新疆财经学院
硕士学位论文
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
姓名：吴睿
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：郭德辉
20060601
新疆财经学院2003 级硕士研究生学位论文
I
内容摘要
贫困问题是新疆社会和经济发展进程中一个重大的现实问题。新疆贫困人口绝大
多数分布在南疆农村，少量分布在北疆边境沿线的高寒地区；贫困人口多为维吾尔、
哈萨克、柯尔克孜等少数民族。如果这些地区的经济长期落后，势必造成贫困人口在
心理上与邻国邻区对比，产生消极情绪，积累不稳定因素，尤其在当前西方反华势力
的影响下，容易给民族分裂主义分子以可乘之机，影响边疆地区的稳定。因此，鉴于
新疆贫困人口的分布及构成状况，新疆反贫困的重点和难点在南疆农村。
本文旨在探求南疆农村贫困地区贫困的成因和机理以及基于此基础之上的反贫困
思路和对策。因此，在指导思想上，始终坚持贫困理论研究与反贫困实践研究相结合，
在进行一般贫困理论分析的同时，更侧重于反贫困的对策研究。从研究选题所涵盖的
地域范围来看，本文主要以南疆农村贫困地区为主，且更多地集中探讨南疆三地州（克
州、喀什、和田）的由国定贫困县所组成的贫困地区的农村贫困问题。由于问题的特
殊性，在有些情况下，则以贫困程度较大和贫困县（乡）所占比例较高的地区为分析
对象，以反映南疆农村整体面上的贫困问题。
本文研究的主体结构分为五个部分：
第一部分是导言，重点阐述了南疆农村贫困研究的背景和意义。经济发展、社会
进步和各民族共同繁荣富裕，就会进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民
族关系，这对于加强新疆地区稳定和巩固边防具有重要的战略意义。
第二部分概述了国内外有关贫困研究的一般理论，主要对国内外学者在本选题领
域所开展的研究进行综述。
第三部分描述了南疆农村贫困问题的现状及特征，以全面了解南疆农村贫困问题
在过去和目前的基本状况。
第四部分详细分析了南疆农村贫困的成因。南疆农村贫困的成因主要包括社会历
史因素、自然地理因素、经济因素、人文因素、政策和制度因素等。其中经济因素、
政策和制度因素是本文所探讨的关键。经济因素主要体现在微观和宏观两个层面。
第五部分在前述基础上分析了当前南疆农村反贫困所面临的主要问题，探讨了南
疆农村反贫困的思路，进而提出了相关的建议和对策。
关键词： 南疆农村 贫困 反贫困
新疆财经学院2003 级硕士研究生学位论文
II
ABSTRACT
The poverty is a vital realistic question in the development of society and economy in
XinJiang province. The majority of the poor populations in XinJiang distribute in the
southern boundary countryside, and the others distribute in the high and cold region along
the northern border. The majority of the poor populations are mainly Uygur, Khazak, Kirgiz,
and so on, all are the national minorities. If the economy of these areas is long-term
backward, inevitably these poor populations will compare themselves with the neighbors in
the contrast country in psychology, and then they will have the passive mood. When all the
unstable factors accumulate together, especially under the influence of current western
anti-Chinese, there will be a chance for the national secessionism member, and it will affect
the stability in the border area. Therefore, in view of the distribute condition and the fact of
the poverty in XinJiang, the key point and the difficult point of poverty reduction is in the
southern countryside in this area.
The purpose of this article is to seek the origin and the mechanism of the poverty in the
countryside impoverished area in the southern XinJiang. And on this foundation the article
will propose the countermeasure of poverty reduction. Therefore, in this guiding ideology,
we must persist the combination the fundamental research of poverty with the practice of
poverty reduction, and we lay particular emphasis on the countermeasure of poverty reduction
while carrying on the general impoverished theoretical analysis.
Seeing the region scope of the research topic, this article mainly research the
impoverished area in the countryside of the southern XinJiang, and concentrate on the
discussion of the impoverished area which is composed of some national poverty counties in
the three states, concluding KeZhou, Kashi and HeTian. Because of the particularity of this
question, we choose the area which the impoverished degree is very deep and the number of
the impoverished counties is comparatively very big, in some situations we analyses so in
order to reflect the whole impoverished situation in the countryside of the southern XinJiang.
The main structure of this article can divide into five parts:
The first part is an introduction, which emphases on the background and the
significance of the research on countryside poverty in the southern part of XinJiang. The
development of economy, the social progress and national common enrichment can further
consolidate and develop the socialism ethnic relations which is equal, unity, and cooperation.
This will have an important strategic meaning in consolidating the strength in XinJiang and
stabling the border defense.
The second part outlines the general theory on researching poverty in the home and
abroad and syntheses the poverty mainly in all sides and fields.
The third part describes the status of the impoverished countryside in the southern
XinJiang in order to understand comprehensively the basic situation in the southern of
Xinjiang in past and at present.
The fourth part analyses the detailed poverty causes of the southern rural in XinJiang.
The main causes of southern rural poverty in XinJiang include social and historical factors,
geographical factors, economic factors, human factors, policies and system factors and so on.
These economic factors, policies and systems explored here is the key factors. Economic
factors mainly lie in the micro and macro levels.
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III
The fifth part analyses mainly the main issues of poverty reduction which we are facing
currently in the impoverished rural areas of the southern XinJiang on the base of the
analysis above, and explores the methods of poverty reduction in the impoverished rural
areas of the southern XinJiang, and make the relevant recommendations and the
countermeasures.
Key Word: the southern rural region of Xinjing;
poverty; poverty reduction
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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第一章导 言
第一节 南疆农村贫困研究的背景和意义
一、国际背景
贫困，作为“三 P”①问题之一，已成为社会经济发展的热点问题。其中消除贫困
已成为涉及全球可持续发展的一个战略问题。各国政府一直在为摆脱贫困作不懈的努
力。自二十世纪六十年代以来，贫困问题已引起社会广泛的关注。各国根据自身特点
制定了多种多样的反贫困计划。从二十世纪七十年代初开始，在世界银行、联合国粮
农组织等的帮助下，印度、泰国、印尼、韩国等发展中国家都将反贫困作为政府的主
要目标之一。
根据世界银行的最新统计，现在世界人口大约有64 亿。如果把贫困线定在每人每
天1 美元的标准，那么全世界目前还有12 亿贫困人口，占全世界人口的18.8%。由于
贫困，在低收入国家中有很多儿童营养不良。根据世界银行的统计，在低收入国家，5
岁以下的儿童有50%营养不良；由于营养不良，低收入国家的儿童有20%活不到5 岁。
贫困人口中有6 亿多人属于赤贫，生存受到威胁。而贫困人口分布的地域差异又很大，
亚洲、非洲、拉丁美洲是世界贫困人口最集中的地区，其中又以南亚、东非、中非与
南美安第斯山地区的贫困人口最为集中、贫困度最深。②
世界各国学者不断提出种种发展理论，对各国反贫困起到了一定的指导作用，但
并未使人类从根本上彻底摆脱贫困。缓解贫困和促进贫困地区的经济发展，目前仍是
许多发展中国家社会和经济发展中必须面对的重要问题。
二、国内背景
中国是一个人口众多、贫困现象普遍发生的发展中国家。党和政府为缓解贫困和
发展贫困地区经济一直在作不懈的努力。特别是改革开放以来，我国政府的扶贫开发
工作取得了举世瞩目的成就。
“十五”期间，全国扶贫开发工作进展顺利，完成了4.51 万个贫困村的整村推进
扶贫开发规划；全国农村没有解决温饱的贫困人口由2001 年底的2927 万减少到2005
年底的2365 万，减少了562 万；低收入贫困人口从6102 万减少到4067 万，减少了2035
万。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。目
前扶贫工作面临的形势依然严峻，已进入解决和巩固温饱并重的阶段。扶贫开发是全
① 即“贫困 Poverty,污染Pollution 和人口Population”问题。
② 盛茗:“世界贫困人口分布”,新浪网 www.sina.com.cn ,2005-11-15
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面建设小康社会和建设社会主义新农村的一项重要任务。①
中国政府正在实施的西部大开发战略中，缓解和消除贫困已经被列为该战略要达
到的主要的目标之一。由于历史和现实等诸多因素的作用，我国少数民族地区的发展
水平大多落后于全国平均水平，为了实现各民族共同繁荣的目标，党和国家制定了各
种优惠措施，大力支持少数民族地区的发展，少数民族扶贫政策就是我国民族经济政
策的一个组成部分，也是新世纪我国民族理论与政策的重要内容。
在 1985 年确定的全国331 个贫困县（旗）中，民族地区（指除了西藏外的4 个自
治区和云南、贵州、青海三个多民族省份）有119 个，占36%；全国1.25 亿农村贫困
人口中，民族地区约有5000 万，占40%。如果以少数民族自治地方计算（自治区、自
治州、自治县），有142 个国家贫困县（旗），贫困人口近 4600 万。1994 年列入国家
“八七”扶贫攻坚计划重点扶持的592 个贫困县中，民族八省区和民族自治地方共有
295 个，占近50%，在全国未解决温饱的8000 万贫困人口中，少数民族地区有4000 多
万。② 到 1999 年末，西部11 省（区、市）少数民族地区仍有1209.3 万贫困人口没有
解决温饱问题。与此同时，少数民族地区贫困人口所面临的宏观社会经济环境也很差，
绝大部分少数民族贫困人口分布在自然环境恶劣、社会发育落后、基础设施差的边远
地区。我国257 国家级少数民族贫困县分布在我国19 个省区，包括了分布在浙江、广
东、辽宁等沿海发达的省份，但却有83.6%（215 个）少数民族贫困县集中分布在我国
的中西部地区，主要是西部地区，即内蒙古（31）、新疆（25）、宁夏（8）、广西（28）、
西藏（5）、云南（51）、贵州（34）、青海（12）、四川（21）、甘肃（12）等10 个省区。
到 2005 年末，在我国农村绝对贫困人口中，东部地区为324 万人，中部地区为839
万人，西部地区为1202 万人，各地区贫困发生率分别为0.8%、2.5%和5.2%。在低收
入人口中，东部地区为577 万人，中部地区为1372 万人，西部地区为2118 万人，占
各地区农村人口的比重分别为1.5%、4.2%和9.2%。2005 年末西部地区农村绝对贫困
人口占全国农村绝对贫困人口的比重为50.8%，比上年增加0.8 个百分点；西部地区农
村低收入人口占全国农村低收入人口的比重为52.1%，比上年增加4 个百分点。③
2005 年592 个国家扶贫重点县农村绝对贫困人口1433 万人，占全国农村绝对贫困
人口的60.6%；农村低收入人口2191 万人，占全国农村低收入人口的53.9%。西部10
省区农村绝对贫困人口1421 万人，占全国农村绝对贫困人口的60.1%；农村低收入人
口2384 万人，占全国农村低收入人口的58.6%。④
上述 10 个西部省区是我国社会、经济、文化等方面大都相对落后甚至是最落后的
省区，不但落后于沿海发达省区，而且还落后于中部地区绝大多数省份，且这些省区
均是我国少数民族聚居区和杂居区。由此可知，我国西部少数民族扶贫工作任重而道
①《光明日报》2006-04-12
② 阿赛召等:“民族地区扶贫攻坚战略选择”,《攀登》,1999 年第2 期
③ 国家统计局农村司:“2005 年末全国农村绝对贫困人口达2365 万”,中国三农信息网, 2006-03-22
④ 同③
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远。
三、疆内背景
新疆地处祖国西部边陲，是一个多民族省份，少数民族人口占到一半以上，并且
贫困人口绝大多数是少数民族农牧民，帮助这部分贫困人口摆脱贫困，不仅是一个涉
及到“共同富裕”和建立“和谐社会”的社会经济问题，更是一个涉及到民族团结、
边防巩固、国家稳定的政治问题。自1978 年开展大规模扶贫以来，经过体制改革推动
扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚三个阶段，新疆的扶贫工作取得了巨大的成就，
基本解决了贫困人口的温饱问题，特困人口由“八七扶贫攻坚计划”之初的176 万人
减少到2000 年末的44 万人。①
二十一世纪前三年已解决了 39 万特困人口的温饱问题，约完成计划的98%；其中
30 个扶贫开发工作重点县解决了37.6 万人，完成计划的98.6%。近四年帮助110 万低
收入贫困人口稳定脱贫，低收入贫困人口由2000 年底的329 万人减少到2004 年底的
224 万人，相对贫困发生率由36%下降到25%；其中30 个重点县帮助75 万低收入贫
困人口稳定脱贫，低收入贫困人口由2000 年底的230 万人减少到2004 年底的163 万
人，相对贫困发生率由57%下降到40%。②
“十一五”期间，新疆扶贫反贫任务仍然十分繁重和艰巨。目前新疆还有2498 个
扶贫重点村要得到有效扶持，需要扶持的贫困人口188 万人，占全区农村人口的19%。
贫困人口主要分布在生产生活条件更差的沙漠腹地和高寒山区，生态环境脆弱，自然
灾害频繁，农牧民因灾致贫、因灾返贫问题十分突出；贫困群体的弱势地位突出，收
入差距仍然比较大等。从根本上改变贫困地区的落后面貌，解决和巩固温饱问题、提
高低收入贫困人口的收入水平的任务还相当艰巨。③
因此，面对新世纪初的一系列新情况和新问题，新疆扶贫工作的思路也应有所调
整。由于新疆农村贫困地区主要以第一产业为主，因此，因地制宜进行农牧业产业结
构调整，促进第一产业向更高级发展，带动二、三产业的发展，特别是产业结构的升
级及农村剩余劳动力的转移，提高农民的市场意识和增加农民的收入，改善该区域投
资环境则是解决农村贫困问题的必由之路。
四、南疆农村贫困研究的意义
根据国家提出的低收入贫困人口标准年均纯收入 820 元/人测算，到2000 年底，新
疆有低收入农牧区贫困人口约329 万人，占全区农牧区总人口的36.5%，其中44 万人
为年均纯收入在625 元/人以下的尚未解决温饱问题的特困人口，主要分布在以南疆三
①《新疆维吾尔自治区办公厅通报》第12 期,第44 页,2001 年6 月25 日
② 新疆维吾尔自治区扶贫办: “新疆扶贫概况”, 2005-6-30
③“2005 年新疆扶贫开发工作综述”,《新疆日报》, 2006-04-14
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地州为重点的塔克拉玛干沙漠干旱贫困区和以北疆天山、阿尔泰山为重点的高寒农牧
贫困区，其中南疆三地州（克州、喀什、和田）有贫困人口237 万，占全疆贫困人口
的 72%。此外，新疆贫困地区都是少数民族聚居的地方，贫困人口绝大部分是少数民
族。如在三地州，少数民族人口占到 92.8%，贫困人口基本都是少数民族。不难看出，
新疆扶贫开发的显著特点有两个：一是扶贫开发重点在南疆；二是扶贫人口基本是维
吾尔、柯尔克孜、哈萨克等少数民族。新疆少数民族扶贫工作任重而道远。
通过二十一世纪初前四年的艰苦努力，新疆已基本解决了44 万特困人口的温饱问
题。随着特困人口温饱问题的基本解决，特困人口已全部进入低收入贫困人口的范围
内，扶贫对象也随之进入以低收入的贫困人口为重点的阶段。按照新阶段国家确定的
贫困标准，截止2004 年底，新疆农村牧区有低收入贫困人口约224 万人，占全区农牧
人口的23.3%，贫困人口绝大多数集中在南疆各地州，少量分布在北疆高寒牧区，呈集
中连片的区域性分布，贫困人口比例高，数量几乎是前几年的六倍。①
南疆贫困面这么大而进行区域性扶贫，目前仍处于初级阶段，主要以救济式扶贫
为主。因此，如何促进南疆农村贫困地区的经济发展，从根本上解决反贫困的动力性
和持续性问题以减少贫困发生，并巩固已取得的扶贫成果，这对今后彻底解决新疆贫
困问题将起到关键作用，且关系到新疆在西部大开发战略实施过程中能否获得长足进
步和进一步缩小同发达地区的差距、实现共同富裕目标的问题。这不仅是一个重大的
经济问题，更是一个有关社会和谐稳定和国家安危的重大政治问题。经济发展、社会
和谐以及各民族共同富裕和繁荣，将会进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主
义民族关系，这对加强新疆地区稳定和巩固边防都具有重要的战略意义。尤其是在当
前科学发展观和建设社会主义新农村的战略思想指导下，以人为本，以最广大人民群
众的根本利益为出发点，尽快减缓南疆农村贫困地区的贫困状况，既是中国共产党“三
个代表”思想的切实体现，又是我国新时期的一项艰巨而迫切的历史重任。
第二节 本文研究的指导思想、方法、基本思路与框架
一、本文研究的指导思想
本文旨在探索南疆农村贫困地区贫困的成因和机理以及基于此基础上之的反贫困
对策。因此，在指导思想上，始终坚持理论研究与实践研究相结合，在进行一般贫困
理论分析的同时，更侧重于反贫困对策的研究。为此，全文紧紧联系南疆农村贫困地
区的实际情况，同时将之放在全疆和全国的大棋盘中进行中观和宏观考虑，着眼于其
未来的发展和对全疆乃至全国所可能产生的影响，并由此深入下去，集中探讨能促其
摆脱贫困的思路与对策。
① 新疆维吾尔自治区扶贫办:“新疆扶贫概况”, 2005-6-30
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二、本文研究的主要方法
本文在开展研究的过程中，综合采用了多种研究方法。其中主要有：
1、调查研究方法。在研究生二年级暑期，作者到新疆和田地区的新疆财院函授站
授课，有机会走访了和田市周边的农村贫困地区，深深感受到了那里的贫困状况，触
发了本文的写作动机。在论文写作初期和写作过程中，作者先后到新疆维吾尔自治区
扶贫办、自治区统计局和自治区农村调查总队等单位进行调研，与有关扶贫工作人员
进行了深入的交谈，了解他们对南疆农村贫困问题、发展问题和生态环境等问题的基
本看法，并获得了一手资料。同时，还进入各有关政府机构的网站获取相关信息，并
就南疆农村贫困问题、可持续发展问题，与有关学者、扶贫工作者和网友进行了交流，
取得了相关的资料。通过这些实际调研活动，极大地丰富了本人的研究思想，拓宽了
研究的思路，深化了对南疆农村贫困问题的认识。
2、规范分析与实证分析与相结合以规范分析为主。在本文的研究过程中，不论是
调研还是资料分析，大到整个南疆农村贫困地区，小到贫困农牧户，都紧紧依托对实
际资料的仔细探求和考证，力求用数字来说明问题。与此同时，本文又运用规范分析
方法，对实际资料进行理性的思维与处理，使二者相互补充，相得益彰。
3、主要依据经济学、发展经济学原理和制度经济学的基本理论，采用定性分析与
定量分析相结合的方法，对南疆农村贫困的成因、机理和反贫困的思路进行分析，提
出切实可行的政策建议。
三、本文研究的基本思路
研究贫困地区的反贫困问题，必须充分考虑贫困地区自身的特点、贫困成因和脱
贫的思路及对策等主要问题。为此，本文在研究时，紧紧地抓住“南疆农村”、“贫困”
和“反贫困”等关键词，将贫困成因和反贫困的思路及对策作为研究的核心内容，并
将之贯穿于论文研究的全过程。同时，将相关因素的分析结论归结到制度范畴，通过
探索制度创新的思路和通过制度创新手段来根除南疆农村扶贫政策的低效性，并由此
引发南疆农村反贫困的主要对策。从研究选题所涵盖的地域范围来看，本文主要以南
疆农村贫困地区为主，且更多地集中探讨南疆三地州（克州、喀什、和田）的由贫困
县（国定贫困县）所组成的贫困地区的农村贫困问题。由于问题的特殊性，在有些情
况下，则以贫困程度较大和贫困县（乡）所占比例较高的地区为分析对象，以反映整
体面上的贫困问题，深层次地诠释南疆农村贫困的成因、反贫困的思路及对策等相关
问题。
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四、本文研究的基本内容与框架
本文研究的主体结构主要分为五个部分：
第一部分是导言，重点阐述了南疆农村贫困研究的背景和意义。如何促进南疆农
村贫困地区经济发展，从根本上解决反贫困的动力性和持续性问题，并巩固已取得的
扶贫成果，这对今后进一步解决南疆农村贫困问题将起到关键作用。南疆农村经济发
展、社会和谐与各民族共同富裕繁荣，就会进一步巩固和发展平等、团结、互助的社
会主义民族关系，这对于加强新疆地区稳定和巩固边防具有重要的战略意义。
第二部分概述了国内外有关贫困研究的一般理论，主要对国内外学者在本选题领
域里所开展的相关研究工作进行综述。二战以来，国外发展经济学的学者们陆续提出
了一些贫困和反贫困的理论，最具代表性能理论有：恶性循环论、贫困陷阱论、出口
悲观论、大推进理论、依附论（或中心外围论）、二元结构论和两缺口理论等。国内学
者吴忠从贫困者个人素质方面、朱凤歧从社会历史方面、邹东涛从自然地理方面、陈
玉光从制度和体制方面来分别探讨了贫困的成因，等等。国内关于反贫困的对策与扶
贫方式主要有赈济式、开发式、小额信贷扶贫方式、NGO 扶贫方式、社会参与扶贫方
式等。
第三部分描述了南疆农村贫困问题的现状及特征，以全面了解南疆农村贫困问题
在过去和目前的基本状况。南疆农村贫困地区的现状主要是人口自然增长率高，人口
素质较低，人口密集且多分布在荒漠干旱区，人均宜耕地面积少，年均降水量少，水
资源在时间、空间上的分布很不均匀，森林覆盖率较低等。南疆农村贫困问题的基本
特征主要表现在区域性、民族性、不稳定性和经济结构单一性等几方面。
第四部分详细分析了南疆农村贫困的成因。南疆农村贫困的成因主要包括社会历
史因素、自然地理因素、经济因素、人文因素、政策和制度因素等。其中经济因素、
政策和制度因素是本文所探讨的关键。
第五部分在前述基础上分析了当前南疆农村反贫困所面临的主要问题，探讨了南
疆农村反贫困的思路，进而提出了相关的建议和对策。当前南疆农村反贫困所面临的
问题主要有：1、政府扶贫的低效性；2、反贫困进程中贫困农牧户、贫困县与上级政
府之间存在博弈行为；3、反贫困进程中的路径依赖与路径锁定等。为此，南疆农村反
贫困的主要思路应是扶贫制度的创新，而制度创新的内容主要包括两方面：一是市场
化反贫困制度创新；二是参与型反贫困制度创新。南疆农村反贫困的对策主要包括宏
观、中观和微观三个层面。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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第二章贫困与反贫困的一般理论研究
第一节 贫困概念的界定
贫困是一个动态的、历史的和地域的概念，它随着时间和空间以及人们思想观念
的变化而变化。和其它社会现象一样，不同的社会制度，不同的思想体系和不同的学
科对它的定义和看法是不同的。按照经济学的一般理论，“贫困一般是指物质生活困难，
即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必
要的生活资料和服务，生活处于困难境地。” ① 因为贫困是一个动态发展的历史性概
念，因此，同一时期，由于各个国家生产力发展水平的差异，各国对贫困的衡量标准
不同。而各个国家在不同时期由于生产力发展水平不同，对贫困的标准和类型的界定
也就不一样。因而，根据不同的划分标准，贫困可以分为不同的类型，根据贫困的程
度不同，贫困可以分为绝对贫困与相对贫困；根据生活质量的决定因素可以把贫困分
为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困；根据贫困的范围可分为广义贫困与狭义贫
困、城市贫困与农村贫困等。
一、绝对贫困
绝对贫困又叫生存贫困或温饱贫困，是指在一定的社会生产方式和生活方式下，
个人或家庭依靠劳动所得和其他收入不能满足基本的生存需求。这样的个人或家庭就
叫贫困人口或者贫困家庭。从生产方面看，他们由于缺乏足够的资金，因而无法进行
持续的再生产，而只能够维持简单的生产，并且呈萎缩趋势。从消费方面看，他们主
要的消费项目是为了维持生存的消费，即使是衣食住行等人类生存所需要的最基本的
条件，处于绝对贫困的人或家庭也无法获得，更不用说更高层次的文化消费了。
二、相对贫困
相对贫困是比较而言的贫困，它没有具体标准，“相对贫困是指某人或家庭与本国
平均收入相比处于一个较低的水平，……相对贫困线随着平均收入的不同而不同。”②
相对贫困是针对某个参照系而言的，它的参照对象就是相同社会环境下其他的成员，
世界银行认为收入只有（或少于）平均收入1／3 的社会成员就可以认为是相对贫困。
此外，相对贫困还与个人的主观感受有关系，穷人自身在刻画贫困时认为贫困包含重
要的心理范畴，如无权力、无发言权、依附性、羞耻和屈辱等。③ 随着穷人对世界的
了解越来越多，他们不但了解了城市人的生活，而且通过电影、电视、报纸等新闻媒
① 国家统计局:“中国城镇居民贫困研究”课题组和“中国农村贫困标准”课题组研究报告（1990）
② 康晓光:《中国贫困与反贫困理论》P.3,广西人民出版社(南宁)，1995 版
③ 迪帕·纳拉扬等:《谁倾听我们的声音》(世界银行发展从书),中国人民大学出版社,2001 版
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体了解更多的外国的生活，随着参照系的不断扩大，其心理落差和失衡感越来越强烈，
从而使得相对贫困感也越来越严重。此外，狭义的贫困主要是指物质的贫困，这种贫
困在不发达国家比较多，而广义的贫困是指物质、精神和社会环境等方面的贫困，是
指贫困个体享受不到作为一个正常人应该享受到的物质和精神生活。这种广义贫困在
经济发达国家比较居多。与相对贫困和广义贫困联系甚密的则是人文贫困。
三、人文贫困①
联合国开发计划署在《人类发展报告（1997）》中给人文贫困下的定义是：“人文
贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件
得不到满足，而限制了人的选择。”我们从这个简单的定义中可以看出，贫困不再被
简单地理解为衣食无着或收入低下，它的内涵被大大地丰富了，如果以此为标准来衡
量，当前我国农村人文贫困比经济贫困更为棘手。在农村就业人口中，大学文化程度
的只有0.05%，高中以上文化程度的仅占4.5%，而文盲和半文盲的比例却高达22.25%，
农民贫困不仅是经济贫困，更是知识贫困。
再来看，农村卫生方面的情况也不容乐观。四川省农调队所做的农村住户调查结
果表明，平均每万人只有医护人员3 人，有30%的农户的饮用水不能达到安全卫生标准，
45.3%的农户厕所人畜共用，农民的健康难以得到有效保障，甚至会因病致贫。据有关
部门对湖北、江苏、广东三省的农户典型调查，“因病致贫”占贫困户的比例高达30%。
农村的人文贫困还表现在农民获取知识、信息的渠道极其狭窄，根据四川省农调队的
调查，平均每百个农户有电话2.4 部，有线广播覆盖率仅达69%，有85.6% 的农户生
产安排依靠干部宣传，只有42% 的人参加过科技培训；而就全国来看，目前网络用户
中只有0.3% 的用户是农民，因特网在城市的普及率为农村的740 倍。显然，上述种种
不利条件限制了农民的进一步发展。创造和获取技术、信息能力的低下，基本社会保
障的滞后甚至缺失，严重妨碍了现代社会中农民的经济活动能力、收入创造能力以及
现代生活方式的实现。
此外，人文贫困揭示了贫困的根源在于人们生存、发展的基本条件得不到满足而
限制了人的选择。换言之，要消除贫困，就要尽可能地给人们提供选择的机会，就是
要使人们除了获取实物和服务的能力之外，还有实现长寿、身体健康、较高的受教育
水平以及能够自由地发挥自己的聪明才智去充分参与社会、经济和政治生活的能力和
机会。
四、贫困的衡量标准
国际社会通常使用收入指标组这个宏观指标来衡量一个国家贫困状况和反贫困成
① 傅宏波:“人文贫困之下的农村贫困”,新浪网www.sina.com.cn, 2005-11-15
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
9
就。收入指标包括人均 GDP、收入分配的基尼系数或最高收入与最低收入的比值，社
会指标包括小学入学率、儿童死亡率与预期寿命等。收入指标反映了经济意义上的贫
困状况，社会指标反映了社会意义上的贫困状况，它们组合在一起基本上全面地反映
了一个国家、一个地区或一个家庭贫困的概貌。我国国家统计局对贫困所下的定义是：
所谓贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可
接受的最低标准。所谓贫困线是指在一定的时间、空间和社会发展阶段的条件下，维
持人们的基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，贫困线又叫贫困标准，根据
上述贫困和贫困线的定义以及全国农村住户调查资料，选择农民人均纯收入作为标识
贫困线的指标。现阶段我国农村贫困标准的界定采用的是绝对贫困概念。我国贫困线
的确定方法是目前国际上广泛采用并适合中国国情的一种较先进的研究方法——马丁
法。其基本步骤是：
1、计算食物贫困线。首先根据营养学专家意见，选择日摄入量2100 大卡作为中
国农村人口维持基本生活需要的必需营养标准；其次，根据住户抽样调查数据，计算
中国农村人口维持生存所必需营养标准的实际食品消费结构，即平均食品消费量清单；
再次，根据低收入户所消费的食品价格，计算出最低食品费用支出，即食物贫困线。
2、计算非食物贫困线。在已知食物贫困线基础上，利用回归模型计算出那些没有
能力满足必须需求标准的住户的最低非食品支出，就是绝对贫困人口的最低非食物贫
困线。
3、将最低的食物贫困线和非食物贫困线相加，就可得出一定时期内我国农村人口
绝对贫困标准。比如经过计算，1984 年我国农村居民贫困线确定为199.6 元。此后，
再根据农村物价指数的变化，计算出1985 年以后各年的贫困线，这种确定农村贫困线
的方法，优点是集中了人们的基本生活需求的最重要的部分——食物消费，同时以合
理的比例考虑了衣着、住房、交通、燃料、用品以及医疗、教育、娱乐等消费费用，
而且比较简单，容易操作。1995 年，国家统计局将贫困线确定为530 元，2000 年国家
“八七” 扶贫攻坚计划完成时，将贫困标准确定为625 元。2005 年据中国社会科学院
农村发展研究所测算的国定贫困线为882 元（ 仅相当于全国农民年
平均收入水平的三分之一）。若按联合国每人每天收入或消费不低于１个购买力平价美
元（约折合2.5 元人民币）的国际贫困标准测算，则我国的贫困线标准应为约900 元
人民币。①
①“穷人经济学的伟大实践:中国式扶贫加速世界减贫进程”.新华网,2005-10-9
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
10
第二节国内外研究贫困与反贫困的理论
一、国外研究贫困与反贫困的理论
1、国外贫困理论的一般研究
二战以来，国外发展学者们陆续提出了一些理论，试图解释发展中国家的贫困问
题，帮助制定合理的工业化战略，最具代表性能理论有：（1）恶性循环论。该理论用
恶性循环来解释贫困的原因，并认为打破这种恶性循环的一条可行途径便是利用外国
援助与外国投资。（2）贫困陷阱论。贫困陷阱是指一种稳定的低收入、低储蓄状态，
除非存在着一个初始的大的推动，使低储蓄得到一个极大的提高，否则经济将始终停
留在贫困陷阱中。（3）出口悲观论。它认为发展中国家由于向发达国家出口的多属初
级产品，收入弹性低，因此很难有迅速的扩展。（4）大推进理论。该理论认为由于经
济中存在一些内在的阻碍因素，政府必须采取行动，同时推动一系列部门的发展，才
能使经济跨越一个门槛，进入顺利发展的轨道，进而摆脱贫困。（5）依附论（或中心
外围论）。该理论认为发展中国家要想摆脱贫困，不能依附发达国家与其进行贸易往来，
而应恰好相反，必须切断与它们的联系，通过进口替代来实现独立自主的工业化。（6）
二元结构论。该理论认为经济中存在着两个本质上不同的部门即现代部门（工业）与
传统部门（农业），仅当工业实现了足够快的扩张，将农业中剩余劳动力完全吸收后，
这种二元结构才会逐渐消失，贫困才会缓解。（7）两缺口理论。该理论关注的一个中
心问题是外资在帮助发展中国家最初的发展瓶颈上的作用，外资是帮助发展中国家经
济增长和摆脱贫困的启动器。
西方学者普遍认为，在迄今为止的一切社会中，贫困现象是普遍存在的事实。即
使“在有些情况下，一个国家的经济运行状态有可能接近其潜能，也就是说，在其生
产可能性曲线上运行，然而普遍的贫困依然是一个规律。”① 他们认为，人们虽然能减
轻、治理贫困，但无法从根本上消灭贫困。基于这一事实，许多经济学家和社会学家
便一直在努力探索贫困为什么会持续存在，贫困的原因究竟是什么，进而提出了一系
列研究贫困的理论。
2、马尔萨斯的贫困理论
最早提出贫困理论的专著是英国资产阶级庸俗政治经济学的鼻祖—马尔萨斯的
《人口论》。马尔萨斯贫困理论的要点可概括为三方面：第一，“两性间的情欲”会导
致人口在食物供应允许的范围内最大限度地扩张，人类自身的繁衍，在生物学所能承
受的极限未达到之前，通常是不会停止的；第二，人口的加速增长使劳动力的供给增
加，从而对既定的土地资源形成日益增大的压力，一旦这一过程趋于恶化，其结果只
能是饥荒和死亡的增长；第三，从长期看，食物供给的增长滞后于人口的增长，即食
① [美]夏普(A.M.Sharp)等:《社会问题经济学》(Economics of social Issues)P.17,中国人民大学, 2000 年版
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
11
物供应是按算术级数增长，而人口则是以爆炸性的几何级数增长的。在他看来，资本
主义社会中的贫困和罪恶并不是由资本主义私有制造成的，资本主义私有制不仅不是
贫困和罪恶的根源，恰恰相反，它是保持人口增殖同生活资料之间平衡的最有效和最
好的制度。他的结论是：造成贫困和罪恶根源在于人口规律本身。虽然马尔萨斯是站
在资产阶级的立场上来辩解劳动阶级贫困原因的，但他毕竟在理论上最早提出了贫困
问题。
3、马克思的贫困理论
马克思是从制度上来揭示贫困的根源的。马克思认为，在资本主义制度下，资本
家为了攫取更多的剩余价值，就不断地把剥削来的剩余价值中的一部分转化为资本，
扩大资本主义再生产。随着资本集中和资本有机构成的提高，资本家用于购买生产资
料的不变资本（C）相对增大，而用于购买劳动力的可变资本(V)则相对减少，从而出
现机器排挤工人的现象，产生相对过剩人口。马克思认为：“工人人口本身在生产出资
本积累的同时，也以日益扩大的规模生产出使他们自身成为相对过剩人口的手段。这
就是资本主义生产方式所特有的人口规律。”① 因此，失业和贫困完全是资本主义制度
的产物。马克思认为，资本积累的结果是资产阶级财富的积累和无产阶级贫困的积累，
它必将最终导致剥夺者被剥夺，从而彻底铲除无产阶级贫困和劳动折磨的根源。
4、纳克斯的“贫困恶性循环”理论
应该说，对贫困问题的真正的学术探讨是从 20 世纪50 年代开始的，当时一批发
展经济学家集中探讨了发展中国家贫困的原因以及摆脱贫困的出路问题，美国经济学
家罗格纳·纳克斯(R·Nurkse)就是其中的集大成者。纳克斯在1953 年出版的《不发达
国家的资本形成》一文中系统考察了发展中国家的贫困，探讨了贫困的根源和摆脱贫
困的途径，提出了著名的“贫困恶性循环”(vicious circle of Poverty)理论。
纳克斯认为，发展中国家之所以贫困，不是因为这些国家国内资源不足，而是因
为这些国家的经济中存在着若干互相联系、互相作用的“恶性循环系列” ，正是这些
恶性循环，致使发展中国家长期在持续的贫困封闭圈中徘徊，无法实现经济发展，而
在这个恶性循环系列中，主要是“贫困恶性循环” ，其产生的原因在于资本缺乏，资
本形成不足。从资本的供给方面看，发展中国家人均实际收入低，低收入意味着低储
蓄能力，低储蓄能力造成资本形成不足，资本形成不足使劳动生产率难以提高，生产
率低又造成新的一轮低收入，如此周而复始，形成一个“低收入——低储蓄能力——
低资本形成——低劳动生产率——低产出——低收入”的恶性循环；从资本的需求方
面看，发展中国家人均收入低，低收入意味着低购买力，低购买力造成投资引诱不足，
投资引诱不足使生产率难以提高，生产率低又导致新一轮的低收入，如此周而复始，
形成一个“低收入——低购买力——投资引诱不足——低资本形成——低劳动生产率
①《马克思恩格斯全集》，第23 卷，第692 页
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
12
——低产出——低收入”的恶性循环。这两个循环互相影响、互相作用，阻碍了经济
发展，从而必然使发展中国家长期处于经济停滞和贫穷的困境之中。纳克斯的命题实
际上就是“一国穷是因为它穷”(A country is poor because it is poor)。“贫困恶性循环”
理论的核心实际是说明发展中国家要想打破恶性循环和摆脱贫困，就必须大规模地增
加储蓄，扩大投资，促进资本形成。与之同时代的另一美国著名经济学家纳尔逊
(R.R.Nelson)在《不发达国家的一种低水平均衡陷阱理论》一文中，也得出与纳克斯一
致的结论。纳尔逊认为，发展中国家人口的快速增长是阻碍人均收入迅速提高的“陷
阱” ，必须进行大规模的资本投资，使投资和产出的增长超过人口增长，才能冲出“陷
阱” ，实现人均收入的大幅度提高和经济增长。
5、缪尔达尔的贫困理论——“循环积累因果关系”理论
缪尔达尔是享誉世界的著名的贫困问题研究专家，他的《富国与穷国》(1957 年)、
《亚洲的戏剧：一些国家的贫困问题研究》(1968 年)，堪称研究贫困问题的经典之作。
他在分析发展中国家贫困的原因时，提出了“循环积累因果关系”(circular and
accumulative causation)理论①，以此解释不发达国家因收入低下而导致的愈来愈贫穷的
困境。
“循环积累因果关系”理论用制度的、动态的、演进的方法，从另一个角度来研
究发展中国家的贫困。缪尔达尔认为，在一个动态的社会经济发展过程中，各种因素
互相联系，互相影响，互为因果，呈现出一种“循环积累”的发展态势：一个因素发
生变化（“起始的变化”）会引起另一个因素发生相应变化，产生“第二级变化”，强化
原先的因素，导致经济发展过程沿原先因素的发展方向发展。因此，这种发展关系不
是均衡的、守恒的，而是一种“累积性的循环”。在欠发达国家，由于人均收入水平很
低，导致人民群众生活水平低下，营养不良、医疗卫生状况恶化，健康受损，教育水
平低下，从而使人口质量下降，劳动力素质不高，就业困难；劳动力素质不高又导致
劳动生产率难以提高，生产效率低下；劳动生产率低又引起产出增长停滞或下降，最
终，低产出又导致低收入，低收入进一步强化了经济贫困，使发展中国家总是陷入低
收入与贫穷的累积性循环困境之中。缪尔达尔最后得出的结论是，收入水平低是导致
发展中国家贫困的重要原因(还存在制度等方面的原因)。缪尔达尔认为，产生低收入是
社会、经济、政治和制度等方面综合作用的结果，但其中一个最重要原因是资本稀缺，
资本形成不足，以及收入分配制度上的不平等。为此，他主张通过权力关系、土地关
系、教育等方面的改革，实现收入平等，增加穷人的消费，以提高投资引诱，同时增
加储蓄以促进资本形成，使生产率和产出水平大幅度提高，以提高发展中国家的人均
收入。他指出，人均收入的提高有助于克服“低收入的循环积累因果运动”。因为，收
①“循环积累因素关系”论是缪尔达尔于1944 年在《美国的两性处境:黑人问题和现代民主》一书中提出的，中心
是说明美国黑人的贫困问题。1957 年后缪尔达尔在《富国与穷国》、《亚洲的戏剧》等书中发展了这一理论，并用它
来说明发展中国家的贫困问题。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
13
入提高后，人民群众的生活水平、营养、卫生条件、健康、教育等状况也得到改善，
从而使人口和劳动力素质提高，进而引起劳动生产率和人的劳动积极性的提高，最终
导致产出水平和人均收入水平的进一步提高。人均收入的提高又会对下一期收入产生
更大的积累效应，从而形成一个正的“循环积累因果运动”。缪尔达尔贫困理论的最大
特色在于突破了纳克斯的悲观论点，强调通过制度上的一系列改革来提高资本形成和
收入增长。同时他还主张采取“地区不平衡发展”战略，即通过发达地区的优先发展，
形成“扩散效应”来带动其它地区的发展。
当然，在此值得一提的还有美国另一著名经济学家哈维·莱宾斯坦(H·Leibenstein )
在1957 年提出摆脱纳克斯“恶性贫困循环”困境的“临界最小努力”(Critical minimum
effort)理论。莱宾斯坦认为，发展中国家即使收入有所增加，但在一个落后条件下，任
何导致人均收入上升的刺激，都必然会促使人口的增长，最后使人均收入降到仅能糊
口的水平，又恢复到“类稳定均衡”状态( quasi-stableequilibrium)① 。要打破这种“均
衡”，就必须有一种“临界最小努力”，也就是说，必须在经济发展的初始阶段实行大
规模投资，使投资水平或投资率大到足以使国民收入的增长超过人口增长和人均收入
大幅度提高的水平，以巨大的投资力量“大力推动”经济走出“低水平均衡陷阱”的
泥潭，实现经济长期、稳定的增长。莱宾斯坦的理论，对于发展中国家认识自己的经
济现状、寻找发展的突破口和制订适宜的政策措施，都具有很大的启发价值。
6、舒尔茨的贫困理论—人力资本理论
鉴于早期发展经济学家过分强调物质资本在经济发展以及摆脱贫困困境的作用，
而对人力资本有所忽视的倾向，从二十世纪六十年代中期以来，以西奥多·舒尔茨
(Theodore· Schultz)为代表的一批发展经济学家转而注意和研究人力资本和经济发展
的关系。
舒尔茨认为，人的天生生产能力大致是相同的，国家和地区之间的人口质量和劳
动生产技能的差别是后天造成的，但这种后天的生产能力是可以通过各种渠道，诸如
通过医疗保健和营养、教育和训练来获得。舒尔茨的论断是：改善穷人福利的决定性
生产要素不是空间、能源和耕地，而是人口质量的改进和知识的增进。这也是舒尔茨
贫困理论有别于其它贫困理论的闪光之点。至于人力资本的形成和作用，我们在这里
将不展开赘述。
7、阿玛蒂亚·森(Sen·Amartyak)的贫困理论
森的贫困理论主要集中在他的《Development as Freedom》一文中。该理论的显著
特点在于突破传统流行的将贫困等同于低收入的狭隘界限，提出用能力和收入来衡量
贫困的新思维，拓宽了对贫困理解的视野。森认为：第一，贫穷是基本能力的剥夺
(Capability Deprivation)和机会的丧失，而不仅仅是低收入；第二，收入是获得能力的
① 纳克斯认为，贫穷国家的原因和结果都是贫穷，莱宾斯坦将这种状态称之为“类均衡状态”
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
14
重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；第三，良好的教育和健康的身体不
仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力；第四，
提出用人们能够获得的生活和人们能够得到的自由来理解贫困和剥夺。
森的贫困理论的落脚点在于：通过重建个人能力来避免和消除贫困。
森对贫困研究领域的另一大贡献是他对贫困程度测度指数的研究。首次提出了在
测量贫困程度时应该考虑贫困人口之间的收入分配。森认为，贫困发生率，又称“人
头指数”(Head-Count index)和平均贫困距(Poverty gap)这两种指数可以用来反映一个社
会的贫困状况的某些方面，但它们都有一个致命缺陷，即不能反映贫困人口之间贫困
程度的差异和贫困人口之间收入转移的效应。
二、国内研究贫困与反贫困的理论
从主观方面来说，个人素质低下是贫困内在的本质的根源，而其他因素是贫困的
外在原因（吴忠，1991）。关于贫困的成因，从社会历史方面来说，主要是长期受封建
主义和帝国主我的双重剥削和压迫的结果（朱凤歧，1996）；从自然地理方面来说，由
中国区域经济发展不平衡而导致的贫富差距问题主要是东西部问题（邹东涛，1996）；
从制度和体制方面来说，我国农村贫困的形成主要是受到我国传统经济体制及其发展
战略的影响（陈玉光，1996）。关于反贫困的对策与扶贫方式，我国反贫困战略的设计、
传递、接受等系统都需要进一步完善，扶贫方式应变赈济式为开发式（吴忠，1991）；
针对扶贫资金使用的低效率，对直接面向穷人的小额信贷扶贫方式的研究正逐渐趋于
成熟（吴国宝，2001）；针对政府扶贫出现的一些不可避免的弊端，NGO 扶贫方式（康
晓光，2001）和社会扶贫方式（李周，2001）开始成为一些学者关注的焦点；针对政
府主导型扶贫机制的缺陷，应改进政府参与我国农村反贫困的目标瞄准机制（刘冬梅，
2003），政府应瞄准贫困群体，对具有劳动能力的贫困人口，着力帮助提高自我发展能
力，而对丧失劳动能力的贫困人口，则给予必要的救济和救助，财政扶贫资金应重点
向贫困户倾斜，将好钢用在刀刃上；针对贫困人口对政府的严重依赖性，应改“输血
式” 的扶贫方式为“造血式” 的扶贫方式（王运启，2006），即根据当地生存环境和
当地资源状况因地制宜地教给这些贫困人口切实可行的脱贫致富方法，在此过程中也
给予自主择业和发展事业型经济的贫困人口一定的补贴和帮助，使这些人口彻底改变
不断依赖国家和政府的观念，转而依靠自己的双手去创造生存的价值和改善生活的贫
困状态。事实证明，这种“造血式”的扶贫取得了良好的效果，使更多的人脱离了贫
困，而不再重蹈“越穷越抚，越抚越穷”的覆辙。
1、国内学者刘春彦（1999）从劳务输出的角度研究了贫困问题，认为“农村贫困
人口劳务输出的实质就是借助政府反贫困的一系列经济手段，瞄准贫困人口中可进行
劳务输出的群体，打破区域性陷阱和恶性循环，借助中国东部城市化和城市功能分层
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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化的机会，将他们输出到东部经济发展较快并能创造大量就业岗位的地区，既为其培
训技能、更新观念和增加人力资本投入又为其创造收入、提高农村贫困人口的整体素
质、增强他们对机会的反应和把握能力，以期达到减缓贫困的目标，并扶助这一群体
实现自我积累、自我发展的良性循环，从而谋求经济增长的同时缓解和消除贫困。”①
2、曹文道（2000）从现代经济转型等理论的角度出发，认为“把扶贫工作重点转
移到领先科技进步和提高农民素质的轨道上，应用先进适用的科学技术和现代管理科
学，增强贫困地区农民自我积累和自我发展的能力，取得很好的效果，是反贫困机制
的一种创新。”②
3、田虎威（2000）则提出了参与型反贫困的反贫困对策，认为“为了实现社会经
济发展和消除贫困的双重目标，反贫困主体运用权力和手段对目标群体及社会资源实
行支配、协调、控制、管辖；同时组织贫困人口高度参与，并有效提高他们获取资源
和平等分享经济增长利益的能力，用法制原则规范政府、各种社会组织及贫困人口自
身的权、责、利关系。”③
4、胡吉红（2001）从文化扶贫的角度出发，认为“人的发展权利是多种多样的，
衡量贫困也有多种标准，有经济的，也有社会的、文化的。当前，文化因素已成为贫
困农村发展的瓶颈。”④
5、尚月佟（2001）从因素分析的角度出发，对发展中国家主要贫困因素进行了分
析，并初步重构了内外因兼顾的贫困化理论构架，又对贫困概念加入了新的因素，尤
其是加入了许多与经济全球化相关的内容，使贫困概念更为完善，更能适应经济全球
化时期的新形势，且对反贫困战略进行了重构，重视贫困人口及贫困国家的能力建设。
这对发展中国家今后反贫困斗争具有一定的指导作用。⑤
6、李嘉岩（2002）则立足于人口可持续发展来探讨农村反贫困问题，认为“贫困
人口的超计划生育给反贫困造成的难度决不能掉以轻心，低素质的贫困人口群体对扶
贫资金的使用效率之低应有充分的估计，总体贫困人口在市场经济中的不利地位增加
了交易成本，使这一群体摆脱贫困更为困难。因此除要运用以往扶贫工作成功经验外，
还要面对当前的新情况、新问题，寻求新的思路。”⑥
7、刘冬梅（2003）则以提高扶贫效率为目标，对市场经济条件下我国反贫困过程
中政府干预的内容、方式和影响进行了重新界定。对市场经济条件下政府干预反贫困
的必然性、政府角色转变的内容、中央政府和地方政府在角色转变中的关系和职能分
工、政府如何通过制度创新手段调动各方面参与扶贫开发的积极性等问题进行了仔细
① 刘春彦:《劳务输出和减缓贫困》第4 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（1999）
② 曹文道:《转型期中国反贫困机制与对策研究》第7 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2000）
③ 田虎威:《中国农村参与型反贫困研究》第3 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2000）
④ 胡吉红:《当前我国农村的贫困与文化扶贫问题研究》第1 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2001）
⑤ 尚月佟:《发展中国家贫困化理论与反贫困战略》第2 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2001）
⑥ 李嘉岩:《农村反贫困与人口可持续发展研究》第4 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2002）
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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的探求。①
8、王朝明（2004）认为，在当今社会，经济学要担负起拯救贫困的重任，还必须
张扬人文关怀的精神。只有从人文关怀的目的出发，才能在新世纪把中国的反贫困事
业推进到一个新阶段。针对中国的贫困问题，尤其是在转型期日渐醒目的城镇贫困的
治理，不仅要政府加大介入的力度，而且要发动广泛的社会力量的参与。要改变对社
会弱势群体和贫困群体的“年终关怀”为“终年关怀”。 除了使扶贫走上制度化、规
范化的轨道之外，还必须提倡与形成人人关怀贫困者和我贫困了有人关怀的社会风尚
和社会责任。②
9、颜廷武（2005）从农户层面探讨了家庭经济行为对区域反贫困战略的影响，他
从区域微观单元即农户角度出发，通过研究农户经济行为(包括分解行为和整体行为)，
来尝试破解家庭脱困与区域发展协同共进这一难题，最终实现家庭脱困与区域发展的
“双赢”目标。③
近年来，新疆维吾尔自治区的学者们和科研工作者们对新疆农村贫困问题的探讨
和研究不断深入并取得了一些成果。
任学军等（2001）通过对新疆贫困现状的调查和分析，提出了二十一世纪初新疆
农村应选择分类指导、区域扶贫的扶贫方式；左新敏（2001）也较为系统地研究了新
疆农村贫困问题；潘玉珍与王宁（2002）通过对新疆贫困状况的分析，对六大扶贫模
式做了仔细比较之后并选择出了适合于新疆农村的扶贫模式；牛林康（2004）则认为
新疆扶贫开发应始终把进村入户作为关键环节来抓，认真落实“五个到村入户”的措
施（扶贫规划到村，解决温饱责任入户；项目资金到村，效益覆盖入户；政策措施到
村，减轻负担入户；定点扶贫到村，干部帮扶入户；科技推广到村，培训和服务入户），
确保贫困农牧民受益。余晓明（2006）则从信息的角度来探讨了新疆农村贫困问题。
因受自身条件的制约，农民难以摸准市场的脉搏，信息不灵成为影响农民增收和脱贫
致富的一个关键因素。一是不知道种什么，由于农产品价格的起伏波动，农民的生产
种植安排同市场供求状况往往脱节，市场调节的滞后性在这里表现得尤为突出，结果
农产品涨价，大家就盲目跟进，一旦跌价，则农民利益受损；二是不能很好把握农产
品的出售时机，农民出售棉花表现得最为明显；三是农民把握不了购买农业生产资料
的时机。因而为使新疆贫困农村的农户早日脱贫致富，及时向贫困农户提供准确的市
场信息，政府应责无旁贷。④ 但从目前所掌握的资料来看，对新疆农村贫困尤其是南
疆农村贫困的系统研究尚不多见。
① 刘冬梅:《中国农村反贫困与政府干预》前言 P3-4,中国财政经济出版社,2003 年版
② 王朝明:《中国转型期城镇反贫困理论与实践研究》第8 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2004）
③ 颜廷武:《中西部地区农户经济行为与农村反贫困研究》第2 页,中国优秀博硕士论文全文数据库（2005）
④ 余晓明:“当前新疆农民的期盼和要求调查报告”,《调研世界》2006 年第1 期
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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第三章南疆农村贫困问题的现状及特征
第一节 南疆农村贫困问题的现状
一、南疆农村贫困区域自然现状
南疆农村贫困人口主要分布在南疆三地州。南疆三地州系指新疆克孜勒苏柯尔克
孜自治州(简称克州)、和田地区和喀什地区，位于塔克拉玛干大沙漠的西南端，依昆仑
山而列。其中和田位于自治区最南端，南依喀喇昆仑山与藏北高原相连，西南与克什
米尔地区毗邻，北部的大部分面积深入塔克拉玛干大沙漠的腹地；克州处于北昆仑山
和南天山的交汇处，北部和西部与吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦两个国家接壤；喀什处
于昆仑山以东，东邻巴州，西南与克什米尔地区接壤。这三地州在气候、土壤、水资
源等农业基因素方面非常相似，地域上又是连成片集中分布，而且在农业种植结构，
工农业产品，林果业品种上雷同现象非常严重。
1、克州①
克州 2004 年辖1 市3 县。境内群山起伏，地貌以山地为主，全州东西长约500 多
公里，南北宽约140 多公里，总面积7.09 万平方公里，平原占10%，山地占90%。2004
年全州有耕地面积34.93 万公顷，农村人均耕地面积1.5 亩，低于全疆平均水平，多为
低产田。克州是以柯尔克孜族为自治民族的多民族自治州，2004 年全州共有人口451946
人，其中少数民族人口425056 人，占总人口的94.05%；人口出生率15.1‰，自然增
长率10.99‰；农村人口348929 人，占总人口的77.21%。克州境内共有7 条河流，拥
有地表水年径流量80 亿立方米，但河流大多分布在山区，引水困难且利用率极低，州
内引用地表水15 亿立方米，全州有地下水资7 亿立方米，已开采利用1 亿立方米。克
州年总辐射高于全国同纬度地区，全年日照时数27000~30000 小时，日照百分率
62%~68%，适合各类作物及树林生长，山地半农牧区平均气温低，仅能满足牧草麦类
植物及林木生长；平原年平均气温11.2~12.9 摄氏度，气温日较差12~20 摄氏度，利于
干物质积累；年无霜期阿图什平原为243 天（全疆最长），阿克陶平原为210~230 天，
山区为160~180 天，北部高山区不足100 天；年蒸发量2000~3000mm，年降水量
60~120mm，气候干旱，属温带大陆性气候；广大山区和河谷地分布着天然林面积约
3.783 万公顷，草场面积333.97 万公顷，其中玉其塔什草原是南疆最大的草原。
2、喀什地区②
喀什地区 2004 年辖1 市11 县。全地区面积14.16 万平方公里，地势是西、南、北
三面环山，东面朝塔里木盆地开口，地形可分为平原、高山高原区。天然地形可分三
级：（1）南部高原地区为一级靠南有横贯东西的喀喇昆仑山，靠西有西高东低的帕米尔
① 克州政府网 www.kzlsnw.gov.cn
② 喀什政府网 www.kashi.gov.cn
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
18
高原，平均海拔高度征4000 米以上，此区川势险峻，沟堑纵横，多悬崖绝壁和冰川高
山；（2）高山向平原过渡的丘陵地带为二级，海拔高度在1500~3000 米之间，个别地方
长有原始森林；（3）环绕盆地边缘的冲积平原地带为第三级，海拔高度为1000~1500
米之间，地势出西南向东北倾斜，略有起伏。2004 年底，喀什地区总人口3487550 人，
少数民族人口3158200 人，占总人口的90.56%，农村人口2781800 人，占总人口的
79.76%；人口出生率14.4‰；人口自然增长率9.3‰。喀什地区处在暖温带大陆气候区。
因地形复杂，气候差异较大，大体可分为5 个气候区。（1）喀什平原气候区。此区包括
喀什北部和中部广大平原地区，年平均气温在11.4℃~11.7℃，年降水量39~64 毫米，
春夏秋冬四季分明。气温年变化和日变化较大，降水变化显著，日照长，蒸发强，气
候干燥，冬季低温期长，夏季长而炎热，春季升温快，常有倒春寒，秋季短促，降温
迅速，春季多大风沙暴，浮尘日数频繁。（2）沙漠荒漠气候区。此区包括巴楚南部、麦
盖提东部和叶城东北部，属塔克拉玛干沙漠荒漠区，大陆性气候极显著，年平均气温
在11℃以上，冬季寒冷，夏季酷热，冷暖变化剧烈，降水稀少，气候干燥，年降水量
在40 毫米以下，风沙多，日照强。（3）山地丘陵气候区。此区包括叶城中部，巴楚和
伽师北部，疏附、英吉沙和莎车西部，海拔1500~3000 米的山区丘陵地带。年平均气
温在11℃以下，冬季长，夏季短促，年降水量在70 毫米以上，主要集中在夏季时有大
雨，甚至常有暴雨或山洪发生，山区河谷地带气候适宜，夏季温热，冬季偏暖。（4）帕
米尔高原气候区。此区包括塔什库尔干塔吉克自治县大部分地区，年平均气温在5℃以
下，冬寒漫长，夏季温和，降水较少，主要集中在春夏两季，大风日数多，光照充足，
辐射强，天气晴朗。（5）昆仑山气候区。此区包括塔什库尔干塔吉克自治县南部和叶城
县南部的昆仑山地带，年平均气温在0℃以下，山峰终年积雪，气候严寒，空气干燥，
低压缺氧，风大沙多，天气多变，全年可分为冷暖两季，降水多在暖季，大风多在冷
季。全区有叶尔羌河流域和喀什噶尔河流域，大小河流共有10 条，其中较大河流有叶
尔羌、提孜那甫、克孜勒、盖孜、库山河等五条，全区河水年径流量114 士5.7 亿立方
米，还有地下回归水10 亿立方米，地下水总储量50 亿立方米，水电蕴藏量760 万千
瓦，易开发120 万千瓦。河流的来水特点是枯、洪期差异较大，6~9 月洪水期的径流量
为年径流量的60%~80%，此时水位涨落急剧，昼夜变化明显。喀什地域辽阔，土地总
面积1394.79 万公顷。已利用土地占土地总面积的27.6%(含农三师)。土壤有机质含量
较低，一般在1%以下。2004 年全区现有耕地403.94 千公顷，农村人均耕地面积2.18
亩。植物资源有高山植被、平原绿洲植被、荒漠植被、沼泽植被等。全区现有林地面
积35.53 万公顷，其中天然林22.93 万公顷，人工林12.6 万公顷，森林覆盖率达2.75%。
3、和田地区①
和田地区 2004 年辖1 市7 县。和田地貌特征南依昆仑山脉，北临塔里木盆地，南
① 和田信息港 www.xjht.gov.cn
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
19
高北低，并由西向东缓倾，地势由北部的海拔1050 米，上升到南部山地7167 米，山
区、山地北部平坦区界限分明，从地貌上粗略划分，一半为盆地，一半为山区山地，
人们活动区域大部分在海拔1500 米以下。和田地区国土总面积24.78 万平方公里，占
全疆的14.9%，2004 年耕地面积170.41 千公顷，农村人均耕地面积1.71 亩。和田地区
境内有大小河流36 条，河川总径流量71 亿立方米，季节分布严重不均衡，4~5 月份的
水量仅占全年水量的7%，绿洲区地下水可采量21 亿立方米，森林面积4.88 万公顷，
草地面积120.55 公顷。和田地区2004 年人口总数1717872 人，其中少数民族人口
1666988 人，占总人口的97.04%，农村人口1492976 人，占总人口的86.91%，人口出
生率16.74‰，人口自然增长率10.36‰。和田地区属于温带干旱性荒漠气候，日照时
间长，干旱少雨，年均降水量只有35 毫米，年均蒸发量2400 毫米以上，全年平均5
级以上的粉沙天气180~200 天，浮尘天气达260 天以上。
总之，南疆三地州人口自然增长率高，人口密集且多分布在农村地区，气候干旱，
降水量不足，人均宜耕地面积少，水资源在时间、空间上的分布很不均匀，森林覆盖
率较低，给人们的生活和生产造成了许多不利的影响，给南疆三地州的贫困农村实现
温饱和脱贫致富带来了很多困难，而贫困的存在又造成了生态环境的进一步恶化。
二、南疆农村贫困问题概况
截止 2004 年底，南疆三地州低收入贫困人口184 万人，约占全疆贫困人口总数
的82%，这三地州的国定贫困县市数目占全疆国定贫困县总数的68%，其中喀什地区
十二个县市中，就有六个国定贫困县和两个自治区定的贫困县，和田地区七县一市中，
七个县全部被列入国定贫困县，克州一市三县均属于国家重点扶贫困县市。
2004 年全疆农村居民家庭的人均收入2549 元，而喀什地区农村居民家庭的人均
收入1634 元，克州农村居民家庭的人均收入1406 元，和田地区农村居民家庭的人均
收入1176 元。在新疆15 个地州（市）之中，农村居民家庭的人均收入分别处于第13
位、14 位、15 位。① 南疆三地州于全国、全疆来说都属于贫困面较大的连片贫困地
区。2004 年三地州重点贫困县市的农民人均纯收入都低于全疆农村平均收入。②
（见图 3-1）
《新疆维吾尔自治区新阶段扶贫开发工作意见》（2004 年至2010 年）所确定的扶
贫目标是③：南疆的21 个重点国定贫困县到2005 年底农牧民人均年收入达到1800 元
以上，其中乌什、柯平、叶城、疏附、疏勒、伽师、莎车、阿图什、皮山、于田等县
① 《新疆年鉴（2005）》第133 页,新疆年鉴社,2005 年9 月出版
② 《新疆年鉴（2005）》第163 页,新疆年鉴社,2005 年9 月出版
③ 新疆维吾尔自治区扶贫办扶贫信息网，2003-12-28
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
20
争取达到2000 元以上，到2010 年上述贫困县的人均年收入争取达到3000 元，使贫困
农牧民的整体生活质量得到显著改善。可见南疆农村当前贫困状况离上述反贫困目标
还有相当距离，南疆农村反贫扶贫任务还相当艰巨。
图3-1 2004年南疆三地州重点贫困县市农民人均纯收入（元）
资料来源：《新疆年鉴（2005）》
0
500
1000
1500
2000
2500
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南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
21
第二节南疆农村贫困问题的基本特征
一、区域性特征
自二十世纪九十年代以来，新疆的贫困已从大面积的全局性贫困阶段进入到局部
的区域性贫困阶段。到1999 年底，全疆所剩55.2 万特困人口中92.5%分布在南疆四地
州的农村地区，其中和田、喀什两地区占85%左右。至2004 年底，新疆农村牧区有低
收入贫困人口约224 万人，占全区农牧人口的23.3%，贫困人口绝大多数集中在南疆各
地州，呈集中连片的区域性分布，贫困人口比例高，数量几乎是前几年的六倍。①
这些地区地处塔克拉玛干大沙漠周围，其共同的特征是自然环境恶劣，自然灾害
频繁，基础设施条件差，交通不便，信息不畅，且主要是干旱区、风沙区、地方病高
发区以及少数民族聚居区。这种贫困人口高度集中分布，不能用区域之间的社会经济
制度差异来解释，也不能用区域之间的人口天赋来解释，相对于社会经济条件而言，
自然条件对这种贫困人口的分布具有更深刻的影响。由于地处偏远，土地贫瘠，人地
矛盾严重，交通不便，人畜饮水困难，自然灾害频繁，导致科技落后，信息闭塞，教
育水平低，有些地区甚至不具备基本的生存条件，成为经济发展的“死角”，使脱贫致
富难度加大。
二、民族性特征
由于历史的原因，南疆少数民族人口的居住环境非常恶劣。南疆和田、喀什地区
的人口以维吾尔族为主，产业以农业为主，这里是新疆开发最早的农区，生态环境脆
弱。克州主要居住克尔克孜、维吾尔等民族，产业以牧业为主，多是高山荒漠。自解
放后，我国推广的公共卫生服务和少数民族可以多生育的政策，致使迅速增加的人口
给少数民族地区原本脆弱的生态环境不断增加了新的压力。牧区草场严重退化、农区
严重沙漠化等都是最好的例证。此外，少数民族聚居区，居住环境封闭，观念转换迟
缓，外加某些传统风俗和迷信，阻碍了现代生产工具的使用和科技推广。所有这些因
素都导致了这些地区区域经济的落后，在南疆，目前贫困地区贫困人口中少数民族占
到90%以上。此外，民族地区的不稳定因素也影响其投资环境的改善和经济的迅速发
展。
三、不稳定性特征
根据新疆维吾尔自治区农村调查总队贫困监测的抽样调查分析，南疆一些县贫困
发生率高达30~40%，到1998 年底，全区25 个国定贫困县贫困人口为71.5 万人。据
① 新疆维吾尔自治区扶贫办:《新疆扶贫概况》,2005 年6 月30 日
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
22
农业部门1998 年的统计，全区人均纯收入650 元以下的贫困人口有114 万。原因有三
个：一是扶贫部门的非在册贫困人口、隐性贫困户未作为贫困人口；二是最初工作方
法有疏漏；三是贫困监测方法不完善。另外，目前的动态温饱线是按国家规定的1990
年的不变价500 元温饱标准确定的，是一个非常低的标准。1998 年底统计的已解决温
饱的90 余万人，由于自身积累少，经济基础薄弱，具有很大的不稳定性，而且贫困人
口集中的地区自然灾害频繁。刚脱贫的人口抵御自然灾害能力极差，其中有很大一部
分在正常年景可保持温饱水平，而在不正常年景又可能返贫，因灾、因病致贫人口也
较多。南疆地区1997 年返贫率为9%，1998 年为11%，都高于“八七扶贫攻坚计划”
中规定的返贫率应控制在 5%以下的目标要求。1998 年贫困人口连片集中的和田地区
皮山县发生地震，结果使2493 户共11957 人返贫，返贫率达到36%以上。2004 年6
月23 日，岳普湖、伽师两县遭受大风冰雹袭击，造成两县10 个乡镇，52 个村受灾，
其中扶贫开发重点乡8 个，扶贫开发重点村27 个，贫困户4780 户共22796 人。此次
灾害经济损失3431 万元，其中，贫困户直接经济损失达1413 万元，户均2956 元，人
均620 元，受灾贫困户全部返贫。可以说，自然灾害造成返贫已经成为一种客观存在，
常使扶贫成果前功尽弃。这些受灾贫困户往往只能从国家得到一部分补助，大部分还
要靠自己努力，而受灾后家庭经济状况的巨大变化，又严重制约了这部分贫困人口发
展生产、增加收入、解决温饱的能力。这种脱贫又返贫的不稳定局面是今后扶贫工作
中必须正视和需要努力解决的问题。①
四、经济结构简单化
南疆农村贫困地区的经济结构体系中，主要具有以下四个基本特征：
1、产业结构单一，表现为典型的“一头重” 。第一产业比重大，平均占到 60%
以上，和田地区则高达90%以上；在第一产业中，种植业比重大。南疆农村贫困人口
多以种植业为主，收入来源单一，长期在“低收入—低投入—低生产率—低商品率—
低产出率—低收入”的恶性循环圈中越陷越深，难以走出贫困。
2、贫困农牧户自我积累和自我投资能力低下。由于收入低，仅能维持温饱，积累
少而无力进行再生产投资，致使经济发展水平长期低下。
3、经济效益差，主要体现在每个劳动力创造的纯收入上。南疆贫困地区农牧民人
均纯收入1999 年为878 元，远低于全疆同年平均水平1473 元。2004 年自治区30 个
重点贫困县（其中80%以上分布在南疆四地州）农牧民人均纯收入虽然达到了1498 元，
比2000 年增加518 元，年平均递增11.2%，但与自治区平均水平2268 元仍相差770
元，仅相当于全区平均水平的66%。随着我国市场化程度的深化，作为社会弱势群体的
贫困人口今后增收所面临的市场环境更加艰巨，增收幅度要进一步提高，难度也将更
① 喀什地区扶贫办:《喀什地区扶贫开发工作调研报告》,2004 年8 月28 日
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
23
大。贫困监测表明：全自治区30 个重点县贫困人口恩格尔系数目前为56.9%,生活仍处
于勉强度日水平，而这些贫困人口大多数分布在南疆农村地区。①
4、城镇发育迟缓，聚集效应小，对乡村的经济辐射能力小。由于受历史和自然地
理等各种因素的影响，新疆尤其是南疆地区的城镇发育相当迟缓，聚集效应很小。比
如2002 年，新疆地区城镇密度仅为1.0 个/万km2，每万km2 尚不到一座城市，而全国
和西部的城镇密度分别是20.68 个/万km2 和7.90 个/万km2。②过稀的城镇密度使得新
疆尤其是南疆农村贫困地区很少受到城市文明、特别是大中城市文明的辐射和影响，
无法形成经济规模，这严重制约着南疆农村贫困地区的脱贫致富和社会经济的可持续
发展。
① 新疆维吾尔自治区扶贫办:《新疆扶贫概况》,2005 年6 月30 日
② 年福华,姚士谋:“新时期西部城镇发展战略初探—以新疆为例”,《干早区资源与环境》第 17 卷第4 期,2003 年
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
24
第四章南疆农村贫困问题的成因
第一节 南疆农村贫困成因的自然地理因素
一、地域自然环境差是造成南疆农村贫困的客观原因
地域的自然禀赋对一个国家或地区社会经济发展产生重要影响，也是人类至今无
法完全克服的困难。造成贫困的原因一方面是自然条件差。南疆农村贫困人口多处自
然条件恶劣、土地贫瘠、生态环境脆弱的干旱区、风沙区等，自然灾害极其频繁，这
些地区农业生产条件差，交通闭塞，信息不灵，生产技术落后，商品经济不发达，生
产力水平低下。另一方面是因为政治原因，国家在这些地区投资力度极小，造成基础
设施极差，抵御自然灾害能力较弱。
二、生态环境脆弱是制约南疆农村经济发展的瓶颈
南疆农村森林植被覆盖率低，沙漠化始终威胁着绿洲的生存。随着社会经济的发
展，能源和森林资源的消耗量也逐渐增加。绿洲外围的荒漠植被是绿洲的天然屏障，
由于工农业生产和人民生活用水逐渐增加，荒漠植被受到严重的影响，荒漠化加剧，
宏观生态环境有恶化的趋势。综合分析南疆农村贫困地区目前的生态环境问题，可归
纳为以下几个方面：
1、水资源分配失调引起水土不平衡，造成生态环境恶化①
南疆地区虽河流众多、点多面广，但水利基础设施薄弱，缺乏骨干控制性水利工
程，多数已建工程建设标准低，配套不完善，工程设施老化，效益低下，在这种水利
设施条件下，无法实现水资源的合理配置、适时调度、高效利用、环境保护和保证供
水。南疆地下水开发利用规模小，利用效率不高，有些地区地下水开采量已接近或大
于当地可开采量。有些地区地下水开采量很小，易形成土壤次生盐碱化。南疆水资源
利用效率低，表现为农业用水浪费和灌溉缺水并存，绿洲大量引用地表水，造成绿洲
内部地下水位上升，土壤次生盐碱化严重。
2、水土开发与水资源短缺的矛盾日益尖锐，严重威胁南疆农村生态系统的
平衡②
在历史时期绿洲生态环境负效应，主要受河流水量、水系和湖泊变迁、风沙运动
和自然灾害等气候变化影响，土地退化为沙漠、戈壁或沙丘覆盖的荒地。进入二十世
纪以来，尽管迅速扩大了人工绿洲，并改善了局部环境，产生了好的生态环境效应一
面。虽在这100 多年的历史中有气候干旱化的趋势，但人类活动的影响已大大超过了
① 郭怀成,张振兴,陈冰,邹锐,张宁:“西部地区反贫困与生态环境可持续性研究”,《北京大学学报》(自然科学版),2004
年,第40 卷。
② 韩德林:《新疆人工绿洲》,中国环境科学出版社(北京),2001 年版,第15~23 页
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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气候变化，其中人类对水量的支配和控制将成为绿洲生态环境效应的主导因素，如灌
溉水利工程、地下水开发、人工绿洲建设、造林，植被种植和过牧、毁林等，直接威
胁着天然绿洲的稳定和存在；水资源的过渡开发使得天然绿洲失去了水资源的安全保
障，产生了大面积土地退化和绿洲生态环境负效应。例如：喀拉喀什河下游开垦的14000
公顷耕地，已有4000 多公顷发生沙漠化。由于水资源有限，一定数量的水资源只能维
持一定面积的绿洲，天然绿洲和人工绿洲的水分供给原保持着相应的平衡，一旦增加
了人工绿洲的水分供给，天然绿洲就将因失去水分生态平衡而迅速退化，其防御风沙
袭击的能力也将大大减弱。
3、人口增长过快与能源短缺之间的矛盾日益突出①
人口增长过快势必会带来不利的环境问题，南疆农村贫困的刚性在很大程度上是
由于人口数量增长过快对脆弱的生态环境产生了严重压力而造成的。随着历史的发展，
南疆农村人口数量不断增加，由于对粮食的需求日益扩大，人们只有通过两种手段来
达到粮食的供需平衡。一种是扩大耕种面积，另一种是在有限的土地上，加强耕种强
度，延长种植年限，缩短休闲期。较低的粮食单产迫使人们不断开垦新的土地。与全
国其他省份相比，整个新疆的粮食单产都是偏低的。南疆地区的粮食单产比全疆粮食
单产更低，我们还会发现这些地区的土地生产能力更差。例如，南疆三地州2004 年的
粮食单产平均为452.6kg/亩，而全疆的平均水平则是520kg/亩。因此，在粮食单产较低
的情况下，当粮食的增长速度慢于人口的增长速度的时候，人们就会大量开垦边缘土
地，甚至通过毁林开荒的方式来不断扩大垦殖面积，从而缩小粮食的供需缺口。但是，
一旦开出的耕地所需要的水源或者水量难以得到保证时，由于当地自然条件恶劣，土
壤质量低，开垦后的旱作农业，在强劲的风力下，风蚀严重，土地很快发生退化，最
终走向沙化。在1950 年到1988 年期间，全疆年均开荒面积达到9.5 万亩。特别是在塔
里木河流域，那里曾经大规模毁林开荒，使胡杨林资源遭到严重破坏。流域的胡杨林
1958 年尚有46 万公顷，1978 年锐减到17.5 万公顷，减少62%。南疆农村生态环境脆
弱地区同时也是能源极其缺乏的地区，即“四料”（燃料、饲料、肥料和木料）缺乏的
地区。当地居民每天生活能源来源只能靠居住周围的薪材林或荒漠植被。随着人口数
量的增长，这些人口的能源问题就显得格外严峻。农村人口占南疆总人口的70%，城
镇人口仅占30%。现在，农村能源严重短缺，缺能户占有相当比例。南疆不少地方的
农户，夏天甚至只煮一顿饭，可见缺柴问题的严重性。为了维持生存，农民只有不断
开发已经非常贫瘠的土地，致使荒山丘陵的灌木，包括田间地头的野生灌木不断遭砍
挖，田地里的根茬、牲畜粪便都作为燃料，这样，土地愈来愈贫瘠，生态环境越来越
恶化。因此，只要这些地区的能源问题得不到解决，滥伐的现象就一日不会停止。在
塔里木盆地边缘，最大破坏就是人们过度的开采。荒漠植被红柳、梭梭、胡杨等，是
① 郭怀成,张振兴,陈冰,邹锐,张宁:“西部地区反贫困与生态环境可持续性研究”,《北京大学学报》(自然科学版),2004
年,第40 卷。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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当地人们重要的甚至是唯一的燃料来源，每年进入沙漠地带砍挖红柳、胡杨的人数以
万计。在巴楚县一带，20 世纪50 年代普查时有红柳、胡杨等150 万亩，但到20 世纪
80 年代初期只剩下不足10 万亩了，除了有一部分是因水源的变化而消失外，绝大部分
是由于砍挖消失的。和田河绿洲共有人口80 余万人，半数以上的居民靠烧柴度日，其
余也要用烧柴补充燃料不足。初步推算，每年和田河绿洲就要耗用近30 万吨柴，即使
一半取自人工植林，每年也要耗用15 万吨自然林木，这相当于5 万亩自然生长状态下
荒漠林的平均储量。结果，和田河绿洲外围植被大量丧失，沙漠不断南侵。更为严重
的是，这种不顾环境的强行采挖仍在继续，即使是在策勒、民丰这些沙漠化已逼近县
城的重点沙化区，每天都可以看到进出沙漠的砍柴大军。其砍挖的范围已深入到沙漠
几十公里甚至上百公里，不仅仅砍伐地面部分的枝条，而且挖根掘干，不是零星点点
而是成片成片地砍挖。
第二节 南疆农村贫困成因的经济因素
一、南疆农村贫困成因的微观经济因素①
1、人均宜耕地少且耕地质量差
南疆农村贫困户缺乏重要的生产资料，特别是土地，实行土地承包以后，增人不
增地的情况下，人均耕地资源少的地区，导致一些农民的生活困难。2004 年，南疆三
地州的贫困农户平均家庭耕地7.7 亩，人均耕地1.54 亩。其中克州农户人均耕地只有
0.93 亩，喀什地区农户人均耕地1.67 亩，和田地区农户人均耕地1.45 亩。② 据 2004
年国家统计局的数据，新疆农村农户人均经营耕地面积是2.57 亩，南疆农村农户人均
土地低于自治区的平均水平，且大都较为贫瘠，均有不同程度的沙化或盐碱化。贫困
地区的少数民族农民“靠地吃饭” 的思想十分普遍。土地带给农民吃穿的同时，也把
他们给牢牢拴住了。南疆各地州各级地方政府增加农民土地的方法是开荒土地和移民
搬迁，被调查的和田县吾宗肖农村扶贫开发区，阿图什市上阿图什乡阿克买拉移民开
发区，通过建立移民开发区、移民搬迁增加农户的土地，人均耕地达到2.5 亩，有些农
民当年搬迁，当年脱贫。但是建立移民开发区需要国家的大量投入，先搞基础建设。
由于观念因素，有些贫困农户不愿搬迁。移民搬迁工作的难度大，既要解决大量搬迁
资金，又要说服贫困农户搬迁。
2、经济收入低，农民债务沉重，扶贫资金沉淀，负担较重
被调查的贫困农户每个家庭平均欠债 2320.8 元。其中每个家庭从银行平均贷款
2018.75 元。1998 年开始发放商业性贷款，各种优惠贷款减少，国家每年给和田地区贷
① 宋岭等:《南疆三地州与伊犁州扶贫开发调研报告》（以下简称《调研报告》）,2003 年
②《新疆统计年鉴（2005）》P.356.
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
27
款2 亿多，但只落实0.2~0.3 亿元，占10%左右。通过银行改革，原乡村的分行都撤掉，
影响发放收回贷款。扶贫专项贷款因难还，农业银行也不愿再贷，扶贫新项目难以安
排。在和田地区“八七” 攻坚中沉淀下来的资金难以回收，大量的实物贷款由集体背
负，不良贷款5 亿多元，相当一部分无债务人，部分贷款也有挪用现象，有的债务人
无偿还能力。在喀什地区，至2003 年应收回的扶贫贷款7161.76 万元，只收回了1676.8
万元，占应回收的23.4%。农民负债经营，欠款多，欠款年年增加，负担越来越重。
这些长期欠款严重影响了农民生产积极性，对增收也带来负面影响。农民仍然要承受
很多的不合理的负担。乱罚款、乱收费、乱摊派的“三乱”现象影响农民收入的增加。
义务劳动时间较长，此外由于南疆地区缺水干旱，农业生产条件差，农民的义务劳动
时间较长，所调查的贫困农户平均义务劳动时间61.14 日，农民参加水利、修路等免费
义务劳动。这种义务劳动加重了贫困农民的劳动负担，降低了其生产积极性，形成了
经济收入低下的恶性循环。
3、贫困农民受教育水平低，劳动技能差
被调查的贫困农户的平均家庭人口 5.1 人，劳动力2 人。贫困家庭劳动力中文盲人
占13.68%、小学文化水平的占56.68%、初中文化水平的占23.16%、高中文化水平的
占5.26%、中专文化水平的占1.05%。贫困农户中70%的家庭成员的文化水平是小学以
下文化程度，他们仍沿用传统的方法在自己承包的土地上经营，对他们来说，身无其
他技艺，离开土地就失去生计。皮山县科克铁热克乡贫困人口20521 人，占全乡总人
口的72%，全县贫困人口的47%，人口整体文化素质差，难以推广新科技。如：玉米
良种贵，而自留种便宜，贫困农户不愿种良种，经过4 年的时间，确实看到了好处，
才有一定的积极性改种良种。
4、乡镇企业欠缺，农村剩余劳动力转移受阻
乡镇企业曾经是农村剩余劳动力就业的主要载体。然而，南疆贫困地区的乡镇企
业极度欠缺，农村剩余劳动力无处转移。在市场经济的新形势下，尤其是在人均耕地
严重不足，靠粮食、棉花涨价增收的路子越来越艰难的情况下，通过农村剩余劳动力
的转移，既能直接增加农民的收入，又能提高农业劳动生产率。在新疆所有的“脏、
重、累”活几乎都是外地民工来做的，每年都有大量外地民工来新疆拾棉花，据有关
专家计算，如果每年拾棉花市场有三分之一被新疆农民占有，那么新疆农民人均收入
至少要增收12 元。自2002 年秋季以来，南疆一些地区把农民组织到北疆拾棉花，收
到了良好的效果。
二、南疆农村贫困成因的宏观经济因素
1、南疆农村贫困地区财政自给率低，自我积累和发展能力薄弱
南疆农村贫困地区陷入“输血型”财政的困境，财政的拮据导致地方投资能力低
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
28
下，经济发展高度依赖国家和自治区的资金投入。南疆各贫困地州对外经济依附性强，
如：2004 年克州、喀什、和田财政自给率分别为7.71%1.95%，和1.12%。
表 4-1 南疆三地州地方财政收入与支出对比(单位：万元)
2004 年
地方财政一
般预算收入
位次
地方财政一
般预算支出
位次
百分
率
克州 6750 15 87532 11 7.71%
喀什57064 8 293124 2 1.95%
和田19956 14 178839 8 1.12%
资料来源：2005 年《新疆统计年鉴》
经济依附强的原因在于资本的缺乏。科学技术是第一生产力，《科技进步法》规
定，按照国家标准，在贫困地区，每年科技支出应占当年财政支出的0.5%~0.7%，按
此比例，如和田地区科技支出每年应为300~400 万元，但该比例远未达到，结果使贫
困地区再生产能力和脱贫致富能力受到严重影响。
2、南疆农村贫困地区产业结构单一、层次低下
在被调查的南疆农村 95 户贫困家庭中，第一产业投入平均每家1083.8 元，第三
产业投入平均每家1419.1 元，平均每家现金总收入2218.4 元，平均年人均收入426.2
元。平均人均收入少于地方的统计数字，且现金收入基本上是靠卖畜牧和打工而来的。
在农民眼里，收益最快的是畜牧业，因此农民对畜牧业很感兴趣。贫困农户普遍的特
点是生产水平低，生产项目简单和投入少。贫困农户出售的商品除了棉花、粮食和少
数的畜牧以外，几乎没什么别的。南疆地区，2004 年从事第一产业的劳动力占总劳动
力的比重82.32%，非农业劳动者占劳动者总数的比重为17.68%，这说明大量的劳动力
被束缚在土地上。与其他产业相比较，农业对生态环境的依赖性更强，关系更为密切。
有些贫困地区自然环境的恶化，直接影响农业生产，阻碍反贫困的进程。由此可以看
出南疆农村经济发展水平较差，层次低下，结构单一。①
第三节 南疆农村贫困成因的人文社会因素
一、科技文化不发达，人口素质偏低
在南疆农村少数民族贫困地区，人口素质偏低，科学文化水平低，思想观念落后，
这种素质状况极大的制约着南疆少数民族贫困地区的发展，是造成他们长期陷入贫困
① 新疆维吾尔自治区扶贫办:《新疆扶贫概况》,2005 年6 月30 日
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
29
的主观根源。①
1、南疆农村少数民族贫困人口素质状况不佳主要通过人的健康状况表现出来。
在南疆农村少数民族贫困地区，由于长期处于低收入状态，温饱难以解决，人们
的饮食结构失调、营养不良，同时生活方式落后、卫生条件较差，导致了南疆少数民
族贫困人口的健康状况不佳。新疆少数民族贫困人口的患病率很高。以和田为例，妇
女儿童常见病已经成为和田地区的一个突出问题。据2002 年资料统计，和田妇女妇科
病的发病率高达80%以上，7 岁以下儿童常见病发生率为47%（贫血、肺炎、腹泻、
佝偻病、破伤风、麻疹等）。在和田地区，地方病发生率（碘缺乏病）为24.67%。② 南
疆农村少数民族贫困地区医疗设施严重不足，而人口却增长过快。在贫困人口主要集
中的和田地区，2002 年人口出生率为16.74‰，高于全疆15.3‰的平均水平。③ 疾病和
高人口出生率成为南疆农村少数民族贫困人口陷入贫困和返贫的主要原因之一。
2、南疆农村少数民族贫困人口素质不佳还通过受教育水平表现出来。
南疆农村少数民族贫困地区的科学文化教育比较落后，水平不高，这一点可以从
以下数字中得到说明：2000 年第五次人口普查显示，和田、喀什、克州地区的受教育
年限均低于全疆的平均水平7.74 年，尤其以和田、喀什为最低，其中和田县和墨玉县
的受教育年限分别仅达到5.94 和5.74 年。④ 落后的经济制约了教育的发展，反之，由
于教育的匮乏，限制了人口素质的提高，进而阻碍了经济的发展。提高贫困人口的科
学文化素质已经成为未来南疆农村少数民族贫困地区脱贫致富的关键。
二、社会习俗与观念问题
1、社会习俗问题
在南疆农村少数民族贫困地区，宗教氛围十分浓厚，导致人们对教育的重视不够，
对人们素质的提高产生了许多不利的影响。由于宗教信仰意识强，人们一辈子辛苦劳
动而挣的储蓄，多用于婚礼、葬礼、宗教等非生产性活动，很少考虑积累再生产。南
疆贫困地区特殊的民族、社会结构、语言、文化、风俗习惯和宗教意识等方面的障碍
和特殊性，使得农村人口流动和转移比率很低。主要原因是到异地就业的农村劳动力
大部分是穆斯林，在饮食及其他风俗习惯方面与外省区的差别较大。所以南疆少数民
族劳动者的流动数量少，速度慢。因为许多少数民族村民不懂汉语，从一个单一的维
吾尔族社区突然跨入一个文化气氛完全不同，异质性非常大的另一个民族社区，对他
们来说很难适应。虽然维吾尔族村民有较强的迁移愿望，但由于维吾尔族社区与更大
社区过大的自然距离、社会距离、自身人口素质、特别是社会人文结构和习俗阻碍了
① 毛家瑞、孙孔懿:《素质教育论》,人民教育出版社,2001 年7 月版
②《调研报告》第27 页
③《新疆年鉴（2003）》第 456 页
④ 新疆维吾尔自治区人口普查办公室:《2000 年第五次人口普查手册》,2001 年12 月
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
30
他们向社区外的流动。
2、思想观念问题
南疆农村少数民族贫困人口的思想观念较落后，这些落后的思想观念反过来又影
响着他们的生产和生活，如此恶性循环，是造成他们长期难以脱贫致富的一个重要原
因。这些落后的思想观念归纳起来大致有以下几个方面：
（1）市场经济观念淡薄。南疆农村贫困人口绝大部分是少数民族，他们传统的交
易方式就是“巴扎”（通常的集贸市场）。巴扎通常有固定的交易时间的地点，每天在
不同的县乡村，并且在巴扎上交易的多为农副产品。由于巴扎多是区域性的，贫困人
口就只能将自己生产的农副产品拿到当地的巴扎交易，以获得最基本的生活资料。从
现代市场理论来看，巴扎这种交易方式属区域性市场，交易区域封闭，交易时间固定，
交易信息闭塞，交易数量少、规模小，市场上的供求关系不平衡，产品结构单一。不
少贫困户对市场的认识比较肤浅，在生活上多追求够吃够用。
（2）生育观念落后。南疆贫困农民认为其收入主要受两个因素的制约：一是耕地
数量，二是家庭所拥有的劳动力数量。在这种观念的导向下，他们再穷也要生孩子，
尤其是男孩。“多生才有劳动力”，仍然是贫困家庭认为有饭吃能致富的有效办法。2000
年新疆人口普查资料表明，南疆三地州家庭平均每户人数均超过4 人。在和田地区，
2002 年人口出生率为16.74‰，高于全疆15.3‰的平均水平。①
（3）依赖心理严重。南疆农村少数民族人口依赖心理严重，“等、靠、要、破罐子
破摔”的心理较为普遍。不少贫困农户认为没有粮吃会有救济粮，没有衣穿会有百家
衣，贫困农户大多对未来预期不佳，没有模样示范，没有美好憧憬，他们对投资教育
信心不足，被动接受贫困命运者居多。
上述这些落后的观念，使南疆少数民族贫困人口长期陷入泥潭，无法自拔。观念
落后是贫困的主观根源所在。
第四节 南疆农村贫困成因的政策和制度因素
一、政策因素
自改革开放以来，我国采取的是增长目标优先模式。按照梯度发展理论确定重点
发展区域的先后次序，让东部沿海地区优先发展起来，成为中国经济的核心地带，再
通过其辐射作用分层次地逐步激活中西部的生产力，实现先富帮后富，最终达到共同
富裕的目的。在这种思路的指导下，国家将有限的资金投入到东部地区并辅以各种优
惠政策，促进东部地区的快速发展。这一模式的运行使东部地区经济高速增长，但其
① 《新疆年鉴（2003）》第456 页
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
31
增长并未产生应有的辐射作用，相反在东西部地区差距不断拉大的情况下，西部地区
的大量资金、人才流向东部，各种财富在东部积累，形成了明显的“马太效应”。这使
处于西部的新疆在经济发展中本来就缺乏的资金、人才等要素更为缺乏，严重地阻碍
了其经济和社会发展。此外，尽管中央和地方政府都再三强调重视农业，出台了一系
列加强农业发展的措施，但在现实生活中由于农业比较利益低及重工轻农宏观政策导
向的惯性作用，导致了对农业的长期投入不足，阻碍了农业的发展，这也使得南疆农
村贫困地区基础设施落后，农牧业生产力水平低下。
另外，受急于求成思想的影响，政府制定了一些硬性的扶贫计划和政策，各级政
府在反贫困的进程中难免会出现一些急躁冒进行为，单纯为反贫困而反贫困，结果使
反贫困行动孤军深入，欲速不达，严重者甚至前功尽弃。新时期扶贫开发的目标和政
策由单纯的经济发展、单纯的反贫困转变为经济和社会统筹发展。统筹发展就是扶贫
开发要克服单纯以经济收入或经济增长速度来衡量发展水平的观点，既要以经济发展
为重点，着眼提高低收入贫困人口的收入水平，又要兼顾贫困乡村的科技、教育、文
化、卫生事业的发展，做到经济与社会、经济与政治、文化协调发展；也要以人为本，
提高贫困人口的综合素质和发展能力，为自我发展奠定坚实的基础，创造更加和谐的
条件。
二、制度因素
应将南疆农村贫困问题置于我国“三农”问题的大背景下来考虑。“三农”难就难
在两个最基本的矛盾上。第一个矛盾是结构性矛盾。在计划经济时期，我国不是随着
工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、
政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力向城镇的流动，尤其限制农民进
城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只
达到37.7%，比2000 年世界平均水平还要低10.3%。农村人口非农化和城镇化进程缓
慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。
第二个矛盾是体制性矛盾，即城乡分割的二元结构。在城乡分割的二元结构体制下，
城乡之间要素不能自由流动，大量的农村剩余劳动力被束缚在土地上，农村就业严重
不足；农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发
展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲，城乡经济难
以步入良性循环的轨道。① 农民收入上不去，最根本的原因是城乡二元经济结构，城
市化严重滞后于工业化。
南疆农村贫困问题是我国“三农”问题的一个缩影，解决好“三农”问题中的上
述结构性和体制性矛盾，也将极大地缓解南疆农村的贫困现状。
① 刘易斯:《二元经济论》,北京经济学院出版社,1989 年版
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
32
第五章南疆农村反贫困的思路和对策
第一节 南疆农村反贫困的历史、现状与存在的问题
一、南疆农村反贫困的历史和现状①
党的十一届三中全会以来，南疆农村贫困地区贯彻“依靠大农业脱贫，依靠大农
业致富”的战略方针，打了一场开发式扶贫攻坚战，各族人民自力更生，艰苦创业，
改变了贫困落后的面貌，使南疆进入了贫困人口减少最快的历史时期。具体来说，经
历了以下四个阶段。
第一阶段是从 1978 年到1985 年，这是贫困人口大幅度减少的阶段。党的十一届
三中全会以后，随着政治上的拨乱反正，新疆扶贫工作开始起步，1979 年在墨玉县托
乎拉乡开始组织试点工作，但范围较小。扶贫开发主要是通过逐步推广以家庭联产承
包责任制为主要形式的生产责任制。提高农副产品的收购价格，恢复农村集市贸易，
发展多种经济，疏通流通渠道，发展商品生产等方式，激发和调动广大农民的生产积
极性，不仅是农村经济发生了历史性转变，而且使农民收入迅速提高，贫困状况明显
缓解。南疆实事上的贫困人口从70 万户300 万人减少到35.37 万户163 万人，下降45%，
平均每年减少17.1 万人。按全区1978 年乡村人口677 万人和1985 年乡村人口778.9
万人计算，贫困发生率从44.3%下降到20.9%。
第二阶段是从 1986 年到1993 年，这是贫困人口稳定减少的阶段。这一时期，虽
然全疆绝大多数地州的农民已经基本解决了温饱问题，但是由于自然条件，经济基础
和文化水平的差异，到80 年代中期，南疆仍有一部分地区农民的经济收入较低，生产、
生活十分困难，他们缺吃少穿，温饱问题没有真正解决。据统计，1986 年底全疆人均
年收入在120 元以下的农民和150 元以下的牧民贫困户35.37 万户、163 万人，分别占
全疆乡镇总户数和乡镇总人口的21%和22%。这些贫困人口集中分布在南疆的和田、
喀什、克州、阿克苏地区和北疆北部的阿勒泰等地州，其中南疆各地州贫困户24.5 万
户，占乡镇总户数的31%，占全疆贫困户总数的69.3%。为了尽快解决贫困农牧民的
饱问题，自治区党委和自治区人民政府于1986 年5 月在喀什召开了南疆各地州脱贫致
富工作座谈会，讨论制定了贫困地区振兴经济，脱贫致富的方针、任务和政策的措施。
从此，在整个南疆范围内展开了有计划、有组织、大规模的扶贫开发和治穷致富工作。
到1993 年低，按当时国家农村人口人均收入200 元，牧区250 元脱贫标准统计，南疆
已有31 万户、151 万余人初步解决了温饱，脱贫率达到93.3%。27 个贫困县人均收入
达到565 元，比1985 年增长271%，年增长13.3%。
第三阶段是从 1994 年至2000 年。按照国家统一部署，南疆扶贫工作进入了攻坚
① 新疆维吾尔自治区扶贫办:《新疆扶贫概况》,2005 年6 月30 日
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
33
阶段。根据国家重新确定的贫困人口标准，在新疆农牧民人均纯收入在300 元以下的
贫困人口为107 万人，主要分布在25 个国家制定贫困县和5 个自治区定贫困县及19
个非贫困县的插花贫困乡。为了尽快解决这部分贫困人口的温饱问题，自治区党委、
人民政府按照《国家八七扶贫攻坚计划》的要求，指定并组织实施了，《百万人温饱工
程计划》各级党政进一步加强对贫困工作的领导，坚持开发式扶贫的方针，加大扶贫
开发工作的力度，集中人力、物力、财力，组织动员社会各方面的力量同贫困地区的
各族干部群众齐心协力，扶贫开发速度明显加快。1994、1995 两年累计解决了33.4 万
贫困人口的温饱问题，贫困地区的经济有了较大的发展，生产和生活条件得到了进一
步改善，社会各项事业取得全面的进步。但是，随着新疆经济与内地特别是沿海发达
省区经济差距拉大和物价因素的影响，1995 年底国家重新调整了温饱标准，新疆也进
一步对贫困人口进行了调查核定，全区农牧民人均纯收入530 元以下的贫困人口有31
万户、143 万人，占全疆农村人口的16.5%。1996 年中央和自治区扶贫开发工作会议
以后，新疆实施扶贫到村入户的战略转移，举全区之力，一村一村攻坚，一户一户帮
扶，脱贫进度逐年加快。回顾十一届三中全会以来，特别是1986 年有组织、大规模地
扶贫开发以来取得的成就，根本原因是各级党委、人民政府的领导下，贫困地区经过
反复探索，使扶贫开发工作逐步实现了由单纯救济型向经济开发型转变，由单个部门
扶持向社会扶持转变，由单项资金输入向综合输入相配套转变，由无偿使用资金向有
偿使用资金转变，走出了一条通过开发式扶贫解决贫困群众温饱问题的成功路子。
第四阶段是从 2001 年至今，这是南疆农村反贫攻坚的巩固阶段，也是返贫的易发
阶段。与“八七” 扶贫攻坚相比，新阶段南疆农村扶贫开发有着突出的特点。一是扶
持的基本对象由尚未解决温饱的特困人口为重点转变到突出重点、重视一般。这个“一
般” 就是虽然已解决温饱，但尚且不稳定的低收入的贫困人口；二是扶持的内容由单
纯解决温饱问题转变到以增加收入为重点，提高贫困人口的生活质量和综合素质及能
力，进而为达小康水平创造必要的条件；三是扶持的范围由南疆所有贫困县转变到重
点贫困区域和重点贫困县，主要包括以南疆三地州为重点的塔克拉玛干沙漠干旱贫困
区和其中的重点贫困县；四是扶贫方式由全面推进转变到扶贫到户，以户为主体，以
整村推进为主要方式，一户一户地扶持，一村一村地整体解决问题。
自从国家贯彻“八七扶贫攻坚”计划和自治区实施“百万人温饱工程”计划的后
期以来，南疆农村反贫攻坚已触及宏观和微观层面的硬核。因此，须从政策和制度深
层次入手，建立起反贫扶贫的长效机制，才能巩固前段时期的扶贫成果，最终使南疆
贫困农牧民走向共同富裕。
二、南疆农村反贫困所面临的主要问题
1、扶贫政策的低效性
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
34
我国长期以来形成的是以政府为主导的、主观的、组织型的和管制型的反贫困机
制，政府扶贫工作存在短期行为和急躁盲目心理以及低效性。贫困始终都是客观存在
的，是一个相对的概念，因而扶贫是一项长期的任务，从政府扶贫策略的演变中可以
看出，政府对扶贫的长期性认识不足。从扶贫工作的第二阶段看，1986 年中央扶贫工
作领导小组基于贫困户的资金供给不足的理论假设，扶贫资金主要用于贫困户，92%
的政府贴息贷款用于贫困户，由于效果不好，还贷率低，从二十世纪九十年代初期开
始，扶贫贷款的70%以上用在了经济实体上，这一做法遭到许多方面的严厉批评，1995
年，扶贫资金再次用于贫困户。针对扶贫资金无效投入大、还贷率低、非农产业所占
资金比例大、扶贫项目得不偿失、可行性研究较差等问题，近几年的扶贫工作的着力
点虽然已经从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制
度分离到整合（扶贫中引入扩大各种市场经济的机制、把扶贫的资金投入转变为基层
组织建设与培训相结合），从基本生活救助到综合救助，从消极救助到贫困户积极参与
的开发式扶贫，从依托单位到依托社区，但是转变还远远不够，贫困人口参与和组织
也远远不足。贫困人口仍然没有被完全吸纳到扶贫计划的制订中，政府与贫困户仍然
是救助与被救助的关系，贫困人口在享受救助的同时，不承担责任和义务。从近年扶
贫策略的转变可以看出政府不再把贫困问题简单化，不再认为它是一个暂时性问题，
可以突击解决，而是开始高度重视贫困问题的复杂性，并系统地考虑和设计扶贫的长
期的有效政策。在扶贫宏观政策低效性的情况下，人文和自然地理因素较差的南疆农
村贫困地区的反贫扶贫绩效也难免低下。
2、反贫困进程中农户、贫困县与上级政府的博弈
由于贫困县是我国实施区域开发式扶贫战略的基本单元和操作单位，因而在反贫
困进程中，贫困县处于一个特殊的位置。与上级政府博弈时，它代表着贫困农户；与
贫困农户博弈中，它又代表着政府。① 在这里，本文以专项扶贫项目为例来分析农户
与贫困县、贫困县与上级政府的博弈问题。
(1)贫困农户与贫困县的“智猪博弈”分析
博弈论(Game Theory)是现代经济学的基础理论之一，在假定局中人(Player )理性的
前提下，研究人们的决策选择以及相应的均衡问题。“智猪博弈”是其经典案例之一。
说的是猪圈里有两头猪，一头大猪，一头小猪。猪圈的一头有一个猪食槽，另一头安
装一个按钮，控制猪食的供应。按一下按钮会有10 个单位的猪食进槽，但谁按按钮就
需要付2 个单位的成本。两头猪的选择是等待(让对方按电钮)或按钮(自己主动按电钮)。
在不同的选择之下，各自得到的结果不同。如果大猪按电钮，小猪等待，大猪可得食6
单位，扣除成本后得4 单位，小猪亦得4 单位。如果小猪按电钮，大猪等待，大猪得9
单位，小猪得1 单位，扣除成本后得-1 单位。如果同时按，大小猪各得7 与3 个单位，
① 张新伟:《市场化与贫困路径选择》,中国社会科学出版社(北京),2001 年12 月版
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
35
扣除成本后，各得5 与1 单位。如果谁都不按，无食可吃，皆为零。在这两种可能的
选择中，小猪的选择一定是等待，因为大猪按电钮时，小猪的收益最大(吃4 个单位食
物)，其他选择都不如它。即使大猪不按电钮，小猪自己也不能按(因为按按钮的结果得
-1 单位)。而大猪则必须采取主动按钮，因为不去按，自己也吃不到任何东西，按则可
以吃到4 单位食物。这个博弈说明，在博弈双方力量不对等的情况下，力量强的一方
的正确策略是主动出击，力量弱的一方的正确策略是等待，搭强者的便车。
这个案例可以说明许多现象。在专项扶贫项目实施中，借助外界利益的介入，农
户与贫困县间的博弈关系是典型的“智猪博弈”。面对外来利益即中央和地方政府的专
项资金，贫困县具有明显的优势，它控制着信息渠道和资源的实际供给。“智猪博弈”
是合作博弈，对于贫困县，它的利益不仅仅是在与农户的博弈中瓜分来自上级的资金，
它的收益还包括项目完成情况所决定的政绩，所以它需要与农户的合作，从而达到完
成项目的目的或达到共同蒙骗上级监督检查的目的。农户也需要从与基层政府合作中
获得资金、技术、信息等免费的资源。它也是一个不稳定均衡，利益分割的状况，不
仅与两者的力量对比有关，还与外部上级政府的监督有关。
因此，我们也就不难理解为何在南疆农村扶贫过程中有些贫困农户表现出很强的
依赖思想，即“等、靠、要”行为，完全等待政府的救济支持，从对政府的绝对依附
顺从中获得利益。产生这种行为的原因有多种可能。首先，我国原有的扶贫是一种救
济式扶贫，为贫困农户无偿提供粮食、资金等，使得部分贫困农户形成了依赖等待思
想；其次，很多扶贫项目的实施是不连贯的，往往一个项目开了头就没有了结果，很
多农户的热情被一次次的失败所磨损，最后不得不采取附会顺从的行为，因为采取依
赖行为是有利的；再次，部分地方官员的腐败行为，使贫困农户丧失了信心；最后，
面对强势政府，一些不具备扶贫项目实施条件的农户被强制进行，农户在不能选择反
抗的情况下，只有选择依赖行为，顺应政府的要求。
(2)贫困县与上级政府的博弈分析
贫困县及其上级政府在反贫困进程中的角色，实际上是一种“委托—代理”关系。
委托人上级政府是行为影响的一方，它的行动是为消除绝对贫困，实现社会稳定发展
的目标；代理人贫困县是行为人，它的行动则是具体负责使用上级政府分配的扶贫资
源。在委托人对代理人监督不力和扶贫资源的投向不可观测的情形下，贫困县为得到
上级政府的下一期较大的扶贫投入，会将有限的扶贫资源按其意愿投放到对当地经济
发展有益的项目上，同时把贫困农户的贫困状况作为要价条件，继续要求上级政府投
放扶贫资源。这样代理人贫困县在达到他们自己的目的时，就有可能偏离中央政府既
定的扶贫宗旨和目标，有时候甚至不惜以牺牲委托人的利益为代价，因此消极脱贫便
成为贫困县的一种理性选择。
下面我们可以借助支付矩阵（如图 5-1）来具体分析两者之间的行为。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
36
上级政府(A)
图 5-1 贫困县与上级政府的博弈矩阵
在这个博弈里，贫困县有两个战略：脱贫或不脱贫；上级政府也有两个战略：扶
贫或不扶贫。政府想帮助贫困县，但财力是有限的，后者必须试图寻找方法脱贫，否
则，这种帮助是政府无法负担的，是无意义的，政府将不予帮助，而贫困县往往在得
到帮助后，安于现状，不思进取，相反，在得不到政府帮助时才会想办法脱贫，但又
面临资金不足的困境。上述矩阵可以描述为函数形式如下：“UA(扶贫，脱贫)=3，UB(扶
贫，脱贫)=2” ；“UA(不扶贫，脱贫)=-l，UB(不扶贫，脱贫)=1” ；“UA(扶贫，不脱
贫)=-1，UB(扶贫，不脱贫)=3” ；“UA(不扶贫，不脱贫)=0，UB(不扶贫，不脱贫)=0”。
此博弈问题中，不存在事前的不确定性，称其为完全信息的，所有参与人同时选择行
动且只选择一次，称其为“静态”的，即这是一个完全信息静态博弈问题。通过分析
可知，在这一博弈问题中，若给定政府扶贫，贫困县的最优战略是不脱贫；给定贫困
县不脱贫，政府的最优战略是不扶贫；给定政府不扶贫，贫困县最优战略是脱贫；而
给定贫困县脱贫，政府的最优战略是扶贫。这是一个典型的混合战略纳什均衡问题。
进一步分析可知，若政府选择扶贫的概率为1，即一定扶贫，则贫困县的最优战略一定
是不脱贫；即使其选择扶贫的概率为0.5，即扶贫或不扶贫的可能性各占一半，也仅会
引导0.2 的贫困县去试图寻找办法脱贫。而当前地方政府一味地想通过无偿拨款来使贫
县摆脱贫困，显然是无法达到其预期目的的。这也是南疆贫困县数目长期以来居高不
下的原因之一。
3、反贫困进程中的路径依赖与路径锁定
在自然条件恶劣的地区，贫困人口为了获得最基本的生活保障，行为不可能具有
正常的理性思维。他们会不择手段地获取生活资料和生产资料，不计后果地投入生产
和消费，结果违背自然规律，更大程度地破坏人与环境的平衡，造成产出率低。比如
南疆和田、喀什农村地区多处沙漠边缘，农牧民无钱买燃料，于是只有砍伐胡杨林和
红柳作为燃料，而这些植物是阻止沙漠流动和扩大的最有利的屏障，结果造成沙漠化
严重，大量侵吞绿洲，人们生活更加贫困。这是目前南疆农村贫困地区农牧民为生存
为脱贫而选择的必由路径，但因此也形成了脱贫的路径锁定。而中央政府和自治区政
府在扶贫上又受到传统体制的影响和制约，严重依赖以往的扶贫路径，加之县级政府
为了自身利益又存在着与上级政府和贫困农牧户之间的双重博弈行为，这样不仅难以
3，2 -1，3
-1，1 0, 0
贫困县(B)
脱贫不脱贫
扶 贫
不 扶 贫
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
37
打破前述锁定路径，而且还会形成了新的路径锁定状态。
具体来说主要包括以下几个方面：
(1)自然生态系统不断恶化的路径锁定
自然条件不断恶化→生活艰难而不断开采资源→水土流失
↑ ↓
被迫加速开垦←收入水平低←土地产出率低←灾害频繁
(2)经济低水平发展的路径锁定
基础设施差→生产水平落后→收入水平低
↑ ↓
投资少←自我积累能力弱←储蓄水平低
(3)贫困人口素质难以提高的路径锁定
人口增长率高→人均占有资源少→生活、文教和医疗等水平落后
↑ ↓
越穷越生←收入水平少←劳动生产率低←科技水平低←人口素质较差
(4)扶贫绩效低下的路径锁定
贫困人口增多→迫使政府扶贫投资增加→博弈行为增多
↑ ↓
扶贫绩效低下←扶贫成本加大←内耗与依赖行为增加
第二节 南疆农村反贫困的主要思路：制度创新
一、制度经济学的基本的观点
“制度是经济绩效的决定性因素。”① 这是新制度经济学的最基本的观点。制
度通过影响人的行为来影响资源配置，进而影响经济发展和社会结构。而这种效
果的产生，是因为制度具有激励功能。从区域发展来看，地区之间之所以能产生
较大的发展差距，就在于制度差异，在于包含道德、习俗、观念、法律、规则等
等在内的一系列制度因子对人的行为，进而对经济发展在不同层面和从不同角度
所产生的作用与施加影响上的不同。单从观念本身看，不同地区和不同环境条件
下的人们往往具有不同的观念，而不同的观念直接影响着人们对资源的利用与开
发方式，并由此而形成对经济发展的不同推力。贫困地区之所以贫困，除了地域
① 道格拉斯·C·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海三联书店,1994 年9 月版
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
38
环境与发达地区存在一定的差异外，关键在于制度差距。一方面是由于人们长期
生活封闭和对外界社会缺乏了解而造成的观念陈旧和对传统习俗的固守，使行为
方式和行为效果与社会平均水平产生巨大差距，由此而导致对经济发展的推力严
重不足。另一方面，因这些地区相对偏远，使外界信息的传递、法律规则的作用
和新的意识的辐射随着距离的延伸而能量递减，难以形成对地处沙漠、高寒、深
山和边远地区人们的观念、行为方式以有效冲击。长此以往，便慢慢拉开了这些
地区与发达地区之间在社会发育和经济发展上的差距。既然制度因素在社会进步
与经济发展中具有重要的地位和发挥着巨大的作用，那么，如何更好地利用制度
因素来推动经济和社会的可持续发展，尤其是在制度变迁十分缓慢和制度效益非
常低下的南疆农村贫困地区，这便成为解决贫困问题的关键。对于南疆农村贫困
地区，从实际出发，深层次地分析其社会与经济演进过程，在各个层面上（经济
发展、环境保护和生态改善等），都不难发现其最大的问题在于制度障碍，在于制
度内容的不完善和制度结构的不合理以及制度执行的不规范。
新制度经济学家诺斯(1994)认为，制度的替代、转换与交易过程构成制度变
迁或制度创新。他把制度和制度变迁纳入现代经济增长理论模式中，认为制度创
新是经济增长的基础。诺斯运用交易成本这一分析工具指出:由于市场规模的扩
大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本与收益的看法有了改变而引起在
现存制度下出现潜在获利机会。但是，由于外部条件内在化的困难、厌恶风险、
市场失灵与政治压力等原因，这些潜在的利润无法在现有的制度安排内实现。这
样，总会有某些人为了获取潜在利润而率先来克服这些障碍，当潜在利润大于这
些障碍所造成的成本(交易成本)时，一项新的制度安排就会出现。因此，针对这
些方面，实现必要的制度创新，即通过新制度的研制或者通过对旧制度的不断修
补、提升和完善，乃至于对旧制度的替代，来带动和加快南疆农村贫困地区的社
会与经济的发展，便成为脱贫致富的核心所在。
二、制度创新的基本思路
在南疆农村贫困地区脱贫和可持续发展过程中，制度创新作为一项必须完成
的基本使命和关键环节，其积极意义是毋容质疑的。但如何创新才能有利于该地
区的尽快脱贫？并为其发展创造良好的环境条件？且推动其顺利走上可持续发展
的道路？尽快解决好这些问题对南疆农村贫困地区的今后发展至关重要。根据该
地区的现实情况，在推动其发展的过程中，本着促使和实现可持续发展的基本目
标，则制度创新的基本思路是：从该地区实际出发，在遵循国家宏观发展规划和
正确处理内外部关系的基础上，考虑影响南疆农村贫困地区脱贫及可持续发展的
各种制度因素，有目的地选择其中最关键的因素，打破既定格局，实现制度突破，
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
39
不断完善制度结构，创新制度内容，促使制度效益最大化。南疆农村贫困地区落
后的原因是多方面，但制度短缺是造成贫困积重难返的一个重要原因。今后南疆
农村反贫困制度创新的思路主要是：逐步促进适应市场经济要求的现代农牧户家
庭经营制度的生长；建立和完善农村社区合作经济组织；完善乡镇企业的制度组
织形式；加快政府机构改革，使其体制由“大政府”模式转向“硬政府”模式等。
三、制度创新的主要内容
1、市场化反贫困制度创新
南疆农村贫困地区拥有丰富且独特的农牧业资源，但由于生产技术、育种等
工作的落后和农牧业生产信息、市场中介组织等的不完备，导致农牧业产品质量
差、产量较低、农牧业生产效益不高。比如说，就是各方面条件较好的库尔勒香
梨、南疆棉花等，也难以达到一些国际市场准入条件。近年来，由于人们生活水
平的不断提高，国内市场对农产品的需求也在不断变化，即由数量型向数量、质
量并重型转化；同时对产品质量要求也不断提高，不但要求其内在品质，而且更
注意其使用或食用的安全性、健康性。产品市场的竞争由价格（生产成本）向价
格质量方面转化，产品品种的需求由单一向多样化转变。这些市场的变化对于南
疆农牧业发展既是良好的机遇，又是严峻的挑战。要生产符合市场要求的产品，
就必须加大农牧业科技的投入，其中主要是加大地方品种的育种、生产技术、加
工技术、包装技术等的科研开发的投入，以及引入适合南疆农村贫困地区农牧民
的低耗适用技术，同时努力建立和健全农牧业生产的市场中介服务体系，以技术
和市场为支撑来逐步促进适应市场经济要求的现代农牧业生产经营制度的生长。
此外，随着我国进入WTO，国外的农产品也已开始大举进入我国市场，分享
市场份额，要缓解国际市场上的农牧产品对我国市场的冲击，尤其是避免对南疆
农村贫困地区原本就相当脆弱的农牧市场的冲击，更需要农牧业科技创新。低成
本的优质农牧产品必将成为市场的主导，降低成本、提高质量的关键主要靠科技
水平的提高，而以科技为支撑且面向市场的现代农牧户则是抵挡这种冲击的主要
力量。
总之，南疆农村贫困地区的农牧业只有面向国内国际大市场和依靠农牧业科
技创新，才能从根本上打破当地农牧民对自然资源的严重依赖和过度开发局面，
也才能从根本上打破当地自然生态系统不断恶化的路径锁定状态，进而为南疆农
村贫困地区脱贫致富和可持续发展奠定坚实的基础。
2、参与型反贫困制度创新
参与型反贫困的思路和指导思想是：坚持有中国特色的社会主义方向，坚定
走共同富裕之路，建立和形成社会各阶层全方位参与的参与型反贫困格局。(1)坚
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
40
持“三个并举”：责任扶贫和道义扶贫并举；开发性扶贫和救济性扶贫并举；扶持
贫困人口和扶持贫困地区并举。(2)形成中央政府高度重视，省(区)地(市)政府严格
督导，以县、乡政府和贫困农户真正积极参与为中心的参与型反贫困工作格局。
(3)加大扶贫投资力度，建立以无偿和有偿相结合的投资机制。(4)国家投资进行基
础设施建设和开发项目建设，商业银行、地方政府和农户投资开发资源，改造传
统农牧业进行区域开发反贫困，从根本上改变贫困面貌。(5)坚持效率与公平同等
原则，努力缩小贫富差距。(6)依靠科技，合理配置资源，实现消除贫困和经济持
续发展的双重目标。
建立和形成全方位参与的参与型反贫困格局，是缓解直至最终消除南疆农村
贫困地区的贫困局面的关键，其重要作用如下：
(1)可调动各级政府和贫困农牧户反贫困的积极性。参与型反贫困可从根本上
改变政府为实现即期扶贫目标而单纯给钱给物但忽视贫困农牧户后续生产能力建
设的扶贫行为，也可从根本上转变贫困农牧户对政府的严重依赖思想，变“要我
脱贫”为“我要脱贫”。
(2)可打破经济低水平发展的路径锁定状态。在参与型反贫困的工作格局中，
政府是主导，贫困农牧户是主体，市场是依托。各级政府、商业银行、农牧户和
其他市场组织的投资无疑可为贫困农牧区的经济增长与发展注入新鲜血液和提供
强劲动力，而经济增长与发展必然会逐步消除贫困。同时，随着贫困的逐步消除，
反过来也会促进经济向更高水平上增长与发展，从而打破经济低水平发展的路径
锁定状态。因此，反贫困与经济增长可相互促进，二者同等重要，南疆农村贫困
农牧区必须以反贫困为手段来促进经济增长与发展。
(3)参与型反贫困还可降低反贫困工作的成本，最终提高扶贫绩效。在参与型
反贫困的进程中，反贫困的基本操作单位贫困县和贫困农牧户有较充分的自主权
和积极性，加之上级政府督导有力，硬化政府扶贫投资的预算约束，便可减少前
述各种博弈行为，降低反贫困成本，提高扶贫绩效。
第三节 南疆农村反贫困的主要对策
一、南疆农村反贫困的指导思想与战略原则
确立反贫困的指导思想与战略原是为了使反贫困对策能具有较强的针对性，
避免少走弯路和走错路，给反贫困工作带来不必要的损失。根据实践工作经验和
理论研究，反贫困对策原则上应注重制度在人与反贫困途径之间的均衡、物质扶
贫与精神扶贫之间的均衡、扶贫主体政府与非政府组织之间的均衡、扶贫方式的
具体运用同贫困地区实际情况之间的均衡等几个方面。具体来说要做到：(1)坚持
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
41
立足贫困地区实际情况，有目标、有计划、有针对性地提出系统化的扶贫战略途
径和措施，并持之以恒地贯彻执行，不因政府长官的更换而改变。政府是当前扶
贫工作的主导，由于制度等诸多方面的原因，不同政府领导人的观点、思维方式
和个人偏好等，往往会导致扶贫政策与措施前后较难一致，很难在一个统一目标
的指引下来持之以恒地坚持贯彻落实现实的扶贫措施与途径。所以，计划常常被
打乱，既定扶贫目标很难实现，这是扶贫攻坚之大忌，也是诸多扶贫工作难完成
的重要原因。(2)坚持资金扶贫、物质扶贫和精神文化扶贫相结合。无论是直接扶
贫还是间接扶贫，扶贫首先需要的是资金物质等，这可以直接快速有效地缓冲贫
困，但没有精神文明作支持和引导，长期的资金物质扶贫将不可避免地产生贫困
人口对政府的依赖性，导致扶贫资金的使用效率低下和扶贫效果不尽人意。(3)坚
持政府主导，努力吸引、鼓励和引导非政府组织积极投身于全社会的扶贫事业，
使贫困地区和贫困人口直接积极主动参与到扶贫行动的实践中来。
二、南疆农村反贫困的宏观对策
1、制订有利于南疆农村贫困地区发展的优惠政策
南疆农村的贫困问题与东西部发展差距问题紧密相关，因此，从宏观上讲，
必须在缩小东西部经济发展差距的战略中，解决南疆农村的贫困问题。缩小东西
部发展差距，仅靠市场自由调节不仅不能缩小地区差别，而且还会使地区发展差
距进一步拉大。因此必须靠中央政府的干预和宏观调控，以及地方政府的积极部
署与配合。由于地区间的利益冲突是尖锐的，因此中央政府在缩小地区差距中的
宏观调控是主导性和决定性的。中央政府应采取的对策和措施是：第一，充分发
挥宏观调控功能，为促进东西合作并取得实质性成效提供组织保证。第二，制定
好有利于东西合作的有关政策和重大措施。如：东中西三大地区的区域政策目标
和合理的生产力布局；资源加工型产业向中西部转移；合理的价格政策，特别是
上游产品和下游产品的合理比价；建立和健全中央财政转移支付制度以逐步增加
扶贫开发的投入，加大扶贫攻坚力度；在中央和西部地区建立欠发达地区的开发
管理机构和金融援助机构；实行区域政策法律化等等。第三，为东西合作创造较
好的环境。主要有：支援西部地区建设能源、交通、通讯等基础设施，发展农业、
水利等基础产业，加强基础教育、职业技术教育和人才培养工作，为东西合作创
造一个较好的投资环境。第四，中央相关部门要多方面、多形式、多渠道、多角
度直接参与东西合作，一些产业部门也可以合作中一方的身份直接参与某些合作
项目，既是投资者，又可起到桥梁和纽带作用。第五，制定相关政策促进生产要
素向西部地区流动。
2、加大对南疆农村贫困地区的扶贫力度。第一，增加中央财政的扶贫投入。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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根据国际经验，反贫困资金至少应占GDP 的1.6%，我国一些学者通过调查估测：
解决贫困人口的最小人均资金投入应在1500 元~2000 元之间。① 因此，在目前，
尤其是自身能力相当薄弱、脱贫难度相当大的南疆农村贫困地区，一条切实可行
的路子，就是加大中央政府的扶贫资金投入的力度。第二，国民经济各部门在安
排产业布局和资金投放时，应进一步向南疆农村等贫困地区倾斜。第三，广泛动
员社会各界扶贫济困。第四，建立和健全东西部省（区）地（市）县之间的互助
和富省帮穷省、富县帮穷县的扶贫机制。
3、组织重大生态治理和改良工程的建设
由国家进一步协调组织跨地区的生态环境改良工程，逐步解决生态环境性贫
困，实行国家环境改良战略。西部的局部生态环境问题涉及到整体环境，不是仅
靠地方的努力就能进行治理和改良的。如南疆沙漠治理、塔里木河流域的生态治
理工程，就必须由中央政府来组织完成。只有中央和地方共同协作，才能解决一
系列南疆农村贫困地区诸如沙化缺水等问题，进而解决好生态环境性贫困问题。
4、增加南疆农村贫困地区参与中央反贫困决策的机会，充分表达他们的要求
和意见。应当使中央政府的投资更贴近南疆农村贫困地区的实际情况，同时增加
中央政府对地方公共服务的责任和事权。在反贫困活动中实行有利于南疆农村贫
困人口尤其是少数民族贫困人口的区域政策和建立健全相关的民主决策机制。
三、南疆农村反贫困的中观对策
1、坚持以农牧业开发作为南疆农村贫困地区经济发展的基础
产业开发是贫困地区经济发展的一个带有战略意义的问题，一个国家或一个
地区的经济发展，首先表现为其产业构成状况的变化。因此，对产业的选择，对
所选产业的开发程度以及产业开发重点的转换，直接关系到贫困地区经济发展的
进程，贫困地区经济发展中的产业开发主要包括农业开发和非农产业开发，农业
开发是指对以种植业为主，包括林果业、畜牧业、渔业等在内的农牧业各业的开
发。贫困地区在经济发展中对产业开发的选择不应是绝对的，而应根据所处的不
同发展阶段，进行不同的选择。
南疆农村贫困地区农牧业的开发，首先应该发展粮食种植业的生产。缺粮或
食不果腹，是贫困的最基本的表征，要脱贫、要解决温饱问题，必须首先解决吃
饭问题，解决粮食问题。一些学者提出，贫困地区由于自身条件限制，难以实现
粮食的自给，因而提出通过外地调入的方式来解决粮食短缺问题。事实上，通过
这种办法解决粮食短缺，一是成本太高，风险太大，长期如此，国家运不起、贴
不起，贫困农牧民也买不起。也有人主张通过发展多种经营增加农民收入，以钱
① 一些学者通过对陕西省的经验及典型调查分析认为,稳妥解决一个农村人口温饱所须的投资为1500~2000 元。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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换粮。但在粮食问题没有解决的条件下，企望农牧民去增加收入以钱换粮，显然
是不现实的。许多贫困地区拥有林果业、畜牧业以及矿产资源多方面的开发潜力，
要使这些资源优势转化为产品优势和经营优势，必须以解决粮食问题为前提。贫
困地区要发挥潜在的资源开发优势，就必须重视粮食生产，把解决粮食问题作为
农业资源开发的前提和第一目标，凡是有一定条件的地方，都应尽可能去实现粮
食自给，在此基础上才有可能进行农牧产业的广度和深度开发，才可能进一步调
整农村产业结构，实现农村产业结构的转换，最终推动农村产业结构向合理化、
高度化的方向发展。鉴于南疆农村贫困地区干旱缺水的实际情况，在有条件的地
方大力发展优质高产小麦种植业则是目前较好的现实选择。
其次，南疆农村贫困地区还要在加强基本农田和草牧场建设，发展小麦种植
业生产的基础上，全面开发农牧业资源，主要为非粮食种植业的开发，即各种经
济作物的生产、林果业的开发、养殖业的开发和庭院经济的开发，如南疆优质棉
花、优质畜牧产品和特色林果业产品等的生产。南疆农村贫困地区主要是依靠发
展特色农牧业，加快农牧业产业化发展，把高效种植业和牧区畜牧业做大，把林
果业做优，把加工业做强，使产业结构逐步调整出特色，实现贫困人口的收入能
够有较大幅度的持续稳定增长。通过发展多种经营，全面开发农牧业资源，就能
使南疆农村贫困地区的农牧民在吃饱肚子的基础上增加收入，稳定地进入温饱阶
段，并提高温饱的水平，再逐步向小康生活水平迈进。
再次，南疆农村贫困地区对农牧业的开发，还包括在农牧业生产中逐步推广
各种适用技术和先进技术，通过农牧业技术进步，提高农牧业劳动生产率，促进
农牧业资源的利用，进而建设现代化的农牧业。在南疆农村贫困地区的经济发展
中，依靠科技进步开发农牧业，大致可分为前后相继、依次递进的三个阶段：第
一阶段，推广和运用农牧业适用技术，提高土地的产出量，逐步解决农牧民的温
饱问题；第二阶段，运用和依靠科学技术，对农牧业资源进一步进行广度和深度
开发，促进农牧业向混合的多种经营型农牧业转化，逐步提高农牧民收入并达到
小康水平；第三个阶段，在农牧业中逐步广泛采用现代科学技术来实现集约化生
产，从多种经营型农牧业逐步转变为专业化、现代化的商品经济型农牧业，并使
农牧民的收入和生活水平逐渐达到富裕状态；最后，组织社会化的农牧产业公司，
用社会资金开发农牧业，建立新的农牧业生产组织形式，通过大力组建各种“公
司加农牧户”的生产组织形式，带领南疆广大农牧户闯市场，逐步摆脱贫困，稳
步走向富裕。
2、加强非农牧产业开发，大力发展乡镇企业
南疆农村贫困地区不仅有丰富的农牧业资源，而且也有相当可观的矿产资源，
因而有条件在农牧业开发的基础上进行非农牧产业的开发，即充分利用南疆农村
贫困地区的土地、地下资源和劳动力资源发展乡镇企业、农村工业以及其它重要
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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的非农产业。在产业的选择上，应遵循三条原则，一是比较优势原则，即从南疆
本地区的自然资源优势出发进行非农牧产业开发，并逐渐把资源优势转化为产品
优势和经济优势；二是高收入弹性和高比较生产率原则，也就是说，所选择的产
业其产品的市场需求量要随人均国民收入的增长而扩大，即收入弹性较高原则，
同时选择产业的综合生产率要能相对容易提高，即比较生产率较高原则，这样的
产业才有可能形成较为发达的生产系列，并对其它产业产生强大的带动作用；三
是关联效应原则，即所选择的产业要能够对与其发生联系的前向、后向有关产业
发生影响，同时也能对南疆本地区的城镇、交通、服务业等发生影响，这样才能
形成较为合理的产业结构。
南疆农村贫困地区在加强非农牧产业的开发中，必须大力发展乡镇企业。乡
镇企业对于我国农村工业化具有特别重要的意义，对南疆农村贫困地区而言更是
如此。南疆农村贫困地区拥有较为丰富的自然、矿产资源，为乡镇企业的发展提
供了资源基础；大量的农村剩余劳动力，能够保证乡镇企业发展所需要的劳动力
供给；同时由于南疆农村贫困地区缺乏规模合理、功能齐全的城市群落和现代工
业群落，客观上要求乡镇企业在农村工业化、现代化和小城镇化的过程中发挥重
大作用。因此，南疆农村贫困地区的经济发展和农牧民的脱贫致富，绝不可能离
开乡镇企业。在发展乡镇企业的道路选择上：第一，南疆农村贫困地区发展乡镇
企业，在相当一个时期应以资源开发型产业和劳动密集型产业为主；第二，南疆
农村贫困地区发展乡镇企业，应该乡办、村办、户办和联户合办四种形式一齐上，
以乡办、村办企业为骨干，同时发展户办和联户合办企业；第三，南疆农村贫困
地区发展乡镇企业，在技术结构上应以先进适用技术为主、传统技术和现代高技
术为辅；第四，南疆农村贫困地区发展乡镇企业，应通过多条渠道筹集资金，尽
可能发展股份合作制。
3、有序组织剩余劳动力转移
为使南疆农村贫困人口尽快增收和脱贫致富，应把劳务输出作为扶贫开发工
作的重要内容来抓，充分利用扶贫开发的政策优势，提供各类用工信息，组织团
体劳务输出，引导南疆农村贫困地区剩余劳动力有序转移，开展群众性劳务创收，
力争每个贫困农牧户有一人外出打工，狠抓贫困户劳务创收。
4、进行异地开发
对自然条件特别恶劣、农牧业资源特别贫乏的南疆农村极端贫困地区，可实
行人口运移，进行异地开发。对移民点的建设和安排移民生产生活所需资金，争
取由国家、自治区、地（州、市）和迁移户共同来筹集。
5、扶贫与育人、脱贫与脱愚并举，把推进南疆贫困农村文教事业作为文化扶
贫的重要内容，各级政府要狠抓南疆农村贫困地区的文化教育事业。同时，建立
农村信息网，以知识信息扶贫，广播电视报纸也要充分发挥信息扶贫的作用，传
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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播市场行情、农牧业科技知识等。
6、严控南疆农村贫困地区的人口增长，提高贫困地区人口质量
贫困地区存在着越穷越生、越生越穷的恶性循环，这种生育陷阱中人口素质
又较差，使土地资源与人口之间的矛盾更加尖锐，生态性贫困更加严重。因此，
在南疆农村贫困地区应坚决贯彻执行计划生育政策，并以此作为考察地方政府官
员业绩的主要依据。同时，配合以说服教育、物质和精神奖惩来努力转变南疆农
村贫困人口的生育观念，大力提倡优生优育新风尚。最后，通过大力发展各级各
类教育和医疗卫生保健事业来努力提高南疆农村贫困地区的人口质量。
四、南疆农村反贫困的微观对策
中央和各级地方政府的宏观和中观反贫困对策仅仅是扶贫工作和对策的两个
主要方面，要真正脱贫致富还必须充分发挥贫困人口的主观能动性。过去在计划
经济时期造成的贫困地区和贫困人口的惰性、依赖性和“等、靠、要”的“贫困
精神”，常常使扶贫工作低效或失效。因此，微观上的扶贫对策，就是最大限度地
发挥扶贫对象的主动性和积极性，如果贫困人口和贫困地区的各级领导都积极配
合国家和政府的反贫困措施，千方百计各找门路、发展生产、开发财源、学习文
化和技能，那么，实现脱贫和致富的速度就会大大加快。
1、优先开发人力资源，提高南疆农村贫困地区劳动者素质
人口素质的发展具有不断提高的规律，在社会化大生产条件下，在生产以现
代科学技术为基础的社会里，生产的发展再不是靠人口数量成比例地增加，而是
靠人的文化知识、科学技术水平成比例地增加，劳动者的收入与劳动者的素质尤
其是科学文化素质正相关。
南疆农村贫困地区的扶贫工作必须优先开发人力资源，提高劳动者素质。所
谓优先开发人力资源和提高劳动者素质，就是在扶贫开发的指导思想上，坚持以
人为本，在扶贫开发的资金投入和政策模式上，坚持优先投资于提高贫困人口的
素质，真正实现把扶贫开发转移到依靠科技进步和提高农牧民素质的轨道上来，
并把南疆农村扶贫开发与我国正在进行的工业化、城市化进程结合起来，与西部
大开发结合起来，与建设社会主义新农村的战略目标结合起来。扶贫开发应当逐
步从以物质资本投入为主向以物质投入和提高人的素质的投入并重过渡。二十一
世纪南疆农村贫困人口尤其是少数民族贫困人口要想摆脱贫困，走上自我发展之
路，必须优先开发人力资源，把提高劳动者素质作为新世纪南疆农村扶贫工作的
战略选择。
世界现代经济发展史证明，物质资源的匮乏并不能阻挡一个民族从落后转向
发达，但是如果人的素质，特别是人的观念落后，那么即使有丰富的物质资源也
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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是难以发展的。贫困地区经济的振兴并不能仅仅依赖于物质资金的大量投入，更
重要的是解放思想，转变观念，切实提高劳动者的素质。近期的经济理论研究表
明，人的综合素质已成为生产函数的内在部分，成为生产率提高和经济增长的内
在动力之一。贫困人口素质的提高，可以提高贫困地区的劳动生产率，可以促进
那里的科技进步，可以加快那里的资源向经济转换的速度，可以打破封闭，在较
为广阔的范围内吸收和组合各种生产要素，以弥补本地区的要素缺陷。因此，要
想从根本上摆脱贫困，必须把提高劳动者素质作为南疆农村扶贫工作的重中之重。
提高贫困地区人们的人力资本水平，可以增加人们参与经济生产的机会，以
及人们自主发展创造经济机会的能力，帮助人们把经济发展的机会由潜在的变为
现实的，从而增加劳动报酬。各级政府应该建立健全南疆农村社会保障体系，大
力发展医疗卫生事业，以提高农牧民的物质生活水平，大力实施教育优先发展战
略，以提高贫困地区人力资本水平，努力消除南疆农村贫困。教育优先发展已成
为现代社会的普遍规律，已被各国的实践所证明。因此，在南疆农村反贫困过程
中，必须建立以优先发展教育为核心的农村反贫困体系，努力落实教育优先发展
战略，因为任何反贫困的措施最终都要依靠贫困者个人的能力，脱离个人能力发
展的任何反贫困措施最终都将是昙花一现，反贫困效果的持续性将得不到保证。
另外，目前南疆农村的贫困大都是文化贫困与知识贫困，即素质型贫困，发展教
育可以提高南疆农村贫困人口的素质。
2、帮助南疆农村贫困人口转变就业观念，鼓励各种形式的自谋生路，使他们
认识到自谋生路也是就业，也是改变自己和整个家庭命运的有效手段。努力转变
南疆农村贫困人口对政府的严重依赖思想，变被动性扶贫为主动参性扶贫。
3、在进行思想观念转变的同时，向南疆农村贫困农牧民提供就业培训和专门
技术培训，贫困者个人也要积极寻找培训学习机会，主动学习就业技能。采取政
府和培训者个人共同分担培训费用的机制，对极端贫困农牧民的培训费用则可由
政府完全负担。
4、在扶贫资金的使用上，侧重于帮助南疆贫困农牧乡村和个人培养“造血”
功能而不是“输血”救贫，从微观层次努力构造南疆农村反贫困的长效机制。
5、简化南疆农村贫困人口自主创业的手续，在创办初期，准予无证经营，同
时辅之以各种税收优惠和鼓励措施，逐步使救济对象转变为纳税人。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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结束语
本文主要依据政治经济学、西方经济学和发展经济学原理及制度经济学的基
本理论，采用定性分析与定量分析相结合、规范分析与实证分析相结合以及历史
分析等方法，以南疆三地州为例，在详细分析国内外有关贫困和反贫困的理论与
实践的基础上，对南疆农村贫困的现状、特征、成因、机理和反贫困的思路等方
面的问题进行了初步探求，得出了一些基本结论。本文以贫困成因及机理为突破
口，以反贫困的思路及对策为核心内容和目的，将相关因素的分析结论归结到制
度范畴。本文的创新之处在于运用经济学中博弈论和制度经济学基本原理来解析
南疆农村贫困的成因，并据此从降低交易费用和制度创新的角度探讨了南疆农村
反贫困的思路，即市场化反贫困和参与型反贫困，最后从宏观、中观与微观三个
层面提出了南疆农村反贫困的相关对策。本文的不足之处在于南疆各地州最近期
的第一手相关资料未能较全面地获取到，故对本文中的相关问题没能做全面透彻
的分析。同时，由于作者学识有限，文中错误和不足之处在所难免，敬请有关专
家和读者批评指正。
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
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后记
值此之际，非常感谢尊敬的恩师郭德辉老师，本论文是在导师的悉心指导下
完成的。从论题的选定、提纲的拟定与修改、观点的提炼，直到最后的修改定稿，
恩师都倾注了大量的心血。恩师学识渊博、治学严谨，待人谦虚随和。三年来，
无论是在做学问还是在做人方面，恩师都以身垂范，言传身教，对我产生潜移默
化的影响。同时，在生活上，恩师也给予了我无微不至的关怀，使我倍感温暖，
终身难忘！在这短暂的三年里，他给予我很多指导、鼓励和帮助，我将永远铭记！
向在几年的学习和生活中，给予我诚挚关心与热忱帮助的高志刚主任、鲍敦
全教授、李再江教授、苏斌教授、李广舜教授、张丽教授、段秀芳主任、赵锡平
老师、蒙永胜老师、毛婉婷老师、李蓉老师、张钦老师、敬莉老师、任群罗老师、
胡序勇老师、王鹏飞老师、焦鹏老师、张玉玲老师、赵甲风老师和经济学系办公
室的其他老师、计算机房、研究生处与图书馆等部门的相关领导和老师们表示衷
心的感谢！
同时，在本文的写作过程中，还得到了茂璐、张玉林、罗丽、高凌江、宁海
峰、曹振、刘越、李莉、温春华、马俊英、沈君、张梅、刘红洋、高宇、李江涛、
邓雅丽、陈海霞、宋秋芬等同学及学友们的大力帮助，他（她）们为我及时提供
各种信息、资料和帮助，还有师弟陈华文、杨武奎、师妹郭影和学弟唐晓彬等都
给我的论文写作提供了无私帮助和大力支持，在此一并深表诚挚的谢意！
此外，我还要感谢新疆维吾尔自治区农村调查总队的余晓明、任学军、胡军、
王永阳等领导和专家、自治区扶贫办的牛林康老师以及自治区统计局的工作人员
们，他（她）们为我的论文写作提供了宝贵的资料和建议。
最后，我还要深深感谢永远鼓励、支持和帮助我的父母、妻子和所有的亲朋
好友们！没有他（她）的理解、支持和关爱，也就没有我今天这如此宝贵的学习
机会。我将永远感谢和深爱他（她）们！
吴 睿
2006 年6 月
南疆农村贫困问题研究——以南疆三地州为例
作者： 吴睿
学位授予单位： 新疆财经学院
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