经济各
部门有着密切的联系，而且涉及到广大人民群众的利益。中国人保的
股份化改造既要借鉴工商企业、新兴保险企业和国外保险公司的经验
和做法，也必须考虑到国有保险企业的特殊性和中国国情。因此，在
对中国人保进行股份制改造中，必须把握以下原则：
1、总体原则：国有资本控股下的多元化网络式的股权结构、市场
化的股份运作。国有资本控股原则，是由中国人保国有独资性质和市
场中的主导地位决定的，国有资本控股是中国人保公有制性质的体
现，因此，中国人保在借鉴现代保险企业产权主体多元化的同时，既
不能影响国家控制能力，也不可削弱其主导地位，又不能损害国有的
中国人保业已形成的巨大的无形资产在国内国际的影响，因此，改制
后的中国人保应保证国有资本的控股地位。多元化网络式持股的股权
结构，一方面是指中国人保股权既有国内多种性质的所有制经济主体
持有，又有一定数量的外资股东持有。另一方面是指中国人保与在国
民经济中起支柱作用的大型企业和在国民经济中发挥主渠道作用的
大型金融机构以及国外金融跨国公司之间的相互持股关系。多元化网
络式科学化的股权结构，在宏观上有利于增强中国人保适应国民经济
运行的能力，在微观上有利于保险资源最充足的经济主体转化为中国
人保的保障对象，有利于大规模资本的迅速集中，有利于充分利用知
识经济提供的机遇，有利于中国人保走向世界。因此，多元化网络式
的股权结构是中国人保适应未来高度竞争性市场环境，实现中国人保
新时期发展战略的主要制度安排。市场化的股份运作，是指中国人保
股份化改造后，应整体上市融资，具体来讲应首选考虑海外上市融资，
实现股份运作市场化。因为，对资本实力相对不足的中国人保来讲，
稳定的机构投资者尤为重要。而目前国内资本市场的投资相对而言尚
不成熟，普遍存在短期投资倾向。通过海外资本市场上市，则较容易
吸引境外的战略投资者，还能为急需技术支持的中国人保提供经营管
理方面的技术支持，引进发达国家的成功经验，缩小与外资公司的差
距，直接扩大中国人保的承保能力。
2、一般原则：一是，既遵循国际惯，又符合中国国情、人保历
史。在发达的市场经济国家，股份制商业保险制度已相当成熟，并形
成了一套完整的制度准则和运行规则，已成为各国商业保险制度完善
与发展的基本准则。中国人保在股份制改造中必须借鉴、吸收这一人
类文明的共同成果，在具体的制度安排和运行规则等方面与国际惯例
接轨。国际惯例的遵循并非意味着一般性取代特殊性，我国作为社会
主义国家，国有保险公司的股份制改造必须坚持以公有制为主的方
针；作为社会主义初级阶段的发展中国家，在股份制改造上不能超越
当前经济发展的水平。同时，由于中国人保五十年的发展历史也为新
时期的现代保险企业制度积存了许多符合中国国情的优秀传统和优
势，即使建立起了较成熟的现代保险企业制度和运行机制，这些传统
和优势仍应予以保留并发扬光大。二是，配套改革原则，中国人保的
股份改革不可能脱离于国家整体政治经济体制而封闭孤立进行，它推
进的程度在相当程度上取决于财政、计划、投资等体制改革的协调配
套。否则，中国人保的股份化改革将受其制肘，形成不伦不类的企业
制度和运行机制。三是，有计划、分步骤渐进改革原则。中国人保股
份制改革的过程，实质是一个利益重组的过程。它涉及到诸多既有利
益的调整，改革中会遇到各种困难和阻力。与此同时，从国有独资模
式转化为规范化的股份有限公司模式，改革的时距较长。因此，股份
制改造不可能一步到位、一蹴而就，需要一段时间，要全面考虑国家、
企业及个人的承受能力，要处理好改革、发展与稳定的关系，必须由
易到难，逐渐深入，最终建成符合国际惯例的有中国特色的现代股份
制保险制度。四是，促进对外开放原则。在世界经济全球一体化发展
的情况下，坚持对外开放原则，促进我国经济金融的国际化，对于加
快中国经济发展进程具有十分重要的现实意义。特别是我国对外经济
贸易往来在深度和广度的更大拓展，与之相配套服务的对外保险业也
须更快的发展，这也是使中国人保步入国际金融保险市场，参与国际
分工与竞争，赢得自身长足进步的需要。而要“走出去”，中国人保
的股份制改造应尽量在制度安排和运行规则上与国际惯例接轨，从而
促进对外开放。
第二节重构中国人保法人治理制度
现代保险制度的运作效率主要取决于法人治理制度的有效安排。
由此，在资产的所有权与经营管理权相分离的情况下，如何建立起既
能保障投资者权益，又能对经营者施以有效激励与约束，从而适应市
场经济的保障需求，提高决策效率的法人治理制度，是中国人现代企
业制度建立与运作的核心问题。通过本文前章对中国人保制度改革的
历程分析，我们不难发现，目前的中国人保法人治理制度与规范化的
现代商业保险法人治理制度存在较大的差距。因此，重构中国人保法
入治理制度是中国入保体制改革的关键环节。
一、法人治理制度模式的选择
现代保险公司法人治理制度在具体形态上因各国的政治体制、文
化传统、历史背景、法律系统以及价值道德观念不同而存在差异。各
国商业保险公司在法人治理制度模式选择方面都是尊重理性主义的，
即从具体的国情出发。然而不论各国商业保险公司法人治理制度的差
异有多大，也不论它们在设计与选择所面临的初始条件有何不同，但
在基本构架和关键环节均表现出对现代保险公司法入治理制度的一
般性、普遍性的尊重。从各国的实际情况来看，现代保险公司法人治
理制度主要包括产权约束模式和市场约束模式。所谓产权约束模式，
是指出资者通过合理设计委托契约，明确经营者的责任、权利、义务，
给予经营者以有效的行为激励和行为约束，使其行为目标尽可能地接
近委托人的要求。产权约束模式的一个基本前提是股权相对集中，特
别是～些大的法人机构、金融机构对保险公司的持股以及相互交叉持
股，而且这些大股东往往又是保险公司的客户，这弛股权格局，使股
东对保险公司实施直接管理成为可能。其特点是：(1)保险公司的控
制权由大的股东控制；(2)殷东对保险公司的评价是经营者的努力程
度和业绩；(3)对经理人员的激励不是股票和股票期权而是工资和奖
金；(4)对经理人员的挑选与聘任主要是从保险公司内部选择，而不
过份依赖经理市场；(5)保险公司陷入经营危机时，一般依靠股东的
自我努力。所谓市场约束模式，是指通过充分竞争的市场机制，弥补
48
信息“不对称”所造成的代理效率的损失，从企业外部对经理行为进
行约束。市场约束主要包括产品市场约束、资本市场约束和经理市场
约束。市场约束模式隐含的一个基本前提是股权的高度分散性，股东
对保险公司直接控制能力有限，从而必然借助市场机制对保险公司的
经营者采取间接性的控制。具体表现在：(1)对保险公司和其经营者
的评价主要集中于利润指标和资本增值；(2)外部接管。如果经营者
管理不善，使效益下降并引致股票价格持续下跌，保险公司将面临被
外部投资者购并的危险；(3)让保险公司高级管理人员持有股票期
权；(4)股东大会动议。股东在股东大会或临时股东大会上表决否决
经营者的决策或改组董事会，撤换经理人员；‘(5)保险公司出现危机
时，股东参与重组的积极性较弱。以上两类法人治理制度模式的原理
和基本构造对于中国人保公司法人治理制度的改革和完善提供了参
照模式。因此，中国人保公司治理制度的改革，必须以现代商业保险
公司法人治理制度的原理和基本结构为指导，并在基本内涵与组织形
式上实现趋同。同时，我们更应基于我国目前的市场经济发展现状和
特定的政治、经济、文化、历史和法律系统背景来选择与设计中国人
保法人治理制度模式，绝不能照搬，而必须体现出一定的中国特色。
从具体的模式选择上，笔者认为，应当以产权约束模式为主，同时借
鉴市场约束模式关于股权适当分散、对经理人员股票期权激励、充分
发挥市场机制作用的做法，实现合理配置和行使公司的控制权。
二、完善中国人保公司治理机构
现代公司治理结构，是指一组连接并规范财产的所有者(股东)、
受托者(董事会)、控制者(经理)、使用者(职2E)相互权利和利益
关系的制度安排。现代股份有限公司制商业保险公司的治理机构一般
包括决策机构、监督机构和执行机构三个部分。中国人保产权制度改
革的目标确定为建立现代股份保险制度，就必须按照现代公司法人治
理制度的要求，改革和完善其现行的治理机构，提高控制、监督、激
励和约束的效率，从而保证资产运营效率的提高，保护投资者的各项
权益。为此，我们应着重从以下几个方面改革和完善中国人保的公司
治理机构：
1、改革和完善中国人保决策机构。中国人保股份制改革后，公
司股权将呈现多元化网络式结构。为了提高公司组织效率，必须正确
处理股权、法人产权和经营权三者间的分离和统一关系。因此，我们
必须改革和完善中国人保决策机构的配置。一是国家股东以控股出资
者身份参加决策监督机构。随着国有资产管理体制的逐步理顺，国家
作经济主体的投资者，其职能将仅限于对其投资控股或参股经济主体
的行使，它可以参与经济主体的决策、监督机构，但方式不再是行政
命令，权益的大小取决于股权的多少，它与其它投资者一样，按商业
原则平等联合，在经济主体内部仍要受到《公司法》的约束和管理，
其职能和权力不能凌架于法律许可的界限。这是保证中国人保自主决
策，实现政企分开的关键。二是完善治理结构中的董事会制。中国人
保董事会制的完善，主要包括三个方面：首先，优化董事会的人员结
构。从中国人保现行董事会人员构成看，来自公司管理层的内部董事
占绝大多数，即使是外部董事也大多由政府部门委派而来。这种结构
是不科学的，我们必须借鉴国外经验，科学地设计内部董事与外部董
事，执行董事与非执行董事的构成比例。中国人保的内部董事构成应
主要包括总经理、经营副总经理、财务副总经理、党组织的代表以及
职工代表，既要保证公司战略规划可行，又要体现党的核心领导作用
和职工民主参与管理的制度要求，体现中国人保公司治理的特殊性。
董事会中除上述内部董事外，其余均为外部董事。外部董事主要由国
有资产代表、其它法人机构、股东代表以及有关保险专家担任。外部
董事应多于内部董事。这些外部董事要有强烈的责任心和使命感，能
够公平合理地对公司总经理和管理层的业绩进行科学的评价，保障所
有者资产的保值与增值。其次，优化董事会的委员会设置。为了避免
经理人员决策失误，协调内部各部门的工作和加强权力制衡，根据中
国人保的经营管理特点和需要，合理设置董事会下的执行委员会、审
计委员会、产品研发委员会、投资委员会、工薪股票期权委员会等职
能机构，专司提供决策咨询之职。第三，建立董事会与总经理相互制
衡的机制。参照美国模式，公司的董事长和总经理不得兼任。董事会
要有真正聘任总经理的权力，以加强董事会对高层经营者的监督，使
董事会的结构设计具有相当的权力分散和相互制衡作用。
2、优化监事会结构，强化监督职能；按照《保险法》和《国有
重点金融机构监事会暂行条例》(以下称《条例》)规定，国有保险公
司应设立或派驻监事会。国有保险公司监事会的根本任务就是代表国
家对国有保险公司的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督，具
体地讲，就是以财务监督为核心，根据国家有关法律、法规和财政部
的有关规定，对国有保险公司的财务活动及董事、经理等主要负责人
的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。《条例》
规定，监事会由主席一人、监事若干人组成。主席由副部级国家工作
人员担任，为专职j监事分为专职监事与兼职监事。专职监事由监事
会管理机构任命司(局)、处级国家工作人员担任，兼职监事由监事
会管理机构聘请专业会计公司的专家和国有金融机构工作人员的代
表担任。中国人保股份制改革后，应按《公司法》规范化的运作程序，
由股东大会选举产生监事会机构及其监事，监事的人员构成除代表国
有资产监督人员外，还应包括其他法人机构股东代表、适当比例的公
司职工及有关专家担任。同时，要强化监事会职权，真正履行监督董
事会和高级经理人员的行为，并对全部经营活动进行监督检查职能和
权责，保证股东资产保值增值，保护公司职工合法权益。
3、改革执行机构结构，再造任免机制。公司治理结构中的执行机
构包括总经理以及总经理领导下的职能部门和业务部门。总经理是董
事会聘请的高级管理人员，是董事会战略决策的执行机构，是具体掌
管和处理公司事务，对外可以在董事会授权范围内代表公司进行各项
业务活动的业务执行机构。中国人保股份制改造后，其执行机构应是
一个以总经理为中心的业务经营管理体系，在总经理领导下，设立适
当的职能部门和业务部门，以适应业务经营和内部管理的需要。笔者
认为，中国人保股份化改造的同时，应按照现代企业制度的要求和中
国特色，改革执行机构，再造任免机制。具体包括以下几个方面：一
是根据党的十五届四中全会的决定，严格规范董事会与经理之间的分
工，即将公司控制权与经营权彻底分离，董事长、总经理分设，有利
于董事会对经理的监督。二是实行以总经理为首的公司执行系统的个
人负责制，建立以总经理为首的一元化领导系统、指挥系统、管理系
统，这是增强公司内部凝聚力IrlJ,I,部竞争力的重要组织保证，防止改
制后公司陷入无人负责与内耗之中，保证公司内部的稳定。三是彻底
改变总经理由政府通过行政手段做出安排，严格实行总经理董事会聘
任iti0，总经理应是“企业家”而不是“党政官员”。四是建立符合现
代商业保险发展要求的经理人员选拔机制。打破经理人员选拨制度上
只重“政治素质”，不重视“经营管理能力”；废除经理人员只升不降
等干部选拔聘用制度：建立职业经理人制度。同时，由于目前实行正
职一人，副职多人，且正副职间职权划分矛盾严重，以致于影响工作
效率。笔者认为，中国人保是否设副职，设多少副职以及副职的聘用
与权利、责任与利益都应该由总经理来决定。五是业务部门和职能部
门的设置应根据变化了的市场和公司发展战略的要求，重新划分职能
部门，界定工作职责，建立新的职能机构体系。
三、重建所有者对经营者的工作业绩评价机制
所有者对经营者工作努力程度和业绩评价机制的设计与选择直
接关系到经营者的行为方式和激励约束机制的有效性。所有者对经营
者工作业绩的评价方法是公司法人治理制度的重要内容。目前，中国
人保的评价方法和指标，行政性评价方法虽已逐步弱化，但仍带有国
家下达计划的色彩：评价指标的选择虽己基本实现了由保费收入规模
完成情况向保费收入增长率和利润指标的转移。但是，这种评价方法
和指标仍存在着很大问题。如：经营者以完成保费收入、利润指标为
目的，忽视资产质量；容易导致人为调整因素；潜亏累积等等。因此，
中国人保股份化改造后，要真正建立起现代保险法人治理制度，就必
须改革现行对经营者工作业绩的评价方法与指标，建立起以经济评价
为主导的既现实又科学的业绩评价指标体系和机制。笔者认为，中国
人保应从以下几个方面考虑重建业绩评价指标体系和机制：一是以市
场机制评价经营者工作绩效。中国人保股份上市后，对经营者应通过
市场机制评价，由市场来评判经营者在增加企业价值方面的工作绩
效，即企业价值通过股票交易这一市场交换形式来实现。二是建立以
财务评价指标为核心的指标评价体系。财务评价指标应包括财务成果
指标和财务状况指标。财务成果指标的设置应包括保费利润率、主要
险种保费利润率，总资产利润率、资本金利润率、净资产利润率、自
留保费率、保费增长率、赔付率、费用率、资金运用收益率等：财务
状况指标应包括资产负债率、流动比率、净资产率、净资产增长率、
所有者权益风险率、不良资产率、货币资金比率、固定资产比率、固
定资本比率、应收保费率、资金运用率、准备金积累率、社会贡献率、
上交积累率和最低偿付能力等。同时辅以市场份额保持率等指标。指
标评价体系确定后，据各项指标的重要程度赋值，对经营者的工作绩
效予以综合评价，促使经营者努力工作，从而保证资产运营效率的提
高，保证投资者的各项权益。’
四、改革对经营者的激励机制
长期以来，我国国有企业对企业领导人几乎没有激励机制，不重
视企业家的特殊贡献和利益，不承认他们在经营和创造力上的差别和
由此产生的不同经济效益，抹煞了在收入分配上的差距，进而制约了
经营者对最大限度地提高工作绩效的积极性；}Dg,J造性。党的十五届四
中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的
决定》指出：建立和健全国有企业经营管理者的激励和约束机制，少
数企业试行经理(厂长)年薪制，持有股权等分配方式，可以继续探
索。这一论述既说明党和国家对改革激励机制的紧迫性和必要性的承
认，又体现出对年薪制和股权激励方式的肯定。中国人保也同其它国
有企业和国有控股企业一样，改革中国人保对经营者的激励机制已成
为中国人保法人治理制度改革的核心。为此，笔者认为，可主要采取
以下两种方法改革对中国人保经营者的激励机制：第一种方法是现阶
段大幅度提高经理人员收入水平，实行按公司规模类别和经营业绩确
定不同档次的年薪制，同时辅以职务消费经费和福利补贴，使各级经
营者收入水平公开化、货币化，达到物质激励的目的。第二种方法是
在中国人保股份改造后，实行由岗位工资、年终奖金、股权、职务消
费、福利补贴的激励组合机制。在中国人保完成现代股份制度改革后，
实施这种以股权为核心的激励组合制度将具有可能性和最佳的激励
效应。首先，中国人保现代股份制度改革的完成，意味着其所有者主
体明确，产权明晰，政企分开，法人治理结构完善，股份全部流通上
市，这对实施股票期权激励计划铺平了道路。其次，国内创业板块市
场将同规范的证券市场完全接轨，创业板块上市的公司，其全部股份
最终均可流通，这就从市场操作的角度为创业板块上市公司顺利实施
经理股票期权提供了可能。第三，股权激励组合制度既有利于将经营
者的利益与企业的长远发展相联系，又有利将经营者的利益与企业的
当期效益相联系；既可激励企业经营者提升企业业绩、降低代理成本，
激发经营者的聪明才智和敬业精神，积聚人力资源，又可以有效地减
少“晚节不保”的现象。此外，在具体进行激励机制设计时，还应结
合其它非货币化方式，如地位和权利激励、’企业文化激励等。
第三节重构中国人保内部经营管理制度
按照商业化的原则建立现代保险企业经营制度，按照科学化的要
求建立现代保险企业管理制度，是中国人保体制改革，建立现代保险
企业制度的重要内容。因此，中国人保体制改革，必然应包括重构经
营制度、组织制度、劳动人事管理制度、财务管理制度和风险管理制
度。
一、逐步建立综合经营与分业经营相统一的业务经营制度
20世纪末，随着美国国会批准《金融服务现代化法案》，美国金
融业从立法上告别了分业经营的历史，迈向混业经营的新时代，这在
全球范围内也掀起了一场突破业务壁垒、推进综合经营的浪潮。在保
险业方面，综合经营主要表现在两个方面：一是产寿险业采用子公司
的形式相互渗透经营；二是在保险和银行、证券等其他金融机构之间
也出现了业务渗透和功能融合的趋势，保险市场和资本市场、货币市
场的联系越来越密切，互动效应也越来越大。在全球保险业兼并、国
际综合化经营的浪潮和金融一体化的背景下，如果不及时强化中国保
险企业的业务拓展能力、扩大业务发展领域、提升业务运作层次，与
可以进行综合化经营的外国金融机构相比，将被置于非常被动的劣势
地位。因此，中国人保应顺应这一世界潮流，结合国内市场发展和开
放状态，在对外资保险企业全面开放保险市场前，逐步建立综合经营
与分业经营相统一的业务经营制度。当前虽然中国人保要由财产保险
专业经营过渡到综合经营尚有诸多外部法律政策环境、市场环境和内
部自身管理能力的限制，但是随着法律的修订和监管条件的成熟、监
管水平的提高，混业经营将是未来的发展方向。而且，现实条件看，
中国人保完全可以结合新的集团化建设分步实施综合经营战略，并着
手做好混业经营的制度准备。
二、重构中国人保组织制度
组织制度是指有关中国人保外部存在形式和内部职能部门设置
的一些规则和惯例。不同的所有制性质、不同的产权结构、不同的市
场环境都有与之相适应的外部组织形态和分工协作的内部职能部门
安排。如前所述，中国人保现行的垂直式、多层次、总分支公司制的
组织制度是传统计划经济的产物。实践证明，以行政化、多层次为特
征的总分支公司组织制度，在公司内部管理信息的传递、公司战略决
策的执行、公司战略决策的监督等方面都是低效率的。因而，在适应
高度竞争的市场环境方面也必然是低效率的。在21世纪国际化保险
市场的激烈竞争环境下，着眼于把中国人保建设成为一个综合性、多
元化的国际保险(金融)集团的新时期发展目标，我们应立即着手推
进组织体系改革，重构中国人保的组织制度。这也是中国人保建立现
代保险企业制度的重要内容。
1、重构外部组织制度模式。首先，改革现行的垂直式总分支公
司管理模式为以扁平式管理为特征的公司管理模式。既然中国人保的
发展目标是建成为综合性、多元化的大型跨国集团公司，那么现行的
总分支公司制管理模式显然就不合时宜。因此，笔者认为，只有扁平
式公司管理模式才能适应中国人保新时期发展的需要。新型的扁平式
公司管理模式的主要特点是总分支公司制和母子公司制同时并行的。
在改革现行总分支公司式管理体制的同时，成立一定数量直属于总公
司的全资子公司或控股合资子公司，建立新型的母子集团公司制度。
这样，新型的总分支公司管理模式在适应国家体制改革和保持固有比
较优势方面可以发挥积极作用；母子公司管理模式可以突破行业和地
域限制，实现跨行业、跨地区、跨所有制的综合经营，从而最终实现
中国人保综合性、多元化的国际保险(金融)集团的发展目标。其次，
重构总分支公司组织体制模式。按经济、合理、效率原则，依经济区
域，对现有的分支机构进行战略性改组，打破行政区域和政府序列格
局，向大中城市和效益好的经济区域集中机构，建立起总公司一区域
分公司一地市级分公司一展业机构的层级组织体制模式。具体来讲：
一是撤并现有省级分公司，按经济区域设置一级分公司，作为总公司
的派出机构履行管理职能；二是将地市级分公司转化为总公司统一法
人制度的主要微观基础；三是地市级分公司以下不设经营性机构，只
设展业机构。中国人保的这种新型的总分制组织体系，既可以减少层
级过多所造成的信息成本与管理协调成本问题，也可弱化“内部人控
制”现象，减少交易成本，同时又可提高总公司统一调控的能力。第
三，适时成立控股子公司或全资子公司，如寿险子公司、投资子公司、
再保险子公司、经纪人子公司、代理人子公司、公估人子公司等。并
与国际国内银行、证券等金融机构联合，进而控股或相互交叉持股，
最终形成以保险业为主的、跨行业经营的、综合性的大型跨国保险集
团公司。
2、按照以市场为导向，以客户为中心的原则，重组内部机构。“一
切从客户与市场需要出发”，是一般性商业保险公司最为根本的经营
理念。在这一理念导引下，“以客户为中心，以市场为导向”应成为
中国人保的基本行为准则。这一准则不仅体现在日常的业务经营全过
程，而且也应充分体现在内部机构的设置方面。当然，各级公司应根
据本级公司的层级职能定位，在机构设置中有所侧重，摒弃传统的上
下对口设置原则。总公司应在强化统一控制、长远规划、宏观指导和
政策研究等方面的职能基础上设置内部机构部门；区域分公司应将信
息调研、风险控制、新产品研发、内部稽核审计、上下沟通等方面作
为职能重点，并设置相应机构；地市级分公司作为微观经营基础，应
将重点放在业务处理中心、财务处理中心、客户服务中心等职能方面，
强化职能部门设置的市场导向和客户需求标准；对于最基层的展业机
构，应完全按照以市场导向，以客户为中心来设立部门，主要围绕客
户服务和市场拓展来设置相应的机构。在按各级公司的层级职能定位
设置内部机构的原则下，还应坚持强化业务部门、适当缩减行政支持
部门的原则和各部门间既分工协作又相互制衡的原则，从而使内设机
构既精干高效，又能更好地适应市场和客户的需要。
三、改革中国人保劳动人事管理制度
劳动人事管理制度是关于企业人力资本的培育与开发、考核与选
拔、激励与约束以及劳动报酬分配等劳动人事管理的规则体系。中国
人保目前的劳动人事制度是在计划经济条件下形成的，虽经过几次
“三项制度”改革，但仍在实质一L沿袭了国家干部的劳动人事制度，
从而在制度模式上呈现出典型的行政化、机关化、而非企业化的特征。
在这种制度模式下，人才受到压抑，人力资本贬值，企业整体功能难
以发挥。根据市场经济的要求，培育和开发人力资源，建立以价值规
律对劳动资源进行调节、配置的机制，把劳动力资源配置到效益最好
的环节中去，使人尽其力，才尽其用，从而提高劳动效率的目的，是
改革和完善中国人保新时期劳动人事管理制度的主要内容。
1、改革用人机制，化解人员包袱，优化队伍结构。一是改革考核
机制。健全的考核机制是正确选人、用人、培养人的基础。首先应建
立合理的职务职能考核等级标准，根据每项职务工作的性质、内涵，
确立责任权利大小、工作难易及熟练程度，从而确定岗位所需的知识、
技能、经验和条件。其次应建立独立的“考核运行系统”，确定考核
的要素、内容、重点和方法。再次要建立全面的人事考核运行体系，
通过晋升、激励、劝告、协商等组织行为，促使职工努力工作。二是
健全激励机制。要在严格考核的基础上，充分运用物质、感情、精神、
压力等多种手段，调动职工工作的积极性、主动性和创造性，发挥每
个人的工作潜能，提高工作效率。三是建立竞争机制。竞争是企业内
部充满生机和活力的关键，只有竞争，才能产生压力和动力。因此，
中国人保必须在内部形成强有力的选人、用人竞争机制，鼓励职工以
能力、效率优先原则，通过正当的、制度化的竞争手段，竞聘职务、
竞争上岗，做到人尽其才，才尽其用。四是建立培训、开发机制。人
力资源是可再生资源，可以通过教育培训手段加以提升开发。因此，
中国人保在搞好优秀、短缺人才引进工作的同时，应充分重视现有人
才资源的开发利用。一方面，要鼓励职工自学成才，调动其学理论、
学技能、学业务的积极性：另一方面，应根据业务发展和长远目标的
需要，建立科学、实用的培训体系，多层次、全方面地加大培训力度
和培训投入；再一方面，加强人力资源的使用性开发，给有一定能力
的员工委以重任，在使用过程中让其发挥出内在潜能。另外加强干部
交流和轮换也是人力资源使用性开发的重要途径。五是化解人员包
袱，优化队伍结构。一方面，通过提前退休或内退：买断工龄、辞退
等多种措施，分流那些年龄较大、文化层次低、业务能力不强、不适
应现代市场竞争需要的员工，化解人员包袱；另一方面，录用、调配
和充实一批符合甲国人保发展需要的国际型人才和复合型人才，实现
中国人保员工队伍的知识结构、专业结构、年龄结构的优化，进而为
实现新时期发展战略目标提供更有力的入力资源保障。
2、改革收入分配制度，建立合理的利益激励机制。一是以职务职
能考核制度为基础，分类确定等级薪酬制度。对于各级经理人员，取
消结构工资制，采取年薪制，并逐步实行由岗位工资、年终资金、股
权、职务消费和福利补贴的组合激励机制；对于各级管理机关和管理
岗位的员工，实行新的职能资格等级工资制度，并逐步实行谈判工资
或协议工资制，参照市场工资价格确定工资水平；对于业务～线的人
员，实行“万元保费工资奖金制”，要把工资奖金与不同险种、不同
业务来源和承保质量、数量直接挂起钩来。二是建立土薪收入与福利
保障相结合的激励机制。单纯的工薪收入提高或“佣金色彩”的分配
制度，仅仅体现公司对员工工作的认可，将公司与员：[的关系简单为
买卖劳动关系，短期看能产生很强的刺激作用。但以丧失保障为代价
的高工资、奖金会使员工始终处于～种不稳定状态，容易忽视自身职
业发展，对公司的忠诚感和凝聚力降低，于公司长期发展不利。因此，
应在确定新型等级薪酬制度的同时，建立相应的福利保障制度，如住
房、医疗、养老等，满足员工的依赖和期望心理。这样，工薪收入与
福利保障相结合的激励机制，既使员工能及时看到收入的提高，又有
一种远期保障的激励。此外，在建立利益激励制度时，还应体现物质
利益激励与精神激励、企业文化建设相结合的原则：同时，激励要渐
进，以增强激励效应的持久性。
四、改革中国人保财务管理制度
财务管理是企业内部管理的中心，财务管理制度是指用于指导和
处理企业在经营过程中与所有者之间、与债权人之间、与内部机构之
间以及与职工之间的货币关系的有关行为准则。目前，中国人保实行
的“分级管理、分级建帐、分公司自计盈亏、总公司统一核算盈亏，
并汇总统一缴纳所得税”的财务管理体制，体现了中国人保～级法人
体制下集权化的财务管理和统一的财务政策的现代商业保险财务管
理制度的基本特征。但是，由于存在内部法人体制不健全、系统内授
权缺乏科学性和适应性、分支机构行政层级化色彩浓厚，以及给予分
支机构权力过大，缺乏严格的制度约束等原因，以致于中国人保现行
财务管理制度不统一、落实不到位、不规范，甚至出现违法违纪现象，
造成公司大量利润流失，妨害了利润最大化目标的实现。因此，中国
人保必须按照集权与统一的原则，改革财务管理制度。
1、强化集权的财务管理和统一的财会制度，严肃财务纪律。在总
分公司组织模式和统一法人体制下，中国人保是一个统一的法人实
体，分支公司只是内部的一个部门机构。因此，必须强化集权化的财
务管理和统一的财会制度。强化集权化的财务管理是指整个公司的资
本筹集、资金运用、成本核算、费用支出、利润分配都由总公司统一
控制和管理，以实现内部各种资源合理、有效配置，提高公司的整体
竞争能力，在成本费用最小化基础上实现收益最大化目标。当然，集
权化的财务管理下，也应通过合理授权采取一定程度的分级管理，但
授权边界一定要清晰。强化统一的财会制度是指财务制度、会计制度
必须统一，财务报表体系必须统一，利润、成本费用的口径范围和支
出标准必须统一。只有统一的财会制度，财务管理的集权化才有保障。
严肃财务纪律，对超越授权的行为和违犯财会制度的分支机构及其人
员要严肃查处，彻底清理“五假一私存”。
2、改革财务管理体制。实行“一级法人、分级管理，逐级核算”
的财务管理体制。一是总公司为统一法人，统～核算盈亏，汇总缴纳
所得税，统一分配利润和弥补亏损；二是实行财务中心管理体制。原
则上以地市级分公司为单位建立财务中心，对所辖机构统一进行会计
核算；地市级以下公司作为展业公司，不再单独建帐核算。财务中心
作为系统内的基本核算单位，负责本级及所辖展业公司的会计核算和
财务管理工作；三是按照统一法人的要求，实行逐级授权、分级管理，
总公司、区域分公司、地市级分公司分别单独建帐、独立核算，自计
盈亏。
五、健全风险管理制度
现代企业风险管理制度是防范和化解各种企业风险的有关规则、
惯例和组织安排。中国人保的风险管理制度主要包括风险控制机制、
风险补偿机制和风险监督机制三项制度安排。
l、强化管理，健全风险控制机制。遵循保险业务经营的客观规
律，逐步健全风险识别、衡量、分析、规避等控制体系。一是在业务
经营上要跟踪市场，细分市场，加强对保险产品的市场预测。特别是
对新险种的开发，既要积极、又要审慎，要在保险标的损失率、预定
赔付率、预定利率、预定费用率等保险成本精算上下功夫，通过科学
制订条款来降低保险业务经营风险。二是资金运用方面。在资金运用
原则上，应坚持总量平衡、期限对称、资产分散、目标替代的方针，
根据资金来源的不同性质，合理安排资金运用的规模、结构和期限，
保持资产的盈利性、流动性与安全性的协调统一；在资金运用的组织
管理上，应集中管理、统筹安排和专业运用，建立科学的资金运用的
决策、评价和风险防范体系；在资金运用的方式上，应注意资产多样
化，建立有效的投资组合，分散风险。三是坚定不移地改革传统的承
保、理赔方式，建立业务处理中心和客户服务中心，严格核保、核赔
制度，同时进一步完善对内对外分保制度。四是加强现场管理和基础
性建设，健全规章制度。要严格保险单证和代理人队伍管理：加快电
子化建设，提高防范化解风险手段上的技术含量，增强控制风险能力。
2、注重资产负债管理，强化风险补偿机制。一是在经营状况考核
上，由过去注重保费规模和利润指标转变到注重资产负债管理，最大
限度地实现资产保值增值上。为此必须强化财务、资金管理制度，发
挥一级法人整体优势，统筹调度管理资金，优化资源资金配置。同时，
坚决杜绝违规担保、拆借、集资等事件发生。二是优化资产结构。提
高具有“三性”的金边债券在总资产中的比重，同时根据业务结构选
择合适的资金运用和存储期限，最大限度地追求资产资金增值。三是
强化基本建设管理，严格控制基建规模，大力压缩固定资产在总资产
中的比重，增强资产的可变现性，保证业务经营的正常进行。四是盘
活存量，千方百计减少不良资产，建立贷款、应收保费的催收责任制，
努力压减不良资产。五是严禁弄虚作假，严格按法律法规规定，提足
各类风险准备金，严格控制负债总量，增强风险补偿能力。
3、健全内部稽核审计制度，强化风险监督机制。一是健全监事会
工作制度。监事会要依法对全公司的业务管理情况和财务情况以及对
高级管理人员遵纪守法行为进行监督，要赋予监事会稽核审计专员强
有力的权限，包括会议出席权、各种调查权、高级管理人员违规违纪
行为禁止要求权、对财务、会计监察的有关权限等。二是强化统一领
导、统一控制、统一管理，直接向一级法人负责的具有相对独立性和
权威性的稽核审计管理体制。各级稽核审计部门是上级公司的派出机
构，各级稽核审计人员实行派驻制，参予相应公司经营决策，并对相
应公司的经营管理活动实施监督，对经营风险进行全面控制。
第四节中国人保新型体制的配套改革
在社会主义市场经济条件下，中国人保作为我国金融组织体系的
重要主体，是金融保险市场的重要参与者，其原有体制的改革和新型
体制的建立与国家财政税收政策、保险监管、国有资产管理体制、保
险市场体系、金融市场体系等具有很强的相关性，这种相关性决定了
中国人保体制改革必须与其它体制改革配套进行。为此，笔者提出以
下相关配套改革的政策建议。
一、完善相关法规，强化保险监管
1、修改《保险法》，完善相关法规体系。《保险法》实施几年来，
随着保险市场的发展和对外开放进程的加快，其中某些规定越来越不
适应新情况，明显不利于保险业的发展与保险风险的化解。因此，修
改、完善《保险法》已刻不容缓。笔者建议至少以下两个条款应考虑
修改：一是资金运用方面。《保险法》第104条第2款：“保险公司的
资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定
的其它资金运用形式。”对保险资金的运用规定了较多限制。这与保
险资金急需拓宽资金运用渠道以利于保险资金保值增值的现实相悖，
也与国外保险公司的资金运用惯例不符。应参照国际惯例，进一步放
宽对资金运用的限制。二是保险经营方面。《保险法》第91条第2款：
“同一保险人不得同时兼营财产保险和人身保险业务。”的规定不利
于保险公司集团化发展，也不符合世界潮流。此外，《证券法》第6
条：“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营，分业管理。”：《商
业银行法》第43条：‘‘商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行
金融机构和企业投资”等规定，与中国金融业客观现实需要和世界混
业经营潮流相悖，也应予以必要的修订，以利于我国金融业向金融集
团化发展。
2、调整监管目标。长期以来，我国保险监管重点放在市场准入
和市场行为管理上。随着我国保险业的发展和保险监管力度的不断加
强，越来越显示出保险公司偿付能力的重要性。因此，保险j晓管机构
应将监管的目标从维护保险行业的稳定调整为保护被保险人合法权
益，监管的重点从对费率、条款的审定转为对偿付能力、资产负债质
量的监管。同时，随着《保险法》、《证券法》、《商业银行法》诸多限
制条款的修订后中国金融业混业经营的发展，保险监管、证券监管、
银行监管等监管部门应加强协作配合，完善金融监管手段，提高监管
水平，共同实现金融保险业的有效监管。
二、改革保险税制，调整财税政策
我国保险税制改革应考虑以下三个方面：一是公平税负。统一中、
外资保险公司所得税和其它税种，为中、外资保险公司公开竞争创造
条件。建议统一中、外资保险公司所得税税率为15％。二是降低保险
税负，体现国家的行业扶持政策，促进保险业的发展。考虑到我国保
险业尚处于相当低的水平，应将营业税率由当前的7％进一步降至
3％，以增强保险公司自我完善和自我发展的能力。三是对保险税收
进行细化设计，完善和充实保险税收的内容。特别是借鉴国外做法，
根据不同的险种制定不同的税率，对一些政策性强、利润水平低或对
社会稳定有重要作用的险种，实行免税或较低的税率。充分发挥财税
政策对保险业的宏观控制和政策导向作用，促进保险业深化改革，把
保险业建设成为一个利国利民的产业。
三、完善国有资产管理体制，实现产权制度改革
我国现行的“国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营”的
国有资本管理体制，尽管明确国家对国有资产拥有终极财产权，但是，
国家是一个抽象概念，如果把国家理解为政府，即政府是国有资产的
所有者，问题是，这里的政府是国务院，还是某几个部委?现行的国
有资产由财政代管的模式，财政虽然对资产有约束，但国有企业的投
资是计委管，正常运转是经贸委管，企业的负责人由企业工委或金融
工委管，实际上仍然是多头管理。依然存在政企不分，产权不清，国
有资产无人负责的状况。因此，必须进一步改革国有资产管理体制，
成立纯粹的国有资产投资与运营的经营性机构，通过控股、参股的办
法对企业进行监督管理，并获得资产收益。同时，为了使企业有更为
独立的经营权，国有资产经营机构一般不向企业派出股权董事，只派
股权代表参加股东代表大会，也就是不直接参加企业日常经营管理，
只参加与企业的重大经营决策。这样，既有利于终极所有权与法人所
有权分离，又有利于企业产权结构优化，确立有效的企业决策程序和
灵活的经营管理运作机制，使企业真正建立起现代企业制度。中国人
保作为国有独资企业，要进行产权制度改革，建立起真正现代保险股
份制度，也只有在国有资产管理体制改革后才能完全实现。
四、进一步培育和完善保险市场体系
在国外，保险公司、中介机构、保险公估人以及保险顾问公司均
是保险市场体系的组成部分。保险中介在整个保险市场中起着举足轻
重的作用。在保险中介市场成熟的保险市场中，可以由保险代理公司
和保险经纪公司为主承担展业职能，由保险公估人的第三人身份负责
检验、勘查、定损。这样，就使保险公司从展业和定损环节中逐步退
出，集中精力从事经营，有效地降低成本。同时，保险中介市场的发
展还可以促进整个保险市场向纵深发展，扩大市场需求。而在我国，
保险代理人等中介机构和保险公估人的发展则刚处于起步阶段，需要
进一步的培育和完善，逐步形成一个比较完整的保险市场体系。基于
我国国情，笔者认为，．我国保险中介市场的理想模式应当以保险代理
人为主，保险代理人、保险经纪人以及保险公估人协调发展，形成整
体优势的模式。中国人保作为我国保险市场中的主要业务经营主体，
其改革和发展必然依赖完善和成熟的保险市场体系。只有完善的保险
市场，特别是成熟的保险中介市场，才能使中国人保把主要精力集中
于险种创新、投资管理等事关企业长远发展大计的领域，实现经营机
制和经营方式的根本转变，真正建立起适应市场经济发展的现代保险
企业制度。
五、完善金融市场，促进保险体制改革
我国金融市场主要由货币市场、资本市场与保险市场三个部分组
成。作为金融业的一个组成部分，保险业必须和整个金融市场，特别
是资本市场之间形成良性互动关系。这样关系表现在两个方面：第一，
保险业的发展需要健康的资本市场：第二，资本市场的发展需要保险
资金的积极参与，而保险公司上市和保险资金投资于资本市场则是这
种互助的实现形式。我国的资本市场经过十多年的发展，已具有相当
的规模和效率，市场容量不断扩大，市场监管也逐步规范。但是我国
的资本市场尚有以下问题需要着重解决：一是交易市场体系构架问
题。应该建立一种以场外市场交易为基础，国家级和地区级两级交易
所为主导的分层交易市场体系；二是机构投资者培育问题。一方面应
大力发展投资基金，另一方面应使那些拥有长期稳定资金来源的金融
机构、各种社会保险基金以及非金融企业进入市场；三是公有股流通
问题。在明确界定国有股、法人股所有者代表基础上，积极稳步地推
进公有股上市和流通；四是市场监管和市场运作机制的健全问题。在
监管方面，一方面的证监会应改进监管技术，提高监管效率；另一方
面要发挥自律组织的自律约束作用。在市场运作机制方面，一是要建
立有价证券评级制度；二是改革证券发行上市制度，变规模管理为质
量管理；三是建立健全信息披露制度。只有成熟、完善的金融市场(资
本市场)，才能形成理性的投资理念，才能提高市场的运作效率。因
此，中国人保的资金入市、股份化改造后的公司上市、保险风险分散
和转移，以及现代保险企业制度的建立和运作，与成熟、规范的金融
市场具有高度相关性，完善的金融市场是中国人保改革和发展的必要
条件之一。
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