ParK's 論文后花園

2006届研究生硕士学位论文学校代码：
学号：
Y89629l
10269
YS03101007
攀繁滞菇震擎
中国城镇住房制度变迁中的
非正式制度研究
院系： 面堂暄
专业： 亟迨经渣堂
研究方向： 忘丝芒经进
指导教师： 毖丞量熬援
硕士研究生： 周渔垩
2006年5月完成
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究摘要
摘要
1980年邓小平同志发表关于城镇住房制度改革的重要讲话，标志几十年一
成不变的中国房地产制度改革开始进行。经过二十多年的改革，中国房地产制度
体系已基本确立，建立了土地以及与房屋占有、处置、抵押、租赁、典当
等等相关的产权制度，房地产交易制度，房地产融资制度以及土地管理制度。
在这些制度建立的同时，中国房地产业也取得了迅猛发展，业已成为国民经济的
支柱产业。在看到成绩的同时，有些现象也值得我们去反思和研究。如在制度变
迁过程中，为什么有的制度出台能取得很好的效果，而有的制度却恰恰相反?为
什么在新一轮的宏观调控下，很多地方的房价不降反升?为什么～些政策一出
台，社会各层面反应不一，进而出现针锋相对，互相指责的局面?⋯⋯为什么会
出现这些现象，除了一些制度本身存在缺陷，先天不足之外，还有一个原因就是
非正式制度与正式制度之间的冲突与融合。本文正是基于上述的思考， 研究在
房地产制度变迁过程中，哪些非正式制度对之产生了重要影响，它们是怎样发挥
作用的。
本文的研究主要分四个部分：
第一章，制度与非正式制度，是本文的理论基础和分析的出发点。对于制度
的定义本文采用了诺思关于制度即游戏规则的说法，但认为制度还有更深的内
涵。根据实施惩罚的方式不同，制度有可分为正式制度与非正式制度。正式制度
是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排，如各种成文法
律、法规、政策、规章和契约等。而非正式制度是指在人们长期的社会交往中逐
步形成，并得到社会认可的一系列约束，体现的是亲密团体中群体成员的利益和
偏好，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态、文化传
统等因素。而且两者之间是存在冲突与融合的，因此在制度安排过程中，要正确
处理两者之间的关系。
第二章，回顾中国城镇住房制度改革的历程、分析了中国城镇住房制度的变
迁模式与特点以及其变迁绩效。本文将中国城镇住房制度改革分为四个阶段，并
分别进行了阐述；由于中国城镇住房制度改革的模式和中国市场化改革一样，选
择的都是渐进式改革。因此其特点表现为双轨过渡、增量先行，从局部到整体，
单向突进的制度安排。本窜还分析了政府主导的强制性制度变迁的绩效以及其制
度缺陷。
第三章，是本文的重点部分，具体分析了中国城镇住房制度改革过程中的非
中国城镇{丰虏制度变迁中的非正式制度研究摘要
正式制度因素有那些，他们是怎样发挥作用的。在中国城镇住房制度改革过程中，
非正式制度的类型主要有集权主义、官本位，意识形态、家族主义。集权主义、
官本位主要表现在“官本位”的福利分房、政府经营城市理念、政绩观以及权威
认同感；意识形态主要表现在舆论导向和理论探讨，为正式制度变迁提供合法依
据和理论基础；而家族主义在城镇住房制度变迁中主要表现在单位观念、关系规
则，最终导致目前比较严重的信用缺失。
第四章，针对非正式制度在中国城镇住房制度改革过程的不利影响，提出了
一些建议。一是加强市场经济的思想意识教育，加大教育投资力度和文化基础建
设，同时充分发挥知识分子在非正式制度变迁中的主导作用。二是观念创新，发
挥社会舆论的作用引导积极向上的思想观念。三是注重诚信建设，建立健全社会
信用体系。
通过分析，本文认为包括集权主义，官本位思想，意识形态，家族主义等在
内的非正式制度安排，影响了中国城镇住房制度变迁方式的选择，但影响的程度
不一，有的起到了有效的促进作用，有的则干扰和降低了制度变迁的绩效。说明
在中国城镇住房制度变迁过程中，既要重视非正式制度的作用，也要注重对非正
式制度的改造、培育和发挥，必须把城镇住房制度的创新与适合我国国情的优秀
的非正式制度结合起来，促进城镇住房制度变迁顺利而有效地进行。
关键词：房地产制度制度变迁非正式制度
Abstra吐
Abstract
The refo册of China’s real estate system began in 1980 after Deng Xiaoping
gave a important speech叫the refom of aIlina’s ufban housing system．OVer twenty
yew’s ref0Hn，the institution system has basicaUy set up Such as pT叩eny Tights
syStem，estatc transactiOn system，fin柚ce systcm alld land maIlagemen￡system．At
the s唧e，Chilla’s rcal estatc iⅡdustry deVeloped quicl【ly锄d alrcady became the pillaf
industry．But China’s real estate jnstitution ch柚ge h髂been mn in a helix way-One
re船on is the ch趾ge way tha¨he govc衄ent choscn dooms the result．Anothcr is
confIicts and union between fb锄al institlltion and iIlfbmlal iⅡslitution．Some info珊al
institution has p彻∞ted tIle peffbnnancc of iIlstitIltion ch锄gc．Some has disturbed
aIld deprcssed the cll舭ge perfo】fnl柚ce．Tllis di锚ertatiOn aims tO analyze what kiIld of
info册al jnstitufi锄s jn加encc the jnstitII￡i∞change much柚d the way they nIn．
ne whole e镐ay indudes foIIr pans．At fi馘it defined institutjon强d i幽皿al
iIlstituti叫to fom the theory fhme．田len it蛐mmarizcd tlle course，mode孤d
cha腿cters ofChil诅's real estate jllstitution change．A矗er也a|，it锄alyzed what killd of
inf细lal j船tituti∞缸fbcted thc institlltioⅡand hOw tlIey nln．h the condusion pan，it
gaVe some蛐gg瞄tions∞how to rcduce the disadvantagcs of info肌al institlltiOn and
maketllemmninh锄Ony．
Based 0n tlle aIIalysis，it伽嚯Icluded tllat llle inf0衄al institution sectors such as
chinese tradition Value idca，jdeology and domestidsm haVe influenccd tlle咒al estate
illstitIltion change much，but the extcnts am dimrent．n figured out ttIat tlle
90vemmcnts should pay mofe a代cntiOn to the cons咖ction of inf0珊al institlItion a11d
make use of the excellent ChiIIa’s删m∞cuhure whcn恤ey constitute．
Key WOrd： Real estate’lnstitutiOn，InstitlltioⅡchngc，hlfomlal institution
—H1．
学位论文独创性声明
本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及
取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明弓l用的内容外，本论文
不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重
要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。
作者签名：7船予嗍：州∥
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解密后适用本规定．
学位论文作者签名：}司始尹导师签名： ．优荨乞
日期：塑型!￡日期：矽一多．，-w
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究绪论
绪论
非正式制度是指在人们长期的社会交往中逐步形成，并得到社会认可的一系
列约束，它具有持久的生命力，构成世代相袭、渐进演化的文化的一部分。它主
要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态、文化传统等因素。
非正式制度安排在社会经济生活中起着重要作用。
众所周知，一个社会制度结构是由“成文”的正式制度和“不成文”的非正
式制度共同构成和作用的。但我们往往只看到了“成文”的正式制度，却不了解
民间还在通行并继续发挥作用的规则是什么。同样在我国房地产的变迁中，只看
到了城镇住房制度变迁中的作用或只看到了变迁后的城镇住房制度及其所发挥
的制度绩效，而看不到或忽视了非正式制度安排的重要作用。
新制度经济学家诺思认为：制度是一个社会的游戏规则，是决定人们的相互
关系而人为设定的一些制约，它包括正式制度安排和非正式制度安排。非正式制
度安排在社会经济生活中起着重要作用。他又指出：即使在最发达的经济中，正
式制度安排也只是决定选择的总约束的一小部分，人们生活的大部分空间仍然是
由非正式制度安排来约束的。从以上的表述中可以看出，在日常生活中非正式制
度存在的必要性及其价值所在。
在社会学研究领域，结构功能主义的代表人物帕森斯教授在论述制度化问题
时，用“期望互补定律”来描述完善的制度形式：“只有当理想状态下的需求和
深层意义上的文化意向保持一致，且本身能与社会系统规则保持均衡、和谐，从
而使个体得到满足，冲突就不会发生，期望互补，完善的制度才能形成。”从而
从社会学的角度说明了一个富有效率的正式制度形成，应该考虑诸如道德文化、
社会意识形态等非正式制度的存在，并充分尊重、引导和发挥它的作用，才能保
持整个社会制度系统的和谐，制度改革才能成功和富有成效。
本文的研究也正是基于现实社会经济制度变迁中存在的非正式制度安排，结
合新制度经济学的有关理论，运用社会学一些的研究方法，深入探讨我国城镇住
房制度变迁中非正式制度的产生根源、作用方式及相互关系。通过对传统的制度
变迁理论中的非正式制度安排的研究和分析，用新的方法和视角探讨城镇住房制
度变迁方式中非正式带4度安排的影响，给现实的制度制定者提供一个新的思路。
进而向人们揭示：在研究制度变迁和进行制度安排时不可忽视非正式制度安排的
影响，尽管非正式制度安排是人们长期交往中无意识形成的，但它作为一个国家
和社会文化的一部分，构成特定国家或社会的制度底蕴；是制度结构安排的重要
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究绪论
组成部分，从多个侧面影响着人们的行为；是正式制度变迁的“前奏”，影响着
制度变迁的绩效。
在经济领域，最早关注“非正式制度”的当推古典经济学家。他们探讨了“风
俗习惯等非正式制度与正式的社会经济制度关系”。制度经济学鼻祖凡勃伦，在
《有闲阶级论》中指出，制度就是“大多数人普遍接受的，固定的思维习惯”。
后来，康芒斯认为，市场经济要求人们必须具备“制度化的头脑”，就是说双方
都必须遵守延续下来的老规矩，按照惯例办事。新制度经济学的代表人物诺斯教
授是研究正式制度与非正式制度最多的学者。他在《制度、制度变迁与经济绩效》
一书中，将非正式制度称为“非正规制约”，他认为，非正规制约的存在具有普
遍性，从最原始的社会到现代最发达的社会中，它都存在着并且处处在发挥着作
用。
在这种国际学术研究的背景下，对锖《度及其变迁问题的研究也在中国改革开
放的现实土壤中慢慢的成长起来。在社会学研究领域，李培林教授是最早研究制
度问题的学者之一，他在《另一只看不见得手：社会结构转型》、《新社会结构的
生长点——乡镇企业交换论》和《中国社会转型：经济体制改革的社会学分析》
中，提出了“社会潜网”的概念，涉及到了“体制外改革”、第二国民经济体系、
特殊关系圈等一系列与非正式制度密切相关的阿题，并用来解释非正式制度存在
的现实合理性及其社会结构基础。他站在社会结构的视角上指出，“体制外”是
一块广阔的领域，也是社会“日常生活”最为活跃的区域。然而并不是因为是“体
制外”就没有活动规则，恰恰相反，这里是新的规则产生的源泉，只不过这些规
则往往是以非正式的形式出现和存在，可称之为“社会潜网”。他指出这是创立
一切新体制的必然中介过程．经过无数次的重复、试错和社会选择才会形成正式
的制度。并对“社会潜网”及其在中国社会经济中的作用进行了理论和实证的研
究探讨。
在经济学界，林毅夫在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性
变迁》一文中，在讨论诱致性制度变迁时，指出了非正式制安排的重要作用。孔
径源的《中国经济生活中的非正式制度安排及其影响》、樊钢的《中华文化．理性
化制度与经济发展》两篇文章都对非正式制度与经济生活的关系进行了有益的探
索。
制度经济学理论虽然已经论述了非正式制度存在的重要性，但在具体的工作
中仍过于偏重数理模型和经济变量的分析，而忽视了在社会经济生活中的非正式
制度存在的必要性，忽视了非正式制度在社会经济制度的变迁中所发挥的巨大作
用。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究绪论
正是在这种研究背景下，本文试图通过在对城镇住房制度变迁分析的过程
中，探讨一下哪些非正式制度对之产生了重要影响，它们是怎样发挥作用的；并
在此基础上，提出非正式制度建设的意见，以促使其在我国城镇住房制度变迁过
程中充分发挥积极作用，克服其不利影响。
中国城镇住鹰制度变迁中的非正式制度耐f究第一章制度‘j非jF式制度
第一章制度与非正式制度
对于正式制度的研究，本来就是一个非常学术性的问题。理论基础不同，分
析的方法和角度自然不一样。所以本文在将非正式制度研究应用到个具体的领
域时，有必要对相关的概念做一个解释，目的是为本文的分析做理论铺垫，『刊时
也本文分析的内容做一个界定。
第一节制度
一、制度的定义及内涵
在《经济史中的结构与变迁》一书中，诺斯将制度定义为“结构”和“游戏
规则”。他说：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确
切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”。“制度是一系列被制定出来的规则、秩
序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行
为④’”
在《论制度》一文中，他把制度分为正式和非正式制度，即“制度是为人类设
计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束，制度是由非正式约束(道
德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和证式的法规(宪法、法令、产权)组成”。
诺思关于制度即游戏规则的说法，己被理论界普遍接受，但在理解这个定义
的时候，还应该注意制度的内涵：
(1)制度并不是“非制度”的对立面。所谓“非制度”，指的是鼓励机会主
义的游戏规则。例如“干多干少一个样、干好干坏一个样”的制度是属于“非制
度”。
(2)制度并不是“完备制度”。所谓“完备制度”，是指鼓励无限知识的游戏
规则。众所周知，人的知识总是有限的，尽管制度能够规避知识短缺，但决不可
能消除知识短缺，因此现实中的制度总是不完备的。
(3)制度总是同激励和惩罚相联系的。在新制度经济学文献巾，十分重视制
度的惩罚机制，因为没有惩罚的制度并不是真正的制度。但是，制度也包含着激
励，没有激励的制度同样不是真正的制度。当然，有些具体制度主要是激励性的
制度，并不存在明显的惩罚机制，例如对于获得世界级冠军的运动员给予奖励。
制度，并不存在明显的惩罚机制，例如对于获得世界级冠军的运动员给予奖励。
①(美)道格拉斯·c·诺思．：《经济史中的结构与盔迁》上海：卜海三联书店·}谪人民出版社．】9舛
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非正式制度
也有些具体制度主要是惩罚性的制度，例如对于违反某些规定的运动员予以除
名。对于制度而言，无论是激励还是惩罚，都要具有可信性，不能及时兑现的奖
励和惩罚，是制度的天敌。
f4)制度总是制度的制度。制度是游戏规则，但是制定这类游戏规则，也要
服从相应的规则。从普遍意义来说，制定制度的制度，就是人类的基本价值。同
时，还包括制定制度的一些程序性规则，例如《公司章程》，要经股东代表大会
审议通过方才有效。脱离制度的制度其实并不是真正意义上的制度。
二、制度的构成
诺思将制度分为正式制度和非正式制度，是根据制度在实施惩罚方式方面的
差别进行分类的。正式制度的特征是，对惩罚的规定和实施都要通过有组织的机
制，存在着第三方强制执行(third pany enforcement)。在正式制度里，执行制度安
排的程序中包含着审判者或仲裁者，例如政府机构。在非正式制度中，对违背社
会预期行为施加的惩罚，都不通过有组织的方式来定义和运用，它们都是自发发
生的。非正式制度一般都必须要有一定程度的自律，一般都与自我执行
(self．cnfo】|cin蓟相关。
从他们的具体表现形式来看，正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方
式加以确定的各种制度安排，如各种成文法律、法规、政策、规章和契约等。它
是由诸如国家或企业这样的正式组织制定和推行的，并由专门的强制机构保障实
施，其目的是通过外在惩罚措施解决集体合作中存在的问题，实现组织的菇同目
标。
非正式制度是指在人们长期的社会交往中逐步形成，并得到社会认可的一系
列约束，体现的是亲密团体中群体成员的利益和偏好，它具有持久的生命力，构
成世代相袭、渐进演化的文化的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、道德观
念、风俗习惯、意识形态、文化传统等因素。
在人类行为的约束体系中，虽然正式制度构成了基本结构，但是对人们行为
的具体约束大部分是由非正式制度来维持的。正如诺思所说，即使在最发达的经
济中，正式规则也只占决定人们选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的
部分)，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。因此，接下
来对非正式制度的特征、演变路径、具体类别做～些深入的探讨也就显得相当重
要了。
中国城镇住房制度变迁中的非正式皋4度研究第一章制度与非正式制度
第二节非正式制度
前一节我们已经阐述了非正式制度的定义，它的出现与形成是一个长期的、
渐进的演化过程，产生于由个体互动形成的社会关系网络，并被演进变化中的社
会关系所强化，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态、
文化传统等因素。其中意识形态和习惯在非正式制度中影响最深，处于核心地位。
我们日常生活中经常提到的“潜规则”也是非正式制度的一种。当然，以上只是
对非正式制度规范性的定义，要了解其外延，有必要对其表现的特征、演变的路
径及其具体分类做进一步的阐述。
一、非正式制度的特征
非正式制度是那些对人的行为的不成文限制，是与法律法规等正式制度相对
的概念。与正式制度相比，非正式制度的特征主要有：
(1)内在化。之所以说非正式制度具有内在化特征一是因为非正式制度往往
是由其供给主体，根据长期经验的诱致而自发供给的，是诱致性需求与自发供给
相统一的产物。二是因为非正式制度的形成，至少获得了共同体多数的支持，并
成为共同体各个成员的行为准则或信念。理论上，把具有这种特征的非正式制度
称作“内在化的非正式制度”。
一般来说，具有内在化特征的非正式制度，对共同体内各个成员的行为具有
强大的约束力，如果有成员违反了该非正式制度，将被大多数成员所谴责，并有
可能被逐出某些特定的活动领域。但是，这种非正式帝4度的绩效，也取决于共同
体成员是坚决执行还是态度暖味，如果共同体成员态度暖昧，非正式制度就有可
能丧失其“内在化”特征，从而必将被历史所淘汰。
(2)隐性化。许多非正式制度往往难以言传，且与特定的组织形态融为一
体，这就使得非正式制度具备了隐性化特征。这种非正式制度在理论上一半被称
为“隐性化的非正式制度”。如家庭成员结构完全一样的家庭组织，家庭成员和
睦程度可能大相径庭，这可以理解为是隐性化的非正式制度导致的。还有一个比
较鲜明的例子，现代法人企业(不是合伙制企业、业主制企业)在发达国家己经成
为经济增长的主导力量，而第三世界国家“克隆”后，效果明显不如发达国家中
的现代法人企业，是因为受与不可言传知识相联的“隐性化的非正式制度”的影
响。正因为如此，非正式制度往往不可移植，尤其是在“隐性化的非正式制度”
与正式制度交织在一起的组织形态中，引进正式制度往往起不到应有的作用。
(3)非强制性，即非正式制度的变迁与实施不是靠强制执行，而是靠主体内
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非币式制度
在的自觉或良知来维持。非正式制度在实施其惩罚功能时，并非强制执行的，往
往存在着明显的回旋余地或弹性空间。例如对一位不交作业的学生，其惩罚可能
是批评，也可能是让其重做，还可能是让其写检查等等。具有这种特征的非正式
制度，也可以称作“软性化的非正式制度”，其对行为的约束，既可能起到制度
应有的作用，也可能根本起不到制度的作用。
(4)持续性，即指一种非正式制度一旦形成就会长期延续下去，其变迁也是
非常缓慢，即使正式制度已经完全发生了变迁，非正式制度的某一些因子也同样
会遗传下来，继续发挥作用。同样，非正式制度渗透到社会生活的各个领域，调
节人们行为的大部分空间，其作用范围要比正式制度广泛得多。
当然，对于非正式制度特征的总结，不同的出发点，结论是不一样的。而且
本节中所列举的特征，并不是指每一种非正式制度同时具有这些特征，只是说有
的非正式制度可能具有内在特征，有的可能具有持续性，如此等等。这也从一个
侧面说明了非正式制度的复杂性。
二、非正式制度的演化路径
对于非正式制度的演化路径讨论，目前的理论界一般将其分为两种，一种是
需求诱致型，另一种是供给强制型。
(1)需求诱致型
需求诱致型的非正式制度往往其供给主体受到利益、便利、方便等的刺激，
出于对利益、便利、方便等的感悟与获取，逐渐形成某一公共体的共同信仰和行
为准则。
在复杂的社会、经济生活中，诱致型非正式制度最容易产生。因为在这种复
杂的背景下，经济利益、便利、方便等信号的显示非常明确，这就使得那些社会、
经济活动主体有强大的动力去获取这些利益、便利、方便等，从而形成非正式制
度。最能说明这种演化路径的例子是语言。语言是一种约束人们更好地、更省事
地进行交流的制度。人类将其能发出和听到的声音，组合成各种被称为“词”的
可识别模式，并用“语法”将“词”组合成各种“句子”，其中所包含的种种非
正式制度随时间而演化。人类交往上的便利等需要，刺激了语言的最终形成f当
然还在发展)，语言的形成也确实达到了交往的方便之效。违反语言这种演化路
径的语言，很难褥到社会、经济主体的承认，例如世界语的失败。第二个例子是
诚实这种习惯。诚实这种社会习惯的起源，无疑与谎言给人以误导、增加他人成
本、破坏信任这一事实相关。不撒谎和不机会主义行事这一非正式制度，将使诚
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非正式制度
实者得到社会其他成员的高度信任，从而能够获取应得的利益、方便和便利等。
而撒谎者也将由非正式制度施加惩罚，表现为社会其他成员对他的“信任危机”，
从而增加其交易成本。
只有某些非正式制度得到足够尊重，例如能保护人们在交易中赢得的利润，
而且形成为一种社会的意识形态、观念等，市场才能正常运转。在一些特殊的市
场中有一种惯例(非正式制度)，即已公告的价格不得更改，或一旦敲定一宗交易
后，就不得再作任何进一步的价格协商。否则会给交易对手带来更大的不便，或
增加他们的交易成本。
如果有人试图违反这种非正式制度的话，他就很难寻觅到另外的交易伙伴。
还需强调的是，需求诱致的非正式制度，可以在不同的具体范围内发挥作用，它
既可以在交易双方之间形成，只被交易双方认可的非正式制度，也可以是在一个
相当大的共同体范围内，形成某种非正式制度。当非正式制度相对于一个相当大
的共同体而言时，需求诱致最终形成的非正式制度，一定要越过一个“临界点”，
即为大多数共同体成员所认可。
犯)强制供给型
强制供给型往往是由于正式制度的直接要求，或强制而形成，这种非正式制
度，往往都是全新的非正式制度。法人企业中的《公司章程》就是一种强制攻击
型的非正式制度，其产生是直接来源于《公司法》的强制，而《公司法》在业主
制企业、合伙制企业中是不具有的。
非正式制度的这种演化路径，同正式制度存在着直接联系，因而往往是文明
社会，尤其是现代法制社会。非正式制度演化的一种主要形式。因此。广泛意义
的现代法制不仅表现为一种正式制度，还应该表现为其强制出了适当的非正式制
度，这有达到有效的融合才是真正的法制社会。
非正式制度的供给强制演化路径，对于中国改革的深入发展具有特别重要的
意义。在历史传统中，中国不仅缺乏诸如法律这样的正式制度，同样也缺乏依据
正式制度的要求，演化的非正式制度。在中国，所谓制度转型，决不仅仅只是将
高度集权的计划经济制度，转型为权力高度分散的市场经济制度(正式制度)，同
时还意味着，反映相关正式制度要求的，新的非正式制度的创立。制度的转型既
是正式制度的转型又是非正式制度的转型。
在中国的改革开放过程中，我们常常听到这样一种说法，即市场经济是法制
经济。这种说法与其说理解了市场经济，倒不如说有违市场经济的内在性质。因
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非正式制度
为只有正式制度，而无相关非正式制度的市场是无法运转的。在国有企业改革中，
中国所缺乏的不只是《公司法》这样的J下式制度，尤其缺乏的是真正的《公司章
程》这类非正式制度。国有企业改制所面l|缶的种种困难，其症结正在于非正式制
度，或者说没有真正根据《公司章程》进行操作。
非正式制度的两种演化路径，有可能是相互联系的。当正式制度供给主体，
了解到某类经济主体的需求，并通过正式制度供给来满足经济主体要求时，需求
诱致演化路径和供给强制演化路径，就有可能成为一个统一整体。
三、非正式制度的具体类型
一般认为，非正式制度包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意
识形态⋯。诺斯把它们分成三类：对正式制度的扩展、丰富和修改；社会所认可
的行为准则；自我实施的行为标准。这种列举分类法简明扼要，但并不利于认识
非正式制度的复杂性，而且用列举法容易遗漏一些重要的非正式制度。这里主要
根据不同的分类标准，对非正式制度的具体类型进行阐述。
(1)根据适用范围的大小，分为统率性的、局部性的、个例性的三种类型。
统率性的非正式制度的适用范围是整个国家，其表现形式有价值信念、意识
形态和民族文化。价值信念是对人类基本价值所持有的立场、主张、态度。意识
形态是一种关于人类基本价值的实现途径的“世界观”。民族文化是与整个民族
相联系的一套基本上不可言传的规则系统。显而易见，价值信念、意识形态和民
族文化的约束空间是最为广泛的。个例性的非正式制度的约束空间最小，往往只
是涉及一个范围极其有限的空间。例如“康门达”组织中的“合约”，它只限于
“康门达”这种组织，并对其组织成员具有强大的约束。再例如重复式交易的当
事人双方或多方，往往都有某些不为外部所观察的习惯、惯例、默契、承诺等。
我们可以完全相信，如果没有这种个例性非正式制度安排的话，重复式交易也许
不会发生。局部性非正式制度介于统率性和个例性非正式制度之间，一些区域性
的规范、观念、文化、道德、意识形态等均属此列。
统率性、局部性和个例性的非正式制度之间并无优劣之分，但统率性的非正
式制度是其他非正式制度安排的“先验模式”或理论基础。在统率性非正式制度
为既定的条件下，鼓励局部性的和个例性的非正式制度安排，将有助于社会福利
的改迸和经济发展。
(2)根据惩罚机制作用的强弱，分为内在化和外在化两种类型。
②孔径源： 《中国经济生活中的非正式制度安排》，载《经济研究》1992年第7瑚
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非正式制度
内在化非正式制度的具体形式，可以涵盖列举法中的所有非『F式制度类型，
它强调有效且强大的惩罚机制，具体表现为，使违规者“无地自容”、“无颜见江
东父老”。外在化非正式制度，是其约束惩罚机制非常微弱的非正式制度，在理
论上可能存在于一切非正式制度安排之中。这类非正式制度在现实中所起的作用
十分有限。
非正式制度安排并非天然地缺乏惩罚力，问题是要对此进行长期不懈的投资
并使其“内在化”。在中国迈向市场经济制度的进程中，忽略对非正式制度的投
资是一大失策。事实上，无论在社会生活还是在经济生活中，对于绝大多数公民
而言，人们在实施自己的某种行为时，在大多数场合首先是依据非正式制度行事
的。中国经济生活中的失信失诚行为也许能说明这点，据估计，中国市场交易中
由于缺乏信用体系，使得无效成本占GDP的比重至少为10％一20％。其体说，
中国每年因为逃废债而造成的直接损失约1800亿元；由于合同欺诈行为造成直
接损失约1800亿元；由于产品质量低劣和制假造成的各种损失至少2000亿元；
由于“三角债”和现款交易增加的财务费用约有2000亿元；由于不合理的税外
收费和不必要的审批造成的各种费用3000亿元，另外还有逃骗税款以及发生腐
败损失等⋯。应该说，对于上述各种行为，都有严格的法律规定以及相应的法律
制裁方式，但发生如此巨大的损失，也从一个侧面说明了经济当事人具有足够的
“不以为耻，反以为荣”的观念，或者说现有非正式制度的夕}在化，足以让当事
人去干任何事情。当社会对强盗的道德评价，与好人类似甚至还高于好人时，这
个社会的强盗一定会有增无减。当失信失诚的当事人，能够过上一种体面的生活，
或保住一份体面的工作时，裁会鼓励失信失诚的劣行。
(3)根据演化路径的差别，分为自发性非正式制度和自觉性非正式制度。
自发性非正式制度是人类经验长期演变的结果，习惯、风俗、伦理、道德都
可以视作自发性非正式制度。一个国家历史越是悠久，自发性非正式制度的内容
就越是多样化，并对现实社会、经济运行的影响力越是顽强。试图消灭被认为是
不合理的，自发性非正式制度是比较困难的，因为为此而支付的交易成本，肯定
是一个社会所难以承受的。历史遗留下来许多自发性非正式制度(即使不合理)显
然难以消灭，但并不是说就不能进行重新解释，并为现代社会所用。例如“万般
皆下品，唯有读书高”的观念，就可以解释成专注于学业，还可以解释成尊重知
识、尊重人才。
还有一些非正式制度是自觉地、有意识形成的。例如某些组织特有的规范、
③徐冬华：《对我国目前社会信用问题的现实思考》，载《金融与经济》2002年第7期。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究笫一章制度与非正式制度
条例、纪律、章程等。现代经济学文献，往往忽略了这种类型的非不式制度，例
如靠坎南⋯和孔径源9。有意识形成的非正式制度，是现代经济生活中非常突出
的一种制度现象，忽略此，我们将无从理解现代经济运行。特别是，有意倡导的
非正式制度，还可能成为制度刨新的源泉。例如，人民公社大背景中的“分田到
户”，这在当时不过是一种非正式制度安排，但它事实上成为“家庭联产承包责
任制”的先声。
第三节非正式制度与正式制度的融合与冲突
正式制度受国家的保护，非正式制度不受国家的保护。既然有了成文的正式
制度，为什么还要不成文的制度呢?这首先是因为正式制度不可能穷尽人的行
为，因此无法对人的任何可能的行为进行有效的规定。其次，已经存在的非正式
制度排斥正式制度的介入。诺斯认为，(非正式制度)来自社会所传达的信息，
是我们称之为文化的遗产的一部分。非正式制度的建立早于正式制度，后者是对
前者的逐渐替代。但是，由于非正式制度的文化特征，他们具有对正式制度的强
大排斥能力。最后，需要非正式制度还因为许多正式制度的执行成本昂贵，非正
式制度可以作为补充强化正式制度的执行。正是因为这些因素的存在，使得二者
的不同组合形式就会形成两种不同的制度结构形态，即制度融合和制度冲突。
制度融合是指，当正式规范被认为与行动者个人的利益和偏好相～致时，正
式与非正式规范的关系是相互融合的，因而是相互支持和强化的。此时，正式与
非正式规范的界限是模糊的，交易成本较低，监督和实施会自动实现，因为对规
范的遵从是在社会互动过程中通过人际关系网络自发实现的。反之，对正式的惩
罚依赖性越强，维持遵从的交易成本越高。
制度冲突是指，当芷式组织的正式规范被认为与组织内部次级群体成员的利
益和偏好不一致时，会产生非正式规范与正式规则的偏差。虽然正式组织仍然会
继续维持形式上的标准化和制度化的正式结构，但是，组织的实际行动却随着非
正式规范与正式规则的相互作用而发生变化。对于那些并非生存于竞争性市场中
的组织来说，由于其正式组织规则更大程度上属于非强制性的仪式化的外部规
则，因此，在这样的组织中，非正式规范往往成为导引日常行为的行动原则。当
正式制度和组织的强制性相对于组织内小群体的利益和偏好较弱时，非正式规范
就会表现为与正式组织规则保持对立，进而演化为打破正式组织的铁的牢笼，按
照非正式规范采取行动。这种对立的社会规范对组织的行动有极大的破坏作用，
④布坎南： 《自由、市场与国家一80年代的政治经济学》，上海三联书店1989年版
⑤孔经源： 《中国经济生活中的非正式制度安捧》，载《经济研究》1992年第7期
中国触镇住房制度变迁中的非正式制度研究第一章制度与非正式制度
导致组织内部的冲突甚至组织的解体。
正式制度与非正式制度的融合或冲突，直接关系到制度效率问题。制度之所
以是经济发展中的关键因素，是因为制度能够提供一种激励结构，促使人们更积
极地投入到经济活动之中，从而实现资源配置的优化。制度激励作用的发挥，是
与人的活动紧密相关的，而人的活动是受到正式制度和非正式制度双重约束的。
如果不考虑交易成本的因素，显然，正式制度因其具有外在强制力(有国家机器
等权力机关的保障)而成为人们行动选择的唯一指南。但是，在现实生活世界中，
交易成本无处不在，正式制度的制定和实施不仅需要建立一套专门的组织机构，
而且需要通过一定的工作程序，其间不乏讨价还价和营私、寻租等活动，这都需
要耗费一定的社会资源，而且运行成本较高。而非正式制度作为人们社会互动的
副产品，它的实行是依靠人们的自觉和自愿或社会的风尚和习惯，即不需要雇请
专门的人员监督和执行，其实施几乎不需要花费多大的社会成本。因此，一项正
式制度安排如果能够得到组织成员的认同并将其作为自身的行为规范，那么制度
的监督和执行就会无须第三方参与而由人际间的社会关系网络自发完成，这样就
会极大地降低交易成本。从这个意义上说，最有效率的制度安排是能够实现正式
制度与非正式制度的融合。反之，正式制度与非正式制度的冲突，将会削弱正式
制度规则的有效实施，常常导致正式制度规则的“仪式化”和非正式规范作为资
源配置的幕后交易规则等阻碍国家和正式组织目标的实现的一系列不利于经济
社会发展的社会后果。
由此可见，在制度变迁过程中，正式制度与非正式制度的融合或冲突，对经
济社会发展具有重大影响。特别是对于像中国这样既具有悠久的文化传统又处于
剧烈的经济转轨和社会转型的国家来说，正式制度与非正式制度的矛盾冲突表现
得更为激烈。如何缓解二者的矛盾，从冲突走向融合，提高制度效率，对于加快
我国市场化改革的进程，进一步完善社会主义市场经济体制，实现由计划经济向
市场经济的社会结构转型，促进经济社会的全面发展，具有重要的理论和实践意
义。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
第二章中国城镇住房制度的变迁
第一节中国城镇住房制度变迁历程
中国城镇住房制度经过二十年来的改革发展，经历了由计划经济下的福利
供给制向市场经济的商品化和货币化的转变，逐渐形成了比较全面、合理的政策
框架。
一、城镇住房制度改革探索和试点阶段(1979—1％5)
1980年邓小平同志发表关于城镇住房制度改革的重要讲话。标志中国城镇
住房制度进入改革探索和试点阶段。
l、住房制度改革的理论探索。初步明确房地产的商品性，房地产作为商品
开始经营性运作，迈出住房体制改革的步伐。1978年底，党的十一届三中全会
确立了改革开放和以经济建设为中心的基本方针。1979年经济体制改革开始启
动。1980年邓小平在关于发展建筑业和住房制度改革的谈话中，首次提出了住
房可以买卖的商品经济思想，接着在全国开展的关于住房商品性的大讨论，明确
了住房商品化的路子，为房地产业的发展逐步扫清思想障碍。1980年6月中共
中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中，正式提出实行住房
商品化政策，准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅，并进行公有
住房出售的试点。由此迈开了改革房地产经济体制，发展房地产业的步伐。
2，住房制度改革的初步尝试和试点。重点是改革住房供应体制，将政府的
“统建统配”制改为政府和各部门各单位共同负担的模式。1982年开始实行补
贴出售试点，即政府、单位、个人负担房价的33％的“三三制”售房，并先后
在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。1984年国务院批准北京、上海、天
津三大直辖市扩大试点。截止1985年，全国已有27年省、自治区、直辖市中的
160个城市和3000个县进行了公有住房补贴出售试点工作，大约有1000多万平
方米公有住宅出售给了城镇职工。
在公有住房出售试点的同时，从统建住房中又拨出部分新建住宅以优惠价出
售给职工。住房的商品性经营开始启动。1983年出台《城镇个人建造住宅管理
办法》，为了鼓励城镇个人建造住宅，允许城镇居民以自筹自建、民建公助、互
助自建等形式建造住宅。各城市政府开始成立住宅建设办公室或房地产开发经营
公司，划拨资金建房；一些企事业单位也纷纷自筹资金、自建住宅，其中一部分
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国地堕堡堡塑!堡塑翌垦
以优惠价补贴出售给职工。一部分以市场价向社会出售；有些外向型城市还开发
侨汇房、外销房，满足侨胞侨眷和外商的居住需要。这些做法是由国家、单位和
个人共同出资解决住房问题，在住房的商品化道路上迈出了一小步，一定程度上
缓解了职工的居住困难。
在这一阶段，总体上来看，住房制度改革主要表现为单项措施(如售房、提
租补贴)或个别城市的试点，住房制度改革进展缓慢，在1985年之前基本上没
有触动旧的住房制度。
二、城镇住房制度改革起步阶段(1螺6—1993)
1986年2月，国务院成立了“住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责
领导和协调全国的房改工作，从而掀起了第一轮盼房改热潮。
1、土地使用制度改革起步，土地供应一级市场开始形成。1987年12月，
深圳在全国率先敲响了土地使用权拍卖的第一槌，随后，福州、厦门、海口、广
州、上海等城市也开始试行。1988年4月，全国七届人大第一次会议修改了宪
法有关条款，规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管理法》也
随之作了相应的修改，从而为房地产业发展提供了法律上的保证。这段时期出台
的法规主要是《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和《中华人民共和国
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其改革的内容主要是，在坚持城市
土地国家所有的前提下，实行所有权与使用权分离，转让土地使用权，逐步变无
偿、无期限使用为有偿有期限使用，并从中外合资、合作企业收取土地使用费开
始的，逐步进行推广。
2、住房制度改革积极推进，住房商品化开始实施。在逐步明确住房商品性
的基础上，住房制度改革实质性启动。开始时以“提租补贴”的思路进行改革，
1987年在烟台、蚌埠、唐山三城市进行试点。1988年8月召开了第一次全国住
房制度改革工作会议，印发《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方
案》，这是国务院颁发的全面指导城市住房制度改革的文件，确定了房改的目标、
步骤和主要政策，对全国房改的工作进行部署，标志着中国住房制度改革进入了
整体方案设计和全面实施阶段⋯。
1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进住房制度改革的通知》，
重申了房改的有关政策，提出了部分产权理论，提出了分步提租、交纳租赁保证
金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。1991
年10月召开的第二次全国房改工作会议，肯定了上海等地的做法。同年11月，
⑥沈建忠、季如进、陆克华：房地产基本制度与政策，北京，中国物价出版社，1995
-14．
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
国务院下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是中国住房制度改
革的一个纲领性文件，制定了房改的总体目标和分阶段目标，要求1992—1993
年在全国范围内全面实施住房制度改革。1992年2月，国务院批复了上海市的
房改方案，同年5月1日《上海市住房制度改革实施方案》正式出台，在此基础
上借鉴新加坡的经验，上海率先实行了住房公积金制度，并全国广泛推行，开辟
了新的稳定的住宅资金筹集渠道。
三、城镇住房制度改革全面推进阶段(1蛐4一1997)
以1993年底召开的第三次全国房改工作会议和1994年7月18日国务院发
布实施的《关于深化住房制度改革的决定》为标志，确立城镇住房制度改革的体
制框架，标志中国城镇住房制度进入全面推进阶段。
1、土地使用制度改革取得突破性进展。加大了内资企业土地有偿使用的改
革力度，规定新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类用地，
都必须通过土地出让取得土地使用权，扩大了土地有偿使用的覆盖面。
2、城镇住房制度改革向纵深发展。1994年7月发布了《国务院关于深化城
镇住房蒂l度改革的决定》，第一次明确提出城镇住房制度改革是经济体制改革的
重要组成部分，其根本目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住
房制度，实现住房商品化、社会化；全面规定了住房制度改革的基本内容，包括
住房投资体制改革、住房分配体制改革，住房管理体制改革、住房保障体系建设、
住房供应体系建设、发展住房金融和住房保险、规范房地产市场等。确立了坚持
配套、分阶段推进的基本方针，提出了近期改革的任务是：全面推行住房公积金
制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会
化的房屋维修、管理市场，加快经济适用房建设。
1995年12月13—15日全国房改经验交流会在上海召开，会上总结了1995
年的房改进展情况，并对“九五”期间及1996年的房改工作进行了部署，这标
志着中国城镇住房制度改革进入了全面推进和综合配套措施改革的阶段。
1996年8月国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积
金管理的意见》，明确了住房公积金是职工个人住房基金，规范了住房公积金的
管理体制，从而进一步推动了住房公积金的发展。到1997年，住房公积金制度
已在全国大中城市普遍建立，租金改革逐步提升到成本租金水平，公有住房大量
出售，住房自有率迅速提高，大大加快了住宅建设。
-15-
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度讲究第二章中国城镇住房制度的变迁
四、城镇住房制度改革深化阶段(19粥一至今)
1998年7月，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住
房建设的通知》，明确指出在1998年下半年开始停止住房实物分配，丌始逐步实
行住房分配货币化。从1998年起，我国城镇住房制度改革进入全面建立住房新
体制的房改深化阶段。
1、深化土地制度改革，加强土地管理。1999年开始实施的《中华人民共和
国土地管理法》，旨在保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促
进社会经济的可持续发展。为了规范房地产开发经营行为，加强对城市房地产开
发经营活动的监督管理，促进和保障房地产业的健康发展，根据《中华人民共和
国城市房地产管理法》。
2、深化住房分配制度改革，扩大商品房市场需求。1998年7月发布了《国
务院关于进一步深化城镇住房制废改革加快住房建设的通知》，根据这一精神，
各省市都制定了住房分配货币化方案，切断了对实物福利分房的依赖，把职工推
向房地产市场，调动了购房积极性，同时，货币化补贴又增加了购房支付能力，
扩大了市场需求。住房分配货币化改革释放了巨大的住宅市场需求能量，成为促
进房地产业发展的驱动力。
3、建立住房抵押贷款制度，支持居民买房。房地产是超耐用消费品，价值
量巨大，完全依靠个人和家庭资金积累购买是难以承受的。为此，借鉴国外的经
验，建立个人住房抵押贷款制度，包括商业性贷款和公积金贷款业务，支持居民
购房。
4、建立新的住房供应体系。在逐步实行住房分配货币化的同时，住房供应
体制做出了重大的调整，即逐步完善城镇住房供应政策，建立以经济适用房为主
的多层次的城镇住房供应体系，同时建立健全住房保障体系。
5、规范房地产开发经营，加强监督管理。国务院，1998年实施了《城市房
地产开发经营管理条例》，加强对房地产开发经营活动的监督管理，促进和保障
房地产业的健康发展。
第二节中国城镇住房制度变迁的模式与特点
中国城镇住房制度变迁的模式和中国市场化改革一样，选择的都是渐进式改
革。它遵循的是局部推进、双轨过渡、摸着石头过河的逻辑。改革的核心是坚持
社会主义制度并在此基础上逐步改革经济与政治体制。中国房地产渐进改革呈现
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二二章中国城镇住房制度的变迁
出的一些主要特征，主要表现为以下几个方面：
一、双轨过渡、增量先行
城镇住房制度改革是在坚持社会主义宪法制度的基础上，在不破坏正常的经
济政治秩序的前提下，逐步放松控制，由易到难，循序渐进。在改革过程中新旧
体制不是完全对立的，而是在～定程度上兼容的：丽且新旧体制是连续的而不是
断裂的，新体制与旧体制之间存在着继承性；同时，原有的经济结构、政治结构
和利益结构是相对稳定的，它并没有完全失去存在的历史根据，因而，只能逐步
改革而不能彻底否定。这就决定了新旧体制的转换必然要以双轨制作为自己的过
渡形式。它的实质是增量改革与存量改革并举，但增量改革快于存量改革，以增
量带动存量，然后再由存量改革推动增量改革，以平稳的方式实现向市场经济的
过渡。
我们可看到，在中国城镇住房制度改革过程中，住房双轨制是一直存在的，
直到1998年新的房改政策出台，但实际上到2000年才真正实现单轨制。这与城
镇住房制度改革选择的模式是相关的。
1998年新的房改制度出台，其原则就是：新房新制度，老房老办法。其主
要原因是各地的住房基础不同，住房市场发育状况不同，居民收入水平和财政、
企业、住房建设投资能力不同，而且改革方案的出台由于面临国有企业扭亏尚未
取得明显效果、住房市场尚未规范的客观环境，因此选择了这样一种方式，以免
牵动太多的方面而造成大的社会震动，达到平稳过渡。因此，在方案实施过程中，
对新建经济使用住房硬性规定只售不租，使得新建住房不进入旧的分配体制中，
但老房还是采用提租增资，成本价出售的方法，逐步将其推向市场。
二、从局部到整体
渐进式住房改革是在肯定社会主义宪法制度和传统计划经济的历史意义的
前提下向市场经济过渡的，新体制与旧体锘4在这里并不是截然对立的，因而，这
样的改革必然是从局部入手逐步推进的，而不可能一开始就是整体的全面的。因
此，在城镇住房制度改革过程中是分部分、分地区各个突破，层层推进的，最后
实现体制整体转换。由于采取了局部推进的改革战略，因此，特别强调改革的次
序和顺序问题，强调局部与整体的协调，主要体现在以下三个方面：
1、体现在改革的步骤上。从房改探索和试点到扩大试点，再从房改实施到
房改深入以及全面推进和配套改革，再到取消实物福利分房和住房分配货币化，
走过了20多年的艰难历程。这种改革每向前迈进一步，就向最终目标接近了一
步。
，1，．
中网城镇信房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
2、体现在国务院主要房改政策的出台上。1988年2月国务院批准印发了《关
于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，1991年6月又颁发了《关
于继续稳妥地进行城镇住房制度改革的决定》，1994年7月国务院印发了《关于
深化城镇住房制度改革的决定》，1998年7月国务院下发了《关于进一步深化城
镇住房制度改革、加快住房建设的通知》。可见，国务院出台房改政策是逐渐深
入的，从分期分批、积极稳妥到深化和进一步深化，不断向房改的最终目标接近，
直到制定取消住房实物分配、实现住房的商品化和社会化的政策。
3、体现在改革的内容上。比如说购买住房者获得产权证的问题，在四个城
市试点时，住户只需缴纳售价的l／3，也就是只能获得1／3产权，建设单位仍是
房子的所有者。在扩大试点时，提出原则上支付售价的1，3。如果买房者的收入
情况好，对个人支付的比例可作适当调整，有的支付2／3，有的支付全价。这样，
在具体实施过程中，就出现了购房者拥有半产权、2／3产权的说法。到1991年在
全国实施城镇住房制度改革时又规定，职工购买公有住房，在国家规定标准面积
以内的，实行标准价，购房后拥有部分产权，即占有权和使用权、有限处分权和
收益权：所购住房可以继承，也可以在购房5年后进入市场出售或出租，售房收
入按比例分配。1994年在深化城镇住房制度改革时又规定，职工以成本价购买
的住房，产权归个人所有；以标准价购买的住房，拥有部分产权。这样，房改的
产权问题通过渐进方式逐步得到了解决。
三、单向突进的制度安排
从变迁的动力来看，中国城镇住房制度变迁是强制性制度变迁，是在政府领
导下，通过政府法令，局部推进、双轨过渡，体制内与体制外相结合，逐步向市
场经济过渡的变迁方式。因此，在政府主导的强制性制度变迁过程中，采用的是
单向突进的制度安排，自上而下的政策。
在这一过程中，作为制度供绘的主体，政府通过正式制度的安排实现其改革
的目标。城镇住房制度改革是由政府发起的，在改革的进程中，政府始终扮演着
重要角色。从改革的总体方向的掌握到各项具体的制度安排的实施，政府始终是
改革最重要的推动力量。特别是在改革的总体取向的定位上，党和政府常常以重
要会议的决议和决定等官方文件的形式，逐步在深度和广度上推进着改革的进
程，使得改革外在正式制度规则框架得以确立。从这个意义上说，中国城镇住房
制度改革可以看作正式制度安排单向推进的过程。而其具体表现我们可以从本章
第一节城镇住房制度改革历程的一些政府法令出台中看出。
之所以这样，是因为城镇住房制度改革涉及到每个人的切身利益，改革的每
-lg—
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
一阶段、每一环节、每一具体步骤，中央政府都是从政策上进行了严格规定，在
改革的具体过程中出台了一系列相应的法规进行规范，并对偏差及时予以纠正。
这种自上而下、单边突进的制度安排最大的优点在于能很好地控制全局。因此，
我国城镇住房制度改革自始至终是按照中央制定的房改方案和政策进行的。
第三节中国城镇住房制度绩效分析
经过二十多年的改革，我国房地产市场取得飞速发展，房地产业保持较大增
长幅度，对国民经济的贡献率显著提高，房地产开发、投资、销售迅速上升，居
民住宅水平进一步提高，住宅消费成为热点消费，市场体系基本形成，住房制度
逐步完善。在看到正效应的同时，还应该看到，中国住房制度改革和中国市场化
改革一样也是强制性的制度变迁，单向突进的制度安排最终会导致制度失衡，形
成制度缺陷。
一、住房制度改革绩效
1、房地产业保持较大增长幅度，对国民经济的贡献率显著提高
经过20多年的发展，房地产业取得了巨大发展，开发、投资和销售都保持
了较大的增长幅度，对国民经济的贡献率显著提高，已成为国民经济中的支柱产
、Ik。
首先，住宅建设突飞猛进，从住宅建设投资和竣工面积来看，1990年全国
住宅建设完成投资297亿多元，竣工面积1亿平方米：1994年全国住宅建设完
成投资2487．8亿元，竣工面积突破2亿平方米。进入“九五”期间，住宅建设
年完成投资接连突破3000亿元到5000亿元大关，年竣工面积也相继跨上了3
亿、4亿、5亿、6亿平方米新台阶。2001年住宅建设完成投资更是达到6245
亿元，竣工住宅面积更是突破7亿平方米，达到7．25亿平方米。这五年中，全
国城镇住宅竣工厩积合计约34亿平方米，年均住宅竣工面积6．8亿平方米⋯。
其次，对国民经济贡献率显著提高，已成为支柱产业。近十年来中国房地产
业从复苏到初步发展、快速发展，已进入繁荣阶段，其发展速度接近全部经济平
均增长的2倍。由此，房地产业增加值占GDP的比重迅速上升，从20世纪90
年代初的2％左右，上升到2003年7％左右。据中国人民银行的测算显示，2001
年中国GDP的直接贡献率达到13个百分点，间接贡献率约O．6至1．2个百分点，
两者相加，房地产业对当年GDP增长的贡献率达到1．9至2．5个百分点⋯。鉴于
⑦埘然浩：《住宅建设告别短缺奔小康》，载《中国房地产报》，2004年11月4口。
⑧向然浩：《城镇居民住房面积增加居住质量改善》，载《经济日报》，2002年10月6日。
·19-
中圆城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迂
房地产业在国民经济的重要性，2001年上海市在制定的国民经济和社会发展第
十个五年计划(2001～2005)中，开创先河地把房地产定位于新型产业结构的六
大支柱产业之一。从全国来看， 2003年8月12日在国务院发布《关于促进房
地产市场健康发展的通知》中，已正式确定房地产业为支柱产业。昵确指出：“房
地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”
2、市场体系基本形成并逐步完善
市场体系是房地产市场运行的载体。经过20多年的改革和发展，中国的房
地产市场体系从建立、发展到逐步完善，已基本形成。从市场体系的客体来看，
城市土地使用制度改革取得重大进展，己建立起国有土地使用权有偿有期限转让
的制度，招标、拍卖成为主要的土地使用权出让方式，土地市场已基本形成。通
过城镇住房制度改革，特别是住房分配货币化改革，已停止住房实物福利分配，
基本实现了住房商品化，房产市场出现了空前繁荣局面。随着房地产业的发展，
房地产中介机构蓬勃发展，咨询、经纪、评估等中介服务己初具规模，房地产中
介服务市场逐步健全。适应房地产业发展的要求，房地产金融从无到有、从小到
大，房地产开发贷款和个人住房抵押贷款规模不断扩大，贷款品种不断增多，发
挥了支持房地产业发展的重大作用，房地产金融市场也已基本形成。物业管理面
迅速扩大，已涵盖全部物业的36％，物业管理市场正在不断发展中逐步完善。再
从市场体系的层次来看，一、二、三级市场三个层次的房地产市场体系也已基本
形成。房地产一级市场即土地市场迅速发展并逐步完善；房地产二级市场即新增
商品房市场，规模庞大，市场交易繁荣；房地产三级市场中存量房市场交易十分
活跃，交易量快速增长，在上海等一些大城市中已与增量房交易量基本持平，正
在逐步发展成为房地产市场的主流。从总体看，一个多层次、全方位、竞争的、
开放的房地产市场体系已基本建立起来，这是中国房地产业逐步成熟的重要标
志。
3、行业管理进一步完善，市场秩序逐步规范
适应房地产业发展的要求，国家在深化改革过程中，制定了一系列法规、政
策和配套措施，使房地产行业管理逐步加强，并进一步完善，基本建立起覆盖房
地产生产(开发)、流通、消费、服务等各领域的行业管理体制。国有房地产企
业实行政资分开、政企分开，股份化、民营化改制取得重大进展。同时加快法制
建设，进一步完善行业管理规范。随着政府机制改革的深化，政府职能转换，减
少审批，强化了运用经济法律手段对房地产行业的宏观调控。依照相关法律整顿
土地市场、房产市场、中介服务市场秩序，使房地产市场运行秩序逐步得到规范。
中国城镇住虏制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
4、居民住房水平明显改善，住房消费热点。
随着经济发展，城镇居民收入提高，以及住房制度改革的进一步深化，居民
住房水平显著提高。一方面，城市人均住宅建筑面积由1980年的7，18平方米上
升到2003年的23．7平方米，增加了两倍多；二是商品房销售量面积呈直线上升。
1987年全国商品房销售面积为2697．24万平方米，其中住宅销售面积为2376．72
万平方米，个人购买商品房住宅面积为426．66万平方米，个人购买比例只占总
销售量的16％；而2003年，全国商品房销售面积达到3．32亿平方米，增加了近
十倍，个人购买商品房住宅面积为2．87亿平方米，增长了近70倍，且个人购买
量占总销售面积的85％，个人购买能力和购买量增长迅猛，住宅已成为销售热
点@。
房屋销售面积其中住宅部分个人购买商品房住宅
时间
(万平方米) (万平方米) (万平方米)
1986 1834．95 256．1l
1987 2697．24 2376．72 426．66
1988 2927．33 2549．12 722．56
1989 2855．36 2491．38 805．49
1990 2871．54 2544．61 730．85
1991 3025．46 2745．17 926．55
1992 4288．86 3812．2l 1456．01
1993 6687．9l 6035．19 2943．39
1994 7230．35 6118．03 3344．53
1995 7905．94 6787．03 3344．81
1996 7900．41 6898．46 3666．82
1997 9010．17 7864．3 5233．72
1998 12185．3 10827．1 7792．62
1999 14556．532 12997．8719 10408．532l
2000 18637．128 16570．2849 14464．3812
2001 22411．902l 19938．7458 18250．7679
2002 26808．2855 23702．3148 22793．6884
2003 33717．6253 29778．85 28714．6l
表1．1历年商品房销售状况⑩
⑨数据来源：中国统计年鉴2004年
⑩数据来源：中国统计年鉴2004年
中国城镇停房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
表1．2历年城市人均住宅建筑面积走势图11
二、住房制度改革中的制度缺陷
在政府主导的强制性制度变迁过程中，政府一方面作为制度供给的主体，通
过正式制度的安排实现改革的目标，而另一方面，政府也是改革的对象。这样看
来，政府的改革最终是对自身的改革，而且所有的改革都是政府自己推动的，带
有强烈的寻利色彩，因此，在改革中难免会出现制度缺陷。城镇住房制度改革也
是如此。
1、寻利性制度变迁。寻利性制度变迁不只存在于城镇住房制度变迁。事实
上，中国市场化改革过程中，由于强制性制度安排使得相关的制度都带有严重的
寻利性。在分析中国城镇住房制度变迁历程中，会发现很多制度的出台并不是自
然而然的，而是为了某种特定的目的，出台一些制度来规范和影响人们的行为，
和非正式制度的安排不一致的。就拿最近中国房地产经济过热来看，很重要一个
原因在于地方政府以公权和公有产权代理人的身份经营城市，追求工业化、城市
化政绩所致。中国集权行政体制和分权决策体制并存，公有产权中央代理人和地
方代理人并存，导致了政府与市场之间的博弈最终演变为中央政府与地方政府之
间的讨价还价制度安排。
1998年起，中国实行住房商品化改革后开始停止福利分房。但是由于计划
经济体制的惯性作用，直到2000年中国才彻底结束福利分房。在这个阶段，中
国住房商品化改革激活了房地产经济，形成了房地产市场运动的内生动力，带来
数据米源：中国统计年鉴2004年
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第二章中国城镇住房制度的变迁
了巨大商机，这就使得苦于加快城市化、工业化而无资金支持的地方政府，其政
策走向更倾向与获得商业投资；另一方面，中国福利分房的停而不止导致了土地、
住宅项目(经济适用房、安居工程、集资建房)、城市详细规划的“官倒”，引致
住宅商品化改革的起点不平等，并为日后的政府之间、商人之间的恶性竞争预留
了官商勾结的制度空间。住房商品化改革引致的制度变迁，第一个结果就是促成
2000年政府经营城市论开始风靡全国：第二个结果就是促成2002年经营性土地
使用权的招标拍卖挂牌制度的出台和2003年经营性土地协议用地制度的终结。
应该说，这两个制度变迂的成果并不是国家制度系统设计的结果，而是不同的政
府层次各自设计的结果。但是，中国政府主导型模式制度变迁的必然结局却是相
同的，这就是两项制度变迁都以体现政府替代市场作为制度核心。
2、公共政策的系统失衡。房地产业涉及国民经济的很多方面，其发展是国
民经济系统性因素共同作用的结果。土地、房屋公共政策的部门冲突是系统失衡
的最重要表现。土地供给、城市规划、招商引资、房地产发展等公共政策，是由
政府主导的。但进入市场后，房地产公共政策又分别掌握在房屋、土地、银行等
不同行政主管部门手中，于是各部门之间的利益冲突不仅会制衡统一政策的制
定，而且为政府人员利用实施结构的缺陷，构建权力寻租提供了平台。地价和房
价是衡量房地产经济的极为重要的指标，而且两者很难明确界定，但制度安排却
将他们分属不同的部门，因此，必然影响制度效率。国土资源部和建设部长期扯
皮，就是出于这一设计。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国轴镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
在城镇住房制度变迁过程中，非正式制度的类型有很多，本文认为传统价值
观念中的集权主义、官本位，意识形态和家族主义对其变迁影响最大。在明确这
几个非正式制度的具体内涵后，本章将结合房地产业，具体分析他们在城镇住房
制度变迁过程中是怎样发挥作用的。
第一节中国传统价值观念
在中国传统文化中，儒家思想体现出伦理政治的色彩。儒家“三位一体”的
天道观念、大一统主张、纲常教义的重心在乎三纲，即所谓“君为臣纲，父为子纲，
夫为妻纲”，已经把君权、父权、夫权的等级关系确定，父权夫权是从属于君权的。
这一方面把家族政治化，另一方面又使政治家族化，把国与家打成一片。正如《书
经·洪范》中说，“天子作民父母，以为天下王”、“爱民如子”、“以政为德”。
对于东方社会的这种制度遗产，无论是亚·当斯密、詹姆斯·穆勒还是马克
思主义的经典作家们，几乎无差别地达成了某种共识，即认为中央集权的专制制
度很早的时候就存在于东方社会“。究其原因，马克思的经典解释是“：在东方，
由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，所以就迫切需要中央集权
的政府来干预，因而亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工
程如水利事业、庙宇、金字塔和长城的修筑等职能。事实上，除了公共工程的需
要所形成的大规模协作以及相应的纪律、从属关系和强有力的领导或组织网及其
功能易于促成东方专制主义外，在中国，占统治地位的儒家思想关于从道德实践
到政治实践的“内圣外王”的修己治人之道，也是东方专制主义的价值信念根源。
现阶段我国社会主义政治制度的基本原则是民主集中制，是不允许集权主义
和个人专制的存在。但事实上，我们可以看到“仁政”思想、“大同”思想和整
体意识已转化为一种国家导向的发展模式。在城镇住房制度改革初期，这种意识
形态使得政府提供的正式制度具有合理性、合法性，减少了设立成本、实施成本
等，其带来的积极影响，理论界已有很多阐述，本文不再累述。
一定程度上来说，中国房地产市场是政府市场，而中国政府既是掌管公共决
策的行政主体，也是代表土地、金融等国有经济资源产权的市场主体。正因为中
国房地产发展同时处于公有产权、集权政府和计划经济转型的制度环境，作为中
”罗能生．非正式制度安排与中国的经济改革，学习与探索，1998年第l期
”马克思恩格斯选集，第2卷，第72—8l页
-24·
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
央政府委托代理入的地方政府，往往出于对上负责的政绩考核需要，在政府跨越
式城市化的需求下夸大作为支柱产业的供求关系，并被迫按照政府领导人的主观
偏好，以政府替代市场的路径非理性供给人口、土地、货币以及公共政策，从而
以房地产机会主义倾向妨碍市场力发挥作用，并造成一系列人地矛盾尖锐的非均
衡经济现象。可以看到，在城镇住房制度变迁过程中，中国传统价值观念中的“官
本位”、“父母官”、政府“包办”的经济思想是一直存在的。而传统观念中集
权主义在城镇住房制度变迁中的具体表现为“官本位”福利分房思想，政府经营
城市理念以及政绩观，对居民来说，主要表现在对权威的认同感。
一、“官本位”福利分房
所谓“官本位”福利分配体制是分配资金源于单位的福利基金，按职级的高
低构成产品的自上级至下级的分配制度。在企业住房分配按经理、科长、工程师、
工人的顺序排序。在行政机构，分房顺序自厅局长、处长、科长到职员。一个单
位每次分房往往总是首先让领导逐级达标，然后才能解决一般职工的住房。加之
许多领导干部的住房标准并没有得到有效的限制，住房差距一直是存在的。“官
本位”福利分房思想集中表现在1998年福利取消之前，所以这里探讨的“官本位”
福利分房思想的表现主要基于1998年的案例分析。
“官本位”的福利分配导致配给严重不公，与中国传统的平均主义思想形
成了极大的反差，因此老百姓在不同程度上一直是有怨气的，并且这种怨气的程
度在经济转型期并未减弱，这也是中国城镇住房问题的要害。
同时，“官本位”福利分房思想的存在导致八十年代企事业单位的集团购买
商品房。集团购买实际上是原有住房分配方式的变形，延续了由单位解决职工住
房的模式，只不过获得的方式由单位筹资建房变为单位出资购房。集团购房淡化
了城市居民的住房商品意识，尽管相当多的人虽有改善住房条件的迫切要求，但
仍以依赖和等待分配公房为解决途径，居民只要有一点点买到廉价的福利房的可
能，决不会花钱去买市场上的商品房，这也是中国房改过程中出现的双轨制并存
的重要原因之一。
另外，“官本位”福利分配还体现在住房货币分配过程中。住房分配货币的
多少完全由职务来决定，级别越大差距越大。这种不与工资挂钩或工龄挂钩而单
以职务级别规定的住房补贴，加重了住房分配的官本位，扩大了干群的收入差距。
1983年12月15日国务院《关于严格控制城镇住宅标准的规定》中，规定每档次级
别建筑面积只相差10平方米，局级干部住房的标准相当于一般职工标准的1．8—2
倍。而在一一‘些地方的房改新方案中，局级干部的标准是一般职工的2．5倍。这种
·25·
中国城镇伟房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
制度安排增加了权利层的收入，使得人们的实际收入差距一下拉大，削弱了人们
对政策的信任度，加大了政策执行的难度，使得一些地方的房改新方案不得不推
迟。
二、政府经营城市理念
2000年中国城市政府正式提出经营城市理念，以政府作为市场主体，经营国
有土地使用权土地、市政设施产权或经营权、公共设施冠名权、路牌广告权，全
面推进土地资源向土地资本转变。在政府经营城市的理念下，许多地方政府出于
政绩考虑，往往将市场变成政府领导人的政治工具，利用手上资源配鼍的权力来
干预房地产市场。政府经营城市理念的扭曲首先表现在房地产供给方面牺牲弱势
群体。由于商品房和经济适用房、安居工程、集资建房的利益很难平衡，引致公
共品无人生产，社会中低收入群体的住房需求被边沿化。事实上，相当多的地方
政府干预市场的路径，是强制拆迁城市居民住宅、低价征用集体土地、弄虚作假
土地招标拍卖挂牌、帮助开发商骗取金融贷款，而很少强调依法行政。众所周知，
2003年为建设珠泉商贸城项目，湖南省郴州市嘉禾县政府提出“谁影响嘉禾一阵
子，我就影响他一辈子”的房地产公共政策，使用暂停工作、停发工资，甚至用
被开除或下放到边远地区等手段保证房地产“健康快速”发展，这就是典型的政
府滥用行政权力提供非法制度供给的事件。政府不为份内的建学校、修公路、办
医院，投资社会福利等公益事业上“前线”督阵，降低拆迁成本，而宁愿为开发
商的商业目的上“前线”督阵，降低拆迁成本，其背后就是驱动政府的政绩利益。
为了房地产繁荣，湖南省与郴州两级政府“态度不明朗”纵容嘉禾县委县政府
“承认错误，坚决不改”，严惩“作乱者”的“胆量”与“魄力”的背后，也仍
然是驱动政府的政绩利益。
三、政绩观
政府经营城市理念的扭曲是和政府的政绩观相关的。而导致政府政绩观扭曲
的原因，一方面是传统的政府绩效评估体系强调的是经济发展和GDP增长。但其
更深层次的原因是为了获得一种资源(包括权力)。计划经济时代，资源是国家
计划配置的，而且等级制的存在使得资源的获得渠道更多是血缘关系和地缘关系
所确立的社会关系网络。而市场经济时代，资源是由市场进行配置，但社会关系
网络的作用并没有削弱，且加入了经济关系，使其得到了强化。各级政府官员强
调政绩，希望利用其获得的经济资源来获得他们所需要的政治资源，这便导致政
绩观的扭曲。
政绩观的扭曲主要表现在： (1)房地产高投资高产出。政府的政绩需要城
·26-
中国城镇住廊制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
市面貌一年一个巨变，需要高投资，而高投资论为政府经营城市提供了加快发展
的路径，因此，当高投资论和政府经营城市的政绩需求结合后，冲动的政府便会
不顾一切地实施上有政策下有对策与中央政府博弈，并利用政府垄断市场体制掠
夺土地、金融、公共政策等资源，从而向资本转变，然后凭借公权制造信息不对
称欺骗中央政府的监管，从不顾及行为的合法性、合理性。(2)政府“托市”。
地方政府出于自己政绩的需要，不仅要利用公权在房地产市场遇到困难的时候进
行“托市”保护，而且还要利用公权支持、纵容房价持续上涨。以人多地少的上
海为例，在亚洲金融危机前，上海对原有产业结构的升级使其作为高端服务业中
心城市的地位开始确立，但是在亚洲金融危机以后，以GDP为政绩目标的地方政
府，一方面通过土地划拨、协议出让等优惠手段重新把占用土地多的第二产业作
为上海经济的支柱产业，另一方面又一度以贴息贷款等多项政策扶持占用土地多
的房地产业作为支柱产业，而忽略了超大城市尖锐的人地矛盾调整产业结构。在
土地总量一定的前提下，大量占用土地的第二产业的生产性土地需求，必然和大
量增加劳动人口的第二产业的房地产土地需求形成悖论。工业用地的增加意味着
当前或未来商住用地供给的减少，于是一方面引致开发商囤集土地和地价的上
升，另一方面引致社会超前需求和房价上升。就这样，大多数外来购房者异地置
业的同时又大幅度推高了当地房价，从而抑制高知识人才的进入，这不仅影响了
高端服务业的发展，而且拖累了整体经济的发展。(3)政绩型统计误导理性投
资。当前房价涨跌判断的迷局，首先是政府统计数字的迷局。地方政府编造政府
数据，并利用信息不对称和中央政府博弈是常事。当然，地方政府也知道经济过
热不好，但是，当需要互相攀比经济政绩的时候，地方政府不仅不会顾及经济数
字过热的后果，甚至还会加剧经济数字的编造，以争名逐利，而当不需要互相攀
比经济政绩的时候，本位主义的地方政府却都不希望降温从自己地区开始，于是
又在统计数据上弄虚作假，以蒙混过关。不同政治体制、政府职能以及产权制度
的房地产市场，有着不同的运行机制，并引致不同的绩效。显然，当政府成为市
场主体的时候，地方政府统计部门已经成为政府机会主义行政体制的一部分，并
引致社会监管部门很难依据统计数据判断投资风险。
四、权威认同感
在中国传统社会，政治与文化是高度一体化的，政治权威就是文化权威，形
成了一元化的社会政治一文化权威。这样的文化特点决定了中国传统社会中人们
的价值认识的单向性，即人们只能被动地接受来自上层的信仰、观念，各种不同
的价值观念难以发展，更难以产生文化变革。自秦汉以来，中国很少出现独立的
思想家，文化思想超不出政府所倡导的儒道的藩篱，单向性的价值观念造成了思
想僵化的经学传统，严重阻碍了社会、文化的进步。计划经济时期经济高度“统
．27-
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第_三章中日城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
一于中央”的计划体制，为人们单向性思维惯性的形成提供了制度条件。人们判
断事物的价值标准往往根据上级部门或某某领导的指示，“唯上不唯实”，脱离
实际，丢掉了实事求是的精神，变成了教条主义。在价值行为方面，国有企业作
为国家计划网络的一个单元，成为国家娇生惯养的“宠儿”，不必为渠道、产品
改造、技术创新、销售利润等费心劳神，一切由国家统包统配，这使企业养成了
严重依赖国家计划的惰性。应当肯定，在国家垄断和国家统治的社会利益关系与
组织运行方式下，对这种价值认识的提倡和推行是十分自然的，有其现实的合理
性。但也必须看到，这种认识的自觉性越高，个体的独立性就越低，这是一种带
有依附性特征的价值认识。单向性价值观念保证了国家意志的贯彻和实施，但同
时也造成了经济运行的僵死和落后。
毋庸置疑，我国房地产市场从形成到发展，始终未能摆脱“政策市”的痕迹：
房地产市场的土地供应由政府控制，房地产市场的资金供应主要由国有商业银行
提供，即便对于房价，政府也会不时予以调控和影响。虽然，消费者的消费观念
已经转变，不再是依靠“等、靠、要”来获得住房，但因为政府一直保持与市场
的暖昧关系，再加上对权威的认同感，使得房地产市场一旦出现问题，都期待着
政府对事件给出一个明确的政策导向，似乎政府才是解决这事件的“终结者”。
第二节意识形态
由于社会经济生活的复杂性和人的理性的有限性之间的矛盾，意识形态的存
在有其客观必然性。因为当每个人面对错综复杂的大千世界而无法做出准确的判
断时，他们就会借助于意识形态，通过走“捷径”或抄近路来达到预期的目的。
显然，当一个特定的意识形态形成后，它就会帮助人们用既定的标准对有关
现象进行评判。当某个领域的社会成员对该制度形成共识时，人们就会服从并拥
护它们，从而出现一致的意识形态，这种意识形态就能在一定范围内调节、规范
人们的行为，并部分地替代正式制度安排的职能而发挥作用。相反，如果一个人
或一群人认为该制度并不公正或认为该制度是非正义的时候，一方面统治者为维
护该制度的运作，会加大意识形态投资以使人们相信该制度是合法的或是合理
的，这必然会增加制度的成本；另一方面，认识到该制度是非正义或不公正的人
们，不一定会服从该制度的规范，有的甚至会努力地试图改变这种制度安排，并
且他们完全有可能对个人利益毫不计较，从而成为制度创新的始作俑者。
非正式制度中的意识形态，成为中国制度创新的先导。从历史实证看，制度创
新是中国经济发展的内在驱动力，意识形态则为制度创新减少了摩擦成本。以
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中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非巫壅型堕塑壅型丝竺皇
1978年12月党的十一届三中全会为开端，我国的改革发端于非正式制度的意识形
态领域。“解放思想，实事求是”的马克思主义思想路线的重新确立，“实践是检
验真理的唯一标准”思想的重新提出，突破了计划经济姓“社”、市场经济姓“资”
的传统观念，为正式制度的经济体制改革提供了舆论和思想准备。这一切以党的
意识形态为先导的非正式制度，为以政府供给主导型为主的制度变迁，为中国经
济发展作出了积极的贡献。
中国城镇住房制度变迁过程中，意识形态主要表现在房改的理论和思想上，
一般认为中国房改有两次思想解放。第一次是发端于1982年的租金问题讨论，并
导致持续3年之久的城镇居民住房是福利性还是商品性的论战，初步形成了住房
商品化理论。
1980年邓小平关于发展建筑业和住房制度改革的谈话，首次提出了住房可以
买卖的商品经济思想，接着在全国开展的关于住房商品性的大讨论，明确了住房
商品化的路子，为房地产业的发展逐步扫涛思想障碍。1980年6月中共中央、国
务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中，正式提出实行住房商品化政
策，准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅，并进行公有住房出售
的试点。由此迈开了改革房地产经济体制，发展房地产业的步伐。
1982—1984年，理论界和实际工作者对住房制度改革的目标模式如何启动、
改革等问题再一次展开了热烈讨论，至此住房商品化的观念己被更多的人所接
受，住房制度改革必须从改革低租金入手的认识也渐趋一致。
从1986年到1988年上半年，以提高房租、增加工资、鼓励买房等一揽子计划
为内容的“提租增资”改革，开始在烟台、唐山和蚌埠进行试点。1998年上半年，
第一次全国房改会议召开，在总结上述城市经验之后，国务院下发了《关于在全
国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，确定以提高房租为重点的改革思
路，标志中国住房制度改革进入实质性阶段。
第二次思想解放始于1993年。1993年，由于房改进展缓慢，提租始终迈不出
步伐，部分地区急于推行公房出售，出现了到底以提租为核心还是以售房为重点
推动房改的争论。最后争论的结果认为：房改是一项综合性改革，不仅仅是提租
和售房，房改的重点是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制
度，实现制度创新。其次，售房和提租都是机制转换的手段，而从形成住宅市场
的意义上讲，售房更为重要。低租金是福利住房的集中体现，但住宅产权不清，
公房产权权利分割是形成住宅市场的根本障碍。合理确定房价，明确了公房出售
的政策界限。第三，确定了市场调节和保障调节相结合的宏观调控理论。同时建
-29·
中周城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁!斐垂茎鱼!堕堕壹塑丝鳖盛
立职工的自我保障，为住房公积金的建立奠定了理论基础。在这次理论争论的背
景下，1994年国务院颁布实施《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，确
定了房改的基本框架。
这次思想解放的最终结果是1998年停止福利分房，住房商品化政策的出台。
自此，中国城镇住房制度改革进入了一个新的阶段。
第三节家族主义、关系主义
中国自秦汉以来，家庭就～直是社会经济结构的基本单元，同时又是政治组
织的基础。家庭作为中国伦理道德的起点，始于家庭而扩向社会，通过以血统和
血亲为纽带，构成一个以由内向外、由亲及疏、由近及远、由小到大的家庭和家
庭网络，形成血缘共同体和地缘共同体。在这种共同体中，每个成员高度重视家
庭、家族甚至宗族的重要性，逐步形成统一的价值观，这就是我们现在所提到的
“家族主义”。家族主义主要包含着两方面的含义：一方面，家族主义是一种社
会哲学，即高度重视家庭，家族甚至宗族这些社会组织单位在社会生活中的重要
性，把它们当做社会管理的基础或枢纽。另一方面，家族主义指一种价值观及其
观念上的结果，这种价值观就是家庭，家族或宗族利益至上，个人的最大关怀甚
至唯一关怀是家庭，家族或宗族的兴衰荣辱。其观念上的结果导致了个人意识，
国家意识的淡薄，信任范围的狭窄等。正因为“家族主义”的存在，使得中国人
更倾向于通过关系来建立社会网络，也就是通常讲的关系规则，而这就与市场经
济下的市场规则形成了冲突。另外，“家族主义”使得中国社会的信任范围的狭
窄，只局限于亲戚关系或亲戚式的个人关系“。削弱了“民族认同感”、“公民意
识和公益精神””，并妨碍了信任范围的扩大。在市场经济条件下，传统的信用
体系被打破，而适应市场经济的信用体系还没有稳定，这就出现了我国市场经济
建设过程中的严重“信用危机”。在这里还需要指出的是，在城市，人与人之间
的直接依赖关系还体现在一种可以称为职缘共同体的“单位”之中。“单位”不
仅仅是一种体制性的产物，更是中国人情感投放与价值实现的依托。在单位制下，
单位对个人而言，在很大程度上有如家族所起的作用，虽然性质上不同。
一、单位观念
在城市，人们之间的直接依赖关系体现“单位”之中。单位是我国各种社
会组织普遍采用的一种组织形式。在单位制下，每一个作为单位的社会组织都具
有行政等级，并按这种等级分别隶属于政府的行政机构。同时党的组织系统沿着
H(德)M·书伯：《儒教与道教》，商务E『I书馆1995年版，第4章
”(美)F·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，海南出版社2001年版，第93页
．30·
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
这种行政组织系统延伸到一切社会基层组织，构成事实上的最终权力系统。单位
制的运行完全依赖于自上而下的行政权力。单位对于个人生活而言，在很大程度
上有如家族所起的作用，虽然在性质上有很大的不同。单位也像家族一样，一方
面，为个人提供保护，对个人的生、老、病、死，吃、穿、住、行全面负责。另
一方面，亦限制个人之间的可能导致两极分化的自由竞争。此外，单位在很大程
度上的政企合一性质，使其髓更有效地对个人实旋支配，这样就形成了一个国家
——单位——个人三位一体的依附链条。
依据交换理论的观点，我们可以发现个人对单位的依附情结，正是根源于单
位拥有控制资源和分配资源的权力，个人又不能寻找新的发展空间，于是通过依
附于单位求得生存与发展便是顺理成章的结果了。个人对单位的依附塑造了单位
无限性的功能，也使单位承载着巨大而沉重的政治责任和社会责任。
回顾一下中国住房制度改革的历程，我们会发现，单位这个概念一直贯彻在
整个改革过程中，而且在1998年前，房改过分依赖单位，使得单位承担的责任
过重，不堪重负，最终阻碍了制度的有效实施。1980—1985年，开始在一些地
区推行的向城镇居民出售共有住宅的试点，提倡的就是依靠政府拨款和“单位自
筹资金”相结合的办法，但由于政府和单位承担的补贴过大，不堪重负，使得改
廉价出售公房的试点不得不于1985年停止。
1991年，国务院颁布了《关于继续推进城镇住房制度改革的意见》，提出了
坚持政府、企业和个人三者共同分担，坚持提租、售房和广开渠道建房并举的原
则。而事实上，在原有的体制下，单位不仅要向职工支付工资，还要负担职工的
物价补贴、福利等等，因此，房改过程中，无论是提租还是出售公房。都只是企
业资金的内部转移，导致房改没有取得新的进展。而且，在这种多渠道筹资建房
的过程中，导致房价多轨制。由于多渠道的房源，如公房私卖、单位集资建房与
市场商品价格的巨大反差，导致市民并非要购买商品房，而宁愿住公房或单位集
资建房，再加上单位各种优惠政策和暗补，使得住房并未完全推向市场。单位制
的存在和单位的“整体”观念最终促成了住房双轨制的产生，即一方面是按市场
价格出售、租赁住房，另一方面是大量的福利性较强的低租房，甚至是无偿分配
的住房。
单位“整体”观念的还体现在80年代的集团购房。根据建设部产业司的初
步统计，自80年代初城市住宅市场开发以来，70～75％的商品住宅是由国有企
事业单位集团购买，作为福利房分配给职工。由于集团消费的预算约束不健全等
原因，有条件的单位竞相购买地段好，标准高的住房，并不计较房价的高低，正
是集团购买的支撑下，出现了90年代初期的高房价和高空置率。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中固丝遵堡堡型堕型堑!斐垩苎型壁塑查型垒堑皇
虽然随着市场化改革的深入，传统社会调控体系逐步瓦解，单位承担的功能
渐趋弱化，但是，由于单位制赖以生存的户籍制、身份制和城乡二元结构依然没
有彻底取消和打破，健全的劳动力市场还未发育成熟，政府的行政干预还没有得
到有效遏制，国有企业现代企业制度还不完善，这些维系单位制的旧制度因素的
长期存在表明国家——单位——个人的依附链条还未彻底打破，在这种情况下，
传统社会调控体系下衍生出的体现广大社会成员价值偏好的非正式社会规范依
然在很大程度上影响着人们的行动选择。
二、关系规则
中国渐进式改革的过程，伴随着的是行政规则逐渐从资源配置领域退出，市
场规则逐渐替代行政规则的过程。而关系规则则是以其特有的适应性和渗透性不
仅仅补充了二者替代过程中出现的间隙和空缺，而且以自己的方式影响着各种规
则的作用以及整个替代进程的方向。但由于我国现阶段的资源配置系统还属于市
场经济的初级阶段，因此，资源配置手段既有公开的制度化手段又有通过非正式
的社会关系网络系统进行配置的隐蔽性手段。
市场规则、行政规则与关系规则的同时存在，使得资源配置是按照需求者与
供求者之间关系的紧密程度、资源的预期经济收益和政府的政策导向共同确定
的。与市场的普遍主义的资源配置规则不同，关系规则是一种特殊主义的原则。
它针对不同的人确定不同的行事准则，因此存在着无数个小的信任系统。在这种
信任系统内部，人们彼此之间的信任感十分强烈，两在信任系统之间，又表现出
强烈的不信任感。另外，由于行政干预对市场规则的渗透，资源的控制权掌握在
并非其所有者的国家代理人——政府官员手中，资源的流向在很大程度上将会由
与权力阶层关系的密切程度来确定。
在城镇住房制度变革过程中，当旧的制度体系被破坏、新的规则尚未完全建
立和完善时，开发商利用关系规则穿越体制障碍、寻求经济收益，出现了寻租腐
败行为以及政府、银行、开发企业之间共同“瓜分”市场。另一方面，开发商利
用关系规则，建立自己的关系网络，引致资源的非生产性配置，形成利益集团，
操纵房地产市场资源配置和价格。而事实上，关系规则与集权和人治相结合时，
进一步影响国家政策的制定与实施。
1、开发商与相关政府部门的利益关系
中国房地产企业伴随着经济转型而起，既有随市场经济发展而面向市场竞争
的一面，也有受计划经济影响而保留政府配置资源的一面。从房地产业发展的制
度环境看，人口、土地、金融、住宅、政府职能不配套、不完善。一方面，土地、
．32-
中国城镇住厉制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
资金等要素约束市场发展力量极大。另一方面，企业与政府的关系远比其与市场
的关系密切。从房地产企业的所有制类型看，中国房地产企业出混合所有制构成，
一类是从计划经济体制下的“国有建筑公司”发展或改制而来的“国有类”，一
类是从市场需求中拼搏发展起来的“民营类”。鉴于中国房地产业发展的制度环
境，不论是何“出身”的房地产企业都具有共同企业特征：首先是其进入房地产
业的资金，大都来自银行信贷。其次是经营性房地产用地，大都来自同政府的勾
兑和优惠。第三是商品房开发经常项目，大都来自政府城市扩张、城市改造政策。
第四是城市拆迁、上下水通、煤气接入，大都来自政府部门的支持。显然，政府
的娇生惯养已经养成企业严重的机会主义倾向，不仅投入和产出依赖政府公共政
策的扶持，而且本身的抗风险能力弱、社会公信力差。但是，地方政府对房地产
企业如此娇生惯养，并不是一种公共政府的免费午餐，而是一种需要企业回报的
政治投资。作为政绩型的地方政府，是需要政绩的。因此，地方政府始终要求房
地产企业按照政府的指令提供政府需要的工业化、城市化政绩支撑。而房地产企
业也乐于投桃报李，于是不惜以政府需要的种种政绩，甚至是政府领导人个人的
索取为代价，和政府进行市场利益的交易，从两确保了政府对他们的投入，甚至
对违法行为的保护。当然，中国房地产企业和政府的这种相互依赖关系，不仅造
成官商合谋寻租腐败、野蛮拆迁，而且他们的联合影响了相关政策的制定和实施。
2、利益集团
利益集团的形成是市场经济条件下利益分化的必然结果。在利益分化的基础
上，不同的利益主体在逐渐发育起来，而在共同利益基础上形成的利益主体的整
合，就是利益集团。最强有力的利益集团总是首先诞生在资源最集中的领域。在
这当中，房地产商无疑是一个发育程度最高的利益主体。过去十几年间，房地产
业积聚了大规模的经济和社会资源，由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集
体的力量影响政府政策和社会风向。
国务院于1988年2月发布了《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实
施方案的通知》，要从1988年起，用三五年时问，把住房制度改革在全国城镇分
期分批摊开。但事实上，这次住房制度改革并未像国务院规定的那样在三五年后
全面实现，其根本原因在于利益集团的阻力，当然实施方案中也有不周密之处。
住房制度改革由于触犯了一些利益集团的利益，遭到利益集团代表的反对，使得
一些地方选择了与中央文件原则不同的房改实施方案。如文件中的原则是“提租
补贴”，但在北京，由于受到利益集团的反对阻碍了其住房制度改革的推行，采
用的是“不发补贴，小步提租，优惠房价”的房改方案。一方面，由于不发补贴，
受职工支付能力所限和房价与房租比价的限制，房屋只能以优惠折扣价出售，形
中国城镇住房制度变辽中的非正式制度研究第兰章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
成事实上的贱价出售公有住房。另一方面“不发补贴，小步提租，优惠房价”的
房改方案被其他城市广泛采纳，最终导致改革目标并未如期实现。
90年代初海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产利益集团力图影响社会政
策。但当时的影响房市主要是暗中较劲，重要原因是我国是一个权力本位的社会，
而这种权力本身又是高度集中的。这样的制度特征使得利益博弈不太容易以对抗
行政权威的方式进行，而是更多采取暗中较劲的方式。在海南等地房地产泡沫破
灭之后，房地产集团所使用的手段也仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放
松银根，很少直接涉及房地产，大体是一种旁敲侧击式的博弈。到了反对“121
文件”时，就已经直接面对主题了，但方式主要还是呼吁，至多是上书。而在
2005年房地产调控中，更为硬碰硬的实质性搏弈开始出现了。甚至我们可以发
现，一些地方政府和某些政府部门，也不时地从幕后走到台前。在调控最较劲的
时候，主管房地产的建设部某官员就曾表示，政府不希望房价出现大起大落的情
况，房价的大落对老百姓没有好处。而在这一过程中，我们会发现～些资金雄厚
的开发商老总开始参加研讨会、撰写文章参与论战，讨论的问题一半以上是有关
国家政策。而且在很多公开场合，他们的同行们总是期待着他们对政府的批判。
利益集团的形成已开始影响政府的政策和社会风向。
当然，我们不是笼统地反对所有利益集团。应该说，在法制健全的市场经济
体制下，利益集团的出现是正常的。从某种意义讲，正是利益集团相互的制约和
依存博弈，才能保证社会利益的均衡分配。但是，我们反对利用转型期的社会制
度缺陷走向垄断，并挟持公权、银行公然挑战公共利益的利益集团。
3．信用危机
关系规则是一种特殊主义的原则。它针对不同的人确定不同的行事准则，因
此存在着无数个小的信任系统。在这种信任系统内部，人们彼此之间的信任感十
分强烈，而在信任系统之间，又表现出强烈的不信任感。
随着改革的深入和推广，交易范围逐渐扩大，分工的程序也逐渐复杂，旧的
关系规则已无法适应新形式下的要求。依靠熟识来维持的信任和交易的格局被打
破，人们之间相互信任的传统基础已经改变。在相应的制度体制没有完全建立情
况下，容易出现信用缺失。实施上我们已经看到房地产市场在扩大过程中，已经
暴露出严重的信用缺失。据中国消费者协会的统计：从1999年开始，消费者对商
品房的投诉连续三年位列各类投诉的前茅”。另据全国消费者委员会公布的数
据，每年有关房地产方面的投诉有增无减，2001年比2000年又上升了13％17。人
7吴晨光：《签下204条只为不再受骗》，载《南方周末》2002年4月11 F{。
*34．
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第三章中国城镇住房制度变迁中非正式制度的表现及特点
们法院受理的房地产纠纷中，2001年的纠纷总数比上一年增加30％左右，仅朝阳
区受理的房地产纠纷就多达2000余份，比上一年增加57％，其中房屋买卖纠纷比
上一年增加209％，相当于上一年度的3倍”。
由于信息不对称等因素的存在，使得在房地产市场中，消费者一直处于弱势
地位，因而房地产住房市场的信用缺失也更多体现在房地产企业身上。一方面，
住房价格或收费不合理。主要表现在：不少开发商价外加价，变相提高商品房价
格，超标准收取配套设施费，提高标准收取新建商品房交易手续费：某些物业管
理企业收费立项随意性大，继续收取装修押金、水电押金等；有的中介企业利用
消费者不熟悉市场行情乘机抬高房价，或者参与房屋买卖，赚取买卖差价等。另
一方面，住房产品质量或相关服务不过关。主要表现在：不少开发商用虚假广告
诱导购房，商品房销售合同文本条款含糊，房屋质量低劣，面积“短斤少两”，
消费者付款后拿不到房或有房无证；消费人员的服务态度差；有的中介机构代为
销售非法转租或出卖房屋等。这样一来，我们会发现尽管人均住房面积提高了，
但住在价高质次的房子里，居民生活得并不舒服。
但是，也会出现消费者失信的行为，主要表现在拒交物业管理费等，最近出
现的购房者集体退房事件是比较严重的失信行为，房屋作为投资品，其性质和股
票是一样的，但集体退购股票的事情在股票市场却从未有的，之所以会出现这样
的现象，一方面，己持有房屋者“看涨不看跌”的非理性心里在作祟，基本的信
用已完全丧失；另一方面，政府在控制房价上涨方面的暖味态度。
房地产信用缺失还表现在市场信息的不足或者虚假。信用的核心是商品和服
务质量，信用本身传递了消费者所要搜寻的熏要信息。住房市场的信用缺失，意
味着这些信息的不足。一方面原因是开发商利用其众多的信息资源，谋求暴利。
另一方面是由于政府或出于政绩或出于维护利益集团的利益，隐瞒或虚构房地产
市场信息，从而增加了消费者、开发商以及政府的交易成本，也使得消费者迷失
在信息不足或虚假的市场中，无法作出选择，或不知道到底该相信谁。消费者“持
币观望”也折射出这是一个信用缺失的市场。
回顾一下住房市场的发展：随着住房实物分配的终结，消费者丢掉了“等、
靠、要”的依赖心里，买房观念已经基本树立：随着由政府税费政策支持的经济
适用房的供给增大和住房补贴的发放以及住房金融的支持三管齐下，买得起房的
问题已在逐步解决。这两个问题的解决，拉起了近几年的住房消费热，但能否持
续保持这个热点，关键要让消费者买房，买得起房和放心买房。目前，房地产市
场的信用缺失是消费者无法放心买房的直接原因。
8何可倩等：《为了明天的奶酪一一审视房地产市场信用》，载《中国房地产报》2002年3月27日。
．35-
中国城镇住房制度变迁中的非雨式制度研究第四章非正式制度建设
第四章非正式制度的建设
从第三章的分析，可以看出非正式制度对我国城镇住房制度改革的作用既有
积极的一面又有消极的一面。其积极的一面表现在：传统体制下形成的良好宏观
调控方式，在新的体制下可以在一定范围和程度上也可加以利用，形成良性路径
依赖；成功的意识形态和民众对政府权威的遵从心理在一定程度上有利于减少改
革的实施时滞，降低交易成本，提高经济绩效；意识形态的相对稳定和中庸贵和
的传统思想，使我们选择渐进式改革方式，避免由大的社会动荡而造成的效率损
失。然而，非正式制度也有十分不利于改革的消极作用，表现在：集权主义的存
在使得政府形成了对企业、市场干预的习惯；关系规则是造成不良路径依赖的重
要原因；重人治、轻法治、等级特权等不良观念常常导致经济秩序混乱，降低了
改革的绩效。
由于“正式制度和非正式制度的匹配是前者成功的关键”，而城镇住房制度
完善的实质不仅是其正式制度的建立与完善，更重要的是它的非正式制度的建
立。只有在正式制度与非正式制度相互融合、相互协调的情况下，在正式制度的
变迁与非正式制度的变迁彼此促进的情况下，才能够发挥其推动经济持续增长的
作用。针对第三章非正式制度与正式制度不融合的问题，我们应当采取以下措施：
第一节加强市场经济的思想意识教育
加大对现代市场经济的思想文化意识的教育投资，从内部推进非正式制度的
变迁，形成现代市场经济的基本观念。因为个人观念的转变、社会意识的认同和
适应，是社会主义市场经济体制建立与完善不可缺少的条件之一。因此，在城镇
住房制度改革过程中，可以从以下几个方面来实施：
第一，要加强市场经济的思想意识教育，积极推进传统经济的思想意识转变。
尤其要变指挥型政府为服务型政府，彻底改变宫本位制度，让政府在市场化迸程中
真正为市场主体服务，而不是让市场主体为政府效力。对于像我国这样一个通常
将价值取向的信念伦理置于首要地位的民族来说，与传统经济相适应的思想意识
对经济社会生活的影响则更为深刻。因而思想意识是我国非正式制度变迁的核心
内容。在城镇住房制度变迁过程中，我们看到与传统农业经济相适应的家族观念、
集权主义、关系取向，与传统计划经济相适应的官本位制、政府“包办”经济的
思想文化意识的非正式制度，已经严重地影响房地产正式制度的运行，阻碍着社
会主义市场经济体制的完善。因此，加强市场经济的思想意识教育，转变传统经
一36-
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第阴章非正式制度建设
济的思想意识就尤显得重要。
第二，加大在市场经济方面的思想意识形态的大量教育投资。尽管改革开放
二十多年，市场经济的思想文化意识的影响与日俱增，但非正式制度仍是与传统
经济相适应的思想文化意识占主体地位，与市场经济相适应的非正式制度只是一
种补充。这就要求必须加大国家在思想意识方面的大量教育投资。大张旗鼓的宣
扬现代市场经济的思想观念。进行全民式的市场经济的思想意识教育。尤其是对
政府官员。必须彻底地灌输市场经济的观念模式、办事方式、服务态度。彻底打
破传统农业经济与计划经济体制的思想观念的影响，扩大并加强市场经济的思想
文化意识的教育与影响。因为意识形态是一种最节省成本的方法，个人用它与外
界协调，并靠它提供一种“世界观”，使决策过程简化，有利于市场经济体制的
建立与完善。在迸行市场经济意识形态的教育同时，也要按照市场经济的意识形
态来调适中国儒家文化的基本取向与价值系统，努力塑造与市场经济的正式制度
建设相适应的非正式制度氛围。要实现教育对国民意识形态的改造功能，应大力
提倡我国教育形态向“普及、提高能力型”教育形态转变。
第三加速市场经济的文化基础建设，建立起新型的社会主义市场经济文化，
从根本上促进非正式制度的变迁。文化传统决定着公众态度，公众态度则直接决
定着城镇住房制度改革的建设与完善。在拉美，文化成了经济发展的阻碍；而在
日本、韩国、新加坡等以及一些西方国家，文化成为一种积极力量，推动着经济
发展，社会进步。在国内，我们也看到一些地域文化对当地经济发展的作用，如
江浙一带自古以来的吴越商品经济文化在改革中对江浙一带经济发展的积极作
用，而湖湘文化那种重政治军事轻经济的消极影响对湖南的经济影响应该还是有
的。尤其是在我国这种政府主导强制性制度变迁与传统思想文化影响之深的情况
下，当正式制度发生变迁时，如果缺乏与之相适应的思想文化基础等非正式制度，
或者非正式制度不发生变迁或变迁速度过慢，势必会影响到城镇住房制度改革的
完善与运行，从第三章的分析就已经看到了两者之间的一些冲突。这就更要求我
们在完善制度变迁的进程中，加速市场经济的文化基础建设，加快对传统文化的
改造，建立新型的、传统文化的精华与现代市场经济相结合的社会主义市场经济
文化。
此外，也应发挥知识分子在非正式制度变迁中的主导作用。知识分子在近代
中国制度变迁中的作用是有目共睹的，尤其是在思想文化领域。他们不仅深谙传
统文化的基本特征与本质，而且也深知在市场经济体制建立过程中非正式制度变
迁的作用。因而，在非正式制度变迁中应当发挥知识分子的主导作用，因为他们
是市场经济文化的研究者与传播者，代表着文化的先进潮流，推动着非正式制度
．”．
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第四章非正式制度建设
的变迁。
第二节观念创新
观念创新观念创新也就是更新观念，即用先进的积极观念替代落后的消极
观念的过程。非正式制度实际上可以分为观念类和行为习惯类两大部分，而观念
的改变最终会导致人们行为习惯的改变。从这个意义上说，观念创新也就意味着
非正式制度的创新。
对制度变迁而言，观念创新之所以重要，是因为观念是人们进行制度设计的
理论基础或指导思想。若观念不创新，那么制度创新就因缺少必要的理论基础而
难以发生。此外，陈旧观念本身也可能构成制度创新的成本和障碍。观念创新对
于制度创新的重要性可以从我国的城镇住房制度改革中找到很好的例证。如，对
住房商品化的讨论，公房是否可以出售等住房商品化这一制度创新。
作为一项创新活动，观念创新也需要花费成本，也要受到“搭便车”问题的
困扰，因此，观念创新也会面临供给不足的问题。这就需要政府在观念创新中发
挥更大的作用。首先，政府应当加大在人文社会科学方面的投入，同时营造一个
“百花齐放，百家争鸣”的宽松环境，以减少观念创新的意识形态成本，激发人
们创新的积极性。
然而，新的观念被创新出来后，还需要被大多数人所了解、领会和接受，并
转化为他们的自觉行动。这些目标的实现就需要借助于社会舆论、非正式制度的
制度化等方式来实现。社会舆论是一定的社会群体所表达出的对某一种社会现象
的一种倾向性的态度和意见。它具有广泛性和强制性(包括压力和动力)，并可
以形成有效的约束和激励。具体到改革来说，它可以促使人们尽量支持改革，减
少对改革的抵触。社会舆论可以通过褒贬评价来促使人们观念的变革和加强，从
而改变人们的价值态度和行为方式。这就意味着社会舆论可以起到变革和利用非
正式制度的作用。
例如，正是因为1978年5月开始的“真理标准”大讨论才使我们重新确
立了“解放思想，实事求是”的思想路线，冲破了两个“凡是”的束缚，也正是
因为“解放思想，实事求是”，我们才开创了建设有中国特色的社会主义事业的
新局面。
要发挥舆论导向作用就要积极宣传一些积极向上的思想观念，如以人为本、
信誉第一等观念。同时，也要批判一些消极的观念和行为方式，如平均主义、地
方保护主义、贪污腐败等。充分发挥社会舆论变革和利用非正式制度的导向作用，
．39．
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第四章非正式制度建设
还必须注意社会舆论的连续性和一贯性。也就是说，对于一些积极的非正式制度
的舆论弘扬是一项经常性和长期性的事情，不能像刮风一样，刮一阵就过去了。
此外，舆论的价值导向要有一贯性，不能让人无所适从。
第三节注重“诚信”为主的非正式制度建设
正如第三章所述，市场经济的确立，打破了人们传统意义上的关系规则，同
时突破了人们之间信任的基础(血缘和地缘)，因此，在一定范围内出现了严重
的信用危机。而市场经济在一定程度上就是信用经济，信用缺失就无法发展市场
经济，因此，要加强整个社会的诚信建设，建立适应市场经济的信用体系。“诚
信”建设，一方面需要从用正式制度来规范，但更应该注重非正式制度的建设。
虽然市场经济条件下，人被假设为经纪入是自私的，并且通过法律强制的正式合
约伟0度)维持他们之间的关系。但实际上许多交易是通过“自我执行”的非正
式合约或规则比如诚信等来完成的。非正式制度是在一定激励或约束机制作用
下，行为者个人或团体自我执行的隐含契约，即不靠外界强制力量才能执行的社
会约定俗成规则。这种规则的有效自我执行是靠道德力量和信誉机制来完成的。
因此，加强道德建设和信誉机制的建立成为非正式制度建设的关键。当然，就市
场秩序而言，道德和信誉机制约束的不只是市场交易主体，也包括市场的管制者，
即政府；而且政府的信用在市场规范中起更大作用。作为非正式制度的关键，诚
信在社会经济发展中起着至关重要的作用。诚信等非正式规则不仅影响一个社会
的经济发展，使追求同一目标的参与者共同行动，更有效率，而且还是摆脱市场
失灵和政府失灵窘境的桥梁。因此，充分发挥非正式制度及其实现机制诫信的作
用，成为走出政府管制“两难境地”以及企业个人诚信缺失的关键。
1．加强声誉制度的研究。国外经济理论界早已将“声誉”纳入经济分析的
范围，即所谓“声誉制度”理论，代表作者有Milgrom，NonIl，wbingast，Ⅺein，
Greif’Kando“等。
而国内还鲜有此方面的研究，实践上更是欠缺。应该在借鉴已有理论的基础
上，结合中国国情研究声誉制度的内涵、组织形式、建立的途径，及其对经济社
会的作用机理，为建立有中国特色的市场交易的“非正式制度”打下理论基础。
2．转变道德意识建设的方式，培育国民信用观念。我国是礼仪之邦，历来
特别注重道德意识等非正式制度在社会稳定中的作用。传统道德礼仪中的精华，
比如诚信等，对现代市场经济建设仍然有积极作用．应该继承和发展。但是，由
于中国没有经过发达的商品经济阶段，有些传统道德观念，比如将“利⋯义”
-39—
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第四章非正式制度建设
对立、“均贫富”、无商不奸等，与市场经济文化意识相冲突，应该破除。在传统
道德意识几乎被彻底破除，而新的与市场经济相适应的道德意识还缺位的情况
下，一些人直接将商品经济的“交换”和“自利”原则绝对化，作为道德准则，
以致出现了道德意识的危机，甚至错位，以“诚信”为“愚”，以“奸诈”为“能”，
老实人被视为能力低下，吹牛拍马、投机取巧之徒被视为“能人”。因此，在进
行道德意识建设时，应改变传统的“说教”，探索诚信等“道德理性”与“经济
理性”的结合点，在社会中形成自觉遵守公共道德规范的风气。
在规范的市场经济中，诚信不但是一种社会规范、社会公德，它于社会、于
组织、于个人都有经济意义。诚信是社会资本的组成部分；在一个秩序井然的社
会，如果一个组织(企业)拥有更多的诚信这种社会资源，这种社会资源就转化
为组织资本，为组织带来租金：个人的诚信品质会成为个人人力资本的一部分，
给个人带来经济收益。使人们认识至Ⅱ诚信、公德等能转化为“资本”，正是“道
德理性”与“经济理性”的结合点。
3．建立信用档案。世界许多国家都建立了个人和厂商的信用报告网络系统，
如美国的信用局(0陀dit Bufcaus)早在1860年就开始建立，到1988年，它拥有
1．33亿客户的信用信息。美国信用局的信息包括消费者信用信息系统、商业信
用报告系统。1971年美国还颁布了专门的公平信用报告法案，一方面用来规范
信用信息报告行为，另一方面表明政府对信用档案制度的正式承认。作为收集和
提供信用档案的非政府机构，信用局成为在人口众多、面积巨大的社会中最为标
准和广泛的现代声誉系统。我国应该考虑自己的声誉体系的建立方式，通过信用
档案激励和约束经济主体，达到自动抑制市场不规范行为之目的。
4．充分发挥行业协会等非政府组织的自律作用。自律组织由于具有信息的
优势，其对成员的监督成本小于政府管制。又由于组织成员的不良行为会影响整
个组织的声誉，损害组织其他成员的利益，组织有实施监督的动机。就成员个人
而言，可以分享整个团体的声誉，从中获益，因而有加入自律组织的积极性。从
其与政府管制的关系看，政府只要规范和激励自律组织，就能起到规范整个市场
的作用，事半功倍，节约管制成本。
自律组织作为非正式制度约束，其约束力不像正式制度那样具有“第三方”
强制性；但它通过组织内部的“排斥”和“惩罚”机制，仍然具有内部的强制力，
能起到正式制度无法替代的作用。当然，自律组织的作用存在二重性，它也可能
发展成为行业垄断组织，这就需要政府完善对其审核、注册等系统，加强对此类
组织的监管，发挥其积极作用的一面。我国也有房地产协会、学会等组织，但其
独立性受到过多限制，它们像政府机关一样有一定的行政级别，人们更多地把它
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究第9q章非正式制度建设
们看成政府组织的一种形式，将其工作人员看成政府官员，因而没有很好发挥其
作为非正式制度一部分的自律组织的作用。因此，除了鼓励新建一些自律组织外，
就是要完善现有自律组织，恢复其本来面目，真正发挥其非正式制度约束职能。
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究结论
结论
任何制度变迁和创新都是以既定的制度遗产为基本背景。由于非_i_F式制度安
排不象正式制度安排那样具有突变机制，而是一个长期渐进累积的过程。因此，
即使正式制度安排已经发生了变迁，非正式制度安排可能仍会顽强地发挥着作
用。对于像我国这样一个传统文化博大精深、历史文明灿烂悠久的大国，非正式
制度安排必定会在社会经济生活中发挥着极其重要的影响作用。我们的心智不可
避免地背负着几千年文明社会的传统，而且由于“失去传统会使我们一无所有”
”。因此在探索城镇住房制度变迁未来走向时，我们无法割断与历史的联系，同
样我们也无法割断与非正式制度安排的联系。
要想真正理解中国城镇住房制度变迁，尤其是城镇住房制度变迁的原因，就
必须研究其产生和演变的历史文化背景，并能从这种背景出发，选择合适的制度
创新方案。随着城市化进程的速度加大，中国各地民俗、文化的大融合以及中国
传统文化与西方文化的交融，文化表现出多元化的趋向越来越明显，因此，对非
正式制度分析就显得更为复杂了，其如何影响正式制度变迁就更是一个重大课题
了。
在非正式制度安排中，集权主义、意识形态、家庭主义等对城镇住房制度变
迁的影响无疑是巨大的，在现实条件下，我们唯一可取的态度是如何在既有的非
正式制度安排的框架上构建城镇住房制度创新的方案，以尽可能利用现有非正式
制度安排所提供的动力机制，减少制度创新的阻力，达到事半功倍的效果。
竹法里德扎科里亚：《文化决定命运一李光罐访谈录*，三联书店，1997年版，第210页
，42—
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．44．
中国城镇住房制度变迁中的非讵式制度研究后记
后记
时间真的过得很快，研究生三年的时光就要结束了，就要离开美丽的丽娃河
了。
写论文的时候，查阅了不少毕业论文，看到别人写的“出自”同一版本的后
记，语言干篇一律，有的甚至是同义反复，甚是好玩。想自己以后决不能这样，
如果这样，那宁愿不写。现在终于要写后记了，却突然语塞了，找不到词。看来
自己也难免要落入“俗套”了。
首先要感谢我的导师张永岳教授!恩师渊博知识的学者气度；孜孜不倦的教
导；敦厚宽广的长者风范；特别是淡泊名利的博大胸怀，令我受益匪浅，铭记终
生。
感谢华东师范大学东方房地产学院的各位老师。顾志敏老师永远都是那么和
蔼可亲，对学生关怀备至；陈伯庚老师学者风度让人敬佩，是个可爱的老人家；
龙胜平老师永远都是那么幽默诙谐，谢谢您给了我一次出书的机会；崔裴老师治
学态度严谨，感谢您我的教导；吴伟良老师永远都是那么精力充沛、善谈，谢谢
对我关心和指导；彭加亮老师永远都是那么严肃，一丝不苟：李岚老师还是那么
年轻，雷厉风行；李晶老师日本风情尤在，感谢您给我们有机会真正感受到国外
的研究；刘明珍老师永远都是那么匆忙，细致；还有孟星老师，丛培军老师，陆
开和老师⋯⋯谢谢你们给予我的指导、关怀、支持和帮助!
同时，还要感谢在这三年中一起学习、生活的各位同学和朋友的帮助，你们
让我的生活更加丰富多彩。
最后，特别感谢我的父母和家人，你们的关心和理解让我能够全身投入到学
习中，得以顺利完成毕业论文的写作，完成研究生学业。
不可遗漏的是，由于水平有限，错误和不足在所难免，恳请各位老师和学友
批评指正。
2006年5月于丽娃河畔15舍
中国城镇住房制度变迁中的非正式制度研究
作者： 周海平
学位授予单位： 华东师范大学
参考文献(38条)
1.参考文献
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3. 范志勇 中外城镇居民住房制度对比分析[期刊论文]-北方经贸2008(7)