河南师范大学
硕士学位论文
规制失灵与规制变革的理论与实践
姓名：原迎利
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：苏晓红
20060501
摘要
筑制失灵和麓制变革是强藩理论箨研究的一个熬点闻题。波予自然垄断、信惠不对称、
公共物爨等目题，市场如现了失灵。公菸利益遴论认为政府摄制是对市场失灵瓣一耱应对，
其目的是通过政府规制提高资源配置效率，增进社会福利。但是，理论与实践都表明，由
于经济和政治等方面的原因，政府规制也出现了失灵，造成了被规制企业内部低效率、规
翩关联赞蠲增加、寻糍成本等润题，彼资源采得至l最饶配置，违背了|泊慕托激优覆强{j。藏
割失灵是规铡变革的_爨接动嚣。蘑方诲多国家囊20擞纪7§年代野始，发怒了一场爨在
解决规制失灵的政府规制变革运动。放松规制与激励性规制是西方国家对自然垄断产业进
行规制变革的两大主题。
本文系统分析了政府援稍疆论和飙斜失灵的表现、原因，然后围绕放松瓣裁帮激融牲
爆割鼹大趣肇《变革主题，放瑾谂渊源、变革路径、实践等方瑟遴行了深入系绞躲研究。我
国目前正处于缀济转型期，规制失灵的表现和原因都肖其特殊性，对自然垄断产业的舰制
变革仍处于政企分离和打破国家垄断的阶段。借鉴西方发达国家规制变革的经验，并结合
我国躐铜变革的实际，我国在转型期对自然垄断产业的瓶制变革是一个放松蕊稍与强纯蕊
刽懿瀵台锩，暴露蛉援蔑《变革路径载燕要建立健全趣案l法体系；组建独立、公正、意效薛
规制机构：实行政企分离，推行股份制；以有效竞争为目标，放松规制，引入激励性规制
强化对规制者的规制；实行动态的政府规制政策。
关键词： 规制失灵放松规制激励性规制规制舰制者
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This dissertation aⅡal”es the regulaIion Ihe。ry and tlle叩pearaⅡce柚d Ihe reasons of regulatory failure，
and men profoundly studies tlle deregulation and incentive regulation t王lrou911 theofetical o堍in，refo珊steps，
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Key WOrds： RegIllation fanure；Der。gIllation；IncentiVe regulatiOn；RegIlla娃ng the喇ulator
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一、选题的意义
规制失灵和规制变革是目前理论界研究的一个热点问题。政府规制起源于19世纪术20
世纪初，是政府部门依据有关法规直接对微观经济活动进行规范、约束和限制的行为，主
要分为经济性规制和社会性规制。本文主要研究对自然垄断产业的经济性规制。自然垄断
产业所具有特殊的经济技术特征、自然垄断产业目标的双重性以及信息不对称等都要求政
府对自然垄断产业进行规制。传统的政府规制理论就认为政府规制是对市场失灵的应对，
其目的是通过政府规制提高资源配置效率，增进社会福利。但市场失灵的存在为规制提供
了必要条件，却不是规制的充分条件。由于政府规制过多或者不当，政府规制也出现了失
灵。因此，从理论和实践上研究规制失灵的表现和产生的原因，对解决被规制行业所存在
的问题、提高资源配置效率、提高社会福利水平都有重要的理论和现实意义。
规制失灵是规制变革的直接动因。20世纪70年代以来，以经济发达国家为首，世界各
国纷纷开始进行规制变革，规制变革现在已成为一种潮流，关键是如何进行变革。因此研
究规制变革的具体方式就非常重要。目前，西方发达国家主要采取放松规制和激励性规制
改革两种方式。研究西方国家这两种规制改革方式的产生背景、主要内容、具体实践等问
题具有重要的理论和现实意义，尤其可以为我国自然垄断产业的规制变革提供借鉴经验。
我国目前正处在经济转型时期的特殊背景下，规制者和被规制者双方都存在许多特殊
的问题，对自然垄断产业的规制改革还停留在政企分开以及打破原有国家垄断格局阶段，
对规制变革中最核心的问题：规制什么，规制谁，谁来规制“规制者”等问题并没有真正
得到解决。因此分析我国转型期规制失灵的特殊的表现和原因，以及规制变革的具体路径
非常重要，对我国自然垄断产业和政府规制体制的改革都具有重大的意义，有利于提高产
业的经营效率、提供多元化且质优价低的公共产品和服务、转变政府的角色、提高社会福
利水平。
二、国内外研究现状
马克思在《资本论》中涉及到了政府的微观经济职能。在分析资本主义经济现象时，
马克思意识到垄断问题上的市场失灵，指出股份公司在一定的部门造成垄断，要求国家干
预。他着重分析了交通、运输等基础设施产业，认为由于这些产业生产的主要是公共物品，
投入高、利润低且风险大，私人不愿投资也无力进行大规模投资，需要政府来承担。可见，
马克思已经认识到了对基础设施产业进行政府规制的必要性。
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当代西方规制理论是适应国家对自然垄断产业规制的需要，从国家干预理论中派生出
来的，政府规制有一定的必要性。但许多学者也认识到政府规制也出现了失灵，其中最具
代表性的是政府规制俘虏理论。旖蒂格勒在1962年发表的《管制者能管制什么》中认为，
管制者的愿望和指定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一
回事；1971年又发表《经济管制论》一文，认为实行政府规制首先需要回答的问题是“谁
从管制中得益、谁因管制受损”， 政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，通过
实证研究得出了受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价格；施蒂格勒提
出规制俘虏理论，指出规制机构最终会被产业所控制。1976年，佩尔兹曼发表《迈向管制
的更一般理论》，在对市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制
上的有效性等三个层次上更全面地阐述了规制俘虏理论，认为规制易于使组织得好的利益
集团受益。以克鲁格、布坎南、图洛克和尼斯坎南为主要代表的公共选择学派把规制过程
看成是一个寻租过程，从垄断导致的净福利损失开始，将分析的视角扩展到规制的政治决
策过程。他们认为，规制机构利用规制手段保持规制企业垄断地位的目的在于设立一个租
金，以便让规制企业来争夺这个租金，通过这种方式，规制机构希望从企业那里得到回报。
莱宾斯坦1966年提出来的x．低效率理论说明，免受竞争压力保护的垄断企业不但会产生
市场配置低效率，而且还会产生另外一种类型的低效率，即垄断企业存在着超额的单位生
产成本。后来，罗杰·弗郎茨在《X效率：理论、证据和应用》一书中对x．{氐效率作了全
面阐述，认为就市场结构而言，垄断的存在，使企业免受竞争压力，垄断企业对价格、产
出和成本的控制，是造成这种状况的原因。
由于规制失灵的客观存在，在二十世纪八十年代以后西方逐步开始进行政府规制变革
的理论研究。鲍莫尔、潘札与威齐格f1982、提出可竞争性市场理论，说明了放松管制、引
入竞争机制的必要性，认为如果实际的或潜在的竞争约束足够强，使市场近似于完全可竞
争性市场，不论市场是否属于垄断结构，自然垄断都会被迫成为有效率的垄断，此时自由
放任政策比通常的反托拉斯政策和政府规制政策更为有效。拉丰和易斯塔什的激励性规制
理论认为，由于存在不对称信息，效率与信息租金是一对共生的矛盾，为了得到最好的规
制政策，政府需要尽可能地利用企业的私有信息，实现企业的自我选择。为此，政府可以
运用诸如成本补偿机制和定价政策等某些特定的规制工具实现最优规制。其中，具有不同
激励强度的成本补偿机制就是激励规制。近年来，随着制度经济学的发展，新制度经济理
论已丌始将制度因素引入规制的分析中，强调规制是一种制度性安排，基本上构成了规制
和市场存在的边界性理由。
我国许多经济学家也进行了政府规制失灵与变革的研究。胡汝银分析了规制失灵的特
殊原因，并指出规制规制者是规制变革的重中之重。王俊豪提出了中国政府管制体制改革
的政策思路，认为在政府规制改革中，法律制度是准则，政企分离是关键，有效竞争是目
标。张昕竹研究了激励规制理论，认为我国目前应选择价格上限规制，在有效监督机制建
立以后选择低强度的激励机制。陈富良认为经济转型过程中的政府规制既是一个对以前的
严格管制的放松过程，又是一个新的规制政策与制度的建立和实施过程，是一个混合体，
这是由经济转型的特点所决定的。
三、研究方法
本文采用的最主要的研究方法是规范分析与实证分析相结合，规范分析的结论为实证
研究提供了理论指导，实证研究也给规范问题的研究提供了有利的支持，实证分析的结果
是规范研究更有说服力。在实证研究方法上，选择以理论实证的研究方法为主。另一个重
要的研究方法是比较分析分析方法，将西方国家之间进行比较，同时将中外进行比较。本
文还采用了定性分析与定量分析相结合的研究方法，其中以定性分析为主。
四、本文的内容结构
本文共分四章。
第一章系统介绍了政府规制理论与政府规制失灵理论。第一节首先对政府规制进行了
一般性界定，进而介绍了政府规制的不同分类，指出本文的研究对象主要是对自然垄断产
业的经济性规制。其次重点分析了几种有代表性的政府规制理论的代表人物、主要观点、
应用和不足之处。接着分析了政府规制的必要性、规制目标等规制问题。第二节从规制失
灵的定义出发，分析了规制失灵的原因及表现。理论和实践都表明，政府规制确实出现了
失灵，从而规制变革势在必行。
第二章对放松规制变革的理论与实践进行了分析。20世纪70年代开始，西方国家发
起了一场旨在解决规制失灵的规制变革运动，要求引入竞争，放松规制。自然垄断理论的
发展、规制失灵的客观存在、技术的进步、竞争的加剧等原因都使得放松规制成为一种趋
势。但关键是如何放松规制，不同的国家、不同的行业采用了不同的放松规制变革模式。
本文分析了四种放松规制变革模式，并从中获得了一些对我国规制变革有意义的启示。
第三章分析了激励性规制变革的理论与实践。放松规制并不是取消规制，在仍需要规
制的自然垄断产业，为改变规制机构和规制企业的低效率，有必要引入激励性规制。以有
效竞争为目标的激励性规制，所要解决的基本问题是如何在存在信息不对称问题的规制者
和被规制者之间设计一种激励性规制合同，这种合同即能够给予企业在降低成本、改善服
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务质量等方面已足够的激励，同时又能有效防止企业滥用自由选择权。激励规制合同在实
施中要受到设租、寻租等问题的影响。激励性规制的种类比较多，在西方国家主要应用的
有四种：特许投标制、区域间比较竞争、社会契约制和最广泛应用的价格上限规制。
第四章研究我国转型期政府规制失灵与规制变革的理论与实践。本章介绍了我国政府
规制体制的现状，然后分析我国转型期规制失灵的特殊表现和原因，进而探讨了在转型期
对自然垄断产业进行规制变革的路径。
五、创新与不足之处
本文的分析大部分是建立在前人研究成果的基础之上，但在对政府规制的失灵与变革
的分析过程中也有一些创新之处。本文系统总结了政府规制理论与政府规制失灵理论，针
对自然垄断产业放松规制改革与激励性规制改革这两大规制改革主题进行了深入系统的
研究：从产生的背景、理论渊源、改革模式、效果等方面进行了全面系统的总结与探讨，
试图寻找出更具规律性的改革模式。在实践方面，研究了发达国家放松规制改革与激励性
规制改革的实践经验。同时，针对我国当前自然垄断产业的政府规制变革的问题，结合我
国经济转型时期的特点，分析了我国规制失灵的特殊原因和表现，并探索了我国自然垄断
产业规制变革的一般路径。
在丌题之时，我曾经试图从政府规制的各个方面进行全面系统地分析，利用经济学对
规制失灵和规制变革进行定性和定量分析，但当在具体展开研究时，才发现当初的想法是
不切实际的。首先，自己所掌握的经济学知识是有限的，对研究手段和分析方法的掌握不
足。其次，由于所查资料有限和缺乏实践经验，对政府规制的分析不够全面和具体，尤其
由于受收集到的数据限制，在定性分析上力度不够。今后，我将继续关注政府规制理论与
实践的发展，收集更多的资料，进行进一步的研究。
4
第一章政府规制与规制失灵
第一章政府规制与规制失灵
第一节政府规制理论
一、政府规制的定义及分类
政府规制一词源于“Re印ladon”，其原意是有规定的管理，或有法规条例的制约。在
现代经济学中，其含义为政府运用法律法规对微观经济主体的活动和行为进行影响、干预
及规制等。政府规制是西方政府规制经济学的一个十分重要的概念，但人们对其理解却存
在着差异，学者们对它的认识和表述也各不相同。
美国学者G·J·施蒂格勒认为：“作为一种规则，规制通常是产业自己争取来的，规制
的设计和实施主要足为规制产业自己服务的。”。他认为政府规制主要小是政府对公共需
要的一种反应．而是行业中的一部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力。
丹尼尔·F·史普博认为：“规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变
企业和消费者供需决策的般规则或特殊行为。”o
日本学者檀草益在定义政府规制时，把政府规制限定在“舰制行为”上，他认为政府
规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行规制的行为。”。并将规制分为
私人规制(私人进行的规制，比如父母对子女)与公的规制，政府规制主要就是指公的规制。
中国学者张帆认为：“政府规制指政府利用法规对市场进行的制约，如政府对价格、
市场进入、环境污染的管制。政府规制理论研究市场失灵时政府应当采取哪些措施，政府
干预是否有效率，或者至少比不干预有效。”。
樊纲认为：“政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如
价格州制、数量规制或经营许可等等。”。
从上述学者们的阐释中我们可以看出，政府规制是政府部门依掘有关法规直接对微观
经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。第‘，政府规制的主体是政府行政机构；
第二，政府规制的对象是微观经济主体；第三，政府规制的依据是国家法律和法规；第四，
政府规制的目标是提高资源配置效率和社会福利水平；第五，政府规制是规制者和规制对
象的一种互动活动。
象的一种互动活动。
。stj甜e‘QJneory ofEcono血cREguh【i。Ⅱ【J1 Bcll Jou皿aI ofEc。no|Ill曙，1971，vo】242l
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5
第一章政府规制与规制失灵
根据不同的标准可以对政府规制进行不同的分类。日本学者植草益对政府规制进行了
系统的分类“：按照规制机构和制约手段的不同，可将其分为间接规制和直接规制。间接
规制指由司法部门通过司法程序对微观经济主体实施的干预，它不直接介入经济主体的决
策，仅制约阻碍市场机制发挥效能的行为，并努力建立完善的、能够有效地发挥市场机制
效能的制度。直接规制指政府部门对微观经济主体直接实施的干预，也被称为狭义的政府
规制。它是以防止发生与自然垄断、信息不对称、外部不经济及公共物品有关的在社会经
济中不期望出现的市场结果为目的，并且依据法律手段直接介入经济主体决策。直接规制
又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指针对存在着自然垄断或信息不对称现
象的通讯、交通、金融和公用事业等特定行业，为防止资源低效配置和确保服务供给的公
平性，政府有关部门根据法律规定，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、
服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的活动进行规定或限制。进入规制是指在自然
垄断产业中，为确保企业的规模经济效益和提高其生产效率，规制机构特许一家企业或少
数几家企业进入。进入规制是以限制产业内过度竞争、提高效率为重要目的，主要实行许
可制、注册制与申报制。价格规制是指在自然垄断产业中，规制当局为限制企业制定垄断
高价以实现资源的有效配置而对产业价格水平进行的规制。价格规制采用平均成本定价法
解决了定价矛盾，其主要形式是公平报酬率规制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的
安全、健康、卫生、环保、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产
生的各种活动指定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则。本文主要研究政府对自然垄
断产业的经济性规制。
二、政府规制的基本理论
政府规制王坐论主要研究在“市场失灵”情况下政府的规制问题：为什么要进行政府规
制?采取什么样的措施规制?规制是否有效?目前有代表性的规制理论有：
1、政府规制的公共利益理论
规制公共利益理论(Public IIlterest Theory of Regulation)认为，政府规制是为了纠正
市场失灵，提高资源配置效率，增进社会福利，并且政府作为公众利益的代表，可以专一
地追求公共利益这一目标。波斯纳(1974)认为规制公共利益理论有两个假设前提：一个
是由于市场自身存在缺陷，在看不见手的作用下，社会并不能实现福利最大化：另一个是
政府的规制行为几乎没有成本。规制公共利益理论是一种建立在规范分析框架基础上的理
论，该理论以市场失灵和福利经济学为基础，在相当长的一段时间内在规制理论方面占据
。[日】植草益微观规制经济学【M】·北京：中国发展出版社，1992年版·第19-24页
6
第一章政府规制与规制失灵
了统治地位，该理论可以解释的一个重要政策领域就是反托拉斯和竞争政策。用以规制私
人垄断行为与绩放的反托拉斯竞争政策，关注对效率和资源配置的改进。这一政策的设计，
并不偏向于哪一个利益集团，或牺牲哪一方面的利益，只要法院认为出现人为垄断，即可
在产业中运用这一政策。反托拉斯政策最接近于政府规制的公共利益理论原则。m
但是，规制公共利益理论存在很多缺陷： (1)规制公共利益理论规范分析的假定前
提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的，
对规制发生的论断并没有进行实证检验，只是一种假定，认为公众可以完成规制(维斯库
兹、维纳和哈瑞顿，1995)； (2)规制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断
市场结构相关(波斯纳，1974)。许多既非自然垄断也非外部性的产业一直存在价格与进
入规制： (3)施蒂格勒和弗瑞兰德(1962)的研究表明，规制仅有很小的导致价格下降的
效应，并不像公共利益理论所宣称的那样规制对价格具有较大的抑制作用。这个与公共利
益理论规范分析相冲突的事实，对公共利益提出了严峻的挑战； (4)阿顿(1986)认为，
公共利益理论仅以市场失灵和福利经济为基础是不够的。除了纠正市场失灵之外，政府还
有许多别的微观经济目标，在许多市场中政府期望规制介入，可能与市场失灵关系不大。
2、政府规制的部门利益理论
通过考察政府规制在美国的发展，一些学者对政府规制的起源及其效果又有了不同解
释。其中一个主要观点是用部门利益来解释政府规制。
政府规制的部门利益理论(sectionalInterestTheoryofRegulation)是由施蒂格勒在1971
年首先提出的。该理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构仅代表某一特殊利
益集团的利益，而非一般公众。施蒂格勒指出，作为一种制度，政府规制是因产业所需而
产生的，并为其利益服务而设计和实施的。他使用标准的经济供求分析方法来解释政府规
制，确立了一个以工商企业或消费者为需求方，政府为供给方的供求分析框架，从供求条
件的变化就可以观察到规制政策究竟是为谁服务的。他还观察到美国的政府规制在许多场
合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。
部门利益理论的一个直接派生物是规制俘虏理论(captIlre Theory of Regulation)。施
蒂格勒指出，规制的提供正适应产业对规制的需求(即立法者被规制中的产业所控制和俘
获)，而且规制机构也逐渐被产业所控制(即规制者被产业所俘虏)。。佩尔兹曼进一步从
市场失灵、对政府规制结果的预测，以及进而推断政府在经济规制上的有效性等三个层次
。斯蒂格罩茨．政府为什么干预经济【M】．北京：中国物资出版社，1998年版，第74_77贞
。s‘igl。L GJ·1he。ry 0fEc。Ⅱ。IIlic Rcgulati。n[J]·Bcu J。umal。!Econ。IIlics，1971，vol·2：3_21-
第一章政府规制与规制失灵
上更全面地阐述了规制俘虏理论。。规制俘虏理论的基本观点是：不管规制方案如何设计，
规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其提高了产业利润而不是社会福
利。政府规制俘虏理论的总体影响是增强了反政府规制的倾向，英美等国家出现的放松规
制运动，不能说与此无关；这一理论也为政府科学地制定和实施规制政策敲响了警钟，因
为在政府规制过程中确实存在着寻租与创租的情形。尽管有许多证据支持规制俘虏理论，
使之显得比规制公共利益理论更具说服力，但政府规制俘虏理论没有解释规制如何逐渐被
产业所控制和俘虏的，它只是假设规制是偏向生产者的，没有解释为何规制受厂商控制而
不是受其它利益集团的影响。现实中，也存在大量的规制俘虏理论的反例，例如存在许多
不被产业支持的政府规制，有些产业的利润水平因为受到政府规制反而下降了等情况。
作为部门利益理论的一种扩展形式，20世纪70年代兴起的以布埃尔为代表的公共选
择理论(Theorv of Public choice)也被应用到政府规制的研究中来。用公共选择理论解释
政府规制，就是把政府规制政策的形成看作是一个类似于市场交易的过程，那些需要政府
规制的人(如消费者)与那些被规制的人(如产品和服务的供应商)经过讨价还价达成协
议。在此过程中，还涉及到选民、立法机关、行政机构、法院、独立的专家等政治力量，
它们都可以参与到讨论中来，并力图说服对方。但是，在这一过程中，产品和服务的供应
商可能占据上风，因为它们在政府规制中所具有的巨大经济动力会比一般的公民或政府机
构更多地影响规制决策。。
3、规制经济理论
1971年，施蒂格勒发表了《经济规制理论》一文，标志着规制经济理论(The 111eory
ofEconomic RegIllation)的诞生。部门利益理论指出规制是为特殊利益集团服务，并假设规
制偏向生产者，规制经济理论进一步阐明了具体谁是规制的受益者，谁是规制的受害者；
政府将采取何种规制的形式；其规制又会对资源配置产生什么样的影响等。施蒂格勒将政
府规制视为经济系统的一个内生变量，首次尝试用经济学的基本范畴和方法(成本收益比
较与供求两个方面)来分析规制的产生。规制可能是某一产业积极寻求的东西，或者是强
加于其上的东西。规制者与被规制者，都是追求自身利益的最大化。一般来讲，规制是产
业争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。规制总是满足在政
治上更有影响力的利益集团。构成利益集团的生产者成员数目不多，目标比较一致，因而
他在规制过程中也处于更加有利的地位。不可否认，有些规制确实给被规制产业带来很多
w s椰PcltznlaⅡn．T0ward aMorcGcⅡcralncory ofRcgulation四．nc Joumal ofLaw aⅡdEconoIIlics，1976，V01．19：211‘240
。工俊豪．英国政府管制体制改革研究【M】．上海：上海三联书店，1998年版，第36-45页．
8
第一章政府规制与规制失灵
负担，但是这些给产业造成负担的规制是一些例外的情况，而且这种负担性规制只是使企
业得利的规制的副产品。
与规制俘虏理论相比，施蒂格勒的规制经济理论解释了为什么规制是被生产者这个利
益集团所俘虏，而不是被消费者或其它的利益集团所俘虏。佩尔兹曼(1976)进一步认为，
规制者不会只为单独的一个经济利益主体服务，即规制并不总是有利于生产者，它也会有
利于消费者。1983年贝克尔从被规制者着手，分析了各利益集团是如何通过施加政治影响
来形成政治均衡，从而提出了利益集团为获得有利规制而展开竞争的理论。规制者通过寻
求政治支持最大化来实现自身利益最大化。规制经济理论是在规制俘虏理论基础上的发
展，在西方规制理论中具有重要地位。它通过供求、最大化、无差异曲线等经济学概念与
方法，从而使对政府规制的理解变得更加深入、透彻。由于在规制活动的分析中，坚持了
经济人的基本假设，其被主流经济学所接纳。由于施蒂格勒开创性的使用经济学分析方法
和思路，开创了规制经济理论，并为进一步开展对规制的研究提供了有用的工具。规制经
济理论能同时解释规制实践过程中对产业规制及放松规制的原因。但该理论对利益集团、
立法者、规制者之问相互影响的关系假定与现实有一定的距离。
4、自然垄断理论
由于存在着资源稀缺性和规模经济效益，使提供单一产品和服务的企业或联合起来提
供多数产品和服务的企业形成一家公司或极少数企业的概率很高，这种由技术原因或特定
经济原因而形成的垄断，被称为自然垄断，基础设施产业大都具有自然垄断的性质。传统
规制经济学认为，从社会利益出发，政府必须对自然垄断产业进行规制，因为自然垄断产
业具有规模经济性，其平均成本随产量的增加而持续下降，如果把某种产品的全部生产交
给一家企业来生产，对全社会来说总成本最小。因此，需要政府对市场准入进行规制。而
且根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才最大。但是在
自然垄断产业，当价格等于边际成本时，企业会亏损。因为当平均成本下降时，边际成本
低于平均成本，而市场定价原则是边际成本等于边际收入，如果按照这一原则定价，企业
就会亏损，这称之为自然垄断企业定价的基本矛盾。这一矛盾要求，由政府对自然垄断产
业的价格进行规制，在社会利益和企业利益之间进行取舍。
新规制经济学认为，传统自然垄断理论是建立在单一产品假设基础上的，而现实中企
业的产品结构往往是多元的。因此，对于自然垄断的定义必须建立在成本劣加性
(subadditivitv)上，而不是规模经济的基础上。如果一个企业生产所有产品的总成本小于多
个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本就具有劣加性。如果在所有相关的生产
9
第一章政府规制与规制失灵
上，企业的成本都具有劣加性，该产业就可以看作是自然垄断产业。当一个企业的总成本
与多个企业的成本之和相比较时，单一企业的平均成本可能下降，也可能上升。前者条件
下的自然垄断称为强自然垄断，后者条件下的自然垄断称为弱自然垄断。在弱自然垄断条
件下，边际成本价格使社会福利最大化的同时又使企业盈利，边际成本定价的矛盾不复存
在。因为在弱自然垄断下，企业按边际成本定价，产量由需求曲线和边际成本曲线的交点
决定。当平均成本处于劣加性时，边际成本大于平均成本，企业盈利。新规制经济学认为，
根据自然垄断的这种新理论，对自然垄断产业的规制，就需要视自然垄断的强弱、进入市
场有无障碍和企业的承受力分别采取不同的对策。在强自然垄断下，如果进入无障碍，企
业也有承受力，则不需要政府规制，承受力的存在保证垄断企业不致被挤出市场，潜在竞
争者的威胁恰好代替规制职能，迫使企业制定一个不高于盈亏相抵的价格。在弱自然垄断
条件下，当进入无障碍，企业有承受力时，也不需要政府规制，因为潜在竞争者的威胁会
迫使垄断企业制定边际成本价格，从而实现社会福利最大化，企业盈利。这表明，自然垄
断与竞争之间存在着替代性，自然垄断产业的定价矛盾可以部分化解。因此，用成本的劣
加性定义自然垄断，在一定程度上拓展了自然垄断的范围，为20世纪70年代以来世界各
国对自然垄断产业的放松规制提供了理论依据。
5、可竞争市场理论
鲍莫尔、潘札、威利格在《可竞争市场与产业结构理论》一书中，系统地阐述了可竞
争市场理论(Thellleorv ofContestableMarkets)。。该理论的假设条件是：(1)企业进入和
退出市场是完全自由的，相对于现有企业，潜在进入者在生产技术、产品质量、成本等方
面不存在劣势：(2)潜在进入者能够根据现有企业的价格水平估计进入市场的盈利性；(3)
潜在进入者能够采取“打了就跑”(hit and m)的策略。即潜在进入者具有快速进出市场
的能力，在撤出市场时也不存在沉淀成本，所以不存在退出市场的障碍。
以上述假设为前提，可竞争市场理论的核心内容是：(1)在可竞争市场上不存在超额
利润。因为任何超额利润都会吸引潜在进入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利
润，潜在进入者即使制定比现有企业更低的价格也能获得正常利润，甚至部分超额利润。
在垄断企业做出价格下降的反应前，消费者会因潜在竞争者提供较低的价格而购买其产
品。因此，垄断企业只能制定超额利润为零的“可维持性价格”，以防止潜在进入者与其
发生竞争。换言之，垄断不阻碍市场的竞争性，潜在的竞争决定了垄断企业的定价原则会
①w．JBaumol，，Jc．Panzar，RD．wilI追，contestableMarkets andlheTh∞ry。fIndus‘ry stmdurcIM】．HarcoutBra∞Jav柚ovich
nd．1982
10
第一章政府规制与规制失灵
从获取垄断利润为目标的高价原则，转化为可维持性定价原则。(2)在可竞争市场上不存
在生产和管理上的低效率。因为生产和管理上的低效率会增加不必要的成本， 这些非正
常成本会吸引效率较高的潜在竞争者进入市场。因此，从短期看，现有企业可能存在低效
率现象，但从长期看，潜在进入者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理上的低效率问题。
可竞争市场理论为探索产业组织和政府规制提供了一种分析工具，它既考虑了决定市
场结构的外部因素，突出了沉淀成本的重要性，并强调了潜在竞争对促进产业效率的积极
作用。在可竞争市场理论看来，即使是自然垄断产业，只要市场是可竞争的，政府规制就
没有存在的必要，规制机构所要做的不是限制进入，而是降低产业的进入壁垒，创造可竞
争的市场环境。只要存在潜在进入者的压力，市场中的现有企业即使没有政府规制也不可
能获得垄断超额利润，而只能将价格定在超额利润为零的水平，从而实现资源配置的优化。
6、激励性规制理论
激励性规制(Incentive Regulation)，就是在保持原有规制结构的条件下，给予被规制企
业以提高内部效率的刺激，即给予被规制企业以竞争压力或提高生产效率和经营效率的正
面诱因。。该理论吸收了博弈论、信息经济学等前沿理论成果，并以此为分析工具，分析
了如何向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高社会福
利的行为。激励规制理论很大程度上就是一个委托一代理问题，在信息不对称条件下，问
题的关键是如何设计出一种激励规制合同，既能充分激励被规制企业，又能有效约束其利
用信息优势采取机会主义行为。激励规制理论为人们对规制问题的思考提供了一种崭新的
思维方式。
为了提高内部效率，对被规制的企业的激励方法是多种多样的，但概括地讲有两个方
面：其一，给予竞争刺激，迫使企业提高生产效率和经营效率：其二，给予企业提高生产
效率和经营效率的诱导。具体而言，激励性规制的主要方式有：(1)特许投标制(Francllise
Bidding)。特许投标制是指政府和公共协和体在提供公共服务或公益事业服务时，给予企
业特许垄断权。在不定期的特许期后再由竞争投标来决定特许权授予能以更低(最低)价
格提供服务的企业。这样既保证了规模经济效益，又实现了福利最大化。(2)区域间比较
竞争(Yhdstick com口etition)。区域问竞争是将受规制的全国性垄断分为几个地区性企业，
使特定地区的企业在其它地区企业的刺激下提高自身内部效率。区域间竞争并非处于同一
市场上的不同企业之间的直接竞争，因此，在竞争的作用有多大的问题上存在着疑问。规
制当局要实行最佳规制，必须确保获得有效经营下的成本和服务信息，并以此作为标准来
。【日]植草益．微观规制经济学[M】．北京：中国发展出版社，1992年版，第151页
11
第一章政府规制与规制失灵
指导其它企业提高内部效率。(3)价格上限规制(Price Cap Regulation)。价格上限规制是
指规制者当局与被规制企业之间签订价格合同，规定价格上限，企业定价原则上只能在这
一上限之下自由变动。价格上限规制避免了以往价格中详查成本等复杂程序，给予被规制
企业以提高效率的激励。企业可以降价竞争，在竞争中形成竞争性均衡价格。在垄断领域
通过上限规制可以形成接近拉姆塞价格的收支平衡价格，发挥出放宽规制的『F效应。(4)
社会契约制(Social CoⅡtract)。社会契约(或成本调整契约)规制即规制者当局与被规制
企业之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合
同，企业如能实现较合同规定更好的成绩给予报酬，否则予以处罚。
尽管目前激励性规制理论尚不成熟，据此制定的规制方式也存在着一定缺陷，但它毕
竟使得经济学家和政府部门对规制问题的思维方式发生了巨大变化，并使规制更充分地体
现了效率的要求。从实践看，英、美等国正在逐步引入和完善激励规制方式，并取得了较
明显的成效。我们将在第三章详细分析激励性规制理论。
兰、政府规制的必要性及规制目标
垄断、公共物品、信息不对称、外部性等问题使得市场配置资源低效率，从而要求政
府对经济进行干预，政府规制是政府干预微观经济的一种方式。这里主要分析政府进行经
济性规制的必要性和目标。
(一)政府进行经济性规制的必要性
1、自然垄断本身的特殊经济技术特征决定了规制的必要性。传统经济学理论意义上的
自然垄断是指由于生产技术具有规模经济的特征，平均成本随产量的增加而递减，从而最
优规模要求一家企业即可满足市场需求的状况。20世纪80年代以来，经济学家对自然垄
断做了重新定义，新的定义建立在成本劣加性基础之上。在单一产品生产的条件下，劣加
性意味着由单个企业生产既定产量的成本小于多个企业生产相同产量的总成本；在多产品
情况下，劣加性意味着单一厂商生产多产品组合的成本小于由多个企业分别生产该产量的
总成本。无论是从规模经济的角度，还是从成本劣加性角度定义自然垄断，结论是一致的，
即都认为垄断的市场结构更具经济合理性，需要政府进行进入规制，以确保自然垄断产业
的规模经济和范围经济。同时，垄断的市场结构又存在许多弊端，如利用垄断地位制定垄
断高价，缺乏降低成本的动力，因而需要政府对自然垄断产业进行规制，以提高自然垄断
产业效率，维护消费者利益。
2、自然垄断产业的目标具有双重性。一方面，自然垄断产业多具有普遍服务性特征，
与公众日常生活息息相关，需求弹性很小。这决定了应该对该类行业进行规制，使其将公
12
第一章政府规制与规制失灵
益性目标摆到一定的位置上；另一方面，作为一个企业，它要追求利润，追求效益。如不
进行适当规制，垄断企业会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。
3、防止毁灭性竞争。自然垄断产业大多拥有网络供应系统，其固定成本在总成本中的
比重比较大，如果这类产业中存在着多个企业，企业就有可能以回收固定成本为目标，尽
量扩大销售量，从而展开降低价格的竞争。而且，公益性事业服务的同质性很强，价格竞
争很容易激化。毁灭性竞争的结果是使必需性服务的提供不能满足需要，引起社会混乱。
因此，为防止毁灭性竞争，有必要进行规制，给特定企业以垄断供给权，使其尽稳定的供
给义务。
4、避免重复投资和确保技术统一性。这在需要庞大固定投资的自然垄断产业的初期形
成阶段成为经济性规制的根据。自然垄断产业大多需要庞大的固定资本投资，不进行规制
会形成巨额的重复投资。如果限定一个企业参加，确保技术的统一性，则能避免重复投资，
同时发挥网络的外部经济效益，资本的投资和利用率也可提高。
5、消除不完全信息。完全竞争市场的一个重要假设是完全信息，完全信息的假设保证
了帕累托最优状态的实现。但在现实经济中，信息往往是不完全的，会造成逆向选择和道
德风险问题。企业若隐瞒真实的成本和经营状况可获得更多的利益，在缺乏激励的情况下，
它不会向政府提供真实的成本、经营状况等信息。政府要通过审计等方式获得这些信息的
能力有限且成本太高，而且政府缺乏了解的动机。相对于垄断生产者，消费者也处于明显
的信息劣势地位，在购买和消费过程中根本无法自由选择。消除不完全信息，政府可采取
了两种规制方式：一种是政府设法提供这些信息或要求经营者提供这些信息；当所涉及的
技术数据比较复杂时，应采取的另一种规制方式是，建立或实施产品质量标准或向生产厂
商发放生产经营许可证。
总之，政府规制是对市场失灵最通常的反应。由于市场失灵现象影响了市场机制作用
的效果，政府有必要通过规制政策对市场的自发作用进行某些修『F、限制和补充，从而使
社会资源的配置达到最优状态。
(二)经济性规制的基本目标
经济性规制是指通过许可认可等手段，对企业的进入、退出，产品或服务的价格和质
量，交易方法和条件等基本活动所进行的规制。经济性规制的共同点是限制同类企业的自
由竞争(准入规制，进出口规制等)，经济性规制还包括对垄断和不公平交易的规制。经济
性规制的目标为：“通过使事业能够适当合理的运营，在维护消费者利益的同时，力求事
业能够健全发展。”(植草益，1990)具体来说，可分为以下四个目标：
第一章政府规制与规制失灵
l、实现资源的有效配置。在自然垄断产业中，规制的重点是防止垄断企业滥用市场支
配力。所谓滥用市场支配力是指垄断价格的确定和价格差别以及对顾客有差别地提供服
务。由于将价格确定于边际成本水平以上的这种垄断价格，将损害帕累托效率的资源配置，
所以要限制垄断价格的决定，实行价格规制以便实现资源有效配置。
2、提高企业的内部效率(hltemal Efficiency)。垄断企业通常根据自身的成本来确定垄断
价格，获取垄断利润。垄断企业由于缺乏竞争压力，也没有内部动力来提高生产效率，而
且凭借自身的垄断地位就可以获得垄断利润。因而通过规制手段来提高企业的内部效率就
十分有必要。
3、避免收入的再分配(IncomeRedistributionl。垄断价格、垄断歧视和内部相互补助，都
是垄断的市场支配力为背景成立的，而且几乎都具有收入再分配的效果。按照马克思的观
点，垄断所具有的垄断利润，无非就是来自本行业内部工人创造的剩余价值和企业外部工
人创造的价值和剩余价值。消费者通过购买垄断产业将自身创造的价值的一部分让渡给了
垄断企业；非垄断企业同垄断企业打交道的时候，处于弱势地位，垄断企业通过垄断低价
把非垄断企业的一部分利润给剥夺过来了。因此从公正分配的观点看，限制垄断价格的制
定、保护消费者利益是必要的。其次，垄断企业在向每个消费者或者每个消费群提供同一
服务时，也有可能进行价格歧视。由于价格歧视有可能把消费者剩余的一部分或全部作为
企业利润获取，所以社会也要求从公正分配的观点出发尽可能地限制价格歧视。再者，经
营多种产品或提供多种服务的垄断企业，也可能进行通过获取一方事业领域的超额利润来
弥补另一方服务领域的过小利润，也就是内部相互补助。
4、稳定企业的财务(corporate Finance)。企业财务的合适管理是企业长期生存和发展所
必须的。如果企业不能从长期的观点出发，进行适当的投资，不仅会发生供给不能从长期
的观点出发，进行适当投资，不仅会发生供给不足，而且也不能实现企业的成长。因而，
规制当局考虑到企业能够筹措一定的内部资金(利润剩余和折旧)和外部资金来确保资本成
本(股息、利息等)，以便其能够实现适当投资。因此，企业财务的稳定化成为经济性规制
的一个重要目标。
第二节政府规制失灵
市场失灵的存在为政府规制提供了足够的理由。但是，在市场“看不见的手”无法使
个人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一
任务。也就是说，和市场失灵一样，政府规制也有可能失灵。
14
第一章政府规制与规制失灵
一、政府规制失灵的内涵
政府规制失灵与政府的规制政策如影随行，无论是发达国家，还是发展中国家，凡是
实行政府规制的地方都存在政府规制失灵。但是，政府规制失灵的内涵，理论界至今未有
统一的说法。经济学家们更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵。日本经济学家植草
益把“规制失灵”归结为企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制当局的自由
裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象。⋯
可以从以下几个方面把握规制失灵的内涵：
首先，政府规制失灵属于政府失灵的范围，是政府失灵在微观规制领域中的表现，是
政府在力图弥补市场缺陷的过程中最终导致预期的社会公共目标无法实现或损害了市场
组织的效率或带来自身的低效率，即政府在推行公共规制政策时，经济效率完全不能改善，
或规制实施后的经济效率低于未实施规制前的现象。
其次，经典意义上的政府规制失灵是在市场经济条件下政府为了克服市场失灵时引起
的另一种缺陷。市场经济体制是政府规制失灵产生的基本经济制度。这就要求我们必须将
计划经济条件下政府的计划管制失灵与市场经济条件下的政府规制失灵严格区分开来。
再次，从社会效益的角度来看，政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益，从而
使规制行为得不偿失。
二、规制失灵在西方国家的表现
I、企业内部无效率的产生
谣方国家在进行收费水平规制时，多采用公平报酬率规制(ROR)方式。由于ROR
规制方式不具有充分的促进企业内部效率的激励规制，因此，它会使企业内部产生无效率
问题。ROR方式既考虑成本，又考虑实现与完全竞争中正常利润率相同水平的公平报酬率。
改动收费时的成本一般以改动前的成本为基础，也就是，改动收费前成本大部分都作为改
动收费时的成本，因此，企业往往并不积极去努力降低成本。企业直到下一次改动收费为
止，都会取得与公平报酬相近的利润，所以，即使ROR方式能在一定程度上可以激励企
业降低成本，但因为在改动收费时是以实际发生的成本为基础进行成本核算的，这种规制
则具有弱化激励企业降低成本的倾向。实证也证明，实行ROR方式被规制企业会产生内
部低效率。另外，ROR方式下，企业可通过收费技术的提高来确保较大的利润，因此，企
业具有偏向于资本集约化的生产方式和资本集约化的服务生产的倾向。ROR规制条件下的
企业内部低效率问题，在那些既实行收费规制又实行进入规制的部门，由于缺乏竞争的刺
。[开】植草益馓观埘制经济学【M1．北京：中国发展出版社，1992年版，第146-149页
15
第一章政府规制与规制失灵
激而往往更加显著。
对自然垄断产业进行进入规制时，实行严格准入规制政策，阻碍了竞争，会使企业产
生了x一低效率。免受竞争压力保护的垄断企业不但会产生市场配置低效率，而且还会产生
另外一种类型的低效率，即垄断企业存在着超额的单位生产成本，这种类型的低效率称作
x．低效率。另外，垄断企业的管理者和所有者的目标不尽一致，所有者追求利润最大化，
而管理者追求销售收入规模最大化，使垄断企业难以形成利润最大化和成本最小化的共同
行为，结果导致企业利润费用化，企业生产经营成本增加，价格升高，并由此造成社会福
利的损失。
对自然垄断产业进行的经济性规制，一方面改善了自然垄断部门中企业行政垄断造成
的资源配置无效率，另一方面也同时产生了企业内部低效率问题。
2、规制关联费用增加
以公正报酬率规制(ROR)和完全成本分配规制(FDC)为主的收费规制方式在规制
当局及被规制企业两方面都产生了较大的费用。主管规制当局为了能够行之有效的实行
ROR和FDc规制方式，必须要收集、分析、加工有关被规制企业的财务、会计、失业计
划、需求结构和动向以及技术等方面详细的数据资料，并需要在企业和有关政府、议会间
进行调整，因此，包含上述内容的行政方面的费用会扩大。而且，近年来由于被规制的产
业部门在增加，这种行政费用又进一步扩大的趋势。被规制企业为了获得更多的利润，就
要隐瞒财务、会计、需求结构及技术等方面真实的信息，这会增加企业的相关费用。
3、规制当局的自由裁决权和寻租成本的产生
政府规制以有关法律和相关的政令及规章为依据来实施。一般来说，相关的法律只提
供了规制的原则和准则，大量具体而详细的规则有待进一步的完善和规定，所以规制者拥
有一定程度的自由裁量权。在对法律进行具体化时，稍有疏漏就会僭越法律。例如，在对
自然垄断的价格规制中，FDc即完全成本分配规制可以采用多种标准来分摊共同成本，但
要选择什么标准则取决于规制者的自由裁量权。由于没有判断哪些分摊标准是否公平妥当
的基准，共同成本的分摊往往带有很大的任意性。
规制者拥有一定的自由裁量权，有关利益集团便会对规制政策施加影响，使之对自己
有利，这种行为被称之为“寻租”。本森把寻租看成是个人或团体对既有产权的一种重新
分配方式。当政府能用强制性的手段改变产权时，会诱使有关的个人或经济利益团体争相
影响政府决策使产权的配置对自己有利。可见，寻租活动常常不可避免地与政府自利性行
为相联系，并且，寻租活动是再分配性活动，其产出为零，因此这些活动纯粹是浪费资源。
第一章政府规制与规制失灵
例如，政府价格规制能够为某些企业或集团带来垄断利润，这些利益集团就可能采取各种
寻租活动以获得政府价格规制的保护。寻租活动虽然需要成本，但寻租成本一般只占垄断
利润的一部分，否则企业就不会去追求规制。换言之，被规制企业只拿出垄断利润的一部
分，去向政府购买它所需要的规制，因此寻租成本实际上也是政府价格规制的需求价格。
政府的这种价格规制实质上是一种行政性垄断价格，和其它垄断价格一样，也会产生收入
的再分配和社会福利的净损失，由此所形成的激励机制和分配不公还必然导致社会的腐败
和衰退。
4、规制滞后产生企业损失
将收费改动中从申请到认可的期间称为“规制滞后”。实际上，被规制企业在申请之
前已经预先向规制当局探寻了是否可以进行收费改动的申请，若要考虑其所需要的时间，
往往会进一步增加规制的时滞。此外，审查期间，规制当局也往往改变收费水平以及收费
体系的决定程序，这就需要审议等方面的调查了解，从而进一步延长了规制时滞。规制时
滞的延长的结果会使企业的行为落后于市场环境的变化，往往使企业蒙受一定的损失。
5、影响了消费者的福利水平
垄断的市场结构中，消费者是垄断产品或服务的被动接受者，垄断企业可以凭借其垄
断地位来制定产品的价格和质量。虽然政府对产品或服务的质量加以规制，受规制的企业
可能会在满足了政府制定的价格标准之下降低产品或服务的质量。问题在于产品或服务的
质量有许多维度，质量的成本可能会大大超过了现在的收益。因此规制者难以精确规定产
品或服务的质量，即使理论上是可能的，但实际中因成本过高而难以成功。
三、规制失灵的原因分析
私有产权交易市场由于公共产品、外部性、市场垄断、交易成本高昂、不确定性与信
息不对称等原因导致市场失灵，使政府规制成为市场有效运行的保护伞。但理论和实践都
表明政府规制同样也会陷入失灵的状态，甚至比市场失灵更严重。那么，究竟是什么原因
造成了规制失灵?
1、政府的公共性与政府行为目标之间的差异和矛盾
从理论上说，政府规制必须代表公共利益，然而现实中的政府是由具体的人和机构组
成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，就有
可能出现政府官员为追求自身利益而做出有害公共利益的决策。如在规制者的责任大量增
加而收益却没有相应增加的条件下，成本一收益的严重不对称可能使得规制官员做出有悖
于公共利益的决策。
17
第一章政府规制与规制失灵
2、寻租与规制者被“俘虏”
公共利益理论以规制者追求公共利益最大化为假设前提，认为规制的产生是由于对潜
在社会净福利的追求，服从公众的需要。但现实是，规制者在规制过程中由于特殊集团、
行业、利益群体的政治压力，或为了政党、小集团的政治利益，会为小集团而不是公众谋
取利益，从而被政治所“俘虏”。换句话说，政府规制与其说是规制者为了社会公众利
益，还不如说是为了特殊利益集团的利益和自身的政治利益。
规制者也会被受规制的企业通过寻租所俘获。这种捕获分为政治寻租俘获和经济寻租
俘获。前者是由于利益集团知道规制能在社会成员之间重新分配财富，利益集团便以对特
定的政治团体提供政治竞争的经济支持作为交换条件，来获取有利于自己的规制立法，即
通过政治寻租来使规制立法和规制政策向自身倾斜。后者是利益集团直接通过对规制者，
包括立法者和实施者在经济上的寻租来达到相同的目的。由于规制目标的多样性和不确定
性，在利益集团的寻租下，规制者将倾向于保护小集团的利益，而牺牲大团体的“公众利
益”。
3、对规制者的监督制约机制不完善
由于政府行为难以监督，行为效果难以测量等原因产生了对规制者的监督制约机制不
完善。一方面，规制者也是垄断者，其行为是难以监督的。在缺乏有效监督的条件下，谁
能保证政府运用行政垄断权力来纠正经济垄断就能代表社会利益、提高经济效率呢?另一
方面，政府面临多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，
还要注重社会安定；不仅要追求经济目标、社会目标，更要注重政治目标。政府还可以利
用自己的权力在这多重目标之间进行切换，如规制者可能会为了某一方面的任务而将其他
方面的资源挪用，进行所谓的套利。
4、信息不对称
规制者和被规制者往往处于不对称的信息结构中，规制者一般很难获得被规制者的财
务、会计、事业计划、需求结构和动向以及技术等方面的详细资料。巴伦和麦尔逊在1982
年的研究证明，在被规制者知道单位平均成本费用而规制当局不知其正确值的不对称信息
结构状态下，资源就会出现低效率配置，并且被规制者可以通过隐瞒真实信息而获得超过
收支平衡状态的收入，从而缺乏提高内部效率的激励。规制信息不对称的另一种情况是规
制契约的不完全性。由于规制决策大多具有事先决定的特点，而在事先预测事后可能产生
的事情显然非常困难，因而规制者只能依据现有信息与被规制者签定弹性契约。当被规制
者通过一些提高效率的措施降低生产边际成本时，在以后的规制契约中，规制者就会设法
18
第一章政府规制与规制失灵
降低价格，甚至侵占被规制者的效率收益，形成规制中的“棘轮效应”，从而严重影响被
规制者提高效率的激励。
不对称的信息结构不仅存在于规制者和被规制者之间，还存在于公众作为委托者和政
府作为代理者之『剐。规制决策有很强的专业性，规制机构的部分专业知识实际上是由于长
期监控企业形成的，这样，规制机构对某个产业非常了解，而公众对产业的了解只限于一
般的知识，虽然优越的专业知识有利于规制决策更加符合效率原则，但是这种长期监控显
然会助长合谋。此外，这种专业知识的要求会限制规制队伍乃至整个规制制度的建设。
5、政府规制自我膨胀的负面效应
规制者会从规制的供给一方推动规制的膨胀。斯蒂格勒的“管制俘虏理论”，证明许
多规制者和被规制者博弈的最后结果是使自身变成了规制的既得利益者。规制者总会找到
更多的借口，建立起更多的规制，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的规制。
政府规制的膨胀是西方社会的普遍趋势，在实际运行中带来了许多非预期的负面效应：
第一，政府规制的膨胀引发了“搭便车”行为与“寻租行为”的泛滥，而寻租行为又
进一步推动了政府规制职能的膨胀。公共选择理论认为，政府官员都是经济理性人，他们
都会追求个体效用的最大化。正是他们在追求自利的互动过程中才助长了规制的泛滥。规
制是～种在不同的利益群体中重新分配财富的有效手段。规制者在具体操作分配财富时拥
有自由裁量权，使寻租行为成为可能。这种寻租行为增加了寻租者的个人收益，却使社会
的净收益受损，使公众的利益受损，从而最终损害了经济发展。
第二，政府规制的膨胀阻碍了企业的发展。首先，加重了企业的负担。这不利于企业
提高在国内国际市场上的竞争力。以美国为例，美国企业研究所的经济学家默黑、威登博
姆统计，从1967年到1974年使私人企业承受的负担增加了50％，沉重的负担使企业失
去了国际市场竞争的价格优势。其次，也引发了企业内部的低效率。因为，即使在竞争性
的被规制产业部门，进入规制减轻了由新加入企业产生的对现存企业的竞争压力，并且，
在这类产业部门中，规制当局在进行价格规制时，往往会助长被规制企业间的卡特尔式的
协调方式，从而维持、促进了现存企业内部的无效率。
第三，规制过多使政府组织缺乏创新性和灵活性。传统的规制不能充分利用以信息技
术和其它高技术为中心的新技术成果，阻碍了科学技术向生产力的转化。强调以某种单一
的、普遍适用的规则来规范所有的政府行为，使得政府无法适应瞬间万变的社会环境，反
而增加了政府组织的僵化和刚性，使其缺乏灵活与创新性。
第四，政府规制需要成本，因而政府的财政负担加重。以美国为例，1970年负责市
19
第一章政府规制与规制失灵
场管理的八个联邦机构的预算是1．66亿美元。1975年，这类机构的数量增加到10个，
预算上升到4．28亿美元。与此同时，公共社会组织或辅助性公共社会的组织预算从14亿
美元上升到43亿美元。
第五，有碍管理的公正性。西方政府的独立管制机构不能进行公正的管理。独立管制
机构往往缺乏具有专业知识的委员和行政官员，容易受到被规制企业寻租行为的左右，从
而产生有利于被规制企业的行为，导致规制者和被规制者对消费者的共同剥夺。企业的低
效率至少部分地以成本迭加的方式由消费者承担，而政府规制机构庞大的财政开支的负担
者，主要也是消费者。
20
第二章放松规制的理论与实践
第二章放松规制的理论与实践
规制失灵是规制变革的直接原因。西方国家自20世纪70年代初期开始，公众以及
经济学家对各种规制方案的不满和批评，引发了一场旨在解决规制失灵的规制变革运动。
规制变革运动有两条思路：一是在非自然垄断领域引进竞争机制，放松规制；二是在自然
垄断领域对政府规制进行改良，引进激励性规制。放松规制一般发生在技术条件和经济结
构变化的背景下，在市场机制可以发挥作用的地方，全部或部分取消对价格和进入的规制，
引进竞争机制，让市场充分发挥作用。
第一节自然垄断产业放松规制的背景和原因
在西方，由于规制失灵现象的日益明显和规制成本不断上升，要求取消和改革规制的
呼声越来越大，终于在20世纪70年代唤起了一场声势浩大席卷欧美的放松规制运动。以
规制为显著特征的美国率先进行放松规制运动，日本随之仿效。放松规制的运动顺应了西
方新自由主义思想的回潮，也与东方中央计划经济体制国家放松规制、引进市场机制的改
革浪潮遥相呼应。
一、自然垄断产业放松规制的背景
20世纪70年代以后，美国、日本、英国等国家对电信、运输、能源等许多自然垄断
产业都实行了放松规制。放松规制主要以经济性规制为对象，仍保留社会性规制，因为社
会性规制是以确保国民健康和安全、环境保护等为目的的，这种放松不得不慎重行事。
放松规制(Deregtllation)意味着放松和取消诸多规制条款(如果是经济性规制，则包括加
入、退出、价格、投资等的规制、的一部分或全部。具体地讲，放松规制有多种多样的形式，
如把有关加入、价格、投资等的规制从许可制放松为申报制，把经济性规制的各项条款全
部取消等。放松经济性规制，都是以向被规制产业引进竞争机制为目的的，如放松进入规
制，由于新企业加入，促进了新企业和原有企业之间以及原有企业之间的竞争。伴随着竞
争的深入，企业将更多更好地提供新的服务，降低收费水平，并促进技术革新等。
20世纪70年代以后，发达国家实行放松规制具有深刻的社会政治、经济背景：
1、70年代发生了两次石油危机，各国经济处于停滞状态，财政赤字扩大。各国政府
都力求削减财政补贴，降低行政费用，精减政府管理部门，以实现“小政府”目标。同时，
还必须把政府管理下的无效率的企业和产业搞活，使之效率化。
2、70年代以后，以信息技术和其他高技术为中心的技术革新迅速发展，在以前的自
第二章放松规制的理论与实践
然垄断和自然寡头垄断领域内形成了新企业加入所需的技术基础，通过规制来维持垄断和
高度寡头垄断结构的根基已经薄弱了f特别是电信和能源领域1。伴随技术革新发展，有必
要放松阻碍新产业结构(信息和服务领域的比重增大了的产业结构)和新产业组织(网络型
产业组织和新业务领域)的形成和变化的规制。
3、70年代以后，世界经济一体化进程加快，各国在人、财、物、信息等各方面都日
益加强国际联系，迫切需要放松阻碍这些国际流动的规制。
4、70年代以后规制失灵现象的日益明显也是放松规制的背景。规制失灵的出现，要
求放松规制的呼声更大，也使得放松规制势在必行。
二、自然垄断产业放松规制的原因分析
放松规制已成为对自然垄断产业进行规制变革的一种趋势，那么，究竟是什么原因引
起了放松规制?
(一)规制失灵是政府放松规制的直接原因
在市场经济体制下，政府为了克服自然垄断产业的效率损失而采取规制行为可能导致
规制失灵，产生规制低效率，导致社会福利损失。规制失灵是政府放松规制的直接动因。
在公共部门中没有传递市场信息的渠道，价格机制失灵，信息不完善导致政府规制者
不能准确得知企业自身的成本和需求结构。政府规制者虽然可通过审计等非市场手段来获
取信息，但其获取信息的能力是有限的且成本太高。在存在逆向选择和道德风险的情况下，
企业也不会把全部已知信息告知政府，甚至会提供不真实的虚假信息，以获取更多的利益。
作为规制者的政府机构是由多层委托代理关系组成的集合体，委托人政府什℃表公共利益的
目标1与众多代理人政府官员的自身效用最大化目标之间存在差异和矛盾，当矛盾发生时，
政府官员为追求自身效用最大化行为可能损害公共利益，出现寻租创租和受贿等现象。同
时，政府行为效果难以测量和监督，有效的监督制约机制很难建立和实施，再加之政府具
有多元函数目标，在考虑维护市场秩序，提高经济效率和社会福利最大化的经济目标的同
时，也要考虑社会安定、执政效果、选民支持和政体稳固等社会政治目标。这样，在不完
全信息和有限理性条件下，规制者就会在多重目标之间权衡选择，寻求自身效用最大化，
导致社会福利损失。规制失灵的出现，引起人们对政府规制的质疑和不满，要求进行规制
变革，于是引发了以解决规制失灵为目的的放松规制变革浪潮。
(二)技术和需求环境的变化缩小了自然垄断产业的范围
政府对自然垄断产业进行经济性规制是依据这些产业具有规模经济或范围经济的技
术经济特点。但是，随着科学技术的发展，新的技术不断替代旧的技术，技术进步可能使
第二章放松规制的理论与实践
企业的最小有效规模降低，在～些传统的自然垄断产业中，由一家垄断企业提供该产业全
部需求产品和劳务的合理性正在消失，而由两家或多家企业服务于市场更有效率。
市场需求的变化及技术变迁会改变自然垄断产业的特性，技术和投入品的变化通过改
革自然垄断产业的成本函数，影响该行业有效率企业的规模和社会最优产出水平，进而影
响自然垄断产业的性质。经济学家们还通过对美国20世纪80年代以来的电信市场的实证
研究，证明了技术的变化使得市话交换电信市场不再具有自然垄断性。假如市场需求函数
不变，由于技术进步使得某自然垄断产业的成本降低，则垄断企业所提供的实际产量会高
于最优产量，所提供产品的成本会高于最优成本。所以当技术发生变迁时，该自然垄断产
业仍由一家企业垄断生产不再是最有效率的，两个或两个以上企业同时生产则更有效率。
当技术不变即企业生产的成本函数不发生变化而市场需求大幅度增加时，垄断企业的实际
产量会远高于最佳产量，从而使得企业的平均成本大大提高，此时，垄断不再具有合理性，
两家或多家企业同时生产不仅会因为竞争而提高彼此的生产效率，而且会因为适度规模而
提高规模经济的优势。可见，市场需求的增加和技术的进步会使自然垄断产业的特性减弱，
甚至发生根本性的转变，这也是政府放松对自然垄断产业规制的理由之一。
例如，在通信领域，由于光纤技术的发明、计算机技术的应用和卫星通讯技术的引入，
通信产业不再具有自然垄断性质。技术进步也使得原来的沉没成本降低或变得易于转售转
移，这降低了进入企业的进入壁垒和在位企业的退出壁垒，使产业内存在有效竞争的可能。
消费者决定的市场需求大幅度变化也将导致自然垄断产业放松规制。如果一个产业具u型
的平均成本曲线，其成本劣加性的产出范围受到约束，在需求增加不大时，自然垄断产业
的规模经济和范围经济效果明显。但是，当出现市场需求大幅增加，需求曲线大幅右移，
独家垄断就不能成立，由两个或多个企业生产更有效率。由于市场需求的大幅增加，其沉
没成本相对于产业总收入的比例逐渐减少，也可使该产业变得易于竞争。例如，随着经济
全球化进程的加快，通信市场的需求在成倍地增加，独家垄断经营会使效率损失，一些国
家取消政府的进入规制，出现两家或多家通信公司有效竞争的局面。
(三)产业融合改变了自然垄断产业的边界，是促使放松规制的关键因素
现代技术革新的进展促进了产业融合，使产业间或产业内部出现了竞争，如电信业(电
子计算机与电话、电信与邮政)、运输业(铁路、航空、公路之间)、能源(电力、石油与煤气)，
因而全部或部分地改变了一些行业的自然垄断性质，使一些行业由自然垄断向竞争性结构
转变。在这样一些已经改变了自然垄断性质的行业中放松规制，正是适应这些产业迅速发
展的需要。这方面最典型的是电信业。20世纪70年代以前，由于当时的技术所限，一个
第二章放松规制的理论与实践
国家电信业的基本业务电话需要统一的网络，电信业所需投资较大。为取得规模经济效益
和避免重复建设，统一规划、统一建设、统一经营和统一管理就十分必要，因而电信业被
认为是具有自然垄断性质的产业。80年代以后，电信业迎来了放松规制的时代。随着电子
计算机的发展，电信服务(以电话为主体)与信息处理服务(加工处理信息)之间的界线已不明
显。信息处理企业借助通信线路，不仅传送处理数据，而且也开始了通信处理服务(附加价
值通信网服务)；另一方面，由于交换机的电子计算机化，电信企业也开始提供附加价值通
信网服务，在通信处理领域内发生了“产业融合”。以美国为例，美国联邦通信委员会在
1980年以前一直对电信业进行规制，对“混合通信”(以电信为主、信息处理为辅)也进行
规制，而对“混合处理”(以信息处理为主，电信为辅)和信息处理则不加规制。然而所谓
“混合通信”和“混合处理”的概念，本来就是模糊的，而且随着技术革新的发展，能够
提供多种附加价值通信网服务，所以1980年以后，美国对到混合通信为止的服务都不再
进行规制，只对基本服务(以电话为主体)进行规制，1982年以后，在长途电话领域也实现
了真正的竞争结构，只对地区电话实行地区垄断。
近年来，随着电信业的高速发展，现代通信手段特别是互联网络，在一定程度上取代
了传统的邮寄业务，在民用、工业、商业和外贸等方面发挥着日益广泛的作用；邮政业务
也在技术手段和服务方面不断加以改善，如开办礼仪电报业务、传真机的广泛使用等，以
迎接电信业的挑战。由此可见，产业融合成为促进规制放松的关键因素。而产业融合今后
将在广义的信息通讯领域取得进一步发展。在现在这种信息传输、积累、处理技术迅速发
展的时代，上述各产业之间的隔墙越来越矮，而产业间的企业相互渗透、相互竞争则进一
步加强，所以以往按各个个别产业所进行的规制已经失去了实际意义。因此，在这种因技
术革新而出现产业融合的产业，放松规制是不可缺少的。
(四)产业间替代竞争加剧，规制使得被规制产业发展受到限制
产业是生产同类产品的企业的聚集体。在自然垄断产业中，由于垄断的存在，一个企
业可以代表一个产业。但是，由于市场上仍然存在着替代品，垄断产业的市场势力，也不
是无限制的．随着技术进步和需求的扩张，替代产业及其替代品的竞争越来越激烈。这使得
存在着替代品竞争的、受规制的产业面临着巨大的竞争压力，需要及时进行投资、生产、
价格、服务等方面的决策。但是由于政府规制的存在，所有的重要决策都要经过政府规制
部门的批准，这个过程延缓了受规制产业及企业的反应时间，在竞争的过程中，总是处于
被动、落后的境地。如第二次世界大战以后发达国家的高速公路四通八达，形成网络，成
为低廉、便捷的运输方式，对铁路构成一种用力的挑战，铁路的货运和客运等面临顾客减
第二章放松规制的理论与实践
少，效益下降的困难。在这种情况下，传统的规制方式不得不修改，以使铁路有更大的决
策经营权和灵活性，对公路的竞争作出及时的反映。铁路、航空、公路运输等都属于存在
替代竞争的产业。政府规制虽然能给自己带来可观的收益，但在外部竞争者的替代竞争日
益激烈的情况下，政府规制反而成了一个负担。因此，被规制的产业往往要求政府实施放
松规制政策。
(五)规制理论的新发展为放松规制提供理论依据
政府规制失灵使传统政府规制的理论基础受到前所未有的置疑和批判。规制实践的变
化促进了规制理论的发展，为适应政府规制改革的需要，经济学家提出了一系列支持规制
放松的理论主张。x．低效率理论、寻租理论、规制俘虏理论等都对政府经济性规制的合理
性提出了挑战，特别是可竞争市场理论的出现和传播，使得人们不再认为经济性规制是提
高经济效率的唯一手段。其他理论我们在第一章已经详细分析过了，这里介绍一下X_{氐效
率理论。
x．低效率是莱宾斯坦于1966年提出来的，用以反映企业内部效率低下状态的基本概
念。莱宾斯坦认为，以往对企业行为的假设都是成本最小化的，厂商有效率地购买和利用
了全部投入要素，而x．低效率的主旨就是要说明，免受竞争压力的垄断企业不但会产生市
场配置低效率，而且还会产生另外一种类型的低效率，即垄断企业存在着超额的单位生产
成本。①因为这种类型的低效率的性质当时尚不明了，所以称作x．低效率。后来，罗杰·弗
郎茨在《x效率：理论、证据和应用》一书中对x．低效率作了全面阐述。。他指出，就市
场结构而言，垄断的存在，使企业免受竞争压力，垄断企业对价格、产出和成本的控制，
是造成这种状况的原因。如果可接受的利润水平不必达到成本最小化就能实现，那么成本
最小化就不是垄断企业的典型行为。另外，垄断企业的管理者和所有者的目标不尽一致，
所有者追求利润最大化，而管理者追求销售收入规模最大化，使垄断企业难以形成利润最
大化和成本最小化的共同行为，结果导致企业利润费用化，企业生产经营成本增加。换句
话说，x．低效率意味着垄断企业在高于它的理论成本曲线上生产经营，垄断结构下的企业
产量较低，价格较高，并由此造成社会福利的损失。
新规制经济学在x-1氏效率理论的基础上，阐明了政府规制增加企业x一低效率的理由。
其核心思想是：政府规制会通过报酬率规制(即政府规制允许受规制企业利用产品或服务收
费回收总成本，并允许企业有一个合理的资本报酬率)使低效率的企业留在行业内，因为规
。kibcnstein HAlloca叶e腼cicncy vc墙lls x·咖d如cy【M】．Am硪c蛆ccoⅡ0Inic Rc“e帆1966．V01．56：392—_415
罾罗杰·弗郎茨Ⅸ敏率：理论、论据和应用【h叼．上海：上海译文出版社，1993年版．第158．179页．
25
第二章放松规制的理论与实践
制者允许低效率企业通过以较高的价格把低效率转嫁给消费者以取得利润，由此企业缺乏
降低成本的激励。更为严重的是，允许被规制企业以合理的资本投资回报率作为定价标准，
从而不可避免会产生以下问题：什么是合理的投资回报率?怎样确定投资回报率的资本基
数?企业是否会通过投资决策影响和企业定价与利润直接相关的资本基数，从而产生低效
的投资结果?尤其突出的是，这种规制方式使受规制企业面临一个扭曲的要素价格比率，
这一比率会引发企业尽可能地扩大资本基数，从而达到在确定的投资回报率下，得到尽可
能多的绝对利润，即发生所谓阿弗奇一约翰逊效应(简称A—J效应)，在许多西方国家，这
被认为是自然垄断企业运营效率低下的主要原因。
第二节自然垄断产业放松规制的实践分析
自然垄断产业特殊的技术经济特征使得对其进行规制是必要的，但规制失灵的客观存
在、技术进步、竞争的加剧、产业融合等原因又要求放松规制，因此，对自然垄断产业的
规制改革不是取消规制，而是放松规制，在完全规制和完全不规制之间寻找均衡点，从而
实现有效规制，使得自然垄断产业既能获得规模经济的优势，又能利用竞争提高其效率。
以美国、英国、日本为代表的西方进行了积极的放松规制的实践，不同国家、不同产业实
行了不同的放松规制模式，并取得了积极的效果。
一、自然垄断产业放松规制的实践模式分析
20世纪70年代以来，英国、美国、日本等西方国家对自然垄断产业进行放松规制改
革。从各国的实践来看，自然垄断产业放松规制改革的模式主要有四种：引入竞争的模式、
横向拆分的模式、业务分离的模式和引入非公有资本的模式。
1、引入竞争的模式
这种模式就是在原来垄断的市场中引入新的竞争对手与其竞争。传统的自然垄断理论
认为，由于自然垄断产业基础性建设需要巨额资金以及自然垄断产业沉淀成本较高的特
点，自然垄断产业具有完全的自然垄断性，因而不宜也不应在自然垄断产业中引入竞争。
但是自然垄断理论和实践的发展却得出了相反的结论：随着市场和技术等因素的变化，某
些自然垄断产业的自然垄断性发生改变，在自然垄断产业中可以而且也应该引入竞争。
英国政府对电信业改革不是做简单的拆分，而是引入新的竞争者。1981年颁布《电信
法》将邮政和电信分开。同年年底，由c＆w、巴克菜商业银行和英国石油公司成立了由
C＆w控股的Markery通讯公司，主管主要商业区的电话线路，提供国内、国际长话业务
等。该公司1982年获的英国政府颁发的电信经营许可证，允许其建立国内第二个固定电
第二章放松规制的理论与实践
信网络，与BT公司在国内展开竞争。英国电信形成了“双寡头垄断格局”。1984年英国
政府又通过了《1984年电信法》，要求电信公司必须满足合理的电信服务要求，确保取得
执照的运营商按照规定提供电信服务，保护用户、买者在电信服务和电信设备上的价格和
质量等方面的利益，强化电信业的效率和运营商之间的有效竞争。英国政府接着又在移动
通讯业务引入双寡头垄断。1985年，英国政府向Cennet和Roca．vodafone发放经营蜂窝电
信网的许可证，使英国移动业务出现了两个相互竞争的主体，1987年开放了增值数据业务
和国际租用电路的转售业务。1991年，英国政府结束了电信市场的双寡头垄断竞争政策，
OmL宣布除在国际通讯方面仍由原来的两家企业经营外，开始在国内通讯领域发放新的
许可证，并在1993、1996年陆续宣布开放移动电话领域和国际通讯基础市场。到1998年，
英国电信市场才实现全面开放，目前英国已经有150多家企业取得从事通讯业务的经营许
可证。
2、横向拆分模式
这种模式主要在大国实施，因为大国的市场容量较大，拆分后仍然可以保证各公司能
够享受到规模经济的优势。美国电信业改革采用的就是横向拆分模式。1983年以前，美国
电话电报公司(AT＆D曾长期控制95％以上的国内供给通信业务，该公司由22家分公司占
领区域性通信业务85％份额，并销售全国大部分的电信设备，形成各公司联合体的贝尔系
统。1984年，美国政府为了打破电信垄断，强化竞争机制，把原先垄断的美国电话电报
公司“玎＆T)分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司，原AT&T公司只经营
长途电话业务。其结果是，原先垄断的电信市场就通过拆分使其变为竞争性的电信市场，
但每个公司的规模仍然是很大的，形成了有效竞争的格局。
日本在对铁路业进行规制变革中，把垄断性的铁路公司拆分为7家公司，即北海通旅
客铁路股份公司、东日本旅客铁路股份公司、东海旅客铁路股份公司、西日本旅客铁路股
份公司、四国旅客铁路股份公司、九州旅客铁路股份公司及一家货运公司。这几家铁路公
司在铁路运输领域展开了激烈的竞争，大大降低了日本铁路的运输成本，摘掉了原铁路公
司亏损的帽子。
3、业务分离模式
业务分离模式就是自然垄断业务与非自然垄断业务分离，在非自然垄断业务领域引入
竞争。这种模式也可以看成是纵向拆分。自然垄断性的一个重要特点就是存在网络供应系
统的规模效益。需求量越大，网络供应系统庞大的固定成本就越能分散到每一个用户的需
求上，规模经济效益就越明显。因此，自然垄断产业中的自然垄断性业务主要是指那些固
第二章放松规制的理论与实践
定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电
信产业中的有线通讯网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它领域的业务则属于非自
然垄断性业务。采用这种模式的优点有两个，一是可以把不属于自然垄断的业务分离出去，
从而缩小规制范围，提高分离出去企业的竞争活力；二是可以防止企业采取交叉补贴的不
正当竞争方式挤压竞争对手。
英国政府早在1989年就对电力产业实行了放松规制改革，其主要做法是将发电业务和
输电业务分离。中央电力生产局原有的电力输送资产转给新组建的国家电网公司，原来的
12个地区电力局改组为地区电力公司，在发电业务领域引入竞争机制，而输送电业务由
国家电网公司垄断经营。
4、私有化模式
1970年以来，世界上许多国家的自然垄断产业已经不断地从垄断走向竞争或局部竞
争。国有企业在这些国家的自然垄断产业处于重要地位，而且大多带有政企合一的性质，
国有企业经常被政府作为干预经济的重要工具。但是由于自然垄断产业的巨大投资与有限
的政府能力相矛盾，导致政府对这些企业的投资不足，供求缺口很大。同时，由于国有企
业本身不可克服的低效率，使得它们大都效益不佳。因此通过将这些国有、公营的自然垄
断产业企业的所有权转移到民间，引进社会资金、提高自然垄断产业经济效率与市场竞争
力已经成为世界性趋势。
1969年英国电信首先宣布政企分开，由一个政府直接经营的国有事业单位变为独立
的国有企业法人。1980年代后，电信部门进一步分为负责管理的电信管理局和从事经营
的英国电信公司(Bn。1984年英国政府决定把英国电信公司作为一个一体化的国有企业改
为股份公司，出售了近一半的国有股份。1991政府将所持股份全部出让，仅保留黄金股。
以此为开端，英国政府先后对电信、自来水、电力、铁路等传统自然垄断产业实行私有化
改革。英国的电力业在1957年以前由中央电力管理局作为一个公共企业负责英国的电力
生产和大批量电力供应。1957年英国政府颁布新的《电力法》，试图把中央电力管理局的
电力生产和大批量供应职能分离。与之相适应，设立中央电力生产局作为一个国有企业负
责电力生产和大批量输送，成立电力委员会取代原来的中央电力管理局负责电力业的政策
问题。像其它国有企业一样，电力企业过去在产品市场和资本市场上不存在竞争机制，经
济决策具有浓厚的政治色彩。由于融资困难，效率低下，英国政府在1988年公布“白皮
书”，准备对电力业实行私有化改革。1990年12月，首先对英格兰和威尔士的12个
地区电力公司及其合资新建的国家电网公司实行私有化，其后又出售了国家电力公司和电
第二章放松规制的理论与实践
力生产公司60％的股票。不久苏格兰电力公司和英格兰水电公司也实行了私有化，五年后
核电公司进行私有化改革。至此，英国已完成了电力私有化改革。煤气、自来水、铁路等
自然垄断产业也都依循这种改革路径逐步实现了私有化。日本电信业予1952年政企正式
分开，分为作为电信管理部门的邮政省电气通信局和经营国内长途的国有电信公司(NTT)
以及经营国际长途的国有公司(KDD)。在后来放松规制的活动中，政府建议对NTT进
行民营化改革。1985年4月NTT改为日本电报电话公司，出让34．5％的股份给民间。
KDD到目前为止已出让全部国家股份。1986年国会批准对国铁民营化的法律，把国铁分
为六个旅客铁道股份公司和一个全国性货物铁道股份公司。设立日本电讯股份公司、铁道
信息系统股份公司和铁道综合技术研究所，各公司股票公开上市，铁路产业实现了民营化
改革。专卖公社、日本航空等产业也相继实行民营化改革。美国放松规制的改革进行得比
较彻底，因为信奉自由经济和市场机制的传统，改革前许多自然垄断产业就是私有的，在
进一步的改革中，政策选择上更倾向于完全放松的模式。
上述各种模式综合使用即采用混合模式的效果要比单独使用的效果更好。从各国的自
然垄断产业规制改革的实践来看，在电力产业中采用这种混合模式的较为普遍。
二、西方国家自然垄断产业放松规制的效果分析
二十世纪七八十年代兴起的放松规制的浪潮，总的来说效果是积极的，被规制产业提
供的产品和服务的价格大幅度下降，质量有所提高，企业的效率有了很大改善。同时，应
当指出，不同国家由于历史、文化传统不同，经济内在结构和发展水平的差异，在规制放
松的具体政策和实旃领域等方面也不尽相同，对规制放松的绩效评价也不尽相同。
美国从20世纪70年代中期相继对证券、航空、铁路和公路运输、能源、银行、电信
等部门在进入、退出、价格、投资、财务等几个方面实行了放松规制。根据卡恩(1988)的
研究，在实行规制放松的产业中，变化最大的是随着大批新企业的进入，竞争激化，服务
收费水平大幅度下降，服务质量有所提高，企业效率有很大改善。由于降低收费标准和企
业提供新的服务，又刺激了需求的扩大，对提高经济增长率做出了贡献。但是，规制放松
对美国国民，特别是工会和消费者团体产生了一些负面影响。规制放松一方面使竞争激化，
导致企业破产和工人失业的增加，价格下降引起利润减少、工资水平下降；另一方面，某
些产业部门规制放松，新企业加入引起价格下降，对消费者来说并未得到实际的利益。如
公路运输事故增加，航空企业延误时间等等，因而主张强化规制的声音不绝于耳。
英国对自然垄断产业进行的放松规制改革取得了积极的效果。以电信业为例，英国电
信业经过引入竞争、放松规制改革之后，电信业的市场经济绩效明显提高。如BT公司通
第二章放松规制的理论与实践
过不断的内部组织机构和运营体制改革，效率大大提高。从1984年到1996年，BT员工
人均收入从28500英镑提高到53530英镑，增长了88％；电话市场规模扩大了101．5％，电
话资费持续下降，提高了服务质量。另外，英国电信市场的激烈竞争使得电信公司纷纷将
触角伸向全球，从而大大提高了英国电信业的国际竞争力。大东公司(C＆w)控股香港电
信和澳大利亚的Optus：沃达丰(V0dafone)于2000年宣布和德国曼内斯公司合并：BT
在全球的主要控股公司在1995年就达8家，目前仍是英国电信市场上实力最强的公司。
日本从20世纪80年代开始实施放松规制政策，由于长期以来政府对经济生活介入的
比较多，实行规制放松的范围也较广，力度较大，同时配合民营化同步进行。日本实施放
松规制取得了一些积极的效果，以电信产业为例，实施民营化以后出现了通信费用降低、
服务形式多样化、企业技术进步加快和效率提高等一系列的仅仅变化。但是，日本的规制
放松也存在一些问题，名义实施规制放松措施，但实际上仍以行政指导方式限制实质性竞
争；还出现了放松规制以后，特别是价格方面实施收费自由化以后，企业间协调价格并且
形成卡特尔的情况，这对消费者的权益必然产生侵害。
第三节西方国家放松规制给我们的启示
自然垄断产业存在的主要问题是市场失灵，因此在实践上，各国一般都对其实行严格
的规制。但是，20世纪60年代以后，西方各国普遍出现了反对规制的呼声，并促成了20世
纪70年代以来以美国为首的西方国家的放松规制运动，其主要内容就是在市场机制可以发
挥的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制。这场改革总的来说是成功的，给我们
提供了一些启示：
1、放松规制是规制变革的基本趋势，更能促进自然垄断产业发展
20世纪70年代开始的规制变革运动的主要内容就是放松规制，即取消部分或全部规制
条款，引入竞争机制。放松规制更能促进自然垄断产业的发展。从英国规制改革的实践来
看，20世纪80年代英国撒切尔政府的自由化政策提高了企业的效率，激发了企业的活力，
并使服务出现了多样化，这种多样化又扩大了需求和投资，从而促进了自然垄断产业更大
的发展，也使经济增长率得到了提高。caves，c硪stensen和swaIlson(1981)比较了美国和
加拿大1956—1974年的铁路运输行业，发现虽然两者采用相同的技术，但由于加拿大实行了
更宽松的规制，其劳动生产率也大大高于美国。另外，大多数西方国家在放松规制的同时
都引入了竞争，企业在竞争中增强了创新能力和对科研开发的投入。
2、自然垄断产业放松规制是一个渐进的过程
第二章放松规制的理论与实践
西方各国对自然垄断产业进行放松规制改革的过程是一个渐进的过程。日本国铁的发
展是自然垄断产业规制渐进放松的典型例子。若从其产权改革的角度看，还是个漫长的过
程。从国有企业出发(1906)依次经过公共法人(1949年)和公司混合企业(1986年)
最终改组成私有企业，1993年公司股票成功上市。从20世纪70年代，美国对民航业放松
规制。1977年，取消航空货运规制；1978年，取消航线规制；1982年，取消了大部分价
格规制；1985年，解散了民用航空委员会，其遗留下的职能转交给美国交通部：1989年，
全面取消价格和服务标准规制：1991年，放松外资进入民航业规制；1994年，取消各州
对州内航空快递业务的规制权。通过十多年的放松规制措施，航空公司能自由加入航线，
自由地确定运费，自主地提供新的服务，自由地兼并和联盟，这种竞争的市场结构有效地
提高了美国航空业的效率和服务质量。
3、放松规制能带来巨大的社会福利
根据winston(1993)的估算，在美国，通过解除市场准入限制及实行定价自由化，消费
者每年从价格的降低和服务质量的提高中获得了320．430亿美元的福利增加，而生产者从效
率的提高和成本的降低中一年大约获得30亿美元的福利增加，这一数据还可能被大大低估
了。韦利格和鲍莫尔的估计则表明，在美国放松铁路规制后，年经营费用从1980一1985年降
低了26％，而运量保持不变，投资则增长了。布莱尔(Blair)等人对佛罗里达州公路运费的
比较时序研究也表明，州内放松管制使运费降低了大约1．4％。
4、自然垄断产业可通过形成可竞争市场提高效率
可竞争市场理论认为，只要保持市场进入的自由，不存在特别的进出市场的沉淀成本，
即使没有众多竞争企业的存在，甚至哪怕只有一个企业独家垄断，良好的生产和技术效率
仍然是可以实现的，因为此时潜在的竞争者能够采取“打了就跑”(Hit and Run)的策略，
这种潜在的市场竞争压力将会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞争行为。在这种环境
条件下，包括自然垄断在内的高集中度的市场结构仍然是可以和效率并存的。因此，按照
可竞争市场理论，在近似的完全可竞争市场中，自由放任政策比通常的政府规制政策更为
有效，即使是自然垄断产业，只要市场是可竞争的，那么不需政府规制，潜在进入的竞争
威胁就能阻止垄断行为的产生，此时，垄断者会制定一种可维持价格以获得平均利润，而
不是制定垄断高价。因此，规制部门应该做的不是限制进入，而是要废除那些阻碍潜在竞
争者进入的法规、措施，降低产业进入壁垒，建立起能够自由进出的可竞争市场。
5、在放松规制的基础上，采取激励性规制措施以提高效率
英、美、日等国家在放松规制的基础上，为了激励被规制企业提高生产效率，对仍需
第二章放松规制的理论与实践
规制的自然垄断业务采取了最高价格上限、区域间竞争、特许权投标和社会契约等激励性
规制措施。1989年，美国在电信业中实行最高价格上限规制，规制对象是AT&T公司以及
地方电话服务公司(ujCs)。英国和日本等国家在电信、电力等自然垄断产业也普遍采用
了最高价格上限规制方式。20世纪80年代初期，英国地方政府在公共环境卫生业务中引
入特许权投标规制措施，在保持原有的服务质量标准的情况下，成本平均降低20％左右，
每年节约开支13亿英镑。世界各国采用的这些激励性规制措施能有效克服规制机构与被
规制企业之间存在的信息不对称问题，在实际运用中起到了一定的激励效果。
6、民营化改革和引入竞争机制是放松规制的主要手段
20世纪80年代初，英国通过出售国有资产、取消限制新企业进入规制法律和特许权
投标等措施，以电信改革为开端，相继在铁路运输、电力、煤气和自来水供应等自然垄断
产业进行私有民营化改革，形成有效竞争的基础，并通过水平分解和垂直分割的方式，引
入竞争机制，破除原国家对自然垄断产业的独家垄断权，逐步消除原国有垄断企业效率低
下和政企合一、不规范经营的弊端。20世纪90年代，英国对电力公司实行发电、输电、
供电业务分业经营，在发电和供电市场引入竞争机制，输电则由电网公司独家经营，形成
一家输电公司和多家发电公司、供电公司并存的竞争格局，有效地提高了英国电力业的运
行效率。美国在自然垄断产业引入竞争机制的成功案例当属电信业的拆分，其结果是把
原来垄断性的电信市场结构转变为竞争性的电信市场结构，形成了有效竞争的格局。日本
从20世纪80年代开始实行规制放松的政策，对国铁、电话电报公司和航空公司等自然垄
断性国有企业进行民营化改革，引入竞争机制，通过各公司间的竞争提高产业运营效率。
7、完善的立法和严格的执法是放松规制的保障
西方国家自然垄断产业放松规制的改革，都是以建立健全完善的法律法规体系为基础
的。美国政府从1976年到1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革方案》、
《航空货物放松规制法》、《航空客运放松规制法》《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽
车管理改革法》等一系列法案，为交通运输产业的放松规制改革提供了完善可靠的法律依
据。英国对自然垄断产业的放松规制改革也以立法为先导，先后出台了一系列的法律，使
改革具有法律依据和实施程序。立法是执法的基础，执法是立法得以实施的保证。西方国
家在自然垄断产业放松规制改革的过程中建立独立的规制机构，这些机构与政府主管部门
分开，能有效避免在规制过程中出现政企不分、政资不分、明显偏向于既得利益集团的倾
向，能减少行政性垄断，消除政府规制失灵现象。
第三章激励性规制的理论与实践
第三章激励性规制的理论与实践
放松规制并不是取消规制，对仍需要规制的自然垄断产业和自然垄断业务，需要引进
新的规制方式，以提高经济效率，激励性规制就应运而生。激励性规制fkemive
RegIllation)，就是在保持原有规制结构的条件下，激励受规制企业提高内部效率，也就是
给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因。
第一节激励性规制理论概述
以公平报酬率规制限OR)和完全成本分配规制(FDC)等收费规制方式为核心内容的
传统规制理论以及由巴若(Baron)和米尔森(Mverson)开创、拉丰(La舶nt)和泰勒尔
(Tirole)发展的规制机制设计理论都是以规制双方拥有共同信息为主要假设前提的。然而，
在规制实践中，规制者和被规制者之间所掌握的信息是不对称的，规制机构拥有的关于被
规制企业的信息要远远少于被规制企业，规制双方的博弈只能是非对称信息博弈。因此，
能够成功应用于私人交易的传统委托—代理理论很难直接应用于规制机制的设计。这样，
为解决规制双方的信息不对称问题，拉丰和泰勒尔等人将博弈论和信息经济学中的激励理
论应用于规制理论分析，并对规制机构在拥有不完全信息条件下的激励机制设计问题进行
了系统阐述，激励性规制理论得到了进一步的系统化。
一、激励性规制理论的形成
人们对传统规制方式的不满，迫使政府规制部门不得不寻找新的规制理论，博弈论和
信息经济学的发展恰好为激励性规制理论的形成和发展创造了条件。
在规制经济学发展史上，最先将规制过程看成是一个委托一代理问题的是罗埃比与马
盖特(L0eb M．and w．Magat，1979)。他们设计了一个与拍卖理论中的激励相容偏好显示机制
及公共物品理论相联系的激励合同模型，以此来说明规制过程中的“说真话机制”的含
义。罗埃比还提出了一种支付规则：政府规制部门应该向被规制企业支付与消费者剩余相
当的补助。为此，政府规制部门需要了解与需求有关的信息，而不是与被规制企业成本有
关的信息。需要指出的是，他们设计的方案存在着对企业过度补助的倾向。与此相同的是
萨平顿和西伯利(sappiIltoⅡaIld sjbley，1988)提出的多时期模型，它与罗埃比的支付规
则一样，都以规制部门了解需求函数为假设前提，都认为对被规制企业给予补助是必需的。
沃格尔桑和芬西格(vogelsaIlg aIld Finsiger，1979)则提出，掌握有关企业的费用函数和需
求函数的信息对政府规制部门来说是很困难的，在政府规制部门无法掌握这些信息，进而
第三章激励性规制的理论与实践
不想对企业提供补助的情况下，能够实现一种次优状态，而实现这一状态只需掌握相对容
易获得的各期实际供给量、价格和企业的费用等信息。为了克服规制中的逆向选择问题，
伯圣科和萨平顿(Besanko D．and Sappinton，1987)设计了一个模型，该模型考虑了被规
制者的个人理性约束(IRc)和激励相容约束(Icc)，并把随机因素概率分布的先验概率
容纳进来，从而使所构建的模型符合规制机制设计的贝叶斯定理。几乎与此同时，拉丰和
泰勒尔(La￡font J．and J．Tirole，1988)也对规制机构仅拥有与企业的努力程度、费用条件
有关的不完全信息的条件下，实现经济福利最大化的方案进行设计与分析。为了进一步克
服道德风险问题，萨平顿(sappimoⅡ，1991)又率先提出了严格重点研究道德风险问题的
规制模型。他再次运用了规制机制设计的贝叶斯方法，把规制者对被规制企业经营环境的
概率信息引入到模型之中。威蔓与琼斯(wbymaIl aIld Jones，1994)在萨平顿模型基础上
建立了一个更为一般的既包括逆向选择，又包括道德风险的激励规制模型。20世纪90年
代以来，拉丰和泰勒尔(1993，1994，1996)对激励性规制理论又进行了更系统、更全面
的阐述。
二、激励性规制所要解决的基本问题
如前所述，激励性规制(incentive regulation)，就是在保持原有规制结构的条件下，激
励受规制企业提高内部效率，也就是给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的
正面诱因。激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大
化动机，主动提高内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，激励性规制
相对于传统规制而言，只需关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，
企业在生产经营中具有更大的自主权。
传统的规制理论均是将规制者与被规制者之间不存在信息不对称作为其假定前提，然
而在具体的规制实践中，规制者与被规制者之间、规制者与公众之间的信息不对称往往却
是常态。激励性规制理论就是着重研究，如何在存在信息不对称问题的规制者与被规制者
之间进行激励机制框架的设计。也就是说，由于规制者和被规制者目标的不同，根据委托
—代理理论，激励机制框架的设计实质上是通过给予被规制企业一定的自由裁量权来减少
由于信息不对称带来的道德风险、竞争不足以及寻租等问题，促进企业降低成本、提高质
量、改善服务，诱导企业逐步接近社会福利最大化的思路。激励性规制不仅可以使政府规
制更充分地体现了效率的要求，而且具有管理简单的优点，属于“轻微手的规制”(王廷
惠，2002)。
现实中，由于规制者与被规制者之间存在信息不对称，规制者对企业生产成本、服务
第三章激励性规制的理论与实践
质量、技术和努力水平不具备完全信息，因此在根据委托一代理理论进行激励框架设计和
激励性规制的具体实施中，会存在逆向选择、道德风险以及设祖、寻租等问题。如在激励
框架设计上，由于规制者很难精确地掌握被规制者的努力程度，准确地对被规制者的努力
给予相应地补偿，因此就会引发规制者与被规制者之间的博弈、规制者设租、被规制者“游
说”以及相应的寻租行为。作为理性经济人，掌握着生产成本、经营费用等方面信息优势
的被规制者必然会尽可能地高报自己的成本，隐瞒实际成本，企图抬高价格上限，从而产
生逆向选择问题。同时不可否认的是，在信息不对称条件下，受规制产业的边界不断变化
使得信息的积累、传播过程处于动态变化过程中，被规制者的信息优势地位往往会相应得
以加强，因此，规制者均面临着如何设计合适的、动态化的激励机制框架，使得被规制者
具有真实地、及时地显示自己成本、改进服务质量激励的难题。
三、激励性规制的目标
由自然垄断性业务的技术经济特征所决定，自然垄断性业务的竞争应该是规模经济与
竞争活力相兼容的有效竞争，以有效竞争为目标导向，积极开展间接竞争，发挥竞争机制
对经济效率的刺激作用是激励性规制的目标。
1、自然垄断性业务政府规制的两难选择
如前所述，自然垄断业务具有巨大的规模经济性，由一家或极少数几家企业提供特定
自然垄断产品或服务能使成本效率极大化，这就要求政府制定限制进入的规制政策，以保
证自然垄断性业务的规模经济性。但这会导致这些垄断经营企业放松内部管理和技术创
新，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大的生产效率，即导致生产低效率。
不仅如此，这些垄断企业还可能凭借其市场垄断力量，制定大大高于边际成本或平均成本
的垄断高价以谋取垄断利润，从而导致分配低效率。这意味着为克服市场垄断所造成的生
产低效率和分配低效率，提高自然垄断性业务的经济效率，就应该允许较多的企业进入产
业进行竞争性生产经营活动，发挥市场竞争机制作用，以刺激经济效率，这就要求政府制
定放松进入产业的规制政策。这样，对自然垄断性业务的政府规制者来说，就面临着规模
经济与竞争活力的两难选择：即由一家或极少数几家企业垄断经营自然垄断业务，以追求
规模经济效率：还是由多家企业竞争性经营，以较充分地发挥竞争机制的作用，提高经济
效率的取舍问题。
2、有效竞争的概念与实质
一提到有效竞争，人们似乎很自然地联想到“马歇尔困境”(Marsh“l’s dn咖a)。马
歇尔在1890年发表了《经济学原理》一书，在第四篇对四大生产要素(即土地、劳动、资
第三章激励性规制的理论与实践
本和组织1中的组织进行系统论述时，充分肯定了规模经济的作用，同时，他也认识到，在
追求规模经济的过程中会出现垄断，从而使经济运行缺乏原动力，企业缺乏竞争活力。这
样，在马歇尔看来，规模经济和垄断就成了一对难分难解的矛盾，也就是说，规模经济与
竞争活力成为两难选择，这就是所谓的马歇尔困境。在一个较长的时期里，经济学家对如
何克服马歇尔困境，把规模经济与竞争活力两者有效地协调起来进行了积极的探索。直到
19加年，克拉克在总结前人观点的基础上，通过大量的调查研究，发表了《有效竞争的概
念》一文，从其基本内容看，所谓有效竞争，就是指将规模经济和竞争活力两者有效地相
协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。但克拉克没有论述实现有效竞争的客观
条件和标准问题。因此，有效竞争的概念无论在理论上和实践上并没有解决多少实质性的
问题，但是，在制定和实施组织政策时，又不得不把它作为一个出发点。这无疑大大影响
了理论对实践的指导作用。这就需要我们进一步分析有效竞争的实质，探讨有效竞争的衡
量标准。
从有效竞争的概念可知，有效竞争的两个决定变量是规模经济和竞争活力。规模经济
的一般含义是指随着企业生产规模的扩大而使单位产品成本降低、收益增加的一种经济现
象，它是实现社会资源优化使用，提高经济效率的手段和途径：而竞争活力的经济意义表
现为它与价格机制、供求机制的综合作用，发挥市场机制自组织功能，实现社会资源的优
化配置，从而提高经济效率。可见，规模经济和竞争活力在优化配置和有效使用社会资源、
提高经济效率上达到了统一，即规模经济和竞争活力是以不同的途径谋求经济效率目标
的。但规模经济和竞争活力又具有相互排斥性，其表现形式是：随着企业规模的扩大就会引
起生产集中，而生产集中发展到一定阶段，就自然而然地走到垄断，垄断则是对市场竞争
的否定，它会导致经济缺乏竞争活力。因此，有效竞争作为兼顾规模经济和竞争活力两者
相互协调的一种理想状态，其协调点是合理界定规模经济和竞争活力的“度”，其协调目
标是规模经济和竞争活力所发挥的综合作用使社会经济效率极大化。由此可引申出这样一
个结论：有效竞争问题就是经济效率问题，有效竞争的实质就是追求较高的经济效率。
3、有效竞争的衡量标准
根据有效竞争的性质，在研究有效竞争标准时，应该首先明确有效竞争需要具备以下
特征：
第一，有效竞争是一种竞争收益明显大于竞争成本的竞争。市场竞争能促进社会资源
得到优化配置和使用，但正如一些学者所的提出那样，竞争也可能是毁灭性的，或者是成
本高昂的。因为在市场竞争中，企业有时亏损、有时获利，如果亏损期太长，企业就会破
第三章激励性规制的理论与实践
产倒闭，而且竞争可能造成生产能力过剩，生产要素闲置，从而造成资源浪费则是更为普
遍的现象。可见，市场竞争一方面会产生竞争收益，另一方面又产生竞争成本，而作为有
效竞争，应该是竞争收益扣除竞争成本后的净收益是相当大的。至于竞争效益具体要达到
多大才能称得上是有效竞争，这是一个需要根据各国各时期自然垄断性业务的具体情况而
定的问题，至少它为有效竞争规定了一个最低限。
第二，有效竞争是一种适度竞争。适度竞争的对立面是过度竞争或竞争不足，过度竞
争表现为企业数量和生产规模超过市场需要，规模经济效益差，而竞争不足则会抑制竞争
功能的有效发挥，从而影响社会资源的合理配置和使用。虽然任何国家都不可能完全消除
过度竞争和竞争不足现象，但有效竞争要求把这些消极现象控制在较低限度内。事实上，
也只有适度竞争才能产生较大的竞争效益。这是因为，在特定时限内，由于具体自然垄断
性业务受规模经济、技术水平等因素的制约，随着市场竞争度的提高，竞争收益往往呈先
递增后递减的变动趋势，而竞争成本一般随着市场竞争度的提高而增加。
第三，有效竞争应符合规模经济要求。规模不经济状况下的竞争是一低水平的竞争，
而低水平竞争意味着企业要以较多的资源投入才能得到一定量的产出，表现为经济效率低
下。这显然是与以追求较高经济效率的有效竞争目标相违背的。因此，有效竞争应该是在
满足最小经济规模条件下的竞争，这样才能实现较高的经济效率。
因此，在自然垄断性业务中，企业的规模达到最低适度规模(即最小经济规模)要求的
同时，其市场竞争度能保证竞争收益大于竞争成本，处于适度竞争范围，这个自然垄断性
业务就基本上处于有效竞争状态。这便构成了衡量有效竞争的标准，可作为政府制定自然
垄断性业务规制改革的重要依据。
第二节激励性规制合同的设计
激励性规制实际上是运用博弈论、委托—代理理论以及信息经济学的相关方法来解决
信息不对称条件下，效率与信息租金的两难选择问题。问题的关键是要在信息不对称条件
下，设计一种既能够给予企业在降低成本、改善服务质量方面以足够的激励，同时又能有
效防止企业滥用自由选择权的激励性规制合同。
一、激励性规制合同的类型
现代规制经济学运用了微观经济学中激励框架设计的方法，将激励性规制合同分为强
激励型和弱激励型。激励性规制就是规制者针对不同激励强度，确定一个适当的成本补偿
规则，利用转移支付工具对按照被规制者的实际成本和努力程度，给予相应数量的货币补
37
第三章激励性规制的理论与实践
偿的一种机制。也就是说，根据不同的激励强度实施不同的成本补偿机制。强激励型合同
是指企业利润的多少与企业成本的高低密切相关，企业得到的总货币补偿随企业实际成本
的变化而变化，成本越高，企业的净收益越低。在高激励强度下，由企业努力降低成本所
产生的大量超额利润完全归企业所有。弱激励型合同是指企业的利润不受成本变动的影
响，企业的成本将完全得到补偿，同时，企业降低成本的收益将部分转移给政府和消费者。
如果政府完全知道企业的生产成本时，政府设计规制合同的任务就会非常简单。此时，
政府只需要选择价格上限合同就可以为企业提供充分的激励。企业为此将成本内部化，从
而能以社会最优的努力水平或成本提供这种服务。同时由于完全了解企业的生产技术和努
力水平，政府可以选择一个适当的合同使留给企业的超额利润为零，达到使企业自愿提供
服务的最低成本。而现实是政府只有企业的生产技术或机会成本的不完全信息，政府对规
制合同的设计或选择将面临两难处境：提高激励强度将产生大量的归企业所有的超额利润
或信息租金；要减少企业的信息租金，则必然要降低合同的激励强度。这是因为，高强度
激励合同能够保证，每当企业因增加努力水平而降低1个单位成本时，企业都会得到1个
单位的收益。当企业由于某种外部原因降低成本1个单位时，企业会得到1个单位的收益。
这种合同使企业相对于无法控制的外部因素，成为剩余所有者，并使其获得大量信息租金。
相比之下，低强度激励合同，虽然减少了留给企业租金的水平，但却只能诱发企业较弱的
降低成本的激励。由此可见，在合同的激励强度与信息租金之间存在一种权衡关系。传统
的规制理论没有意识到这一权衡关系，总是片面地强调高强度激励带来的好处，却忽视了
这种激励在可能带来较高服务效率的同时，也留给企业大量的超额利润；或者，只要一看
到企业得到高额利润，就抱怨并强迫企业重新谈判，修改原来的合同，从而降低了规制合
同的效率。
二、激励性规制合同的设计
在制定成本补偿规则时，最关键的是规制机构要尽可能多地掌握企业成本的真实信
息，也可以说，政府面临的主要问题是如何利用规制合同的设计来甄别不同类型的企业。
为此需要采用博弈论中的“说真话机制”，以及拍卖理论中的激励兼容偏好显示原理。在
存在非对称信息时，减少企业租金或甄别不同类型企业的难点是高效率企业完全可以在不
被发现的前提下，在具有低成本技术时而谎称有高成本技术，以求得更多的补偿。这时，
政府就要设法在设计合同时，减少企业因谎报成本可能得到的收益，从而使说假话无利可
图，并消除高效率企业撒谎的动机。具体设计方法是：假设企业的技术特征有两种可能：
高成本或低成本；外生成本变量是两个值中的一个，政府可以提供一个由两个合同构成的
第三章激励性规制的理论与实践
“菜单”，这两个合同分别为价格上限合同和服务成本合同，企业可在这两个合同中任选
一个，或拒绝接受任何合同。假设在这里价格上限合同设计得使低成本类型的企业的超额
利润正好等于零。显然，这时高效率或成本低的企业不会选择服务成本合同，因为它不会
从这样的合同中得到任何益处。而低效率或高成本企业将选择这一合同，因为根据前面的
设计，价格上限合同只能使低成本企业保持收支平衡，因而当高成本企业也选择这一合同
时，就会出现亏损。让低成本企业选择价格上限合同，而让高成本企业选择服务成本合同，
这样的合同设计在保证低效率企业愿意接受并选择服务成本合同的同时，不会留给高效率
企业任何信息租金，这种情况在合同理论中被称为完全甄别。当然，这种合同的代价是高
成本企业没有任何控制成本的激励。通过设计这种合同菜单，政府就可以区别不同类型的
企业。在具体的规制实践中，规制机构未必为企业提供以上规范的合同菜单，但在与被规
制企业就规制条件进行谈判时，会考虑到很多合同选择方案，这里实际上就存在着合同菜
单选择的问题。
在信息不对称情况下，要设计具有较高效率的激励规制合同，除了需要甄别企业成本
类型外，还需要尽可能减少信息的不对称性，对此可以通过市场竞争和比较竞争两种方式。
前者如拍卖垄断特许经营权，这时企业不敢将自己的成本报得过高，否则将失去特许经营
权。从理论上可以证明，市场的竞争使赢家的合同趋于固定价格合同，或者说效率最高的
企业将得到特许经营权。后者是指将某一个企业的绩效与其它处于同样环境的企业的绩效
进行比较，并以此设计规制合同。通过比较具有相似技术条件的企业的绩效就可以减少信
息不对称，从而提高规制合同的激励强度。当然，在实际规制过程中，由于不同企业之间
存在很多不可比因素，使这种方式难以得到普遍应用。
激励合同的制定除了与规制机构对企业成本的了解程度有关之外，还与规制机构对企
业服务或产品质量方面的信息了解有关。高激励强度合同的缺点是有可能降低服务产品的
质量。因为对企业而言，在高激励强度合同条件下，提高质量会增加企业成本，如果企业
是成本节约的剩余所有者，则企业就需自己承担提高质量而带来的额外成本负担。因此，
如果在规制合同中没有详细规定质量标准，企业就会为节约成本而尽可能地降低质量。相
比之下， 低激励强度合同不需要企业承担任何成本，因而企业愿意提供高质量的产品或
服务。这就意味着，如果规制机构不能详细地规定企业服务产品的质量标准或者难以监督
质量标准的执行，则选择低强度激励合同将有利于保证服务或产品的质量。
以上都是针对被规制企业只提供一种产品或服务的情况，现实中自然垄断企业或公用
事业单位往往要提供多种产品或服务，这时应如何设计激励规制合同呢?如果对同一企业的
第三章激励性规制的理论与实践
不同生产活动选择不同强度的激励，就会产生交叉补贴问题。如，企业从事两种生产活动，
对于第一种活动，企业节约1个单位的成本得到的收益大于第二项活动，这时如果企业从
第一种生产活动中减少成本，而在第二种生产活动中增加相应的成本，则在总成本不变情
况下，企业所得收益增加。这样，企业便会设法将第一种活动使用的可变投入分摊到第二
种活动上，或者把较高比例的共同成本算到第二种活动上。为了制止这种交叉补贴，规制
机构一般要求企业将不同的生产活动分开核算，并提出严格的共同成本分摊比例。
三、影响激励性规制合同实施效率的因素
影响激励性规制合同实施效率的主要因素有：
1、设租与寻租
规制的过程实际上就是消费者、规制者与被规制者之间讨价还价的过程。也就是说，
在规制的具体实施过程中，实际上还存在消费者与规制者之间的委托代理关系。在关于规
制合同的制定与具体实施的信息方面，规制者往往比消费者具有较多的信息优势。因此，
规制者对规制合同的具体执行具有较大的自由选择权，并会由此产生设祖、寻租等问题。
事实上，以布坎南、克鲁格、图洛克和尼斯坎南为主要代表的公共选择学派已将规制过程
看作一个寻租过程，通过分析垄断导致的“哈伯格”三角的净福利损失，指出被规制者必
然会通过游说、行贿等方式来促使规制者帮助建立并维护其垄断权，以便获取高额垄断利
润，即经济租。因此，规制从一定的角度上来说是为规制者创造了设祖、寻租的机会。与
传统的规制理论一样，激励性规制理论也面临着同样的问题。消费者与规制者之间的信息
不对称往往会导致规制者的机会主义行为，通过滥用自己的信息优势和规制权力来谋取私
利。如前所述，激励强度越高，被规制者可以获得的信息租金就越多；租金越大，发生寻
租行为的可能性就越大。因此，规制合同的激励强度与被规制者的收买威胁之间存在同向
相关关系。高强度的激励合同，如价格上限合同，规制者在设计价格上限时掌握很大的自
由决策权，若规制者故意隐瞒被规制者掌握低成本技术的信息，被规制者将会因较高的价
格上限而获得更大的信息租金，其收买规制者倾向也越大。也就是说，由消费者、规制者
与被规制者之间的信息不对称引发的设租、寻租行为同样会影响激励性规制合同的实施效
率。
2、规制承诺的可置信性
为了便于规制者及时根据所掌握的技术、成本变化情况对激励性规制合同进行修改，
一般来说，西方国家规制合同期限短于五年，价格上限合同一般也都不超过五年。有效期
较短的激励性合同可以使其更符合具体情况的变化，但是同时也会对被规制者提出更为苛
40
第三章激励性规制的理论与实践
刻的条件，从而产生“棘轮效应”，根据动态博弈规则，长期里这种对被规制者的激励强
度必然会趋于下降。受各方面压力的影响，规制者必然会与获取高额利润的被规制者提前
进行重新谈判、修改规制合同，从而加重棘轮效应。由于长期里被规制者未必能够得到成
本节约的全部收益，因此会降低规制合同的激励强度，使高效率企业受到惩罚。频繁的更
改规制合同必然会影响规制合同承诺的可置信性，降低规制合同的实施效率。此外，当被
规制者持续处于亏损状态甚至濒临破产时，被规制者也会在合同有效期到达之前要求提前
修改规制合同，以避免出现更为不利的后果。从规制实践看，过于频繁的合同重新谈判或
修改往往不利于促进被规制者努力降低成本，同时对高效率的被规制者往往更为不利。提
高规制合同承诺的可置信性，有利于提高规制合同的实施效率。
第三节激励性规制的主要类型及应用
一、激励性规制的主要类型及应用
现代西方国家实行的激励性规制种类较多，日本经济学家植草益总结了四种：区域间
比较竞争规制、特许投标规制、社会成本契约规制和价格上限规制。另外还有联合回报率
规制、延期偿付率规制、利润分享规制、成本调整合同规制、菜单规制等激励性规制。
1、特许投标制
特许投标制最初是由德姆塞茨引入政府规制研究领域的，@其后又由波斯纳提出了具
有可操作性的政策建议。这一理论的基本观点是：在政府规制中引进竞争机制，通过拍卖
的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权(即特许经营权)，在一定的
质量要求下，由报价最低的企业取得特许经营权。因此，可以把特许经营权看作是对愿意
以最低价格提供产品或服务的企业的一种奖励。采用这种方式，如果在投标阶段有比较充
分的竞争，那么价格可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。
而且，由于特许经营权通常设有规定的年限，在潜在竞争压力下，获得特许经营权的企业
为防止在下一经营期限中丧失经营权，而只能不断地降低成本，提高质量和效率。可见，
特许投标制提高了垄断性市场的可竞争性，减少了毁灭性竞争的范围和不良后果，通过投
标者的竞争提高了效率，减轻了规制者的负担。企业对垄断经营权的竞争，也消除了传统
规制所难以解决的信息不对称，是竞争决定价格而不是规制者决定价格。因此，特许投标
制是一种很有吸引力的规制方法，在发达国家的规制改革中得到了普遍的运用，也取得了
良好的效果。20世纪80年代初期，英国地方政府在公共环境卫生业务中引入特许投标制
。Harold Demselz．‘‘why Regula‘e utilities?”【J】．Joumal ofEconomics，1968，Vbl．11：55-65
41
第三章激励性规制的理论与实践
措施，在保持原有的服务标准的情况下，其成本平均降低20％左右，每年节约13亿英镑。
但是，特许投标制并不适用于所有的产业。在实际运用中，采用这种方法会遇到竞
争不充分、资产转让、特许合同的款项与管理等具体问题。换言之，特许投标制也存在着
一些明显的缺陷：f11存在投标企业之间妥协、合谋的可能性。参与投标的企业越少，这种
可能性越大。这样投标过程也就并不必然会存在有效竞争，特别是在规模经济和范围经济
较为显著，投资周期较长，投资规模较大的产业。(2)如果特许经营企业竞争新一轮的特许
经营权失败，其资产届时又不能全部折旧，那就产生了如何处置原有经营企业的资产问题。
即便其资产可以转让给新进入企业，因受技术差距和资产专用性的限制，不可避免地会造
成资产的损失。(3)在企业通过竞争获得特许经营权之后，受生产技术的复杂性、市场需求
的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制，规制者与企业签定的特许经营合同的内容
显然是不完备的，从而会导致逆向选择与道德风险问题。因此，在技术和需求的不确定性
很大、投资规模庞大、资产专用性较强的产业中，如在电力产业中，实际上就很难采用特
许投标制。
2、区域间比较竞争
区域间比较竞争，是由雪理佛1985年在《标尺竞争理论》一文中提出来的。@区域间
比较竞争理论的基本思路是，以独立于本区域的其它区域中与本区域受规制垄断企业生产
技术相同、面临需求相似的垄断企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服
务水准，以刺激垄断企业提高内部效率、降低成本、改善服务。区域间比较竞争理论的运
行机理可以描述为：假定一个全国性垄断企业被分割为南北地区两个企业，分别以S和N
表示，每个企业在其区域内具有垄断性，而且这两个地区的成本和需求状况十分类似。虽
然规制者可能不知道在各个地区降低成本的可能范围，但通过下面的规制机制能使s和N
这两个企业相互竞争：在一定时期内，S能够制定的价格水平取决于N的实际成本水平，
反过来，s的价格水平也就是N被允许制定的价格水平。只要s和N面临类似的外部状况，
它们之间不存在任何的合谋行为，那么这～规制方法就能促进企业提高内部生产效率和分
配效率，避免企业在生产效率和分配效率之间存在的两难选择。因为S的价格和N的实际
成本相联系，从而会促进S不断降低成本，因此这为企业生产效率的改进提供了良好的刺
激。如果企业之间可以模拟，由于生产价格与生产成本保持一致，这就保证了分配效率。
以对英国自来水供应产业规制为例。英国的地区自来水供应公司在英格兰和威尔士有10
个，在苏格兰有12个，1989年英国政府应用区域间比较竞争规制理论对自来水供应产业
。shlci如A．ATheory ofY删stickcompc觚on【J】．Rand Joum“ofE∞nom妇，1985，v01．16：319—327
42
第三章激励性规制的理论与实践
实行了政府规制体制的重大改革。英国政府认为，对自来水供应产业制定规制价格，不仅
要有一个统一的标尺(以经营成本较低的企业为基础)，还要适当考虑各地区的经营环境
差异。因此，政府在为每个自来水供应公司制定价格时，对不同企业作了比较效率评估，
将每个企业的经营环境可能会引起经营成本差异的多种影响因素综合为“解释因素指
数”，再假定该指数与企业的单位成本存在线性关系，然后利用回归分析方法估计出决定
直线斜率的系数。最后，根据每个企业的影响因素回归直线估计其成本水平，进而决定规
制价格。这样，那些经营效率较高，成本价低的企业就能获得较高的利润，从而使企业为
使其成本低于其他企业的平均成本而展开间接竞争。
区域间比较竞争理论提供了在信息不对称的情况下，规制机构了解受规制企业真实成
本信息的参考，它为规制者促进地区性垄断企业间的竞争，刺激经济效率提供了理论依据。
在西方国家的规制改革中，这一理论在两个领域中得到充分的运用：一是市场空间严格受
到地域限制而原本就有多个不存在替代关系的区域市场的产业，如城市供水、供气和短途
运输服务等领域。二是将全国性垄断企业分拆为多个区域性的企业，政府就是通过区域间
比较竞争规制垄断企业的价格的。但是，由于区域间比较竞争并不是处在特定市场中的企
业之间相互直接的竞争，而是区域性垄断企业之间的间接竞争，加上区域性垄断企业的生
产技术、市场需求、外部自然环境和经营环境差异较大，各区域性垄断企业还可能通过合
谋，使规制机构获得失真的信息，这导致区域间比较竞争理论虽然在规制改革中应用不少，
但并不总能实现规制机构所预期的目标。
3、社会契约制度
社会契约制度又称为成本调整合同，是指规制机构通过与受规制的企业签定合同的方
式，就与产品价格和成本有关的一系列指针作出约定，并视企业执行约定的情况由规制机
构采取相应的奖励和惩罚措施，从而鼓励企业降低成本，节约能源、保护环境和提高服务
水平。植草益在分析社会契约制度理论时，以美国亚利桑那州旨在提高发电企业设备运转
效率的改革为例来说明。@按照该州电力规制机构与发电企业签定的合同，规定以设备运
转率60％—75％为基准：(1)设备运转率在这一基准范围内不予奖励或惩罚；(2)设备运转率
达到75％一85％时，则将由此节约的燃料费的50％奖励给企业，其余50％返还给消费者；
(3)设备运转率达到85％时，将全部由此而节约的燃料费奖励给企业：(4)设备运转率在
50％—60％时，由此增加的燃料费的50％由企业负担；(5)设备运转率只达到3595—50％时，
企业则负担由此增加的全部燃料费；(6)若设备运转率末达到35％时，规制机构则将在下一
。[F1】植草益馓观规制经济学【M】．北京：中国发展出版社，1992年版，第159页
43
第三章激励性规制的理论与实践
合同期内重新考虑这一基数。
社会契约制度理论强调规制机构通过合同的方式规制企业，因此这种规制方式既拥有
法定的约束力，又比法律具有更大的灵活性。因此在西方国家的电力规制改革中得到广泛
运用。但是，由于规制机构与企业之间存在信息不对称，规制机构与受规制企业的目标也
存在差异，规制机构要关注社会福利最大化，而企业要追求自身利润的最大化。在信息不
对称和目标不一致的情况下，规制合同的设计将面临着合同的激励强度与企业所得超额利
润(信息租金)之间的权衡关系，即提高合同的激励强度将产生大量的归企业所有的信息
租金；而要减少企业的信息租金，则必须降低合同的激励强度。换言之，规制合同的设计
面临着提高激励强度与企业信息租金获取之间的两难选择。根据信息经济学和机制设计理
论，面临这样的两难选择时，激励规制合同的设计需考虑两个基本约束：参与约束与激励
相容。前者意味着规制机构所设计的合同必须能够保证受规制企业得到的最低效用不能少
于其保留效用或机会收益；后者则意味着规制者所设计的合同必须能够有效地甄别受规制
企业的不同成本类型，使谎报成本者无利可图，这要求规制者必须给予说真话的企业一定
量的信息租金作为补偿。
4、价格上限规制
价格上限规制理论是李特查尔德设计的一个价格规制模型。目的是为了寻求一个能合
理控制垄断企业价格、节约规制费用，同时能给予受规制企业提高内部效率激励的规制方
法。价格上限规制一般采取RPI．x模型，RPI表示零售价格指数，即通货膨胀率：x是由
规制者确定的，在一定时期内生产效率增长的百分比。如果某年的通货膨胀率是5％(即
RPI_5％)，x固定为3％(即x=3％)那么企业提价的最高幅度是2％。这个规制模型意味
着，企业在任何一年中制定的名义价格取决于RPI和x的相对值。如果RPI．x是一个负数，
则企业必须降价，其幅度是RPI．X的绝对值。这样，如果企业本期的价格为Pt，则下期的
规制价格Pt+1=Pt(1+RPI．x)。价格上限规制之所以能够激励企业降低成本、提高生产率，
是因为在企业生产率增量中，规制机构预先设定的x归消费者所有，超过x的部分为企业
所保留。也就是说，企业生产率的实际增量超过规制机构预先设定增量(x)的部分越大，
企业的成本就越低，企业可获得的利润就越多，只要不超过平均价格上限，企业就能够在
限定范围内自由变动其产品或服务的价格。因此，价格上限规制实际上是一种固定价格机
制，是一种存在道德风险时的剩余索取合同。当规制机构与受规制企业之间存在着信息不
对称时，通过赋予垄断企业更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以换
取提高生产效率的激励；同时赋予受规制企业不超过价格上限的情况下自由调整个别价格
第三章激励性规制的理论与实践
的灵活定价权，以提高社会配置效率。
价格上限规制理论在英、美等国的自然垄断产业的规制改革中得到广泛的运用，并取
得了良好的效果。但是，价格上限规制在实施过程中也暴露出了一些问题：(1)规则常常
被变革，并且规则的更改时间或x的设定，往往以企业的利润为基础，这就影响了激励效
率。(2)价格上限通常是在某个有限的时间内定义的，对合同的动态问题的处理尚不完善。
(3)对于不确定条件下的价格权重难以估计。完全信息条件下的价格上限的权重等于实
际产出数量，但在成本、市场需求和竞争对市场份额影响不确定时，就很难对权重作出符
合社会最优的估计。(4)它忽视了对非线性价格的处理。理论上人们只把线性价格包括在
价格上限中，而实践中存在许多非线性定价的情况。为便于监督价格上限的执行，规制机
构往往忽视存在的这些情况。
二、英美两国激励性规制改革的实践及其比较
在西方国家，激励性规制是被作为规制改革的一部分引入的，往往伴随着公用事业的
私有化、自由化和规制的放松。激励性规制的实践最早开始于英国，是在撒切尔夫人的保
守党政府上台后，大力推行电信、电力、供气、供水等主要公用事业私有化和自由化的同
时逐渐产生的。当时，随着私有化进程的推进，一方面以私有制为主的公用事业企业的垄
断地位开始形成，另一方面又缺乏垄断规制制度，这样熏新构建规制体系显得十分迫切。
当时在伯明翰大学任商学教授的Stcphen Ljttlechild受英国政府的委托设计了一个价格规
制模型。这个价格规制模型的主要目标是把价格和利润保持在一个既不失公平又能刺激企
业提高效率的水平上。这样，他就将规制价格和零售价格指数与生产效率挂钩，形成了价
格上限规制模型。由于撒切尔政府的大力支持，以价格上限规制为主要形式的激励性规制
在英国很快得到广泛应用，不仅在几乎所有的网络产业一发电和输电产业、供气、供水、
电信和交通等，而且在一些竞争性产业如石化、公共汽车、造船、飞机制造以及钢铁等行
业也实施了激励性规制计划。
与英国相似的是，美国的激励性管制也是首先在电信产业实施，并推动了电信产业自
由化和部分放松规制。与英国不同的是，由于在实行激励性规制之前，美国长期实行公正
报酬率规制，拥有深厚的规制传统，而且国有成分不高，没有伴随大规模的私有化，政府
的推动作用又较小，因此美国的激励性规制实行比较缓慢，也比较艰难。同时，采取的规
制形式也有所区别。英国激励性规制主要采取的是价格上限规制，并且是崩dle、
Sappington和weisman(1996)所谓的“纯粹”价格上限规制(pure PCR)。而在美国，
虽然大部分州在上世纪90年代先后引入了价格上限规制，但是受长期实行的报酬率规制
45
第三章激励性规制的理论与实践
的影响，规制形式与英国式的价格上限规制不同，主要区别在于激励程度相对较弱；在价
格上限规制的框架内实行以绩效为基础的规制；实行与价格上限规制相类似的收益上限规
制。收益上限规制的主要原理与价格上限规制相同，它允许受规制企业的总收益可以根据
价格指数的上升而提高。因企业生产效率提高而产生的收益扣除规制者预先规定的生产率
增量比例(相当于价格上限规制中的X)后，全部归企业所有。因此，收益上限规制仍然
可以被看作是价格上限规制的一个变体。美国除了采用价格上限规制外，还在不同产业采
用了特许投标规制、延期偿付率规制、区域间竞争规制和菜单规制等多种形式的激励性规
制。另外，即使是在今天，投资回报率价格规制在美国仍然有较大的市场。
第四章我国转型期规制失灵与变革
第四章我国转型期的规制失灵与规制变革
本章将从政府规制失灵的一般原理出发，分析我国转型经济中政府规制失灵的特殊表
现以及造成规制失灵的特殊原因。然后借鉴西方发达国家对自然垄断产业进行规制变革的
经验，并结合我国政府规制的实际，探索我国转型期对自然垄断产业进行规制变革的具体
路径。
第一节我国转型期政府规制体制的现状
在西方经典的规制理论中，政府规制是对市场出现失灵后的一种纠正，以维护公平竞
争，提高资源配置的效率，目的是弥补市场中信息不对称、外部性、垄断、恶性竞争、公
共物品供应不足等问题。但我国的政府规制的成因与西方经典规制理论的分析相去甚远。
我国经济社会中所存在的政府规制，不是因为市场失灵，而是源于计划经济体制。30多年
的计划经济体制排斥市场机制的作用，资源配置方式行政化、计划化，造成了国家授权下
的垄断力量和官本位的烙印。与此相配套的政府规制是政府对微观经济主体的活动进行全
面的、直接的干预。改革开放以后，特别是党的十四大首次明确提出建设社会主义市场经
济后，我国进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。这个时期的政府规制是一个混合体，
既不可避免地带有原有计划经济体制的痕迹，又必然包括构建市场经济体系的一些制度和
措施。
一、计划经济体制下的政府规制体制
新中国成立后，为适应我国经济动荡、政局不稳、物品供应紧张的局面，防止涉及国
计民生的自然垄断产业过度竞争和重复建设等问题，在当时盛行社会主义生产资料全民所
有的背景下，我国实行了严格的计划经济体制。政府对微观经济主体的活动进行严格、全
面的直接干预，实行政府垄断经营的体制。企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政
府拨，价格由政府定，企业盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险，即实行政企高度
统一的管理体制。
在这种政府管理体制下，铁路、通讯、电力、煤气、自来水等自然垄断产业的主要业
务是由中央政府和地方政府的企业或机构独家垄断经营，政府既是政策的制定者和监督
者，又是具体业务的实际经营者，这种垄断是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄
断的经济性垄断。其原因是，基于自然垄断而进行的政府规制的基本目的，是由于维持垄
断可在技术经济上达到更高效率这样的结构因素，因此要通过准入规制来形成和维护垄
47
第四章我国转型期规制失灵与变革
断，通过价格规制和其他手段来防止自然垄断下的企业在自由决策时产生不良经济后果。
而我国计划经济体制下进行的政府规制的目的是通过对微观经济主体的直接命令和严格
管制来维护国名经济的有计划、按比例的发展。另外，在高度集权化的计划经济体制下，
自然垄断产业中的企业全是国有企业，因而作为规制者的产业主管部门与企业之间政企不
分甚至政企一体化的问题十分严重。例如，我国电信业在联通公司加入以前，一直有中国
电信总局独家垄断经营，邮电部是中国电信总局之上的行业主管部门。但实际上，邮电部
和电信总局在职能和机构上互有交叉，因而是一个政企不分的体制。这就使我国自然垄断
产业的政府规制具有明显的“政企合一”的特征，使这些产业的官僚作风和效率低下的问
题十分突出。关于价格规制，我国在计划经济体制下，出于政治考虑而不是按照经济原理
来制定规制价格，对自然垄断产业的价格规制一直是实行低价格规制。
二、转型期我国政府规制体制的现状
目前，我国正处于经济转型时期，政府规制是一个混合体，既不可避免的带有计划经
济的影子，又必然包含为建立一个市场经济体系而制定的一些新的制度和措施。
1、规制对象
我国自然垄断产业及产业特点
网络供应成本的成本的自然垄断
产业替代竞争
系统劣加性沉淀性性程度
发电d] 大小大
配电大大大小大
自来水大大大小大
邮政由由中小大
电信大由中由大
铁路由大大小大
航空d] 大中出中
汽车小中中大小
注：表中的“大”“中”“小”表示各项目的程度。
中国现行的政府规制的内容相当广泛，主要涉及电力、城市供水、城市燃气与热力、
公用汽车与地铁、城市出租车、邮政、电信(国际长途、国内长途、地区通信、移动电话、
增值业务等)、有线电视、卫星电视广播、铁路(国家铁路、地方铁路、专用铁路)、航空
运输、水路运输、公路运输、管道运输等产业。上表介绍了我国几个主要自然垄断产业及
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第四章我国转型期规制失灵与变革
其产业特点，对不同的产业，要根据其产业特点实行不同的政府规制政策。
2、规制方式
现行的规制方式主要有两种：一是准入规制，二是价格规制。
准入规制的形式有国家垄断、许可、申报、审批、营业执照、标准设立。其中许可的
种类繁多，有许可、准许、特许、核准、注册、批准、审核、监察、备案等。现实中使用
的许可证件也有许多种：许可证、执照、证照等。在针对具体规制内容上，准入规制的方
式也有所区别。如对国家铁路、邮政、国际长途、国内长途、地区通信，采取国家垄断的
规制方式：移动电话采取国家双头垄断；城市燃气与热力、公用汽车与地铁为地方政府垄
断：有线电视、卫星电视广播采取许可方式；航空运输、水路运输，采取许可、营业执照
方式：地方铁路与专用铁路采取审批方式；管道运输采取特许方式；电信增值业务采取申
报方式：城市供水采取资质审查工商登记方式：电力采取供电营业许可证和营业执照方式。
价格规制方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、核准等。邮政、国际长途、
国内长途、移动电话、国家铁路、航空运输等产业采取法定价格方式：城市供水、城市出
租车、城市燃气与热力、公用汽车与地铁、地区通信、有线电视、卫星电视广播、地方铁
路等产业采取地方政府定价方式；电力采取核准方式；水路运输、公路运输采取行业指导
方式。我国在制定规制价格时，基本上是以被规制企业上报的成本和其主管部门提出的调
价方案来定价，大多采用成本加成定价法。
3、规制机构
现阶段，从中央到地方几乎所有的政府机关都拥有规制权力，如中央和地方经济综合
管理部门、经贸委、发展计划委、信息产业部、安全部、公安部、建设部和地方政府建设
部门、铁道部、地方铁路局、交通部、劳动部、各级工商、物价、环保、民航、技术监督
部门等。而且，在我国，对同一产业的规制，往往涉及多个规制机关。如对卫星电视广播
的规制就有原广电部和电子部(现信息产业部)、公安部、安全部与工商局等部门；对城
市出租车的规制机关由建设部、安全部、交通部和物价部门等。因此，规制部门之间的协
调成了规制政策有效性的一个重要前提。
4、规制依据
规制法律法规是政府进行规制的依据。目前，中国规范自然垄断产业行为的法律主要
有两类：一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《反不正当竞争法》
及其配套的规章。另一类是特定领域的产业法。如《铁路法》、《电力法》、《电信条例》等
法律及其与其配套的一系列法规。
第四章我国转型期规制失灵与变革
第二节我国转型期规制失灵的特殊表现和原因
与西方国家一样，我国的政府规制也出现了失灵。那么，我国处于经济转型期的政府
规制失灵具有什么样的特殊的表现?引起转型期规制失灵的原因除了一般性原因外，还有
什么特殊原因?
一、转型期政府规制失灵的特殊表现
从20世纪80年代起，我国对自然垄断性产业逐步加大了规制变革的步伐，并取得了
积极效果，这些成功的经验也从实践上验证了加快规制变革对于我国自然垄断性产业发展
的积极意义。然而应该看到，我国转型期政府对自然垄断产业的规制中还存在很多问题。
1、政府的规制职能缺位
政府规制职能的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象
得不到抑制，社会福利水平下降。由于规制的必要性总是在市场经济有了相当程度的发展、
市场失灵表现得较为充分时才产生的。因此，一定程度上的规制职能缺位总是不可避免的。
我国正处于经济转型期，规制缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发
展、政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。其后果是造成产品质量低劣、
假冒伪劣现象泛滥，环境严重污染得不到有效制止，消费者的生命安全受到严重威胁等等。
1999年国务院发展研究中心所作的调查分析表明，1998年我国的假冒伪劣商品数额已达
1329亿元人民币，超过当年走私数额。又如，公共信息网络安全规制滞后，互联网上色情、
迷信、赌博、暴力、恐怖等有害信息在网上大量传播，严重危害了青少年的身心健康。
2、政府的规制能力不足
政府的规制能力不足是指政府虽履行了规制职能，但其能力落后于或无法满足市场经
济提出的需求，从而大大降低了生产效率，使消费者利益受到严重损害。
首先，规制难以消除和抑制市场上的垄断力量，造成被规制企业内部无效率或x-低效
率的发生。市场经济的发展要求冲破传统体制下形成的垄断格局，建立竞争性市场。这就
需要有关规制机构运用相应的规制手段，尽可能消除垄断，约束垄断者的行为。虽然近年
来国内在自然垄断产业引进民营资本和外资参与竞争，但由于目前缺乏反垄断的法律依
据，又遭遇行业或地方政府的抵制，垄断现象仍未得到有效制止。许多从事自然垄断产业
经营的企业不仅规模经济效率没有得到发挥，而且普遍存在机构臃肿、人浮于事、工作效
率低、企业成本费用膨胀等问题，盈利能力低下和亏损成为被规制行业的通病。如，邮政
资费在不到20年的时间内上涨了10倍，邮政部门却仍然处于亏损状态。
第四章我国转型期规制失灵与变革
其次，产品和服务质次价高，严重侵害了消费者利益，大大降低了社会福利水平。如
在对自然垄断产业进行价格规制时，政府通常以企业前期的生产、运送、销售成本作为基
础，再加上与完全竞争中正常利润水平相同的公平报酬率相近的利润。由于可以稳定地得
到与公平报酬率相近的利润，排除了外来竞争之忧，企业就没有必要去降低成本、提高效
率。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍。每年因民航垄断
而造成的民航消费者的福利损失达75—100亿元。不仅如此，煤气、自来水、电信、邮政
等垄断行业还占着自己的垄断地位，搞强行“搭售”，规定消费者必须购买指定产品或接
受指定的服务，以此获取更高的垄断利润。
3、规制过度或越位
政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和
正常发展，造成资源配置的扭曲，并为寻租活动的产生提供了土壤。表现为：
第一，政府在基础设施等行业实行严格的进入规制，抑制了市场作用的发挥，限制了
基础设旌领域的发展。近年来，虽然上海、广东等地已开始在基础设施行业引进社会资本，
但该领域的投资主体几乎还是中央和地方政府，以及清一色的中央和地方所属的国有独资
企业。外商直接投资比重很小，国内非国有经济进入基础设施领域受到了严格限制，使得
这些行业长期存在供给缺口，行业内竞争不足，企业效率低下，严重影响了经济运行效率
和人民生活质量。以城市基础设施为例，在很多城市、尤其是大城市，交通、供水等方面
的投资远远不能满足需要。我国有120个城市严重缺水，采用拍卖车牌的方式对处于竞争
性领域的出租车行业实施进入规制，造成出租车行业进入成本高。
第二，政府对进入、投资等方面的规制过多，造成了权力租金，由此而产生的寻租活
动猖獗，经济活动成本被人为加大，降低了经济效率。从企业方面来说，一是先进入的被
规制行业的企业为保住自身的垄断地位，“游说”、“收买”政府及其官员，使之限制新
企业的加入。二是欲进入该行业的企业，为早日得到进入许可，采取各种方式打通各方面
关系。从政府方面看，规制者滥用手中的规制权，谋求个人或小团体私利的现象时有发生。
4、规制成本过高
政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率
低于规制实行前的情况。从整个运作过程看，政府规制主要耗费如下几类成本：一是，规
制制度运作的直接成本，其中包括规制规则的制定和运作成本：二是，规制实行后对经济
效率所产生的影响及相关费用，如效率成本、转移成本、反腐败成本等；三是，将规制实
行前后的经济效率进行比较而得出的规制的机会成本。世界各国的经验表明，实行政府规
第四章我国转型期规制失灵与变革
制所付出的成本是巨大的，收益却并不令人满意。在我国经济转型期间，这种现象同样严
重存在。鉴此，有专家估计，国内所有的政府审批、规制问题解决后，国内生产总值可以
实现增长30％。
5、政企仍然不分，行政垄断广泛存在
中国自然垄断产业长期实行的政府直接规制的体制，政企不分是其存在的一个普遍问
题。以铁路产业为例，主管铁路产业的铁道部代表国家行使管理铁路运输产业的政策制定
和调控职能，同时，还行使铁路运输企业的所有权和日常经营职能，经营庞大的全国铁路
网，直接控制铁路运输业的生产指挥系统，统一下达和审批运输生产计划，指挥调度铁路
的机车车辆和设备。近些年我国对电信、电力和民航等自然垄断产业进行了一定程度的政
企分开的改革，但离真正意义的政企分开还有一段距离。电力、民航等产业在地方层面政
企仍然没有分开，而铁路、港口和邮政等产业政企分开的改革还仅仅处于论证阶段。由于
政企不分的存在，自然垄断产业领域行政垄断行为严重。例如，联通公司成立后，在该公
司与中国电信总局“双寡头垄断”电信市场阶段，集经营者与管理者于一身的邮电部，就
实施了对联通公司的市场进入实行限制；在互联互通上对联通公司接入市话网进行限制：
在网间付费方面，对聪通实行垄断定价；在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对联
通实行限制，实施交叉补贴、低价倾销等其他行政垄断行为。
6、规制机构低效率
政府规制的目的是弥补市场缺陷，提高社会福利水平，然而，在现实生活中，制定和
行使规制职能的政府机构的表现却并不入意，政府机构往往是高成本、低效率。第一，政
府规制机构过于庞杂。现阶段，从中央到地方政府的所有部门几乎都拥有规制权力，而且
对同一生产行为的政府规制往往涉及多个规制机构，因此规制结构之间的协调成了规制政
策有效性的重要前提。第二，政府规制机构内部缺乏竞争。提供政府规制服务的政府部门
由于缺乏竞争，政府官员缺乏提高效率的动力，部门领导不会因为效率低而遭到上级的解
雇，况且部门效率高低上级又很难知道。第三，缺乏降低成本的内在激励。政府规制机构
所承担的任务比较复杂，而且大多具有垄断性，因而对这些机构进行制约和管理的部门很
难了解其真『F的成本，不能准确评估其运行效率。第四，对规制机构的监督难。现实中，
社会和政府监督部门对规制机构的监督由于信息的不对称而失去了效力，因为被监督部门
具有信息优势，监督者有可能被被监督者所操纵。
二、转型期政府规制失灵的特殊原因
产生转型期政府规制失灵的原因，除了前述分析的政府规制失灵的一般原因外，还有
第四章我国转型期规制失灵与变革
其特殊的原因。这些特殊原因是与转型期的政治经济体制相联系的。
1、缺少透明和全面的规制法律框架
目前，中国规范自然垄断产业行为的法律主要有两类：一类是规范一般市场竞争行为
的法律，如1993年9月颁布的《反不正当竞争法》及其配套的规章。另一类是特定领域
的产业法。如《铁路法》、《电力法》、《电信条例》等法律及其与其配套的一系列法规。《反
不正当竞争法》对自然垄断产业有关的规定过于简单，不能适应自然垄断领域引入竞争后，
建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。同时，现行的《电力法》、《铁路法》等产
业法大多制定于实行竞争变革以前，其指导思想往往是为了保证国家基础设施的安全，而
不是为了规范产业中各主体的行为，因此，其无法适应进一步改革的需要，急需修订。作
为竞争化改革阶段性成果的一些产业行政法规，因其存在的固有问题，仍然是一种临时性、
过渡性的法律规范。如2000年9月国务院发布的《电信条例》，从形式上看，其紧跟世界
电信产业立法潮流，但由于其立法层次低、带有部门立法痕迹、执法主体政企不分等因素，
其实施效果尚值得怀疑。另外，我国的改革实践中，似乎有一种先改革后立法的传统，如
《反不正当竞争法》就是在经过一段时期的改革，根据在改革中取得的经验教训再制定的
法规。这种立法虽然有针对性的特点，但是他却是以较大的改革成本为代价的。如我国《电
信法》，由于立法滞后造成了电信市场秩序混乱，计费出错，收费不合理，公用电话乱收
费，手机双向收费等许多问题，老百姓意见很大。
2、政府在规制过程中的角色冲突
政府既当运动员(国有企业的所有者)，又做裁判员(市场的规制者)，致使规制机构
无法独立、中立地行使自己的职能。政府既要独立于政府的其它职能，尤其是政府的所有
者职能，还要独立于被规制者，不偏向于被规制者中的任何一方。只有规制机构实现了真
正意义上的独立，才能在规制实践中公正、中立地行使规制职能。而我国规制机构却不具
备多少这样的独立性。目前行使规制职能的政府部门大都曾经或仍直接拥有或完全拥有被
规制行业的企业，如信息产业部在很长一段时间内既是中国邮政和中国电信的所有者，又
同时是规制者。政府是是几乎所有的自然垄断产业、公共企业及大部分竞争性领域中大企
业的所有者。规制者和被规制企业的利益如此密切相联，必然使规制机构偏向于自己所属
的企业，无法保持中立。其后果有两方面：一是，规制者可能歧视非自己所有的企业，其
采取歧视性规制：二是，规制者可能和自己所属的企业结成“政企同盟”，置消费者利益
于不顾，制定对自己所属企业有利的规则，并最终操纵政府规制过程。
3、规制者同时也是垄断者，对规制者的外部监督机制不健全
第四章我国转型期规制失灵与变革
我国在经济转型期，规制者同时又是垄断利益所得者的现象尤为突出。原因之一是政
府部门既是规制政策的制定者，又是具体业务的实际经营者。规制机构本身便是经营行业
的主管部门，政企不分的现象较为严重，政府部门既当裁判员又当运动员的状况就决定了
规制的利益是为本部门考虑的，这种政企合一的体制使经营企业产权不清，缺乏竞争力，
部门内企业与部门外企业在进入市场发展经营业务等方面发生矛盾时，主管部门难以公正
地作出决策。原因之二是政府规制缺乏社会监督。虽然消费者利益集团由数以亿计的个体
组成，但政府固执对其造成的影响由无数个消费者分散承担，对个人的影响不大，因而消
费者个体便存在一种“搭便车”的现象，缺乏为本集团利益积极努力的动力。我国政府规
制者的特殊现状更需要动员社会力量加强对政府规制的社会监督力度，而遗憾的是，我国
各垄断行业并无社会监督组织。在缺乏社会监督情况下，政府部门更容易侵害消费者的利
益，制定有利于生产部门的规制政策。
4、规制过程中的行为主体的相互关系定位偏差
在政府规制过程中，存在着三个相互制约又相互依存的行为主体：其中，企业和消费
者是规制博弈的双方，二者根据自身利益进行讨价还价，并通过各种渠道影响政府的规制
决策，推动政府在他们希望解决的公共问题领域建立规制。政府规制机构只是博弈的仲裁
者或规则的制定者、执行博弈结果的代理人。独立、成熟、相互抗衡又相互制约的企业和
消费者利益集团和独立、中立的政府机构是实现合理规制过程的制度前提，同时也是保证
政府规制过程的结果尽可能与社会公共利益保持一致的必要保障。我国在转型期，尚未建
立统一、独立、公正性使规制职能的规制机构。目前，我国除环保局、物价局、国家产品
质量认证监督委员会、国家标准委员会等外，专事规制职能的机构不多，也没有以法律形
式明确规制机构的地位，主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。
企业和消费者还在很大程度上依附于政府，能够充分表达自身利益、进行合理博弈的
独立、成熟、强大的企业主体和消费者主体尚未形成，这就在客观上为政府规制机构漠视
企业和消费者利益、操纵规制过程或滥用规制权力提供了可乘之机。我国企业还在很大程
度上保留着对政府权力的依附性。如国有企业利用与政府的行政权力来封锁和瓜分市场，
阻止和压制竞争对手等。与此同时，企业也必然付出高昂代价，如继续保留政企不分的地
位，允许政府干预企业的经营决策，甚至在必要时牺牲企业利益，如兼并那些不能给企业
带来盈利机会、或没有兼并价值的企业。在这种场合下，政府利益已取代了企业利益，何
谈独立的企业主体?除少数与政府有特殊关系的国有垄断企业外，企业还仅仅是成长中的
弱小主体，无法影响和制约政府的规制行为。在看消费者主体。计划经济时期，生产决定
第四章我国转型期规制失灵与变革
一切，消费者是最被忽略、最被压抑，也是最没有地位的群体。随着市场经济的发展，消
费者意识在觉醒，独立性在逐步壮大，但还未成长为足以与企业、与政府相抗衡的独立力
量。目前除了按行政区划成立的消费者委员会外，国内至今未形成能真正代表消费者利益
的组织，也未按行业建立消费者协会。消费者的弱组织性和缺乏集体行动能力的特点，使
其自身的利益得不到集中表达，无法正常参与政府的规制过程从而影响政府的规制行为。
有时即使参与了，也由于力量弱小而难以与强大的政企同盟相抗衡，难以影响政府的规制
决策。这就在客观上为政企勾结，共同侵害消费者利益提供了方便。
5、价格形成机制不合理
我国的电力、通信、铁路运输和自来水等自然垄断产业主要采取“成本加利润定价
法”，即以实际成本为基础，加上一定的利润，其操作过程是以被规制企业上报的成本和
主管部门提出的调价方法为依据。由于企业在特定的地区范围内，甚至在全国范围内具有
独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本
就成为社会成本，因此，以企业实际成本作为定价的基础就很难对产业效率形成有效的激
励作用，致使企业生产经营成本居高不下，即使加上较低的利润率，仍会使最终消费价格
高于国际水平。例如，中国的国际长途电话收费价格等都大大高于国际水平。而且，作为
价格规制机构的物价部门职能单一，除了对产品或劳务定价外，其它所有与价格形成有关
的因素都无法控制。由于物价部门本身不参与市场进入、需求管理及运作成本的监控，形
成了与被规制企业间信息严重不对称的局面，致使定价结果的科学性受到影响。另外，由
于自然垄断产业大多是基础设施产业，其价格对整个物价水平有很大影响，政府为稳定物
价总水平，往往严格控制其服务价格，导致自然垄断产业投资回报率低，影响企业扩张和
提高服务的供应能力，如铁路运输价格较低，导致供应紧张，出现了节假日铁路票“一票
难求”的局面。
第三节我国转型期的规制变革路径分析
我国目前正处于经济体制转轨时期，伴随着经济体制的改革，那种由计划经济发展起
来的计划管制正在不断向法治化、规范化和制度化的新的政府规制过渡。结合中国的实际，
借鉴西方国家的政府规制的经验，我国转型期政府规制的变革路径，实际上既表现为一种
放松规制的过程，也表现为一种强化规制的过程，放松规制与强化规制并重。
一、建立和健全规制法体系、改革规制机构
政府规制是政府部门依据有关法律法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束
第四章我国转型期规制失灵与变革
和闲置的行为。国家的法律法规是政府进行规制的依据。如果没有法律为准绳，规制变革
会有较大的成本，难以有效进行。所以，当前自然垄断产业改革应遵循先立法后改革的原
则，根据自然垄断产业的技术经济特征，考虑改革的经济与社会多重目标，对规制的改革
目标、程序、机构设置及责权划分、被规制企业的责权利关系、价格、服务质量、新企业
的准入条件、竞争企业间的关系等重要政策内容做出规定，应加快建立、修改或完善《电
力法》、《电信法》、《铁路法》、《航空法》等自然垄断产业规制法律，也要尽快出台《垄断
法》，以使规制权和反垄断权合理划分。同时，作为政府规制改革的内容之一，建立健全
规制法律体系是一个动态、发展的过程。我国政府规制体系必须适应市场经济发展的需要，
可以吸收经济发达国家在政府规制法律制度方面可资借鉴的经验，建立政府规制的法律框
架，作为政府规制改革的准则。现阶段政府规制的改革要以立法为先导，按法定程序进行
改革，以法律为依据进行政府规制，这样才能促进和保障本国经济的健康发展。
即使有完善的规制法律，若没有有利的规制机构，对自然垄断产业的规制变革也很难
很好实现。我国的规制机构在对自然垄断产业进行规制时，存在政企不分、政资部分、明
显偏向既得利益集团的倾向，固化了行政垄断，加剧了规制失灵。因此，建立一个独立、
公正、高效的规制机构是必要的也是必需的。首先，规制机构要独立，尤其要独立于各种
既得利益集团不受其左右，有效遏制机会主义行为；其次，建立完善的行政程序和外部监
督机制，并加大行政违规和行政违法行为的责任追究与处罚力度，从制度上保证规制机构
的公正性；再次，以规制法为依据，建立法定的规制机构，坚持职权法定原则，根据行政
规制的经济合理性严格界定规制机构的职责范围和行政职权方式，通过修改法律或新的立
法废除没有经济合理性的规制制度：最后，引进并运用现代规制的先进技术手段，淘汰落
后的规制手段，尽量使规制科学化、中性化，避免规制失灵。
二、政企分离，推行股份制
我国自然垄断产业具有高度的政企合一特征，这些产业的主管部门既是规制政策的制
定者与监督执行者，又是具体业务的实际执行者，这使得这些产业官僚作风严重、经营效
率低下。由于缺乏有效的监督与约束，自然垄断产业的企业可能利用其垄断地位来损害消
费者利益。这就要求在政府规制改革中要实行政企分离。实行政企分离，就要理顺政府与
企业的关系，确定政府作用的边界，以把握政府规制的度。政府规制的选择，不是用理想
的政府去代替不完善的市场，也不是用理想的市场去代替不完善的政府，而是要在不完善
的现实政府与不完善的现实市场之间建立一种有效的选择和协调机制，使人们能够根据资
源优化配置的原则，来搜寻政府与市场的均衡点。政企分离不仅仅要求把政府职能从企业
第四章我国转型期规制失灵与变革
中剥离出去，还要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为垄断产业规制者的政策制定、
调控和作为这些产业中国有企业所有者代表而享有的所有权三个职能的分离。
自然垄断产业具有投资额大、投资回报期长等特点，我国长期以来政府既是自然垄断
产业的惟一投资者，又是经营者，政企高度合一，垄断经营。其结果不仅是受政府财力限
制而造成自然垄断产业投资不足，而且因缺乏竞争导致经营效率低下。股份制改造是引入
民间资本和国外资本的最佳途径，可采取债券转换、出售部分国有资产、发行股票吸引民
间资本、改变企业股权和结构等多种方式。我国电信业近年来由于需求增加、技术进步及
国际竞争的加剧，都要求加大对产业的投资，但由于国家财力有限，产业积累不足，推行
股份制变成为扩大投资的一种现实选择。1997年3月，中国电信在香港注册成立中国电信
(香港)有限公司，1997年10月起先后在香港、纽约公开招股并挂牌上市，首次公募向
境外策略投资者和公众出售26亿股，每股11．68港元，筹资306亿港元，约42亿美元。
在我国自然垄断产业推行股份制，不仅能在一定程度上解决投资问题，分散政府的投
资风险，更为重要的是现代股份公司的管理体制的一个重要特征是资本所有者与经营者的
分离，这有利于建立政企分离的政府规制体制。同时，由于经营者一般具有专业技术知识
和管理经验，能有效地开展经营管理活动，而且经营者的地位取决于其经营业绩的大小，
这不仅有利于改变我国在自然垄断产业中领导能上不能下的传统，还有助于激励经营者努
力提高经营效率。我国在自然垄断产业推行股份制中应处理好政府的控股问题。自然垄断
产业一般都是关系到国计民生的特殊产业，同时，我国现阶段还尚未形成较完善的市场机
制，为维护有效竞争，在对自然垄断产业实行股份制改造时，政府应掌握控股权。
三、以有效竞争为目标导向，逐步放松规制，引入激励性规制
(一)以有效竞争作为我国政府规制改革的目标导向
竞争能刺激生产效率和分配效率，对整个经济效率有促进作用。在一个竞争性环境中，
只有效率较高的企业／l。能生存和发展，优胜劣汰规律迫使企业努力降低生产成本和提高效
率；企业会自觉优化生产要素组合；竞争鼓励企业抢先采用新技术，以创造技术优势。这
些都有利于促进技术进步，提高生产效率。同时，在不完全信息的现实世界中，竞争还能
产生一种信息发现机制，打破垄断者对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成
本定价，从而促进分配效率。在自然垄断产业，竞争对经济效率同样有以上的促进作用。
而且，自然垄断产业的竞争还使规制者能获得较多的规制信息，缓解规制双方的信息不对
称问题，从而有利于提高政府的规制效率。我国在80年代以来，对航空业、电信业进行
了初步改革，逐步发挥了竞争机制的作用，并取得了一定成效。但在自然垄断产业存在规
第四章我国转型期规制失灵与变革
模经济与竞争活力的两难困境，因此，以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争就成为政
府对自然垄断产业规制改革的目标导向。
(二)引入竞争，放松规制
1、区分自然垄断产业和非自然垄断产业
传统的自然垄断理论认为，由于自然垄断产业需要巨额资金以及沉淀成本较高的特点，
自然垄断产业具有完全的自然垄断性，因而需要对其进行严格规制。但随着市场和技术等
因素的变化，某些自然垄断产业的自然垄断性发生改变，在这些自然垄断产业中可以引入
竞争，使之成为竞争性产业。
电信业一直被看成是具有自然垄断性的产业，其基础设施建设所需资金巨大而且其沉
淀成本也较高。如果不对其实施进入规制，则重复建设会造成巨大的资源浪费，因此电信
业一直都受到各国政府的严格规制。随着计算机和远程通信技术的发展，电信产业的情况
发生了很大的变化。光纤和微波技术的发展使得远程通信的成本大大下降；而随着资本市
场的完善，电信的基础设施建设不再是只有政府才能负担得起。更为重要的是移动通信的
迅猛发展使得电信业的产品(服务)呈现出多元化的趋势，并且各替代品之间的竞争已是不
可逆转的事实。而这一切都大大削弱了电信业的自然垄断性。在我国，1992年电子部、
电力部和铁道部联合向国务院正式提出了组建中国联通的请示。国务院于1993年12月14
日正式同意组建中国联合通信有限公司，简称中国联通。这样，移动公司垄断中国移动通
信市场的格局就被打破，两家公司在移动通信市场展开了激烈竞争。中国移动通信集团公
司在全国25个省(区、市)设有全资子公司，并全资拥有中国电信(香港)集团公司。中国
联通目前在全国设立了300多个分公司和子公司，并于2000年6月分别在美国纽约和中
国香港特别行政区挂牌上市。根据国务院的规定， 中国的CDMA移动通信网络由中国联
通统一建设和运营，目前军队的cDMA移动通信网已正式移交中国联通。
2、区分和分离自然垄断业务与非自然垄断业务
区分和分离自然垄断业务与非自然垄断业务，把自然垄断性业务从其它业务中独立出
来，政府继续对其严格规制，而对于大量非自然垄断性业务，则应允许多家企业进入并使
其展开竞争性经营。自然垄断性的一个重要特点就是存在网络供应系统的规模效益。需求
量越大，网络供应系统庞大的固定成本就越能分散到每一个用户的需求上，规模经济效益
就越明显。因此，自然垄断产业中的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务，
如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通讯
网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它领域的业务则属于非自然垄断性业务。根据
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第四章我国转型期规制失灵与变革
自然垄断产业中这两种业务的性质和特点，分别实行不同的规制或放松规制的政策，就能
在自然垄断产业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与
规模经济相兼容的有效竞争，提高这些行业的经营效率。分离自然垄断业务与非自然垄断
业务在很大程度上取决于企业对两类业务实行垂直一体化经营的范围经济。如果这种范围
经济性不显著，那么，经营自然垄断性业务的企业就不适宜同时经营非自然垄断性业务。
即政府应对这两类业务实行企业经营权的分离，以有效地抑制企业利用自然垄断性业务的
垄断地位，运用企业内部义务之间交叉补贴等战略手段，排斥在非自然垄断业务领域竞争
企业的市场行为。但是，如果自然垄断性业务和非自然垄断业务的范围经济性相当显著，
若对这两类业务实行经营权的垂直分离，就会增加产业的生产经营成本。因此，在这种情
况下，政府可以允许企业实行垂直一体化经营，但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄
断性业务实行财务独立，以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。
我国电力产业进行了自然垄断性业务和非自然垄断业务的分离。根据2002年实行的
《电力体制改革方案》，国家把不具有自然垄断特征的发电业务分离出去，成立了华能、
大唐、华电、国电、电力投资五大发电集团公司，而具有自然垄断特征的电网业务仍由国
家垄断经营，即由国家电网公司和南方电网公司经营。1999年，国家对国有垄断企业中
国电信也进行业务分离，将无线寻呼业务分离出来，成立国信寻呼有限责任公司f该公司于
1999年6月划转中国联通)：将移动通信业务分离出来，成立中国移动通信公司；将卫星
通信业务分离出来，成立中国卫星通信公司。可以看出，对中国电信实施的业务分离措施
只是避免了中国电信不同业务间的交叉补贴问题，却没有解决单一业务中的垄断问题。
3、自然垄断产业横向拆分
对于市场容量较大，拆分后仍然可以保证能够享受到规模经济的优势的产业，可以进
行横向拆分，引入竞争。2002年，经国务院批准，由信息产业部实施将中国电信分割为
南、北两部分。中国电信北方部分包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、
黑龙江、河南、山东共10个省、直辖市。除中国电信北方以外的省、直辖市划归为中国
电信南方部分。南方部分保留中国电信集团公司的名称，继续拥有中国电信的商誉和无形
资产。中国电信北方部分和中国网通通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网
络通信集团公司。中国电信南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有原中国电信全国干线
传输网70％和30％的产权。可以说中国电信的拆分是在国际电信业改革的大背景和原中国
电信效率低下的小背景下进行的，引起了诸多争议，但拆分后中国电信业的确得到了迅猛
的发展。
第四章我国转型期规制失灵与变革
4、引入非公有资本，进行民营化改革
在我国，自然垄断产业主要以国有企业的形式存在，采取国家投资、国家所有、国家
垄断经营和国家规制的制度模式，政府限制非公有资本进入自然垄断产业。这样的一种制
度安排导致企业的激励和约束机制不足，企业目标多重。引入非公有资本就是要打破公有
资本为单一投资来源的模式，生成以明晰产权为前提的真正意义上的市场竞争主体或垄断
主体。同时，引入非公有资本还可以缓解政府财政投资的压力，增加自然垄断产品(服务)的
供给，服务于大众。
以电力产业为例。1979年以前电力投资主要来源于中央财政拨款，银行资金和国外
资金的使用非常有限。自20世纪80年代以来，先后进行了一系列改革，打破了中央政府
独家办电的局面，各级政府、企业、城乡居民和外商都可以参与电力项目的投资。2003年，
外商在电力产业的投资额占总投资额的17％。在我国电力发电环节的产权结构中，五大发
电集团资产占72％，地方发电资产占23％，民营资产占5％。投资主体多元化的改革不
仅缓解了我国电力供需矛盾，而且促进了电力企业尤其是发电企业自身经济效率的提高。
5、实行不对称规制
在自然垄断向充分竞争过渡的过程中需要实行以保护有效竞争为目的的不对称规制。
在放松管制后虽有新企业进入但支配市场的原有企业在竞争方面具有压倒性的先动优势，
同时它还可以凭借这种先动优势采用价格手段或非价格手段排挤新进入企业即实施所谓
策略性行为，使得有效竞争无法实现，因此必须由政府实施规制特别是具有过渡性质的不
对称规制。不对称规制的实质是在从打破垄断到形成充分竞争的过渡时期，为了尽快改变
不对等竞争的局面，政府对原有企业和新进入企业实行待遇有所不同的规制，对握有控制
性网络的原有企业实行比对新进入企业更严格的规制，或者说对基本和重要业务的新进入
者实行比对原有垄断经营者更优惠的待遇和简化的规制。
(三)在自然垄断l生业务领域引入激励性规制，进行间接竞争
我国自然垄断产业正在由行政性垄断向政企分开、引入竞争、提高效率转变。但由于
自然垄断产业受技术、经济条件的限制，因此，不论怎样引入竞争，自然垄断的性质仍然
存在，经济性垄断仍然具有存在的合理性，政府的经济性规制还是必不可少的。因此，我
国在放松传统的行政性规制的同时，引入适应市场经济要求的经济性规制，十分必要。我
国经济性规制体系的构建，同样存在着规制者与受规制企业之间的信息不对称和提高受规
制企业生产效率的问题。解决这些问题，可以借鉴西方发达国家的成熟经验，引入激励性
规制，鼓励自然垄断产业提高效率、降低价格和改进服务。
第四章我国转型期规制失灵与变革
我国的电力、自来水和煤气供应等产业都是地区性企业垄断经营的，但这些企业在特
定的地域范围内具有相当大甚至完全的市场垄断力量，这就往往使这些企业因不存在直接
竞争而缺乏竞争活力，从而偏离有效竞争状态。为此，政府规制者可以在这些产业运用区
域间比较竞争的规制方式，促使各地区性垄断企业开展间接竞争。
四、强化规制规制者
在政府规制活动中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权等于一身，因
而伴随着规制过程可能出现大量的寻租行为，规制者也往往成为被规制者的俘虏，使政府
规制偏离社会福利目标。因此，要防止规制失灵，必须确立和强化对规制者的规制，建立
一套使规制者以谋取社会福利最大化为行动准则的规范体系，从而提高政府效率，保证规
制中独立于被规制者的产业，实现政府规制的初衷。
我们从理论与中国的实际两个方面来分析强化规制规制者的必要性。
首先，从理论上来看： (1)规制者是经济人，追求自身效用的最大化。在由规制者、
规制对象和公众三方所形成的交易模型中，规制者与规制对象更易结成同盟。而这一点在
中国的转轨过程中表现的比较明显。追求政绩和税收最大化的规制者与追求利润最大化的
企业之间所具有的利益的共生性，使它们形成政企同盟的可能性更大。(2)规制者的有
限理性，或者说规制者对于整个规制过程所需要的信息掌握的不完全。规制的主要任务是
收集信息，但规制者收集的信息再多也是不完全的。因此，即使是出发点很好的公共政策
也不一定会产生有效率的私人行为，规制过程的失败常常不可避免。(3)规制者并非可
信。规制者在没有法治约束和责任意识的情况下，可能经常会在各种利益的平衡中做出随
时、随意的决策。规制者的短视和短期行为使其承诺不可信。政策朝令夕改使激励下降，
政府与企业都陷入双输的博弈格局中。(4)规制权力滋生腐败。规制权力是集准立法权、
准行政权、准司法权于一身的自由裁量权，它的强制性会导致专横，它的自生性膨胀会导
致滥用，它的公共性会导致假公济私以攫取公共资源。
其次，从我国的现实情况来看： (1)我国法治基础薄弱，规制者的违规成本低，违
规的可能性大。规制者在缺乏有效制约和监督的情况下，不仅可能导致自身机构膨胀、而
且可能导致规制决策的利益偏向、规制执法的不严或不合程序，规制监督的不力或无效；
规制者可能肆意违规却不承担或很少承担违规的法律责任。(2)计划体制下政府规制的
惯性可能导致舰制的低效。计划体制下政府规制的惯性在转型过程中可能表现为：规制者
不愿适时、适势撤出竞争性经济领域；规制者难以摆脱它与企业在计划体制下所形成的裙
带关系，行业保护、地方保护严重；管制者习惯于以行政命令、行政审批的手段，而不是
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第四章我国转型期规制失灵与变革
以行政指导、行政合同、行政奖励的手段进行管制：规制程序不甚透明。(3)多元化的
政府规制体制可能导致各规制机构间互相争夺规制权力和规制利益，推诿规制责任。中国
政府的规制机构存在着不合理的管制权力的重叠与交叉，各规制机构对于权力和利益的争
夺可能导致规制的权威性受损，规制的目标难以实现。鉴于以上原因，规制者必须被规制。
根据导致规制者在规制过程中失效的原因，强化对规制者的规制可从以下的主要途径
和制度安排：
1、制定合理的政府规制机构分立、竞争制度和制度制衡机制
规制失灵的主要原因之一是政府规制的目标和效果往往受不同利益集团的影响，这些
影响来自政治上的压力，也来自利益集团的寻租。对此，强化对规制者进行规制的措施之
一是制定合理的政府机构分立、竞争制度和制度制衡机制来避免规制者被利益集团所捕
获。首先，规制主体的设立必须具有相对的独立性。规制的立法机构、规制的行政执行机
构和法律执行机构三者之间必须独立并互相监督。其次，规制者的政府必须具有竞争性进
退机制，并受到社会的普遍监督和约束。这样，才有减少政府被政治寻租和经济寻租的可
能。目前我国规制机构并没有通过三个相互独立的主体来分担执行，规制政策制订者也几
乎没有竞争压力，受到的社会监督和约束的程度也微乎其微，由此造寻租风盛行。因此，
行政分权和杜绝行政垄断是市场规制优化的首要制度安排。
2、建立和强化对规制者的规制执行权力约束和惩罚机制
在规制活动中。由于自主裁量权的存在，使规制者有可能滥用职权，不按市场效率最
大化原则规范行事，而是出于某一利益集团的利益，或凭主观意愿行事，或是干脆为自己
或小利益团体创租和卖租。因此，强化对规制者规制的措施之二是要建立和强化对规制者
的规制执行权力约束和惩罚机制，以有效限制规制者拥有过大的自主裁量权。关键是行政
程序法治化和权力制衡、法政分开，使行政和立法、执法的功能明确，并使行政承担起明
确的规制者法律责任。缺乏依法行政的规制很容易使规制者的权力膨胀，从而为出卖公共
利益创造了便利的条件。我国目前的规制机构一般集行政执行权、自主裁决权、准立法权、
准司法权于一身，部分职能与执法机构重叠，规制的权力空间十分宽大，致使过度规制的
创租卖租行为盛行；而实际需要政府规制的领域，却因规制者无利可图而使行政、执法互
相推诿。可见，要控制规制者的自由裁量权，抑制创租卖租行为，尽可能减少权力失控的
政府规制失灵，必须建立和完善行政执行制度，做到法政分开、依法规范行政秩序。具体
而言，我国行政制度的改革必须做到以下三点：一是行政程序制度应该包括情报公开制度、
告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决
第四章我国转型期规制失灵与变革
定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度，以此使规制者的行为得到规范；二是将
《行政处罚法》所确定的一些具有普遍意义的程序原则，如事先将采取行政行为的理由通
知有关当事人，给予当事人陈述意见进行申辩的机会，组织合法权益的行政行为之前开展
听证活动等，逐步推广到所有涉及公民、组织合法权益的具体行政行为的程序中去，以尽
可能增大政府行政活动的透明度；三是鼓励社会监督和参与，把听证制度列入行政立法和
其它行政行为的程序，同时保障裁判性行政机构与人员的相对独立性，并将行政裁判程序
逐步司法化。
3、建立公共租金消散机制
规制权属于公共权力，公共权力因为具有重新界定私有产权的权威而总是包含着特定
的租金，如果公共产权代理者出卖其掌握的公共产权，租金便会变成两个暗中交易者的
“利润”，造成规制失灵。因此，必须严格控制规制权力，从规制机构成员的进入上减轻
卖租动机。在我国目前的政府规制机构中，成员类型大多属于职业主义者和政治家的类型，
属于专家类型的则比较少。因此，为避免规制机构成员依据其所居位置，出于自己的私利
而使政府规制的目标发生偏离，应对我国现行的行政人事任免制度进行改革： 一应加大
进入竞争，减少卖租的可能性；二应采取考试考核聘任制，适当增加规制机构中专家类型
的成员，以增加道德制衡和动机制衡。
4、建立对规制者行为的激励体系
从经济学上考察，政府规制实际上是政府作为公共代理人接受公众的委托实施委托、
代理契约的行为。由于政府处于多重委托、代理关系之中，代理人的某些行为信息并不为
委托人所知晓，委托人也不能完全了解和控制代理人的行为动机，因而其中存在着明显的
道德风险。要降低这种风险，必须事前设计一种激励代理人机制，采取奖惩措旌使代理人
的行为目标与委托人的目标最大限度一致，达到防止代理人实行机会主义的目的。激励机
制的设计通常有两种方式：正激励和负激励。正激励机制以代理人的行为和绩效与委托人
的期望和目标相一致的程度来衡量和确定给代理人的奖励性报酬水平，以此作为代理人履
行契约的机会成本来达到约束和激励代理人的目的。西方发达市场经济国家都有一整套完
善的公务员管理、考核和晋升制度，这是对规制者正激励的主要机制。近年我国正在模仿
西方建立现代公务员制度，但成效很差，主要的问题出在“政绩”的评价不是靠完善的测
评体系来决定，而是更多地通过“关系”来定夺，即激励机制所需要绩效主要出在规制者
小组织内部，而不是出在满足委托人的目标上。因此，增强我国市场规制正激励的主要措
施是建立起完善规范的规制绩效测评体系，使多数的公共管理者从工作成绩和事业成就感
第四章我国转型期规制失灵与变革
上获得激励，而不是进行创租、卖租。负激励机制是通过惩罚性的措施来克服代理人对委
托人契约采取机会主义行为给自己谋取私利的反向激励方法，改革的取向是尽快建立起公
共行政负责机制、监督机制、竞争机制和惩罚机制，使掌握公共权力的政府规制官员对其
违约行为负起全部责任。
五、实行动态的政府规制政策
政府制定规制政策的主要依据是自然垄断产业的技术经济特征，但随着科学技术的发
展，自然垄断产业的技术经济特征也会发生变化，从而自然垄断的边界不断发生变化，这
就要求政府要从动态意义上来制定和调整规制政策。对于自然垄断产业，规制政策的制定
者尤其要关注自然垄断业务范围的变化。电信产业的表现非常突出。随着光缆技术的发展，
卫星和无线电话技术的广泛应用，电信产业的技术经济特征发生了重要变化，这为新企业
进入电信产业，建立新的、比原有通讯网络效率更高的新型通讯网络提供了可能性，其结
果缩小了电信产业成本弱增的范围，这就要求规制政策制定者适度放松进入规制，让更多
的新企业进入电信产业以提供更好的通讯服务，使电信产业成为一个充满竞争活力又满足
规模经济要求的高效率运作的自然垄断产业。
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后记
后记
历经一年多的时间，我的毕业论文《规制失灵与规制变革的理论与实践》终于完成了。
自然垄断产业大多是关系国计民生的基础设旌产业，如电力、电信、自来水、煤气等产业，
对这类产业的政府规制出现失灵将会影响国家的政局稳定、经济发展、公众的生活质量。
规制失灵的出现要求对规制进行变革。因此，研究规制失灵及规制变革具有重要的理论和
现实意义。本文系统总结了政府规制理论和政府规制失灵的表现和产生的原因，然后围绕
放松规制和激励性规制两大规制变革主题进行系统地分析，最后借鉴国际经验并结合我国
实际对我国政府规制失灵及规制变革的一般路径进行了探讨。
在三年的研究生学习和生活中，我的导师苏晓红教授不仅在学业上给予我指导和教诲，
而且她兢兢业业、严谨认真、谦虚谨慎的工作和科研态度，活跃敏捷的思维，和蔼可亲、
平易近人的品质将对我今后的学习、工作、生活产生深远的影响。我的论文从选题到开题，
从论文框架的构建到材料的收集，从论文开始写作到修改定稿，都是在苏老师的指导和帮
助下完成的，论文的最终完成倾注了苏老师的大量心血。在此，我特向苏老师表示衷心的
感谢和诚挚的敬意。
在三年的学习过程中，河南师范大学经济管理学院的领导和老师给了我很大的帮助和
指导。在学习和生活上得到刘玉珂教授、程建华教授、何立胜教授、仉建涛教授、万正晓
教授、任太增副教授、刘新同副教授、丁祥生博士、石五学副教授的指点和帮助，在此，
表示真挚的感谢。同时，感谢经济与管理学院资料室的王秀云老师、韩晖老师，为我查阅
资料提供了很大的帮助。此外，还要感谢三年来朝夕相处的同学们给予我的帮助。
在此，向所有关心、帮助和鼓励我的人们致以诚挚的谢意和良好的祝愿。
最后，特向默默支持我的家人、我的爱人表示我的感谢。
2006年5月
在读期间科研成果清单
1．苏晓红，原迎利． 《要素市场发展与家族企业的成长、变迁》，企业活力，2005年第
4期，全国中文核心期刊．
2．原迎利． 《西方公司治理模式浅析》，贵州民族学院学报，2005年第l期，中国人文
社科学报核心期刊．
3．2004年河南省科委软科学项目： 《河南民营企业融资渠道多元化问题研究》(项目编
号：0413050610)
独创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研
究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的
地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为
获得河南师范大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我
～同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明
并表示了谢意。
签名： 日期：
关于论文使用授权的说明
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本人完全了解河南师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：
有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文
被查阅和借阅。本人授权河南师范大学可以将学位论文的全部或部分内
容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保
存、汇编学位论文。(保密的学位论文在解密后适用本授权书) 虢斗铆躲避吼刎：趔
规制失灵与规制变革的理论与实践
作者： 原迎利
学位授予单位： 河南师范大学
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3. 文启湘 政府规制理论的新探索——评《我国公用事业政府规制的有效性研究》[期刊论文]-财贸研究
2007,18(6)
4. 顾丽梅 规制与放松规制--西方四国放松规制的比较研究[期刊论文]-南京社会科学2003(5)
5. 卢君.LU Jun 政府规制理论变迁视角下中国政府规制能力的提升[期刊论文]-云南财经大学学报2009(1)