分类号F062．6
密级
学号23084
■
硕十学位论文
题目中国市场化过程中的政府规模问题研究
作者
指导教师
学科专业
提交日期
f霞毙
张正军教授
政治经济学
二o o六年五月
摘要
伴随着全球市场化的浪潮，西方国家相继开展了大规模的公共行政改革实践，
新公共管理运动兴起。市场化就是在价格的引导下使市场对资源的配置起基础调
节作用。它要求政府向公共服务型政府转变，其中既有削减政府规模的因素，也
有增强政府规模的因素：要求政府在一些领域退出，也要求政府在某些领域进入。
随着由计划经济向市场经济的转轨，我国的行政体制在“大社会，小政府”的理
念下进行了五次改革，但都未使政府规模脱离“膨胀——精简——膨胀”的怪圈。
政府规模不仅反映了资源配置的方向及浪费问题，也反映了社会的运行成本。伴
随着我国市场化进程的推进与经济持续的增长，不同的学者从市场化与经济增长
的角度对我国政府规模的大小持有不同的结论。
政府起源于公共需求。政府的存在弥补了市场失灵，维持了社会经济发展的
可持续性。一定的政府规模是政府存在及功能发挥的内在要求。政府规模不单纯
是一种组织形式，它反映了政府控制和配置资源的能力大小。政府规模也存在着
结构优化问题，它不同的结构会产生不同的功能。随着市场化与经济发展阶段的
不同，政府的规模结构也要随之调整。
从理论上讲，存在着使整个社会福利最大化的最优政府规模。最优规模的衡
量有五个可能的纬度：(1)规模产生的边际成本等于边际收益；(2)规模能够达
到帕累托最优；(3)规模的内部结构之间达到最优比例；(4)政府消费的边际产
出等于一；(5)政府实际支配的资源总量调整到合理的水平。在政府、市场与第
三部门共同发展的进程中，政府规模不断在调整中趋向动态均衡。政府最优规模
的确定应该取决于政府交易所产生的边际费用等于市场交易、企业内部交易或社
会组织内部交易的边际费用那一点。最优规模要促进经济的运行效率，符合一国
的具体国情。最优规模具有相对性、历史性和动态性。
中国政府的最优规模必须放在转轨经济对政府要求的特殊性上来分析，从政
府规模的历史变迁中寻找规律。可以从政府规模作为一种调控资源手段的大小的
视角，从两个方面对中国政府规模进行比较分析，(1)从财政支出占GDP的比重
和政府消费支出占GDP的比重作为控制规模的指标来对中国政府的规模总量与他
国进行比较分析：(2)用财政分类支出占财政支出的比重作为控制规模的指标来
对中国政府的规模结构与他国进行比较分析。分析认为中国政府规模分别存在总
量不足和结构不合理，政府存在“缺位”和“越位”行为；财政未能充分发挥支
出分配的调控作用。这种现状不仅直接影响着政府职能的实现，而且直接影响着
资源在政府和市场之间的配置结构；不仅直接影响着政府参与国民收入分配的数
量和地位，也直接影响着政府对宏观经济运行调控的广度和力度。规模是有限度
的，规模过大、过小或结构不合理都会对经济社会造成危害。中国政府规模的合
理限度要求规模总量不仅要满足不断增长的社会需求，也要求规模结构适应市场
化对政府职能的需求，同时二者都能促进经济的增长，以此保证经济社会的持续
发展。
对政府规模总量与规模结构及经济增长的实证分析，表明中国财政支出的边
际产出大于一，政府的劳务供给不足；财政支出结构中既有促进经济增长的结构，
也有阻碍经济增长的结构，其中经济建设支出和社会文教支出都对经济增长具有
正的效应；而行政管理费用和国防支出都对经济增长具有负的效应；其他支出对
经济增长的正负效应不很明显。要达到中国经济发展和转轨经济需要的最优政府
规模必须在增加规模总量的基础上，对规模结构进行优化，使政府放弃部分事务，
并对社会经济发展过程中出现的新问题及时调整。这需要对政府职能进行如下设
计：(1)要改变政府的作用方式，使我国政府规模的结构调整既能有效进入“市
场失灵”的领域，也能退出市场有效配置资源的领域：(2)要建立适应转轨经济
需求的公共财政，使其支出范围和结构体现政府的职能范围：(3)要重建政府理
念，防止政府规模在不必要的功能上过度增长。可通过建立法制政府、在政府中
引入竞争观念、用社会自治的方式使社会力量参与到政府的管理过程、推行电子
政务、提高行政效率等方式来达到或接近目标。
关键词：市场化最优规模财政支出经济增长政府职能
II
Abstract
Some western countries accepted the new public management idea and put it in
force cosmically one after another along with the market economy establishing．The
general adoption of the market principle is to make the market to distribute the
resources basically and the process represents a series of changes and the results of
economy connection．The general adoption of the market principle needs a
public-service govemment，that means increasing some scale and decreasing some
scale，entering into some field and retreating from some field，Our administrative setups
have i'eformed five times at the thought of big society and small govemment but it did
not get rid of the cycle of decreasing and increasing along with planned economy to
market economy,because the government scale not only represents the way of resource
distribution and the waSte of it，but also represents the social cost．Different scholars
have different opinions about Our government scale from the perspective of the process
of market and economic growth in company with the advance of market economy and
the continuance ofeconomic growth rate．
The government originates the public need，the existence of the government mades
up the market out of order,maintains the social economy to develop，the certain scale
existence is the request to the government existing and the function，the government
scale is not only a kind of organized form but reflects the resources of government
controlling，different structures produces different functions，the general government
structure scale has optimum one．In market and economy developing process，the
structure of government structure scale adjusts and changes continuously．
Speaking from the theories，that the superior scale makes the whole social welfare’S
max exists，superior scale can comprehend from five aspects：(1)marginal cost is equal
to the marginal benefit；(2)the scale cart attain the Pareto Optimality；(3)the
comparison between internal structure is superior；(4)the government consuming
marginal product to be equal to 1；(5)the total amount resources that the government
control physically to adjust a reasonable level．In the developing of government，market
and the progress of the third section，the government scale is adjusted the balance of
incline to the dynamic state and by the dynamic state constantly,the superior scale in
government really should be decided by the marginal cost ofthe government to be equal
III
the market cost or the enterprise cost,the analysis ofthe superior scale still needs to put
the efficiency of the economy and the concrete state of the nation，the superior
government scale has a comparative，historic and dynamic state．
The Chinese superior go；eemment scale must analyze the public needs especially in
the transformation economy and finds the role in Chinese government history changing
scale．Adapting the government scale is a kind 0f,lneans of controlling the resources，
taking the weight ofthe public fiscal expenditure dividing by the GDP and the weight of
govemmeut consuming that divided by the GDP as the index of controlling scale which
analyze from the total amount and compare Vdtll otller countries．At the same time．
taking the weight of the each expense of the fiscal expenditure as the government
controlling scale that analyzes from the structure．Putting forward the assumption that
the total amount of Chinese government scale is in shortage and structure of it is not
reasonable，The government still exists the behavior of“lack'’and“more”，the public
finance Can not develop the expenditure to assign well of adjusting and controlling
function，which not only affect the realization of the government working talent directly,
but influence resources distributed in the government and market directly,which not
only affect the government to participate the quantity and positions that income
allotments directly，but also affect the government to adjust and control the
macro-economy directly．Because the scale reflects the size and percent of the
government controlling resources，neither too big or too small or unreasonable structure
is in danger,the limit ofthe Chinese government scale requests the total amount of scale
not only contenting social demand，but also requests the structure scale needing the
government working talent in general adoption of market principal，and both promote
the economy growth．
Using the total amount of government scale and the structure of it both carried on
the substantial analysis with economic growth．getting the marginal product is more than
1 and the government service is in short of supply,the structure of the economic
construction expense，the social culture and education expense in fiscal expenditure all
have the positive effect to economic growth，but administrative expense and national
defense expenditure all have negative effect to economic growth，the effect of others
expenditure to the economic growth is not very obvious，from the angle of the total
amount of public fiscal expenditure and the structure to see，proving the conclusion is
right．To get the superior government scale that aaains the Chinese economy
development and the ti'ansforming economy demand，we must eaiTy on the stnlcture
scale in foundation of increasing the total amount of scale，these all needs to carry on
re·designing the government function．To make the government to give up businesses
that shouldn’t take care of,and adjust the government function to Dew problems
appearing in the social economy development process in time．Firstly,changing the
method of the government function and making the structure of our government scale to
enter the realm of'‘the market is out of order'’effectively and also to withdraw the realm
that the market installs the resources effectively,secondly,if we want to turn the
government scale excellent，we must commence from the public fiscal expenditure，the
establishment orientation of fiscal expenditure turns the economic demand，building up
the public finance，making the expense the scope and the structure bodies the
governmental function scope，the last，to rebuild the goverrmaent principle，preventing
from the government scale excessive growth on the unnecessary function,building up
the constitutional government，leading into the competition idea in the government，
using the way of social autonomy,making the social power participate the management
process of the government，using the way of the electronics governmental at the same
time，promoting the efficiency ofadministration．
Key words： In general adoption ofthe market principle
Superior government scale Fiscal expenditure
Economic growth Government function
V
学位论文独创性声明
Y 900{58
本人声明所呈交的学位论文是我在导师的指鼯下进行的研究工作及取得的研
究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内蜜岁}，论文中不包含其他个人已经
发表或撰写过熬研究成柒，也不包含为获褥陕器辉莛大学或其它教育橇构黔学位
或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中
作了明确说明并表示谢崽。
作者签名：三、龇日期：丝《：《：』
学位论文使用授权声明
本人同意磅究垒在校攻读学位期闯论文工作驰妇识产权单位属陕西席藏大
学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西师
范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文的电
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有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。
作者签名磁慨型彬
第一章导论：市场化浪潮与政府规模问题的突现
一、全球市场化的趋势
伴随着国际资本自由流动的加剧，全球市场化已成为不可抗拒的趋势，市场
横向扩展，各个经济体联系更加紧密，市场规则成了全球普遍接受的规则，市场
观念也随之全球化。为了迎接全球化带来的竞争与挑战，全世界国家的政府几乎
都已普遍接受了以市场为中心的体制改革并着力于把政府机构转变为以商业管理
为主的方式。
(一)新公共管理运动的兴起
20世纪70年代后期起，西方国家相继开展了大规模的公共行政改革实践，
1979年，玛格丽特·撒切尔上台执政后，率先在英国开展了政府行政改革：实行
市场经济，大力削减政府的权力及官僚主义影响，更大地发挥个人的积极性和通
过控制货币供应量解决通货膨胀。此后的十多年间，其他各国也纷纷仿效英国推
行了改革，如奥地利的行政管理计划、法国的革新公共行政计划、希腊的1983—
1995年行政现代化计划、澳大利亚的财政管理改进计划、美国的政府重塑等等。
⋯这些改革实践不仅瓦解了传统官僚制，革新了人们的管理理念，而且预示着新
公共管理时代的到来。到20世纪90年代，一种奠基于西方行政改革实践基础上
的新型管理理论——新公共管理诞生了。
对于新公共管理的内涵，人们曾做出不同的界定，例如波立特(C．Pollitt)
认为，新公共管理主要由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，
即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基
克特(Ware．Kiekert)将新公共管理界定为一种强调商业管理风格、顾客至上和
市场竞争的改革取向；胡德(c．Hood)则将新公共管理看作是一种强调明确的责
任制、产出导向和绩效评估，以独立的行政单位为主的分权结构(分散化)，是引
入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。。1应该说，这些界定基本
体现了新公共管理的内容，又各有其强调的重点。
西方国家进行的“新公共管理”运动，试图寻求一种以市场为基础的管理模
式，来替代已经在现实的政治环境中受到越来越多困惑的以官僚制为基础的行政
管理模式。西方公共部门管理的改革，是受全球化、技术革新、私有部门变革的
示范以及对政府能力的要求等方面挑战的结果。在这场20世纪最大规模的公共管
理改革运动中，存在着两种密切联系的趋势：一是公共部门向市场化发展，即将
公共活动转入私人部门的趋势，它通过民营化包括合同外包的形式发生；二是不
断地脱离官僚制(不再把官僚制作为公共部门的组织原则)的趋势。其实这两种趋
势紧密相连，原因之一就是市场化是以官僚制的失效作为前提的，依靠市场服务
是人们寻求替代官僚制的主要手段。
(二)市场化的概念与形式
所谓市场化就是在价格的引导下使市场对资源的配置起基础调节作用，市场
化的进程表现为一系列经济关系的变化与形成，经济对市场的依赖程度加深，市
场机制从产生到成熟。具体表现为：参与市场交易的微观主体越来越多，市场规
模越来越大，交易行为越来越规范，竞争程度越来越高，社会分工越来越细化等。
市场经济是一种分散化的经济、自主经济、竞争经济和法治经济，市场化的过程
就是分散化的自主决策的过程，其本质就是在价值规律的作用下达到供需均衡。
市场化是通过以产权为核心的私有化改革、股份制改造、租赁、联合、承包、并
购与生产外包等形式来完成的。
1、政府的功能定位
随着市场化过程的加深，对政府职能提出了更多和更高的要求，要求政府向
公共服务型政府转变。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府》一书
中提出了以企业精神改革政府的行为，运用市场机制进行管理，建立公共服务型
的政府，内涵有以下几点：(1)维护宏观经济稳定：(2)为市场提供基础设施；(3)
保护有序竞争：(4)制定有效法规；(5)提供公共物品与公共基础设施；(6)促
进教育发展；(7)保护私有产权；(8)财富的公平分配等等。。1总之，政府的注
意力主要是市场办不到的事，如社会秩序、国防、法律、宏观经济运行、公共信
息发布、弥补市场失灵等，目的是使市场经济运行的更好。转轨经济国家其市场
经济发展总体上具有国家干预的特征，在正常演进的市场经济中，政府干预经济
活动的范围基本上同“市场失灵”的范围相适应，政府——市场的边界有一个历
史形成和发展的过程，但在转轨经济中，由于市场经济是通过体制转换来建立的，
没有自然形成的过程，受制于人们的观念、市场制度建设、经济发展水平、转轨
中的体制关系的因素，使情况更为复杂。因此，向市场经济体制的过渡并不意味
着政府从经济活动中完全退出，而是政府职能的转变，即在体制转换过程中、在
未来新的市场体制基础条件下，如何使政府职能处于恰当的位置。另外，在经济
转轨过程中，作为改革的设计者和主要推动力量的政府，还对市场的发展和完善
起着重要作用。
2、政府的规模大小
市场化对政府规模提出了新的要求，有学者认为市场化就是缩减政府规模，
但在当今的市场体制下，仅仅依靠市场来配制资源是不完全的，市场化中既有削
减政府规模的因素，也有增强政府规模的因素；要求政府在一些领域退出，也要
求政府在某些领域进入。问题是政府要退出的领域是否私人比政府更有效率地解
决政府所能解决的问题，政府有那些私人部门所不具有的特性。随着一国经济发
展水平的提高，对外交往的扩大，公共事务会越来越多，社会对基础设施、社会
保障、基础教育、环境保护等公共产品和服务的需求，也会相应扩大，要求政府
干预经济与社会发展的范围越来越广，从而推动政府支出规模的孺断提高，支出
结构不断调整，这对政府规模的合理确定提出了新的挑战。在过去的一个世纪中，
政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。第二次大战之前政府的扩
张，主要原因是政府必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。
战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国
家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。结果是，全世界各国
政府的规模及其管辖事务范围极度扩张。Mueller(2003)统计了上个世纪以来美
国、日本、德国等西方14个国家的政府总消费支出占GDP的比例，结果发现，1920
年该指标的平均值为19．16％，1960年该指标的平均值上升为28．10％，1980年该
指标的平均值进～步上升为41．19％，1996年该指标的平均值为45．10％。“1
二、中国当代的市场化改革
“市场化过程”，是指我国由计划经济体制向市场经济进行体制转轨的全过
程，我国的市场化过程分为三个阶段：(1)1979一1992年，市场化改革的起始阶
段；(2)1992—2000年，初步建立社会主义市场经济体制阶段；(3)2000--2020
年，社会主义市场体制的完善阶段。。1
(一)从计划经济到市场经济
从计划经济到市场经济的转变，这种变化的实质就是从集中决策、指令控制
的计划经济到分散决策、价格引导的市场经济，其基本特征表现在政府逐步放松
控制，把经济决策权赋予给经济活动主体，让其基于自身的经济利益，根据自己
所掌握的信息分散地进行决策和行动，并通过市场的供求关系来协调和引导总量
平衡。这一阶段的特点是在经济生活的各个领域引入市场机制，新旧体制共存，
但发展很不平衡，农村推行家庭联产承包经营制度，使农户开始成为市场主体，
解放了农村生产力，一举扭转了农产品供应长期短缺的局面，商品市场发展迅速，
价格形成机制初步转换，整个国民经济开始活跃起来，但国有企业改制进展缓慢，
要素市场发育滞后，土地批租、资金行政分配等带来的腐败蔓延。
(二)市场化改革的深化
我国向市场经济的过渡带有一定程度的摸石头过河的特征，采取了渐进式的
方式，故此，我国实行过的自下而上、分步推进、双轨过渡、先实验后推广等做
法，先在特区搞试点，然后推广全国，市场化的范围和深度不断发生着调整和变
化。从中共十二大“计划经济为主，市场调节为辅”的理论，十二届三中全会的“有
计划的商品经济”的理论，十三大的“国家调节市场，市场引导企业”的经济运
行模式，到十四大提出的“社会主义市场经济”的理论，人们对市场化改革目标
的认识也是处在不断发展和深化之中，市场逐渐在国家宏观调控下对资源的配置
起基础性调节作用，从根本上改革了传统僵化的计划经济体制。同时，市场化的
改革也为我国经济发展带来了：建立了与生产力水平相适应的市场经济体制，经
济结构有了很大的调整，产业结构迅速升级，非国有经济得到了极大的发展，对
外经济联系进～步加强。目前我国已加入了WTO，表明我国已和世界经济体融为
一体，也表明了市场化过程的进一步深化，市场化已经作为一种动态的经济变量
决定着我国经济发展和社会变革的方向。
(三)市场化与行政管理改革
计划经济体制在政府公共行政体制上的重要特点就是认为社会主义制度和计
划管理体制必须对经济、政治、文化和社会生活都实行中央高度集权的管理，国
家运用统一计划、统一政策、统一指挥的办法管理经济：政府部门直接参与企业
的生产经营活动，政府权力无所不及、无所不包，政府成了无所不管的“万能政
府”，政府指令性计划是配置资源的唯一手段，政府权力由此日益得到强化。
从市场化的改革以来，在“大社会，小政府”的理念下，我国政府先后进行
了五次行政机构改革，目的是限制政府规模、减少机构设置、提高行政效率。第
一轮改革是在1982--1983年，其主要目的是提拔年轻干部，削减重叠机构，加强
政府中负责协调、统计和监督的部门，同时进行裁员。第二轮改革于1987年开始，
1988年结束。这一轮改革有三个特点：一是改革国务院下属部门，将政府在经济
工作方面的重点从直接的经济管理逐渐转为宏观监控；二是对中央直属机构进行
了改革，重点在于实行党政分离；三是改革地方政府。第三轮改革从1993年至1996
年底进行，主要目的是实行政企分开，并重点加强政府的执法部门和行政监督部
门。第四轮改革始于1998年。这一轮改革的目的包括进一步实行政企分开，加强
政府在宏观经济管理、社会管理和公务员管理方面的能力；同时，再次对政府机
构的数目和人员编制进行大规模的裁减。第五轮改革于2003年3月开始，根据本次
机构改革方案，国务院部门减为28个。通过历次行政改革，最后完成了分权，即
中央政府的权利向地方政府下放的过程，使地方政府更能因地制宜地采取有利于
当地发展的政策，另外还实行了国企的股份制改革，使国有企业的产权更加明晰，
这些都是试图充分发挥市场对资源的配置和引导作用。
4
三、不断突现的政府规模问题
(一)改革实践与学术争论
目前，我国初步的市场体制已经确立，制度、政治经济和社会因素都发生了
深刻的变化，市场化不仅对经济关系的变化与形成产生了影响，同时也对政府机
构本身的改革产生了深刻的影响，这些都对政府规模提出了新的要求j?政府规模
问题可视为政府职能怎样适应市场化变化和推进市场化的问题，虽然我国已经有
过很多次的政府机构改革，但由于精简机构未能与政府的适度职能相符合，未能
廓清市场经济的真正需要，未能真正提升工作效率，政府规模也在“膨胀——精
简——膨胀”的怪圈内循环，政府职能改革一直没有到位。由于市场失灵和政府
失败同时存在，哪些问题应该交给市场解决，哪些问题应该交给政府解决，是合
理确定政府规模的关键因素。应该廓清的是，政府规模过大本身不是造成政府失
败的主要原因，但政府边界的确定能够有效抑制政府失败的出现和发展，由于政
府规模是与政府职能紧密联结在一起的，所以政府规模的合理确定应该由特定阶
段的政府职能来分析。随着我国加入WTO，我国政府规模的变动将影响政府职能
的变化并将决定市场化改革的成败和经济能否持续增长。由于我国的特殊国情以
及采取的方法的不同，不同的学者对我国政府规模的大小得出了不同的结论，尚
未达成认识上的一致。
(二)理论综述
～般情况下，政府规模都用政府机构的规模或公务员的数量，政府消费支出
占GDP的比重，政府的财政支出占GDP的比重来表示。由于政府规模不仅反映了
资源配置的方向以及浪费问题，同时还反映了社会的运行成本，国外不同的学者
对政府规模的大小持有不同的结论。伴随着我国市场化进程的推进与经济的持续
增长，我国不同的学者从市场化与经济增长的角度得出了关于政府规模的不同理
论，～些学者认为应该扩大政府规模，有的则主张缩小政府规模。
1、国外学者的观点
由于政府规模主要是由政府和市场的交互作用决定的，因此，政府规模的探
讨通常是以政府和市场的关系为平台，正确界定了二者的关系，也就界定了政府
规模。从亚当·斯密的小政府到凯恩斯的大政府，再到艾哈德的均衡政府，都是
在特定的市场环境下对政府规模的论述。
守夜型政府一小政府论。这一理论的代表人是亚当·斯密。他认为，一切经
济活动都可以完全依赖“看不见的手”(市场机制)的牵引进行自由竞争，其核心
是实行自由放任的经济政策，避免政府对经济和社会的干预。这一理论反映到政
府规模定位上就是小政府论。即政府不要干预经济，只充当社会生活的“守夜人”
就行了。嘲
干预型政府一大政府论。小政府理论在面对1929--1933年的大危机显得无能
为力，凯恩斯提出的干预型大政府理论被西方各国所普遍接受，干预型大政府理
论认为要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护人，而应
该是社会秩序的积极干预者，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经
济的发展，因此，西方各国纷纷建立起规模较大的政府，对社会经济生活进行全
面的干预。州
协调型政府一适度政府论。20世纪70年代后，西方国家遇到了凯恩斯大政
府理论自身无法解释的“滞胀”问题，因此，如何在政府与市场之间寻找平衡点
成为人们关注的焦点。艾哈德在这方面做出了较大的贡献，他在《来自竞争的繁
荣》(1957)一书中确立社会市场经济理论的完整体系，他并不赞成完全不受约束
的“自由放任”，同时也部分否认了凯恩斯主义全面干预的思想，力图在自由放任
与政府干预之间寻求一条“第三条道路”。。1在他看来，政府应创造条件使市场和
价格制度发挥最大的功能，而对于市场机制的不足，则积极赞同政府干预，即在
政府和市场之间找到一个新的合适的度，反映在政府规模上就是适度规模的政府。
有限型政府一小政府论。随着凯思斯主义政策的无能为力西方学者开始向自
由放任的自由市场制度“复归”，以弗里德曼为代表的新货币主义、以拉弗尔为代
表的供给学派、以华莱士为代表的合理预期学派、以科斯为代表的产权学派、以
加尔布雷斯为代表的新制度学派、以布坎南为代表的公共选择学派等认为市场失
灵并不是将问题交给政府去解决的充分理由，因为政府会失败，甚至政府失败所
造成的损失比市场失灵造成的损失更大，所以应该重新回归市场，主张公共物品
的供给应该交给市场更能体现消费者的偏好，所以主张缩小政府规模。
2、国内学者的观点
从市场化的角度提出的：第一种是盛洪((1992)的观点，他从政府和市场的性
质对政府的边界进行了界定。他认为，市场和政府是人们配置资源的相互替代的
制度安排，因此，从起源上看，政府和市场没有实质区别，区别主要在于市场交
易一般在两两人之间，政府交易则在两两人以上。当两两人的交易后果给第三者、
第四者乃至更多人带来外部效应时，即当交易谈判从在两人之间转变为在两人以
上之间进行时，市场交易不能保证最有效率，于是政府交易方式由此产生。其结
论是，市场交易在两两人的交易不存在直接的外部性的情况下更有效率，政府则
在两两人的交易存在直接的外部性的情况下更有效率，市场与政府的边界位于两
两人的交易与两人以上的交易之间。。1第二种是葛玉好(2003)的观点，他从最佳
6
生产——消费路径的角度对政府的边界进行了界定。他认为，在商品市场上既能
发现由企业生产的商品(企业产品)，也能发现由政府生产的商品(政府产品)。
生产商品的目的是为了消费，消费又可分为私人消费和政府作为代理者的消费即
政府消费。政府消费本质上仍然是消费者自身的消费，如对国防、教育的消费等
等，政府工作人员工资、行政运行费用不过是消费者不得不支付给政府作为代理
1者的一种价格而己。这样，商品从生产经由市场到消费的途径可有四种：一是私
人对一企业产品的消费；二是私人对政府产品的消费；三是政府对企业产品的消
费；四是政府对政府产品的消费。而在这四种途径中要寻求到商品的最佳生产一
一消费路径，又必须要解决好两个最优化问题，即商品是由企业生产还是政府生
产的生产最优化问题和消费是由消费者自己消费还是通过政府进行消费的消费最
优化问题。他认为，长期最佳生产规模是解决生产最优化的标准，如果该最佳生
产规模大到超出私人的承受能力，就应该由政府生产，如果该最佳生产规模不是
很大，则应由私人企业生产；而商品使用是否具有排他性是解决消费最优化的标
准，具有排他性的商品应选择私人消费，不具有排他性的商品应选择政府消费。
两者的结合就会使得任何商品都具有一条从生产领域到消费领域的最佳路径。找
到了商品从生产领域进入消费领域的最佳生产——消费路径，确定政府的边界将
是一件容易的事情。属于政府作用范围的商品，或由政府安排生产，或由政府安
排消费。“”第三种是许～呜((1994)的观点，他从动态的角度认为政府与市场之
间并不存在固定的边界。他认为，虽然市场与政府有着各自活动的“定义域”，但
并不能依此就可以建立起市场与政府之间的固定边界。原因有四：第一，在不同
国家，由于社会传统文化的不同，人们的价值观念不同，政府维护参与市场的程
度和方式不同；第二，在同一国家经济发展的不同阶段，政府扮演的角色不同：
第三，具体到某一产业领域，产业的成熟度的不同，政府的作用不同；第四，从
技术角度来看，如能找到合理的产权界定方法，原来由政府经管的产业可以交给
市场，反之，对一被市场证明为不宜交给市场的可改为政府管理。“”
综合上述三种具有代表性的观点，前两者基本上都是主张压缩政府的边界，
缩小政府规模，把政府职能尽可能地限制在最小的界限内，后者则指出政府规模
的确定具有动态性和历史性。Samuels(1989)明确指出：世界上有两种坏的政府，
一种是管得太多的政府，它导致强制；另一种是管得太少的政府，它导致软弱。
政府的职能和边界即政府规模的大小应在这二者之间合理选择。“”
从经济增长角度：(1)主张扩大政府规模的学者。马拴友(2000)利用了从
1979—1998年的数据，以GDP增长率为被解释变量，以按就业人数平均的政府消
费支出之增长率，劳动力增长率、资本增加额占GDP的比例等为解释变量进行回
归分析，发现关于人均政府消费支出之增长率这一项的回归系数显著且为正，他
得到结论：我国政府劳务具有显著的生产性，进一步扩大政府规模能够促进经济
增长，他甚至提出，我国政府的最优规模(政府消费支出占GDP的比例)为26．17％。
“3’欧阳志刚(2004)利用1980—2002年的数据进行分析，构造并估计了一个联立方
程组，他发现，GDP与政府支出之间存在正相关关系。“43刘霖(2005)采用基于秩
的非参数方法对中国的政府规模与经济增长之间的因果关系进行实证研究发现，
存在由政府规模到经济增长的单向因果关系，而且政府规模对经济增长的影响是
正面的，这一结论对于政府的政策取向的主要意义在于：一方面，在经济不景气
阶段可以通过扩大政府消费支出来推动经济增长；另一方面，由于政府消费具有
跨期效应，其政策应当具有一定的前赡性。“”(2)主张缩小政府规模的学者。郭
庆旺、吕冰洋、张德勇(2003)利用1978—2001年的数据进行分析，发现GDP增长
率与财政支出占GDP的比例负相关，而与财政生产性支出占财政支出的比例正相
关，他们进一步认为，财政消费性支出有损于经济增长，实际上，财政消费性支
出基本上等同于政府消费，他们的结论意味着政府消费支出的扩大有碍经济增长。
“63张海星(2003)利用1981—2001年的数据进行回归分析，发现在GDP增长率与行
政管理费占总支出的比例之间存在显著的负相关关系，这也意味着在GDP增长率
与政府消费支出之间存在负相关关系。“71
(三)本文的主题及研究结构
随着市场体制的完善和经济发展的需要，对政府职责的要求越来越多，政府
规模的扩大是经济发展内在需求的体现，政府规模的大小也需要随着市场化进程
的需要随之调整。中国有自己的国情，我国政府规模的选择不能完全照搬西方的
理论，而应该寻找一条适台我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的政
府规模优化之路，我国的政府规模必须放在转轨过程中经济发展对政府职能和政
府干预程度提出的新的要求以及比较政府的行政成本与市场成本两者之间的大小
上来分析，保证经济的运行效率。政府规模不仅仅是一种组织规模，而是对资源
的配置方式和控制能力的规模，对于政府规模问题必须一分为二地来看待，单纯
地用过大或过小来概括是不全面的，政府规模既包括了量也包括了质，必须用总
量分析和结构分析才能得出正确的结论。文章用财政支出规模表示政府的总量规
模，财政支出结构规模表示政府的结构规模。总量分析表明，中国政府规模不适
应转轨时期对政府控制经济资源的要求，政府的规模过小：结构分析表明，政府
的结构规模有的大了，有的小了，必须对政府规模进行优化设计，对政府职能进
行重新定位。
为了分析这个问题，文章将从以下四个部分做出研究：第一部分市场化浪潮
与政府规模问题的突现。市场化的横向扩展导致了政府的行政改革，新公共管理
运动兴起，市场化就是要求市场对资源的配置起基础性调节作用，接着分析了市
场化的概念和形式，以及市场化对政府的功能定位和政府规模的要求，回顾了我
国市场化发展的历程以及市场化所引发的行政体制改革，随着市场化改革的深化，
政府规模问题越来越突出，在国内学术界，存在对政府规模的截然不同的两种观
点。第二部分政府存在与政府规模问题。政府规模与政府存在及国家起源问题有
着密切的联系，政府起源于公共需求，政府的存在弥补了市场失灵，政府的经济
职能为社会经济的持续发展提供了保证，一定的功能和作用方式必然要求有一定
的规模，对规模的分析已经从单纯的组织规模到控制资源能力的规模转移，规模
的结构问题也是决定功能的范围与方式的重要范畴。第三部分探讨了最优规模的
问题。从理论上讲，存在着使得整个社会福利最大化的最优规模，最优规模首先
需要界定政府、市场以及第三部门的作用范围，比较市场和政府的交易成本，促
进经济的运行效率，符合一国的具体国情，用比较分析的方法回顾了我国政府规
模的变迁，得出我国政府规模总体过小，规模结构不合理的结论，对社会经济生
活造成了很大的影响。规模不能无限制增长，中国政府规模的限度应该要保证市
场化过程中转轨经济对公共需求的需要，与此同时，规模的结构也要符合经济发
展对政府职能的要求，规模结构和规模总量都要保证经济的持续增长。第四部分
对中国政府的最优规模的途径作了分析。首先，用财政支出占GDP的比重作为我
国政府规模总量，财政支出结构占财政支出的比重作为我国政府规模的结构与经
济增长的实证分析得出我国政府规模总量过小，规模结构不合理，证明了结论的
正确性，同时也提出要达到适合经济发展的最优政府规模必须在增加规模总量的
基础上优化规模结构。其次，具体分析了中国要达到最优政府规模的途径，指出
必须切实转变政府职能，转变政府的作用方式，建立公共财政，在扩大财政支出
总量的基础上优化支出结构，重建政府理念。
9
第二章政府存在与政府规模
一、政府存在的依据
从理论上讲，政府规模问题与政府的存在及国家的起源问题紧密联系在一起，
对政府规模问题的研究在一定程度上也是对政府存在的必要性的研究。
(一)政府起源于公共需求
政治经济学家分别用三个理论来解释国家存在的原因：提供公共物品、协调
功能和促使进化中达成均衡。在公共物品理论中人们认为国家的存在主要是提供
了私人所不能提供的公共物品，或认为国家比私人通过市场提供公共物品能更有
效率。国家的公共物品理论包括了两个前提条件：一是公共物品的特征要求它应
有一个委托——代理机构来提供，二是非市场比市场提供更有效。协调理论认为
国家之所阱存在是因为国家能够制定规则对个人的活动进行协调，公共物品可以
看作是政府协调过程中出现的副产品，由于存在“囚徒困境”和“搭便车”行为，
只有对具有共同利益的个人进行协调，才能提供公共物品(是指符合萨缪尔森所
定义下的公共物品，如国防、兴办广播站等，而非集体共同提高工资的协定)，实
践的发展表明公共物品也可由私人来提供，与提供公共物品的理论相比，协调理
论更能体现国家兴起的原因。马克思主义阶级论认为，随着社会生产力的发展和
剩余产品的积累，其直接后果是导致了私有制的产生和阶级的产生，阶级利益冲
突随之发生。如果没有一种控制机制来调解这种利益冲突，整个社会将会陷入混
乱状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现，来调解社会的对立与冲突，
在这一过程中，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。契约论
的观点则认为，人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权利，
人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人
们就联合起来，订立契约，每一个人都让渡出一部分自己的自然权利给一个公共
机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定
的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，政府是国家的具体化，
国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。从社会结构、社会分工和政府
所承担的公共职能及公共义务来分析，政府的存在是必要的、合理的。
政府有别于经济组织的两大优点：一是政府是一对全体社会成员具有普遍性
的组织，二是政府拥有其他经济组织所没有的强制力。
(二)政府的存在弥补了市场失灵
完全竞争市场经济利用人类的自利本性，可以较好地实现效率，达到帕累托
最优，但不能保证公平，现实市场经济不可能是完全竞争的，存在市场失灵，这
为政府发挥经济职能提供了依据，经济上政府的存在可以弥补市场失灵，在这里
弥补并不是说完全替代市场在微观领域的职能而是指政府补充市场的功能。众所
周知，市场能在多大程度上引导资源的有效配置，取决于能否满足四个假定：(1)
存在着具有竞争性、排他性、在生产和消费上是可分的私人物品。(2)一种商品对
潜在消费者的全部价值或效用都真实地反映在该商品的需求函数上，不存在行为
策略，所有消费者都有其真实偏好。(3)生产该物品的所有成本都反映在供给曲线
上。(4)假定市场是竞争性的。对于规制的对象而言，因为其具有公共物品性质(非
排他性、不可分性或非竞争性)、负外部性和信息的不对称，消费者为该物品付款
的愿望和生产提供它的激励会弱化。在多少比较满意的理论价格市场制度下达不
到“合意”的活动，或者不能阻止“不合意的”活动，就会带来市场失灵，即由
于市场本身的局限性，使得市场在资源配置上低效率，即存在帕累托改进的余地而
市场无法推动这种改进，这时就需要政府通过管制、反托拉斯法、反不正当竞争
法、税收等手段来维护市场秩序，提高经济效率。“”
(三)政府的经济职能：社会经济发展的前提
大量的事实表明，如果没有有效的政府，经济的、社会的可持续发展是不可
能的。有效的政府而不是小政府——是经济和社会发展的关键。政府在经济与社
会发展中处于中心地位，政府可以保卫国家安全、维护社会稳定、建设基础设施、
实现社会公正，而这些都是需要政府消耗资源的。因此，要想促进国家的经济发
展，一个强有力的政府是必要的。政府的经济职能作为政府职能的一个重要组成
部分，政府从社会经济生活的宏观角度，履行对国民经济全局性的规划、协调、
服务、监督的职责功能。在现代社会，政府在保持宏观经济稳定，保证充分就业，
引导产业合理发展，预防经济风险，进行制度创新和必要的管制是必不可少的。
基于以上认识，世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬曾明确地指出：“经济发展
需要一个有效的而决不是最低纲领派政府⋯⋯历史反复地表明，良好的政府不是
一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展
都是不可能的。”“”这表明现代市场经济是政府这只“看得见的手”和市场机制
这只“看不见的手”的有机组合。
二、政府存在与规模的关系
(一)一定的规模存在是对政府存在及功能作用的要求和方式
现代政府在提供公共物品、维护社会公平、弥补市场缺陷、促进经济发展都
是必不可少的。特别是在市场化的进程中，经常诱发许多复杂和尖锐的矛盾，以
至于基本的政治稳定、社会秩序和无效的制度供给成了经济社会持续发展的稀缺
资源。政府要履行这些功能必须需要一定的规模，所以就需要有一定的机构，足
够的人员，合理的程序对公共事务、社会事务、经济事务进行干预和调节：随着
问题的增多，政府需要设置新机构，招聘新职员，调整支出范围，增加新职能。
同时，政府职能决定着政府规模的质和量，要根据经济社会发展需求，在转变政
府职能过程中动态地确定政府规模。
‘(二)规模的性质
1、组织方式
组织可以在同一个层面上分为两大系统：一是以管理的内容为目标的任务系
统，一个是以管理的过程为对象的程序系统。在开始对政府规模研究的文献中，
政府规模大部分是作为一种组织方式来研究的，主要指政府的权力规模，研究对
象主要集中在政府机构的设置、权力分配和人员数量上。政府权力是立法机关授
予政府机关行使管理国家和社会公共事务的权力，是国家公共权力的重要组成部
分，政府权力规模是指政府行政权在整个公共权力体系中占的比例和分量，取决
于国家政治体制对公共权力的配置。政府机构规模是指政府为实现国家和社会公
共事务的管理而设置的各级、各类机构的数量和结构，一个政府内部所设机构的
数量越多，所需要的工作人员和设施就越多，政府规模必然越大：反之则相反。
政府机构的结构可以从横向管理幅度和纵向层级厚度两方面判断，从横向管理幅
度看，政府横向管理幅度越宽，所属政府个数、工作部门数量及其内设机构相对
较多，政府规模就越大：从纵向层级厚度看，政府纵向层级越多，虽然相对控制
幅度较小，但上下机构的设置多，政府规模也就越大。
2、从组织规模到功能规模
现代研究表明，政府规模不仅仅是一种组织形式，而是反映了政府控制资源
和配置资源大小的能力，政府规模反映了政府的存在状况，特别是政府控制经济
资源的状况。政府规模是一种调控经济的方式，所以研究政府规模需要从控制规
模八手，政府规模以政府(公共部门)控制的社会资源的程度为标志，反映政府在
一国社会经济中的地位，而政府部门规模是衡量政府作为一个社会部门的规模大
小，它以对此部门的投入为标志，反映了为维持这个部门而产生的社会资源的消
耗。政府的资源控制功能主要是从政府职能上说的，政府职能是政府依法对国家
政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，包括政治职能、经济职能、
文化职能和社会职能，政府职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了
政府的规模和管理方式。政府职能规模的大小取决于政府对国家政务和社会公共
事务管理的范围、数量以及这些事务本身的复杂程度，因此，政府控制资源的规
模大小可通过政府职能的数量、政府职能的复杂程度、政府职能结构上集中和分
散程度反映出来。从现实来看，现代的政府早己脱离了古典经济学中的“守夜人”
的角色，越来越广泛、越来越深入地介入到经济生活之中；现代的政府不仅制订
经济及社会活动的基本规则，还通过宏观调控直接干预经济运行；现代的政府不
仅提供公共产品，还谋求消除经济生活中的种种外部性：现代的政府不仅通过各
种形式实施收入再分配，而成为了改变资源配置的效率与社会公平度的重要力量。
3、规模的结构优化问题
规模内部的结构不一样从而产生的功能就不一样。如果将规模内部分为很多
的子系统，系统与系统之间是互相依存，互相影响的，子系统的大小、规模、数
量、方式的变化必然导致整体相应的变化。随着市场化的深入，政府的职能范围
和功能的变化，对政府机构本身的改革提出了新的要求，从而对政府内部规模的
结构要求也不相同，要求规模结构也随之调整。要求政府控制资源的大小、范围、
深度、结构、方向、比例甚至控制资源的先后次序都会有所不同，要求政府对某
些领域加强控制、对某些领域的某些方向加强控制、或者对某些方向的某些比例
加强控制；也要求政府退出某些领域、或者退出某些领域的某些方向、从而充分
发挥市场对资源的配置作用。政府规模的结构反映着政府介入经济生活和社会生
活的规模和深度，也反映着政府在经济和社会生活中的地位和作用。在经济发展
过程中，政府的规模结构不是一成不变的，而是不断调整和变化的。在一定的时
间和空间下，具体的规模结构不是某一个因素决定的，而要受到多种客观因素的
影响和制约，如政治、经济、制度等等，归纳起来，影响政府规模结构的因素主
要包括：政府职能、经济发展阶段、财政支出规模、制度变迁和国家经济政策等。
由于政府规模反映着政府活动的范围和方向，反映着政府的社会发展政策。任何
国家的政府在不同的历史时期或不同的发展阶段，都会制订出与自己的经济发展
水平相适应的经济发展战略，要求政府对资源的控制按经济发展战略的轻重缓急
对各项事业进行程度不同的支持，从而政府的规模结构也相应地发生变化。具体
表现为或是控制资源项目的调整，或是控制资源数量的增减，一定时期内政府控
制资源的流向及比例，必须同一定时期内政府的工作重心及经济与社会的发展目
标相适应。从理论上讲，存在着使整个社会福利最大化的最优的规模。
第三章最优规模的确定
一、最优规模的一般含义
最优规模的衡量有五个可能的纬度：(1)规模产生的边际成本等于边际收益，
从规模经济的角度来说就是既要充分享受政府规模经济的益处，又要抑制规模不
经济因素的滋生；：力求使政府规模收益(效率)递增，最终把政府规模扩大到使平
均成本达到最低点；(2)规模能够达到帕累托最优，即不存在对规模的调整可在
不损害第二者的利益下使当事人达到福利最大化；(3)规模的内部结构之间的比
例最优，即各自系统之间不存在挤出效应，当经济增长率最大化时，各项财政支出
所占的比重等于该项财政支出的边际生产力贡献与财政总支出的边际生产力贡献
之比；(4)规模符合“巴罗法则”或“政府规模的自然效率条件”。。”Barro的
经典文献《政府支出：一个简单的内生经济增长模型》(Barro，1990)对政府规
模的研究做出了重要的贡献。在内生经济增长模型的分析框架中证明，当政府消
费的边际产出等于l时，政府的公共服务是合意的，此时政府规模达到最优；(5)
要求政府实际支配的资源总量调整到合理的水平，即政府功能发挥最佳时所需要
的政府支出，如果政府支出太少，不能满足社会所需要的政府功能充分的发挥；
如果政府支出太多，超过了充分发挥政府功能所需要的支出则会出现浪费和低效。
因此，必须实现政府支出与社会经济发展、有效实现社会所需要的政府职能的动
态平衡。
二、怎样确定最优规模
(一)来自市场、第三部门与政府交互作用的启示
市场是确定政府规模大小的一个不可或缺的因素之一，同时，第三部门也是
决定政府规模大小的一个不可忽视的重要因素。随着这种组织在社会经济发展中
的地位凸显，人们将其称之为独立于“政府——市场”体制外的第三部门。在第
三部门逐渐成为社会事务管理的重要力量时，政府应该破除部门主义和本位主义，
重塑政府与社会之间的权力关系，逐步还权于社会，强化社会组织权力和自治能
力，改变社会资源单一的配置形式，最终依靠第三部门来实现一定领域自理，使
政府从繁杂的社会事务中解脱出来，更多地制订政策、完善法规，实现宏观管理
职能，从而减少政府不必要职能扩张的途径，建立有效的政府框架。政府规模要
有一个动态的视角，在政府、市场与第三部门共同发展的进程中，政府规模不断
地由动态的调整趋向动态的均衡，也就是确立适当政府规模的动态之路。
(二)交易成本因素分析
4
对交易费用的研究，最具有代表性的是科斯(R．Coase)，他从企业的角度研
究入手指出，企业和市场是协调劳动分工的两种不同的方式，这两种方式之间是
可以互替的。企业之所以能取代市场价格机制来协调劳动分工，原因是企业内部
的管理协调可以节约市场的交易成本。企业的边界是由企业内行政管理费用与市
场费用相比较决定的。“。这是科斯在《企业的性质》(1937)中表达的观点，如果
将政府看作是一种特殊的组织——公共组织，科斯的分析同样适用，政府的最优
规模应该在这一点：即政府的交易成本与市场的交易成本相等。
市场的交易成本是指获取信息、谈判和签订契约所产生的成本，政府的交易
成本是指政府在向社会公众提供公共服务、生产公共产品过程中发生的“人与人
之间活动”产生的成本。根据科斯的理论，笔者认为政府的交易成本也应称之政府
的制度(规制)成本，它具体包括政府在向社会公众提供公共产品与服务过程中获
得和处理市场信息的费用，搜集有关公共产品与服务的价格分布、公共产品与服
务的质量和劳动投入、了解使用公共产品与服务的顾客们的行为和所处环境的费
用；包括政府在生产、交换、分配及消费公共产品与服务过程中发生的每一笔交
易的谈判和签约的费用，其中包括讨价还价、订立合约、监督合约签订者等方面
的费用；包括政府提供公共产品与服务的过程中对未来的不确定性和风险预测困
难等因素而引起的费用；包括度量、界定、保护产权的费用；政府制定或实施游
戏规则、进行宏观管理和政策实施所引起的费用；政府组织内部运作所引起的费
用。一句话，包括政府的信息成本、监督管理成本和制度结构变化的成本在内的
系列制度成本就是政府的交易成本。政府执行的交易成本具有不同的类型，除非
政府从公众那里获得资源只是简单地依靠武力，否则他必须与他们缔结或明确或
隐含的契约，这些契约的缔结必须经过谈判，需要有关的资源数量和质量方面的
信息，确定契约的条款。然后，协议必须被强制执行。这就要求测定收益来源和
监督执行，这两者都与中介成本有关。最后，不遵守契约的公众必须被认定、追
捕和处罚等都需要政府进行花费一定的成本。
因为政府履行任何职能都是要花成本的，或者说政府的运作是要花成本的，
政府职能的大小或多少，政府规模的确定应该取决于政府交易所产生的边际费用
等于市场交易或企业内部交易或社会组织内部交易的边际费用。当政府职能增加
时，政府组织运作的成本自然要增加，因此政府职能的边界自然会在某一点上，
由以下原则决定：当政府的职能扩张到如此的范围和规模以至于政府再组织一项
交易所引起的成本等于市场机制组织这项交易的成本，等于企业内部组织这项交
易的成本，等于某一社会组织(某一协会、中介机构)组织这项交易的成本时，政
府、市场、企业、社会的职能界限也就确定了，社会资源的运作在政府、市场、
以及社会组织、企业之间就能达到一种成本最小的状态。
(三)经济运行效率的限制
一个国家的经济运行效率与政府行为范围是一种非单调的关系，政府支出用
于提供公共物品，一方面界定和保护了产权，矫正了外部性；另一方面改善了私
人投资环境，从而提高了经济运行效率。但是，当政府支出持续增加时，不仅要
在原有的税收规模基础上再进一步增加税收，从而抑制私人投资和经济增长，而
且扩大了寻租的空间，此时，要想通过政府消费支出来促进经济增长，必须付出
更多的资源。显然，一个国家的经济运行效率是政府行为范围的凹函数。
Y
O
G+ G
图371经济运行效率与政府行为的范围
图3-1中的(0，G+)是使经济运行效率最优(Y+)时的政府行为范围，在这一
点上，根据以上分析，政府的交易成本等于市场和企业内部的交易成本，政府规
模达到最优。在(0，G+)区域内，政府进一步扩大规模即增加支出，能够促进经
济增长，在大于G+的范围内，政府规模的进一步扩大会阻碍经济增长的进行。当
然在市场化的过程中，由于政府规模的变动必须对政府规模结构进行分析，所以
也不能一概而论，大体可以这样肯定，在(0，G+)区间内，政府应该在扩大规模
的基础上调整规模结构，在大于G+的区间内，政府应该在减少规模的基础上调整
规模结构。
(四)最优规模要与具体国情相适应
政府的最优规模要与一个国家的政治、经济、社会、文化因素联系起来分析。
(1)政治因素。政府体系一般是执行政治系统的决策，因此，一国的政治制度、
政治体制决定着政府体系在国家生活中的地位和作用，决定着政府机构的设置职
责，决定着政府行为的方式和范围。(2)经济因素。政府规模必须与一定时期的
经济发展零平稳逶应，必缀与经济规模绦撩一定款}l铡关系。一般来说，经济发震
永平或人均收入水平较离的国家，对产权保护的需求越大，弱拜寸获得较努制浚的
成本越低，因而政府越有动力去发展一套好的制度，能更好地提供产权保护并减
少商业管制，能够提供数量更多、质擞更好的公共产品。(3)社会因素。阶级结
梅及英交动睡、社会俸瓣麓疆袋疫、较会缝缀我经凌及其茬会髑浚懿发震等襁会
因素，会从不同方面不同程度地影响政府规模的大小。(4)文化因素。历史背景、
意识形态、价值观和社会准则等文化因素，会影响政府规模的大小。(5)政府行
政管理客钵状况。政府纷政管理窖钵鄯对象，主要楚国家密社会瓣公共事务。舞
果政府管理豹公共事努数量多丽复杂，政府毅模就大；反之剩鞠反。丽致骑餐理
的公共事务与一个国家的人口数量和地域范围有密切的联系。(6)科学技术因索。
科学技术的发展，使政府管理越来越现代化和信息化，缩短了政府管理的时间和
窒阖疆毫，壤乡了政癀黪瑾浆层缓，扩大了政痔管瑷瓣耀凄，撵褰了馥癃警璜豹
效率。
最优政府规模既要从量的方面进行分析，也要从质的方面进行分析，最优政府
蕊模是数量靼度量的统一，出于政府躲数量和质量爱步}部的政治、经济、社会、
文纯、行馥客体、辩按等因素的翻终，最优政府麓貘其有耱对憾、历史性稻动态
性。
三、中国滚府酶最撬癯模
中国在历次的行政改革中，都将政府作为一种组织规模来调熬的，所以并来
收到理想的效果，适应政府规模作为一种调控资源手段的大小，又因为规模是与
一个国家的具俸国情楣邋应躲，规模薮映的是一秘棚对的量和概念，所以文章用
支舞规模采表示致癀瓣摸，具体来魂麓财政支窭占∞P静院重、竣腐瀵费支爨占
GDP的比重、财政分类支出占财政支出的比重作为控制规模的指标，其中财政支
出占GDP的比重、政府消费支出占GDP的比重作为规模总量分析，财政分类支出
占魅致支窭鳃凌重终秀援搂缝梅分辑，莠都与其德嚣塞送行砖魄寒分捉我国致瘀
规模的历史变迁和规律。
(一)中国政府规模总量历史变迁及其规律
l、财政支出占GDP麴比重及国际比较
黠致支爨反映了竣瓣控潮资源戆力戆大小，嚣|玻支窭是指竣麝戈了寝行英职
能而支出的一切费用的总和。财政支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商
品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，财政支出反映了政
府蛉政策逸箨，是政府联糍行麓豹成本，怼政支爨楚政疼活动懿一个方嚣，嗣融
也代表着政府提供公共物品与服务所造成的耗费。我国的政府财政支出即包括预
算内支出也包括了预算外支出，所以这里用总财政支出(既包括预算外也包括预
算内)占GDP的比重来表示政府规模的大小。
表3—1 1978—2002年我国政府财政支出规模单位：亿元
年份GDP(支出预算内财政支出规预算外财政支出规总财政支出规模
法) 模： ： 模
支出额支出占支出额支出占支出额支出占
GDP的GDP的比GDP的
比重(％) 重(％) 比重(％)
1978 3605．60 1122．09 3l_12 88．77 2．46 1210．86 33．58
1979 4074 1281．79 31．46 102．02 2．50 1383．8l 33．96
1980 4551．30 1228．83 27．OO 108．30 2．38 1337．13 29．38
1981 4901．40 1138．41 23．23 118．55 2．42 1256．96 25．65
1982 5489．20 1229．98 22．41 137．55 2．51 1367．53 24．92
1983 6076．30 1409．52 23．20 153．75 2．53 1563．27 25．73
1984 7164．40 1701．02 23．74 185．77 2．59 1886．79 26．33
1985 8792．10 2004．25 22．80 260．50 2．96 2264．75 25．76
1986 10132．80 2204．9i 21．76 316．97 3．13 2521．88 24．89
1987 11784．70 2262．18 19．20 378．60 3．2l 2640．78 22．41
1988 14704 2491_21 16．94 458：3l 3．12 2949．52 20．06
1989 16466 2823．78 17．16 521．39 3．18 3345．17 21．34
19990 18319．50 3083．59 16．83 598．91 3．27 3682．5 20．1
1991 21280．40 3386．62 15．91 719．36 3．38 4105．98 19．29
1992 25863．70 3742．20 14．47 917．16 3．55 4659．36 18．02
1993 34500．70 4642．30 13．46 1314．30 3．81 5956．6 17．27
1994 46690．70 5792．62 12．41 1710．40 3．66 7503．02 16．07
1995 58510．50 6823．72 11．66 2331．26 3．98 9154．98 15．64
1996 68330．40 7937．55 11．62 2583．96 3．78 10521．51 15．4
1997 74894．20 9233．56 12．33 2685．54 3．59 11919．1 15．92
1998 79003．30 10798．18 13．67 2918．3l 3．69 13716．49 17．36
1999 82673．10 13187．69 15．95 3139．14 3．80 16326．83 19．75
2000 89340．90 15886．50 17．78 3529．01 3．95 19415．51 21．73
2001 98618．10 18902．58 19．17 3850 3．90 22752．58 23．07
2002 107897．60 22053．15 20．44 3831 3．55 25884．15 23．99
数据来源：中国统计年鉴[M]．中国统计出版社，2003，77—109
图3—2：由上表中的总财政支出占GDP的比重变化用Excel做出
由上图可以看出，我国的政府规模在缩小，计划经济时期，财政支出总量的
多少在一定程度上是由财政的支出职能来决定的，我国在经济体制改革以前实行
“统收统支”制度，财政支出占GDP比重是比较高的。随着经济体制改革的进行，
我国的生产效率得到了很大提高、国民经济实现快速增长，财政支出占GDP比重
从1978年以来下降了近20个百分点，平均每年降低一个百分点，财政支出占国
民生产总值的比重呈逐年下滑趋势。1992年以前，我国财政支出占国民生产总值
的比重大体维持在30％左右，之后呈明显下滑趋势，并于1995年达到最低，仅占
16％左右，1998年以来实施积极的财政政策后虽略有回升，但幅度仍不大，导致
财政对经济运行的宏观调节能力不足，并在一定程度上影响了政府职能的发挥，
同时也说明了政府控制资源的能力在下降，政府的规模在缩小。
按照世界银行的标准，平均每人GDP低于785美元的，属于低收入国家；786
--3125美元的，属于下中等收入国家；3126--9655美元的，属于上中等收入国家；
人均GDP大于9655美元的，为高收入国家。由于别的国家的财政支出基本都是预
算内支出所以就用预算内支出表示财政总支出。
表3—2 56个不同收入国家的财政支出规模(预算内)
低收入国家财政支出占GDP的上中等收入国家财政支出占GDP的
(10个) 比重(％) (10) 比重(％)
阿尔飘忍亚3l 巴西33．8
布隆邋27．7 智利21
喀麦隆12．7 哥斯达黎加30．6
刚果8．3 克罗地渡46．7
印度15．8 捷克36。4
鸯尼照28．9 爱沙愆驻33，8
巴基斯坦23．8 匈牙利43．2
卢旺达14．3 马来两溉21．9
突尼斯32．6 南非34．7
赞魄翌21．4 乌拉童3l。4
平均2t。S5 平均33。3S
下中等收入闼家财政支出占GDP的高收入国家(18) 财政支出占GDP的
(18) 比重(％) 比重(％)
阿尔及利难29．7 奥地利41．7
自缀罗焱33．9 毙剩瓣48。2
薮羁臻鬣22。8 藏拿大2垂。2
傈加利驻48．1 丹麦41．1
厄瓜多尔15．7 芬兰40．1
印度尼贩u皿14．6 法国46．9
伊朗23。2 德国33。7
挝魏缀疆3l 希麓32．8
摩洛哥33．3 爱尔兰38．1
巴拿玛27．4 以色列48．1
秘鲁16．5 意大利49．5
菲律宾l 8l 5 荷兰48
波兰42。2 藜露兰．31。9
罗马尼溉31．4 挪威36，8
俄罗斯24．7 西班牙36．8
斯旱兰卡27．7 瑞典46．1
泰国16。5 英国4l。7
±霉冀28。9 美墓22。2
平均26，8 平均39。3
资料来源：世界发展指标1999[M]．中国财政经济出版社，2000，27—36．
从静态的角度来看，我国20世纪90年代的财政支出比率平均在16％左右，
我国的财政支出规模在整体下滑，这与西方发达国家财政支出规模的发展趋向正
好相反，从世界范围来看，随着经济的发展和人均GDP的增长，各经济发达国家
的财政支出无论在绝对规模还是在相对比率上都呈现出不断膨胀的趋势。将我国
目前的财政支出占GDP的比重与不同收入的56个国家的财政支出占GDP的比重作
一比较，可见我国的财政支出刚好与低收入国家的平均水平持平，低于中等收入
国家和高收入国家的水平，说明我国政府的规模低于世界平均水平，政府控制资
源的能力在下降，这与我国近年来公共需求严重不足是一致的。从实际需要来说，
我国的经济发展处于改革攻坚和经济转轨时期，过小的财政支出总量必然限制财
政职能的有效发挥，财政支出规模的下降与经济发展要求的支出增长极不相称。
2、政府消费支出占GDP的比重及国际比较
政府消费支出包括政府支付给公共部门雇员的工资以及购买经常性费用的商
品所做得支出。政府消费支出反映了政府占用和耗费资源的大小，反映了政府规
模的大小。
表3—3 1978—2002年中国政府消费支出占GDP的比重
年份政府消费支GDP(支出法)(亿政府消费支出占GDP的
出(亿元) 兀J 比例‘(％)
1978 480 3605．6 13．31
1979 614 4074 15．07
1980 659 4551．3 14．48
198l 705 4901．4 14．38
1982 770 5489．2 14．03
1983 838 6076．3 13．79
1984 1020 7164．4 14．24
1985 1184 8792．i 13．47
1986 1367 10132．8 13．49
1987 1490 11784．7 12．64
1988 1727 14704 11．75
1989 2033 16466 12．35
1990 2252 18319．5 12．29
1991 2830 21280．4 13．30
1992 3492．3 25863．7 13．50
1993 4499．7 34500．7 13．04
1994 5986．2 46690．7 12．82
1995 6690．5 585lO．5 儿．43
1996 7851．6 68330．4 1l_49
1997 8724．8 74894．2 “．65
1998 9484．8 79003．3 12．01
1999 10388．3 82673．1 12．57
2000 11705．3 89340．9 13．10
200l 13029．3 98592．9 13．22
2002 13830．1 107514．2 12．86
资料来源：中国统计年鉴[M]．中国统计出版社，2003，232-390
图3--3：由上表中的政府支出与GDP的变化用Excel做出
从上表可以看出，改革开放二十几年来，政府消费支出占GDP的比例并没有
太大的变化，各年基本上在12％一15％之间，随着经济的高速增长，近10年来政
府消费支出占GDP的比例略有下降，反映了政府自身的规模有下降的趋势。
消费作为拉动宏观经济增长的主要因素之一，消费与投资是互相促进，互相
补充的，在目前我国经济的转轨时期，政府消费对经济增长具有很强的拉动作用，
政府消费具有缓解我国的内需不足、改善产业结构、发展外向经济、促进私人投
资、引导消费方向的作用，扩大消费，提高政府消费的比重，是防止我国经济增
长收敛的主要措施。政府消费支出占GDP的比重的下降，说明了我国政府控制资
源的能力在下降，政府规模在下降，必须采取措施加以防止。
下酾将我国2001年政府的消费支出占GDP比例与其他发展中豳家和发达国
家政府的消费支出占GDP比例作比较。
表3--4 2001年各国政府消费支出占GDP比例
嚣捌致密瀵赞支窭占国鬟政麝瀵费支瞧占GDP
∞P翡魄铡酌}l铡
中潮13．2％ 一． 墨麟哥11．6％
美圈14．4％(2000年数据) 印度尼两觋7．4％
日本17．5％ 马来谣溉12．2％
热拿大18。9嚣泰隧ll，6嚣
德鬻19。l筠毅热坡11．9％
英圜19．2％ 韩国10．4％
法嗣23．3％ 印度13．1％
意大利18．5％ 巴硬19．9％
欧黢20。2籍(欧元区数据) 饿罗聚14。3％
发达溺家17．09％(2000鸯兰数器) 发展中溺家14，9％
世界17．69％
资料来源：国际统计年鉴[M]．中国统计出版社，2003，125—367．
由上袭可以看出我国的政府消费支出不但低于发展中国家的平均水平而且也
低于发达匿家鲍平均东平，与世赛平均水平指豢避4个百分点，说明了与我国的
经济笈栽隶平穗篦，我藿灏羧癀麓模是镶小豹。2§毽纪90年钱，我鞫竣寤漕费
率平均仪为12％左右。国外学者对118个国家1960--1985年数据的研究表明，这
些国家的政府消费率平均为23％，其中亚洲为25％，中国的政府消费举与低收入国
家的平均水平相当，大大低于理洲的平均水平。o”说明政府所承担的一般经济建
设职能应当进一步向公共服务职能转换，严格按铡预算内投资增长，公共服务职
戆逛应尽爨赉致瘗瀵费慕疆纾，致痔渍费支窭露登要隧GDP撵长露穗痤臻鸯鬟。t
(二)中国政府攘模结构变迁及其勰律
政府规模总量在一定稷鹰上反映了政府控制资源和配置资源的总最，对总量
的分析能在总体的把握政府规模的变化趋势，但是对规模结构的分析疆能反映政
府规模变化的实质内容。下丽以财政支出的结构占财政支出(预算内)的比重作
为酸露娥模绩梅蒡与荬稳黧客终一篦较，来分辑我霾政疼矮模结秘豹变亿，夔罄
市场纯静深诧，政府静职熊范强和功戆也在变他，对对致支出内都豹规模结构要
求也不相同，要求财政支出结构随之调整。
表3．5 1978—2003年我国财政分类支出状况(预算内) (单位：亿元)
事份经济建社会文国防支出行政管理支出其他支出
设支出教支出
额比重额比重额比重额比重额比重
(％) (％) (％) (％)
1978 718．98 64．08 146 96 13 10 167 84 14 96 52 9 4 71 18 9l 16 85
1979 769 89 60．06 175 18 13 67 222 54 17．37 63．07 4．92 22，ll 17．25
1980
715 46 58 22 199．01 16 20 193．84 15 77 75．53 6．15 20．3l 16．53
1981
．630 76 55 4l 211 46 18．58 167．97 14．75 83．63 7 35 2l_72 19．08
1 q82 675 37 54 91 242．98 19．75 175．35 14 34 90．84 7 39 21 43 17 42
1983 794．75 56 38 282 51 20．04 177，13 12 57 103 08 7 31 24．04 17 06
19 8l 968 18 56 92 332 06 19．52 180．76 10．63 139 8 8 22 25．18 14 79
】‘琳i
1127 55 56 26 408 43 20 38 19l 53 9 56 171．06 8．53 31．15 15．54
1986 1158．97 52．56 485．09 22 00 200 75 9 10 220 04 9 98 35 58 16 14
1987 1153．47 50．99 505 83 22．36 209．62 9．27 228．2 10．09 37 4 16 53
1988 1258 39 50 5l 58l 18 23．33 218 8．75 271 6 10．90 41．77 16．77
—‘
】‘}8‘}
1291 19 45 73 668．44 23；67 251．47 8．91 386 26 13 68 49 6 17 57
1 qq() 1368 01 44 36 737 6l 23．92 290．31 9．41 414 56 13．44 55．04 17．85
199l 1428 47 42 18 849 65 25．09 330．3I 9．75 414 01 12．22 67．32 19 88
1992 1612．81 44．00 970 12 25 92 377 86 10．10 463．41 12．38 66．45 17 76
1 993 1834．79 39．52 1178．27 25 38 425．8 9．17 634．26 13．66 75．27 16 21
1 994 2393．69 41．32 1501 53 25 92 550．71 9．5l 847 68 14 63 95．14 16．42
199j 2855．78 41．85 1756 72 25 74 636 72 9 33 996．54 14．60 115．46 16 92
1996 3233 78 40．74 2080，56 26．2l 720．06 9 07 1185 28 14 93 128 03 16 13
】‘}(|7 3647．33 39．50 2469．38 26 74 812．57 8．80 1358 85 14 72 142 14 15．39
】‘㈣8 4179．51 38 7l 2930 78 27 14 934．7 8．66 1600．27 14．82 171．26 15，86
1999 5061．46 38．38 3638 74 27．59 1076．4 8 16 2020 6 15 32 179 88 13 64
2000 5748．36 36．18 4384．5l 27．60 1207．54 7 60 2768．29 17．43 213．03 13．41
200l 6472 56 34 24 5213 23 27 60 1442．04 7 63 3512．49 18．58 266．68 14 1l
2()02 6673 7 30．26 5924 58 26 87 1707．78 7．74 4101 32 18 60 372．97 16．91
2003
7410．87 30．06 6469 37 26．25 1907 87 7．74 4691．26 19 03 498．82 20．24
24
资料来源：中国统计年鉴[M]．中国统计出版社，2004，106—330
图3--4：由上表中财政支出分类的变化用Excel做出
下面重点分析以下几项：
(1)经济建设支出。经济建设支出主要包括了经济基本建设支出、科技三项
费和支援农业的生产支出等等。改革开放以来，随着社会主义市场经济的逐步确
立，政府直接投资的职能逐步弱化，虽然我国经济建设支出从90年代初的718．98
亿元上升到7410．87亿元，但比重也从改革开放前的64％下降到了目前的30％左右。
因为我国处于经济的转轨时期，要求政府加强宏观调控，又要求政府退出某些微
观领域，经济建设支出应该调整结构。
表3-6基卒经拼建设叉出匀又联又出思预放占财歧文出明比亘早位：1厶刀
年份经济建设支出基本建设支出财政支农支出
支出额比重(％) 支出额比重(％)
1978 718．98 451．92 40．27 150．66 13．43
1980 715．46 346．36 28．19 149．95 12．20
1985 1127．55 554．56 27．67 153．62 7．66
1990 1368．01 547．39 17．75 307．84 9．98
1995 2855．78 789．22 11．57 574．93 8．43
2000 5748．36 2094．89 13．19 1231．54 7．75
2001 6472．56 2510．64 13．27 1456．73 7．71
2002 6673．7 3142．98 15．46 1580．76 7．17
匦五二互互]玉亟Ⅱ玉五]互五Ⅱ卫
资料来源：中国统计年鉴．03，中国统计出版社，其中比重部分根据相关数据计算所得。
我国作为转轨国家的特殊性，目前用于基础设施建设的投资不足。经济建设
支出比重的下降幅度中，很大一部分是由于基础设施建设支出在财政支出中的比
重下降所致，改革开放以来，财政支出中用于基础设施建设的比重大幅下降，由
改革初期的平均40％左右下降到2001年的不足13％，导致基础设施的供应不足，
基础设施是经济长期发展的瓶颈制约。同时，它又属于公共产品，完全依靠市场，
其供给必将不足，因此，基础设施需要政府提供，对发展中国家更是如此。由表
中可以清晰地看到近年来对支援农业的支出也在下降，支援农业的支出从改革开
放前的13％下降到了7％，降幅达到了一半左右，对经济增长和经济结构优化调整
都形成了一定的制约，不利于我国城乡经济的协调发展和和谐社会的实现。
(2)社会文教支出。社会文教支出供应经费范围较广，包括科学研究、文化、
教育、卫生事业及社会保障等。其中大部分属于公益型或准公益型的社会共同需
要，须由财政保证其资金需要，这也是市场经济条件下财政的重要职能之一。近
年来，由于国家实施科教兴国的战略，社会文教支出在财政支出中的比重有逐年
上升的趋势，但速度较缓慢。从1990年23．9％上升到2002年的26．9％，13年仅
上升了3个百分点。我国日前正处于体制转型和经济腾飞的时期，科学技术的研
发、基础教育的普及和人才的培养、医疗卫生和社会保障制度的完善都需要大量
的资金支持，目前财政支出中用于社会文教事业的资金满足不了社会发展的需要。
(3)行政管理支出。行政管理费用作为政府财政支出的一个方面，反映了政
府自身控制资源的大小，可视为衡量政府结构规模是否优化的重要变量，行政管
理费用包括外交、行政、公安、司法、消防等一系列政府实行社会管理所需要的
费用支出。∞1所以，一般以财政拨付给政府机构的行政管理费来测度政府规模的
结构情况。
从统计数据上来看，行政管理支出从1978年为52．9亿元增至2003年4691．26
亿元，25年时间增加了88倍，这个数字是惊人的。而相同阶段的财政支出则增
加了22倍，行政支出占财政支出的比重从1978年的4．7％也增至2003年的19％。
特别是，1980年财政支出是负增长，而行政管理费却增长至19．75％。近年来行政
管理费用增长还在大幅度上升，平均每年增长23％，仅仅2005年，我国各级行政
机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合
计占当年国家财政收入的20％。8”这在财政支出总额一定的情况下，行政管理费
所占比重的增加，必将挤占其他的支出项目，影响政府对其他领域的投资，行政
管理费占财政支出比重的上升，意味着在财政支出总额中用于维系政府机构运行
的份额在增大，也就是政府行政成本在增加。表明尽管人民创造的财富——国内
生产总值(GDP)随着经济的发展在不断的提高，但是维持政府机构正常运转的费用
增加得更快。
(4)国防支出。从表中可以看出，除了个别年份，国防费呈直线下降，由
1978年的14．96％下降到2003年的7．74％，下降了近一半。国防费的迅速下降是
与我国实行的积极防御的国防政策是分不开的，我国的国防建设是服务于经济建
设，为了挪出更多的资金用于其它财政支出方面并为经济建设服务，近些年来不
断裁军正体现了这一思想。这种国防思想其本身无可厚非，但不能一味降低国防
费，稳固的国防为一国的社会环境的稳定和财产提供了安全的保障，面对国际复
杂多变的大环境以及不安全因素的增加，应该保持国防支出适当的比重。
下面将我国的财政支出结构与国际进行比较，仍按照世界银行的标准，平均
每人GDP低于785美元的，属于低收入国家；786—9655美元的，属于中等收入国
家；人均GDP大于9655美元的，为高收入国家。用H表示高收入国家，M表示中
等收入国家，L表示低收入国家，C表示中国，如下表所示：
表3．7 18个不同收入国家的财政支出分类比重(％)
国家合计经济建设支社会文教支出行政管国防其他
出理支出支出支出
支出其中： 教育卫生社会
比重农业保障
支出
H国家i00 11．8 2．0 14．2 16．8 27．5 9．3 4．6 15．8
美国i00 7．5 2．1 19．3 18．O 21．1 11．4 7．7 15．O
英国100 4．6 O．3 9．5 11．8 35．4 9．2 5．7 23．8
法国i00 9．5 1．6 9．3 18．3 35．1 8．6 4．4 14．7
德国100 14．7 1．1 7．7 15．6 37．9 6．9 2．3 14．9
加拿大i00 14．2 1．9 17．5 13．O 27．4 8．5 2．4 16．9
澳大利亚i00 lO．4 1．9 15．6 16．2 22．3 12．5 4．0 19．1
M国家i00 15．7 3．3 15．5 5．6 15．8 14．4 10．9 22．1
韩国i00 23．0 8．O 17．1 2．8 8．8 16．6 18．0 13．8
菲律宾i00 25．9 5．7 15．7 4．1 3．7 11．6 lO．2 28．8
泰国100 24．3 7．0 20．O 7．6 4．9 13．5 8．6 2l_1
俄罗斯100 14．1 2．1 8．O 5．5 22．1 11．1 7．9 31．4
新加坡100 8．5 O．7 17．9 5．3 5．3 13．8 18．3 30．9
阿根廷100 7．2 O．9 15．4 7．1 31．4 22．6 2．4 13．9
L国家100 18．O 6．6 14．5 4．5 9．1 15．4 12．3 26．2
印尼100 24．0 4．2 12．9 3．2 1．4 25．3 12．1 21．1
印度100 20．1 9．5 21．0 4．1 7．1 遍：5．2 12．8 19．7
埃及100 10．8 5．3 14．8 4．3 14．9 11．4 11．2 32．7
尼泊尔100 22．3 8．8 14．6 5．1 6．3 16．8 9．6 25．3
越南100 16．1 13．9 4．O 12．5 10．3 15．1 28．1
C中国100 34．2 9．6 13．2 3．0 11．6 18．6 7．6 14．1
资料来源：肖捷．2003中国财政发展报告[M]．中国财政经济出版社，2003， 204—205．
此表中支出分类与本文口径稍有区别，它将除教育、卫生、社会保障之外的其他社会文教支
出和工业交通等部门的事业费、流通部门事业费归入其他支出。此表仅作为国际比较分析，
与表3-5不具有完全可比性。
注：我国为2001年决算数，法国为1993年数，德国为1996年数，英国、澳大利亚为
1998年数，其余国家为1999年数。
与其他国家相比较发现：
(1)经济建设支出。我国的经济建设支出比重与高收入国家的11．8％和中等
收入国家的15．7％相比，甚至与低收入国家的18．O％相比，经济建设支出占财政支
出的比重34．2％的指标有些偏高，反映了政府干预微观经济仍然较多，国家依然
是竞争性领域的一个投资主体，这可能会阻碍企业的市场化进程。但是从支农支
出来看，我国的9．6％的比重远高于高收入国家2．0％，中等收入国家的3．3％和低
收入国家的4．2％，但目前我国财政处于绝对数与相对数的矛盾之中，特别是现在
的财政用于农业支出数额是建国后的最高点，也是农业支出占财政总支出比重的
最低点。支农支出改革开放以来逐年下降，到2003年为7％。表明“三农问题”
还未受到足够的财政上的重视，应进一步加大对农业的投入，将用于农业支出的
比重稳定在20％以上，给予基本解决“三农问题”和全面建成小康社会提供财力
保证。建立以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加
快农村的全面发展的战略。
(2)社会文教支出。由上表可以看出，高收入国家即成熟的市场经济体制的
国家，社会文教支出占财政支出的平均水平达到了50％以上，说明了高收入国家
已经成功向公共服务型政府转变，中等收入国家社会文教支出也达到了36％左右，
低收入国家仅有16％的平均水平，我国为27％左右，与高、中等收入国家仍有很大
的距离，近年来虽然国家尽力确保教育支出的稳定增长，而且与其他国家相比差
距不大，但仍远远满足不了教育发展的需要。当前我国教育投入的不足是造成教
育条件落后总体教育发展水平低下的主要原因。公共卫生事业面临同样的问题，
公共卫生事业发展的资金来源主要是各级政府的财政预算，这些年来我国公共卫
生事业发展慢与财政支持力度不够不无关系。我国的医疗卫生支出占财政支出3％
的比重与高收入国家的16．8％相比有很大的差距，还不及低收入国家4．5％的比重。
目前，农民就医难已成为社会和谐发展的障碍。2003年春天的SARSY事件充分
暴露出在公共卫生事业支出方面财政支出结构明显存在着问题，一定程度上延缓
了我国市场化改革的步伐。再看社会保障支出，社会保障支出高收入国家比重为
27．5％，中等收入国家为15．8％，而我国目前为11．6％基本与低收入国家的9．1％的
平均水平持平，表明了市场经济越是发达的国家，政府对社会收入再分配的控制
能力越高。目前我国社会保障支出虽然是近年来财政支出增长最快的一个项目，
但支出总额及占财政支出的比重偏低，远不能满足现阶段社会保障支出的需要。
我国社会保障支出的严重不足，阻碍了市场化改革的进程，尤其是改革中企业兼
并、改组、破产等措施都必然涉及下岗职工生活、医疗保障以及退休职工的养老
问题，这不仅是一个迫在眉睫的现实问题，而是表明了我国贫富差距在拉大，我
国的社会公平度有待提高，是一个为建立规范化的市场制度创造条件的原则问题。
(3)行政管理费用支出。上表中显示高收入国家财政用于政府行政管理支出
占财政公共支出的比重为9．3％，处于较低水平，低收入国家的平均水平为15．4％。
截至到2003年我国的行政费用支出已经达到了19．03％，这一指标已经超过了低
收入国家的平均水平，也远远超过了发达国家的平均水平，这表明我国行政机构
庞大、存在大量冗员、行政贪污浪费现象严重等，造成了我国行政运行成本过大。
行政支出是政府行政活动的财政成本，是影响政府社会管理职能的重要变量。在
我国，行政管理费支出存在一定程度的膨胀趋势。这种膨胀导致的财政支出结构
的扭曲，将相对减少建设性支出和社会性支出的财力，削弱财政的资源配置职能
和收入分配职能。这些数据说明我国政府的行政成本越来越高，越来越多的财政
资源增量流向了政府行政管理部门，我们正面临一个越来越昂贵的政府。行政支
出的膨胀当然由很多因素引起，但是必须控制其比重，以防止对非行政支出的不
合理挤压和排挤。
(三)政府规模现状对经济社会生活的影响
从政府财政支出占GDP的比重，政府消费支出占GDP的比重，即控制资源
的大小来看我国的政府规模是偏小的：但从财政分类支出占财政支出的比重来看，
即资源控制的结构来看，我国的政府规模又存在有的规模大了，有的规模小了，
政府规模的结构极为不合理。具体来看在经济建设比重中，对基本建设和支农比
重不断下降，社会文教支出中对教育、公共医疗卫生和科技投入严重不足，阻碍
了市场化进程或经济的发展，而行政支出又不断膨胀，存在行政效率低下，人浮
于事的现象，表明政府的交易成本过高。这一矛盾的结论实际并不矛盾，这说明
我国目前一方面存在政府规模不适应经济发展的现状i政府规模对经济的调控力
度在下降，另一方面又说明我国政府的运行成本过大，运行效率低下，政府的规
模结构不合理，从而造成了财政支出效率低下。中国最优政府规模的确定就是要
根据政府、市场、第三部门之间互相平衡的原则，按照市场经济和现代社会管理
的能力和需要转变政府职能后，根据承担职能的大小来确定，并根据环境的变化
及时地做出调整。下面从财政支出的角度分析我国政府的规模总量和规模结构与
最优规模的差距对经济社会的影响。
I、财政支出总量不足的影响
财政支出总量受到经济发展水平、经济体制及分配体制、政府的经济干预政
策、价格水平、财政收入规模等经济因素的影响，同时也受到政府的职能范围、
国际环境、政体结构和行政效率等政治因素的影响及人口状态、文化背景等社会
因素影响。其数额的大小不仅反映着政府介入经济社会生活的规模和深度，也反
映着公共部门在经济社会生活中的地位。因此合理地确定财政支出的规模，不仅
直接影响政府职能的实现，而且直接影响资源在政府和市场之间配置的结构；不
仅直接影响财政参与国民收入分配的数量和地位，而且直接影响财政对宏观经济
运行调控的广度和力度。
我国财政支出总量不足，支出增长滞后于经济增长。从1978年到2002年，
我国城镇居民人均收人从343元上升到7703元，国内生产总值从3605亿元增长
到104790亿元，分别增长了23倍和29倍。同期，财政支出的绝对规模从1129
亿元增加到25884亿元，仅增长了21．5倍。由此可见，财政支出的增长速度滞后
于GDP的增长速度。改革开放以来，财政支出占国内生产总值的比例逐年下降，
从1978年的33．58％开始下降，到1996年降到最低点15．4％，1997年后虽有所同
升，但仍在低位徘徊，到2003年这一比例也仅24％，意味着财政支出的相对规模
和水平有所萎缩，制约和影响了财政职能的正常履行。不仅使得财政的基本经济
建设性职能和支农职能呈现出日益弱化的趋势，影响了国家宏观调控职能的发挥，
而且使得财政用于文教卫生、社会基础设施、环境保护等社会性公共开支滞后于
社会需要，有的地区连社会公共性开支的最低资金需求也难以保证，从而对政府
职能的发挥形成制约。
2、财政支出结构不合理的影响
20世纪80年代以来，我国在由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模
式的转变过程中，随着市场化程度的提高和政府职能的变化，财政体制进行了重
大改革，财政支出结构也进行了相应的调整，财政为经济发展和社会稳定做出了
积极贡献。同时也应该看到，日前我国的财政支出结构和支出政策在总体上还有
些不适应市场经济要求和国民经济发展的需要，还面临财政支出结构优化的任务。
调整财政支出结构，使其更好地实现财政的资源配置职能，也应与计划经济条件
下政府事无巨细、包揽一切的大而宽的财政支出结构有所区别。财政支出结构应
符合市场经济的要求，所配置的资源主要是用于提供公共产品、调节外部效应、
弥补不完全竞争带来的效率损失等。
我国财政支出结构的问题，从另一个侧面反映了在财政分配格局中存在着“越
位”和“缺位”现象，也就是财政的职能定位不合理，管了不该管的事，该管的
事没管起来。“越位”现象主要表现在财政包揽过多，许多本应由市场提供的商品
和社会负担仍然由财政支出，政府仍然参与一些竞争性领域的投资行为。这与市
场经济的要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。“缺位”现象主要表现
在财政支出力不从心，许多本应由政府承担的社会公共性需要，没有完全承担起
来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。
(四)规模的限度
规模的限度是指，规模总量或规模结构不合理都会造成危害。规模总量过大
的危害表现如下：首先，政府规模的无限增长必然诱发财政赤字与官僚主义；其
次，政府结构的过度分化容易导致政府职能分散和难以协调；再次，政府规模的
超限度增长容易产生权力的寻租行为；最后，政府职能垄断性导致的政府规模无
限增长，造成社会与市场的萎缩。规模总量过小的危害如下：首先，规模过小，
必然会使政府控制资源的能力下降，从而使政府的宏观调控力度下降，造成失业
和通货膨胀，经济风险加大，社会预期不稳定；其次，政府规模过小，不能满足
市场化和经济发展中人们对公共物品的需求，同时，基础设施等大型公共物品的
提供不力会对私人投资形成“挤出”效应，从而最终延缓了经济的发展：最后，
政府规模过小，也不能应对随着市场化而来的国际化中对政府处理国际公共事务
提高的要求，市场中的制度不能完善，会使市场失灵的危害更大。
规模结构不合理的危害：政府规模结构不合理将会使整个经济处于畸形状态，
导致政府交易成本过高，这时过大和过小并存，政府规模既有过大的危害也有过
小的危害。因为政府规模的质和量还具有发展性和动态性，所以我国政府规模的
最优量的要根据我国特定阶段经济和社会发展中对政府的功能要求来确定。
1、规模总量必须与社会需求相适应
政府规模必须与社会需求相一致，需要政府增加财政支出总额以满足公共需
求的需要，我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会，从传统农业社会向工业
社会加速转型的关键时期，城市化迫在眉睫，经济“起飞”的基础已经具备，瓦
格纳的“公共支出不断增长规律”很好地解释了我国政府规模总量需要增长的原
因。
瓦格纳在考察了当时几个先进工业国家的公共支出后，提出了“政府活动扩
张法则”。。”瓦格纳曾预言：随着经济发展过程的发生，政府公共支出必定比产出
以更快的比率增加。瓦格纳认为，现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会
进步必然导致国家活动的增长。首先，市场关系的复杂化扩大了对政府保护与管
理服务方面的需求。随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主
体之间的关系更加复杂，这就需要政府把更多的资源用于建立司法体系和管理制
度，以规范市场行为主体的社会经济活动。其次，经济的工业化促使政府对经济
活动的干预以及所从事的生产性活动不断扩大。随着工业化经济的发展，经济的
不完全竞争状态会日益显现，市场机制自身的局限使整个社会资源的配置不可能
实现帕累托最优，这就需要政府对经济进行干预。此外由于外部性经济的存在，
或是由于规模与技术的限制，私人企业不愿或不能进行某些行业的生产，这也要
求政府进行直接的生产经营。再次，城市化和人口居住的密集化会产生拥挤、污
染等外部性，这也需要政府进行干预和管制。最后，瓦格纳认为随着人均收入的
增加，人们对教育、娱乐、文化、保健以及福利等方面的需求也会随之增加，所
以要求政府规模不断扩大。
国际经验说明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是
该国公共需求快速扩张的时期。在这个发展与转型的特定时期，已开始形成全社
会公共需求快速增长的现实基础，其主要特点是：(1)公共需求以超常的速度增
长，并将逐步成为经济社会发展的重要动力和市场需求的主流。90年代中的10
年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比大幅上升。(2)
随着人们收入水平的不断提高使公共需求的结构变化相当快，并逐渐由消费型向
发展型升级。近10多年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍
低于总消费的增长，而医疗、文化、教育等方面的年均增长则大大高于总消费的
增长。(3)由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化并
由此使社会矛盾复杂化。(4)随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、
人口、资源、环境等矛盾和问题快速显现，并使公共需求的供给面临严重不足。
(5)广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现
实需求。尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，要尽快采取措施妥善解决。
这都对政府规模的扩大提出了新的要求。要求我国政府在以下几个方面提高
政府介入经济生活的范围，即扩大政府的支出规模：国家政权建设和社会经济稳
定运行、社会公益事业、社会保障、非竞争性和非经营性的公共投资及部分生产
性投资。
2、规模的结构要适应市场化对政府职能的要求
我国经济实现了计划经济向社会主义市场经济的转变。社会主义市场经济体
制的建立，要求政府尽快转变其职能。按照政府职能理论，适应社会主义市场经
济体制的要求，我国政府应承担的职能包括：(1)在经济建设中，政府不直接介
入或基本不介入微观经济活动领域，主要让市场对资源配置发挥基础性作用。政
府的作用应该是宏观调控而不是直接插手经营或干预企业经营活动。(2)具有规
范、调节、服务市场经济的政府职能，包含：一是建立法律基础，维护正常的市场
运行和竞争秩序：二是平衡社会总供给和总需求，保持宏观经济稳定；三是提供
经济发展所必需的基础设施和基础条件；四是进行收入再分配，实现社会公平等。
(3)具有维护公有制的特殊职能。保证公有制在国民经济中的主体地位和合理结
构，促进多种所有制形式的共同发展。
马斯格雷夫和罗斯托的“发展阶段增长理论”可以很好地解释我国政府规模
结构需要调整的原因。马斯格雷夫(Musgrave)和罗斯托(Rostow)同样认为公
共支出不断增长这一趋势，并且运用经济发展阶段理论来阐释公共支出不断增长
的原因。o“他们将传统经济到现代工业经济的历史演变划分为一系列“经济成长
阶段”，这些阶段包括：(1)传统的(Traditional)；(2)为起飞准备前提的阶段
(Preconditions for take off)；(3)起飞(Take off)；(4)向成熟推进(Drive
to maturity)；(5)大量消费时代(Age of mass consumption)。他们认为，在经
济发展的各个阶段，政府公共支出的增长情况和支出重点都有所不同。在经济发
展早期阶段，为了启动经济，政府往往会加大投资力度，为经济发展提供社会基
础设施，在经济发展的中期阶段，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础
建设也基本完成，政府投资只是私人投资的补充。虽然GDP中总投资的比重是上
升的，但政府投资占GDP的比重会趋于下降。在经济发展的成熟阶段，政府财政
支出的增长率有望上升。由于人均收入水平的提高，人们对生活的质和量都提出
了更高的要求，公共支出将会从基础设施之处转向不断增加的教育、福利、卫生
保健、生态保护等方面的支出，而且这方面的支出增长将大大超过其它方面的增
长，也会快于GDP的增长速度，而成为政府支出的重心。
我国经济目前处于经济的起飞阶段，政府应该加大投资力度，同时调整投资
结构使我国政府规模的结构调整既能有效进入“市场失灵”的领域也能退出市场
有效配置资源的领域。政府要退出竞争性投资的领域、压缩一般性项目的投资，
保持和加大对国民经济有着重大影响的非经营性和非竞争性领域的投资力度，重
点投向公共设施、基础设施等非赢利性领域、自然垄断行业、风险产业和高新技
术产业，为市场经济的发展提供良好的外部环境，同时加大对教育、科技和社会
保障方面的支出。
3、规模总量与结构能够促进经济的持续增长
根据经济增长理论，资本、劳动、技术是影响经济增长的直接因素。通过安
排财政支出，不仅可以增加资本投入，而且促进就业，增加劳动投入、刺激技术
进步，从而带动经济增长。近年来，在世界经济萧条的大背景下，我国经济却一
枝独秀，保持较高的增长率，这与我国采取积极的财政政策有很大的关系。在新
的经济增长形式下，要求政府的规模总量和结构能促进现代经济增长理论及模型
中强调的科学技术进步、人力资本积累、劳动分工及制度变迁。在转变经济的增
长方式中达到建设节约型社会，发展资源循环与高效利用能源，保护生态环境，
实现经济增长与人口、资源、环境的相互协调，改变粗放式的增长模式，建立集
约型的增长模式。要求政府规模总量和结构能够对产业结构调整，经济结构变迁，
投资和消费对社会经济起引导作用，特别是要加大政府对教育和科技方面的财政
支出和政府对农业的支出。因为，粗放式经济增长的根源在于整体科技水平低的
结果，而整体科技水平低又与教育水平以及普及程度有关，技术的进步是依赖于
教育水平和创新动力。众所周知，由于教育的投入存在着巨大的公共财政效应，
企业的创新会产生一定的溢出效应，尽管其数量的增加对于该国的发展会起到积
极作用，但完全由私人进行则会达不到预期的效果，因此需要政府的介入。纵观
我国财政支出，虽然随着经济的增长，社会文教费在财政支出中所占比例有了明
显的增加，但与西方发达国家相比仍有一定的差距。因此，无论是从长期还是近
期而言，政府为实现经济的持续、有效的增长，都需增加这一部分支出的绝对和
相对量。要求政府在适用性技术的研究开发，特别是高新技术的自主研发上加大
投入，加大基础教育和职业技术教育的投入，提高劳动者的素质。在我国目前仍
处于“二元”经济、城乡差距拉大的条件下，必须加大对农业的投入，使市场化
向农村地区扩展，从而寻找转轨经济条件下的新的创新点。
第四章中国市场化过程中政府规模优化的途径分析
政府最优规模受经济运行效率的限制，下面从目前我国政府规模与经济增长
的实证分析中对我国政府规模作全面的把握从而能够探讨适应于转轨经济时期我
国政府规模的优化途径。
一、政府规模与经济增长
(一)政府规模总量与经济增长的实证分析
在长期经济增长理论中，以索洛、斯旺为代表的外生经济增长理论认为，由
于资本边际产品递减的作用，经济不会产生持续增长，经济会沿着鞍点路径达到
稳态，稳态的经济增长只取决于外生不变的技术进步，财政政策在稳态对经济增
长中不起作用，只具有水平效应，政府只能在动态转移过程中起作用。7“矧。八十
年代以罗默(P．Romer，1986，1987，1990)、卢卡斯(Lucas，1985)、巴罗(Robert
J．Barro，1990，1992)等为代表∞’，对新古典经济增长生产函数进行了修正，
把技术进步、人力资本、研究与开发等变量内生化，从而使生产函数至少是规模
报酬不变的。由于这些内生变量的非竞争性与非排他性特征，产生了对财政政策
的敏感性，并受财政政策的影响，从而为政府干预经济提供了理论基础。”。
Karras(1996)利用118个国家1960—1985年的有关数据进行了实证的分析
(未考虑技术进步)表明：(1)政府的公共服务具有显著的生产性；(2)非洲国
家的政府公共服务供给过度，亚洲国家的公共服务供给不足，其他国家则较为适
宜；(3)样本国家的平均最优政府规模为23％；(4)政府公共服务的边际产出与
政府规模负相关。。”
当前，我国正在由计划经济体制逐步向市场经济体制过渡的过程，在这一转变
过程中，确立一个最优政府干预限度，对于正确把握政府在经济增长中的作用，
建立公共财政体制具有重要的理论与现实意义，为此，本文把财政支出占GDP的
比重作为政府的规模总量与经济增长联系起来，从长期经济增长的角度来研究财
政支出规模总量的优化问题，意图为我国建立公共财政体制、规范政府行为提供
一个的理论与实证依据。从财政支出的角度分析，影响经济增长的关键因素包括
财政的宏观税收水平、政府支出的边际产出弹性和政府支出的边际消费弹性。但
是政府对经济增长的影响关键在于财政支出，大多数研究都以财政占GDP的比例
和财政支出增长率作为指标。故此处本文提供估计的一般函数形式(模型1)如
下：
上：f(-g,-g，生)
Y Y g Y (1)
其中P／y表示人均真实GDP增长率， gly表示财政(总财政)支出占GDP
的比重，g／g表示财政(总财政)支出增长率，￡／J，表示资本的边际产出增长率。
在估计生产函数时，一般要考虑技术进步因素，通常采用常数和时间的函数表示
技术因素，此处在(1)右边添加常数、f和t2项。由于本文考虑的是人均意义的
真实增长，不必添加人口增长率。鉴于中国政府支出长期存在大量的预算外支出，
而其中相当大一部分都承担着预算内财政支出职能，因此在考察财政支出和经济
增长关系时，如果没有注意到二者之间的差异，仅仅考虑财政支出，有可能得到
的结论不具有实际意义。故本文划分了财政支出和总财政支出(包括预算内和预
算外)两个部分分别进行研究。我41"]N窖。／gi表示财政支出(预算内)增长率，晶ly
表示财政支(预算内)出占GDP的比重；雪，／g，表示总财政支出(预算内与预算
外)增长率，g，，Y表示总财政支出(预算内与预算外)占GDP比重。
对式(1)进行泰勒展开，然后对时间求导，两边再除以Y就得到：
． ? r ．1
上=五+(鱼)+fgf(墨)(墨)l (2)
y y L y g J
根据经济意义，．五表示资本的边际产出，‘表示政府财政支出的边际产出。
对方程(2)最终系数估计可以检验政府支出是否对经济增长率有影响。
下面以固定资本的形成总额近似代表社会总资本的变动，所有变量都是以
1978年为100的商品零售价格指数平减后的真实变量(原始数据见附录表1)经
过回归后得到结果如下表所示：
表4-l 政府支出与经济增长关系的OLS估计
变量使用gl时的估计使用92时的估计
系数(f统计值) 系数(r统计值)
Constant -0．0763(一3．48) 一0．0631(一2．63)
●
k 0．442(4．84) 0．447(4．18)
——
y
(墨)(墨)
0．848(2．11) 0．845+(2．13)
y g
t
0．0049+(1．84) 0．0025+(1．95)
t2 —0．0023(一2．93) 一0．0021+(2．21)
F统计值18．72 14．65
爿西．R2 O．64 0．65
D．∥．值1．98 2．07
此表经过SPSS软件测算结果整理而成
注：其中’表示系数在5％的显著水平下通过，除此之外的所有系数都在1％的显著水平下
通过检验；F统计值也在1％的水平下通过检验；调整后的拟和优度也基本可以；肌值表明
残差不存在显著序列相关。
理论上，经济增长是财政支出规模的凹函数，财政支出规模过大、过小都会阻
碍经济增长，具有较高财政支出规模的政府不一定取得较高的经济增长率，如果财
政支出规模超过了最优值，不仅不能取得较高的经济增长率，反而会降低经济增长
率。利用最小二乘法分别对财政支出(预算内)和总财政支出(预算内和预算外)
与经济增长的关系进行了估计。结果表明资本和总财政支出的边际产出是正数，
而且在5％水平显著。对财政支出的边际产出是否等于1进行的检验也表明了我国
财政支出的边际产出大于l，从而暗示政府劳务供给不足，增加支出能够促进经
济增长。政府的财政支出和总财政支出的边际产出非常高，表明我国当前应该进
一步提高财政支出占GDP的比重，同时也证明了政府提出的重振财政的目标是合
理的，当前财政支出占GDP的比重偏低。表明了我国政府规模与经济发展的要求
不适应。
(二)政府规模结构与经济增长的实证分析
大量事实证明：一国财政支出由不同性质的若干部分构成，各个部分对经济
增长的影响是不同的， 因此，要弄清政府的规模总量与经济增长之间的关系，除
了研究政府支出的规模即总量之外，还必须研究政府支出的结构规模，根据性质
的不同对一国政府规模结构支出进行划分，然后具体分析各个组成部分对经济增
长的影响，这样的研究不仅在丰富财政支出与经济增长关系方面具有重要的理论
意义，而且可以为一国经济稳定增长提供财政支出政策的理论依据，由于财政支
出规模结构反映了政府支出规模结构，所以从国家财政支出结构来对政府规模进
行分析具有重要的现实意义。
根据我国财政支出的构成，分别定义：gf=目TJ-政支出，jb=经济建设支出，WS=
社会文教支出，sf=国防支出，xf=行政管理费，zb=其他支出，则gf=jb+WS+sf
+xf+zb，真实GDP的增速按照1978年为100的平减指数计算，阻GP表示，“为
残差项。用最小二乘法(OLS)进行回归。其中，为消除异方差，分别对上面各
变量取对数(原始数据见附录表2)，所得函数(模型2)如卞所示(由于财政政
策都具有滞后性，所以用滞后一期的财政支出来表示对经济增长影响量)：
LNGP,2c+LNjb,一1／彰一1+LNwst—l／彰一l+LNsf．1／彰一1+LNxf_t，醇一l+
LNzbt一1／觐一1+∥ (1)
用SPSS的回归方程结果为：
LNGP，2—14．93+5．21LNjb,一l／彰q+2．73LNwst—l／西一l--3．05LNsft．1／西一1
(一1．47)(2．48) (1．33)
--4．15LNxf．1／彰一1'--0．284LNzbt—l／彰一l
(一2．27) (一0．78)
R2=0．68 S．e=0．34 DW=0．94 (2)
结果显示，式(2)各变量存在着一定的自相关。为消除自相关，我们按照
P=I—DW／2=O．35，对变量进行广义差分，可得回归方程为：
GLNGP,=一5．82+4．39 GLNjbt—l／酥一l+龟39 GLNwst一1／彰一l一3．58 GLNsf_1／g“
(-0．92)(1．10) (1．37) (一2．23)
一3．82GLNxf,_1／酥一l一0．80GLNzb,一l／酊一l
(一2．31) (--0．85)
R2：0．54 s．e：0．39 DW：1．65 (3)
在进行广义差分后，回归方程(2)的解释程度有所降低，但自相关程度也有
所降低，基本满足最d,--乘法(OLS)的各项要求。在各解释变量中，政府经济
建设支出和社会文教支出都对经济增长具有正的效应，而行政管理费用和国防支
出都对经济增长具有负的效应，其他支出对经济增长的正负效应不是很明显。政
府的经济建设虽然包括了很多项目，但是我国的政府用于经济建设上的财政支出
之所以能够促进经济增长，是因为我国政府投资中存在“挤入效应”，即政府投资
(主要是政府对公共基础设旋的投资)可以带动民间资本的投资的增加，现阶段，
由于我国很多基础设施仍不完善，这种“挤入效应”在很大程度上促进了我国经
济的增长。社会文教支出可以促进一个国家科研水平的提高，科技是第一生产力，
相比与其他国家的科学技术对经济的贡献水平来看，我国还是相当落后的。国防
支出可能在一定程度上占用了财政资金，但是国防支出对于在社会稳定以及保证
产权是必须的。而其他支出主要包括了政府的转移支付，是政府实行再分配的重
要手段，将资金从有效益的地方转到无效益的地方，从富人手中转到穷人手中，
虽然在一定程度上可能会违背了资本的使用规律，但是福利支出对于一国社会公
平、公正、缩小贫富差距都是必不可少的。只有行政管理费用支出的超常规膨胀，
增加了政府的交易成本，助长了腐败的蔓延，增加了政府失败的危险，可以说，
负面影响远远超过了正面作用，也是我国财政支出中存在最严重的问题。基本与
本文的假设政府的总体规模能够促进经济增长而政府的中的某些规模的扩大则阻
碍了经济增长是一致的。表明了规模总体过小的情况下，存在规模结构不合理的
问题。要达到中国经济发展和转轨经济需要的最优政府规模必须在增加规模总量
的基础上对规模结构进行优化。
二、政府规模优化的途径
(一)政府职能转变的必要性
政府职能是政府依法对国家社会生活各领域进行管理和服务所具有的职责与
作用。由于各国国情不一样，政府在管理社会事务，特别是在经济建设中所发挥
的作用也不尽相同，所以不存在完全意义上的标准的政府职能。随着全球经济一
体化步伐的加快，人们对政府职能的理解和定位逐步趋向一致，政府是人们为了
实现公众利益和获得公共服务而存在的。
从政府规模总量以及政府规模结构与经济增长的实证分析来看，我国政府规
模总量不足，规模结构不合理。要真正实现政府与市场、政府与社会的权限界定，
从国内外行政改革的实践来看，在优化政府规模这个问题上，有一条基本的经验
就是转变政府职能。因为只有职能转变了，政府才能够放弃那些不应该管的事务，
对社会经济发展过程中出现的新问题及时调整，从而使规模总量和结构得到优化。
如果政府职能不转变，政府还要管理那些不该管、管不了、管不好的事务，自然
也就需要相应地设立许多机构使用许多人员而对社会需要的问题则可能力不从
心，会出现规模总量不足，规模结构不合理的问题，因此，转变政府职能是我们
的政府机构改革目前所面临的最迫切的任务，我们要明确政府职能转变是一个不
断发展的动态过程。在社会发展的不同时期，社会对于政府的需求是不同的，政
府需要不断地转变职能去适应不同的社会需求。
政府规模的优化实际就是在政府配置资源与市场配置资源之间的优化，也是
政府职能的优化。政府职能的转变是一个长期的、与时俱进的过程，在市场经济
的不同发展阶段，政府职能转变也被赋予了不同的内涵，只有在不断调整和变革
中，政府职能才能找到它最适合的状态，才能发挥效能的最优化。
我国正处于转轨经济的特殊时期，转变政府职能是完善社会主义市场经济体
制的关键环节，在本世纪头20年，我国要建立和完善社会主义市场经济体制，这
是党的十六大做出的重要决定，实现这一目标的一个重要方面，就是要牢固树立
科学发展观，不断深化各项体制改革，特别要继续改善宏观调控，加快转变政府
职能。从近年来的宏观调控中反映的问题看，改革任务还相当艰巨，政府改革仍
是当前改革的重点。一方面，现在市场和现代化事业要求政府必须保持对经济的
干预力；另一方面，政府又必须推进市场化，激活市场，减少对市场的干预。一方
面，政府要保持一定积累比例，适当地抑制消费，履行好自己应的责任；另一方
面，政府又要鼓励消费，使社会的消费需求进一步扩张，推动经济的发展，这样
的双重压力使得政府处于两难境地，迫切需要找准职能定位，转变自身职能。
(二)政府职能转变的对策
我国政府规模总量不足和规模结构中存在的问题，一方面有其理论上的原因，
但更重要的是政府职能转变不到位、我国公共支出体制和制度上的原因所造成的。
如：政府职能扩张和预算管理模式的固化以及这些经济落后地区的行政管理支出
占公共支出的比重较高导致行政管理支出过高，我国的经济发展水平和教育投入
机制造成教育支出不足，我国现行的社会保障制度决定了社会保障支出现状，而
基础设施支出偏低则是由我国所处的经济发展阶段和我国的经济政策所决定的。
要切实转变政府职能，首先要改变政府的作用方式，使政府在补充市场而不是替
代市场的领域发挥作用：其次建立公共财政，使财政支出的范围和结构体现政府
规模的总量和结构，符合市场化过程中对政府职能的要求；最后，重建政府理念，
防止政府在不必要的功能上过度增长。
1、政府作用方式的改变
政府的存在是必要的，但首先政府作用方式需要转变，即主要是补充市场而
不是替代市场，对一个发展中的转型国家中国家来说，由于制度环境的不确定、
产权制度的不健全、市场的不完备、价格信号的扭曲、私人行为的短期化，市场
失败的范围更大，因此，改革政府体制，提高政府效率，要充分发挥政府在经济
转型和经济发展中的作用，稳定的社会环境、有效的宏观调控、健全的法律体系、
适当的行政干预、明智的发展战略和策略以及强有力的组织协调，对经济转型和
经济发展有着重要而积极的作用，政府职能在市场化的过程中既有弱化的部分也
有需要强化的部分。
需要弱化的职能：在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者，所有
者，政府的多重角色，决定了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。社会主义
市场经济体制的确立，改变了政府权力支配社会的格局，使市场成为资源配置的
主体，要求政府从微观管理经济生活中退出，但由于受传统思想的影响和局部利
益的驱动，目前这种退出并未完全到位。对此，若不加紧解决，将可能成为提高
经济市场化程度的最大障碍，因此，进一步弱化政府微观经济管理职能已是当务
之急，为此，一方面要弱化政府对微观领域市场能够充分发挥作用的地方的资源
的控制职能，从根本上改变由政府统一计划和配置人财物的权力模式，将这种职
能切实交还给市场，对于政府在微观经济中的一些审批权、管理权、制约权也应
取消，使政府经济权力从无限变为有限，另一方面要弱化政府对微观经济的干预
职能，在市场经济条件下，只有在市场失灵的领域，政府干预才是合理的，转变
政府直接参与微观经济活动的做法，还企业以自主经营权，实现所有权与经营权
的分离，使企业成为独立的市场主体，自主依据市场信息进行自我调整，在此基
础上，切实把政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，
为经济发展创造宽松的环境。同时，各级政府及其部门要进一步树立服务意识、
公仆意识，热心服务，提高政府部门的服务质量。
需要强化的职能：(1)建立支持市场的制度。政府必须尽快建立起一种制度
框架以促进市场最有效地运行。首先，这种制度在保障人们的人身安全和自由的
基础上，还应该对财产权力加以明确的界定并给予充分保护。这是市场得以运行
的基本前提，同时也为人们积极地从事经济活动提供了内在的动力。其次，这种
制度应该包括一套确保、促进自由竞争的规制体系，或者说是一种公平的“游戏
规则”市场机制的本质就在于通过竞争来实现资源的最优配置，从而促进经济发
展。没有竞争，市场也就没有了活力。最后，政府所制定的制度应该具有足够的
灵活性，这样才能根据市场的不断发展和完善而做出适当的调整。(2)为经济发
展创造一个良好的环境。和平、安定的环境是实现经济发展的一个基本前提。因
而，保卫国家的安全和维护社会的稳定是政府义不容辞的责任。同时政府还应该
通过有效的财政政策、货币政策来实现宏观经济的稳定，努力避免通货膨胀和大
量失业的出现。(3)大力兴建基础设施。公路、铁路、港口、水库、防洪堤等基
础设施不仅是经济发展本身所必需的，同时还直接关系到人民的生命财产和国家
财富的安全。因此，在市场无法解决基础设施问题的情况下，政府应该承担起这
一任务。(4)增加对人力资本的投资。大量研究表明，人力资本的状况对于一国
的经济发展有着决定性的影响。美、日、德等发达国家的成功经验都有力地证明
了这一点。同时，人民教育和健康水平的提高本身是经济发展的～项主要内容。
因而，政府在人力资本投资方面应发挥主要作用，在我国目前发展的关键时期，
技术和人力资本在很大程度上决定了改革的成败与能否进一步深化，大力发展教
育特别是技术教育，是21世纪国家的重要课题。(5)发展外向型经济。在经济全
4l
球化的趋势日益明显的今天，一个国家企图以闭关锁国的目的方式来发展经济是
不现实的。事实上，经济上的对外开放，在鼓励国内生产者采用新技术以降低成
本并开发新的、更好的产品方面能起到非常重要的促进作用。同时，国际间的竞
争将有助于国内经济效率的提高。而且，随着国内竞争力的提高，对外贸易将真
正发挥经济增长“发动机”的作用。因此．各国政府应根据本国的具体情况，逐
步降低关税、减少非贸易壁垒，以扩大对外开放的程度。要创建服务型政府。加
入WTO以后，国内企业要与外国大企业进行竞争，因此，政府首先要努力为本国
企业创造条件，提供服务。诸如提供准确的市场行情信息，进行科学的政策咨询，
维护我国企业在国际市场上的合法权益，防止外国企业对我国的行业垄断和倾销
行为，维护我国的金融系统的安全，防止金融波动等。政府要改进公共服务方式，
政府要引进新的管理理念和行为方式，提高政府提供公共服务的质量和水平。(6)
保护生态环境。当前，很多国家都面临着严重的环境问题，环境污染、能源枯竭
制约了一个国家经济社会的持续发展，危害了子孙后代的利益，增加了生产中的
消耗系数。但是，对于企业而言环境是一种“公共产品”，市场本身是无法解决环
境污染问题的，因此，政府应当承担起这一职责。
2、建立公共财政
政府规模与财政支出密切相关，财政支出的范围和结构体现了政府规模的总
量和结构，因此，要优化政府规模必须从财政支出入手，建立适应转轨经济需求
的财政支出，目前需要在增加财政总量的基础上优化财政支出结构。
公共财政论是近年来我国财政理论界争论的核心问题，而我国财政部门也已
确立了建立“公共财政”基本框架的改革目标。公共财政是为市场提供公共服务
的政府分配(经济)行为，是与市场经济相适应的财政类型，只有在市场经济下，
顺应市场与资本的要求，为市场提供公共服务，并受到市场根本的约束与监督的
财政才是公共财政，这种具有“公共”性质的提法制定了政府行为的活动准则，
只能是公共产品与市场失效的领域。“公共财政”的存在和活动，强调了政府提供
的公共服务功能，对于市场经济体制的完善是不可或缺的，因此，这一理论具有
较强的现实意义。市场经济国家其财政必然是公共财政，以市场失灵为基础，以
满足社会公共需要为特征，财政支出范围和结构体现政府的职能范围，随着市场
发育程度的变化而变化，建立公共财政是政府职能转变的具体方式。明晰界定各
级政府事权，确定各级政府公共支出范围，是优化公共支出结构的客观依据和基
本出发点。而建立完善的预算管理体制是公共支出结构优化的制度保障。通过编
制科学的部门预算，合理有序地安排各项支出，并加强对公共支出的管理，才能
使我国公共支出结构逐步优化落到实处。建立绩效评价制度则是优化公共支出结
构的有效补充。绩效评价制度不仅是对原公共支出的评价和监督，也是为今后公
共支出的合理安排提供了依据。
我国当前仍处于社会主义初级阶段。这一基本国情决定了我国的经济发展不
可能走完全靠市场自发作用的老路。特别是在我国外部环境被发达国家资本垄断、
内部市场发育和竞争尚不充分的情况下，如果单纯依靠市场机制来调节国民经济，
必然受制于国际资本垄断下的国际分配格局，延缓国内经济结构调整过程，同时，
在经济全球化过程中可能出现的经济渗透、贸易战、关税战、附有条件的经济援
助等，都会对国家的经济安全带来冲击。因此，我国要经受住加入WTO和融入国
际竞争的考验，离不开一个强有力政府的帮助。我国作为一个发展中国家，要想
在短时间内走完发达国家用二三百年时间走过的道路，必须强化政府的宏观调控
职能。要努力发挥好如下三种职能：一是战略引导职能，即政府围绕国民经济总
量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性
计划体系，引导国民经济的发展方向，依靠产业政策引导和调控产业发展方向和
调整产业目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡
协调职能，即一方面通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供
给的平衡，防止经济大起大落，克服高通货膨胀和高失业率：另一方面，针对我
国实际，采取诸如转移支付等政策，支持帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域
差距，依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公
平。三是保护职能，即通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力实现本
国利益在激烈的市场竞争中取得最大化：按国际惯例加大对生产者、消费者的保
护，对农业产业等给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保
护公平竞争等。在财政支出上要体现在以下几个方面：
(1)优先保持和适度提高经济建设支出中基础建设和支农支出的比重。与发达
国家和其他发展中国家相比，我国的经济建设支出比重偏高。根据马斯格雷夫经
济发展阶段理论，由于我国目前正处于经济的“起飞”阶段，政府投资在总投资
中应占有较高的比重。所以，我国经济建设支出比重偏高有其一定的合理性。但
是，具体分析财政支出结构会看到，我国经济建设支出内部结构不合理，其中基
本建设支出比重下降迅速。我国是发展中国家，经济发展水平较低，基础设施和
基础产业仍很薄弱，而能源、交通通讯等基础设施和基础产业的发展对经济增长
具有明显的带动作用，需要政府大力扶植。但由于财政支出中基本建设支出规模
下降迅速，在很大程度上制约了财政对这些基础设施和基础产业的支持力度。目
前在我国资本市场发育水平不高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和
农业等基础设施建设投资的不足，必然促进“瓶颈”制约和结构失调的加剧。国
有经济在宏观总量中始终占有主导地位，政府负有更多的调控经济的职责，由此
决定了我国在向市场经济转轨过程中，财政应该承担更多的支出责任。从目前和
今后相当长的一段时期看，政府还要对基础设施建设、经济结构调整与优化、促
进地区间经济的稳定发展和推动现代化进程等战略性任务负责。因此，财政对经
济建设支出的比重不但不能降低，还应根据政府财力适当的有所提高，充分发挥
财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用，从而保证国民经济的可持续健康
发展。
农业是国民经济的基础产业和弱势产业，因而是政府着力扶持的重点。近几
年水旱灾害对农业造成巨大损失，说明我国农业抗灾能力还不强，必须多渠道增
加投入，尤其是增加财政投入，长期进行农业和农村基础设施建设，支持那些风
险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，
重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。特别是
我国加入WTO以后，农业作为弱势产业必将受到强烈的冲击，所以政府增加对农
业的投入对整个经济体系的结构提升具有重要的意义。
(2)将采取综合治理措施，控制行政管理支出放在首位。从我国的实际情况来
看，政府机构日渐庞大，财政供养人口太多，财政负担沉重。因此，在今后的经
济体制转轨过程中必须推进行政改革，合理控制行政管理支出，提高行政效率、
压缩行政管理支出，关键在于精简机构、裁减冗员，并在此基础上科学核定人员
的编制和各项行政开支的标准。一方面大幅度降低国家行政管理支出的数额，另
一方面在不提高行政人员待遇的同时，保证行政机构有必要的财力提供高质量的
公共产品和公共服务。从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力
保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。当前的问题在于，
行政体制改革严重滞后于经济体制改革，政府机器庞大，财政养人过多，行政管
理费呈现加速膨胀的态势。无论是从中央财政，还是从地方财政来看．收支矛盾
都相当突出，其他一些重点建设支出、社会公共性、公益性支出缺乏必要的财力
保障，这与财政养人过多具有直接的联系。因此，在今后的经济体制改革的过程
中，应本着提高政府行政效率，增强财政的宏观调控能力的原则，从严控制行政
人员和行政经费。既要适应市场经济发展的要求，加强行政管理的力度，又要切
实提高行政管理的效率，减小行政管理费开支，降低政府运行成本。
(3)进一步提高教育与科学研究支出的比重，调整支出结构。社会文教支出比
重上升缓慢，仍不适应社会发展需要。教育对一国科技的提高是关键，所以在近
期，政府应该加大对教育的投入，从经济效率角度看，教育具有典型的外部正效
应，正是由于这种外部性的存在导致市场失灵，使教育规模不能达到晟佳水平。
在市场经济条件下，教育既有内部性，也有外部性。内部性表现在个人受到良好
的教育，可以扩大自己的知识面，提高工作能力，因而可以获得高薪工作，享受
高质量的生活；而用人单位聘用了这些知识型人才后，可以提高生产效率，给用
人单位带来高利润。外部性主要表现在以下几个方面：一是个别劳动者素质的提
高可以带动全体劳动者素质的提高，有利于社会劳动生产率的提高和国家综合国
力的增强；二是接受教育可以使人们的道德水平提高，可以明辨是非、善恶，使
社会稳定，犯罪率下降；三是教育为政府教育提供了很理想的途径，使得公民更
容易接受他们的政府。目前，我国三级教育经费支出比例失衡，主要是初、中等
教育经费不够而高等教育经费比例过高。根据外部性分析政府应将义务教育放在
优先地位，这样才能解决我国文盲和半文盲比例较高、整体素质较低的现状。地
区间教育投入结构，也应平衡各地的发展条件，如以教育补助金等方式资助贫困
地区。
(4)逐步增加社会保障支出，加强社会保障体系的建设。在社会主义市场经
济条件下，社会保障体系是内在的稳定器。目前我国社会保障体系还不完善，许
多本应由财政承担的社会保障却由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支
出划分不明确，支出比重低的现象仍存在，难以适应社会主义市场经济的发展要
求。各级政府应加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，
完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，
真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。实行政府支持下的社会保障
体系也是企业获得公平竞争能力的重要条件。目前社会保障资金缺口大，基金收
不抵支的难题，政府必须采取相应的得力举措，增加社会保障支出在财政支出中
的比例，尽快形成针对社会保障制度的稳定的财政拨款增长机制。同时规范缴费
工资基数，发行特种国债，专门用于社会保险改革，将养老保险的历史重担和未
来几年内必然出现的增长压力，分散在较长的时间内，通过发行特种债券、征收
特种税、发行社会保障彩票等方式筹集资金。在政府以缓解社会不公平程度为重
要目标情况下，可以适当增加国防开支、抚恤和社会福利救济开支，以及增加政策
性补贴等。不过，应该特别注意的是，人们既不能简单指望调整这类开支比重就
能够自动地实现改善社会公平的目标，同时也要尽量避免此类支出调整能给经济
增长带来的一些不利影响。在这方面，预算管理工作一定要跟上。例如，应尽快
消除城乡差异，将广大农村地区纳入社会福利保障体系，逐步让农民享受到与城
镇居民同样的社会福利待遇。又如，改变原来单纯的社会救济措施，将社会救济
与经济发展联系起来，通过扶贫项目、再就业项目等在救济过程中提高被救助者
的生产能力，为他们创造良好的就业机会，真正实现经济增长和社会进步的良好
结合。
从1997年以来我国的经济出现了内需不足，下岗失业严重的现象，我国政府
采取了积极的财政政策，增发国债，从而促进了经济增长，缓解了就业压力，对
于私人投资不愿进入的领域政府积极投资，从而也调整了产业结构，表明了财政
政策是有效的，也说明政府作为一种控制资源的方式即“看得见的手”是必要的。
3、重建政府理念
(1)建立法制政府。首先必须限制政府规模在不必要的功能上无限增长，
个有效的制约机制是对政府规模增长进行法制约束。第一，用法律来规范政府的
组织结构和行为方式，确定个人活动和政府活动之间的相关环境，对政府活动实
行外部限制，并规范社会成员之间的社会关系格局。第二，对政府征税的权力进
行严格的界定和限制，政府为提供社会必需的公共物品而具有征税的权力是必要
的，但是通过发行公债或制造通货膨胀等方式来弥补财政赤字则是违反法律的攫
取。第三，法律中应当包含有若干约束政府财政规模的具体规定，等等。。”具体
建议的目的就在于从根本上消除由政府规模无限增长而带来的财政赤字、官僚主
义及政治腐败等政府弊病。
(2)将建立社会参与性政府和自治作为防止政府规模在不必要的功能上扩张
的根本途径。在政府公共管理职能必然扩大的前提下，主动地促进政府职能分化，
然后将一部分政府职能转移给一些非政府的公共组织，甚至有些职能交由企业等
营利性私人组织承担，而政府主要通过公共政策的制定和监督执行来向社会提供
公共产品，以此来限制政府规模不必要的功能膨胀是一种趋势。20世纪70年代以
来，非政府组织在世界各国的社会经济发展中发挥的作用越来越大，社会组织在
维护市场秩序、弥补市场失灵和政府缺陷、降低市场交易成本、整合社会利益方
面具有重要作用。培育和发展社会中介组织、自治团体、协会等第三部门是调整
政府与社会权力与职能关系的前提。只有从权力和职能上明确限定政府，减少其
直接、微观管理职能，将行业性、社会性、地方性、公益性事务交给第三部门，
才能减少政府不必要的职能扩张。比如将与公众生活联系密切的一部分医疗、民
政、后勤管理等事务从政府职能中独立出来，由社区自己管理或经营，实行财政
定额包干、人员聘任、自负盈亏的管理体制，政府从全面管理退到行业指导、协
助规范的职能范围。
(3)引入竞争机制，提高行政效率。引入竞争机制，促进各种类型的竞争，
以此打破长久以来的行政垄断，是振兴公共机构，防止政府规模在不必要的功能
上无限增长的重大举措。具体地说：一是利用市场和社会力量使部分公共物品和
服务的提供社会化，改变过去一切社会事务由政府独家垄断的状况。可以鼓励和
吸引私人资本投资到原来由政府包办的事业，如民办教育、社区管理、养老保险
以及房屋开发等。政府还可以通过与企业签订雇佣合同的形式，把本应由政府承
担的公共服务授权企业来承担，政府则负责监督合同的履行并支付企业一定的费
用。这样，政府以较少的资金投入，带动全社会多元投资主体进入公共服务领域；
二是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进
政府服务质量，提高政府效率。例如：实施分权化管理，推行竞争性人事制度，实
行政务公开，推动公民参与管理以及舆论监督等等。
(4)建立电子政府，是防止政府行政费用扩张、提高行政效率的有效途径。
从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，实现全面信息共
享，已是大势所趋。电子政府(Electronic Government)已经成为各国大力竞相
发展的国家战略，我国政府加快电子政务的发展与应用已成为当今政府改革，适
应经济全球化潮流，促进政府转型的一项重要而又紧迫的任务。按照十六大的精
神，我国新一轮行政管理体制改革的目标是：进一步转变政府职能，改进管理方
式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、
公正透明、廉洁高效的行政管理体制。电子政府的建立适应了我国已加入WTO后政
府实行政务公开的要求，以及建立节约型社会的需要。
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结束语
文章通过研究表明，市场化对政府职能与政府规模提出了新的要求。政府规
模不单纯是一种组织形式，而是反映了政府控制和配置资源大小的能力，反映了
社会的运行成本，一定的规模存在是对政府功能作用的要求和方式，规模也存在
结构优化问题，规模结构不一样产生的功能就不一样，规模结构要随着经济社会
发展的需要而不断调整。通过分析中国政府规模的历史变迁，发现目前中国政府
规模分别存在总量不足和结构不合理，这种状况对经济社会生活造成了很大的危
害。规模是有限度的，中国政府规模的限度既要求规模总量能够满足不断增长的
公共需求，也要求规模结构能够适应市场化中对政府职能的需求，且二者都能达
到促进经济增长的目标。政府规模与经济增长的实证分析发现中国政府规模总量
的边际产出大于一，中国政府的规模结构中既有促进经济增长的结构也有阻碍经
济增长的结构，指出要达到转轨经济所需要的政府规模，必须在增加政府规模总
量的基础上，优化规模结构，通过改变政府的作用方式、建立公共财政、重建政
府理念的方式来切实转变政府职能。
对市场化过程中政府规模的研究是一项重要的任务，本文在广泛吸收学术界
已有成果的基础上，对这一问题进行了尝试探讨，由于知识和能力的限制，文中
还存在很多不尽人意之处，尤其是第四章的实证分析部分，还有很多不足，本人
会在以后进行不断地学习与探讨!
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附录
表l 模型1的原始数据(单位：亿元)
年6DP(支出法) 固定资本形商品零售预算内财总财政支出额
份(Y) 成总额(k) 价格指数政支出额(g：)
(g，)
1978 3605．60 1073．9 100 1122．09 1210．86
1979 4074 1151．2 102 1281．79 1383．81
1980 4551_30 1318 108．1 1228．83 1337．13
1981 4901．40 1253 llO．7 1138．41 1256．96
1982 5489．20 1493 112．8 1229．98 1367．53
1983 6076．30 1709 114．5 1409．52 1563．27
1984 7164．40 2125．6 117．7 1701．02 1886．79
1985 8792．10 2641 128．1 2004．25 ．2264．75
1986 10132．80 3098 135．8 2204．91 2521．88
1987 11784．70 3742 145．7 2262．18 2640．78
1988 14704 4624 172．7 2491．2I 2949．52
1989 16466 4339 203．4 2823．78 3345．17
19990 18319．50 4732 207．7 3083．59 3682．5
1991 21280．40 5940 213．7 3386．62 4105．98
1992 25863．70 8317 225．2 3742．20 4659．36
1993 34500．70 12980 254．9 4642．30 5956．6
1994 46690．70 16856．3 310．2 5792．62 7503．02
1995 58510．50 203000．5 356．1 6823．72 9154．98
1996 68330．40 23336．1 377．8 7937．55 i0521．51
1997 74894．20 25154．2 380．8 9233．56 11919．1
1998 79003．30 27630．8 370．9 10798．18 13716．49
1999 82673．10 29475．5 359．8 13187．69 16326．83
2000 89340．90 32623．8 354．4 15886．50 19415．51
2001 98618．10 36813．3 351．6 18902．58 22752．58
2002 107897．60 42168．3 347 22053．15 25884．15
55
表2 模型2的原始数据(单位：亿元)
年份GDP 财政支经济建社会国防支行政管社会福零售
(CP) 出(gf) 设支出文教支出(sf) 理支出利支出价格
(jb) 出(ws) (xf) (zb) 指数
1978 3605．6 1122．09 718．98 146．96 167．84 52．9 18．9l 100
1979 3605．6 1281．79 769．89 175．18 222．64 63．07 22．11 102
1980 4074 1228．83 715．46 199．0l 193．84 75．53 20．31 108．I
198l 4551．3 1138．4l 630．76 211．46 167．97 83．63 21_72 llO．7
1982 4901．4 1229．98 675．37 242．98 176．35 90．84 21．43 112．8
1983 5489．2 1409．52 794．75 282．51 177．13 103．08 24．04 114．5
1984 6076．3 1701．02 968．18 332．06 180．76 139．8 25．16 117．7
1985 7164．4 2004．25 1127．55 408．43 191．53 171．06 31．15 128．1
1986 8792．i 2204．91 1158．97 485．09 200．75 220．04 35．58 135．8
1987 10132．8 2262．18 1153．47 505．83 209．62 228．2 37．4 145．7
1988 11784．7 2491．2l 1258．39 581．18 218 271．6 41．77 172．7
1989 14704 2823．78 1291．19 668．44 251．47 386．26 49．6 203．4
1990 16466 3083．59 1368，0l 737．6l 290．31 414．56 55．04 207．7
1991 18319．5 3386．62 1428．47 849．65 330．31 414．01 67．32 213．7
1992 21280．4 3742．20 1612．81 970．12 377．86 463．41 66．45 225．2
1993 25863．7 4642．30 1834．79 1178．3 425．8 634．26 75．27 254．9
1994 34500．7 5792．62 2393．69 1501．5 550．71 847．68 95．14 310．2
1995 46690．7 6823．72 2855．78 1756．7 636．72 996．54 115．46 356．1
1996 58510．5 7937．55 3233．78 2080．6 720．06 1185．3 t28．03 377．8
1997 68330．4 9233．56 3647．33 2469．4 812．57 1358．9 142．14 380．8
1998 74894．2 10798．2 4179．5l 2930．8 934．7 1600．3 171．26 370．9
1999 79003．3 13187；7 5061．46 3638．7 1076．4 2020．6 179．88 359．8
2000 82673．1 15886．5 5748．36 4384．5 1207．54 2768．2 213．03 354．4
2001 89340．9 18902．6 6472．56 5213．2 1442．04 3512．5 266．68 351．6
，2002 98618。1 22053．2 6673．7 5924．6 1707．78 4101．3 372．97 347
2003 107897 24650．0 74lO．9 6469．4 1907．87 4691．3 498．82 345
注以上资料来源于《中国统计年鉴一04》
56
致谢
在紧张与卡亡碌中，我的遮部捣作终于完成了。
饮水愚源，衷心感谢国舔商学院的各位老师在我玫读硕±学位期闯所给予的
不倦教诲鞠悉心教导。
衷心感理|我的导烬张芷攀教授，从当视麴磺±论文选题到最爱悫鹅郡给了我
悉心的攒导，特别是在论文的最后定缡除段，张老烀挑烀伏案、圈杰擞阕，谈宾
审阕了论文豹翅稿，订正了文中的锘谈，并挺出了许多建设褴熬意冤。这将永远
馨在我熬记忆墼并鞭策我不去选择“懈怠”。
袭心感谢我稻班静李恚俊黼学，魏对我的文章提崮遥中脊的建议，与她的交
流让我受益涯浅!
衷心感谢我的家人和我的男友在这三年中为我所做的点点滴滴!
衷心感谢我们宿舍的舍发，他们对我的写作绘了大力的支持!
衷心感谢嗣际商学院资料燮的韶老师和学校图书饿鲍郝老烬，她嬲都夔认真
逮溪勘我查找瘊零麓炎糕1
57
攻读学位期间的研究成果
[1]孙部效应、技术进步与经滂璞长[舅。内蒙古葶蓦技与经滂，2005零筵2魏
[2|FDI的技术夕}滏蛙与我国的霹持续发展[羽．生态经济<学术驻)，2005
年第10期：。
中国市场化过程中的政府规模问题研究
作者： 于俊艳
学位授予单位： 陕西师范大学
被引用次数： 1次
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