ParK's 論文后花園

复旦大学
博士学位论文
最优银行规制制度研究
姓名：董红蕾
申请学位级别：博士
专业：政治经济学
指导教师：伍柏麟
20040425
摘要
本项研究是从规制经济学的角度研究银行规制的起源与演进。提出最优银行
规制的理论分析框架，以期对转型经济中的中国银行规制制度作出一个尝试性解
释。
本文分为两个部分。第一部分首先是围绕银行规制的基本问题一一为什么要
对银行实行规制，就规制经济学的一般理论和银行规制理论主要流派作了文献回
顾和评析。其次是运用古典经济学和演进博弈工具分析了银行规制的一般均衡与
动态博弈，银行规制的演进与变迁。运用契约理论和信息经济学构建了最优银行
规制理论分析框架，提出了最优银行规制的经济学含义，揭示了透明度、独立性
和弹性三维要素的最优银行规制制度特征。第三从政府失灵的角度讨论了对规制
者的监督，并分析了在不同信息结构下，监管体制安排对监管资源配置的影响。
第二部分是针对中国银行规制的一个理论应用和尝试性解释。考察了中国银
行规制体制的沿革，揭示了转型时期银行规制的演进特征与绩效，讨论了银行规
制绩效与市场化改革、银行体系稳定性之间的相关性，强调了法律制度与法律环
境的重要性，分别从宏观与微观层面探讨了转型时期中国银行监管制度优化与改
进的政策框架设计。最后提出了一个以效率优先为监管目标，以信息共享的开放
式多峰监管模式为组织架构，以激励相容为微观监管机制，优化与改进我国银行
规制制度的前瞻性与建设性思路。
关键词：银行规制制度经济学制度安排
分类号：F830．1
ABSTRACT
This dissertation presents an overview of a theoretic analysis of optimal banking
regulation．It examines the origin of the banking regulation and the process of its
evolution from the view of Economics of Regulation，and a：ttempts to account for
China’S banking regulation during its economic transition．
111is paper is consists of two parts，In part I，at first we provide all introduction of the
vaSt literature on the Economics ofRegulation and banking regula60n in terms ofthe
basic argument for why does a bank need to be regulated．Second,we discuss the
complete equilibrium and dynamic game of banking regulation，the origin and
evolution of regulation，using classical economics and evolutionary game theory．
We advance a theoretical analysis frame of the optimal banking regulation using
contract theory and information economics，characterizing the optimal banking
regulation by three factors．which眦transparency,independency and flexibility．
Then we argue regulations on the regulator from the point of government dilemma,
stress the arrangement of regulation rcsoRrce$collocate trader different information
structure．
Part II concerns about a theoretical use and an attempt explanation of Chinese banking
regulation．We study the evolution process of Chinese bank institution，discuss the
issues ofbanking regulation performance and banking system stability etc．，emphasize
the important of law enforcement simultaneously．We focus on the policy of
optimization and improvement of Chinese banking regulation in the view of
macroeconomies and microeconomics reSlXmively．In the end，we hold that the
banking regulation in China should target its aim for effficiency-based principle，
construct its organization as multi-peaks slructure on the basis of complete
information，and need to establish all incentive compatibility mechanism in order to
improve its performance in the future．
Key Words：Bank Regulation Institutional Economics Institutional Arrangement
最优银行规制制度研究
第一章导论
本项研究是从规制经济学的角度研究银行规制的起源与演进，提出最优银行
规制的理论分析框架。以期对转型经济中的中国银行规制制度作出一个尝试性解
释。
本文分为两个部分。第一部分首先是围绕银行规制的基本问题一一为什么要
对银行实行规制，就规制经济学的一般理论和银行规制理论主要流派作了文献回
顾和评析。其次是运用古典经济学和演进博弈工具分析了银行规制的一般均衡与
动态博弈，银行规制的演进与起源。运用契约理论和信息经济学构建了最优银行
规制理论分析框架，提出了最优银行规制的经济学含义．揭示了透明度、独立性
和弹性三维要素的最优银行规制制度特征。第三从政府失灵的角度讨论了对规制
者的监督，并分析了在不同信息结构下，监管体制安排对监管资源配置的影响。
第二部分是针对中国银行规制的一个理论应用和尝试性解释。考察了中国银
行规制体制的历史沿革，揭示了转型时期银行规制的演进特征与绩效，讨论了银
行规制绩效与市场化改革、银行体系稳定性之间的相关性，强调了法律制度与法
律环境的重要性。最后对转型时期中国银行监管制度优化与改进提出了一个具有
前瞻性与建设性思路的政策框架设计。在宏观层面，我们提出建立以效率优先为
监管目标、以信息共享的开放式多峰监管模式为组织结构、以激励相容的资本监
管要求为监管手段、以健全法律制度与法律环境为保障的制度安排。在微观层面，
我们建议从公司治理、市场约束和外部信用评级三个方面加大对商业银行的改革
力度，切实提高微观主体的经营效率。
1．1问题的提出和选题的意义
对银行规制的研究源于本人对中国银行业的长期关注与思考。过去20多年
来，市场化的改革取向和市场化的资源配置在我国经济体制改革中逐渐成为主
导，政企关系日益分离、银行内控制度相继建立、外部监管力度不断加强，但是
四大国有银行在国家巨额注资之后，其经营并没有得到实质性的改善，中国银行
业的资本金金不足依然如故，巨额不良资产有增无减。虽然其中的原因是多方面
的，但中国的银行体制，作为市场化经济改革的滞后者，所沉淀的历史包袱和制
度性缺陷对中国经济发展的制约已是有目共睹。一个稳定而低效的银行体系支撑
了改革开放后中国经济的高速增长，这对西方学者而言是不可恩议的。在一个以
政府强制力为主导，以国有银行垄断的银行体系为特征的转型国家，我们把研究
晟优银行规制制度研究
的视线投向政府与银行监管当局，试图通过对规制供给者的研究来解析在此进程
中规制者过去曾经起过和未来将会发生的作用，以此为视角来进一步认识中国银
行制度乃至中国整个金融体制的改革。我们期望能够通过对银行规制制度的研
究，寻求到一种理论解释，并找到一个解决的方案。我们认为这样的研究不但具
有理论意义，而且具有非常大的实践指导意义。
规制，作为一种公共产品，本质上反映的是政府与市场之间的关系。这一对
关系的理论渊源我们可以上溯到经济学鼻祖驱当·斯密的天才思想，在亚当·斯
密1776年出版《国富论》之前，对于政府问题的研究大多出自于政治和道德角
度。亚当·斯密首次在道德上确立了自利的合法性，开始从经济角度研究政府问
题，明确界定了政府与市场的关系，赋予了政府“守夜人”的角色1。亚当·斯
密对市场经济制度原理的解释，被誉为人类心智在十八世纪的最伟大的发现，从
此自由市场机制的经济自由主义成为经济思想的主流。但由于对斯密理论的片面
理解，新古典经济学家在政府与市场问题的分析中陷入了非此即彼的二元逻辑对
立：市场失灵是政府干预的理由，政府失灵又是市场存在的原因。19世纪40年
代以李斯特为代表的德国历史学派和新历史学派提出了政府干预经济的主张，认
为国家干预是弥补自由市场经济缺陷的主要手段，国家应该做那些既便个人有所
了解、但靠个人力量无法完成的那些事，如修建基础设施、制定专利法以及制定
有关生产力和消费的法规、实行贸易保护政策等。20世纪30年代以后，经济大
危机的爆发把凯恩斯主义的国家干预理论发挥到了极至，以福利经济学、凯恩斯
主义经济学、发展经济学为代表的政府干预理论进入鼎盛时期，经济学文献中充
满了对市场失灵的佐证，并据此赋予了政府越来越多的职能。20世纪60年代至
今，经济自由主义再度复兴，经济学家开始研究政府失灵和政策失效，主张以自
由市场机制和自由企业制度作为资源配置和经济发展基本1具，政府逐渐j毽出经
济舞台的中心。鉴于我们的研究主要基于规制经济学的微观分析框架，所以我们
在第二章《银行规制的理论与发展》中，侧重于对规制经济学和银行规制理论展
开文献回顾和综述。
本项研究主要围绕三个问题展开。第一，为什么要对银行实施规制?与其它
非银行金融中介相比，为什么银行要受到更加严厉的规制?第二，在理论上是否
存在最优银行规制?如果有的话，如何来界定、描述其特征?第三，如何改进与
优化我国目前的银行规制制度?对于中国银行规制体制，我们的分析框架是否具
有理论上的解释力和实践中的指导性?
当中国加入WTO的金融开放承诺时间表日益临近时，当金融对外开放与对
内开放成为不可阻挡的历史潮流时，中国的银行业，尤其是国有商业银行，用温
家宝总理的话来说面临的是一场“只许成功不许失败”的背水一战2。中国银行
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最优银行规制制度研究
业监督管理委员会成立伊始，便以一种积极的姿态投入到银行业的监管中，在监
管理念、监管目标3和监管手段4上都表现出了前所未有的新意与力度。这是一个
良好的信号，但它是否能够摆脱由初始条件决定的路径依赖，营造出一个商效而
稳定的银行监管体系和银行体系呢?这些都是作者所要探究，并将继续探索的。
1、2全文结构与研究方法
全文共分8章：
第1章：导论。这一部分主要提出本项研究的闯题，阐述选题的理论意义与
实践意义；介绍论文的结构与研究方法；最后说明了本项研究的研究范畴，陈述
了本文的主要刨新点。
第2章：银行规制的理论与发展。这一部分围绕为什么要对银行实施规制这
一基本问题，回顾评析了规制经济学一般理论和银行规制主要流派的思想贡献，
分析了银行规制的合理性与目标，界定了本文的研究范畴。
第3章：银行规制的经济学分析。这～部分主要是运用古典经济学和博弈工
具分析银行规制的供求关系和成本收益，提出了银行规制的短期均衡以及长期均
衡的动态性。分析了银行规制当局与单个银行、多个银行之间的动态博弈，探讨
了传统安全网的负面效应。
第4章：银行规制的动态演进。这一部分沿着中世纪以来银行中介的演进脉
络，分析了西方银行规制制度的演进过程与规制目标的变迁，解析了自由一规制
一放松规制一再规制的博弈特征。
第5章：最优银行规制。这～部分从契约理论和信息经济学的角度．构建了
最优银行规制的理论分析模型和框架，提出了最优银行规制的经济学含义，揭示
了以透明度、独立性和弹性为三维要素的最优银行规制制度特征。
第6章：对规制者的规制。这一部分从政府失灵的角度讨论了对规制者的监
督，并分析了在不同信息结构下，监管者之间的竞争制度安排对监管资源配置的
影响。引入了法律不完备假说，提出了在法治基础上，法治、政府和市场之间的
分权制衡约束机制。
第7章：中国银行规制制度的实证考察。这一部分通过对中国银行规制的体
制沿革和规制绩效的考察，揭示了我国银行规制制度的演进特征，讨论了银行规
制绩效与市场化改革、银行体系稳定性之间的相关性。
第8章：中国银行规制制度的优化与改进。这一部分从转型经济的现实出发，
应用我们的理论分析框架，分别从宏观与微观层面探讨了如何改进和优化我国银
行规制．从而实现最优银行规制的一个前瞻性与建设性思路。在宏观层面，我们
每优银行规制制度研究
提出建立以效率优先为监管目标、以信息共享基础上的开放式多峰监管模式为组
织结构、以资本监管要求的激励相容为手段、以健全法律制度与法律环境为保障
的制度安排。在微观层面，我们建议从公司治理、市场约束和外部信用评级三个
方面加大对商业银行的改革力度，提高微观经营主体的效率。
最后是全文总结。
本文在研究方法上运用了交易费用范式、博弈论方法和产业组织理论的结构
一行为一绩效范式，结合了实证研究、规范研究和比较研究方法。
1、3研究范畴和主要创新
本文选择把银行监管放在规制经济学的框架内进行研究，对于本文的研究范
畴，作者在此作出如下界定：
本文认为银行规制是一国政府或银行监管当局制定、并执行的直接干预金融
市场配置机制，或间接改变银行和银行产品消费者的供需决策的一般规则或特殊
行为。广义的银行规制应该包括两个层面，一是宏观层面对银行体系与市场的强
制性约束、控制与监督：二是微观层面对银行机构的市场准入、业务和资本要求
等各项活动实行的监管。本文对银行规制的研究基于广义的涵义。相应地，对应
这两个层面的功能承担者分别有银行规制者(银行规制当局)与银行监管者(银
行监管当局)，但考虑到现实的复杂性，在研究中，我们对“银行规制者”与“银
行监管者”这两个名词不作特别的区分，它们具有相同的指征，除非另有说明。
其中“银行规制者”这一名词主要用于理论探讨，“银行监管者”这一名词主要
用于对现实的考察分析。
本文的主要创新是：
1、与国内同类研究相比，本文以最优银行规制制度为切入点，深入探讨了
银行规制的基本理论问题，在研究的视角上具有新意。在作者所知的范围内，国
内目前尚无此类系统研究。
2、本文运用了契约理论和信息经济学的方法，构建了最优银行规制的理论
分析框架，界定了最优银行规制概念，揭示了以透明度、独立性和弹性三维要素
构成的最优银行规制制度特征。
3、本文应用最优银行规制的理论分析框架，从宏观与微观层面构建了转型
时期中国银行监管制度优化与改进的政策框架设计，提出了一个以效率优先为目
标，以信息共享的开放式多峰监管模式为组织架构，以激励相容为微观监管机制
从而提高我国银行监管绩效的前瞻性与建设性思路。
4、从监管者竞争韵经济学角度和为未来金融体制改革预留空闯考虑，本文
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最优银行规制制度研究
提出了一个信息充分共享基础上的开放式的多峰监管组织结构模式，以适应不断
变化和发展的金融经济环境。通过监管者之间的有效竞争降低监管成本，强化监
管者之间的横向监督，提高监管的效率。
5、通过对市场化进程中银行规制绩效的分析，本文提出转型时期我国银行
监管应以效率优先为监管目标，致力于维护一个高效率的银行体系，让问题银行
及时退出市场，以传统安全网为防线的银行监管架构将最终加剧银行体系的不稳
定。
注释：
1亚当斯密，《国民财富的性质和原因的研究)．北京，商务印书馆，1997年。
22004年3月14日十届全国人大二次会议在北京闭幕。会后国务院总理温家宝在人民大会
堂一场会输见不中起外的记实者践。并只回能答成记功者，不提能问失时败指(资出料，来目源前：进—h行tt的v'国J／有fi商nan业ce银—行．s改in革a．是co“m．背c水n)。一战”，是
3中国银监会的监管目标是通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审
慎了解有；效努的力监减少管金，融增犯进罪市(资场料信来源心：；—通ht过tv宣：／传／教ww育w—工．作cb和rc．相a关,ov信．息cn披)。露，增进公众对现代金融的
’中国银监会提出了良好监管的六条标准：良好监管要促进金融稳定和金融创新共同发展：
要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力；对各类监管设限要科学、合理。有所为，
有所不为，减少一切不必要的限制：鼓励公平竞争、反对无序竞争；对监管者和被监管者都
要实施严格、明确的问责制；要高效、节约地使用一切监管资源(资料来源：h堑：
／／www．cbrc．gov．cn)。
S
最优银行规制制度研究
第二章银行规制的理论与发展
商业银行作为经济体系的一个重要组成部分，自其诞生以来就受到与众不同
的关注。银行中介的功能与作用一直是金融理论的重要分支，但另一个值得关注
的问题是，伴随自由银行制度终结而产生的中央银行制度以及银行规制与监管制
度。对于这些问题的思考与争论持续了几百年，在经济学的王国里可以追寻到经
济学的鼻祖亚当·斯密，从规制经济学的角度则有卡恩、斯蒂格勒等代表人物。
本章的目的是根据本项研究的主题，围绕为什么要对银行实旄规制这一基本
问题，对银行规制的理论渊源和主要流派进行深入广泛的文献回顾和思想探源，
提出本文对实施银行规制的合理性与目标的分析，同时界定了本文的研究范畴。
2．1银行规制理论溯源
银行规制理论是金融规制理论的一个重要内容，也是金融规制理论的发端。
作为一种与市场自发运动相对应的政府行为，银行规制的起源很自然地与经济学
的一个基本范式一一“看不见的手”联系在一起。关于“看不见的手”的争论持
续了几乎整个20世纪，并且在很大程度上主导了经济学以及经济学主流学派的
兴衰更替，而银行规制理论的演进正是在这一背景之下进行的，在这些浩瀚的文
献中我们努力寻找其发展的轨迹。
银行规制的微观理论始于规制经济学。作为--f]应用微观经济理论探讨在管
制性的限制条件下独占厂商如何配置资源、如何决定产量和价格的学科，规制经
济学在上个世纪70年代得到了广泛的关注，但早期的经济学文献只是对某一特
殊产业或一组产业的价格与进入规制展开研究，如对公用事业(电力、管道)、
交通(公路货运、铁路、航空)、金融(证券、保险、银行)和通讯等产业。1971
年卡恩(Kahn)发表的《规制经济学》一书成为第一部系统介绍规制经济理论
的专著，此后芝加哥大学的斯蒂格勒(QJ．Stigler)和波斯纳(R．A．Posner)等人
开始把注意力从研究市场失灵转向决策的具体过程，特别是公共政策的制定过
程，规制理论进一步扩展到福利经济学、公共财政学、不确定条件下的决策科学
等领域。
法学和政治学也分别对规制进行了广泛的研究，法学文献侧重于司法、执法、
市场规则和行政程序的研究，政治学文献则侧重于政策形成和执行政治及行政作
用研究。
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最优银行魁制制度研究
2、1、1规制的涵义
规制(regulation)1，按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的定义，是指“国
家以经济管理的名义进行干预”：。
卡恩(1970，1971)在对公用事业规制研究的基础上，指出规制“作为一种
基本的制度安排，是为了维护良好的经济绩效，其实质是政府命令对竞争的取
代”，是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，如进
入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应
尽的义务的规定”3。
斯蒂格勒(197I)把规制的范围扩展到包括公用事业、以及对要素市场、货
币的筹集与支付和商品生产销售的公共干预等所有公共与私人关系中，指出规制
“作为一种法规，是产业所需并为其利益所设计和操作的”，是国家“强制权力”
的运用，这一定义被学界广为接受。
植草益(1992)认为“对微观领域的广义的公共规制，是社会公共机构依照
一定规则对企业活动进行限制的行为”4，他把公若规制分为间接规制和直接规
制两类，其中前者是针对垄断行为，不公正竞争及不公正交易行为而制定的各种
法律法规。后者又被细分为针对具有自然垄断性质或存在信息偏缺产业的各种行
为所作出的经济性规制和针对外部性、有害物品、污染和产品安全性而作出的社
会性规制。
丹尼尔·史普博(Daniel ESpulber，1999)从资源的市场配置。消费者与企
业因管制而发生的互动关系等角度扩展了规制的定义，提出规制是“由行政机构
制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一
般规制或特殊行为”。
在法学文献中，规制被认为是“规制者的判断对商业或市场判断的决然取代”
(Gelhom&Pierce，1980)5，政府的产业管制仅仅是对众多私人经济力量实行
法律控制的一种形式。
政治学文献强调了规制决策的政治与行政，认为针对私人行为的规制政策是
从公共利益出发而制定的。Ripley&Franklin(1986)把公共规制政策分为“竞
争性”和“保护性”两类，前者主要指政府机构对特许权或服务权的分配，后者
主要指通过设立一系列条件控制私人行为而达到保护公共利益的政策。
2、1、2传统规制理论
传统规制理论主要研究规制产生的原因，其流派主要有公共利益理论、部门
利益理论和规制俘虏理论。
晟优银行规制制度研究
公共利益理论(Public IntereSt Theory ofRegulation)主张政府规制是对市场
失灵的一种回应(URon，1986：Breyer，1990；Majone，1990；Weidenbaum 1995：
植草益1992)，该理论曾一度被视为规制经济学的正统理论，认为由于自然垄断、
外部效应和信息不对称等市场失灵现象的存在，从公共利益出发的政府规制可以
纠正市场失灵，提高资源配置效率，增进社会福利，是对社会公正和效率需求所
作出的有效和仁慈的反应(弗朗茨，1993)。譬如，在自然垄断情况下，对厂商
实行生产进入规制符合生产效率的要求．要求厂商制定社会最优价格的价格规制
符合资源配置效率。当存在外部性时，增加对负外部性的税收征收，就有可能产
生倾向社会偏好的资源配置状态。公共利益理论隐含了何处有市场失灵，何处就
需要政府干预的假设，使得政府规制的潜在范围无限化，而且无法对规制产生的
时间、如何实现社会净福利的潜在追求等问题做出解释。19世纪以来的美国规
制史表明，规制并不必然与外部不经济或垄断市场结构存在相关性(Posncr，
1974)，乔治·施蒂格勒和克莱尔·弗瑞兰德对1912—1937年期间对美国电力事
业价格规制的效果研究表明规制对价格并不具有明显的下降效应(斯蒂格勒等，
1962)。阿顿的次优理论(TheoryofSecondBest)指出在某些因为自然垄断或必
须提供公共产品的重要部门中，零星地制定一些能够确保竞争得以运行的规制政
策，并不一定会使资源配置达到竞争限制下的最优化，反而会使经济背离这种最
优化，使规制不能真正符合公共利益(阿顿，1986)。因此，以市场失灵和福利
经济学为基础的公共利益理论，其理论根基显得过于狭窄。
部门利益理论(Sectional InterestTheory ofRegulation)是由斯蒂格勒在1971
年发表的《经济规制理论》中首先提出的，波斯纳(1974)对该理论作了进一步
的阐述。该理论认为制定政府规制的立法机关或政府规制机构只代表某一特殊利
益集团的利益而不是一般公众，政府规制作为一种制度，是产业所需要并为产业
利益服务而设计和实施的。斯蒂格勒构建了一个以工商企业(或消费者)为需求
方．政府为供给方的供求分析框架，首次用标准的经济学分析框架来解释为何存
在政府规制。部门利益论对规制产生的原因提供了一种新的理论解释，但经济学
家在对规制史的研究中发现规制总是对生产厂商有利，总是代表产业部门的利
益，由此催生了规制俘虏理论的产生。
规制俘虏理论(Capture Theory ofRegulafion)是部门利益理论的一个直接扩
展，并在公共选择理论(Theory ofPublic Choice)中得到了进一步的应用。该理
论认为促使政府进行规制的是规制对象本身，或者是其他有可能从中获利的人。
无论规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际上是被该产业“俘虏”
的结果，规制提高的是产业利润，而不是社会福利(斯蒂格勒，1971)。政府规
制与其说是为了社会公共利益，不如说是特殊利益集团寻租的结果，它给社会公
8
摄优银行规制制度研究
众带来的一些好处只是规制的意外结果，而不是最初的初衷。该理论指出随着时
间的推移，政府(立法者)会被产业所俘虏，监管机构(执法者)也会最终被产
业所控制，并且越来越迁就于产业的利益而不是保护公共利益。规制俘虏理论引
发了上个世纪70年代英美国家要求放松规制(Deregulation)的反政府规制运动，
以抗议政府规制过程中的寻租与设租行为。但是规制俘虏理论依然没有从理论上
对规制为何总是被产业控制和俘虏，而不是被消费者、劳工组织等其它利益集团
所控制的现象做出解释。
2、I、3现代规制经济理论
着眼于规制的动态均衡过程和规制的经济学分析这一发展脉络，现代规制经
济理论认为传统规制理论只是一种假设或对规制经验的陈述，开始潜力探讨不同
利益集团的福利因规制而得到不同改善的现象，产业规制与放松规制的动因。
以S B P模型为代表的规制均衡理论是现代规制经济学的一个主要贡献。施
蒂格勒(Stigler)、佩尔兹曼(Sam Pcltzman)、贝克尔(Owy Becker)(简称SBP
模型)在对前人不断修正的基础上，分别提出了各自的规制均衡模型，发展了现
代规制经济理论。佩尔兹曼(1976)从市场失灵、政府规制结果的预测和政府经
济规制的有效性等方面更加全面地阐述了规制俘虏理论。认为规制有利于具有组
织优势的利益集团，是以牺牲大集团的利益为代价来保护小的利益集团的。贝克
尔(Becket)规制政治均衡模型则从利益集团之间的竞争角度提出了规制倾向于
增加具有较大影响力集团的利益。对利益集团理论的最早阐述来自奥尔森的集体
行为的逻辑(109icofcollectiveaction)学说。奥尔森(1965)提出了著名的“集
团规模”命题：利益集团规模越小，其成员就越有积极性采取某种手段去影响政
府的监管。佩尔兹曼(1976)和贝克尔(1983，1985)分别建立并完善了“完全
信息下的投票模型”，证明了产业部门比消费者更有积极性去影响政府决策的重
要命题。
施蒂格勒模型强调了生产者能赢的观点。他认为“经济规制的中心任务是解
释谁是规制的收益者或受害者，政府规制采取何种形式和政府规制对资源分配的
影响”(斯蒂格勒，1971)，实证研究表明“受规制产业并不比未受规制产业具有
更高的效率和更低的价格”(斯蒂格勒，1962)。他认为在社会经济活动中存在三
种经济环境，一种是竞争性结构环境，在这一环境中各参与方虽不需要支付构造
环境的成本，但收益较低，只能获得竞争性报酬。第二种是卡塔尔组织或类似团
体，在这一环境中参与方虽可取得较高收入。但需要支付此类组织的发起成本和
运行成本。第三种是寻求政府管制，在这一环境中参与方能获得保护性收入，但
必须向政府规制的提供者(政党或政府官员)支付成本，如提供选票、活动经费
最优银行规制制度研究
和竞选经费等。一个产业或一个利益集团的成员会在效用最大化目标的前提下，
通过成本收益比较来选择自己的经济活动环境。如果选择第二种或第三种，必然
会对其它相关利益集团(如消费者)的利益造成威胁，而对方也会按上述原则作
出相应的抉择．这样整个经济环境就由不同利益集团的博弈结果决定。政府管制
作为一种特殊的商品，成为具有不同供求条件的利益集团博弈中的一个变量，也
即成了经济系统的一个内生变量。
国家作为规制的供给方，拥有任何公民无法分享的独特资源一一强制权，并
使国家成为被产业利用的对象。产业凭借国家的强制权可以谋求到下列好处：政
府直接的货币补贴；通过控制许可证数量、保护关税等办法限制新的竞争者进入；
干预影响该产业的替代物和互补物；当受管制产业的厂商数目较多时，通过政府
的强制权来维持价格歧视，固定价格等。在斯蒂格勒的模型中，由于生产者数量
比消费者少，组织成本低，生产者因规制带来的收益增加高于强加给消费者的人
均损失，因而生产者比消费者具有更强的行动激励，对立法过程的影响力也大大
强于消费者，所以规制的最后结果必然有利于生产者。
佩尔兹曼模型阐述了生产者和消费者都能赢的观点。该模型研究了政治支持
函数最大化时的价格问题，提出有组织优势的利益集团由于能够提供更大的政治
支持，能够从规制立法中获取更多的收益，因此规制有利于具有组织优势的利益
集团，不论是生产者还是消费者。由于利益集团的行为受个体成员欲望的驱动，
利益集团的规模越小，“搭便车”的可能性就越小，个体成员行动的激励就强(奥
尔森，1965)。所以在规制政策的立法过程中，往往是效率高的小规模利益集团
占上风，小的利益集团比大集团更易组织，能比大集团表现出更强烈的规制偏好。
因此，规制倾向于以牺牲大集团的利益为代价来保护小的利益集团。
佩尔兹曼模型假定，某立法者具有不同的无差异曲线，分别代表产生不同政
治支持下所有价格和利润组合，无差异曲线的斜率为正。设M(P，n)表示政
治支持函数。P表示价格，Ⅱ表示产业利润。当价格较高时，消费者的政治反对
增强，因而lvi(P，Ⅱ)随之减小，当产业利润增长时，M(P，m)随之增加。
n(p)表示利润是价格的函数(见图2--1)。
图2·1表明如果想获得同等的政治支持，价格较高(消费者支持减少)时的
利润必定较高(产业支持增加)，规制的最优价格P(即以利润等于“(p)为
限制条件获得最高政治支持时的价格)，设定在位于利润为零时的竞争性价格P。
与产业利润最大化的垄断价格P。之间，而不是使产业利润最大化得以实现的价
格上。佩尔兹曼的结论表明最有可能被规制的产业是那些具有相对竞争性或具有
相对垄断性的产业，在竞争性产业中生产者将从规制中大量获益，而在垄断性产
业中消费者将从规制中获益，对长途电话、电力等垄断性产业和农业等相对竞争
10
最优锻行规制制度研究
性产业的规制实践验证了这一观点。
圈2一l■优托翻醺角：■尔越曼覆罂
贝克尔政治均衡模型考虑了利益集团之间的竞争压力，指出规制活动是由各
个集团的相对影响来决定的，规制的结果是提高了更有势力或更有影响力的利益
集团的福利。在假定其他集团选择的压力水平条件下，各集团会选择使其福利最
大化的压力水平，其大小取决于集团内成员的数目以及使用资源的数量。由于较
大的压力会耗费集团较多的资源，每个集团都不想提供过多压力，但如果一个集
团运用的压力较小，其它集团的影响就会变得很大。考虑到运用压力的收益和成
本，每个集团都存在一个最佳的反应函数，当两个集团都没有动因改变其压力水
平时，便形成政治均衡。政治均衡点由两个晟佳反应函数的交叉点来确定，在这
点上两个利益集团同时施加最优压力水平。由于各利益集团为影响政治程序所作
的竞争耗费了大量经济资源，所以政治均衡并非帕雷托最优。
假定有集团1和集团2两个利益集团，集团l获得的财富转移依赖于它施加
给立法者或规制者的压力(价格P1)和集团2施加给立法者或规制者的压力(价
格P2)。集团1的较大压力与集团2的较小压力表明集团1对政治程序更有影响，
能获得更多的财富转移。W1(P2)是集团1的“最佳的反应函数”，表示相对于
集团2而言集团l的最佳压力水平，如果集团2预期运用P2的压力，则集团1
的最优压力水平为V 1(P2)。集团2施加的压力越大，集团l的影响越小，集团
l会运用更多的压力以抵消集团2较大的压力以寻求最优的均衡点。这意味着Ⅵ
1(P2)会随P2的上升而上升(见图2—2)。当两个集团都没有动因改变其压力
水平时，便形成政治均衡。假定集团2运用压力P2。Pl为集团1福利最大化的
压力水平；集团1运用压力P1，P2为集团2福利最大化的压力水平，则(P，，
P2)即为政治均衡点。政治均衡点由两个最佳反应函数Vl(P2)和w 2(P1)的
交叉点来确定，在这点上，两个利益集团同时施加最优压力水平。
最优银行规制制度研究
田2—2敢曾均暂，及克尔横皇
以政治均衡理论为基础，贝克尔得出一个重要结论：当规制产生的边际净损
失增加时，规制活动的数量将减少。这一结论支持了受市场失灵影响的产业(其
规制的边际净损失相对较低甚至为负)更有可能被规制的观点。
SBP模型开创了现代规制经济理论新领域，但这些理论模型对利益集团如何
控制立法者和规制者等问题未作深入的探索，以芝加哥学派(StiOer’Peltzman&
Becket)和弗吉尼亚学派(Tollison&．Iulock)为代表的利益集团理论虽以利益
集团的行为作为主要研究对象，但因过于注重监管市场“需求方”的分析，而忽
略了对“供给方”，即监管当局的研究。
以萨缪尔森和斯蒂格利兹为代表的微观规制理论，从放松规制的角度来研究
经济规制。作为自由经济范式的推崇者．萨缪尔森和斯蒂格利兹认为，在微观经
济领域只要市场机制得以充分发挥作用就能实现经济资源的帕累托最优配置，主
张放松管制，引入竞争，为微观经济创造一个公正、公平、合理有效的市场竞争
环境，从而提高经济效益，促进技术进步。针对市场失灵，萨缪尔森(1994)指
出对微观经济实行规制的目的是防止垄断或寡头垄断滥用市场力量，纠正诸如污
染之类的负外部性问题和信息不完全6，实现帕累托改进。对垄断产业的规制产
生了两大弊端，一是“垄断租金”，由于既得利益集团的存在，新的竞争者不得
不把大量资金浪费在“寻租”活动中。二是由于缺乏竞争与“寻租”活动的存在，
削弱了企业的技术创新动力，整个产业所受的经济规制程度会远远超过自然垄断
状态，反而强化了垄断。斯蒂格利茨(1997)认为对自然垄断企业的价格规制，
虽然能使企业在获得正常报酬的同时以最低价格提供最多的产量，最大限度地接
近于完全竞争状态，有效限制自然垄断者溢用市场力量，但由于平均成本的递减
性，引入竞争还是可行的，而且“不论竞争怎样不完全，总比管制更好”7。
放松规制浪潮并没有从本质上解决规制经济理论中规制者与被规制者信息
n
．如．以．如
．如
最优银行规制制度研究
不对称的问题，如何在自然垄断产业实现利润最大化的同时。又能尽可能地实现
消费者福利的最大化，以拉丰(Laffont)与泰勒尔(Tirole)为代表的激励性规
制理论把现代规制经济学推向了颠峰。其中兰格(Lange，1936：Lieberrmann，
19621等学者把激励直接引入到社会主义计划经济的理论：以阿罗(Arrow，1951)
为代表的社会选择理论，强调在集团决策规则的确立中，必须存在能够准确地表
明个人偏好的激励机制理论。新规制经济学把信息约束引入规制问题中，认为规
制是一个信息不对称下的委托代理问题，从激励相容的角度，根据规制者目标(消
费者剩余与企业利润之和最大化)与被规制目标(利润和补助之和最大化)相一
致的原则，提出了规制者给予被规制企业与消费者剩余相等的补助方案(Loeb&
Magat，1979)。Laffont＆Tirole(1993)指出由于存在不对称信息，效率与信息
租金的选择会呈现出两难状态，若要获得效率，就必须把信息租金留给企业，而
信息租金会带来社会成本。因此，虽然规制可以防止企业获得垄断利润，但是必
须付出效率的代价，所以为了得到最好的规制政策，政府必须要尽可能地利用企
业的私有信息，实现企业的自我选择(Vogelsang＆Finsinger，1979)。Littleehild
(1983)通过对无规制、最高报酬率、与产量有关的利润上缴、利润上限和地区
性税率缩减等五种规制方式在防止垄断、效率与创新、规制负担、促进竞争和股
权收益等五个方面的比较分析，得出了建立在价格上限基础上的激励性规制最优
的结论。Crew&Kleindoffer(1986)通过对报酬率规制、激励规制、公共企业、
特许权拍卖和无规制等五种方式在效率属性、公平属性和交易成本属性三个方面
的比较，同样得出了激励性规制最优的结论。特许投标竞争(Demestz，1968)、
区域竞争或比较竞争(Shlei角r’1985)、社会契约制度或成本调整契约(Joskow＆
Schmalenace，1986)、价格上限规制(Littlechild,1983)等激励性规制理论，在实
践中得到了有效的应用，如20世纪80年代在美国电力事业部门中厂泛实行的社
会契约制度。
2、2银行规制理论的发展
现代规制经济理论的发展促进了金融规制理论的兴起，金融中介功能又决定
了金融规制理论是始于银行规制理论，并以银行规制理论为核心的。针对为何要
实行银行觌制、银行规制的组织结构演变等问题，银行规制理论逐步得到了发展。
但遗憾的是，迄今为止对银行规制的研究还没有一个较为系统的、有较强解释能
力的理论基础，不同理论只是从某一方面对银行规制与监管问题进行论述，且散
见于各种刊物。我们在此选取几个与本项研究相关的理论流派进行回顾评析。
晟优银行规制制度研究
2、2、1单个银行与银行体系的内在脆弱假说
单个银行与银行体系的内在脆弱假说认为商业银行天然的内生脆弱性放大
了银行的风险，引起了系统的内在不稳定性，因而需要对银行的经营行为进行规
制(Minsky，1982：Cypher，1996；KxegeI，1997)。
从理论上讲，单个商业银行的正常运作需具备两个条件：一是存款人对银行
有足够的信心，二是商业银行对借款人的筛选与监督是高效率的。由于银行业务
的“借短还长”和高负债特征，以及银行与社会公众之间形成的广泛债权债务关
系，使得单个商业银行在经营过程中容易因市场失灵产生经营困难，难以避免先
天的内生脆弱性。约瑟夫·斯蒂格利茨和米什金(1991)运用信息经济学从外部
效应和信息不对称的微观角度解释了单个银行在经营过程中的脆弱性。银行经营
中存在的信息不对称8及其所带来的逆向选择(Adverse selection)9道德风险
(Moral hazard)10偷懒(shirking)与机会主义(opportunism)“行为，放大了
银行的外部负效应，使单个银行的信贷安全边界日益下降，经营风险扩大。可见，
所谓金融危机就是一种因逆向选择与败德行为问题变得过于严重以至于金融市
场不能够有效地将资源配置到那些拥有最高生产率的投资项目而导致的金融市
场崩溃(米什金，1991)。
对银行体系内在脆弱性的研究其实始于马克思的银行信用危机周期说。通过
对资本主义社会商品和资本运动规律的剖析，马克思指出周期性经济危机是资本
主义制度的痼疾。由于借贷资本和现实资本在积累方向上的不一致，两者常常处
于背离状态。在萧条阶段，随着生产萎缩和库存增加，现实资金占用增加，而企
业开工不足又造成商业信用紧缩和对借贷资本需求的减少。在复苏和繁荣阶段，
市场逐渐得到恢复，商业信用不断扩张?商品交易Fj渐频繁．借贷资本积累不断
扩大，现实资本也隧经济的繁荣增加。在危机阶段，多数企业因经济环境的恶化
而纷纷停产和倒闭，货币资本沉淀在商品生产阶段不能正常回流，商业信用和银
行信用极度萎缩，个别银行出现倒闭，并由此引发金融危机。马克思进一步指出
金融危机是周期性经济危机的结果，银行体系加速了私人资本转变为社会资本的
进程，银行家的趋利性、虚拟资本运动的相对独立性为银行信用崩溃创造了基本
条件。美国制度经济学派的创始人凡勃伦(Ⅵlbl髓．T)也认为资本主义经济的发
展最终导致了社会资本所有者的缺乏，经济系统产生了一种内在的周期性动荡力
量，而这些力量又都集中于银行体系。
明斯基在《金融不稳定假说：资本家生产和经济行为》(1982)和《稳定不
稳定的经济》(1986)两书中分别对金融体系内在脆弱性问题进行了系统的阐述，
提出了“金融脆弱性假说”。该假说以资本主义繁荣和萧条的长波理论为基础，
指出一个经济体的金融脆弱性是由该经济体的清偿力、为完成未清偿的债务需要
晟优银行规制制度研究
借款的企业比率、企业的债务资本比率、短期债务占总债务的比率等因素所决定
的。私人信用创造机构特别是商业银彳亍和相关借款人”的内在特性使得其不得不
经历周期性危机和破产浪潮，银行部门的困境被传递到经济体的各个部门，经济
繁荣成为金融动荡的种子。在繁荣初期，大部分借款企业是安全型的抵补性企业，
随着企业预期收益上升，生产经营规模开始扩大，企业过度投资行为增加，投机
性借款企业和高风险借款企业增多，部分投资者开始放弃原先的谨慎融资原则而
追求冒险的市场扩张活动。随着市场投资情绪进一步高涨和信贷需求的扩张，短
期利率上升带动了长期利率的上升，短期现金流赤字转化为长期现金流赤字，金
融资产的现值逐渐下降，投资变得无利可图。冒险融资者的财务状况出现恶化，
违约和破产事件相继发生，正常的资金循环被打断。过度投资下的信贷市场开始
出现泡沫，整个金融体系的脆弱度提高。当经济进入衰退时，生产部门供求失衡，
企业违约现象普遍，信贷资金链断裂，金融资产价格泡沫破灭，个别金融机构出
现破产，金融体系不稳定性加剧，全局性的金融危机就不可避免。明斯基用代际
遗忘”、竞争压力14和市场主体的非理性行为来解释金融脆弱的内生成因。
金德尔伯格(1979)继承并发展了明斯基的学说，从金融市场非理性行为所
导致的资产价格过度波动来进一步分析金融体系的脆弱性。多恩布什(1976)汇
率超调理论指出在浮动汇率制度下，某种初始的外部冲击会使资产的价格和商品
的价格出现过度反应，两者调整速度的不一致，会导致汇率的过度波动。在开放
经济下，货币市场、资本市场和外汇市场等金融市场的高度关联性，使得任何～
个市场的资产价格变化都会造成整个金融市场的多米诺骨牌效应。
金融体系的脆弱性也会在企业和居民过度负债时出现，尤其在经济繁荣时
期，当股票市场和房地产市场出现过热时，财富效应和市场预期又会导致过度投
资和过度繁荣，过度投资降低了企业的盈利能力，过度繁荣降低了银行经营蛊勺安
全边界，加剧了金融体系的脆弱性。20世纪90年代日本金融业就陷入了这种困
境，政府虽然采取了众多的化解措施(RamamRamaBwan，2000)，但至今仍难
以摆脱经济萧条的阴影。
迸一步的研究还发现造成银行脆弱性和传染性的根源是不完备信息下存款
人与银行之间、银行与银行之间的不完全契约。存款人和银行之间的契约只载明
了存款人在一定时期内对存款与利息的要求权，以及银行在约定的时间内承担偿
还债务和支付利息的责任，并没有对银行因经营失败可能造成的各种违约责任作
出明确规定。显然，这种债务契约是不完全的。当银行经营出现问题时，存款人
对他的预期收益难以确定，根据先到先偿还的原则(Diamond&Dybvig，1983)，
存款人的最优行动就是抢先到银行提款，结果产生银行挤兑。如果契约是完全的，
就可以避免银行挤兑的风险。
晟优银行规制制度研究
2、2、2银行中介理论
在研究银行规制之前，我们总是心存一含疑问，那就是为什么银行会成为规
制之矢?因为在现实中我们看到这样一个事实，与证券业、保险业等非银行中介
相比，银行受到了更加严厉的规制。为什么要对银行实施更严厉的规制?银行究
竟有什么特殊性呢?在近百年来的时间长河中，银行究竟发生了哪些变化，正在
发生哪些变化?我们试图从银行中介理论的角度来求证银行为什么是重要的，对
银行的规制为什么是必需的。
银行通常被定义为从事吸收存款和发放贷款的机构，通过资产、负债业务提
供流动性服务，同时管理支付系统。对银行提供流动性服务功能的强调起源于
Bryant(1980)、Diamond&Dybvig(1983)的创造性文献中，这些早期的文献
指出从事存款吸收和长期项目投资的银行能为消费者跨时期的不确定性提供流
动性保险。因为项目投资具有非流动性，银行允许存款人集合他们的资源并间接
投资于高收益率的项目，从而增加了消费者的价值。但是，银行在执行短期负债
与长期资产的转换时非常容易产生挤兑风险，导致存款人失去信心从而引发银行
危机。这些模型通过两个纯粹的战略均衡描述了银行中介从良性均衡向挤兑恶性
均衡转换的过程，银行极易受到挤兑这一特性使得银行受到了较多的监管。
还有的文献从信息不对称的角度来寻求对银行特殊性的解释。我们已经了解
银行的基本功能在于它通过信用中介和支付中介同时沟通借款人和贷款人的资
产组合偏好，其中借款人希望突破自有净资产额的限制，扩张其持有的实物资产
(存货、不动产、厂房设备等)；贷款人希望将部分净资产以违约风险小，币值
稳定的资产形式持有。在信息完全条件下，资金盈余者可以自行判断潜在的借款
人是否值得信任，是否能产生预期的效益，到期本息的偿还是否有保障。但金融
市场中严重的信息不对称和不完全产生了逆向选择和道德风险，加剧了公众预期
的不确定性”。由于借款人拥有比贷款人更多的信息，银行出于贷款人职责必须
监督借款人的活动，包括事前对投资项目的筛选，事后对投资项目现金流的确认。
从这一角度出发，银行被视为是一种监督成本较为经济的机构，如果没有银行，
个体借款人的监督成本必然会产生重复，所以银行充当受托监督人可以实现监督
成本的规模经济。Diamond(1991)，Greenbaum(1989)对银行一一借款人关系
建立了模型分析，指出由于银行在收集客户特定信息方面的优势，使得银行可以
有利的条件下向客户放款。对于银行为什么同时从事吸收存款和发放贷款的业务
活动，Calomiris和Kahn(1991)认为活期存款是一种确保银行经理人按照存款
人利益从事活动的承诺机制。如果对银行经理人没有监督的话，那么他们就有动
机利用这种信息谋取私利，而活期存款这种机制所具有的挤兑威胁会约束经理人
并控制他们的行为。Kashyap等(1999)对此现象提供了另一种解释，他们认为
16
虽优银行规制制度研究
运用合同或信用限额的贷款和吸收存款是银行执行相同原始功能的不同方法，都
是为了提供即时的流动性，两种业务活动可以产生协同效应。
当大量分散的存款人(最终债权人)把资金集中于某一银行，事实上就选择
了一个代理人，建立了委托代理契约。由于信息不对称，不完全信息的第一个结
果是产生市场失灵。一方面存款人不能确知银行行为的理性、谨慎和安全，难以
掌握代理人的财务状况和经营管理水平，区分高流动性银行与低流动性银行。而
且从风险偏好的角度看，选择银行的存款人一般都是风险中性或风险厌恶者，一
旦存款人对代理人产生信任危机，出现挤兑现象，存款人就会以不完全的信息对
银行的风险作出判断，对其它具有良好清偿力的金融机构的信誉也产生怀疑，并
造成恐慌性挤兑，从而导致银行体系、整个金融体系的系统性风险。另一方面，
银行面对大量的、分散的存款人，难以把握存款人的流动性偏好，并对紧急情况
下的大量提取款项的行为作出准确预测和反应。银行面对借款人，由于搜集和识
别信息的困难，对借款人的筛选和监督的成本更高。银行家通常用借款人过去的
信用记录和借款人鼓吹的项目预期收入来进行信贷决策，在经济繁荣时期，借款
人的还款能力得以保障，信用记录不断改善。银行信贷的安全边界日益下降，一
旦市场环境变化或整个经济出现逆转，信贷风险就会暴露，大量的不良贷款就会
产生。银行中介的出现，虽然有效地解决了信用过程中授信主体之间信息严重不
对称问题，但也形成了存款人与银行、及银行与贷款人之间的信息不对称，从而
导致金融市场中的信贷配给及逆向选择与道德风险问题(Stiglitz，Weiss，1981)，
造成金融市场失灵。信息不对称程度越大，逆向选择与道德风险问题就越严重，
市场失灵也就越明显。不完全信息的第二个结果是，价格体系不再有效地传递有
用信息，引起市场参与者较高的信息成本，无法实现信息效率市场的均衡，造成
金融市场的低效率(Crrossman，Sa曲tz，i976)。
20世纪70年代以后，金融创新加速、金融市场广度和深度提高，金融中介
在实践中显得日趋重要，风险管理更是成为金融中介的核心业务。Merton
(1989，1993)提出了金融中介功能观，在信息经济学和交易成本理论的基础上，
Merton(1989)又提出了金融中介具有在不同市场参与者之间以最低成本有效分
配风险的功能，这为近30年来银行中介纷纷开展风险管理业务这一最重要的变
化提供了一种新的理论解释。Franklin A1len&Anthony．M．Santomero(1998)在
其《金融中介理论》一文中指出，以交易成本和信息不对称为核心的分析框架已
不足以解释金融中介的存在与发展，他们提出了参与成本的概念来解释金融中介
的不断发展，认为金融中介是风险转移和处理日益复杂的金融工具及市场难题的
推进器”。现实表明，风险管理正在成为现代商业银行的核心业务，一个银行成
功的关键要素正是在于能够有效控制客户持有的债务，并能充分预见到可能的违
摄优银行规制制度研究
约风险。
2、2、3代表性假说
Dewatripont&Tirole(1994)从银行治理结构角度提出了银行规制的“代表
人假说”。按照公司治理理论当企业经营业绩恶化时，公司的控制权就会从股东
转移到债权人。股权资本低时，股东因为承担有限责任而拥有凸的支付函数，能
从冒险活动中获得更多的收益，而债权人由于拥有凹的支付函数，却承担了更多
的风险。若银行经营不善，可以通过破产程序把银行控制权转移给债权人来实现
公司治理结构的优化。该理论认为由于银行债权由众多分散的小存款人持有，监
督需要信息和成本，因此，当银行出现问题时小存款人既没有激励也没有能力去
搜寻银行经营信息或监督银行管理。存款人对银行经营恶化的反应通常是提前支
取银行存款，而不是去干预银行的管理。因此存款人需要一个独立的第三方来为
其提供客观公正的信息，对经营不善的银行实施外部干预。鉴于银行体系在现代
经济中巳经成为一种公共产品，由个人或组织来提供这个第三方都无法避免“搭
便车”问题，所以这一独立的第三方代表只能由政府为广大的存款人(银行的债
权人)来提供，通过预防性的监管活动来防范银行经营过程中出现的各种问题。
但是事实上，存款人可以通过要求更高的存款利率或者撤回银行从事风险活
动的资金来对银行行为实行约束，大量的证据支持了市场纪律的作用(Park，
1995)。Peria＆Schraukler(1999)在对阿根廷、智利和墨四哥等国家的银行研
究中发现存款人往往通过撤回资金和更高利率回报对冒险银行实行惩罚。市场
纪律的作用同样也被Demirguc-Kunt&Huizinga(1999)对发展中国家和发达国
家的抽样研究所证实。因此，“代表人假说”依然缺乏足够的理论支撑。
2、2、4新制度经济学的实施机制解释
新制度经济学从制度实施机制的角度为银行规制提供了一种理论解释，认为
适合的监管制度能够确保实施机制的有效性。
不同的制度安排决定了不同的资源配置效率，制度环境影响着生产的动力和
交易的成本。有效的制度安排能够降低交易费用，增加产出，促进经济增长。但
制度发挥作用的基础是实施机制的有效性。康芒斯对制度所作的最简单的定义是
“集体行动限制、解放和扩张个体行动””。道格拉斯C．j若思(Douglass C．North)
(1993)在《经济史中的结构与变迁》一书中对“制度”(Institution)给出了一
个完整的定义，认为“制度是一系列被制定出来的规则、应遵循的要求与合乎伦
理道德的行为规范，用以约束追求福利或效用最大化的个人行为。制度提供了人
类相互影响的框架，制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个杜会，或者
最优银行规制制度研究
更确切地说，构成一种经济秩序。”制度作为社会游戏的规则，界定了人们的选
择空间，约束了人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性和交易费用，
促进经济健康发展。诺思进一步指出有效率的经济组织(经济制度)是经济增长
的关键，“制度至关重要”，是影响社会经济发展的内生变量，而不是传统经济学
理论框架中既定不变的外生变量“。
按照诺思的理论，制度是由社会认可的非正式约束”、国家规定的正式约束
20和实施机制这三个基本要素所构成的一系列规则。实施机制是指正式规则或非
正式约束发挥其功能的手段、渠道、方式的综合体，是制度发挥作用的基础，包
括对人们行为是否合乎制度规范的识别机制，对违法行为的严重性进行度量的计
量机制，将激励贯彻到个人及其组织的激励机制，以及对实施后果进行反馈的控
制机制等，实施机制是制度发挥作用的基础。在经济活动中，由于交易的复杂性、
人的有限理性、信息不对称性以及机会主义行为动机，实施不可能自动进行，必
须建立适当的监管制度为交易者提供足够的信息，控制对契约的偏离，通过强制
性的措施保证契约的实施。而实施机制有效与否取决于违约成本的高低，强有力
的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不经济。制度具有非
常重要的信息功能和激励功能。有效的制度安排能够提供、传递信息，保证信息
的质量，使实现社会目标所需要的信息成本最小，同时还能够激励市场参与者真
实全面地披露其私有信息，激励其内在动力，采取符合社会目标的适当行为，即
所谓在一定的制度下实现个人目标与杜会目标相统一的激励相容(Incentive
compatibility)。
青木昌彦(2001)指出随着市场交换的不断扩张，虽然人们能够以拒绝购买
未来服务的方式来约束私人第三方实施者的欺骗行为，但统一的中央政府拥有疆
域内排他性和强制性的管辖权，国家逐渐成为了首要的保护产权和实施台商的第
三方实施机制。银行规制作为政府提供的正式制度，是随着中央银行制度的建立
而逐步确立起来的，它不仅体现了国家权力，而且具有经济合理性。新制度经济
学的实施机制和政府观念为银行规制的建立提供了又一重要的理论依据。
2、2、5资本充足性管制
自从1958年Modigliani&Miller的MM定理提出了一个在充分信息、没有
破产成本和税收的理想市场上，企业价值与资本结构无关理论后，许多学者开始
关注无摩擦市场中的企业最优资本结构。
但倘若放松MM定理的理想假设，追求价值最大化的企业就存在一个最优
的资本结构。对银行资本规制的研究．早期的Kahane(1977)，Kareken&Wallace
(1978)和Sharpe(1978)等人针对资本管制的有效性，通过对存款保险的讨论
19
昂优银行规制制度研究
提出了一个资本管制的重要观点，即在全额保险下存款人没有激励对银行的风险
行为进行自我避险，但这一风险转移的激励在信息完全条件下是可以实现的。后
来的学者采用了Pyle(1971)和Hart＆Jaffee(1974)的证券组合模型，研究信
息不完备条件下的资本管制问题。Koehn&Santomero(1980)和Kim&Santomero
(1988)认为资本要求限制了银行风险收益的边界，降低了调整风险资产组合的
财务杠杆，银行家为了弥补财务杠杆下降的效用损失，会选择风险更大的投资组
合，反而加大了银行失败的可能。Peltzman(1970)、Dietrich&James(1983)
用多元回归模型对商业银行资本投资模式进行了研究，得出了资本充足性管制无
效的的观点。但是Roehet(1992)、Keeley(1989)和Keeley&Furlong(1990)
等学者对此提出了疑问，强调了资本要求管制降低了银行冒险的风险激励。
银行资本结构中特殊性决定了政府对银行资本的管制需求。我们注意到与一
般债权合约不同的是，存款合约的持有人可以在对银行的偿债能力发生怀疑时随
时要求银行提前偿付其存款，而银行的资产却不具有这个性质。这样即使是资产
总额大于负债总额具有清偿能力的银行，也有可能因为存款者失去信心而发生挤
兑直至破产清算，由于信息不对称，存款人很难对问题来自单个银行还是整个体
系作出判断，单个银行问题很容易演变为系统性危机，因此银行业稳健经营的一
个重要支点是社会公众的信心。为了避免银行危机的不利后果，保证公众对银行
的信心，许多国家以显性或隐性的存款保险保障银行的主要债权人的资金安全。
存款保险的存在大大削弱了公众向资本充足率低的银行股东要求更高的利率作
为风险补偿的激励，银行更倾向于持有较少的资本，选择更高风险的投资。这意
味着银行失败的可能性增加，政府的救助成本上升。资本管制的目的正是要实现
债权人对股东的制约。要求银行持有充足的资本，可以提高银行承担损失的能力，
降低银行的风险，也意味着政府对银行注资救助的概率下降。因此，资本充足率
管制在某种程度上可以视作为降低存款保险(显性的或隐性的)运行成本而采取
的一种制度安排。
2、2、6功能监管理论
功能监管(Functional Regulation)从规制组织结构角度，对一国金融监管体
系的构成，分工与目标安排等内容进行了理论阐述，代表了当前国际银行监管的
主流理念。
早期的机构型监管理论以分业监管为核心，认为一国金融监管体系应按照被
监管者所处的行业构建，分为银行业监管部门、证券业监管部门和保险业监管部
门。随着金融机构业务交叉，分业界线的模糊，这一传统组织结构已经逐渐不能
适应监管的需要。由Merton(1995)提出的功能监管型理论认为金融体系最基
最优银行规制制度研究
本的功能是在不确定的环境下实现经济资源的跨时配置，金融监管应该基于金融
体系基本功能而设计。能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。由于“功能”
比“机构”更具有稳定性，同种类型的金融产品，不管是由哪类金融企业提供的，
都必须受到同质监管，金融监管体系构建的基础是金融产品而不是金融机构所处
的行业。按功能要求设计的公共政策和监管规则更具有连续性和一致性，减少了
金融机构进行“监管套利”的机会主义行为，同时更能适应不同的制度环境，有
利于跨国界的监管合作。随着金融创新的发展，全能金融集团的出现，金融产品
之间的类别界限更加模糊，许多新的金融衍生产品兼有多种金融产品(存单、证
券和保单)的功能，功能型监管结构的理论受到挑战，以目的为导向(Goal
Oriented)的金融监管组织结构理论应运而生。Steven M．H．Wallman(1997)目
的导向理论认为一国的金融规制体系应该基于四大目的21，由四个金融监管机构
(或一个统一的监管机构下分设四个部门)组成，每个机构(或部门)分别负责
金融监营的一个豆的：其中第一个机构(或箭门)负责保护弱小的金融市场参与
者，尤其是消费者的权益，而不管该消费者购买的是何种金融产品或服务。第二
个机构(或部门)负责防范系统风险，防止出现因单个机构倒闭而引发的系统性
多米诺骨牌效应(Dominno Effect)。第三个机构(或部门)负责整个金融市场的
效率和完整性问题，合理制定和有效执行相关监管制度，以维护金融市场的系统
稳定性和运作高效性，保证金融市场的公平性、透明度和合理的开放度。第四个
机构(或部门)负责单个金融企业运行的安全性与稳定性及其破产清算，为宏观
金融提供健康和有活力的微观基础。这种全新的金融监管结构理论摆脱了金融行
业导向或金融产品导向的束缚，定位于金融监管的根本性目标，但目的导向的金
融监管结构理论在现实中存在较大的实施难度。
目前国内对银行规帝6理论的研究基本上是仍集中于对金融监管的研究，如
《金融监管理论与实务》22，粱宝柱(1999)主编的《金融监管论》23周道许
(2001)的《现代金融监管体制研究》24和《金融风险防范与控制》”等。江曙
霞(1994)，许成刚(2001)，黄金老(2001)从社会公众利益的角度论述了实施
金融监管的原因。而在研究银行监管方面，早期有王华庆(1996)所著的《中国
’银行业监管制度研究》26，陈元等人(1998)编译的《美国银行监管》。近期谢
平等人(2001，2003)对中央银行制度、存款保险和金融监管体制作了多角度的
研究：王自力(2001)分析了银行监管的模式；郑超愚等(2000)提出了一般性
金融监管理论模型；陆磊(2000)就信息不对称的利益集团对金融市场和消费者
利益的负面影响作了研究：秦宛顺等(1999)和林海(2000)分别运用成本收益
与合约理论进行了相关的研究。
总体来看，在银行监管研究方面，国内学者主要以实务性、描述性和局部性
2l
最优银行规制制度研究
的研究见多。
2、3银行规制的目标与研究范畴
2、3、1银行为何成为规制之矢
在大量文献积累的基础上，本文认为银行规制作为政府提供的正式制度，它
不仅是国家权力的体现，而且具有经济合理性。对银行实施规制的理由，或者说
其合理性可以归结为以下四点：
第一，银行中介功能的特殊性。与其它的非银行中介机构相比，首先银行同
时具备了吸收储蓄和贷款功能，而这两者在时间与空间分布上却具有不对称性。
第二，银行的贷款难以在二级市场交易，而证券公司的资产却更容易获得流动性，
但这并不意味着证券市场与保险市场不存在系统性风险，而且证券市场与银行系
统的资金无序流动更有可能会给金融系统带来新的不稳定危险27。资产证券化作
为一种提高银行资产流动性的金融创新活动，在赋予银行新的功能的同时，也隐
藏了更加难以估量的不确定性。第三，银行内部、不同银行之间的联系要比其它
非银行中介密切得多，一家银行的倒闭可能会对另一家银行产生较大的影响，所
以提供紧急救助的标准应当是银行之间的联系，而不是银行的规模大小(Rochet
&Timle)。
第二，信息不对称和不完全。古典经济学认为最有效的市场是基于完全理性
28和完全信息29的理性市场，然而，完美市场在现实中难以寻觅，莫里斯·肯德
尔(Maurice Kendall)、佩蒂特(Pettit)和福斯特(Foster)等人的研究表明市场
只具有弱式有效特征。作为公共产品，信息在金融市场交易中起着至关重要的作
用，但信息产品市场通常是低效率的(Stiglitz，1993)。金融机构作为信息的加
工者，如果缺乏政府监管，其提供特定信息的数量将明显少于最优资源配置所需
要的信息数量(Spierings，1990)。银行规制是解决因信息不对称而产生的逆向
选择与道德风险的有效手段。
现实表明，在信息不对称条件下，对存款人而言，银行通常是不透明的或透
明度较低，存款人对银行监督需要支付较高的信息成本，就会存在Akerlof的“柠
檬”现象。当市场中存款人很难鉴别经营状况良好和不好的银行，任何不利信息
都会导致存款人至U银行提款的预期单位风险溢价高于不提款，在提前支取存款的
成本小于预期的损失时就造成银行的挤兑。由于素有经济社会“大脑”之称的金
融市场(Stiglitz，1993)与经济系统的各个部门有着紧密的联系，所以任何与之
相联系的部门或企业出现了困难和倒闭都会给金融市场市场带来不利影响，一旦
这些不利影响形成了金融市场中的不利消息，就会引起挤提。就此推论，我们认
是优银行规制制度研究
为银行体系不稳定的另一主要原因来自金融市场中的非对称信息，即非对称信息
使金融市场中的不利消息使投资者和存款人产生过高的风险预期，从而引起投资
者的资产转换和存款人的挤兑，导致金融市场的波动和不稳定。
第三，外部性和系统性风险。任何企业破产都会产生外部性30，然而银行中
介作为经济支付系统的关键部门，由于内生的脆弱性和信息不对称，其外部性问
题就显得更为突出。银行与其他企业的一个显著区别在于其资产的弱流动性和负
债的高流动性，一旦发生挤兑，单个银行的危机就会引起社会的普遍恐慌，出现
骨牌式的“技术性破产”，所以对银行业而言，系统性风险显得更为重要
(Goodhart，1998)。
系统性风险传染效应的传播途径，一是分布于银行之问的金融网络(financial
linkage)。通过支付体系、银行间市场和OTC衍生工具市场，银行之间相互持有
彼此的金融索偿权，当某一银行违约时，这一财务困境就会很快传播到其他的银
行。银行为了应付其他企业违约造成的损失而重新分配资产，这一初始的冲击便
有可能导致金融危机(Lngunoff&Schreft。1988)。Rochet&Tn'ole(1996)建
立的银行间市场模型描述了银行间贷款产生的困境：监管的日益增强与系统性风
险日益加大并存。Allen&Crale(2000)和Freixas(2000)研究了整个银行间市
场会在多大程度上受到单一冲击事件的传染，然而这些文献并没有对资本充足性
监管在限制传染效应中的作用问题加以研究。
二是因银行失败的“坏”信息产生的外部性。由于银行存款人和债权人对于
银行的资产组合只能获得有限的信息，无法对银行的稳健性作出评价，因此当市
场传出问题银行破产的“坏”信息时，存款人会丧失对银行体系的信心，并不加
区分地逃离稳健的银行和问题银行，使传染效应从破产银行传递到其他银行。
Diamond&Dybvig(1983)的银行挤兑模型，指出银行作为一种金融中介机构，
其基本功能是将不具流动性的资产转化为流动性的资产，但正是这种功能本身使
银行容易遭受挤兑，突然的银行恐慌会使好银行向坏银行在瞬间发生转换。不过
Calomiris&Gorton(1991)却认为纯粹的银行恐慌在历史上是非常少见的。
第四，金融等级结构自然演进的必然结果。金融结构最重要的特征之一是在
不同的机构和资产之间形成等级结构。在市场发展的过程中，小银行为了便于办
理转帐支付业务，会在大银行开立存款帐户；小银行为了保持与大机构负债之间
的可转换性，发行的存款负债总是会和大银行的负债挂钩，久而久之小机构自然
依附于大机构。少数大银行就自然成为金融体系“倒金字塔”结构的尖顶。等级
结构一旦形成，大银行就会对依附于它的小银行进行监督，如在建立业务关系时
就要考察小银行的准备金是否充足，经营是否稳健等因素。在现代金融体系中，
由于中央银行的信用等级最高，因此自然成为等级结构中最高层，并行驶对其他
晟忧银行规制制度研究
金融机构的监管。所以，即使没有政府，在纯粹的市场力量作用下，同样会产生
对银行的规制行为(Goodhart，1987，1991)。这一点其实反映了金融市场的自
然垄断问题。从自然垄断与不完全竞争的角度看，自然垄断是否存在于银行业取
决于银行体系中是否存在显著的规模经济，虽然对于大型银行而言，几乎没有相
关的证据来说明规模经济存在的可能性(Tichy,1990)，但Benton(1982)和
Oilligua(1984)等人的研究表明某种规模经济可能存在于银行业。当银行中介
的规模经济在一个特定市场上大到能够给单个银行带来显著成本优势时，就会出
现限制服务量和收取高于边际成本价格的市场势力，如独占寡头。
2、3、2银行规制的目标
蒂米奇·威斯塔(2000)把金融监管的目标类型划分为宏观经济控制、资源
配置性控制、结构性控制、谨慎性控制、组织性控制和保护性控制六类，认为宏
观经济控制和资源配置型控制日趋无效，但谨慎型、组织型和保护型的管制是非
常必要的。
美联储则将“维护公众对银行体系的信心；保护存款人的资金安全：培育能
够以合理的成本满足公众对高质量金融服务需要的高效和有竞争性的银行体系；
银行的合规经营”列为银行监管的目的(陈元，1998)。
本文认为一国政府或银行监管当局实施银行规制的目标应涵盖以下四个方
面：
一是保护银行体系的稳定性。即控制、防范对银行体系造成损害的、并对整
个金融体系、社会经济运行产生严重影响的系统性风险。
二是提高金融体系尤其是银行体系的有效性。鼓励竞争和反托拉斯政策是提
高金融体系有效性的重要手段，并能在一定程度上减轻道德风险和逆向选择。鼓
励竞争并不仅仅是为了保护消费者免受垄断定价，而且是为了利用市场力量来提
高金融部门之间、金融部门与其它经济部门之间资源配置的效率。与此同时，金
融市场的有效运作还取决于市场参与者对市场的一种信心，也就是市场中的所有
参与者都按照公平、透明、置消费者利益于先的规则与程序从事交易活动，银行
监管就是要提供公信这样一种公共产品。
三是保护消费者免受机会主义行为的侵害，即保护消费者免受银行服务部门
或金融市场其它参与者的垄断定价或机会主义行为的损害31。换言之，由于普通
消费者在竞争中通常处于弱势，容易被欺诈和漠视，为确保消费者得到完全的、
诚实的金融服务，因此，银行监管当局有必要对银行业制定许多事前的、事后的
规制措施，如存款保险制度和持续信息披露制度。
四是政府为实现其政治目标而对金融体系额外增加的干预或规制，防止银行
擐优银行规制制度研究
业务被用于金融犯罪目的。
但是不管实施银行规制出于何种理由，银行规制的目标必须确保在不确定条
件下，使资源在跨越时间和空间的配置、转移和分配中具有有效性(Merton，
1990)。在整个金融体系中，银行因其所具有的独特功能从而成为金融体系和现
代金融安全的重要组成部分，银行的这些功能所可能导致的流动性问题和清偿能
力问题，使得对银行的审慎规制和监管变得更为重要。
2、3、3银行规制的研究范畴
美联储(1987)定义金融规制是国家根据有关的法律，授权有关部门制定和
颁布有关金融业的组织机构和业务活动的特殊规定或条例，使金融业务活动纳入
正轨，建立一个安全而且健全的金融体系，公正有效地为金融客户提供服务。国
内学者基本上从管理的角度来使用“金融监管”这一名词，如周道许(2000)认
为“金融监管是金融监督与金融管理的合词，是指一个国家(地区)中央银行或
其它金融监督管理当局依据国家法律法规的授权对金融业实施监督管理的称
谓”。李早航(1999)从金融抑制和金融自由化的角度指出“现代金融监管制度
是为了维护金融体系的稳健运行，为经济发展提供良好的宏观环境和信贷支持，
由政府通过特定的组织(中央银行或金融监管当局)对金融行为主体进行一定的
规范限制”。王松奇(2000)等从管制的角度认为“金融监管是金融管制，是政
府部门强加给金融机构和市场的强镪I性约束”n。
本文认为从管理的角度来理解金融监管尤其是银行监管，既忽视了银行监管
制度安排的重要性，也无法反映银行监管制度的互动与博弈，主张把银行监管放
在规制经济学的框架内进行研究，并对本文的研究范畴作出明确界定。
本文认为银行规制是一国政府或银行监管当局制定、并执行的直接干预金融
市场配置机制，或间接改变银行和银行产品消费者的供需决策的一般规则或特殊
行为。广义的银行规制应该包括两个层面，一是宏观层面的一国政府对银行体系
与市场的强制性约束、控制与监督；二是微观层面的银行监管当局对银行机构的
市场准入、业务管制和资本监管等各项活动实行的监管。本文对银行规制的研究
基于这一广义的涵义。相应地，对应这两个层面的功能承担者分别是银行规制者
(银行规制当局)与银行监管者(银行监管当局)，但考虑到现实的复杂性，因
此，在我们的研究中，对“银行规制者”与“银行监管者”这两个名词不作特别
的区分，它们具有相同的指征，除非另有说明。其中“银行规制者”这一名词主
要用于理论探讨，“银行监管者”这一名词主要用于对现实的考察分析。
最优镀行规制％Ⅱ度研究
注释：
1Regulation，在中文通常被译为规制、管制或监管，本文在理论探讨中倾向于使用“规制”
译法，在实务考证方面倾向于使用“监管”译法。
2参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，关于Regulation词条，p135。
’Kahn．A⋯E“The Economics fo Regulation”，New York John Wiley and Sons，1970。
4植草益，《微观规制经济学》中译本，中国发展出版社，1992。
’参见吉尔洪和皮尔斯，Gellhom&Pierce，1980。
6f美1保罗·萨缪尔森与威廉·诺德豪斯著：《经济学》，华夏出版杜，1994年版。
7f美1约瑟夫·E·斯蒂格利茨著：‘经济学》．中国人民大学出版社，1997年版．第385页。
8所谓信息不对称，是指经济活动参与各方由于对有关事件的知识或概率分布的把握程度不
同而导致的信息在交易双方当事人之闻分布的不均衡性。在委托一代理关系中，由于信息在
双方之间的分布是不对称的，代理人具有信息优势，委托人处于信息劣势。信息不对称性的
存在，市场中的某些参与者拥有比另一些参与者更多的信息．具有较明显的信息优势，导致
市场权力的垄断，从而使自由市场竞争机制失灵。
’逆向选择(Adverse selection)．又称不利选择．是指在建立委托一代理关系之前，代理人己
经掌握了一些委托人所不了解的并且有可能对委托人不利的信息。代理人利用这些信息签订
对自己有利的契约，而委托人则由于信息劣势而处于不利的选择位置。
”道德风险(Moral hazard)，又称败德行为。是指在契约签订之后，代理人因拥有独占性的
私人信息，为满足其自身利益最大化而不惜损害委托人利益的行为，主要表现为偷懒
(shirking)和机会主义(opportunism)。
“Williamson发展了亚当·斯密的“自利但还不敢去损人的经济人”假定。指出人具有随
机应变、投机取巧为自己谋取最大利益的行为倾向，在追求自身利益时会采用非常隐蔽和狡
诈(鲥le)的手段，耍花招来欺骗对方。也兢是说，经济中的人都自利，而且只要一有规会
就会不惜损人而利己．这种“机会主义”行为倾向直接影响了市场的效率．市场上交易双方
不但要保护自己的利益，还要随时提防对方的机会主义行为。每一方都不知道对方是否诚实，
都不敢轻率地在对方提供的信息的基础上作决定，因此多了一份心理防范和准备措施的成
本。
“明斯基(1982)借款人分为三类：谨慎型借教人一抵补性企业(hedge-financed firm)、冒
险型借款人一投机性借款企业(speculative-financed firm)和风险型借款人一高风险借款企
业(ponzi firm)。其中抵补性企业是指企业的预期收入不仅在总量上大于债务额，而且在每
一时期内．其预期的收入流也大于到期债务本息，是最安全的借教人。投机性借款企业是指
企业的预期收入在总量上大于债务额，但在借鼓期的前M期内．预期牧入黾小干剥期债备
本金却大于债务利息，有能力支付借款利息。在M期后的每一时期，企业的预期收入足以
偿还整个借献期的本息顿。高风险借款企业是指企业的预期收入在总量上大于债务额，但从
第一期到倒数第二期，每期预期收入小于到期债务利息，直到最后1期，该企业的预期收入
才足以偿还所有的债务本息。
“代际遗忘(genvration ignorance argument)是指今天的贷款人忘记了历史上的教训，金融
信贷扩张的冲动战胜了昔日金融灾难所带来的恐慌与痛苦的记忆。
，“竞争压力(rivalry pressure a田呻em)是指剧烈的市场竞争压力会使贷款人作出不当的贷款
抉策。
”这种不确定性在经济萧条期和出现银行破产的时候会更加明显。
16FranklinAllen,Anthony．M．Santomero，JournalofBanklng&Finance，1998。
”康芒斯，‘制度经济学>，商务印书馆，1962年7月第1版，上册，P88．89。
“亚当·斯密基本上是把制度作为一个外生变量来看特的．也就是说制度本身并不是经济发
展的实质性要素，但却是经济增长的外部环境。没有适当、稳定的制度，社会经济就不可能
发展。
”非正式约束(Informal constraints)是人们在长期交往中无意识形成的，包括对正式约束的
扩展和细化，社会公认的行为规则和内部实施规则，如习惯。
”正式约束(Formed constraints)，是指人们有意识创造的一系列政策法则和契约，包括界定
最优银行规制制度研究
两人在分工中的责任的规则、界定每个人可以干什么和不可以干什么的规则、以及关于惩罚
的规则。正式约束只有在社会认可，即与非正式约束相容的情况下，才能发挥作用。
“金融监管的四大目的是：保护弱小的金融市场参与者；提高金融市场的效率，促进金融市
场的完善；控制金融企业个体的破产风险，减小由此可能造成的纳税人及客户的损失；防范
系统风险。
“《金融监管理论与实务》编写组编，中国人民银行干部轮训教材，1999年4月出版。
“参见梁宝柱主编《金融监管论》，西南财经大学出版社，1999年。
“周道许．《现代金融监管体制研究》，中鬓金融出版杜，2001年。
。广东省自然科学基金项目，2001年5月，社会科学文献出版杜。
“王华庆著，《中国银行业监管制度研究》，中国金融出版社，1996年。
”OECD：Systemic Rsk in Securities Markets．OECD．Paris．1993．
”完全理性要求包括：(1)市场是理性的。即市场是完全竞争的市场，不存在资本过剩和资
本短缺的问题，资本可以自由地流出和流入，交易过程在瞬间完成。(2)市场行为人是理性
的．收益最大化是所有投资者从事金融交易的唯一动机。(3)市场运行是均衡的．能根据内
部机制及时迅速地进行调整，从非均衡自动恢复均衡状态。
”完全信息要求包括：(1)所有的信息都必须是公开和透明的。即将信息无偿地提供给所有
的投资者；所有的投资者对信息的解释和判断不存在任何分歧：信息传递渠道畅通，不存在
任{可阻隅。(2)价格已经反映了所有可以得到的信息，并且具有离度的灵敏性和传导性。(3)
价格是既定的，所有的投资者只能根据给定的价格作出自己的选择．谁也不能支配和影响价
格的形成，价格是唯一的调节信号。
”外部效应，是指由于自然的或制度上的原因，在提供产品和劳务时，私人费用(或所得)
和社会费用(或利益)之间存在偏差，某个独立个体的生产和消费行为对其他的行为主体产
生附带的成本或效益，而造成利益上的损失或增利的行为。外部效应包括正外部效应和负外
部效应。
”由于信息不对称，消费者在金融服务中易处于逆向选择和道德风险的境地。前者是指消费
者有可能会选择一个竞争能力弱的、不诚实的金融机构或代理人来执行某一笔交易。后者是
指金融机构或代理人在受托办理交易时，有可能置自己的利益或其它客户的利益于该消费者
之前。
“王松奇等，《全球金融监控体系的变革和金融监管模式的结构性选择》，参见《中国金融理
论研究前沿2》，2000。
最优银行规制制度研究
第三章银行规制的经济学分析
在经济学分析中，斯蒂格勒首次用标准的经济学工具提出了政府规制的一个
基本分析框架，基于成本收益分析的银行规制效益与效率是最优银行规制的基本
内容。本章通过对银行规制供求关系、成本与收益的分析，研究银行规制的短期
均衡与长期均衡，并从博弈角度讨论了银行规制者与单个银行、多个银行之间的
动态模型，指出了加大规则强制力以降低违规获利诱惑力的必要性。分析了银行
规制的制度工具和主要方式，讨论了传统安全网的作用，指出以最后贷款人、存
款保险制度为防线的安全网最终只会加剧银行体系的不稳定。
3、1银行规制的成本收益分析
3、l、1银行规制总目标函数的构建
银行监管当局的目标函数包括由实现规制目标所获得的规制净收益和监管
当局的自身价值追求，如监管的绩效、监管当局的社会地位、监管者的升迁与职
业成就感等等。
我们以f(n(x)，x)来表示银行监管当局的目标函数，其中11(x)=R(x)
-C(x)代表规制预期净收益，x代表规制强度。假定f(x)、C(x)具有通常
的收益函数和成本函数性质，有fl>o，f1I<0。
3、1、2银行规制的供给与需求
银行规制的需求者主要是银行和社会公众，前者为获得垄断性收入谋求垄断
地位而寻求政府保护；后者为降低信息不对称所带来的道德风险和信用风险，要
求政府对银行机构进行必要的规制。银行规制的供绘者是政府，通过对不同利益
集团需求的取舍，产生一系列满足不同利益集团需求的规制安排，从而达到供求
均衡。
银行监管的行为与制度实施的程度受到不同社会利益集团的干扰，不同利益
集团的供求关系决定了不同的博弈解，不同的博弈解决定了不同的均衡状态。
3、l、3银行规制的成本及构成
了解银行规制的成本涵义及其构成是进行成本一收益分析的基础。但由于数
最优银行规制制度研究
据获得的难度，迄今为止，世界各国乃至发达国家都鲜有对银行规制成本的精确
统计。因此，本文对银行规制成本的讨论也只能基于理论上的推理，并把银行规
制成本定义为直接成本、间接成本、机会成本和或有成本四类。
直接成本是指由银行规制引起的直接资源成本，包括监管机构执行监管过程
中耗费的资源与被监管者因遵守监管规则而耗费的资源。直接成本可分为行政成
本和执行成本，其中，行政成本c^是指政府设立监管部门，并在实施监管过程
中耗费的人力与物力，如雇员工资、津贴、检查费用等支出和机构的日常运作费
用。银行规制的行政成本受财政的预算约束，可以在监管当局的财务报表中得到
反映。执行成本CE是指被监管者因执行规制条例而耗费的成本。包括银行为配
合监管部门的检查而提供人员、场所、自查等支付的成本；银行为执行监管政策
而产生的业务收入损失，如最低资本金充足率要求、缴纳存款准备金、存款保险
金、计提坏账准备金等产生的资金占用；银行为遵守有关规定而保留记录、雇佣
专人，聘请律师等支付的成本；银行为谋求立法机关制定相关的法律法规而支付
的游说成本，银行为谋求政府管制的政治决策而支付的决策成本。
间接成本是因实施监管而导致的各种效率损失，主要指因被监管者改变了原
来的行为方式而造成的福利损失。其中，一是社会经济福利的损失，Cb，即由于
监管对充分竞争的限制和过度监管而造成金融体系的效率损失和全社会经济运
行的效率损失。二是过度监管所产生的道德风险，C。，管制机构工作人员的职
业背景很容易使他们成为被管制产业的代理人(斯蒂格勒，1971)。同时，过度
监管又会使产业滥用监管当局向社会公众提供的银行体系稳定的信心，使得问题
银行更容易从社会公众中获得存款。三是合规经营成本，Ce，即被规制者因遵守
有关监管规定而额外承担的服从成本。四是因监管所带来的对低效率的保护而产
生阻碍管理和技术发展的动态附加成本，Cd。
机会成本是指实施监管所耗费的资源用于其它的用途所能够带来的收益，
Co。
或有成本是指当发生金融机构破产倒闭事件或流动性危机时，监管当局为维
持金融稳定所进行的代偿性支付。这类支出虽不是经常性的，但一旦发生则往往
数额巨大，C。。
这样，银行监管的总成本可表示为：
c(x)=cA+CF坨b+cl-I+C。+C水o+c。。其中，x代表监管水平，C(x)
具有一般的成本函数性质，即有dO(x)>O，d2c(x)／ax2>o。
Hopkins(1992)在一份关于金融监管成本的实证研究报告中指出，不包括
储备要求的机会成本，美国金融监管的成本可能占金融体系非利息支出的6％一
14％之间，如1991年约为75亿美元到170亿美元之间。美国银行家协会进行的
最优银行规制制度研究
一项研究认为美国金融监管的执行成本约为107亿美元，相当于金融体系非利息
支出的9％；对跨州开办银行以及设立跨州分支机构的监管每年需要增加约100
亿美元的附加成本。克拉克森和米勒(1989)对20世纪70年代的美国各类监管
机构的运行成本进行了分析，以1970年不变价格计算，美国57个监管机构的行
政费用从1971年的12亿美元上升到1979年的30亿美元，管制人员增加了近3
倍，其中金融监管机构的行政费用从1971年的1亿美元上升到3亿美元，英国
金融大爆炸(Big Bang)之后。1999年英国金融监管局的监管预算约在1．5亿英
镑左右，是英国金融业年营业额的O．003％1。Goodhart(1988)在其研究监管成
本的文章中曾提到，英国证券与投资署(SIB)修订的《投资业管制条例》手册
竟重达4．5磅。Julian R．Franks&Stephen M．Schaefer等人(1998)对英国、
美国和法国三个国家金融服务业(但不包括银行业)的金融监管直接成本和间接
成本进行了比较，其研究结果表明总的执行成本(包括对监管者的直接支付和增
量执行成本)与直接监管成本之间的平均比率为7．1，相应的增量执行成奉(包
括制度成本、法律成本和监管执行人员成本及监管报告成本)与直接监管成本的
比率为4．1。
3、1、4银行规制的收益及构成
银行规制的收益是指实施银行规制而使银行机构、金融体系以及整个经济体
系在竞争、效率、公平以及稳定等方面达到的满意程度或水平。主要包括以下三
个方面：
一是金融体系稳定性变动产生的收益，即实施银行监管的收益等于在不实施
监管下的金融体系不稳定所导致的可能损失的期望值(Er)。银行规制通过保护
有效竞争、防止垄断和欺诈行为，防止银行倒闭，防范了银行体系的系统性风险，
提高了金融市场效率，使整个银行体系获得了更高的净收益。二是实旌银行监管
对银行信用的消费者(存款人和贷款需求者)剩余的提高(hh)。三是实施银行
监管对银行信用的生产者(供给者，银行机构)剩余的提高(sr)。银行收入水
平与银行监管之问存在U型的函数关系，鄂在实箍监管初期，因执行成本和间
接效率损失的增加，银行的净收益减少。随着监管所带来的公平、效率和稳定等
正面效应的显现，银行的净收益开始上升，生产者剩余提高。
因此，银行监管的总收益可用下列公式表示：
R(x)=Er+Mr+Sr。其中，X代表监管水平，R(x)具有一般的收益函数
的性质，即有dR(x)／dx>0，d2R(x)／dx2<0。
最优银行觏镕擀9度研究
3、2银行规制的均衡
从银行规制的成本收益分析，我们可知，随着规制力度的增大，规制的成本
不断上升，规制的净收益不断下降。只有当规制的边际成本与边际收益相等时，
规制才会处于一个均衡状态，也就是达到规制的帕雷托状态。在这一状态中，银
行规制既非过度，亦未不足；既没有越位。也没有失位。下面我们探讨几种银行
规制均衡的分析方法。
3、2、1简单的古典经济学分析法
按照古典经济学原理，最优银行规制是在规制的边际收益等于边际成本时，
即MR=MC所确定的点上，此时规制的净收益n(x)=R(x)-C(x)达到最大，
规制处于理想的均衡水平x．。当规制水平低于x·时，规制净收益随着规制水平
的提高而增加：当规制水平高于x·时，规制净收益随着规制水平的提高而递减。
在短期中，规制的均衡由MR和MC相交的点确定，在长期中规制均衡则是一条
由一组给定不同约束条件下的短期均衡点所构成的动态曲线。
我们用古典经济学的分析工具来对最优银行规制作最简单的分析。令dr(x)
=dc(X)时，银行规制达到理想的均衡水平。其中，df为银行规制的边际收益；
dc为银行规制的边际成本；x为规制的水平。假设，dr(x)具有通常的收益函
数的性质，即dr(x)／dx>0，d2r(x)／dx2<0；dc(x)具有通常的成本函数的性
质．即dc(X)／dx>0，∥c(x)／dx2>0。
首先，我们分析最优银行规制的短期均衡。SR表示规制的社会收益，SC表
示规制的社会成本。当sR>sc时，支持规制的力量就会大于反对力量，规制者
的目标是社会福利(即社会净收益)最大化，运用边际分析方法求解实现这一目
标的最优规制程度(见图3～1)。
如图3--l所示，规制的边际社会收益(MSR)是规制程度(x)的减函数，
规制的边际社会成本(MSC)是规制程度的增函数，两曲线交点所对应的x。是
规制均衡点，即监管当局保持的最优规制程度，x。的左方表示监管不足，x。
的右方表示监管过度。MSR和MSC会随着社会环境的变化而变化，当MSR下
移至MsRl，而MSC上移至MSCl时，意味着最佳监管程度要降低到x1，反之，
当MSR上移到Ms＆而MSC下移到MSC2时，意味着最优规制程度提高至x2。
最优银行规制制度研究
MSR
MSC
o X1 )(0 X2
圈3—1量优银行规制的短期均衡
接下来，我们分析最优银行规制的长期均衡。摒弃繁琐的数理模式，我们用
最简单的分析工具来刻划在长期中银行规制动态演进的最优状态，即最优银行规
制的合理边界是一条由一组给定不同约束条件下的短期均蟹点所构成的动态曲
线(见图3—2)。
规制净收益
o A B c 规制强度
田3-2最优银行规制的长期均衡
如图3~2所示，纵轴表示银行规制的净收益，横轴表示银行规制的强度，曲
线OA、0B、OC表示在不同时期不同强度的银行规制下产生的收益，Ao Bo，co
分别表示在不同时期最优银行规制所获得的最大净收益。由A0，Bo和C。组成的
包络线构成的动态曲线就是长期均衡中最优银行规制的合理边界，曲线右方表示
监管过度，曲线左方表示监管不足。
最优银行规制制度研究
3．2．2目标契合法
目标契合法是指在成本收益分析的基础，通过规制机构目标函数的设定与变
化来寻求规制的最佳均衡点。根据我们在第一节构建的规制当局目标函数，我们
分三种情形来讨论规制当局目标函数的极值问题。
情形1；当f 2>0，f 22<0，存在一个x‘，当x=x+时，11(x)=R(x)一C(x)
达到最大值，妒为理想的规制均衡水平。因为f 2>O，所以f最大化的解X>X+，
此时虽然n(x)不是最大值，但随着x由x增大到x．，使f值达到了最大，这
时规制当局要考虑n(x)和x之间的替代关系，为追求自身利益(x越大越好)，
会牺牲一定的规制预期净收益，但不会无限制地追求x的扩大，因为当X>X+时，
X的扩大对f值的正影响已不足以抵消n(x)下降对f值的负影响。也即一般
而言，现实的规制均衡强度X高于理想的规制均衡水平x．(见图3—3)。
L介u㈣，Ⅲ。7
圈3--3现实的规制均衡强度高于理想的规制均衡
水平
l介，．
V』c’ 7
＼J／‘(酬^)
圈3—4现实的规制均衡强度低于理想的规制均衡
水平
情形2：当f 22<0时。在特别情况下，如果规制当局的价值追求较低，尤其
是当监管当局职员缺乏足够的职业成就感从而缺乏足够的动力时，规制当局的目
标函数的性质会与上述性质有所不同，会出现f 2并非始终大于零的情形，如果
对于x．≥x，都有f 2<0，可得到x+(x，即现实的规制均衡水平低于理想的均衡
水平的结果。因为当x≥x+时，n 7 (x)≤O，而．f 2，f l>O，即当x≥x+时都有
n 7(x)≠．f 21fl，因此必有x．<X，此时n 7(x)>0，f 2<0(见图3-4)。
情形3：当f 2=0时，这时规制当局只追求规制净收益，而没有特别的价值
追求，即则均衡时有n’ (x)=0，即有x--x*(见图3—5)。
墁优银行规制制度研究
．／／ 、＼啊
～ ＼ x●．X●● 一
／，；(n(x)，x)
r
图3—5现实的规髑均衡强度等于理想的规制均衡水平
在现实生活中，情形1最为常见。情形2通常出现于金融市场落后或社会转
型、社会动荡时期，如20世纪90年代初期，我国金融市场刚开始发育，由于监
管当局的职责不清楚，监管当局的动力不足，监管强度低于均衡状态，出现金融
秩序混乱现象。情形3，则属经济社会所要追求的理想状态。
3、2、3动态均衡法
银行规制的预期收益盐线和成本曲线受既定环境的影响，随着环境的变化，
预期收益曲线和成本曲线会变化，规制的预期净收益曲线也会发生相应的变化，
理想规制均衡强度就会随之而移动。规制当局为求得其目标函数最大化，通常会
根据环境的变化相应调整其管制强度。
由于规制当局的规制政策在某种程度上限制了银行的竞争能力和获利能力，
规制均衡状态会发生动态变化。其结果是，一方面。为突破当局规制，银行会通
过金融创新等反规制活动谋求新的利润空间，规制当局则相应会放松原有管制政
策或针对创新制定新的管制对策。另一方面，规制会造成产业竞争状态的扭曲，
人为强化市场的细分(Kane，1981)，所以未受规制的金融中介在与商业银行的
竞争中就处于优势，如美国20世纪60年代以来的金融创新活动就证明了这一点。
Revell(1981)指出，金融业的竞争与规制之间并不存在绝对的冲突，在一个竞
争性的金融体系中，金融规制是必要的，而且谨慎性管制2更能有效地促进竞争
效率的提高。
情形1：现实规制均衡强度右移。如果金融创新使得预期净收益曲线发生了
如图5的变化，理想的规制均衡强度右移，规制管制均衡强度也相应右移(图3
最优银行规制制度研究
一6)。
衍除．
N上品曲二
徐，．
＼烛。m 7
图3—6现实规制均衡强度右移图3—7现实规制均衡强度左移
情形2：现实规制均衡强度左移。如果金融创新使得预期净收益曲线发生了
如图6的变化，理想规制均衡强度左移，现实规制均衡强度也相应左移。美国
60年代大量金融创新，使德利率管制在一定理度上失效，管制当局随后取消了
利率管制(见图3—7)。
情形3，现实规制均衡强度不变。例如，金融创新没有改变预期净收益曲线，
则理想规制衡强度不变，现实规制均衡强度也不变。
规制一创新一再规制，在猫捉老鼠的游戏中，规制者与被规制者永续的动态
博弈，使银行规制具有了动态调整的特征。“市场机构的政治上强加的种种限制
以黑格尔的方式不断变形，在经济与政治权力两者斗争中，在解决矛盾的同时又
挑起了一系列新的矛盾，这种方式将不断地重复逃避管制和再管制船过程，使静
态平衡根本不可能实现”(Kahn,1970)。虽然从理论上讲，静态平衡并不是不可
能实现的。在一个连续动态调整过程后，会出现相对静态的平衡时期，但这个静
态平衡时期很快会为新一轮动态调整所打破。
因此，银行规制必须随着经济金融环境的变化作相应调整，在经济周期的不
同阶段，银行规制当局需要不断调整其规制强度，保持一定的弹性与柔性，以谋
求规制预期净收益的最大化。
3、3银行规制动态博弈
近年来，我国银行规制力度不断加大，但是各种违规事件仍然不断发生，银
行资产质量不断下降。为什么在监管当局不断加强监管，规范市场的同时，各种
摄优银行规制制度研究
恶性违规事件却依然有增无减?违规获利的巨大诱惑力与市场规则相对较弱的
强制力之间的严重失衡是其中重要的原因之一。下面我们用博弈论的研究方法来
分别考察银行规制过程中，银行规制当局与单个银行、多个银行之间的动态博弈。
3、3、1银行规制当局与单个银行之间的博弈模型
首先我们通过建立一个银行规制当局与单个之间的完全信息博弈模型，讨论
违规获利的诱惑与规则的强制对银行的影响。
我们假设该博弈为银行监管当局与银行之间的2人完全信息静态博弈。监管
当局的两种策略为查处和不查处；银行的两种策略为违规和不违规。当银行不违
规且银行监管当局不查处时，各自获得正常收益Rl和N，没有超额收益或损失。
当监管者不查处时，参与者违规可获得违规收益R，违规收益大于正常收益，
等于正常收益Rl加上超额收益R2，即R=RI+R2；监管者遭受因市场秩序被破
坏而导致的绩效、声誉等损失，用．T表示，该损失与违规者的违规收益正相关， 即讯(O<t<1)。
当银行违规行为受到监管者的查处时，其收益为违规收益R减去被查处的
损失c，该损失与违规收益正相关，即C=cR,(c>O)：监管者的收益为市场秩序
的维护带来的绩效和声誉增加的正常收益N扣除查处成本A，即N．A。假设查
处成本与违规者的收益正相关，即A=aR,(O<a<1)，则N．A=N-aR。
当监管者查处且银行不违规时，监管者的收益为正常收益扣除查处成本A，
即N．aR。银行的收益为正常收益R1。银行与监管者的博弈策略及其收益参见x
下表(见表3—1)。
表3—1银行与银行监管当局的博弈策略受其收益
监管当局
查处不鸯处
银(口) (1叼)
违规Rt+Rrc·N-^ 焉+彤，Ⅳ．r
行(口)
不违规置”Ⅳ卅Ru．Ⅳ
(1-p)
博弈均衡为：
当银行不违规时，由于监管当局不查处的收益大于查处(N>N．A)，其最优
选择为不查处；而当银行监管当局选择不查处时，银行违规的收益大于不违规的
收益(R1 4-R2>R1)，其最优选择为违规。
最优银行规制制度研究
当银行选择违规时，监管当局查处的最优选择取决于不查处的损失(T)与
查处成本(A)的比较。如果不查处的损失大于查处成本，其最优选择为查处，
反之则不查处。当监管当局选择查处时，银行的最优选择取决于违规收益R与
被查处的损失C之间的比较，如果C>R，其最优选择为不违规；C<R，其最优
选择为违规。
换个角度说，当不查处的损失T大于查处成本A，违规者被查处的损失C
小于违规收益R，即伊轧c<l时，银行选择违规，监管当局选择查处，存在纯策
略纳什均衡(查处，违规)。该均衡是占优均衡。当不查处的损失大于查处成本，
且违规者被查处的损失c太于违规收益R时，如监管当局选择查处，银行选择
不违规；当银行不违规时，监管当局选择不查处；当监管当局不查处时，银行选
择违规，存在混合策略纳什均衡。
下面我们来求解该混合策略纳什均衡。假定银行违规的概率为P，不违规的
概率为(1-p)；监管当局查处的概率为q，不查处的概率为(1-q)，则：
银行的期望收益为：
Ux=p[q(1一c)+(1一q)l】
其最优化的一阶必要条件为：
等=q(1-c)+(1_g)=。
监管者最优查处概率为：
。1
口=一
C
监管者期望收益为：
U，=g【p(一口)+(1一p)(·—口)】+(1一g)【p(一f){’(1一p)o】
其最优化的一阶必要条件为：
a【，
—=上=p(一口)+(1一p)(一口)+pt=0
叼
银行最优违规概率为：
· 口
p 2了
可见，当不查处的损失大于查处成本，且违规者被查处的损失大于违规收益
时，存在混合策略纳什均衡(p’=竺，g’=三)。其含义是：
当实际违规概率大于均衡违规概率，ap p>旦时，监管者的最优选择为查处；
最优银行规制制度研究
当违规概率p=P’，即p=詈时， 监管者以q：土的概率查处：
C
当违规概率p<旦t时，监管者的最优选择是不查处：
当查处概率g>!时，参与者的最优选择为不违规；
当查处概率q=：时t参与者以p=詈的概率选择违规；
当查处概率g<三时，参与者的最优选择为违规。
3、3、2银行规剖当局与多个银行之间的博弈模型
银行规制作为政府意志，只有当其符合被规制对象银行的利益时，才有可能
获得最大效率。下面我们来考察银行规制过程中，监管当局和多个银行之间的动
态博弈。
首先，假设市场中有2个市场力量均势的银行A和银行B。两家银行以实现
长期利润最大化为经营目标。银行监管当局以维持金融秩序和稳定宏观经济为目
标，抑制金融机构扩大贷款规模和扩张业务范围的行为。
假定银行A和银行B所能做出的策略有两个：(1)违规。即继续扩大贷款
规模和业务范围。有可能带来的利润变化：一是增加短期利润；二是竞争对手的
报复行为，这种报复意志，能使竞争者之间的“相互监督”演化为行业的自律行
为；三是银行规制当局对其实施的惩罚所产生的经济效果。(2>不违规，服从
监管。即控制贷款规模和业务扩张，但有可能导致短期利润减少。
假设银行A和银行B都不违反银行监管标准时，A和B的利益为(5，5)。
分析下列四种情况：
(一)当A违规，B不违规时。B被剥夺了市场份额，利益减少了2，利益
为3；A受到银行监管部门的惩罚，利益减少了1，利益为4。双方都违规，由
于过度竞争，双方的利益均减少了3，利益为2。无论竞争对手选择违规或不违
规，A选择不违规对自己是有利的，B亦同理。最后，双方都选择不违规。(如
表3--2)
表3—2银行监警当局与多个银{亍博挚}过程之一
银行B
I
I 银行A 违规不违规
毋优银行规制制度研究
l 违规(2．2) (4．3)
不违搜(3，4) (5，5)
(二)当A或B违规，且违规者会受到严厉的惩罚时，违规者利益减少2，
利益为3，不违规者会夺取市场份额，利益为6。当双方均违规时，双方利益为
4，这时双方都会选择不违规，从而处于一种均衡状态。(如表3—3)
表3—3银行监管当局与多个银行博弈过程之二
(三)当A和B都采取违规，且惩罚机制较弱时，违规者的利益增加了5
利益为lO，而不违规者的利益减少为3．双方均采取违规的态度，利益都为7
这种情况下表明监管失控或存在盲点(如表3—4)。
表3—4银行监管当局与多个银行博弈过程之三
者利益为2：双方违规时，利益都下降到3。表明如果双方均采取违规，结果对
双方都不利，过度竞争导致的结果大多如此(见表3—5)。
表3—5银行监管当局与多个银行博弈过程之四
通过抗拒性行为如违规所能增加的收益程度，监管当局的惩罚力度，以及银
最优银行规制制度研究
行管理层和股东对未来收益的预期，是导致上述四种结果的主要因素。
从以上分析，我们可以发现，处罚力度、查处成本和不查处的损失是决定该
博弈均衡的3个主要因素。对银行的违规收益与被查处的损失C的比较是确定
博弈均衡的关键。违规收益的大小决定了银行违规诱惑力的大小，违规后被查处
的损失大小决定市场规则的强制力的大小。银行是否违规，取决于违规获利的诱
惑力与规则的强制力的比较，当诱惑力大于强制力时，不管监管者查处还是不查
处，银行都将选择违规：只有当强制力大于诱惑力时，银行才有可能选择不违规，
强制力越大于诱惑力，即处罚力度越大，银行违规的概率越小。
由此我们得到的启示是，一要加大规则的强制力，降低违规获利的诱惑力。
只有坚决的查处和严厉的惩罚所形成的强大强制力才能阻止违规者在巨大诱惑
力之前的违规企图。同时要完善法规尽可能降低违规获利的收益。=要建立完善
对监管者的激励机制。尽管监管者的职责就是查处违规行为，但是职责并不等于
尽责。现实中许多严重的违规行为受到监管者庇护的现象并非鲜见，所以必须建
立一种较为完善的激励机制，鼓励监管者严格履行职责，加强规则的强制力，严
厉处罚渎职行为。
3、4银行规制的实现机制
3、4、1银行规制的制度工具
由于规制当局的行为受到成文法和宪法的控制，规制当局可以通过一定的规
制程序，运用格式化的制度工具变量，对银行业实施规制。常用的制度工具变量
有：
法规。这是规制机构实施、解释或废除法律或政策，或者描述被规制机构的
组织、程序或实际要求的一种表述。
许可证。这是规制机构颁发的一种许可状、证书、批准令、登记、特许状、
会员资格、法律豁免书或其它形式的许可证明。
命令。这是规制机构针对某特殊案例，以政策声明或强制令为形式的一种决
定。
处罚。这是规制机构的制裁措施。包括禁止令，即申请限制或其它影响个人
自由的条件：救济的拒绝：刑罚或罚款；财产的销毁、没收、封存或扣留；对损
失、补偿、赔偿、补贴、成本、价格或收费的估价：对许可的要求、取消或中止：
其它强制性或限制性行动。
援助。这是指货币、资助、许可、管辖权、取消令、例外、特权或救济的授
予；申诉、权利、豁免、取消义务和例外的认可；对个人的申请或请求以及使个
40
墁优银行规制制度研究
人受益所采取的其他行动。
3、4、2银行规制的制度性安排
预防性监管、最后贷款人和存款保险制度这一制度性安排被视为银行体系稳
定的三道防线，即人们通常所称的安全网。但试图为银行脆弱性提供保护而建立
的安全网在某种程度上却放大了银行的脆弱性和破产率，由此引发的道德风险也
引起了人们广泛的争议。
以美国为例，在建立安全网之前，银行一般持有较高的资本充足率，资产组
合风险较低，银行每年的失败率明显低于非银行机构。而自1914年引入安全网
之后，银行每年的失败率比1914年之前有明显提高，而非银行机构的失败率却
有所下降(Kaufman，1996)。Schwartz(1988)的研究也表明，在20世纪20年
代末之前，银行失败和传染在发达国家几乎消失，所以银行的脆弱性更表现为监
管问题而非市场问题。因此，新自由主义主张金融市场和银行体系存在内在的稳
定性，能够实现社会最优目标。因而应该将监管水平降到最低甚至取消金融监管
fCypher，1996)。Diamond&Dybvig(1983)指出造成银行脆弱性和传染性的根
源是不完备信息下存款人与银行之间、及银行与银行之间的不完全契约，如果契
约是完全的，就可以避免银行挤兑的危险。银行中介的出现一方面有效地解决了
信用过程中借款人与存款人之间的信息不对称，另一方面又形成了存款人与银
行、及银行与贷款人之间的信息不对称，从而导致金融市场信贷配给的逆向选择
与道德风险问题(蹦glitz，Weiss，1981)和价格传导体系失效带来的市场低效
率的。来自金融市场中的非对称信息，使投资者和存款人对不利消息产生了过度
的风险预期，从而引起投资者转换资产，挤兑存款，导致金融市场的波动和不稳
定。
从最后贷款人制度看，中央银行作为最后贷款人，对出现财务困难和支付危
机的银行提供了必要的紧急援助，防止了危机的爆发，但却使本应该退出市场的
问题银行继续留在市场，产生了更大的风险隐患。无清偿能力的银行被允许经营
的时间越久，存款人的损失也就越大。所以最后贷款入是以银行体系的长期不稳
定来换取暂时的稳定(Kaufman，1996)。我们认为让问题银行退出市场是金融
资源优化配置和风险释放的一个必然途径。许成钢(2001)3和陆磊(2000)4的
研究也支持了本文的观点。而中央银行的最后贷款人功能，让原本应该退出市场
的问题银行继续留在市场，暂时的稳定给银行体系留下了更大的风险隐患，审慎
监管增大了整个银行体系失败的可能性和成本。银行“大而不倒”几乎成为定律，
如美国在1986．1991年间倒闭的银行中，资产规模小于5亿美元的银行占了倒闭
总数的96．6％，而资产规模超过100亿美元的银行则无一倒闭。1986年美联储为
41
晟优银行规制制度研究
救助大陆伊利诺斯国民银行耗费了巨额资金，“大而不倒”的政策纵容了大银行
的低效益和高风险。
从存款保险制度看，存款保险制度的实施使存款人更不关心存款机构的风险
状况，而银行由于无需承担风险结果，会产生更广泛的风险制造和转嫁激励。我
们认为存款保险制度在某种程度上是以监管当局(或政府)的信誉来代替银行本
身的信誉，隐含了政府担保偿付责任，结果使存款人对银行的选择变得不谨慎，
并鼓励银行从事风险更大的投资。正如金德尔伯格所说“如果一家银行或公司知
道自己会从自己所干的蠢事中得到解救，这实际上会使它进一步放弃高标准要求
而沉迷于蠢行。”同时，存款保险制度实质上是金融危机的积累过程，它使金融
危机不断向后推移，并且使金融危机破坏性越来越大(Kane，1985)。
就整个社会福利损失而言，由于经营不普的问题银行不但不需要承担经营失
败的结果，而且能够长期留在市场中，使金融资产得不到有效的配置，无法实现
资源配置的帕累托效率，造成社会福利的损失。安全网的提供可能引致银行道德
风险，提高了银行的失败(Goodhart,1998)5。
可见，试图为银行脆弱性提供保护而建立的安全网反而增加了银行的脆弱
性，减弱了银行业的市场纪律约束，使政府承担了更高的银行业风险(Schwartz，
1988)。基于新古典经济学基础上的银行规制并没有很好地解决市场失灵问题，
反而产生了比市场失灵更加严重的失败。因此，重新明确监管依据、创新监管机
制是银行规制最优设计的必然选择，在最优银行规制设计中我们需要重点解决的
不是防止个别银行倒闭产生的挤兑破产清算问题，而是应该通过相应的技术支持
和制度安排来完善银行的契约，形成银行破产时各利益相关者准确的预期，应该
通过提高透明度和信息披鼯来消除市场参与者的信息不对称与不完备，解决金融
过程中的隐藏信息和隐藏行为等问题。
3、4、，3银行规制的主要方式
这里，我们简单地把银行规制分为三类：一类为经济型规制，包括对定价、
利润、市场准入退出的控制；第二类是审慎型规制，包括对银行产品和经营过程
的监督；第三类是信息型规制，是指向公众和监管者提供信息的要求。其中审慎
型规制覆盖了业务稳定的一般规则(如最低资本充足率)和特定规则(如风险资
本比率、离岸业务限制和贷款分类原则等)，是影响银行稳健经营的基础性规制6。
以《有效银行监管的核心原则》(巴塞尔银行委员会，1997)准则为依据，
持续性银行监管的主要手段包括现场检查和非现场检查7。根据巴塞尔银行监管
体系的发展，我们把银行规制的方式分为以下5类：
(一)行政命令方式
最优银行规制制度研究
传统银行规制是以行政部门的命令方式进行。政府通过行政命令规定不同银
行的经营范围经营，并对违反这些规定的银行采取相应的行政处罚。
这种方法存在许多弊端。首先就信息不对称而言，当监管当局无法以合理的
成本获取所需要的信息，或者监管所依据的信息是来自于监管当局不信任的银行
时，规制就达不到预期的效果。其次是经验不对称问题，事实上，银行在其业务
经营中比监管当局具有更多的经验，知道如何才能以最低的成本达到监管当局的
目标。第三，就监管的执行问题而言，由于复杂的监管方案难于执行，行政规制
的结果往往是形成“一刀切”的局面5。
(=)标准化方式
为了克服行政命令式监管的弊端，1993年4月巴塞尔银行监管委员会推出
了银行监管的标准化方法。该方法沿袭了行政命令的一般原理，将资产划分为不
同风险级别。并对每种类型确定不同标准的资本要求，也就是说，该方法是借助
于不同类型的衍生工具规定不同的风险权重来计算相应的衍生交易所要求的最
低资本数额。巴塞尔协议规定了两种方法供银行选用：初始风险衡量法和当期风
险衡量法。前者以合约期限为标准，后者以剩余到期日为标准(见表3—6)。
标准化方法仍然没有解决银行和监管者之间的信息不对称和风险评价经验
的不对称问题。标准化方法中监管资本的数额是以银行当前资产头寸为基础，没
有考虑到银行为了进行风险控制而采取的动态交易策略，也没有考虑各银行在不
同金融市场上拥有的不同知识经验和业务操作水平从而设置不同的资本要求，因
此这种监管仍然显得较为粗略。此外，该方法有可能促使银行增加持有更高风险
的股票组合头寸，以获取高的收益，而这却直接违背了监管当局的监管目标。
襄3--6标准化方法的风险权重表
期限品种初始风险衡量法的风当期风险衡量法的风
险权重’ 险权重
1年期以内利宰合约O．5％ 0
汇率台约2％ 1％
1—2年利率台约l％ o．5％
汇率合约5％ 5％
2年以上利率台约每年递增1％ O
汇率台约每年递增3N
(三)内部模型法
针对单一资本要求的缺陷，1996年巴塞尔委员会提出了《巴塞尔资本协议
最优银行规制制度研究
市场风险修正案》，允许各银行以内部模型为基础计算市场风险的资本金要求，
替代原先的标准法，
内部模型法主要是以风险资本(Capital—at-Risk)，即风险价值评估法(ValUe
at Risk，简称Ⅵ浓模型)来衡量市场风险，尤其是场外衍生工具，是提高有效
监管的一种方法。VAR模型主要是通过估计既定投资组合在未来资产价格波动
下可能的和潜在的所有损失．或者说是在给定置信区间的一个持有期内，所有最
坏的预期损失。它依赖于置信区间、持有期(或称久期)和未来资产组合价值的
分布特征等3个参数，通过历史模拟法(Historical Simulatio n Method)、方差～
协方差法和蒙特卡罗模拟法(Monte Carlo Simulation)来进行风险计量。由于VAR
值提供的是一种估值，所以监管当局要求银行进行压力测试(Stress Test)”和返
回测试(Back-Testing)“。巴塞尔委员会对市场风险修正案界定了绿色、黄色、
和红色三个区域。绿色区域表示在99％的置信区间内现实值超过预测值的次数
在0—4次之间，监管当局认为该模型可以接受；黄色区域表示在99％的置信区
间内现实值超过预测值的次数在5—9次之间，监管当局认为该模型计算出来的
VAR值需要乘上～个大子3的附加因子，即需要提高相应的资本要求：红色区
域表示在99％的置信区间内现实值超过预测值的次数在10次以上，监管当局认
为该模型需作调整和暂停使用。
同以往的方法相比，内部模型法采用了更成熟的风险评价技术来确定银行的
市场风险，较好地解决了经验不对称问题。但是它属于一种静态的风险管理，并
且有可能诱使银行为了符合监管程序而不是为了更精确的确定自身的风险水平
而设计自身的风险评价模型，甚至提供两套摸型，如一套是用于银行内部的风险
管理，另一套模型仅仅用于应付监管当局的要求。
(四)预先承诺法
为弥补内部模型法存在的缺陷，产生了以激励相容为特征的银行资本监管的
预先承诺法(Pre-eommitmcnt Approach)。其基本内容是：监管当局设定一个测
试期间(如一个季度)，银行在测试期初向监管当局承诺其资本量水平(即下一
个期间内将保持的最大损失值)为该期间可能发生的损失准备。在整个期间内．一
旦累计损失超过承诺水平，监管当局便对其进行惩罚。严厉的惩罚措憨迫使银行
不得不审慎确定其预先承诺的资本量水平和实际的风险头寸规模。监管当局的任
务只是制定恰当的惩罚方案，而不必去评价银行的VAR模型是否准确，属于“脱
手”型的管理方式。
预先承诺法的优点，一是将银行出于内部风险管理目的而计算出来的风险价
值与监管当局出于监管目的的资本要求有效她联系起来。二是银行可以根据其特
有的市场状况、经营环境及其各自在不同市场上的业务水平做出不同的预先承诺
最优银行规制制度研究
资本数量。三是银行可以利用动态套期保值策略或资产组合，降低风险，降低资
本量。四是激励了银行风险管理技术的发展，以提高风险评估的精确性。该方法
有可能对资本比率低的银行产生逆向激励，因为这类银行已经不会被惩罚威胁所
吓倒。
(五)内部评级法
内部评级法(hltcrnaJ Rating-Based Approach，简称为IRB法)，作为巴塞尔
委员会《新资本协议》的主要创新之一，是一种建立在现代风险管理技术基础之
上，以银行对重大风险要素的内部估计值作为资本要求的主要计算参数，来计量
银行信用风险的新方法。
由于内部评级法在很大程度上依赖于银行内部对交易对象和风险的评估，不
仅有利于提高资本要求对信用风险的敏感性，使得监管资本的确定与银行承担的
风险更具有相关性，而且更为重要的是能够鼓励银行建立和发展先进的现代风险
管理系统，当银行的风险管理水平达到一定要求时，就能获得适度的资本折让。
而这正是《新资本协议》所要达到的两个关键目标，即资本要求对信用风险更高
的风险敏感性和对商业银行更有效的资本要求监管激励。
内部评级法包括IRB基础版(Foundation internal Rating-Based Approach)和
IRB高级版(Advanced Internal蛐-Based Approach)两种形式。风险构成要
素有四类：一是违约概率(PD)，是指在一定时间内借款入违背合约的可能性：
二是违约损失率(LGD)，是指违约发生时风险暴露的损失程度；三是违约风险
暴露(L～D)，即当发生违约时，某一贷款承诺可能被提取的贷款项；四是期限
(M)，是指某一风险敞口的到期时间。基础版和高级版的主要区别在于对数据
标准的确定。
该方法改革了原先的单一、静态的资本监管模式，提供了一套以银行内部风
险评级为基础的资本充足率计算及资本监管的动态监管方法，在体现资本要求合
约多方参与者意愿的同时，使银行的资本监管要求对风险管理产生了一种更加富
有激励的激励相容机制。新协议还鼓励银行采用先进的技术分散和减少风险。允
许对某些风险缓解手段相应扣减一定的资本金。《新资本协议》反映了国际银行
业监管理念的变化趋势，为国内和跨国界的功能型规制和规制标准化提供了新的
思路。．
注释：
‘英国金融业年营业额约为5000亿英镑。占英国GDP的6．5％。
‘以资本充足性管制为主。
。许成钢(2001)认为，引入监管(或金融监管的主要功能)和监管者实际上是解决了大量分散的
私人在上诉时的信息成本问题。
’陆磊(2000)的研究表明．监管的关键是信息披露。
3本文赞同此类观点，认为当前我国建立存款保险机构并不能从本质上解决银行体系的系统
最优银行规制制度研究
性风险。
。这里我们采用了Taylor(2002)的划分法。
7现场检查是指通过银行对法规的执行程度、内控制度、审计、管理信息和会计系统的检查，
评估银行的资产、收益、资本、资金管理等质量和机构状况，向决策部门提供金融体制健康
状况的关键信息。非现场检查．是对现场检查的一个重要补充。主要是通过对银行有关流动
性、准备金、清偿力等资产负债数据信息的收集，开展风险评估和预警分析。
5“一刀切”虽然有较多的弊端，但也有一定的合理性。
’考虑到汇率波动比利率波动更为剧烈，所以汇率合约的风险权重普遍高于利率权重。
“压力测试是指，由设定发生在特定时间段的一种极端情形和不利市场形势构成，在这种压
力下评估资产组合的损益。
“返回测试是比较实际的损失与VAR模型的损失是否一致，以检验模型的准确性。
最优银行规制制度研究
第四章银行规制的动态演进
经济变迁及其原因，经济行为主体的行为动机及其理解和经济变迁得以实现
的进程及其结果构成了演进经济学的分析主题，路径依赖则是演迸的一个重要特
征。基于制度矩阵中的认知和政治过程，诺思发展了一个制度专用的路径依赖概
念，经济体制、认知程度和政治因素成为影响与决定制度性路径依赖的三种机制
(Vincensini，2001)。银行规制史告诉我们，银行规制的理论与实践经历了一部
千回百折的自由一管制一放松管制一再管制的过程。从逻辑上讲，银行规制首先
是一个实践问题，银行规制理论是银行监管实践的抽象总结，它的产生和发展来
源于银行监管实践的发展变化，但是作为～种历史性的文献回顾，我们从银行规
制理论的变迁着手，因为理论抽象掉了各国银行监管具体实践的差异，有助于我
们更加容易地从整体上把握银行规制实践的演进。
本章沿着中世纪以来银行中介的演进脉络，考证了近百年来西方发达国家银
行规制的演化历程，分析了银行规制效率目标与安全目标的变迁动因，对发达国
家的银行监管模式进行了比较，并跟踪了国际银行业的最新发展动态。从自由一
规制一放松规制一再规制，整个银行规制的演进过程演绎着自由和管制的动态博
弈，深刻地反映了经济、金融发展乃至政治制度的时代变迁。
4、1自由、规制与放松规制
4、1、1自由银行时期(中世纪--20世纪20年代木)
银行最早诞生于中世纪的欧洲国家，西方银行业早期发展历史表明，货币银
行、证券业都是伴随着资本主义萌芽和发展而产生和发展起来的。自1272年意
大利佛罗伦萨诞生第一家商业银行一一巴尔迪银行以来，在中世纪的欧洲陆续出
，现了由货币兑换商发展成为货币经营商的中小规模银行。1653年英国资本主义
制度确立，1694年成立的英格兰银行成为历史上第一家股份制商业银行，标志
着现代商业银行的产生。通过从旧式高利贷银行转变和新建符合新兴资产阶级需
要的股份制商业银行这两种途径，中世纪的欧洲货币兑换商和金匠业完成了向商
业银行的变革。随着近代资本主义经济的发展和工业革命的兴起，在其他欧美国
家也纷纷建立了商业银行。
在英国，英格兰银行作为一家私人股份公司，成立初期主要任务是对政府发
放贷款用于支持英国的对法战争，后来从事资金存放、票据业务、短期贷款和政
疑优银行规制制度研究
府债券的流通管理等业务。作为特许银行荚格兰银行在成立伊始便具有了“政府
的银行”性质，政府规定“英格兰不能有第二个银行由国会决议设立，或有六人
以上的股东。所以英格兰银行已非普通银行可比，它是一个国家大机关了”。英
格兰银行通过以低于市场的利率向政府提供长期贷款的方式，不断从政府获得增
加实力和特权的机会。《1826年银行券法》规定只能在伦敦65英里以内地区发
行法定货币，对英格兰银行的权力进行了一定限制1833年英国法律又允许在伦
敦城内设立合股银行，打破了英格兰银行在伦敦城内的独占格局，合股银行和分
行制银行在英国迅速兴起。
在美国，1782年费城成立了第一家商业银行北美银行，继之各州纷纷特许
开设新银行。1790年，当时的财政部长汉密尔顿援引了亚当·斯密的观点向国
会提交了“关于设立国民银行的报告”，提出建立国民银行可以增加社会的生产
资本，有助于国家的繁荣、富强；同时可以便利征税和向财政部门贷款，有助于
公共财政和政府对银行业的管理。1791年美国联邦政府批准设立美国银行，规
定特许权为20年，办理存款、发行货币等业务，同时持有联邦政府的存款，担
任部分中央银行的职能(Lash。1987)。美国银行限制了州银行业务的发展，因
此在经营到期时，被国会拒绝延期。摆脱了美国银行的抑制后，州银行迅速发展，
种种弊病也开始暴露。1816年美国国会再度特许成立美国第二银行，同样行使
商业银行与中央银行的双重功能，但这与当时美国所奉行的自由主义价值体系是
不相容的(Goodhart，1988)。1836年杰克逊结束了国家银行制度，之后美国进
入自由银行制度时期。根据美国不成文法。任何人只要符合条件规定就可以开设
银行，经营存贷款业务和货币发行，在这种制度安排下1781．1863年成为美国银
行业快速发展的时期，仅1851．1861年期间成立的州银行就超过2500家
(Chandler，1977)，但其中许多在开业后若干年后就退出市场。
法国1859年成立了工商信贷银行，日本1873年成立了第一国立银行。这些
银行都是效仿英格兰银行具有现代商业银行特性的私营股份银行，经营的业务均
为典型的商业银行资金存贷和其他信用业务。在金本位制度下，早期的银行本质
上不是创造货币的机构，所以整个银行业同其他商业机构一样，基本上不受管制。
’ 1863年，针对美国自由银行业的混乱，美国国会通过了《国民货币法》，这
是世界上最早以法律形式确定的银行监管制度。1864年，该法经修订并改名为
《国民银行法》，其宗旨是确立联邦政府对银行业监督和干预的权威，统一全国
货币。同时成立了货币监理署，建立统一监管下的国民银行体系以协调货币流通，
保证金融稳定，这标志着反映美国政治结构中的制衡与分权特征的二重性银行体
制(联邦银行制度与州银行制度)开始形成(Lash，1987)。《国民银行法》的颁
布虽然实现了对全国货币的管理，但货币监理署只是对国民银行而不是所有银行
48
最优银行规制制度研究
的监管，由于缺乏一个统一实施国家货币政策及清算功能，并控制货币供应量的
具有中央银行功能的机构，这种状况引发了周期性的银行倒闭和货币市场混乱。
1873年、1884年、1890年和1893年分别发生了银行危机，尤其是1907年银行
危机更是使信用支付尽失(Chandler，1977)。1907年银行危机后，国会设立了
国家货币委员会来研讨中央银行制度安排问题，并促成了《1913年联邦储备法》
和美国联邦储备体系建立。联邦储备体系的建立是美国金融监管体制演进中的一
个里程碑，标志着美国金融监管体系的正式确立。《联邦储备法》规定联储的目
标是执行货币政策、担任最后贷款人以及监督管理银行业。对银行业管理主要是
制定和执行有关银行业的行为准则，而对银行业监管主要是对每家银行进行跟踪
考察，以确保它们遵守银行业的法规，按安全、可靠、谨慎的方式开展业务
(Goodhart，1988)。．
德国和日本等国家也相继经历了从分散的自由银行体系走向对货币银行系
统实行管制的发展历史。德国于1876年成立了帝国银行，统一了德国货币。日
本于1882年成立了日本银行，并逐步垄断了货币发行。
银行业从自由走向管制的初始标志是对货币发行的管制和中央银行制度的
建立。在这一时期，尽管中央银行已经出现，由于当时处于自由资本主义鼎盛时
期，而且正如我们在前面所论述的那样，中央银行的主要职能是管理货币、统一
清算及提供安全网，所以这一时期西方国家的整个银行体系仍然处于一种自由的
商业竞争时期。
4、1、2从自由走向规制(20世纪30年代初--70年代末)
对银行活动的规制，我们最早可以追溯到1708年英国政府颁布的“禁止以
6个月以下的本票或银行券换进货币的6个人以上的私人公司设立”，1742年颁
布的“禁止新银行的设立和现有银行的扩张”等法规。1720年6月英国颁布了
旨在防止因“南海泡沫”引起过度证券投机的‘泡沫法》，尽管是针对证券市场
的，但其许多重要原则对现代金融监管产生了深远的影响。
20世纪上半叶，两次世界大战相继爆发，国际政治经济局势动荡，尤其是
1929年经济大危机和30年代金本位制的崩溃及布雷顿森林体系的确立，对各国
经济金融发展产生了重大的影响。如果说，中央银行制度的建立是银行业从自由
走向规制的第一步，那么1929--1933年经济危机就成为西方银行业，特别是美
国银行业从自由走向全面规制的重要分水岭。
在1929—1933年经济危机中，美国银行数量从23695家减少到14352家(其
中歇业7763家，合并2322家)，银行信用遭到毁灭性破坏。整个银行体系一度
陷入瘫痪状态1。针对商业银行介入证券业务而造成的损害，1933年美国总统富
最优银行规制制度研究
兰克林-罗斯福以实施“新政”为契机，颁布了一系列政府干预经济的法律，如
《国民复兴法》、《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1933年银行法》和
《1934年国民放款法》等法案。其中，《1933年银行法》是美国对银行业实行全
面管制的标志，在美国银行规制历史上具有特别重要的意义。(1933年银行法》
要求美国的银行业与证券业实行完全的分业经营、分业管理，自由银行思想已被
完全抛弃。同时联邦储备体系的权力由原来分散的体制变为中央集权体制，联邦
储备委员会改组成更为独立的联邦储备理事会，制订和执行货币政策的权力进一
步加强。此后，美国政府还颁布了《1956年银行持股公司法》、《1960年银行合
并法》、《1966年利率管制法》等一系列法律来对银行业与证券业及其他相关金
融业务实施完全的分业监管，表明对银行规制从自由走向了全面管制，金融分业
经营的制度框架也在此期间逐步形成与完善(易宪容，2001)
在英国，由于倾向于银行业的行业自我监管，这一演进表现出自然渐进的特
征。1928年、1939年、1954年分别通过《通货与钞票法》，巩固了英格兰银行
作为货币发行银行的垄断地位，加强了英格兰银行的中央银行职能。1976年英
格兰银行发表了《对接受存款的人许可监督》白皮书，提出了严格限制使用“银
行”名称；严格限制许可接受存款人的资格和为存款人设立保险基金等银行监督
的重要观点。．1979年颁布的《银行法》是英国金融监管史上的一个里程碑，该
法首次对从事存款业务的权利作出限制，把银行分为认可银行与持牌机构两类，。
该法规定只有符合英格兰银行严格要求的机构才能被认可为银行，而英格兰银行
的监督重点则是那些达不到银行要求的“持牌机构”。
战后日本在资金严重匮乏的情况下，实施了政府主导型的经济发展模式，在
短时期内实现了经济的高速增长。日本的金融制度也实行了严格的政府行政规
制，通过对银行业、证券业的垄断保护，达到维护金融体系稳定的目的。
经济大危机后建立起来的西方发达国家银行体制为了给战后各国经济恢复
与发展创造了稳定的金融环境，提高国家对金融权力的控制力，基本上结束了自
由银行时期的自由放任，对银行业实行了严格的管制。
4、l、3从规制走向放松规制(20世纪80年代初--90年代中后期)
尽管银行的分业经营对控制金融风险、加强金融监管、规范金融市场方面起
到很大的作用，但它的局限性也随经济环境的变化和信息技术的发展日益显著，
为应对来自证券公司、投资银行等非银行金融机构的挑战，银行业要求打破分业
经营限制的要求日益高涨。自20世纪60年代起西方银行业开始出现了规避管制
的市场创新活动。70年代中期以来的“脱媒”型信用危机不仅加剧了金融中介
之间争夺资金来源、扩展经营范围的竞争，而且掀起了一股金融创新的浪潮。
最优银行规翻制度研究
从国际经济金融局势看，70年代布雷顿森林体系瓦解、两次石油危机所导
致的恶性通货膨胀与财政赤字的冲击，金融自由化思潮的兴起，在很大程度上推
动了西方国家放松银行规制的潮流。正是在此背景下。美国实行了多次的银行改
革，开始放松银行规制，实行金融自由化政策。美国银行业为了摆脱金融中介“脱
媒”危机，推出一系列金融创新工具和新的金融翩度安排(孙杰，1998)。颁布
了《1980年存款机构放松管制与货币控制法》(简称DIDMcA)、《1982年高恩迸
杰曼法》、《1987年银行业平等竞争法》和《1989年金融机构改革、复兴和实施
法》法等四个重要的法律。
DIDMCA赋予了存款机构在贷款方面更多的自由，以帮助陷入困境的抵押
贷款机构。主要内容有逐步取消存款利率上限，废除Q字条例；取消贷款最高
利息上限；放宽储蓄机构的业务范围；允许在全国范围开展NOW和自动提款业
务(ATS)：对存款机构实行统一的准备金要求等。针对1982年美国吸收存款的
储贷协会和互助储蓄银行倒闭数量超过250家的现象，《高恩．圣杰曼法》允许储
蓄机构开办不受利率限制的货币市场存款帐户2：放宽了对储蓄机构经营商业信
贷和消费信贷业务的禁令；赋予联邦存款保险公司和联邦储备贷款保险公司处理
银行倒闭的权力等。DIDMcA法和《高恩．圣杰曼法》提高了存款机构的竞争力，
标志着美国银行业的规制方式开始从严格管制向市场调节的转化。
为解决储蓄机构的偿债问题，《银行业公平竞争法》设立了金融公司并授权
实行一个108亿美元的再资本化债券计划，以帮助借贷保险公司。该法案虽然对
储蓄机构的行为进行了重新限制，但并未改变放松监管的总体趋势，甚至允许联
邦住房贷款委员会对经济萧条地区处于困境的储蓄机构采取更宽容的处理方法，
使那些处于季度财务困难的储蓄机构仍然能够继续营业。
80年代美国银行改革的一个显著特征是各种形式的金融机构之间的界限越
来越模糊。银行与储蓄机构之间的差异几乎消失，非银行机构尤其是证券公司被
允许通过货币市场互助基金、商业票据市场等业务进入商业银行的核心业务，而
银行也开始进入证券业务领域，银行持股公司的证券分支机构已被允许从事广泛
的传统证券业务，包括承销公司债券和发行股票。1989年1月，美国联邦储备
系统首次批准商业银行从事经销企业债券业务。1990年9月20日，美联储又批
准了JP·摩根银行公司经销企业股票。1995年5月。美国众议院银行委员会通
过了旨在针对《格拉斯—斯蒂格尔法》的银行改革法案，解除商业银行不能经营
证券业务的禁令。1999年11月12日，美国国会通过了《金融服务现代化法》，
该法彻底打破了金融“分业经营”的界限，对美国金融业乃至全球金融业的改革
及发展方向产生了重要的影响。
在英国，1986年10月27日伦敦证券交易所实施了被誉为“大爆炸”重大
是优银行规制制度研究
改革，允许商业银行直接进入证券交易所进行证券交易，消除了英国证券业与商
业银行业严格分业的界限，不仅促成了英国本土商业银行纷纷从事投资银行业
务，而且吸引了美国、日本商业银行涌入英国证券市场。受1984年约翰逊·马
塞银行危机影响，1985年英国先后发表了《利·彭伯顿报告》和《银行监督白
皮书》。1987年5月又颁布了新的银行法，旨在加强对银行业的监管，并授予英
格兰银行更广泛的监管权力。但这些法案并未对当时的监管结构作出重大调整，
只是在整个银行体系走向自由化过程中为防范银行危机增加了一些加强监管的
措施。
在日本，1984年大藏省公布了《金融自由化与日元国际化的状况与展望》，
宣布实施以利率的自由化、金融业务自由化、金融市场及产品的自由化和金融国
际化为举措的金融自由化改革，大大推进了日本银行业的自由化进程。
4、1、4放松规制与再规制(20世纪90年代末--21世纪初)
60年代以来金融自由化所推动的放松规制潮流给发达国家的金融业带来前
所未有的生机与活力，但是银行业的危机却逐年增加。
1982．1992年，美国共有1442家银行倒闭(Coleetal，1995)，1984年大陆
伊利诺斯银行危机事件和1991年新英格兰银行倒闭事件，使人们认识到在放松
规制，实行金融自由化，追求银行体系效率的同时，还必须兼顾金融体系潜在的
风险性。要实现银行体系效率与潜在风险之间的均衡，必须改革以往对金融体系
的直接规制体制，走向以市场为基础的间接监管(Norton，1991)。美国取消了
对分支银行地理上的限制和美国银行从事投资银行业务限制等直接管制措施，以
使银行更富有竞争力(UnitedStatesTreasury，1991)3。而1991年的《联邦存款
保险公司法》及1992年在联邦储备理事会下成立的金融机构监管体系，则是把
上述理念制度化(Coleemi，1995)。
在日本，经过连续四年之久的经济增长后，90年代末日本“泡沫经济”崩
溃，经济陷入长期的衰退中，银行、证券等金融业厄运不断。1995年2月东京
协和信用社破产，5月份横滨友爱信用金库倒闭，8月30日，木津信用杜(日本
最大的信用社)和兵库银行宣布倒闭，11月份“大和银行”事件，12月份野村
国际证券公司事件，日本金融机构不破产的神话开始破灭。1997年11月山一证
券倒闭，债务额高达3万亿日元。面对这颏频发生的金融危机，日本金融监管显
得无能为力，银行业完全陷入了泥沼之中。
在过去20多年中，金融危机几乎困扰了所有的国家，尤其是新兴市场经济
国家。1997年7月亚洲金融危机迅速波及东亚及世界其他地区，汇市暴跌，股
市狂泻，通货膨胀率剧升，金融市场剧烈动荡，危机虽没有造成全球金融体系的
晟优银行规制制度研究
崩溃，但是对整个世界经济的稳定和繁荣却带来巨大的影响。国际货币基金组织
总裁康德苏(Michel Camdessus)甚至指出，下一次经济危机有可能从银行业开
始。国际游资的“金钱游戏”和转移速度已经形成一种独立的力量，几乎超越了
国际金融组织的权利和能力之所及，其冲击可以扩散到任何一个国家。危机的传
递和扩散，意味着每一个开放经济国家都面临着外来冲击的威胁，国内经济政策
效力大大减弱，国际金融动荡及其传染效应，使得任何单个国家、甚至国际金融
组织，都无法与市场力量相抗，衡。金融自由化虽然促进了银行业和金融市场的发
展，但由于监管相对弱化，国际银行体系的脆弱性大大提高。
从以上西方国家银行规制实践的演进历程，我们可以看到西方银行业的规制
伴随着经济的发展，经历了从自由走向初步管制；初步管制到严格的全面管制：
严格的全面管制再次走向自由发展；直至90年代，全球金融业的发展似乎又走
到了自由的极限。面对一次次的金融恐慌，金融危机以及由此引发的政治危机与
严重的经济衰退，人们强烈呼唤着金融监管的回归。
4、2银行规制目标的变迁
4、2、1自由银行时期的安全优先目标导向
上个世纪20年代以前的银行规制主要是货币监管，货币监管的目标是维护
货币持有者的货币财富安全，因此，早期的银行规制目标是维护货币安全与银行
安全。
1776年亚当·斯密的天才思想开创了崇尚自由之手的古典经济学，他指出市
场在理性经济人的自利行为推动下，通过竞争会自动地实现个人利益和社会利益
的共同增进。在重农学派代表人物魁奈的“自然秩序”观点上4，斯密重新表述
了“自然秩序”学说，提出了市场机制“引力定律”，指出在市场经济中存在一
种如同万有引力般的自然引力一一市场机制力，这种力量在价格机制作用下能自
动地创造市场经济秩序的和谐与永恒。斯密认为政府的作用是充当市场的“守夜
人”，而不是直接介入和干预经济运行。斯密的观点为自由资本主义和自由银行
业提供了理论根源，以哈耶克为首的“自由银行制度”学派进一步指出在自由竞
争条件下私人银行可以通过“选择性条款”、“分支银行”和“指数化存款”等方
式来降低和分散风险，认为存款保险和最后贷款人的功能都是不必要的，“中央
银行不是银行业发展的一个自然产物。它是从外部强加进来的，或者作为政府偏
好的结果而出现的”(Smith，1936年)。因此，自由银行业的支持者强调，货
币领域也具有内在的和谐，国家对货币的控制与垄断是经济不稳定和危机的最终
原因。19世纪70年代的“边际革命”虽然在价值来源方面否定了古典经济学的
最优银行规制制度研究
劳动价值论，但是瓦尔拉斯一般均衡模型的创立，使古典经济学“看不见的手”
的范式在形式上得到了严格的数学证明，新古典经济学迅速崛起并成为当时经济
学的主流学派。新古典经济学同样崇尚自由放任的经济政策，认为市场的自发运
动将会实现资源配置的“帕雷托最优”，因此也极力反对政府对经济运行的干预。
可以说，整个19世纪是经济自由主义盛行并占据统治地位的时代，我们注
意到在那个时期中央银行开始萌芽并在欧美国家相继成立，这就产生了一个令人
奇怪的现象，中央银行制度及其监管职能的普遍化与主张反政府干预的古典经济
学及新古典经济学的兴盛竟然同处一个时期，中央银行制度这只“看得见的手”
竟然成为经济自由主义者所能容忍和接受的一个例外。
为什么会出现这种例外呢?可能的原因之一是，中央银行制度建立的最初目
的是管理货币，而不是直接介入或干预银行体系和银行机构的微观行为。亚当颤
密的“真实票据”理论认为，只要银行的资产运用于反映实际生产的短期商业票
据，银行的经营就是安全的，也不会引发通货膨胀或紧缩，银行之间的自由竞争
是可行的而且也是必要的。但亨利·桑顿在1797—1825年的“金块论战”中却
指出真实票据在不断贴现的过程中会导致信用链的延长和信用规模的成倍扩张，
无法保证银行有足够的流动性或货币供给弹性以避免出现银行挤提，私人货币发
行机构的膨胀性常常会破坏社会的信用体系从而对经济产生不良的影响。因此以
真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，私人机构发行货币应该受到集中
的监管。在随后半个多世纪的争论中，桑顿的观点得到了实践的支持，统一货币
发行的中央银行纷纷建立。从理论上说，统一货币发行并非一定由国家来承担，
中央银行之所以后来成为政府机构，国家有激励利用强制权力建立中央银行统一
货币发行，这和铸币税收益与募集财政资金的便利是分不开的5。与自由银行时
期各商业银行自行发行银行券相比，中灾银行发行的是借助国家权力强制流通的
法偿货币，货币信用国家化。国家与商业银行在货币发行权力上的重新配置，赋
予了代表政府的中央银行具有监管的职能。
原因之二在于，在古典经济学和新古典经济学中，货币被视为是“中性的”，
因而中央银行统一货币发行被视为和统一度量衡是一样的，政府在其中仍然是
“守夜人”的角色，而不是直接干预经济，但是统一货币发行和统一票据清算之
后，货币信用的不稳定问题仍然没有消失，作为货币管理者，中央银行开始逐渐
承担信用“保险”的责任，以最后贷款人的身份为众多银行提供必要的资金支持
和信用保证，以防止因公众挤兑造成的经济波动。这样，中央银行从统一货币发
行和货币管理职能，又逐渐衍生出最后贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济
体系的责任，并行驶对银行的检查职责。
因此，可以说政府银行规制活动的产生，是与中央银行制度的产生和发展直
最优银行投制制度研究
接相联系的，中央银行制度的普遍确立是银行规制，或者说现代金融监管的起点。
围绕货币发行权的监管、防止银行挤提和安全网的建立等这些问题而展开的一些
初步的理论，成为银行规制理论的胚胎。
4、2、2经济大危机之后安全优先目标与效率优先目标的交替
20世纪30年代的经济大危机打破了“看不见的手”无所不能的神话，立足
于市场不完全、主张国家干预政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地位，凯恩
斯主义的出现是政府干预与自由经济的一次正面交锋。这一时期的银行规制目标
经历了安全目标与效率目标的交替
由于自由银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，银行过
度参与投资银行业务最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索，传统中央银行的货
币管理职能开始转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，银行规
制理论以维护金融体系安全，主张政府干预，放弃自由银行制度为研究的出发点
和主要内容，在监管政策上倾向于政府的直接管制，在法律法规和监管手段上强
调对银行具体经营范围和方式的干预。人们对于市场失灵的认识逐步深化，认识
到银行机构破产倒闭及其连锁反应的负外部性能够通过货币信用紧缩破坏经济
增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补
偿，但对杠杆效应巨大的金融活动而言，这种办法效果些微。科斯定理也从交易
成本的角度说明，外部性不可能通过市场机制的自由交换得以消除。认识到银行
体系中的信息不完备和不对称现象，会令即使主观上愿意稳健经营的银行也有可
能随时因信息问题而陷入困境。还认识到银行自由竞争的悖论，银行业的自由竞
争并不必然导致效率的提高，自由竞争和稳定之间则存在一定的替代性。因此，
这一阶段的银行规制目标依然是集中于安全导向。
进入20世纪70年代，困扰发达国家长达十年之久的”滞胀”宣告了凯恩斯
主义宏观经济政策的破产，以新古典宏双经济学和货币主义、供给学派为代表的
自由主义思想开始复兴。金融自由化理论逐渐兴起并对30年代以来的金融监管
理论提出了挑战，认为政府所实施的严格而广泛的金融监管，降低了金融机构的
效率，压制了金融业的发展。政府规制活动中产生的“政府失灵”限制了政府对
市场不完全性的解决能力。复兴的自由主义经济理论并没有否定市场失灵，而是
在“干预”的范围、手段和方式方面与政府干预主义有所差异。作为金融自由化
的主要理论“金融抑制”和”金融深化”，其核心主张是放松对金融机构的过度
严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方
面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率6。所阻后一阶
段的银行规制目标转向提高银行机构以及银行体系的效率。
最优银行规制制度研究
4、2、3金融自由化时代安全优先目标与效率优先目标的并重
20世纪80年代后期金融自由化达到高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场
的管制，全球化、国际化的统一金融市场初现雏形，然而20世纪90年代开始爆
发的一系列区域性金融危机，又迫使人们开始重新关注金融体系的安全性和风险
性，斯蒂格里茨和青木昌彦提出的金融约束论，对金融规制理论做出了新的贡献。
赫尔曼等人(1996)认为金融深化理论以瓦尔拉斯均衡为前提是一个错误，甚至
“供求定律实际上不是个定律，不应看作分析经济的必要假设“7(Stglitz&Weiss，
1981)。即使在瓦尔拉斯均衡条件下，由于经济中广泛存在的信息不对称，委托
—代理行为和逆向选择，资金配置也难以达到帕累托最优。金融约束理论虽以金
融深化为根本目的，但在实现金融深化的手段上，反对金融自主化，主张实行不
同程度的金融约束，以期“增加在纯粹竞争市场中可能供给不足的商品和服务”
(Stglitz，1998)。金融约束理论针对发展中国家实行金融抑制不堪回首的经历，
而推行金融自主化又不能达到预期效果的现象，肯定了政府于预对金融发展的正
面作用。
现代银行规制理论除了关注市场失灵外，开始越来越注重银行业自身的独特
性对银行监管的影响，如明斯基的“金融体系脆弱说”和Diamond＆Dybvig的
“银行挤提模型”等，这些学说不断推动着银行规制理论向管理金融活动和金融
风险的方向演变，其演变的结果，既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同
于安全优先的银行监管理论，而是对二者的融合与均衡。20世纪90年代以来，
金融自由化虽因一系列的金融危机丽受到批评，但是迄今并没有充分的理论表明
金融自由化一定会导致金融体系的不稳定。随着经济全球化和金融全球化的推
进，金融创新层出不穷，银行中介的功能不断进化，银行规制目标也将在安全优
先与效率优先之间寻找最佳的均衡点。
4、4对西方发达国家银行规制的考察
4、4、1美国的银行监管模式及特点
由于历史原因，美国的银行监管体制相当复杂。首先，由于银行实行国法银
行和州法银行(“国法银行”亦称“国民银行”，指依照联邦法律登记注册的银行；
“州法银行”指按依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行)并存的双重
银行体制。因此，除美国财政部下设的货币监管总署(OCC)以外，各州政府均
设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制。
其次，美联储(Federal Reserve System)、联邦存款保险公司(FDIC)、司法
塌优银行规制制度研究
部、证券交易委员会(SEC)、期货交易委员会、储蓄机构监管办公室(OTS)、
国家信用合作管理局(NcuA)、联邦交易委员会(FTC)、州保险监管署(SIC)
甚至联邦调查局等机构都可以从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理，其
中美联储和FDIC是两类最主要的监管机构。美国所有国法银行都是联邦储备体
系的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员。美联储对所有成员银
行均负有直接的、基本的监管职能。美国是典型的交叉监管和多头监管模式(见
表4—1)。
表4—1美国各类银行机构及联邦监管体系
银行机构监管机构
银行控股公司美联储
国民银行货币监理署
州银行
成员银行美联储
非成员银行联邦存款保险公司
合作银行联邦存款保险公司，美联储
产业银行(有保险)(1) 联邦存款保险公司
银行法20款规定的机构证券与交易委员会，美联储
互济储贷机构控股公司互济储贷机构监理署
储蓄银行互济储贷机构监理署／联邦存款保险公司，美
联储
储蓄贷款协会存款机构监督署
埃奇法公司美联储
外国银行(2)
分行和代理机构(3)
州注册机构美联储，联邦存款保险公司
联邦注册机构货币监理署，美联储，联邦存款保险公司
代表处美联储
注：
1未保险的产业银行由各州监督。
2适用于在美国直接经营的外国银行，外国银行也可通过其在美国控股的银行间接开展业务。
3联邦存款保险公司负责监管已购买保险的分支机构。
赍料来源：转引自《美国银行监管》，陈元。1995。
20世纪90年代以来，美国政府顺应银行全能化趋势和加强监管的需要，对
最优银行规制制度研究
银行监管体制进行了更加广泛、深入的改革。例如颁发《1994年跨州银行法》8，
该法案彻底突破了半个多世纪以来对银行经营的地域限制；为彻底改革金融分业
格局，突破《格拉斯一斯蒂格尔法》的限制，通过了《1999年金融现代化服务
法案》，该法案对美国银行，乃至国际银行业与金融业都产生了重大的影晌。90
年代以来美国的银行监管体制开始逐步实行以资本监管为核心的指标化管理，风
险防范的重心集中在对银行资本和资产质量的监控，监管目标也不再是力图防止
单个银行的破产，而是保护存款保险基金和整个银行支付系统免受银行破产所带
来的恶性影响。因为监管当局和金融界己认识到政府监管本身是不可能绝对防止
银行破产，也不应当为不出现银行倒闭而提供不恰当的保障。
4、4、2英国的银行监管模式及特点
1997年以前，英国银行业的监督管理是以英格兰银行为中心，单一集中式
的监管体制。英格兰银行在法律上被赋予银行监管权力源于《1979年银行法》
和《1987年银行法》。依据分业监管原则，英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、
证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证
券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、
互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)等9家金融监管机构，分别行
使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。
1997年，英国对金融监管体系进行了重大改革，成立了英国金融服务监管
局(以下简称FSA)，负责对商业银行、投资银行、证券期货、保险等金融行业
的统一监管9。FSA成立后，英格兰银行将其承担的银行监管职能转移给FSA，
不再负责对银行业的监管。FSA监管的范围从独立的金融咨询公司到经营全球业
务的投资银行，监管对象包括银行、证券、基金管理和保险公司，属于单一监管
模式10。
为了明确金融监管体系改革后英格兰银行的职能以及和其他部门特别是
FSA之间的分工与协作，英国对《英格兰银行法》进行了修订，重新规定了在新
体制下英格兰银行的职能以及为完成其职能所需的相关制度安排：而且发布了
《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》(以下简称《备忘录》)，
就英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和FSA之间的分工与合作建立
了一个制度性框架。《备忘录》明确规定英国金融监管体制改革后英格兰银行、
FSA和财政部共同负有维护金融稳定的责任，同时提出了三者之间分工协作的指
导原则，即明确责任、充分透明、避免重复和共享信息。
英国(2000金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)“
是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，该法明确了新成立的金融监
虽优银行规制制度研究
管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运
作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了
一个空前崭新的改革框架。
英国银行监管另一特色是银行机构的自律式监管，既监管建立在监管者与被
监管者之间相互信任和共同合作的基础上，其优点在于灵活有弹性，但缺陷是在
解释、评价和管理方面因人为因素存在很大的随意性。
英国银行监管体制的改革促进了金融监管效率的提高，FSA专司金融监管、
英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，发挥了专业化分工带来的效率优势。
FSA统一集中监管，消除了多头监管时代司空见惯的交叉监管现象，从而提高监
管的准确性与有效性，同时顺应了金融混业发展的国际潮流。
4、4、3日本的银行监管模式及特点
日本的银行监管实行“一线多头”的监管模式。各类金融机构的监管权高度
集中于中央政府，在中央则由大藏省和日本银行共同行使监管权，且以大藏省为
主体，大藏省凌驾于日本银行之上，成为日本金融业的最高统帅，其理念和运作
左右了各个时期金融制度的基本构架和发展方向。日本这种以大藏省为主的一线
多头监管体制的形成有其深刻的历史背景和原回。明治维新之后。日本为了赶超
欧美，选择了金融超前发展战略，在商业资本和产业资本发育不足的条件下，通
过政府强权优先支持银行资本发展，其结果必然导致政府对银行的深度控制。
日本金融政策的制定和金融机构的监管原来均由大藏省负责，金融改革之前
日本银行的职责主要是维持货币币值稳定与培育和维护信用制度，在法律上并不
负有银行监管责任。1997年日本实行了中央银行改革，全面修改了《日本银行
法》，加强了中央银行日本银行的独立性，同时赋予日本银行可根据约定对与其
进行交易的金融机构的业务及财产状况进行现场检查的权利。这样，对商业银行
的监管职能分别由金融监督厅与日本银行来履行，实行双重监督及稽核制度。
1997年6月日本国会通过《金融监督厅设置法》及其相关法案实行一元化
金融监管体制改革。1998年6月22日，成立了金融监督厅，成为日本金融监督
管理的最高权力机构，统一负责管理和监督日本金融领域的所有业务活动。金融
监管体制改革后日本加强了监管职能的独立性，成立了以不同监管职能为主的专
业监管部门，逐步从分业监管走向职能监管。在实现职能监管的基础上，保留分
业监管的优势，在职能监管部门之下按行业细分科室，以发挥原专业监管人员的
技术优势，实现机构改革的平稳过渡，达到分业监管与职能监管的有机统一。改
革缩小了行政监管权力。增强了市场监管的作用。
但是就实践而言，加强规范化、法制化监管的改革并没有取得实质性进展。
最优银行规制制度研究
“官、政、财”三位一体的政治行政结构是日本经济社会长期发展的结果，行政
机构权力过大、行政指导盛行和官民勾结等现象的存在，使得任何的改革难以达
到规范的、透明的预期效果，这也是当前日本银行及其经济难以走出可能困境的
重要原因12。
4、4、4国际银行监管的新发展
从银行规制理论与各国实践的动态演进，我们可以看到银行规制是一个监
管、放松，再监管、再放松一循环往复的过程。在这个过程中，金融危机成了
银行监管体系不断修正与完善的动力，危机的不断爆发和对危机本身认识的不断
深化，推动了理论由浅层次向高层次发展的演化和变迁。其次，政府对银行体系
的监管是以法律的形式对银行业进行业务管制、清偿能力管制及流动性管制。监
管方式表现为直接监管向间接监管发展的趋势，即通过创造激励因素来促使银行
业选择向社会提供所需的业务。监管目标表现为单元性向多元化演变，即从以追
求稳定的货币供给向安全、效率、保护存款人利益等方面的变迁。监管范围由封
闭式监管向开放式监管的转变，即由从单个国家的国别监管向跨国界的监管转
变。最后，银行规制的改革与调整总是在集权与分权之间寻求均衡。随着世界经
济一体化、金融自由化的推动，金融领域尤其是跨国银行间的竞争日趋激烈，金
融创新使银行业务不断趋于多样化和复杂化，银行反规制的水平和能力也大大提
高。应对这些挑战，以巴塞尔委员会为代表的国际银行监督组织不断改进有效监
管方式、深化监管思想，补充完善巴塞尔协议，为各国银行监管提供了一个具有
前瞻性的监管框架。
针对1988年制定的巴塞尔资本协议(《关于统一资本计量与资本标准的国际
仂披》)的缺陷，1996年巴塞尔委员会将市场风险纳入资本监管范畴，推出《资
本协议关于市场风险的补充规定》。1997年7月东南亚金融风暴之后，巴塞尔委
员会推出了《有效银行监管的核心原则》，核心原则突破了以往监管面过于狭窄
的格局。强调对银行业进行全方位、多层次的风险监控，从银行机构的市场准入
到银行经营的内部控制机制和风险管理系统，再到银行机构的并购或退出等都设
置了监管着力点，监管贯穿于银行机构生、存、死的全过程；不仅继续主张信用
风险监管，而且要求加强交易风险、市场风险、国家或转移风险、利率风险、流
动性风险等的管理和控制，从而形成了全方位、多层次、宽界面的有效监管新格
局。核心原则强化了将外部监管的压力转化为银行自主的自我约束行为的机制，
通过寻求银行建立内控机制和自身风险管理系统等规定，使外部监管的压力渗透
到银行的自我约束中，从而转换成一种自觉、自律的持续性行为。核心原则提出
有效监管应立足于“提高市场对银行运行的约束”，即充分发挥市场机制的作用。
最优银行规制制度研究
银行监管只是为了弥补市场缺陷发挥积极的补充性作用，而不是人为的替代或扭
曲市场的功能。改变了传统监管中监管者与被监管者之间的对立关系，实现了人
为主导型监管向市场主导型监管的转化。
一个有效的银行监管首先其监管目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降
低存款人和金融体系的风险；其次银行监管者应鼓励建立良好的公司治理结构
(依靠适当的机构结构和银行董事会与管理层的责任分工)，以强化市场透明度
和监督作用以提高市场的约束作用；第三监管者必须具备操作上的独立性、现场
和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力；第四监管者必须全面了
解银行的业务性质并尽可能确保银行妥善管理其面对的各类风险；第五审查各家
银行的风险水平，并依此来分配监管资源：第六监管者必须确保银行有足够的资
源去承担风险，包括足够的资本、稳健的管理和良好的控制制度和会计记录：第
七对跨国银行经营，保持与其他监管者的密切合作。同时，有效的银行监管还应
致力于建设一个有效的、充满竞争性的银行体系，是其以合理的成本提供良好的
金融服务以满足公众的需要。
1999年6月公布的巴塞尔新资本协议征求意见稿(第一稿)，此后于2001
年1月公布的第二稿和2003年4月底公布的第三稿。《巴塞尔新资本协议》继承
了巴塞尔协议以资本充足率为核心的监管思路，提出以最低资本要求、监管当局
的监督检查和市场纪律为三大支柱的新的监管框架。新协议要求银行监管当局全
面监管银行资本充足状况，监督检查银行的决策管理层对各种风险和资本充足性
的监督是否落实；银行对各种风险的识别、计量、监测方法是否可靠：银行对各
种风险的管理与控制是否有效；银行的资本充足水平是否与其计量的风险水平相
适应，当银行的资本水平低于风险水平时，监管当局是否有能力及时干预；监督
检查银行的内部信用评估体系、内部评估程序和资本战略，银行的资本水平是否
与风险程度合理匹配：对选择采用标准法(以外部评级确定资产风险权重的方法)
的银行，要对外部评级公司的评级可靠性予以评估；对选择采用内部评级法的银
行，要对其应具备的条件(包括数据、模型的可靠性及信息披露的充分性等)予
以评估；同时要对银行的利率风险水平及资本要求予以评估：要监督检查银行是
否及时、充分、客观地披露所规定的相关信息；监督检查商业银行是否向监管当
局提交完备的资产分类制度安排、内部风险评估制度安排等等13。
总而言之，新协议不仅反映了当今银行业的迅速发展及深刻变化，而且体现
了银行业先进的风险管理技术和强大的风险管理能力，同时更全面充分地考虑了
银行可能面临的多种风险，并为国际银行监管提供了全新的视角。新协议还具有
更强的灵活性和更规范的信息披露要求，成为全球银行业共同遵循的准则。
6l
最优银行规制制度研究
注释
1转引自易宪容，《美国金融业监管制度的演进)，《世界经济》，2002年第7期。
‘如货币市场帐户MMDA。，SUPERNOw帐户，又称SNOW帐户。
’美国财政部，1991年．‘金融体制现代化：更完全、更富有竞争力》。
4魁奈认为。经济运行秩序是物质秩序和道德秩序的合力形成的自然秩序．市场中的价格机制
与竞争机制使表面上看起来混乱的经济活动实际上能够像人体的血液循环一样稳定、健康而
有序地运行。
3Goodhart(1985)提供了另一种关于中央银行起源的理论解释。他认为中央银行制度是建
立在银行之间的相互了解比公众对银行的了解更为充分的假设上的。他认为，对于公众来
说由于收集单个银行信用程度的信息成本过于昂贵，不谨慎的银行有可能在其他银行努力维
持诚实的公众形象方面搭了使车。而且，作为金融中介的银行有义务按一个固定的货币价值
来发行负债(存鼓)和购买资产(贷款)。这是因为贷款者对于其货币将要贷给的项目的了
解要少于借款者。这样，贷敖者与借款者之间的合同不能有一个以该项目的实际成果为条件
的可变的价值(Goodhart，1987年)。因此，存款的固定货币价值是以银行的资产来支持的，
而后者实际上是一个由市场决定的变量。为了防止那些担心所持有的银行负债是否能够充分
弥补其货币价值，而又不能对银行做出判断的人们可能会加入威胁信用体系稳定性的银行挤
兑行动，银行把监管者的责任分配给它们成员中的一家’好’银行。由于监管者独特地位会导
致公共利益与私人利益的冲突．所以担当监管者的银行逐渐转交成一个公共的非盈利的中央
银行．并在银行挤兑事件中，承担最终贷款人的职责以保护存款人的利益。
o罗纳德I麦金农，‘经济发展中的货币与资本》【M】，上海三联书店．1988年。
爱德华．肖，《金融发展中的金融深化》【M】，上海三联书店，1988年。
7Joseph stigjitz’and Andrew Weiss，‘‘Credit Rationing in Market with Imperfect Information”．
American Econm缸Review 71(June，1981)，pp 393-410．
8《1994年里格一尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》(The Riegle-Neal Interstate
B．ankingandBranchingEfficiencyActofl994)·
’FSA的目的和任务主要有：(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心：(2)向公众宣
传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险i(3)确保为消费者提供
必要的保护：(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。
⋯FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授
权与执行机构两大块．前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易
部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、嗣费看关系协调鄙、行
业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。
“(2000年金融服务和市场法》(Financial Services and．Iarkets Act 2000)，是一部英国
历史上议院对提案修改次数达2000余次。创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最
重要的一部关于金融服务的法律。
“饶余庆，‘日本银行危机的透视》，‘金融研究》，1999年第6期。
”20世纪90年代以来，G 10集团成员监管当局采用风险监管分析和预警体系进行银行系统
的风险评估，识别问题银行或可能出现问题的银千亍．实施有效银行监管。长期以来我国银行
监管以现场检查和非现场检查为主要方式，通过监管人员的经验判断来评估、预警银行风险，
随着银行业务的复杂化和信息技术的发展。传统的监管方式已无法对风险作出充分准确的识
别、判断．及时处置和预警潜在的风险。0 C C还构建了名为“金丝雀”计划的预警模型。
能使监管者在最早的时问段获知银行风险的发生，并精确预见未来事件。其中Bank
Calculator具有在银行财务陷入困境和评级下降之前识别风险银行的功能。
撮优银行规制制度研究
第五章最优银行规制
从新古典交易契约到非对称信息下的委托代理激励契约，是现代契约理论的
重大发展。在传统的gl-／ow．D曲tell一般均衡模型中，基于个人理性和市场出清，
市场体系的活力与效率被证明是可以描述的。在An'ow-Debreu范式下，市场中
单个消费者与生产者之间的交易契约是帕累托意义上的最优契约，整个市场交易
契约的集合是完全市场中单个交易均衡的扩展，但遗憾的是在现实中完全市场是
不可获得的。基于市场不完全和信息不对称，以非对称信息下的委托代理契约理
论为代表的现代契约理论对新古典交易契约作出了重要发展，从对称信息到非对
称信息，从最优契约到次优契约，委托代理模型实质上是信息不对称下的一种激
励契约，对现实世界具有更强的解释力。
本章运用现代契约理论和信息经济学的基本原理，构建了一个最优银行规制
的理论分析框架。首先我们建立了银行规制者与被规制者之间的二层次程式化模
型，讨论了不同信息结构下同时实现规制者社会福利最大化和银行效率的最优合
约。其次，我们讨论了刚性规制下的社会福利损失，提出了在不同的经济周期，
对于不同质量的银行，银行规制应该具有弹性和灵活性。第三，我们探讨了银行
规制独立性的涵义，强调了独立性的重要意义，并讨论了银行规制的组织结构模
式和监管职能与货币政策的分离问题。最后，我们从透明度、独立性和弹性三个
方面揭示了最优银行规制制度的三维要素，完成对最优银行规制的特征描述。
5、1最优银行规制合约分析一透明度的视焦
作为现代经济体系中的重要参与者，银行对风险分散、资金配置和经济增长
起到了不可低估的作用。由于银行业的逆向选择和道德风险，分散的存款人和投
资者需要银行规制当局对银行实施各种复杂且高成本的监督活动，从这一角度
讲，我们认为所谓最优银行规制是指在对有效率的银行适当激励的同时，实现存
款人保护与银行体系稳定性的一个均衡状态。
我们试图通过对不同信息结构下一个拥有贷款组合私有信息的单个银行的
合约设计，构建规制者实现社会福利最大化的最优银行规制模型，并分析其与银
行失败、银行体系稳定的影响。信息不对称导致了银行规制的控制损失和政策效
果的局限性，有效的审慎监管通过对银行信息的收集在一定程度上减轻了这种损
失，因此，在这里的分析中我们强调透明度，即充分、全面、持续信息披露的重
要性。
最优银行规制制度研究
我们认为银行有能力通过提高管理的努力程度增进其效率，并获得贷款组合
的收益分布和期望利润。但由于规制者无法观察到并验证这种努力以及努力的程
度，规制者在设计最优合约时面临潜在的逆向选择和道德风险(Giammarino，
Lewis&Sappington，1993；Rochet，1992)，因此规制者愿意以向银行提供一套
合约菜单的方式，对审慎监管的成本与收益进行最优度量，而银行可以从中选择
一个符合自身特征，并能使收益在规制者与银行之间合理分布的方案。如巴塞尔
资本协议允许一个资本充足率高的银行从事相对较高风险的活动，而另一个银行
却要受到较为严格的监管。
基于Kofman&Lawarr6v(1993)，Laffont&Tirole(1993)和Giammarino,nwis
&Sappington(1993)的理论，我们构建了一个规制者与银行之间的二层次程式
化模型，且假定双方都是风险中立者。考虑到不同国家银行监管组织结构的差异，
我们在这里把专门承担信息收集与执行监管的监督者从银行规制者中细分出来，
称之为“监督代理人”，代表规制者的利益，可以视为独立的监管部门或银行的
外部审计者。同时我们把银行分为“高质量银行”和“低质量银行”两种类型。
在这个二层次结构中我们假定规制者拥有剩余索取权，而且规带4者能够通过
向银行提供特定的货币等价物来补偿银行经理人员的努力程度1，更重要的是银
行能够根据自身的特点对规制者提供合约拥有选择权(Giammadno，Lewis，&
Sappington，1993)20银行以固定的存款利率和投资项目回报吸引存款，通过高
成本的管理提高信贷资产质量。规制者无法观察到银行努力的程度，不能直接确
定银行类型3。监督代理人解决了银行规制者和银行之间的信息不对称，有能力
收集所需要的信息并提高信号的准确度，规制者则根据信号对偷懒的银行采取惩
罚行动。
5、1、1参与主体
(一)银行
设有两个时期，分别为to和tf期，假定银行的初始存款为五b，贷款为￡o，常
量化￡o=Do=l，银行不拥有股本，ED=0。银行向存款人提供标准债务合约，
在n期提供利率为，的存款利息，不存在存款保险且提前支取存款利息为零。贷款
收益率剐黾随机的，其分布取决于贷款组合总体质量Or．假定贷款组合收益的中
值随银行管理的改进而上升，标准差为常数。R均匀分布在【Or-p=2，Or即=2】
的区间中，则其概率分布为：
F伍I岛)=等+j1，
密度为：
最忧银行规制制度研究
f(RlO,)：上
／t
(2)
密度独立于甜，期望条件和标准差分别为E[RiB】=岛和a陋I岛]=卢，厕．。
假定无条件贷款组合的中值超过存款利率。即E陋】；E[OT】>厂J，银行能获得正
的总收益。
我们知道银行贷款组合的总体质量受到外生因素和内生因素的影响，我们把
它简单化为：
07=口十e， (3)
其中0表示贷款组合的固有质量(指超越银行控制的外生因素，如经济发展
状况、客户特征和贷款项目的可行性等因素)，e表示银行经理人员的努力程度
(内生因素)。0取两个值，目￡和鼬，且△p；OH—OL>0，获得0￡的概率为
q，获得鼬的概率为1-q，这样就定义了高质量银行和低质量银行这两种类别，
银行能够通过经理人员的努力P来提高总体质量从而超过贷款的固有质量。银行
管理的负效用假定为：
缈妊)=二，_，e≥0． (4)
降低努力减少负效用表髓，要么银行经理人员的贷款管理工作压力较轻，要
么经理人员通过把贷款发放给“朋友”而不是“最优”借款人获得了额外的好处。
模型中规制者对0和e都是未知的，而银行对此却非常清楚，给定某i类别的银
行期望贷款组合总收益是：
水)=去啦蔷≮p2／2}(R-rⅫ，㈨，觑㈥
则有4 万i(e)；{壁垒二』铲，对e<(，一只)+芦，2J f：厶日．(6)
【@+e)一r， 对e≥(r—q)+∥，z
由于前面假定银行没有股本，则负的总收益会导致银行破产。为确保贷款组
合收益为正，我们限定声E【0，2吼】作为努力程度的一个函数，银行失败概率为：
p，p)=去L。旭+。卜，，：，dR=础找{。，三二1笔二2尘+圭)，r=三，日． c，，
表明为避免银行失败，低质量银行需要付出的努力高于高质量银行，即若e固定，
对于所有的P≥0，有m(B)>PH(P)。
最后，在t，期，银行收益直接计入规制者，作为努力的回报银行通过货币转
让f获得补偿，银行预期效用坳为：
最优银行规制制度研究
‰=卜-∥0)一E[P。l (8)
其中n表示当发现偷懒嫌疑时，规制者对银行处罚的概率。由于银行的有限
责任性，罚款一般不会超过净转让金额，令
晶≤f． (9)
(二)监督代理人
因为复杂的监督和审计活动需要专门的技术，我们假定规制者自己没有能力
执行监督任务，而监督代理人具有发现问题并报告的能力，可以阻止银行偷懒，
降低规制成本。在这里监督代理人对银行的类别扫是未知的，但能获得与银行努力
程度不完全相关的信号r 5。假定监督代理人的报告是诚实的。
监督代理人向规制者报告信号r，f∈{口，0}，能够识别银行真实类别口
(f，巳f=0)的概率是v，不能识别的概率是1．v，即：
只(f=臼)=v， 和只(f=目)=l—v． (10)
概率v表示信号的准确度，监督代理人为提高信号准确度必须增加监督成
本，这些成本包括直接成本和间接成本。假定成本递增且呈凸性，有：
Cs(v)=_"V-． (11)
(三)银行规制者
在模型中，我们假定规制者是银行的剩余索取者，获得来自银行的全部收益
并设计提供管理补偿的合约。规制者的目标是社会福利最大化，社会福利为银行
期望收益减去财务困境和监督产生的成本，其中财务困境成本是指银行破产期间
的预期支付和财务困境的社会成本之和。也就是说，对于i=工j髓有，
q(e)--掣k”M(r-R瑚， 6>0(12)
规制者的期望社会福利UR最大化为：
ⅣR=Ek—c—t—c，+只J (13)
规制者、监督代理人与银行之间的二层次博弈结构图如图5—1所示：
最优银行规制制度研究
信号。；i‘tt喇喇伺有暇限责贾仕任
18：本哪啦·％i，
总体质量．¨
～t■I一-
．：低盘量
啪努力般
‘1奄质量
q，t-婶辘I
S、l、2信息对称下的最优规制合约
作为研究的一个基点，我们首先讨论信息对称下的最优银行规制合约，在这
种情形下，规制者能够观察到银行的总体质量和努力程度，不需要监督代理人与
信息披露。接着，我们讨论信息不对称下不存在监督代理人的最优合约。最后，
讨论信息不对称下监督代理人起到积极作用的最优合约，并力图在激励、规制成
本、银行失败概率和积极监督之间寻找一种平衡。
假定，信息对称，规制者能够观察到银行的类别与努力程度，监督是多余的。
规制者社会福利最大化为：
％聂矿‰)--eL瓴)-tL)+0一口阮¨c一¨‘)(14)
约束条件
tL≥妒-LX 0≥∥kHl (15)
(15)式表示对两类银行的个体理性约束，这些约束表明银行要求对努力的
成本获得补偿。定义00=％一盼一1)+∥，2)’，首先引出下述命题：
命题l(最优情形)
对于△口s岛，信息对称下的最优规制合约为e?-1和e伊=l，相关的货币
转让由，P=yG，)=去和r尹=∥G铲)=去确定。
命题1表明银行努力的最优水平、努力的边际收益和努力的边际成本是相等
的。高努力得到高的期望收益和低的银行失败概率，但是努力负效用的递增使银
最优银行规制制度研究
行产生货币补偿转让的要求，规制者支付给银行的补偿正好满足银行接受该合约
的要求。也就是说，个体理性对两类银行都产生了有效约束。银行会选择适当的
努力程度。在最优合约中，不论银行属于哪种类别，银行失败概率是O，只8=0。
5、1、3信息不对称下，不存在监督代理人的最优规制合约
假定，在信息不对称下规制者不能识别银行的确切类别与努力程度，而且对
信息收集的监督是不切实际的。在这一合约设计中，规制者不能直接以努力程度
为条件，货币转让成为可观察到的总体质量0T的一个参数。这里，规制者面临逆
向选择和道德风险，高质量银行往往通过隐藏信息以低质量银行的形象从规制者
中得到一个正的信息租金，以节约努力的成本。因此，规制者必须在银行最优努
力的收益和留租成本之间作出权衡，规制者社会福利最大化为：
％聂，㈨)吨瓴-,L)+(1一g阮¨c一“--tit)(16)
约束条件
t￡≥∥QL，)tⅣ≥jc，0H) (17)
t。一l；f，(PL)≥t。一∥0。+Aol b—y如H)≥t。一5c，(eL—Ao) (18)
(18)式描述了对银行的激励相容约束，这些约束表明对高(低)质量银行
设计的合约是高(低)质量银行自身所愿意选择的，激励相容导致了自选择。同
时，通过让银行选择符合自身偏好的合约，规制者就获得了银行类别的真实信息6。
定义B=g∞+60—OH+／H2))／／t，和≯G)=妒(e)一P0一AO)，引出下列命
题：
命题2(不存在监督代理人)
对于g吼≤A0≤min概，01}，信息不对称下不存在监督代理人的最优规制合
约为：
ef：‘—p(q—-(—I扎-q—)AzO)+jqb厂Ⅳ(r-—OL一+p／+2)和e斧)：Lb ‘ “
相关的货币转让为
仁缈∽)=垃虹甓焉型趔
和
r笋=P(e笋)+≯G，)=i1+矿(Pf)
：坐kg±垒皇!：二兰坠!!=j二!鱼g二垒!X生=鱼!±生二鱼±壁塾
2(q+b) ‘
最优银行规制制度研究
命题2的结论与激励理论是相似的。在不对称信息下，高质量银行付出最优
水平的努力，获得正的信息租金，而低质量银行的努力因偏离最优水平而得不到
信息租金。个体理性约束了低质量银行，激励相容约束了高质量银行，高质量银
行模仿低质量银行的可能性迫使规制者事先预留信息租。给定高质量银行的信息
租金为妒(P，}，则有
型：∥·“)一缈·如一△口)：AO>0． (19)
＆ ～ ‘ ‘
即规制者通过赋予银行对其自身行为的剩余索取权向银行提供了适当的激
励，一个“高激励”的合约保证了银行高的努力程度。(19)式表明对一个低质
量银行的高努力程度的诱导提高了对高质量银行的租金。为降低规制成本，规制
者设计最优规制合约时可以考虑让低质量银行的努力程度略低于最优水平。这里
我们还可以注意到与前面的最优情形不同，当市场中存在一定数量的低质量银行
时，就存在银行失败的可能性，其概率可以更精确地表示为： 酽=坐堑掣=而AO-丽qOoq(b u 0帮_0． (20) ‘ +) 咖+∥)>， “ 、7
从(20)式可以推断在两类银行的AO区间中，银行失败概率与要求的存款
收益率r、贷款组合Ⅳ波动性的上升呈正相关，随着社会成本b上升里负相关，可
见不对称信息的存在提高了银行体系的不稳定性。
5、1、4信息不对称下，存在监督代理人的最优规制合约
假定监督代理人能够识别银行努力程度信号t，并向规制者诚实报告。监督
代理人在一定程度上降低了规制者因留租给高质量银行的规制成本，信息租金的
减少减轻了低质量银行对努力程度的扭曲，降低了银行失败的可能性。监督代理
人获得信号t是不完全的，但在确定的成本岛(v)下，其准确度能够随着监督
代理人的努力而提高。v代表监督代理人发现银行真实类别的概率。当规制者获
得银行偷懒的信号时，就会对偷懒银行处以罚款，考虑到银行的有限责任性，
Pa≤t。
对高质量银行而言，由于模仿低质量银行的偷懒行为有可能被察觉，我们把
激励约束相容修正为：
t。一Ic，0。)≥(1一vxf。—y0。一△口))+v(f。一岛一llc，(e。一△口n(21)
假定规制者与银行不存在共谋，对银行的最优惩罚是极大值肋=儿，可见高的
总体质量反映了激励相容下银行高的努力程度(Kofraan&Lawarr6c，1993)。
给定v，规制者的社会福利最大化为：
最优银行鬣制制度研究
％爰．矿仁c¨cc¨c，m。)+(1一g阮¨c一¨嵋)
约束条件
tL≥∥(e。)
t。一妒0。)≥(I-vxf。一．1c，G。一△口))一v、P0。一Ael
(22)
(23)
(24)
引出命题3：
命题3(存在监督代理人)：
对于g&≤△口≤mill慨，B k存在监督代理人的最优规制合约为
e!(v)=—／a(q-1(I-而q)A而O)+Fqb(r而-0L_+／s／2)和e；(v)-1．
相关的转让为：
堰O)=妒01一”
和
r；(v)=昙+≯G：(v”一vPG：O))
命题3表明低质量银行愿意提高努力水平的概率是v，且＆：(v)，a，>0．。当监
督的准确度提高时，努力程度被扭曲的可能性就小。显然，当v=0，有e：(o)=8芦。
因为努力的概率提高，低质量银行失败的可能性就下降，凡(v)可表示为： 小)=虹哑甓寿耥掣． (25)
令见I_J-0，
当；：—■生型L．
(26)O ”2—-qXr-—BL+／z／2)’ uo’
时，银行失败的概率为0。由于提高信号准确度需要成本的，规制者必须在成本
与监督收益之间进行比较，最优的监督方案来自于对包络定理的运用，详见以下
7推论。
推论：最优监督隐含了
掣lv=V"=生q妒¨))
解v=(1一gxe：(v)2)，∞)，我们能够得到v‘。推论表明在最优监督方案中，
监督的边际收益提高，或者期望租金的减少，都等于信号准确度提高而增加的边
际成本。这就意味着，虽然降低了银行失败的可能性，但过度的信息披露会产生
信息污染，反而影响了规制者对银行真实类别的判断。
最优银行规制制度研究
上述分析的含义是
一，监督代理人的存在有助于降低规制者的信息不对称，减少努力程度的扭
曲，降低信息租金。由于逆向选择，为避免给高质量银行留下过高的信息租金，
银行规制者提供最优合约的难度增大。在设计最优合约时，规制者有必要在规制
成本与激励之间进行权衡。低质量银行对最优努力水平的偏离，会增加银行体系
的不稳定性，因此信息不对称下不存在监督代理人的最优规制有从“高激励”合
约转向“低激励”合约的趋势。
二、在监督中为提高信号准确度而实施的完全信息披露，是非常重要的。信
息，作为公共产品，在金融市场交易中起着至关重要的作用7。银行业的信息不
对称其实隐含了四个命题：一是存款人与银行的信息不对称；二是银行与借款人
的信息不对称；三是银行所有者和经营者的信息不对称：四是银行与银行规制当
局的信息不对称。对于银行信息披露的研究主要集中在信息披露对金融市场和金
融体系的意义方面，即市场约束的作用。由于市场对银行存在合理的“推测”，
因此银行需要对公众披露更多的信息。
监管的目的在于防范风险，防范风险的根本措施是最大限度地解决银行体系
委托代理链中的信息不对称性，监管必须保证信息的可获得性(Availability)、
透明度(Transparency)和可靠性(Accountability)，使广大市场参与者以自由选
择和“用脚投票”行为来监督和约束金融机构。在这里，我们把透明度定义为充
分、全面、持续的信息披露，这是最优银行规制制度的基础。
对于信息披露的一种担忧是，公众会因为对“坏”信息的过度关注而产生的
社会恐慌加剧了银行体系的不稳定，我们认为这种担忧是多余的，倘若信息披露
是充分的、高透明度的、可以给公众提供合理预期的，恐慌心理就不会出现，
Calomids&Go．on(1991)的研究支持了我们的观点。
三、即使在最优规制中，银行失败的可能性仍然是无法避免的。因此银行监
管的目标应是维护一个高效率的银行体系，鼓励问题银行及时退出市场，以传统
安全网为防线的银行监管架构最终反而加剧了银行体系的不稳定。
在分析中我们忽略了规制者与监督代理人和银行之间的共谋，但在现实中，
规制者和监督代理人的目标并非完全一致，在一些国家这两者是完全不同的经济
实体。当监督代理人存在与银行共谋的激励时，最优规制合约就有必要进行修正，
规制者需要对不与银行共谋的监督代理人给予奖励。我们所作的只是一个相对简
化的思考框架，有待于更进一步的研究。
摄优银行规制制度研究
5、2最优银行规制的弹性
考虑到现实经济的复杂性，我们在本节引入经济周期性影响对最优规制模型
作进一步的分析。
虽然以长波理论为基础的银行体系内在脆弱假说就经济周期对银行经营的
影响做了系统的阐述(Minsky，1982)，但许多研究仍忽略了经济发展周期性对
银行体系与银行风险的影响，而事实上在经济周期的不同发展阶段银行部门所面
临的风险是不同的。在经济扩张期和繁荣期风险较低，而在经济衰退期和萧条期
风险较高(Thomas，1997)。作为公共产品，普适性和不可分性导致监管政策制
定与实施中的“一刀切”现象，这就必然产生部分银行获得额外政府转移支付的
现象。虽然“一刀切”问题在规制政策制定与实施中难以避免，但银行监管中资
本充足率、资产质量标准和流动性标准等监管手段的刚性化，降低了最优规制的
福利水平，导致监管的效率损失。因为最低资本充足率和准备金要求虽然了提高
银行的支付能力和抗风险能力，但也增加了银行的机会成本和经营风险，经营者
为了减少这部分损失，会产生转嫁成本和风险的逆向激励(Kaufman，1992；John
etc．，2000)，结果造成资金价格上升，高风险资产比例增加。对各个银行相同的
最低资本充足率和准备金比例要求，也会造成社会福利的损失，增加银行违规经
营的可能性(蒋海，2001)。
下面我们仅就存款保险制度下资本充足率的刚性监管所带来的效率损失展
开讨论。
5、2、1模型假定
假定整个银行体系中有一个银行和m个存款者。银行是风险中立的，存款者
是风险厌恶的。在初始期to，有m个存款者将货币存入A银行，存款额为毋(i_
1，⋯，m)，形成该银行的负债厶(Lj=sl+s2+⋯+sm)，存款利率为r。。银行
自有资本为村<闩，2，．．．，n)。在无存款准备和资本充足率要求时，银行将自有
资本k和负债工全部用于投资或信贷，假设在第h期(h=1，2，⋯，t)银行因
投资失败而倒闭的概率是目广，获得期望收益R广的概率为1．口^t期存款者和
银行的期望收益分别是：
，j=Σ【(1一嘭E，(1+rr+彰(-上，)j (存款者收益)
∥=Σ《l一嘭娅，+LjXI+R：一，r—Ljj+0：(-k，)娘行收益)
考虑银行失败的传染效应，假定A银行因同期其它银行倒闭而失败的概率是
f广，我们把上述公式修正为：
最优银行剃制制度研究
，≯Σ酢一嘭一sjE，(1+r)6+睁+占；x．-)j
∥：Σ《1一彰一s；牦+工，xl+硝一，，～t]+∽+占；x-_)}
协+s；)=P6=妇脚+。?l∽+叫1．．，∽+占小．∽+E：))
整个银行体系在t期内的预期收益为：
矿=Σ巧=ΣΣ缸一矿娅，+LjXI+Rj—ry一0J+p6(-k，)j
所有存款者在f期内的预期收益为：
1=Σ1；=ΣΣ【(1一P6扛，(1+r)6+p6(．上J)j
整个银行体系在t期内的社会福利为：
U=V+l=ΣΣ0—10b牦+■xl+彤一ry—L,J+p‘(-■)+ΣΣ酊一P6ho+ry+p6(-训
规制者的目标是社会福利最大化，在h期存在一个最优资本充足率r’kb，
使整个银行体系达到帕累托效率：
max u=E0一嘭娅，(1一‘)+工，_+R；一r)一L，}+Σ嘭c_七，)+Σ工，(1+，)
约束条件
rhΣ七，【l+Rj—r)≤Σ占：睡，+工，x1+尺j—r)
表明当规制的机会成本小于规制的收益时，规制具有帕霄托改进效应。根据
拉格朗日定理，最优的资本充足率为：
屹=Σ占；k．+上，XI+Rj—r)，Σ七，(1+R；一r)
表明实现了最优规制与银行体系效率的均衡。
为了简化分析，我们用’，期和幻期来表示经济繁荣期和衰退期，前者的最优
资本充足率为，“，后者为r’∥则有。
《。=Σ一任，+■x1+R；一r)／Ek,0+Rj—r)
《：=Σ司眈+■x1+霹一r)／Σ一(1+碍一r)
5、2、2刚性规制下的社会福利损失
我们把经济衰退期的资本充足率设为规制标准，即r虹=，’。：，规制当局在b
期实现了帕累托效率。当经济走出衰退步入繁荣，企业财务状况转好，还贷能力
和意愿增强，银行经营风险下降，酊，相应下降(玎』<订2)。由于最优资本充
足率是f的增函数，tl期的最优资本充足率r’。。<r’。：=k，如果规制当局仍沿用
衰退期的资本充足率标准，显然存在效率和社会福利的损失，为：
虽优银行规制制度研究
AU=max UI以。)一U’(k)=Σ0一彰№(1一rk’．)+■11+砖一r)一■}+Σ彰(_I)
+Eta0+r)一Σ(1一掣Ⅺ七，(1一五：)+0_+q—r)一‘)一Σq(_1)一Σ0(1+r)=Σ
【1一qkk：-r,’，)+0且+碍一r)
可见，刚性的银行规制导致了社会福利和银行效率的双重损失。因此，在不
同的经济周期，对于不同质量的银行，规制当局的规制政策应当具有弹性和灵活
性。在迅速变化的经济、技术环境中，“一刀切”的静态监管将逐渐被“量体裁
衣”式的动态、弹性的监管所替代。
5、3银行规制的独立性
5、3、1独立性的重要意义
银行规制独立性对于银行体系稳定性的重要性并不亚于中央银行独立性对
货币稳定的意义，银行规制独立性是最优银行规制的一个重要的制度保证8。我
们注意到，大量的区域性金融危机集中在20世纪90年代，而受制于政治影响、
缺乏独立性的银行规制则是危机加剧的主要因素之一，尤其在新兴市场经济国
家。低效软弱的规制当局误判了金融危机的严重程度，延缓了应急措施的有效施
行。没有独立性的银行规制机构面对被产业俘虏或自我利益的逆向激励，不断滋
生出新的制度僵化或过度监管，给银行业带来隐性的规制成本。
对规制者的授权动机通常是为了规制与监管特定的社会与经济部门。一般的
授权形式有两种，一种是政府委托一个代理人，如某政府部门，很多国家的做法
都是如此：另一种是授权给一个独立的机构，使市场免受政治干扰，提高透明度、
稳定性和监管过程的专业性，目前这一做法尚未普遍化。
规制总是满足组织结构最优的利益集团而不是其它集团或公共利益，对被产
业俘虏的担心在Stigler(1971)等人的思想中得到了充分的表述，被利益集团俘
虏的担忧恰好支持了规制独立的必要性。政治压力和被产业俘虏都是削弱规制的
效率的两个主要因素，当政治控制变弱时，被其它利益集团俘虏的概率就增大。
因此，我们认为规制独立性涉及独立于政治干预和独立于被规制产业两个方面，
同时获得政治的、产业的两种独立对规制者而言是非常重要的。事实表明，那种
因规制者脱离了政治控制，追求自身目标函数而降低规制效率的担心是不必要
的。对欧美公用事业部门规制改革的实证研究表明，规制者的独立提高了规制过
程的效益和效率，使市场变得更为平滑而有效率，与以往附属于政府的规制部门
相比，独立规制者的明晰授权和清晰目标，显示出了良好的进步(OECD，2000)。
Jaeobs(1999)指出，在独立规制者盛行的行业，如电信和公用事业部门，市场
的影响力在明显上升，独立的规制者正在成为现代规制治理的一个重要组成部
最优银行规制制度研究
分。
虽然有文献指出中央银行应侧重于宏观层面的金融稳定，监管当局应侧重于
微观层面的金融稳定(Brealey，2000)。但我们认为就宏观经济稳定性而言，金
融稳定和货币稳定好比一枚硬币的两面，银行规制独立对银行体系稳定的重要性
如同中央银行独立对货币稳定的重要性，而且能够两者相互促进。
一些国家的实践经验支持了银行规制独立的必要性，1997年亚洲金融危机
中东亚国家就是很好的例证。在韩国，软弱的监管产生了大量规制套利活动，尤
其是商业银行的信托业务和公司业务，留下了危机隐患。在危机爆发初期，尽管
监管者可能认识到银行问题的严重性，但是政治压力影响了他们对危机的正确判
断，阻碍了他们对问题的快速处理，加剧了危机。在日本，政府金融规制的强权
与低效直接导致了金融体系的困境(Harteher,1998)。20世纪90年代后期，针对
监管者声誉的下降，日本政府虽然建立了新的金融监管机构，统一监管银行业、
保险业和证券市场，但由于没有对监管机构的独立性予以重视，改革结果并不理
想，整个银行体系至今仍然陷于重重泥沼之中。此外，在危机早期由政治动机产
生的对问题银行的救援行动常常被公众视为政府的一种信誉担保，并产生未来此
类行动仍将持续的预期，更加催生了道德风险和监管者的不作为。监管者更改、
放弃监管标准的随意性，也加剧了危机的恶化(Lindgren etc．，1999)。针对1994
年委内瑞拉银行业危机，Ruth De Krivoy(2000)指出低效的规制、软弱分散的
监管和政府干预是诱发银行危机的主要因素，强调让监管者变得强大与独立，并
赋予其履行职能的足够的政治支持。
5、3、2独立性的四层次
银行规制的独立性，涵盖了规制独立、监管独立、机构独立和预算独立四个
层面，缺一不可。其中前两项是核心，后两项是前者的必要保障，倘若没有充分
的机构与预算独立，规制与监管的独立是不可能达到的。
(一)规制独立
规制独立是指在法律许可的范围内，规制者对所规制与监督的部门拥有制定
规章制度的充分自主权。虽然规制自主权原则逐渐被人们接受，但在许多国家政
府干预仍是一个非常严重的问题。
在传统的规制代理关系中，对规则的技术修改往往需要经过一个漫长而缓慢
的政治过程。这就产生了两个问题，一是在新的规则被等待的政治过程中，大量
宝贵的时间被浪费了：二是由于政治过程的介入，基于技术和最优标准的银行规
则有可能会因政府部门间的相互牵制而被取消。所以赋予规制自主权和一定的自
由裁量权是确保银行业顺应国际最优标准与惯例的重要保证。
最优银行规制制度研究
当然规制独立也会产生一定的弊端，过于热心的规制者有可能会对市场过度
规制且不计成本，同时独立于政府的规制者也给人们留下了有可能被产业俘虏的
想象空间，因此提高规则决策过程的透明度是非常必要的。
(二)监管独立
监管独立是指监管者在从事现场检查、非现场监督、制裁和执行制裁的监管
活动中监管职能的完整性和公信性，是维护银行体系稳定的一个重要因素。
监管独立首先表现为，银行监管者在履行职责时受到法律的严格保护
(Delston，1999)，以减少一些国家的监管者囡担心被银行起诉而放弃执行制裁的
现象。在处理银行危机尤其是关闭问题银行时，及时而强硬的措施往往是必需的，
但如果对监管者缺乏必要的法律保护，许多应急行动就无法有效开展。其次表现
为，监管者的监督与制裁是以规则为导向的(rule-based)，而不是基于经验判断。
美国银行监管中的及时纠错措施(PromptCorrectiveActions，PCA。)就是一个很
好的做法，其目的是为了把规制过程和规制者的自我利益隔离开来，使问题馁行
在自有资本尚未被亏空的情况下自动进入破产清算。如当资本充足率低于8％时，
提出不得接受委托存款、暂停分红和提取管理费、制定资本补充计划、限制资产
增长、兼并和设立新的分支机构等强制性和非强制性纠正要求；当资本充足率低
于6％时，提出调整资本结构、限制关联交易、限制存款利率等纠正要求；当资
本充足率低于4％的时候，定为危险性机构；当资本充足率低于2％时，则派遣
破产管理人，自动进行破产处理程序。第三表现为，监管者良好的薪资激励和明
确的职业发展计划。发展中国家监管者薪资水平普遍较低，这既为行贿提供了机
会，又使监管机构难以吸引优秀人才，或者留在人才。第四表现为，建立合理的
申诉机制，避免非专业的法庭不当干预。对于因监管者的制裁而产生的银行申诉
请求，不少国家的银行法律允许额外的法庭申诉，结果不仅在于延长了不良银行
的经营时间，影响整个银行体系的安全，损害了监管者的声誉和公信。而且长年
累月的诉讼事务分散了监管者精力，一旦发生银行胁迫监管者的成功案例，监管
者在日后的监管中，监管效力就会下降。
(三)机构独立
机构独立是指监管当局具有与政府行政与立法等其它代理部门不同的独立
地位。能够自行任命和解雇高级管理职员，制定明确的雇佣和解雇条例，更好地
鼓励职员执行监管职贵。具有合理的公司治理结构和多元化的决策体系，能够确
保决策的一致性和持续性。机构独立有助于提高决策的开放性和透明度，让公众
和银行了解规制的决策过程，使政府干预最小化。
(四)预算独立
预算独立是指预算的来源、规模和用途的独立，这对执行监管使命和独立性
是相当重要的。就各国情况看，目前的做法主要有，一类是政府拨款，但会产生
最优银行规制制度研究
政府干预，有时甚至会因对与政府利益相关的银行制裁而受到政府减少拨款的威
胁。另一类是从对银行的规制收益中收费，类似于向规制对象征税。收费方式的
优点是能够减少政府干预，提高财务自由度。其缺点一是会产生对银行产业的预
算依赖，损害监管的自主权。二是有可能出现一个矛盾，即当经济处于低谷或发
生银行危机时，监管强度加大，需要更多的资源投入，而此时银行却因收益下降
而难以提供资源，更糟糕的是，预算困境会迫使监管当局在需要更多监管人力投
入的时候解雇员工。第三类是监管部门保留在中央银行，预算资金就较为容易解
决。如何建立合理的收费结构，如何平滑收费，对我国监管当局而言是一个需要
考虑的现实问题。
5、3、3银行规制的组织结构
银行监管的组织结构模式，在最优银行规制研究中可能不是一个重要的理论
问题，但却一直是重要的实践问题。目前国际通行的监管模式主要有4类：
机构型组织结构模式。传统的机构模式中监管体系被分成3个监管当局，分
别对银行、证券公司与共同基金和保险公司实行监管。监管当局通过市场准入来
控制金融中介和市场，持续监督商业活动(控制、检查和制裁)和永久性退出市
场(中止或清退)。因为被监管者的每一项活动都受到监管，所以机构型监管提
高了规制的有效性，避免了双重监管，减少了监管成本，特别适用于小型的、被
严格分割的金融市场。
综合性监管组织结构模式，或称单一监管组织结构模式。该模式是应对金融
自由化和一体化潮流下的金融机构集团化与全能化而产生的，其优点是在防范系
统风险、审慎监管和对金融机构进行监管方面具有综合优势。单一监管机构可以
被赋予明确的监管目标和责任，能协调目标冲突，避免因多头监管而产生的不平
等竞争。有助于降低直接和间接监管成本，有效地实现监管资源合理配置，发掘
监管的范围经济(economics of seope)。同时能够避免机构和网点的重复，集中
有限的专业人员和知识，共享监管信息系统等基础设施，从而带来监管的规模效
益(Taylor，1999；Goodhart，2000)。如荚国、北欧的挪威、丹麦、瑞典等国从
20世纪80年代后期开始，将分散的监管机构合并成立综合性金融监管机构，同
时把银行监管职能从中央银行分离出来。
功能型组织结构模式。主张该模式的观点认为应从监管对象的功能性来设置
监管模式(Merton，1995)。虽然存在金融机构业务一体化和集团化趋势，但银
行、保险、证券公司和衍生市场中介机构之间在金融产品、业务性质和资产转化
中的不同特点在今后相当长时期内仍会继续存在。而单一监管机构如果对这些差
异不能给予充分的认识和区分，监管骨标和原则就会模糊，监管责任就会冲突。
最优银行规制制度研究
具有垄断势力的单一监管机构会因监管权力过于强大，而导致官僚主义和低效
率．产生信息损失和道德风险。功能监管的优点是同样的监管适用于执行同一功
能的金融中介，即使这些中介在法律上是属于不同类别的。这～模式促进了监管
当局的专业化，代表了一种对发达金融市场监管的解决方法。但如果纯粹按业务
功能设置监管机构，弊端是会产生过多的专业性监管机构，不利于对金融机构管
理水平和风险状况的整体判断，特别对跨业经营的金融控股公司。因此，目前合
理的做法是将机构监管和功能监管结合起来，进行矩阵式的交叉监管。在多头监
管的情况下，通过指定牵头监管者负责对监管对象的整体监管，其他监管机构负
责提供分专业和具体的监管报告。如美国，1999年新法案虽然取消了分业经营
限制，但是并没有设立综合性的监管机构，而是规定由美联储牵头对金融控股公
司实行综合监管。
目标型组织结构模式。主张该模式的观点认为监管模式的最终评判标准应当
体现实现监管目标的效率和有效性，因此应当根据监管目标设立监管结构
(Goodhart，1998；wallman，1977)。因为第一，只有将监管目标明确定义，并
且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构，监管才有可能有效地进
行。第二，只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任制的有效性和透明
度。第三，当监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的内部控制重点。
第四，对审慎、系统风险、批发和零售金融业务等方面的监管，需要不同的监管
方法进行监管。该模式把监管目标分为以维护金融机构稳健经营和金融体系稳定
的审慎性目标，和以防止欺诈行为和损害客户利益的消费者保护目标两类，这一
观点指出把不同目标的监管合并到一个综合性的监管机构，会产生理念和行为的
冲突，增加内部交易成本，从而抵销监管的规模经济效应。Taylor(1995)“双峰”
论主张负责保障消费者权益的监管机构应以金融市场和机构为对象，负责稳定金
融体系的监管机构应以支付系统为主要对象。据此，银行业由于系统性风险特征
明显和宏观经济政策关系密切，银行监管应当由中央银行负责。而保险业与证券
业的消费者保护特征比较明显，则由证券和保险业的专业监管机构负责监管9。
可见在实践中各国的银行监管组织模式并无定式，目前在中央银行以外设立
综合监管机构有10多个国家，完全分业监管有40多个国家，这些国家中央银行
单独或与专门的银行监管机构共同负责银行监管10。事实表明分业经营并不必然
导致分业监管，例如北欧国家；混业经营也并非必须综合监管，例如德国和1997
年之前的英国。
5、3、4监管职能与货币政策职能的分离化
在监管组织结构模式的设置中涉及的另一个焦点问题是银行监管职能与中
最优银行规制制度研究
央银行货币政策职能的分离化。
从中央银行制度的历史渊源看，为了维持货币和金融稳定，中央银行在制定
和实施货币政策的同时承担了支付体系和金融监管的职能。随着金融中介的演
进，中央银行这一制度安排产生了一些新的问题“。所以一些国家成立综合性金
融监管机构后，中央银行一般丧失了监管职能。
但是，问题是中央银行如果不从事银行监管，是否会妨碍其稳定金融的目
标?或者说，如果没有稳定的宏观经济环境，独立于中央银行的银行监管当局是
否能够真正实现有效的银行监管?首先我们从货币政策与金融监管政策的协调
看。货币政策不仅影响资产的相对价格，而且影响着银行的利润水平。如中央银
行利率政策，在极端情况下过于狭窄的利差有可能导致经营状况良好的银行陷入
资不抵债的境地。因此，中央银行制订货币政策时，必须充分考虑银行的财务状
况，避免因政策失误而触发银行危机。反过来，审慎监管目标和中央银行的宏观
货币政策也会发生冲突。以资本充足率的反周期性质为例，当经济处于衰退的时
候，无力偿还银行贷款的企业增多，银行的不良贷款增加，专项贷款损失准备金
的计提拨备提高，为了保持较高的资本充足率，银行不得不减少新发放的贷款，
甚至设法提前收回贷款。这样就会出现银行体系信贷紧缩，加剧经济衰退或延缓
经济复苏。从货币政策传导看，近年来在货币经济学兴起的信用机制观认为传统
的货币传导渠道(如利率渠道)并不完善。完全忽略了银行在货币传导过程中的
作用，一些内生金融中介模型(endogenous financiai intermediation models)认为
当利率或中央银行的储备金率变化时商业银行会立即作出相应的对策，存款人也
会作出反应，这样银行的借贷会随之变化，而这些变化最终会反映在产出上。因
此，如果中央银行能够了解或掌握银行的内生反应机制，就会有助于制订正确和
有效的货币政策，而这些有关个别银行运作的微观监管信息只有当中央银行直接
获得时才是有价值的。
其次，从防范和处理银行体系的危机看。最后贷款人功能使中央银行有义务
对陷入流动性困难的银行提供资金支持，但是如果失去银行监管职能，就会由于
信息、权责的不对称，增加协调成本和决策成本，导致最后贷款人职能的使用过
滥或者过严，不利于防范和处理金融危机。
第三，从货币政策信息与银行监管信息的互补作用看。货币政策和监管职能
分离后，中央银行虽然可以通过支付清算体系监控银行的资金流向和流量，也可
以通过非现场手段收集银行信息。但是通过对单个银行现场检查获得的具体印
象，是无法替代的第一手资料(Taylor，1999)120而且一些国家的法律规定监
管当局在现场检查中获得的银行信息不得向第三方提供(司法机关犯罪调查除
外)。通过在中央银行和金融监管当局之问签订谅解备忘录的办法，虽然在一定
最优银行捌制制度研究
程度上解决了信息共享的问题，但与中央银行直接从事监管获得第一手信息，在
时效、详细程度、完整性等方面不能相比”。而且这种有效协调还取决于法律环
境。在英美法系国家，法律能够较好地保护债权人的利益，并给政府部门之间的
协调与合作留有了充分余地(Goodhart，2000)，如英格兰银行和金融服务局就
能在此法律框架下相互介入对方的理事会，但这种安排也只涉及宏观层面的决
策。而在大陆法系国家，政府部门之问的协调就较为困难，把银行监管保留在中
央银行内部，则助于降低协调成本。
与成熟市场经济国家相比，新兴市场国家的银行监管环境与目标，在市场结
构、法律、会计准则、市场约束、监管能力方面都存在很大的差距。尤其对以银
行资金配置为主导的中国而言，银行监管职能从中央银行的独立，对宏观经济政
策效果会有一定的影响。因此，对于发展中国家建立综合性金融监管模式，或银
行监管职能从中央银行的独立问题，许多学者与专家持谨慎态度(Kaufman，
2000；Good．hart。2000)“。
5、4最优银行规制制度的三维要素
从纯粹的经济学意义上来说，规制表明经济中存在着种种扭曲，规制只是一
个次优的政策选择。当存在多重均衡时，规制有助于经济保持在好的均衡点上，
提高政府宏观经济策效应，维护经济的稳定。在日益一体化的经济世界中，最优
的银行规制是一个不断进行调整的过程，是规制者和银行之间的一个长期的动态
的博弈。规制者设计规制，被规制者不断地突破规则。规制者设法弥补漏洞，所
谓“上有政策，下有对策”一言可蔽之。“最优的监管不是以达到某一个单一目
标来衡量，而应该看它是否能实现多个不同的目标。所以，一个健康的监管制度，
如果可以应付多种不同的形势变化，则更为可取。合适的监管构架是在市场自我
约束和政府介入程度之间的取舍””。
因此，我们研究的最优银行规制其实是一个在多重均衡下实现的次优政策选
择，是在对银行有效激励，存款人保护与银行体系稳定之间寻求一种均衡状态16。
当我们分另0从银行规制的合约设计、银行规制的弹性、银行规制的独立性这
三个方面完成对最优银行规制的分析后，产生了我们关于最优银行规制的理论分
析框架，并揭示出了透咀度、独立性和弹性三维要素构成的最优银行规制制度的
特征(见图5—2)，形成了本项研究的一个重要内容。其中透明度是指完全、充
分、持续的信息披露；独立性是指独立于政府干预和产业俘虏的政治与法律地位；
弹性化是指应对迅速变化的政治、经济和技术环境，执行过程的灵活性与弹性。
对于最优银行规制而言，透明度是首要的，独立性是重要保障，弹性是技术手段。
80
塌优银行规制制度研究
@④∈≥
图5—2最优银行规制三维要素特征图
注释：
1我们在分析中使用的货币转让或货币等价物要表述的是规制者对遵守规则并付出努力的高
质量银行的一种管理者补偿制度(Management Compensation System)，以消除管理者逃避监
督的激励或提高逃避监督的机会成本。可能是货币的，也可能是非货币的。
2银行规制者向银行提供一个菜单式的选择权，这些与资本充足率相联系的选择权取决于银
行的类别。在我们的激励合约中之所以把选择权视为货币等价物，是因为在某种程度上规制
者是银行的最终股东，且拥有银行。
3～般情况下，由于规制者无法观察到银行努力的程度，不能直接确定银行类型，因此，货
币等价物这一特定的转让通常不会直接发生。
4对于所有的e≥0，xi(P)是连续且可微的。
3不完全相关是指监督者通常只是抽查部分银行的业务档案与会计记录，不能够获得与银行
努力程度相关的全部信息。
o这里运用了相关性原则。
’与传统商品相比，信息产品首先具有非竞争性和非排它性两个纯公共产品特征，所以信息
产品的供给是不足的；其次。信息的获得通常具有外部性．私人可以在信息的消费中获得其
它收益；第三，对信息的支出可以看成是固定成本，因为信息的支出并不随信息数量而变化，
因此信息密集型的市场具有不完全竞争的性质。鉴于上述特征．信息产品市场通常是低效率
的(Stiglitz．1993)。金融机构作为信息的加工者，如果缺乏政府监管，其提供特定信息的
数量将明显低于最优资源配置所需要的信息数量。(Spierings，1990)。
6随着银行监管部门独立化趋势的上升，银行规制的独立性引起了我们的关注。
’银行监管虽然也有消费者保护闯题，但审慎目标是主要的，相比之下，证券和保险业监首
中的消费者保护问题则比较突出。
81
屉优银行规制制度研究
⋯很多中央银行作为银行监督委员会下设的执行机构，具体负责银行监管，如波兰。
“例如，中央银行的货币政策和银行监管之间出现的利益冲突．当单个银行或整个银行体系
出现流动性困难的时候，中央银行以母后贷款人的身份提供流动性支持，容易产生道德风险，
激发通货膨胀背离稳定货币的目标。又如．银行监管涉及到大量的微观活动，会牵涉中央银
行的大部分人力与物力，而中央银行在货币政策制订和实施方砸的任务又会影响银行监管的
专业化建设。
”美联储理事佛格森认为，中央银行如果要时刻准备处理金融危机，就必须了解具体的金融
机构是如何管理和演变的。仅仅了解金融市场和机构的运作是不够的，甚至还需要了解决策
人、内部控制和管理信息系统。
1ZTaylor(1999)对监管职能从中央银行分离出去的案例研究支持了这一判断。
”Taylor(1999)的研究支持了这一观点。
“Howard Davis，C．D．Deshmukh Memorial Lecture，2000；Goodhan’2000；Taylor’1999；
Kaufman，2000；Pauii，2000．
”转引自黄润中，《经济转轨期银行业监管理论发展综述》，<南方金融》，2003年第5期。
”陈良富(2001)认为，政府规制是政策制定的一个特定类型。
是优银行规制制度研究
第六章对规制者的规制
作为游戏规制的制定者，政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政
组织体系，而市场是一种分散决策、自发形成、自由竞争的权力交换体系。一个
有限政府才是有效政府，而有限政府的核心问题是权力制衡。本章引入法律不完
备假说，从法经济学角度探讨了为什么需要规制者1。分析了规制主体的权力模
式与监管失灵问题，分析了不同信息结构下，监管者之间的竞争与监管资源的配
置。最后，从市场失灵、政府失灵和法律不完备的视角提出了一个基于法治基础
的，法治、政府和市场三元分权制衡模式，以实现对规制者的有效监督。
6、1一个法经济学的解释
在前面的研究中，我们对银行规制的实施合理性进行了经济学的分析，那么
市场经济作为法治经济，我们是否可以通过立法对银行的行为作出规范，由法院
对违法者作出裁决，而不需要这样一个规制当局呢?
早在18世纪末，边沁(1789)就提出了法律应该制定成最优的观点，即法
律能够明确无误地定义违法的程度及相应的最优惩罚程度，由法庭执行的最优法
律对犯罪具有最优的阻吓作用2。这样，当人们清楚犯法之后会受到的惩罚后，
就能决定自己的行为选择。20世纪60年代后期，芝加哥学派的贝克尔(Gary
Beeker，1968)运用经济学模型把边沁的思想以严格的经济学方式论述出来，提
出了最优法律和最优阻吓作用的条件，即当法律设计到最优时由法庭来执洼是最
优的制度。执法只需要法庭，而不需要任何其他的机构，如监管机构。斯蒂格勒
改进了贝克尔的理论，提出了贝克尔一斯蒂格勒模型(Beeker-Stigler)。他们和
芝加哥大学法学院的Posner一起开创了法经济学的新领域。Posner认为执法只
需要法庭，不需要“监管者”，之所以有“监管者”是利益集团游说的产物， “监
管”实际上是为利益集团谋利的。当最优的法律具有最优阻吓作用时，“监管者”
的存在对整个社会有害无益。
在经济学的世界中，人们通常把科斯定理解释为产权问题，其实从法律角度
看，科斯定理要表述的是如果没有交易成本，只要法庭执行合同，不需要任何政
府、监管者的介入。进一步的推论是当交易成本为零时，如果个人与个人之间的
交易存在合约，那么连法律(法律是全体国民的社会契约)都不需要，只要让法
庭执行合约就可以了。当然，这里我们要明确的是芝加哥学派的一个核心前提是
法庭是中立的3，如果法庭不是中立的，那么一切都不成立。我们已经了解弥补
昂优银行规制制度研究
市场失灵和解决信息不对称是引入监管者的主要原因，但是在实践中我们发现很
多问题并不需要政府的干预，只要立法和执法就能解决，那么为什么要引入政府
这样的监管者呢?旅莱弗(1985)等人认为由于执法时要搜寻证据，而搜寻证据
本身是费时耗力的，需要执法者付出一定的代价，需要对其提供激励。但由于法
庭的中立性，不能被激励，因此单纯靠法庭执法难以达到最优，所以要引入监管
者，因为监管者是不需要中立的，能够被激励也允许有失误，这样就能够保证“猫
捉老鼠”的动力。捷克和波兰的金融市场在转轨以后的重大差异验证了这一观点，
与捷克相比，波兰通过了高度保护投资者的法规，并创立了独立的、强激励机制
的监管机构执行法规4。可见，规制在某种意义上是低效的司法程序的一种替代
方式。尤其新兴市场国家，立法与执法的成本很高，而监管者执法则有强大的激
励和倾向性，能够更有效地保护产权。
针对法律是完备的这一隐含假设，许成刚(2001)提出了“法律不完备性”
理论。指出由于法律面对的是无穷代的国民和不断变化的社会，而法律具有相对
的稳定性，所以现实中法律都是不完备的。因此贝克尔一斯蒂格勒制定的最优法
律，在实际法庭执行中失去了最优阻吓作用，可能导致阻吓不足或阻吓过度。即
使寻找证据并不费力，甚至当证据确凿无误时，由于法律的不完备，法庭执法也
难以达到最优。这是就需要引入一个监管者，许成刚(2001)从监管者与法庭的
差别比较来定义监管，认为法庭与监管者的不同在于，法庭的执法方式是被动式
的，执法只有在上诉后才进行，监管是一种主动的执法方式，在有害的行为尚未
发生之前，可以采取行动去阻止其发生5。监管机构的主动式执法可以改进法律
效果，而且可以不断学习，不断完善。由于法庭必须是中立的，法庭就不可以成
为主动执法者。而主动执法意味着执法者必须介入案件，要有自己的立场，因此
需要有一个与法庭相分离的“监管者”来改进法律效果。
当主动执法者(监管者)能够无成本地、准确地观察到所有发生的事件；能
够以社会福利最大化为目标函数时，不完备的法律仍然能够达到最优。因为监管
者除了寻找证据，还能补充完善法律，由于法律要保持相对的稳定性，而立法与
完善立法都是冥常困难和复杂的事，所以虽然监管者不是立法者，但几乎每一个
监管者都被授权制定法规。这正是在法律不完备和复杂的现实之间找到的一个折
衷方案。对于变化迅速的银行业，依赖正式的法律对其作出详尽的规则是不可能
的，而且过于详尽的法律往往与变化的现实不相适应，因此应该有一个主动执法
机构，在法律的原则性规定下，赋予相机裁量权，制定出适合现实的规则，并监
督银行执行。所以，法律不完备性从法经济学的角度为政府行使规制提供了一个
解释。
屉优银行规制制度研究
6、2对规制者的经济学分析
6、2、1规制者的集权与分权
规制的集权与分权涉及行使政府规制权利的相关机构之间的权利分配。首先
是横向分权，即在中央政府内部各部门之间的分权，规制权由独立部门行使，抑
或由一个政府部门行使或多个政府部门共同行使?其次是纵向分权，包括中央政
府与地方政府之间的分权和规制当局内部的纵向分权。作为政府行使的公共权
力，中央和地方的规制权力划分离不开政治制度的安排，中央政府集权程度越高，
规制权的集中程度也越高。在中央集权制国家，规制作为影响全国金融活动的政
府权力通常高度集中于中央政府。在联邦制国家，规制权在中央政府和地方政府
之间则有一个适当的划分。鉴于金融市场的一体化，金融风险的传染效应，所以
从理论上讲，银行规制权应由中央政府独享并承担最终责任。规制当局的内部纵
向分权一般有两种模式，一是偏集权模式，监管当局只在少数大型中心城市设立
少量分部，把有限的监管权限授予分部，按照总部的授权执行规制任务。二是偏
分权模式，监管当局在大中型中心城市设立分部，总部对分部充分授权，各个分
部之间不具有行政隶属关系。考虑到银行监管主要是针对银行的微观活动，实行
属地监管原则更有利于迅速收集和处理信息，实施有效监管。
通常规制的集权程度还与金融机构种类的多样性、金融市场的一体化程度和
规制地域的面积等因素有关。金融机构的种类越多，规制地域面积越大，规制的
合理集权程度越低；金融市场的一体化程度越高，政治体制的集权程度越高，则
规制的合理集权程度就越高。
6、2、2监管失灵
被产业俘虏是监管失灵一个表现。许多监管措施在实行之初可能还是有效
的，但随着时间的推移，监管机构会逐渐被它所监管的行业控制和主导。因此，
“管制机构的生命循环开始于有力地保护消费者，而终止于僵化地保护生产者”
6·与被监管者关系过于密切的结果是产生“监管的宽容”，形成“人为裁度、随
机变化”的监督方式。一个突出的现象是大批政府金融主管部门的高官在将近离
职或退职后到银行机构担任高级职务，这一方面说明了产业强大的俘虏能力，另
～方面也反映出监管部门的薪酬制度没有给予优秀官僚足够的回报。清木克俊
(1998)的研究发现，银行不良债权比率和高官任职具有一定的正相关，也就是
说有退休政府高宫担任职务的银行机构风险程度更高。
监管供给的政治化是监管失灵的又～表现。产业对政府监管需求是为了获得
摄优银行规制制度研究
直接的货币补贴，控制新竞争者进入等好处，但政府的监管供给并非是无成本的，
当政府按照自身利益最大化的方向行使公共职能时，各种低效率现象就难以避
免。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权力的产业必须去找合适的“卖主”
一政党，政党在决定是否支持某项监管活动时会考虑这一行动是否有助于自己当
选或再当选。因此，需求监管的产业必须“支付两项政党所需要的东西：选票和
资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，比如为政党雇用
工作人员。通过一些开支很大的项目，训练、说服该产业和其他有关产业的人员，
使支持票增加，反对票减少”7。只要存在政府对资源配置的影响，对私人部门
而言就有租可寻，对政府部门而言就有租可设s。
政策难度在某种程度上也导致了监管失灵。银行监管在政策和措施实施过程
中面对经济金融、乃至技术的多方面挑战，而立法者和监管者常常无法成功应付
这些挑战达到预期的目标，如现有法规的缺陷与政策盲点(见表6—1)，法规的
过于宽泛或过于严格等等。所以监管体制的设计不能只考虑一个或～类机构，而
应该具有全局性和前瞻性。
表6—1部分国家法规与监管的缺陷情况表
瓷描采叠束承·妁赣·林童嘻量．螺行囊t垃t哥奢麓毫辆砬第．中趾盈出囊杜，I'”年‘勇蕈
照，注捌臣寰有调整．
6、2、3道德风险
监管当局的道德风险来自于内部性问题，即监管当局只关注自身的成本收
益，而不顾及社会福利的改进。相对于货币政策职能，对监管绩效的评价与考核
就比较容易观察到和量化，为避免因监管不力而遭受指责，监管者总是倾向于过
最优银行规制制度研究
度监管，以获得维护良好的社会声誉；出于同样的目的，监管者也会倾向于隐藏
信息。问题银行的出现会影响其职业前途，因此监管者倾向于掩盖有问题的银行，
甚至迫于政治压力而放松对不良银行的监管标准，如降低资本要求或对银行风险
资产的限制。所以我们认为，监管者具有两个偏好，一是对过度监管的偏好，二
是对社会公众隐藏问题银行信息的偏好。
在日本，监管者和银行之间存在长期的人事往来和“高官下凡”现象9。清
木克俊(1998)在对1997年至1998年125家样本金融机构的调查发现，担任重
要职务的领导人中，来自大藏省和日本银行的退休高官近200名。而且有高官任
职的金融机构不良资产远远高于而没有高官任职的金融机构”。青木昌彦指出，
政府主管部门公务员越有晋升机会，退职后到金融机构等部门任职获取高额报酬
的可能性越大，下凡的高官为弥补退职前的收入损失，会要求监管部门降低监管
标准，这一体制导致了大量的金融违法事件和严重的道德风险。
监管者的腐败是近年来一个颇为突出的问题。腐败是公共部门官员滥用公共
权力从中谋取个人或相关个体利益的行为(Tanzi，1999)，监管当局与银行机构
之间因权力交易而产生的腐败主要体现在“胁迫”与“共谋”中。具体来说，作
为贿赂的供给者，银行行贿行为可以分为两类，一类是为了开展新业务而不得不
承受的监管当局设租盘剥(胁迫)，另一类是为了对自己的违规行为寻求监管庇
护而进行的主动行贿(共谋)。作为监管当局的受贿行为也相应分为两类，一类
是通过设租进行的贪赃而不枉法的行为。即行政审批中的受贿行为；另一类是通
过收取贿赂而进行的贪赃枉法行为，即以保护宽容违规机构而换取的个人收益。
谢平、陆磊等(2003a，2003b)对金融腐败进行了较为全面的分析，而且首创了
中国金融腐败指数，并计算了银行业的腐败指数(见表6—2)。其结果表明全国
银行业腐败指数为4．17，从地区分布看，华jt造区最高(4．97)，华东地区最低
(3．07)，其它地区依次为西部(4．71)、华中(4．39)、华南(4．05)、东北(3．70)。
表6—2中国银行业腐败指数情况表
银行业窟败全国华北东北华中华东华南西部
1人民憾行干预
2剥葛责任追究
3处罚金融机构弹性
4金融机构{冉费2硼173
5贷藏蔗蕾要好处
6金融机构信贷权3∞219
1企业信贷申请费
8表户贷款阜请葑
9企业信贷关系维持费4 A，盼3
1 8表户信贷关系番
银行业腐败指数
昂优银行规制制度研究
资料来源：转引自谢平，陆磊，2003a,《中国金融腐败指数：方法论与设计》，《金融研究》
2003年第8期
6、3规制者之间的竞争
实践中，银行监管一般由中央银行或一个独立的公共部门来行驶。为应对银
行体系潜在的流动性风险，中央银行被赋予了最后贷款人的职能，并实施对银行
的监管。针对大危机中出现的银行倒闭现象，Diamond&Dybvig(1983)提出了
存款保险制度，这一制度虽然有效，但由于存款保险的提供产生了更多的逆向选
择和道德风险，因此存款保险当局也被赋予对银行实施监管，并具有监督和关闭
银行的职能，如美国的FDIC、加拿大和意大利的存款保险机构。
从各国的银行监管实践看，最后贷款人的角色基本上由中央银行承担，存款
保险机构则由一个公共部门承担。即使每个监管当局的目标是界定明确的，委托
代理链中的激励困难和监管行为的不完备仍会导致监管者目标的冲突，从而影响
监管的效率与效能，因此银行监管者之间的竞争制度安排，即银行监管体制的安
排和监管资源的配置非常重要。
监管者的竞争制度安排主要有单一监管和多重监管，对于不同的监管资源配
置的不同效果理论界已有很多论述。我们的问题是当银行经营不善，并有可能导
致破产和关闭时，监管者应该如何根据监管的效益采取相应的行动昵?下面我们
来着重讨论在不同的监管体制、不同的信息结构下银行监管者的竞争与效率问
题。参照Kahn and Santos(2001)的模型，我们假定不考虑时间价值，设有三
个时期，分别为to、tl、幻。在to期，银行资金来源是活期存款，资金总量用l
来表示：九表示贷款占存款的比率，这部分菲流动性资产在乜期的盈亏为五最1
一^表示存款中投资于流动性资产的占比，其收益回报率等于市场利率，假定^
在“期能被公众观察到并能获得证实。
假定银行没有资本金，银行贷款的组合在n期能够以^L进行清算，其中
0<L<I。a c用来衡量监管者的个人破产成本。当a>1，表示对监管者而言，破
产的政治成本高于破产的社会成本时；当o<l，表示对监管者而言，破产的政治
成本低于破产的社会成本时。
假定银行存款都实行全额保险，存款人可以在t，和如提取存款，利率和保险
费都为O。
银行主要面临的是流动性风险和清偿风险，即存教人的流动性需求和贷款的
偿还。早期的提款要求在fJ，提款额是随机的，用v表示，其中O≤v≤l。如果
V≤1一^，流动性资产用来支付存款人的存款。如果v>l一^，银行的非流动性
最优银行规制制度研究
资产就会被清算，除非有最后贷款人的援助。
如果银行在时期t，被清算(或没有足够的资金履行如期义务)，银行就宣布
破产，破产成本为C。破产成本包括银行关闭成本、对存款人的支付和银行失败
所带来的负外部性。如果没有监管者的介入，银行t2期的义务是向剩余的存款人
支付欠款。t2期的盈亏一部分取决于由随机变量u决定的贷款盈利能力，另一部
分由一个正的、独立的随机变量T决定，期望值是1。如期的盈亏可能是0，可
能T九R(I)，后者的概率是W(I，u)。I表示银行的中期投资决策。下面，我
们分别考虑以下3种情形：
6、3、1单一监管
如果实施单一监管，最后贷款人、存款保险和监管者由同一个机构承担。单
一监管者没有关闭银行的裁决权，只有当监管者拒绝对有流动性危机的银行提供
流动性支持时，银行才会被关闭。
首先来看银行关闭的效率。假定监管者观察到u和v，银行存在流动性缺口
v一(1一九)>0。由于最后贷款人就是存款保险人，如果不向该问题银行提供资金
援助，其盈亏是川，(1--^)一卜n c，即监管者获得该银行的清算价值，但须向所有存
款人支付欠款。承担破产成本。
如果银行继续经营，而贷款项目失败，则监管者获得一(1一v)一n c：如果贷
款项目成功，则监管者获得II(Q c，^R(0))一(1--v)。
当u>u．，tll=^L／II+o c。即如果问题银行破产的政治成本上升，监管者向
问题银行提供资金援助的意愿越强。
6、3、2信息完备与对称下的多重监管
如果实施多重监管，最后贷款人和存款保险人由不同的机构承担。中央银行
作为最后贷款人对银行提供流动性贷款，存款保险人有权决定是否关闭某家银
行。银行失败时，存款保险人只对后期的存款人负责。在多重监管中，必须考虑
引入信息结构的差异性。
假定，一个经营良好的银行的事后盈亏是确定的，令H(t)=1．
如果u[^R(o)一(1一v)卜(11)0 C>v-(卜^)一a c，中央银行就提
供贷款。也就是说随着银行的流动性需求上升，中央银行对贷款发放的审核会更
加严格。
存款保险人关闭银行的决策取决于中央银行是否会提供流动性援助。如果该
银行不需要中央银行的贷款。也就是说v<(1一^)，那么当u<u：时，它会关闭银
行。如果该银行得到了一笔中央银行贷款，那么存款保险机构的承受能力将提高，
摄优银行规制制度研究
仅当u<u。(v)时，它才会关闭银行。
结果是，由于私人流动性贷款提供者在银行破产对不承担成本，总希望扩大
流动性支持，而中央银行却承担破产成本。所以我们会看到这样一种现象：存款
保险机构希望问题银行继续经营，而问题银行却因得不到中央银行的流动性支持
而破产。
电存jt儡曾机
黄嘲的奄秆《惭驵中史套秆穰真的t蕞
图6--1中央银行和存歙保险机构的政策
与单一监管相比较，这一多重监管制度设计表明：如果一家经营良好的银行
的事后盈亏确定，B和II都减少了^R(I)，意味着u，<u木。当v较低时，u。<u。：
当v较高时，u，<u。(见图6—1)。也就是说，当银行资产处于无流动性的高位
和低位时，承受能力会降低，引入多重监管者的竞争缓减了承受力问题。在无流
动性高位时，多重监管比单一监管将具有更强的承受能力。可见对于任何一种极
端，规制制度的安排总是趋向于过度规制。
6、3、3信息不完备和不对称条件下的多重监管
假定有两个监管者，且任何一个监管者都不能单方面关闭银行；只有当两个
监管者都不能满足银行的流动性需求时，问题银行才能被关闭。同时我们假定监
管者是有能力获得信息的，u和v是独立的两点分布，H和L表示两种状态，其
概率分别为P。和p，。
每个监管者根据所获得的信息都向银行提供一笔贷款，即有(v。，B)，其中
Vo是对银行的首期支付，B是银行的偿付需求。如果两个监管者都不提供贷款，
或Vo<V，或要求的偿付额高于银行的价值，那么银行就会破产。如果两个监管者
都可以提供贷款，银行自然会选择其中对自己最有利的一个。前一种情况，监管
者的盈亏为：中央银行得到一a e，存款保险入得到L一1一q c。后一种情况，
如果银行选择的是存款保险机构提供的(v。。B)，则存款保险机构的盈亏是wB
最优银行规制制度研究
一(1一w)(1一v十q C)一v。。中央银行的盈亏是一(1一w)a C。如果银行
选择的是中央银行提供的(v。，B)．则中央银行的盈亏是wB一(1一w)Ⅱc—v。。，
存款保险人的盈亏是一(1--W)(1--V+a c)。
设想第一种场景：假定中央银行仅知悉v，存款保险机构仅知悉u，且任何
一方没有激励向另一方提供信息。
当存款保险人观察到一个高的u。，他就提供((u。，R(O)一(卜v。))；当
存款保险人观察到一个低的u。，他就不提供贷款。而当中央银行观察到一个高的
v。，他就提供((u。，R(0)一(卜u。))；当中央银行观察到一个低的v。．，他不
提供贷款。换句话说，如果存款保险人观察到一个高的u。且银行的流动性需求
是低的，他会提供一笔贷款，因为这足以挽救该问题银行。如果中央银行观察到
一个高的v，他也会提供救助，只要银行被成功救助，他能得到相应的盈余。
设想第二种场景；中央银行知悉v和U，存款保险机构仅知悉v。
’当存款保险人观察到高位的u。，他提供(u。u。／u。)；当存款保险人观察
到低位的u。他就不提供救助。当中央银行观察到u。．他不提供救助；观察到
(u。．u。)，他提供和存款保险人一样的救助；观察到(u。。u。)。他提供的救助
为(u。，R(0)一(卜u。))。也就是说两个监管部门都不愿提供低质量的贷款
援助。由于缺乏信息优势，存款保险机构不愿提供大额贷款，而中央银行却能从
成功的高额贷款援助中获得盈利。
把存款保险机构的租金分配给银行，增强了银行贷款投资的激励，但却减弱
了对存款保险人信息收集的激励。如果存款保险机构有能力选择信息结构(如果
假设他有权选择不向中央银行提供信息)，就有可能只向中央银行提供少量的信
息。
上述分析表明，监管资源的有效配置不仅取决于监管体制的安排，更受制于
信息结构。信息的充分共享是多个监管者之间实现有效竞争的基本前提，而监管
者之间的有效竞争不仅有助于降低监管成本，更有助于监管者之间的横向监督，
提高监管的效率。中央银行之所以被赋予实施银行监管，是因为它承担了最后贷
款人的职能，银行监管的组织结构设置应充分体现这种权力与义务的对称。所以
问题的关键并不在于组织结构的设置形式，而是要解决信息不对称、权责不对应、
代理问题、协调问题和激励问题，使得监管资源的配置能够获得最大的银行监管
效益和效能，能够建立起更有效的监管权责平衡机制，能够更好地实现银行的高
效经营和整个银行体系的稳定性(董红蕾，2003a)。
91
最优银行规制制度研究
6、4解决之道
规制行为是政府行为，规制权力是公共权力，公共权力容易导致寻租。现代
公共选择理论的主要先驱，维克塞尔(Knut，Wichsell，1896)曾经指出“如果
经济政策需要改革，就需注意如何通过规则作出经济决策，注意宪制本身。”并
对那种认为经济学家可以为仁慈君主以及那些力图使社会福利最大化的实体提
供忠告的设想发出了警告。布坎南(JamesM．Buchanan，1983)认为，公共选择
是“一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的和非
市场的决策的过程中产生的。公共选择观点直接导致对规则、立宪、立宪选择和
规则选择的注意和强调”“。当人们离开那种完全没有权力和人强制人的理想化
的完全竞争环境，当人们之间的关系中出现实际的或可能的经济租金，权力因素
和潜在的强制因素就会产生。在一个多人的复杂社会，布坎南进一步指出让所有
当事人彼此承认和接受的约束通常是由“君主从外部强制实旌的。”在复杂社会
里，我们“不能过分忽视君主和政府的强制作用，君主必须‘实施法律’和‘维
持和平”。而“公共人”必须被构造为追求私利者。“作为科学的政治经济学”
就是通过构造广义上追求财富极大化的“私人”，设计出以促进“一般利益”并
防止人与人之间的不正当利用为目的的市场法律结构一一市场的“法律和制度”。
代表国家行事的公共人就必须被约束在共同利益界限内行事，作为“科学的政治
经济学”必须对既是控制者又是受控制者的人们的行为实现自我约束。
从政治学的角度看不论是银行业还是非银行业(如电信、电力等)的规制都
与政治、利益集团和寻租有关u。正因如此，被规制者总是试图说服或通过政治
渠道影响规制者的行为，而规制当局总是以公众利益的不偏不倚的代表者的面目
出现，但实质上它更多地代表了政治影响力较大的利益团体，所以就规制体制的
选择而言，必须加强公众对规制当局的监督，以防止规制当局的行为损害政治弱
势群体的利益。
对于银行监管者的监督，首先是要有效解决银行监管权力的委托代理问题，
强化对监管者的制度约束，建立良好制约机制，防止权力滥用，加大对机会主义
行为的惩罚力度和违规成本。建立退职官员到银行机构任职的“回避制度”，将
监管权力与个人利益之间的交易和寻租的可能性降至最低。同时要提高决策过程
的透明度，提高监管机构的独立性。
其次应设计合理的监管者激励与约束机制，培养高水平、高诚信、高薪酬的
监督者。监管者的努力程度和业务能力直接影响被监管人的自律，监管者作为经
济人，其行为也是追求自身利益最大化。因此，要使监管者能够在努力监管与不
努力监管之间进行自选择，建立有效的正向激励机制。
最优银行规创制度研究
第三是激励存款人的监督动机，建立有效的社会监督机制。存款人把对银行
的监督权力委托给银行监管者来执行，并希望从中获得相应的利益。为了保证银
行监管者公正地履行监管权力，存款人就必须对监管者进行监督。由于存款人的
分散性和广泛性，存款人往往没有能力也没有激励去监督监管者，而搭便车现象
普遍存在，银行监管者权力的滥用或与被规制对象合谋的现象就不可避免。因此
可以通过推行委托人的选择性激励政策，对监督银行监管权力运作的委托人给予
额外的利益报酬来分担他们的成本，提高存款人对监管者的监督积极性。
第四，建立一个基于法治基础的，法治、政府和市场的三元分权制衡约束机
制。建立对公权监督机制，激励市场参与主体对公权持有者的有效约束。“法制
健全”并不意味着法规越多越好，事实上我国金融业存在较为普遍的“泛法制规
章化”问题，法如牛毛其实如同没有法律，而且由于司法缺乏独立性，这些“泛
法规”还往往成为权力争夺的焦点。因此，我们应当构建一个基于法治基础的，
法治、政府和市场的三元分权制衡约束模式来实现对规制者的有效监督(见图6
--2)。
政府
法治
市场
图6—2法治、政府、市场的分权制衡约束横式
注释：
1本文第2章已从经济学角度分析了银行业规制的必要性，这是要探讨的问题是从法律不完
备来解释规制权力为何必须由专门的政府机构行使。
‘【英】吉米·边沁．《立法理论一刑法典原理》，北京．中国人民公安大学出版社，1993年。
’法庭的中立性是指法庭与政府是没有关系的，与案例双方也没有关系。法律不完各性是政
府行使规制权的法学依据。
’爱德华·格莱泽西蒙·约翰逊和安德烈·施莱弗，‘科斯对科斯定理一波兰与捷克证券市场
规制的比较》，<经济社会体制比较》，2001年第2期。
’区分主动执法与被动执法的关键是执法时间是在违法后果(或有害后果)产生之前还是之
后。在有害后果或事件发生之前，法庭几乎无所作为，只能等待可能的受害者向法庭提起诉
讼要求停止该行为。但是，主动式执法可以在有害行为或结果发生之前监督、调查、甚至要
求停止该行为。在有害结果发生后。主动式执法可以惩罚行为者，但是主动式执法的惩罚力
最优银行j||I!制制度研究
度是有限的，可以通过法庭来加大惩处力度，如刑法惩罚和民法惩罚。
o江曙霞，《银行监督管理与资本充足性管制》，北京，中国发展出版社，1994年。
。乔治·斯蒂格勒，产业组织与政府管制，上海三联书店，1989年中文版，p224。
6现代垄断理论认为厂商可通过高价优势(短期利润)抵消竞争者进入的风险和长期的低利
润，获得短期高利润和进入的低风险，所以各种名目的租金严重破坏了市场的竞争秩序。
’指从监管部门退职的高官成为被监管部门的高层管理人员。
⋯日，清木克俊(1992)：《当务之急：清除金融监管的弊病一“高官下凡”与金融行政》，《日
本经济新闻》1998年5月5曰。转引自陈虹，<金融监管的制度背景与效率机制一兼论金融
自由化条件下日本金融监管的失误与教训》，世界±未济．1999年第8期。
“詹姆斯．M．布坎南，《公共选择观点》，《经济学与公共选择》，1983．1，p7--15。
“例如，对市场准入的严格限制就保护了业内既有参与者的利益，从这个角度而言，规制就
是规制对象利益的代表。这是因为在行业利润率较高的情况下，如果竞争不足以阻止新的竞
争者进入的情况下，市场准人限制及其它规制要求便提高了市场进入的壁垒。
最优银行规制制度研究
第七章中国银行规制绩效的实证考察
从中国的银行制度产生和变迁的过程看，政府起了决定性的作用。在计划经
济时代，中国的银行规制体现了政府的强权力，而在市场化改革时代，银行规制
更多地体现了中央政府和地方政府为了金融控制权和金融风险的博弈均衡。本章
通过对中国银行规制体制的历史沿革考察，分析了转型时期银行规制的演进特征
与绩效，讨论了银行规制与银行效率、银行体系稳定性等之间的关系。我们试图
从政府、监管当局和新兴的多元化利益集团的角度来揭示演进特征，同时应用最
优银行规制的分析框架，对中国银行规制的绩效进行了总体评价。
7、1中国银行规制体制历史沿革
7、1、1高度集权下的弱规制时期(建国初期一1978年初)
1948年12月1日，中国人民银行原解放区建立的华北银行、北海银行、西
北农民银行的基础上组建成立，以华北银行为总行，总行设在河北省石家庄市，
发行解放区统一流通的货币一一人民币。1949年2月，中国人民银行从石家庄
迁往北平。其首要任务是，接管官僚资本，按行政区划迅速建立总行、区行、分
行和支行等四级分支机构。1949年10月，随着中华人民共和国的成立和中央人
民政府的组成，中国人民银行成为中央人民政府的组成部分。中国人民银行在大
行政区(华东、华南、华北等地)设立区行、省设立分行、县设立支行、镇设立
营业所，构成了全国单一的国有银行体系。
1952年，中国人民银行和国外业务局合署办公，交通银行改由财政部领导，
精简撤销了农业合作银行，成立了全行业的公私合营银行总管理处。1954年6
月，中国人民银行大行政区区行撤销。总行对全国金融活动的统一领导和集中管
理得到加强，实行“统存统贷”的管理方式，对全国银行的信贷资金由总行统一
管理。1969年7月，中国人民银行总行和财政部合署办公，成为财政部下属单
位，人民银行的省级机构部分被并入当地财政局，组建成为财政金融局，或成为
财政局的一个业务组。
可见，自50年代中期我国完成社会主义所有制改造到1978年改革开放以前，
我国基本上实行的是单一的国家银行体系，金融机构只有人民银行一家，中国人
民银行既行使中央银行职能，又办理对企业单位和居民个人存、贷款业务，监管
者与被监管者合而为一。人民银行的主要职能是依法接管官僚资本银行、取消外
最优银行规制制度研究
商银行在华特权外；整顿和改造私营金融业：打击投机活动，维护金融秩序。在
以高度集权为主导的战后重建时期，与强势财政相}E，人民银行只是国家配给资
金的一个小出纳，从其机构设置上的多变性就可见一斑，呈现出“大财政小银行”
的格局。因此，与一般学者的观点不同，我们认为建国初期尽管实行的是高度集
权的、指令性的、大一统的单一国家银行体制，但由于裁判员和运动员合为一体，
且银行在国家经济建设中的作用较小，地位较低，所以表现出弱规制的特征。
7、1、2银行规制体制雏形初成(1978年初--1997年末)
十一届三中全会后中国的经济体制拉开了改革开放的序幕，我国的金融体制
发生了重大变化。1977年11月，国务院发布《关于整顿和加强银行工作的几项
规定》。决定中国人民银行与财政部分设。成为与财政部平行的部委一级行政机
构。t978年1月，中国人民银行完成机构恢复工作。
1979年2月，国务院决定恢复中国农业银行，统一管理支农资金，集中办
理农村信贷，领导农村信用社。1979年3月，中国银行从中国人民银行分设出
来，中国银行总管理处成为中国银行总行。同时，成立国家外汇管理总局，直属
国务院领导，由中国人民银行代管。1981年12月，中国投资银行正式成立，由
财政部代管。随着银行体系的逐渐恢复和发展，银行集中的社会资金不断增加，
银行的作用变得日益重要。1983年9月17日，国务院发布《关于中国人民银行
专门行使中央银行职能的决定》，明确中国人民银行是国务院领导和管理全国金
融事业的国家机关，专门行驶中央银行职能，不再兼办工商信贷业务，同时决定
成立中国工商银行，承担原由中国人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。1984
年1月，中国工商银行成立，中国人民银行成为严格意义上的中央银行。
1986年1月7日，国务院颁布了第一个金融监管的行政性法规《中华入民
共和国银行管理暂行条例》，规定由中国人民银行负责“审批专业银行和其它金
融机构的设置或撤消；并领导、管理、协调、监督、稽核专业银行的其它金融机
构的业务。”1986年4月26日，中国人民银行颁布了《信托投资机构管理暂行
规定》对信托投资公司的机构管理、经营范围、业务管理作出了规定。在经营范
围中明确，信托投资公司可以具有证券业务。1988年7月，中国人民银行在《关
于设立证券公司或类似金融机构须经中国人民银行审批的通知》强调了人民银行
对金融机构的管理地位。
1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》进一步明确中国人民银
行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的
监管，维护金融体系安全、有效地运行。1995年3月18日，第，≮届全国人民代
表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国
屉优银行规制制度研究
人民银行法》)，以法律的形式明确中国人民银行的中央银行地位，并确立了中国
人民银行是我国银行监管的主体，依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护
金融业的合法稳健运行。中国人民银行的监管体系分为四个层次，总行、省(市)
分行、地区(市)分行、县支行，分别负责对辖区内银行和非银行金融机构的金
融业务监管。1997年中国人民银行作为中国的中央银行加入了国际银行监管组
织一一巴塞尔委员会。
与此同时，从1979年起国有银行产权出现简单分解，形成了由中央银行和
国有专业银行二阶层式银行体系，四大国有专业银行在国家政策分工所限定的地
域和行业范围内开展活动，并控制了国内几乎所有的信贷资金市场。1984年十
二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出进一步发
展社会主义有计划的商品经济并逐步完善市场体系，新兴商业银行陆续建立，国
家完全垄断格局被打破，初步形成了以中央银行为核心、国有商业银行和政策性
银行为主体、其他多种银行并存的银行体系。
7、1、3独立化银行监管体系的初步形成(1998年至今)
1998年亚洲金融危机之后，为了提高金融监管的有效性，强化金融监管，
我国的金融监管体制进行了重大改革。首先是为强化金融监管，防范和化解金融
风险，改革了中央银行内部管理体制，增强了中央银行的独立性。随着市场经济
体制的逐步确立，按行政区划设置分支机构的中央银行管理模式历史局限性日益
突出，1997年11月全国金融工作会议提出要花二至三年时间来建立起符合社会
主义市场经济要求的金融体系、金融制度和良好的金融秩序，决定撤销中央银行
省级分行，跨省设置若干个分行，按经济区域设置分支机构。1998年11月，撤
销了32个省级分行和167个县(市)支行，设置了9个大区分行，形成了由1
个总行、9个大区分行(包括20个在省会城市设立的金融监管办事处)、2个营
业管理部(北京市和重庆市)，333个地级市中心支行和1660个县(市)支行组
成的中央银行新的组织体系。
其次，进一步完善了银行、证券、保险业的分业经营和分业监管体制，中国
人民银行不再承担证券业、保险业和银行业的监管职能。分业监管体制的提出始
于1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》，该《决定》提出要转换中
国人民银行的职能，强化金融监管，并对保险业、证券业、信托业和银行业实行
分业管理。1992年中国证券业监督管理委员会(简称证监会)成立，中国人民
银行不再行驶对证券机构的监管职能。1998年中国保险业监督管理委员会成立
(简称保监会)，中国人民银行不再行驶对保险机构的监管职能。2003年3月十
届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》批准成立中国银
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行业监督管理委员会(简称银监会)，作为国务院直属机构统一监督管理银行、
金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、
稳健运行1。至此，银行、保险、证券分业监管、分工合作的金融监管体制在我
国正式确立。
中国银监会的成立，标志着我国银行监管的独立化、专业化的开始，表明我
国银行规制体制进入了一个新的历史发展阶段。
7、2中国银行规制的演进特征
政府采用一种特殊的委托代理关系建立中央银行，并通过中央银行来监督商
业银行，是为了保证金融效率与金融稳定这一非常昂贵的公共产品的生产与维
护。从我国的实际情况看，银行规制体制的产生与发展，体现了政府对金融制度
和金融系统的设计，是供给主导型的制度变迁方式与路径选择2。具体而言，转
型时期我国银行规制演进过程中存在一些明显的特征，如政府干预的强权性与双
重性、监管的被动性与滞后性、院外力量的渗透性等。
7、2、1政府干预的强权性与双重性
在市场经济中，“国家既作为每一个契约的第三者，又是强制力的最终来源，
它成为为控制其决策权而战斗的战场”(诺思，1990)。在一般的市场交易契约中，
政府是外在的监督人，而作为决策者，政府与不同的参与人进行交易，成为特殊
意义的契约入。在高度集权的计划经济时代，金融体制的根本特征是计划命令一
切，政府以自身的目标效用函数设计着银行监管的职能和银行的功能。
经济体制改革以来，随着中央集权向市场分权的转变，银行监管体制一方面
表现出明显的市场分权的独立化倾向。我们看到从中国人民银行大一统银行制度
到1984年中央银行制度的确立，再到中国证监会、保监会和银监会的相继成立，
人民银行逐渐失去了对证券业、保险业和银行业的监管权力。
另一方面却表现出二元经济结构下，中央政府和地方政府为了金融控制权和
金融风险的更为激烈的博弈格局。转轨时期，为了在渐进式的改革中维持体制内
的产出增长，国家通过垄断性的金融制度安排来实现储蓄动员和金融支持，与计
划时代相比，中央政府对金融控制的偏好更为强烈。同时，由于正式制度安排和
意识形态的双重制度，地方政府为发展地方经济，占有金融资源，解决资金瓶颈，
对银行体系的渗透力度逐渐加大，并且掌握了地方金融的实际话语权，我们注意
到在分析国有银行巨额不良资产的成因中。“地方政府干预”这一项总是赫然在
目。在人事制度安排中，人民银行分支机构的一把手也通常由地方政府任命，而
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这正是人民银行大区行制改革的一个重要任务，即收回这一分散的人事任命权
加强中央政府的纵向控制能力。
7．2．2监管的被动性与事后性
中国银行制度的改革进程实质上公有金融产权的分解过程(张杰，1994)3。
从独此一家的中国人民银行分解为四个国家专业银行，经分家处理后形成的每一
个金融产权并不具有排它性，任何一家专业银行都是公有金融产权的代表，这就
使得中央银行与专业银行之间形成一种独特的“兄弟”博弈关系，中央银行很难
行驶应有宏观调控与监管职能。“兄弟”博弈的结果是信贷规模失控，货币供应
量失常，经济过热此起彼伏，中央银行的监管职能总是处于事后的、被动的状态。
如20世纪90年代初，在当时“先发展，再规范”发展思路下，人民银行的工作
重心主要是分配信贷规模和资金，对于银行业的监管只限一般性的行政检查和管
理，银行市场准入一度出现失控状态，社会金融秩序出现严重混乱，引发了后来
全国性的金融秩序治理整顿。在对1995年中国农村信托投资公司、1998年海南
发展银行、1999年广东省国际信托投资公司等机构的市场退出处理中，最终都
是以中央银行再贷款为代价得以化解，弱化了中央银行基础货币的乘数效应，削
弱了市场惩戒的约束机制，逆向激励了问题银行的道德风险。
在具体的监管活动，就表现为监管目标的不明确、监管政策的多变性、监管
手段的行政化；重市场准入，轻持续性监管；重合规性监管4，轻风险性监管5：
重外部监管，轻内部控制6等现象。例如当时人民银行的金融管理处，作为执行
金融管理职责的一个内设部门，作为一个权力的符号它负责对所有金融机构及其
业务网点(上至总行，下到每～个储蓄所)的市场准入审批活动，甚至包括对企
业债券发行的审批。与其称其“金融管理处”，还不如称之为“金融审批处”更
为贴切。又如20世纪80年代中后期，金融宏观调控与监管时常陷入一种“一放
就乱、一乱就紧、一紧就死”的怪圈7。
7．2．3新兴的多元化利益集团的影响力
产业与社会公众的存在产生了对规制的需求，而政府作为规制的供给者，通
过对不同利益集团需求的取舍，制定一系列满足不同利益集团需求的规制安排。
从而达到供求均衡。Olson(1965)指出利益集团规模越小，其成员就越有积极
性采取某种干段去影响政府的监管。Stigler(1971>进一步指出政府对产业的监
管调控进程往往为少数存在利益相关性的企业所左右。Peltzman(1976)和Becker
(1983，1985)从利益集团之间的竞争角度提出了规制有利于具有较大影响力集
团的利益，产业部门总是比消费者更有积极性去影响政府决策。
壤优银行规制制度研究
伴随20多年市场化分权改革的深入而产生的一个重要社会现象是，代表不
同社会阶层和不同集团利益的多元化利益集团在中国的兴起，这种多元化利益集
团的竞争在金融领域的一个典型表现是关于建立民营银行的强烈呼声，让民间资
本进入银行领域，这既是金融对内开放的必然要求，也反映出民间资本，或者说
以民间资本为表象的权贵资本，在中国经济增长过程中已经具备强大的市场力
量。作为一个特许权经营的行业，银行特许权价值不仅对市场进入者设置了一定
的行业壁垒，而且在某种程度上约束了银行的经营风险和道德风险
(Keeley,1990)。银行需要在冒险行为的短期利得和丧失特许权经营的长期损失
．之间做出选择，特许权价值越高，银行资产经营的谨慎性越强，对道德风险的约
束性也越强。中小银行经营过程中最为突出的流动性风险及由此带来的挤兑问题
对整个银行体系可能造成的冲击，通常是市场准入考虑的一个因素。无论是增量
改革模式的新设民营银行，还是以兼并收购、或增资入股等资本运作的方式让民
间资本渗透到现行的银行体系，都是对国家垄断型银行市场结构的一种挑战，并
将在监管当局金融政策的制定与金融制度的改革中产生越来越大的影响力。
7、3中国银行规制绩效的考察
7、3、1转型时期银行监管效率与银行市场化改革
经济市场化的最优次序对正在实行自由化改革的转型国家，其自由化次序会
因初始条件的差异而有所不同(Mckinnon，1993)。金融市场开放必须考虑本国
经济的现实发展阶段，必须考虑本国金融监管当局的监管能力和监管水平，循序
渐进、依次推进，过度开放对金融体系和实体经济所造成的损害非一时所能挽救。
在金融市场对内开放中，一个谨慎的顺序应该是先建立健全国内的金融监
管：再逐步实行国有银行民营化；最后适度放开市场准入，允许设立新的民营商
业银行。这样就有助于形成一个稳健的、多元化、多层次的银行体系，因此，增
量改革模式中新设民营银行的市场准入开放必须坚持适度性、渐进性和有序性
(董红蕾，2003b)。
转轨时期不同体制背景下被监管对象的市场化程度不同，体制内四大国有银
行和体制外新兴商业银行的行为取向是不同的。通过对我国银行监管制度与银行
业市场化改革的互动关系分析(见表7一1)，我们发现，中国银行业市场化程度
每向前推进一步，中国银行监管制度就相应地做一次调整，也就是说，银行监管
在这个中国金融改革的进程中，总是处于一种被动的、适应性的演进状态。市场
化进程推动了中央银行职能的转变，推动着银行监管体制的改进，这种互动的渐
进性演进从逻辑上存在合理性，但在现实中却表现为监管的低效率。
I∞
最优银行规制制度研究
中国银行业监管效率是银行市场化程度、金融市场竞争程度的增函数。银行
市场化取向越差，金融市场的竞争性越弱，监管效率也就越低。
表7—1，中国银行监管效率与中国银行业市场化改革的互动
中国银行业的市场化改革中国银行监管制度的适应性改革
1983年金融改革，恢复与建立了四大国有专业银行。1983年金融体制改革明确中国人民银行专门行驶中
央银行职能。
1993年金融体制改革明确了四大国有专业银行的国1993年金融体制改革提出把中国人民银行办成真正
有商业银行改革方向。的中央银行，成为金融宏观调控的中心。
1994年，组建三家政策性银行，颁布了‘商业银行1994—1995年，下发‘关于对商业银行实行资产负
法》、《票据法》、《担保法》． 债比例管理的通知，，颁布了‘中国人民银行法》
1996年，建立全国同业拆借市场并有限地放开拆借1996年，下达“商业银行资产负债比例管理地监控、
利率。监渊指标和考棱办法”重新划分了总行各监管部门
的职责。
1998年．取消国有银行的贷款限额管理．实行“计1998年中田人民银行大区分行改革，撤销31个省级
划指导、自求平衡、比例管理、同接调控” 分行，设立9个大区行和2个营业管理部．
2001年12月中冒加入世贸组织，并作出相应的金融2002年全国金融工作会议提出“金融监管是重中之
业务开放承诺． 重”．
我们用M。表示国有银行的纯市场性行为，s2表示以该行为为基础的监管制
度效率：Mp2表示被行政性或财政性行为中和后的国有银行行为的市场性，Sl表
示以此为基础的监管制度的效率。银行监管效率与银行市场化程度、金融市场竞
争程度成正相关，sl低于s2表明，由于国有银行的国有产权属性，国家效用函
数和和公地悲剧弱化了国有银行行为的市场性，降低了银行监管效率(见图7—
1)。
盛1懈
S2
Sl
图7—1银行监管效率与商业银行市场化程度的关系图
IOI
擐优银行规制制度研究
7、3、2转型时期银行体系稳定性与效率
转型时期我国银行监管一个重要目标是维护银行体系的稳定性，确保金融一
方平安，下面我们从银行体系的稳定性与效率来考察转型时期银行监管的绩效。
我们用银行体系的福利函数表示银行体系稳定与效率的总效用，分析银行对
国有企业贷款和新兴企业贷款的社会福利效应，说明新兴银行进入对银行体系稳
定性的福利损害低于银行信贷配给效率提高的福利增加，表明监管部门为了提高
银行业稳定性而牺牲了银行体系的效率。
我们采用简化的Gorton&Winton模型(1997，1998)来分析银行体系的稳定
性与银行信贷配置效率的关系。我们假设有tl、t2、t3三个时期，消费者风险中
立，在tl拥有银行资产(存款和银行股份)，在t2或ta消费。在t1期，消费者知
道自己在t2期的消费概率为P(O≤P≤1)，其消费偏好呈【0，1】均匀分布，而消
费者总量为1。假定t3期银行贷款的预期收益为R。
假定银行监管当局以社会福利最大化为目标。CB表示银行持续经营的私有价
值8，cs表示银行持续经营的社会价值，Cs>cB。在转型国家，国有企业得到政
府或明或暗的补贴，贷款给有补贴的国有企业，风险显然低于无补贴的新兴企业。
在t3期如果银行贷款收入不足以支付客户的存款本金与利息，就会出现流动性问
题，产生银行危机。
假定银行的存款额为D。若银行贷款给国有企业，贷款收益为Ro+S，这里
R。表示真正的经济产出，s是补贴额。Ro=R+a或R-a(a>O)，概率为50％，且
a≤R。若银行只向国有企业贷款，因为存在政府补贴，银行不会因不良贷款而破
产。因此，R十S-a>RD·D，且t3期银行股权的预期价值为E(O)爿HS．RD·D+
CB。若银行贷款给新兴企业，其贷款收益为RNo=RN-+aN或RN-aN，概率各为50％。
我们假设R+S>Rs>R，aN≥a，银行贷款给新兴企业的破产风险为RN．aN>RD·D。
若银行只向新兴企业贷款，t3期银行股份的预期价值为E(N)=I／2[RN+aN．Ib·D
+CB】。银行股东预期福利最大化表示为、砜： wI(s)lj；‘I坠学卜【·．卅．E(s) (1)
(1)式中△表示“柠檬折扣”(LemonDiscount)。若Ws(O)>w。(N)，银
行继续贷款给国有企业，则有E(O)>E(N)，即
R+S-RD．D+c日>堕且等Q旦些(2)
如果s、R、CB增加，则银行继续贷款给国有企业。若RD·D、RN增加，
则银行停止向国有企业贷款。
银行体系的福利函数为：
最优银行规制制度研究
w(KI)=R+(1．唣)毽．与尘·E．赢·五D．】<i (3)
其中中B表示银行倒闭的概率，P·为tl期消费概率，P’为临界消费概率，E
为t3期银行股份支付的价值，RD为存款的预期收益，K1为监管部门要求银行增
加新资本。可见，新增资本虽然增加了社会的柠檬成本，但降低了银行倒闭的概
率，降低了银行持续经营价值的预期损失，增加了社会福利。银行的社会福利函
数表现为银行资产的预期价值与银行持续经营的社会价值之和减去社会柠檬成
本。
令K1=0，若银行持续贷款给国有企业，其社会福利函数为：
w(0)：R+‘．与』．E(回：R+岛．乏尘．【R+s．RoD+CB】(4)
若银行转向贷款给新兴企业，其社会福利函数为： w(N)=RN+导．与尘·E(N)一RN+导，与产·【里止旦t半】(s)
若W(N)>W(0)，表明贷款给新兴企业的社会福利大，有：
k．R，导．≮尘．【E(0)．E(N)】【6)
即当RN-R值大于银行倒闭社会福利损失与银行股东预期柠檬成本之差时，
银行向新兴企业贷款的社会福利高。
若W：(0)>w。(N)，则银行股东倾向于向国有企业贷款。
从(1)式可知，股东的期望收益等于银行股票预期价格乘以股东的柠檬成
本(112P*△)，则有，
RN．R c导+s．蛆二半-争·【E(o)．B(N)】(7)
若
鱼虫+坠!型L旦。82 2 一
(8)式左边第一项代表贷款给新兴企业可能产生的风险的负外部性，即社
会成本，第二项代表银行风险导致的存款者损失的增加。当补贴难以直接减少时，
监管者可以采取两种方式：一是降低现有银行持续经营的私有价值(cB)，二是
鼓励新兴银行向新兴企业贷款，但由于新兴银行愿意承担更大的贷款风险，倒闭
的可能性就越大，会助长银行体系的不稳定，造成新兴银行持续经营社会价值
(Cs)损失。
当银行监管部门通过提高资本充足率方法来提高银行的稳定性时，如果银行
103
摄优银行规制制度研究
拒绝遵守这一要求，就会被逐出市场．损失了银行持续经营的私有价值和社会价
值。若被继续留在市场中，则银行资产价值和预期柠檬成本保持不变，持续经营
价值有可能损失。所以说。对一个追求社会福利最大化的监管部门而言，当银行
体系稳定性提高的社会福利小于银行效率下降的福利损失时，监管部门提高资本
要求的措施是没有福利含义的。
虽然许多实证研究表明，新兴银行的效率高于国有银行，但是过度的市场开
放却损害了银行体系的稳健性，所以在对新兴银行市场准入开放中，保持适度性
和渐进性是非常必要的。以台湾金融自由化中的银行民营化改革为例，20世纪
90年代放开新银行设立后，台湾新设商业银行从1990年17家增加到2002年的
47家，总行数量增长了176％，营业机构数量从1990年的1000家增加到2002
年的2700多家，增长了近2倍，而且还新设了15家新票券公司9。金融市场过
度开放所带来的市场无序竞争，造成银企关系的恶性循环，严重影响了金融市场
的有序发展”。所谓纪律化的金融开放措掩在金融自由化的岛内自觉行动和国外
资本的双重压力下，其广度和深度在台湾金融发展史上罕见，在实施过程中不仅
偏离了预期的目标，而且存在超越顺序，超越金融监管水平和手段，超越台湾经
济发展需要的问题(董红蕾，2003c)。
转型经济通常面临银行不稳定和银行体系效率低的双重问题(Barth，Caprio，
and Levine，2001)。国有企业脱困、转制过程中对国有银行体系的过度依赖，大
大加剧了银行的经营风险。信贷配给的低效率，使得有限的金融资源不能配置到
最有效率的产业和部门。尽管如此，我国的银行体系多年来一直保持了相对的稳
定，而这种稳定正是以牺牲效率和可持续发展能力为代价的，只会给整个金融体
系带来更大的不稳定。银行效率和银行稳定是金融改革追求的共同目标，但在市
场化的进程中，以金融体系稳定为目标金融改革牺牲了金融效率，潜伏了更大的
金融风险。因此，适度开放新兴银行市场准入，加大对问题银行的市场退出力度，
虽然会产生短期的不稳定，但从长远来看是有利于提高银行信贷配给效率，有利
于提高整个银行体系的稳定性。
7、3、3转型时期的跨国银行监管
在金融自由化和经济全球化潮流中，跨国银行监管已成为一国银行监管的重
要组成部分，无论是作为母国还是东道国，我国银行监管当局对于外资银行和国
内银行境外分行的跨国监管均疏漏颇多。2002年1月美国货币监理署(OCC)
针对中国银行纽约分行原管理层在1991-1999年间的违规经营行为进行了严厉处
罚，就其不当行为处以近二千万美元的罚款，这一事件不仅使中国银行成为近年
来美国最大宗民事罚款的对象，而且也揭开了中国银行业海外经营违规受罚的序
昂优银行规制制度研究
幕。作为一家老牌的外汇专业银行，中国银行可以说是中国金融界国际化程度最
高的一家国有商业银行，其海外分支机构的经营业绩曾得到广泛的肯定。在《财
富》杂志2001年世界500强企业中，中国银行排名为第251名；在《银行家》
杂志2001年1000家大银行中的排名为第18名；《亚洲银行家》杂志授予中国银
行“2001年度中国最佳零售银行奖”；而且曾经是获得穆迪最高评级的国有商业
银行。
1995年英国巴林银行和1997年德国赫斯塔特银行的倒闭引起了国际社会的
广泛关注和国际金融界的强烈反响，对跨国银行的监管成为各国金融监管当局的
新挑战“。中国银行纽约分行事件，更是引发了我们对中国银行监管，尤其是跨
国监管的深刻反思。20世纪80年代以来，随着经济一体化和信息技术在金融业
的广泛应用，金融衍生产品和创新工具层出不穷，信用卡、电子货币、网络银行
等新兴业务不断涌现，国际银行业发生了巨大变化，连续不断的区域性金融危机
和货币危机，使得全球监管当局认识到跨国银行监管的重要性。
金融自由化在促进发展中国家金融效率的同时，放大了金融体系的风险，加
剧了银行流动性危机的传染速度，更有可能在发展中国家产生“多米诺”骨牌效
应。针对传统合规性监管的缺陷，国际银行监管组织推出了一系列以风险监管为
基础的审慎规则。如《有效银行监管核心原则》、《大额信用风险的衡量和管理》、
《银行国际信贷的管理》、《银行外汇头寸的监管》、《利率风险管理原则》、《计量
与管理流动性的框架》等，及时反映银行经营状况，预测潜在风险，防范和化解
银行风险。
面对混业经营和国际化经营潮流，顺应银行管制放松、大规模的金融并购浪
潮中出现的金融领域业务多元化、组织集团化、全能化趋势，银行监管不断从本
土监管转向跨国监管。一方面本土银行不断向海外拓展业务，海外分支机构越来
越多，一些银行的境外业务和离岸业务逐渐脱离监管当局的视野。另一方面，市
场开放为外资银行的进入和业务拓展提供了更多的便利，对外资银行的监管显得
更加繁重。1999年初，巴塞尔银行委员会、证监会国际组织和国际保险监管协
会制定了《多元化金融集团监管的最终文件》第一次就多元化金融集团的监管原
则与方法提出了具体的指导意见，强调了对资本重复计算的扣除、防止母公司用
债务资本补充子公司的资本金和对非(准)金融子公司的风险控制等三个主要原
则，提出了主监管机构(super supervision)的概念12。金融集团业务的多元化带
来了监管主体的多元化，银行、证券和保险业务的监管部门的合作和信息共享显
得格外重要，在三个监管当局之间设立监管协调人(机构)，以便在某些紧急状
况下或非紧急状况下，单个监管机构就可以充当协调入处理有关问题成为当前各
国监管制度的一项重要制度安排。美国等发达国家对跨国监管构成了预防性风险
摄优银行规制制度研究
监管和保护性风险转移措施相结合的较为完整的监管体系，在市场准入、资本充
足、流动性指标、资产质量和国家风险管理方面均制定了严格的规定。
纽约中行事件，不仅暴露出我国银行业海外经营的不善，对国内银行的海外
业务扩张带来严重的负面影响，而且更反映了监管当局对海外机构的监管体制缺
陷和监管能力不足。中国加入WTO以后，一方面是国内市场进一步向外资开放，
更多的外资银行、证券机构、基金公司等将进入中国金融市场；另一方面根据
WTO对等规则，中国的金融机构业获得了更多的拓展海外业务的机会。无论是
作为母国还是东道国，跨国银行监管将成为我国银行监管当局越来越重要的职
责。
7、3、4银行监管体制改革绩效的一个案例分析
这里我们把中国人民银行1998年大区行制改革作为监管绩效考察的一个案
例来分析。1998年中国人民银行进行了大区行制改革，撤销了省级分行，按经
济区划设立九大分行，建立了垂直的管理体制，构建起了总行、大区分行、中心
支行、县支行的四级监管框架，并按照“金融监管垂直领导，金融服务属地化原
则”进行责权的划分。新的组织架构的最大优点，是将中央银行最核心两大职能
货币政策和金融监管所对应的权力上收到了大区分行，目的是为了减少因地方政
府干预和寻租所带来的效率损失，强化了分行与总行之间利益目标的一致性，但
是这一监管组织架构在实践运行中却弊端甚多，由于基层分支机构的行政区化设
置没有任何改变，所以执行银行监管职能时同样难以彻底摆脱地方政府的羁绊，
结果是加大了监管成本，降低了监管效率，弱化了监管功能。
首先，分行管理幅度上升，效率降低。理论上，人民银行大区行制改革所带
来的效率增进应该源自于总行管理幅度的降低(从30多个省级分行减少到9个
大区行和2个营业管理部)，但是这一改革没有真正触及管理层次的变化，基层
分支机构数量及人数基本未变，只是机构名称作了相应调整，这样导致总行管理
幅度降低的同时，分行的管理幅度大大上升(最大的成都分行下辖53个中心支
行，最小的上海分行下辖21个中心支行)，由于分行管理能力与水平的局限性，
监管效率反而更低。
其次，大区行制的监管架构与中国行政区划管理之间的矛盾突出。从大区行
看，由于防范化解中小金融机构风险依赖于地方行政部门的支持，省会城市中心
支行不再承担对全省(区)银行的监管职能，大区行和地方党政部门之间的沟通
与协调工作难度增大，金融风险化解工作难以获得足够的重视和支持。第二从省
会城市中心支行看，在大区行制的运行过程中，由于总行大量的工作无法通过大
区行完成，只能直接下达到各省会城市中心支行贯彻实施，所以省会城市中心支
最优银行规制制度研究
行逐渐被贼予更多的组织协调权和人事权，越来越回归原来的省级分行，但由于
省会城市中心支行与省内其他中心支行在行政是平级的，开展工作难度较大。第
三从各省监管办看，作为改革过程中一个妥协的产物，监管办的职责是作为大区
行派出机构按照授权对所在省(区)的金融机构进行现场和专项调查，没有工作
的主动权，与中心支行也没有上下级关系，游离于整个人民银行的机构序列之外。
再次，大区行制的组织架构并未真正贯彻对商业银行的法人监管原则。在对
国有商业银行的监管上，人民银行四级监管组织体系实行的是县级对县级、地级
对地级、分行或省会中心支行对省级、总行对总行的监管模式。中国人民银行共
有9个大区行、2个营业管理部、20个监管办事处、333个中心支行和1660个
县支行，几乎是世界上分支机构最多的银行监管部门，庞大的分支机构在合规性
监管中具有一定的优势，但是在风险性监管和持续性监管中则显得臃肿而低效。
在日常的现场监管与非现场监管中，由于非现场监管规范性差、信息化程度
低，基层人员只忙于应付各类非现场报表的收集汇总，并不对数据进行跟踪分析
监测，失去了对现场监管的指导意义和供上级部门决策参考的价值。为了获得银
行的真实信息，总行不得不通过大规模的现场检查来定期矫正监管报表和报告的
偏差，监管成本明显上升。
可见在实践运行中，1998年人民银行大区行制改革的缺陷一览无遗，从某
种角度看，中国银监会的设置正是弥补这一体制缺陷的制度性安排。
通过对中国银行规制历史沿革与演进特征的解析，规制绩效的考察与分析，
我们认为转型时期中国银行规制存在较为严重信息不对称，透明度较低；银行监
管当局从属于国务院，独立性较弱；在日常监管中监管手段和方式单一，缺乏弹
性和灵活性，因而其总体绩效是低的。
注释：
1见刘明康《总结经验、与时俱进、开创银行业监管工作的新局面》讲话，httD：
，／／www．cbrc．gov．crd
2供给主导型制度变迁方式，是指由政府借助行政、经济、法律手段自上而下组织实施的制
度创新，它以非排他性的产权结构和集权型决策体制为制度条件．这种制度变迁方式既可以
是“渐进”的．也可以是“激进”的(杨瑞龙，1995)。
3张杰，《中国银行制度改革的经济分析》，‘财贸经济》，1994年第1l期。
4合规性监管是指监管当局对商业银行执行有关政策、法律、法规等情况所实施的监管。
。风险性监管是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理
水平所实施的监管。
o银行内控制度是商业银行内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作人员
从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。包括相关
岗位责任制度和管理措施、合理的授权、有效的内部稽查制度、预警预报系统和应急应变措
施。’
’在20世纪80年代末和90年代，金融监管和金融宏观调控往往难以明确区分。
5银行在同客户的业务往来中所掌握的有关信息是一种无形资产，若银行持续经营，则其可
重复利用。否则该资产会丧失。
最优银行规制制度研究
’台湾中央银行年报及相关统计资料；台湾财政局相关金融统计资料。
⋯在有限的市场空间和容量下，为扩大经营规模．提高市场份额，各银行不惜采用各种手段
招揽客户，不仅纷纷降低授信标准，而且对单一企业集中授信现象严重。如泛亚银行，对安
峰、国扬实业、台中精机、东隆五金等企业的不良贷款合计超过71亿元新台币。1998年9
月起，岛内发生多起企业财务危机．直接影响了银行的资产业务，并引发了中小商业银行的
挤兑风潮。
“跨国银行海外经营风险主要体现在国家风险、利率风险和汇率风险三个方面。其中国家风
险是指“对外投资、贷款和贸易活动中，投资地国本身的危险程度，是与通常的商业风险相
对应的概念。”主要是指借款者为了保存外汇或其他方面的原因不能或不愿完成投资者外汇
偿还义务所造成的不确定性，其他借款者由于贷款或投资本身以外的因素不能完成对贷款者
或投资者的偿付义务而导致的不确定性等。主要包括政治风险(民族矛盾、政府状态、政局
安定状态等)、经济风险(经济体制、人均收入、经济周期等)、政策风险(政镱变化)以及
社会风险(社会的阶层结构、人口结构、伦理与信仰差别、法律环境等)。对国家风险的评
估结果往往决定跨国银行的设立区域和营运水平。目前国际上较为权威的评估方法主要援用
《欧洲货币》杂志的评估体系，其主要是从以下几方面予以考察：分析指标：(1)经济成就
25％，(2)政治风险状态25％。债务指标：(1)债务指标lO％，(2)拖欠债务状态或重新安
排债务能力10％。信用等级10％，进入国际金融市场能力((1)取得银行贷款能力5％，(2)
取得短期融资能力5％，(3)进入资本市场能力5％，(4)福费廷业务贴现能力5％。利率风
险主要指对国际金融市场预期利率水平和实际市场利率水平差异而造成损失的可能性。汇率
风险则主要是经营货币的汇率市场波动、东道罾的汇率政策变纯及外汇管制而造残损失的可
能性。
“该观点主张由母公司的监管机构或某个主要子公司的监管机构作为一个金融集团的主要
监管机构，承担最重要的监管责任。
最优银行规制制度研究
第八章中国银行规制制度的优化与改进
有效的银行监管与有效的宏观经济政策构成了一个国家金融稳定的关键要
素，如何改进和优化我国的银行规制制度实现最优银行规制目标是本项研究的一
个重要内容。我们认为银行规制绩效的提高不但取决于宏观层面的制度改革，而
且更需要在微观层面对银行市场参与者的激励改进。本章分别从宏观和微观层面
来探讨对我国银行规制制度的优化与改进。在宏观层面，我们提出确立效率优先
为导向的监管目标、建立信息共享基础上的开放式多峰监管的组织结构、建立激
励相容的资本监管要求和健全完善法律的制度安排。在微观层面，我们建议从公
司治理、市场约束和外部信用评级三个方面加大对商业银行的改革力度，从根本
上提高微观经营主体的效率。
8、1中国银行监管制度宏观层面的优化
8、1、1确立效率优先的监管目标
我们的研究表明，监管并不能防止银行的破产与失败，银行监管的目标不是
防止单个银行的失败，而是保护整个银行体系的有效运行。长期以来我国以牺牲
效率的方式来维护金融体系稳定性，其代价是巨大的。因此，我们认为在转型时
期，银行规制制度的优化首先是必须以效率优先为目标，提高银行的微观活力与
效率，提高整个银行体系对资源的配置功能，在效率目标的前提下实现银行体系
的稳定性和安全性，而不能为了稳定求稳定。
银行机构的市场准入与退出机制是保障金融市场效率和有序竞争的重要环
节。随着金融对外开放和对内开放深度与广度的推进，我国的银行体系将日趋多
元化、多层次，以适应市场经济发展过程中各种微观主体多元化的融资需求。对
应于新兴中小银行潜在的经营风险和道德风险，建立一个事前的、完备的退出机
制和多层次的风险救助体系非常重要，而在危机中以快速、灵活、果断的非常行
动将问题银行退出市场更是一项艰巨的任务。
银监会与中央银行分离后，修正的《中国人民银行法》赋予了中央银行“防
范和化解金融风险，维护金融稳定”的职能1，这一条文其实为监管当局的效率
优先目标提供了法律依据。中国目前的金融体制改革可以说是如履薄冰，外来资
本的侵蚀和民间资本的兴起给传统体制下的国有银行体系带来了沉重的压力。银
行体系的改革步履维艰却又举足轻重，在银行监管的实践中要兼顾对银行有效激
最优银行规制制度研究
励、存款人保护与银行体系稳定的平衡并非易事。因此，要在提高银行体系效率
的前提下实现银行体系的稳定性。
8、1、2建立充分信息共享基础上的开放式的多峰监管模式
中国银监会的成立，标志着银行监管职能独立化的开始。鉴于中央银行依然
保留了对商业银行部分监督检查职能的这一现实，我们认为在充分信息共享基础
上，建立以银行监管当局为主体，由银行监管当局和中央银行等共同组成的多峰
监管模式，有助于提高和改进我国银行监管效率。同时考虑我国金融改革的未来
趋向和经济全球化趋势，我们这种多峰监管的组织结构模式是开放式的。所谓开
放式是指在信息充分共享的协调机制下，根据经济发展和金融体制改革的需要，
监管主体可以从目前的双峰增加到三个以上的多峰格局，如呼声颇高的存款保险
局2。
国际经验表明，银行监管的模式并无定式，各种模式互有利弊，并不存在一
种具有明显优势的理想模式。理论上，设立一个监管主体的好处是职责明确，协
调成本低，但权力过于集中容易产生腐败和低效率。而设立多个监管主体，则可
以通过竞争来提高监管绩效，改进监管技术和水平，但是往往协调成本高，容易
出现扯皮现象。实践中，银行受多重监管当局的交叉监管，即使多个监管者的目
标能够被清晰界定，并能协调一致，但由代理问题和协调问题所引发的激励困难
和监管者监督的困难仍会导致监管当局昌标的冲突。多重监管常常因其重复监
管、或多头监管、或监管冲突而造成监管资源的浪费，在信息不对称、不完备的
条件下，政出多门、朝令夕改现象确实降低了监管的效益和效率。
在我们前述对监管资源配置的分析中(第六章6．3节)，我们指出监管资源
的有效配置不仅取决于监管体制的安排，更受制于信息结构。信息的充分共享是
多个监管者之间实现有效竞争的基本前提，而监管者之间的有效竞争不仅有助于
降低监管成本，更有助于监管者之间的横向监督，提高监管的效率。
基于中央银行承担最后贷款入和管理支付体系的这一现实，我们认为保留中
央银行对银行体系一定的监管权力是必要。就各国银行监管体制看，中央银行实
施货币政策和银行监管两者之间并非是必然冲突的。无论是单一的监管主体还是
多峰模式的监管主体，问题的关键是要解决好监管资源配置过程中的信息不对
称、权责不对应，以及代理问题、协调问题和激励问题。
中国银监会的成立，标志着银行监管职能从中央银行的分离，也标志着我国
银行、证券、保险分业监管体系的正式确立。这一模式的改革绩效尚需要一段时
间来验证，在分业监管模式基本形成的基础上，是否还需要一个超然的、新设的
综合性监管机构(或由中央银行担当)来应对金融控股公司、全能集团等混业经
110
晟优银行规制制度研究
营或其它新的经济发展变数?这一切都需要我们在经济金融发展的过程中，具有
高瞻远瞩的判断力与决策力。但无论如何，在现行的监管架构下，强化对监管者
之间的信息收集、信息共享的激励。合理配置信息收集中的监管权力，降低交叉
监管中的信息成本、协调成本和实施成本，以提高银行监管的效率和货币政策的
效果，是最为重要的问题。
我们认为发展中国家由于其特殊的经济环境、较低的经济发展阶段和不同的
法律体制，银行监管的组织架构也完全可以基于国情而有别于发达国家流行的架
构。
8、1、3资本监管要求的激励改进
资本充足性管制是有效监管的核心内容。巴塞尔银行委员会1988年《巴塞
尔协议》第一次提出了统一的资本充足率标准及其计算方法，1996年《包括市
场风险后的资本要求协议》，1999年6月《新资本协议框架》征求意见稿，2001
年1月颁布的《新巴塞尔协议》意见稿。均是围绕对国际商业银行资本充足率管
制构建起来的监管框架协议。
1993年，作为国际清算银行的成员行中国人民银行第一次公布了资本充足
率的测算标准，把资本充足率纳入监测范围。由于当时缺乏对巴塞尔协议的全面
理解，而且国有专业银行行政色彩浓厚，市场化程度低，因此测算标准仅仅流于
文件的形式。1995年我国《商业银行法》第39条提出了商业银行应当遵循资本
充足率不得低于8％的比率，首次以法律的形式规定了商业银行资本充足率水平。
1998年中国人民银行改革了对商业银行的贷款规模控制办法，实行资产负债比
例管理，重新修订了资本充足率的测算办法。同年，为使国有银行资本金达到8
％的资本充足率，财政部以发行长期国债的方式为四大国有银行注资2700亿元。
1999年，中央政府成立四大国有资产管理公司收购、处置1．4万亿元银行坏账。
但在国有银行强大的国家信用支持和历史包袱下，资本金管理并未得到应有的重
视。2004年1月6日中央政府又宣布以450亿美元国家外汇储备作为资本金补
充注资中国银行和中国建设银行。2004年3月中国银监会提出了主要商业性银
行类金融机构在三年过渡期后，到2007年1月1日必须达到《商业银行资本充
足率管理办法》规定的要求。
作为巴塞尔委员会《新资本协议》第一支柱最低资本金要求的创新内容，内
部评级法提供了一套以银行内部风险评级为基础的资本充足率计算及资本监管
的动态监管方法，在体现资本要求合约多方参与者意愿的同时，使银行的资本监
管要求对风险管理产生了一种更加富有激励的激励相容机制。内部评级法反映了
国际银行业监管理念的变化趋势，既为跨国界的功能型管制和标准化管制提供了
最优银行规制制度研究
新的思路，也为我们设计一种能够在激励与约束条件下最大限度地实现监管者与
被监管者的利益目标，使有效监管和内部激励结合起来的监管机制提供了新的视
角。《新资本协议》将于2006年在十国集团实施，我们认为现阶段在国内加快引
入并实施内部评级法，对于优化资本监管要求的激励效应，提高银行监管能力，
推动银行业的市场化改革，具有十分重要的战略意义。
第一，实旌内部评级法，既能使银行的信用风险与资本要求更为匹配，又能
满足银行的低资本金偏好。银行资本金充足率的要求，源于银行作为货币经营商
和能够吸收活期存款的高风险性和高负债率。由于资本充足比率的提高会影响银
行的收益，因此商业银行总是倾向于持有较少的自有资本，具有低资本金的偏好，
这在一定程度上导致资本充足性管制的失效(Shrieves&Dalai，1992)。内部评
级法改进了《巴塞尔协议》单一、静态的资本监管模式，对风险管理能力强的银
行提供了适度的资本折让，并允许对某些风险缓解手段扣减相应的资本金，使得
监管资本要求与银行风险承担两者之间更具有匹配性和相关性。可以避免银行在
经营过程中因资本充足率低于资本要求而过度承担风险，或者因片面追求资本监
管标准而降低经营效率。
中国的银行业积聚了政治经济改革中的大量金融风险和社会风险。在国有银
行市场化改革的推进过程中，国有银行资本金的国家声誉提供成本日益上升，国
家对国有银行注入真实资本的意愿更加强烈(张杰，2003)。随着国家信誉隐性
担保的日渐退出，国有银行必须迅速重建市场信誉。而另一方面，国家财政能力
的有限性和国有银行资本金来源的局限性，使得国有银行的资本金充足率一直成
为近年来国内银行业难以回避的话题。如果以内部评级法计算资本充足率，当银
行风险管理能力提高时，银行的风险资产规模就会相应下降，资本充足率也能相
应下调。这对当前急需解决资本金和经营不善i引医的中资银行而言无疑具有一石
两鸟之效。
第二，实施内部评级法是监管适应变化，优化监管效率的有效手段。传统的
金融安全网在维护银行体系稳定，减少系统性风险方面起到了不可或缺的作用，
但是也给许多问题银行提供了继续生存的土壤，从而给整个金融体系带来了更大
的隐患。应对经济、技术、制度变化中的银行业，监管当局的监管理念与监管手
段有必要不断调整和更新，并保持一定的前赡性。通过提供适当的激励机制，影
响和改变银行内部的管理与经营行为，自觉遵照监管当局制定的风险管理指引，
成为监管者实现监管目标的一个重要手段。
第三，实施内部评级法有助于提高全社会的信用意识。内部评级法通过内部
评级结果来确定借款人或特定交易的风险权重，在一定程度上有助于激发借款人
为获得所需贷款而改善经营、提高资信等级的主动性，改良微观经济主体的信用
最优银行规制制度研究
行为，营造良好的信用文化和金融生态环境，为降低银行的信用风险，提高资产
质量提供更好的宏观环境。
第四，实施内部评级法有助于提升国内商业银行的综合实力，提高国际竞争
能力。作为世界贸易组织的成员，履行金融开放时间表的承诺，是成员应尽的义
务。尽管地缘优势和庞大的分支机构网络给国内银行业提供了一定的有利条件，
但随着保护期的结束，中资银行在风险管理和经营理念方面与国际先进银行的巨
大差距，将使国内银行处于极为被动的弱势地位。内部评级法有助于促进中资银
行在经营理念、风险管理等方面的重大变革，培育核心竞争能力，在全球化竞争
赢得有利地位。
8、2中国银行监管制度微观层面的改进
对银行实施有效监管是稳健经济环境的一个重要的组成部分，银行监管的职
责是确保银行谨慎运营并保持足够的资本和储备抵御业务风险。从中国的银行业
现状看，资本金充足率的明显不足和不良资产的恶性膨胀，仿佛两条畸形的腿支
撑着中国庞大的银行体系，摇摇而欲坠。尽管20多年来市场化改革取向和市场
化资源配置在经济体制改革中逐渐成为主导，政企关系日益分离、银行内控制度
相继建立、外部监管力度不断加强。但是银行业，尤其是四大国有银行的经营并
没有得到实质性的改善。据统计，截止2004年3月末，国有商业银行不良贷款
率为19．15％，股份制商业银行不良贷款率为7．12％，尽管最新的数据显示银行
业的不良贷款余额和比率呈现“双降”3，中国银行业的资本金金不足4和不良资
产5问题依然非常严重。对中国银行规制而言，无论是监管效率的提高，还是有
效监管的实施都取决于对微观层面单个银行经营行为和经营绩效的改进，甚至我
们认为微观银行主体行为和绩效的提高更为重要。良好的公司治理，有效的市场
约束都是为了从本质上改进商业银行的行为。
8、2、1公司治理
公司治理作为一种指导和控制公司的体系，是以合约、组织设计和立法等制
度安排来明确公司的不同参与方(股东、利益相关者、董事、经理等)的权力和
义务，从而使公司运作更加有效。一个良好的公司内部治理机制包括聘选、激励
和监督。具体而言，就是通过科学的聘选机制解决委托人对代理人及代理人能力
的选择问题：通过合理的激励机制解决代理人的努力程度及努力行为与委托人利
益的相关程度：通过有效的监督机制解决代理人为谁工作、努力程度的问题。公
司治理理论认为，在外部条件既定的情况下，公司治理机制是决定企业业绩的关
塌优银行规制制度研究
键因素。《经台组织公司治理原则》和巴塞尔委员会《加强银行组织的公司治理》
公司治理国际经典文献对银行公司治理准则提出了详细的要求。2002年1月7
日中国人民银行发布的《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业银行独
立董事、外部监事制度指gI》是我国银行监管的一个重要革命。2004年3月中
国银监会发布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》6。
一个良好的银行公司治理应当具备的基本要素是：保护股东权利：保证所有
股东(包括小股东和外国股东)都受到平等待遇；确认利益相关者的合法权利；
保证及时准确地披鼹与公司有关的所有重大事项；确保董事会对公司的战略性指
导和对管理层的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。具体而言，一个健
全的银行公司治理包括一是建立战略目标和一套在银行组织内部得到沟通的公
司价值：二是制定和明晰组织内的职责和责任；三是确保董事胜任称职，明确了
解其在公司治理中的作用且不会受到管理层或外部因素的不适当影响；四是确保
高级管理层受到适当的监督；五是有效利用内部、外部审计师的工作，发挥其重
要的控制功能；六是确保激励补偿方法与银行的道德价值目标、战略和控制环境
一致；七是以透明的方式进行7。
与国外商业银行公司治理结构和准则的比较，我国存在着很大的差距8(见
表8一l和8—2)。
表8—3中外商业银行公司治理结构比较
组织架构国有商业银行股份制商业银行外国商业银行
股东大会无有有，股权结构多元化
董事会由国有股东代表组成具国有股和其他出资者按董事会拥有集决策权和
有形式意义的董事会，无股份委派董事组成董事j|篁督权，独立董事制度健
独立董事制度会全
监事会由政府派驻由政府派驻无
高级管理层总行行长由政府任龠，薪董事会聘任，薪酬激励半经理人市场聘任，薪酬激
酮激励机制有限市场化励机制完全市场化
注：外国商业银行仅指英美制公司治理的商业银行。
表8—4中外商业银行公司治理准则差异
项目中国商业银行公司治理准则巴塞尔银行公司治理准则
公司治理涵义以股东大会、董事会、监事会、高银行董事会和高级管理层治理商
级管理层为主体的组织架构和保务和事务的方式，包括与银行管理
证各机构独立运作、有效制衡的制层、董事会、殷东和其他利益孝目关
度安排，以及科学、高技的决镱、者的一系列关系
114
最优银行规剑斟度研究
激励和约束机制
战略目标和企业文化无清晰的企业战略目标和企业文董事会需建立可以指导银行持续
化要求开展经营活动的战略和公司价值，
严禁公司贪污和受贿行为
公司治理组织架构及其职责和权股东大会、董事会、监事会、高级股东大会、董事会、高级管理层
利管理层
监督机制弱的内控机制、内部稽核与审计强的内部与外部审计
激励机制短期化激励方法与银行的道德价值、目
标、战略和控制环境相协调
信息披露不具体信息披露内容明确。透明度高
外部支持环境未规定规定
监管机构等利益相关者的作用未规定规定
因此国有商业银行应加快引进战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资
主体多元化；建立规范的股东大会、董事会、监事会制度，构建科学的决策体系
和内部权力制衡机制，形成内部约束和市场约束相结合的多层次的监督体系，强
化对经理者权利与责任的约束；建立有效的激励约束机制，通过良好的薪酬、升
职以及绩效评价体系等方式，形成科学合理的考核机制；加强信息披露，提高商
业银行公司治理的透明度
健全和改进银行良好的公司治理，是国际银行业改革的一个普遍经验。但是
一个高水准的银行公司治理准则只是提供了路标，其现实有效程度有赖于各家银
行的实践检验，在这一不断试错和改良的过程中，有效的银行监管有助于推动我
国目前商业银行的公司治理状况不断地接近理想的公司治理准则目标。
8、2、2市场约束
银行信息披露成为当前国际国内金融监管中的一个核心问题，实施商业银行
全面信息披露制度、提高银行透明度是对银行有效监管的必要条件。
大量文献支持了市场约束观点。对发生大量银行倒闭的国家与透明度不高的
国家进行的研究表明，出现银行倒闭的往往是银行体系缺乏透明度的国家，而且
只有在大规模的银行倒闭发生之后，才有可能使该国的银行体系趋于透明，虽然
这样的社会变动是很痛苦并难以被人接受的(Jerry Forts，1998)。对于银行信息
披露的研究主要集中在信息披露对金融市场和金融体系的意义方面，即市场约束
能否发挥作用。关于债务市场对银行披露信息反应的研究表明，在债务资金市场
上，市场约束的结果不是增加了融资成本，就是提高了融资难度。Baer＆Brewer
犀优银行规制制度研究
(1986)和James(1988)的研究表明银行风险越大，利率越高。Goldberg和
Hudgins(1999)对美国80年代银行危机的研究发现，那些倒闭的储蓄机构通常
在4年前就开始出现存款的明显萎缩。股票市场对银行的贷款质量非常敏感，在
80年代拉美债务危机中，市场对问题银行的股价几乎立即做出反应(Smirlock&
Kaufold，1987：Bruner&Simms，1987)。对1986—1989年美国西南五家大银
行的倒闭，该地区其他银行的股票收益都出现了异常(Aharoney＆Swary，1996)。
James R．Barth，Gerard Caprio，Jr．．&Ross Levine(2002)通过对107个国家的银行
监管的实证分析，评估银行监管和银行效率和银行体系脆弱性的关系，提出了信
息披露的重要性。
市场约束的作用主要通过影响市场参与者的决策及行为来实现，当市场参与
者可以及时获得诸如银行财务状况、经营战略、风险、风险管理能力、收益等方
面的可靠信息时，市场参与者将减少决策的盲目性，并通过减少业务或要求更高
的资金回报等方式，更有效地配置资本，从而促使银行实行有效和审慎的管理、
同时，当市场出现风波时，能够甄别经营良好和经营不普的银行，从而减轻市场
盲动和社会恐慌，而市场约束发挥作用的前提就是有效信息披露。2001年1月
普华永道发布了一份关于“不透明指数”调查报告，对35个国家(地区)从腐
败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面进行了评分和排序，
其中直接涉及银行透明度的问题占到三分之一。问卷调查的结果显示在35个国
家(地区)中，中国的不透明指数为87，被列为透明度最低的国家，远远高于
不透明指数最低的新加坡(29)和美国(36)。可见，中国银行业的信息披露近
年来虽有所改进，但仍然是比较落后的。要在2005年前达到或接近巴塞尔委员
会的要求，任务非常艰巨，因此要加快推进我国商业银行的信息披露制度，使银
行的信息披露走上制度化轨道。
1995年以来，巴塞尔委员会发布了一系列关于银行信息披露的标准、原则
和建议，对银行业信息披露的主要内容、质量要求和方式进行了规范，包括自
1995年开始的每年一度与证监会国际组织(International Organizafion of
Securities Commissions，IOSC)的联合调查9。银行信息披露不仅是市场约束发
挥作用、增强金融系统安全和稳定的基础之一，也是决定各银行采用何种风险管
理技术以及资本充足率水平的关键要素，《新资本协议》把市场约束列为新监管
框架的第三支柱。新的监管框架强调了银行资本管理的透明度和市场约束，着眼
于推动商业银行建立全面信息披露制度，即指商业银行不仅要披露风险和资本充
足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配
状况的信息：不仅要披露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心
信息，而且要披露附加信息m。
116
最优银行规制制度研究
一个有效的商业银行信息披露与透明度框架应当涵括以下五个组成部分：第
一，信息披露的程序框架。银行信息流动与银行业务流程、监管当局的控制框架
因其多层次的综合传递而呈现纵向一体化特征。第二，信息披露的对象体系。商
业银行信息披露的对象为监管当局、存款人与债权人、投资者(股东)等广大的
市场参与者，市场参与者们通过获得足够的商业银行财务信息来行驶各自的权
利。第三，信息披露的内容体系。信息披露的内容包括该银行的经营业绩、财务
状况(资产、清偿力和流动性)、风险管理策略、风险暴露、会计准则和银行管
理层等六个方面。第四信息披露的法律、准则体系。通过法律法规建立强制性的
信息披露制度，使银行及时、准确、全面、公开地向公众披露信息。第五信息的
分布结构。信息的层次性表现为内幕信息、有限披露信息和完全公开信息，信息
披露制度的实旌会影响信息分布的结构。
8、2、3外部信用评级
对商业银行信用风险的外部评级是有效银行监管框架的重要组成部分，也是
国际银行业监管的一个通行惯例。转型时期我国社会信用普遍缺失，而国内目前
又缺乏一个独立、权威、有一定影响力的公共信用评级机构，因此我们认为由监
管机构对商业银行信用风险评级是促进银行提高经营效率的一个良好手段。
监管机构通过对商业银行的风险表现形态和内在风险控制能力的评估与判
断，对银行风险及经营状况做出综合评级，并以评级结果作为监管的基本依据，
确定对现场检查的频率、范围和依法采取的其他监管措施，能够更好地实现对银
行的持续监管和分类监管，促进银行的稳健发展。
商业银行风险评级的主要内容应包括资本充足状况评价、资产安全状况评
价、管理状况评价、盈利状况评价、流动性状况评价和市场风险敏感性状况评价
以及在此基础上加权汇总后的总体评价(见表8—3)。考虑到监管的属地原则，
我们认为在实践中对商业银行非法人机构的风险评级更具有现实意义。在评级过
程中，应注意定量分析与定性风险的结合，保持评级的审慎性，对银行不愿意提
供或不能确定对银行有利的信息，应视为不利信息。监管当局的评级结果可以作
为规划监管工作和配置监管资源的主要依据，并对不同评级级别的银行采取分类
监管政策，对等级较差的银行作出相应的限制。
表8-3商业银行风险评级要素评价表
赉本充足要资产安全要管理能力要盈利能力流动性要市场风险
素素素要素素要素
1资本充足率I不良贷载率I银行公司治理I资产自阳翠l流动性比率银行资产价值
2椿婚本充足率2估计贷款损失率结构2资本利润率2超额准备金盈利水平受利
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塌优银行规制制度研究
子3银行资本}句成的3最大单一客户2公司治理的执3资产费用率比率率政策与外汇
稳定性集团客户授信比行机制和监督机4财务管理的3各付金率价格变化
项4市场价值及其流塞制健全性和有效4净拆借资金
动性4贷款行业集中度3涮喊幽柬机制性比率
目5拄备霸溢率不良4内部控制制度5银行对流动
资产变动趋势和风险管理制度性的管理
5公司治理的合
理性和有效性
8、3中国银行规制的法律制度与法律环境的优化
经济金融秩序的法制化是市场经济的必然。马克思主义认为，秩序是一定生
产方式和生活方式的社会固定形式，因而是它们相对摆脱了单纯偶然性和任意性
的形式¨。秩序意味着在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、结构的有序性、
行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性、财产和心理的安全性。哈耶克
指出，所谓秩序(order)，“我们将一以贯之地是指这样一种事态，期间各种各样
的要素之间的相互关系是极为密切的，所以我们可以从我们对专题中的某个空间
部分和某个时间部分所作的的了解中学会对预期部分作出准确的预期，或者至少
是学会作出颇有希望被证明为准确的预期”12。他认为自生自发的秩序其特征是
“一种抽象的而非具体的秩序”。
法律的功能就在于调整现存的社会关系，维护社会政治、经济秩序。因此法
律存在的首要意义是建立和维护秩序，即确立法律秩序。法律秩序包括阶级统治
秩序、社会生活秩序、权力运行秩序和经济秩序，而经济秩序是整个法律秩序的
基础和核心。从法律经济学的角度看，法律制度的资源配置功能主要体现在：一
能够赋予经济主体有效使用稀缺资源的动机，即具有事前资源配置的功能。二具
有事后资源配置的功能(瞿林瑜，2001)。市场秩序作为市场主体共同行为选择
的结果，其运行秩序只有以信用规则和法律约束加以确认，才能真正有效。
与传统的以银行为主导和以市场为主导的金融结构划分方法相比，从法律的
角度来研究更具有说服力。许多文献从不同的角度分析了不同法律制度对金融体
系和经济增长所产生的影响。DemJrguc-kunt&Maksimovic(1998)通过对30个
样本国家的研究构建了一个法律秩序指标，指出一个健全的法律制度环境能够保
护债权人和股东的利益，满足企业对长期资金的需求，提高了整个社会的金融与
经济增长水平。Demirguc-kum&Levine(2000)建立了一个150个国家组成的
跨部门的金融结构与经济增长数据库，他们的实证结论表明，法律重视保护股东
和债权人利益的国家，金融体系较为发达13：实行判例法的国家更有可能形成以
市场为主导的金融结构，反之，在金融体系落后的国家，金融合约普遍缺乏法律
效力，腐败程度比较高，金融部门的效率较低。LaPorta，Lopez--Silanes，Shleifer
＆Vishny(以下简称LLSV，1998)的研究指出法律体系对股东和债权人的保
擐优银行规制制度研究
护是理解不同国家公司融资模式的关键，在许多国家，由于存在小股东和债权人
的权利被控股股东(内部入)剥夺的普遍现象，投资者保护被证明是至关重要的。
对投资人的保护，并不仅仅只是制定法律。还包括执法效率。LLSV(1998)
研究了对投资者法律保护、法律规章、执法质量和法系之间的关系，得出了普通
法国家对外部投资者(股东和债权人)的保护最强，而法国民法国家对外部投资
者的保护最弱“，德国法和斯堪的纳维亚国家介于二者之间。就执法质量而言，
普遍富裕的斯堪的纳维亚国家和源于德国法的国家在司法效率较高，而法国法源
的国家执法质量最差(见表8--4)。LLSV(1997)还指出，对股东保护较好的
国家证券市场发达，对债权人保护较好的国家则信贷市场更为发达。
表8—4法律渊源和投资者权利保护
_I夔棹■谭$。—一i看虿—1西匿i—百萄霜■丽际丽雨该虿—西译酉磊^^
II●一卜舶塞)(矗十盈毫)‘‘个啊童】14卟函蒜) (竹个田童】
岂：： ：： 墨量：塑墼蔓堡堂笪塾窒蛙
蒋蕾事权种静敷4．啊t置量柏j．硼l田
代崔投的分纛I-● s■ 疆墨■I■■
台前不受咀的教份I嘛钉-■，_ I啊- 7l■
授景枉的曩加，饩蓑的比刺挪矾髓嚼■■ 打冁
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时矗迁券髀优先权懈衄■ ，3■ ∞‘ Il■
盲撼偎的誊盘曩哥喜勃峰止霄■ 狮嘛25m 49l
苗嚣音=】有蛆慑愤担^ _■ 6|111 l喝■ I∞● II■
对童趔的神采刀■ 船■ ，两l ，I■ 55■
置氅峰^们管基彀有中止"／IW∞-聪■ _- ●，t
离聩7。喳￡H L舶ia．∞ t∞
垒生篓堡!!：墼§§：≥!曼：墅!苎=璺墼墅
资料来源：LaP0na，Lopez-de·silanes，Shleifer＆Vishny(1998)
可见，无论何种金融结构模式都必须以法律为基础，只有在保护股东、债权
人权利、保障金融合约法律效力基础上发挥金融体系的整体功能，才能促进一国
的经济增长。因此，在加快金融开放的同时，我们应当健全完善金融法律制度，
加强司法和执法的力度，使银行体系乃至整个金融体系的所有市场参与者都有一
个良好的法治环境。
荽释：
：《中华人民共和国中国人民银行法》，20003年12月29日修正。
2所谓开放式是指在有效的监管者竞争格局下，监管主体可以根据经济发展的需要不断增
119
最优银行规制制度研究
加，存款保险局只是一个例子。因为本文并不赞同目前国内建立存款保险局。
32004年一季度末，主要商业银行五级分类不良贷款余额2．08万亿元，按可比口径计算，比
年初减少343亿元，不良贷款率为16．61％，比年初下降1．15个百分点。其中，次级类贷款
3022亿元，比年初减少229亿元；可疑类贷款1．1l万亿元，比年初减少35亿元；损失类贷
款6702亿元，比年初减少79亿元。分机构看，国有商业银行不良贷款余额1．89万亿元，
比年初减少347亿元，不良贷款率为19．15％，比年初下降1．25个百分点：股份制商业银行
不良贷款余额为1878亿元，比年初增加4，7亿元，不良贷款率为7，12％，比年初下降0，5个
百分点(资料来源：http；／／www．ebre．Rov．gn／)。
4据统计，2002年中国银行的资本充足率为8．15％，比上年下降了0．15个百分点；中国工商
银行的资本充足率为5．54％，比上年下降了0．22个百分点(资料来源：《国有内银行资本充
足率下降背后》，21世纪经济报道，2003年5月20日)。
5截止2003年末，国有商业银行不良贷款余额19168亿元，不良贷款率为20。36％，比年初
下降5．85个百分点：政策性银行不良贷款余额3361亿元，不良贷款率为17．39％，比年初
下降2．40个百分点：股份制商业银行不良贷款余额为1877亿元，不良贷款率为7．92％，比
年初下降4．01个百分点。(资料来源：(2003年银行业主要金融机构按五级分类不良贷款实
现“双下降”》．http：／／www．cbrc．gov．cn／)。
o中国银行业监督管理委员会‘关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，2004
年3月，http：／／www．cbrc．gov．crd。
7国际上对商业银行公司治理的定义是银行董事会和高级管理层治理商务和事务的方式，涉
及银行管理层、董事会、股东和其他利益相关者的一套关系，影响银行制定公司目标(包括
对所有者的经济回报)、掌控日常经营考虑相关者的利益、将公司活动和行为与银行安全稳
健经营的期望联结起来，并遵循相关的法律规章、保护存款人利益等行为和活动。涵盖了内
部治理和外部治理，既保护股东权益．又强调利益相关者的作用。
6我国商业银行公司治理是指：建立以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主
体的组织架构和保证各机构间独立运作、有效制衡的制度安排。以及建立科学、高效的决策、
激励和约束机制。突出了内部治理，而忽视了利益相关者的作用。
’联合调查主要是针对各成员固银行年报信息披露，调查对象以10国集团国际活跃银行为
主，旨在了解银行信息披露的现状、不足以及逐年取得的进展。
⋯同时还强调了强调信息披露与会计准则的一致性。
“《马克思恩格斯全集》第25卷，第894页。
“哈耶克，《法律、立法与自由》第一卷。
”投资者保护促进了金融市场的发展。因为当投资者受到保护而不被侵害时，投资者愿意购
买更多的证券，从而吸引企业家发行证券。对于债权人和股东而言，对债权人权利的保护鼓
励了借款行为的发展，有利于银行的贷款发放，促进信贷市场。
”普通法之所以比民法对投资者有更多的保护，Coffee(2000)、John，La Porta，
Lopez-de-silanes&Shleifer(2000)给出了有关“司法”的解释。在普通法系中，法律法规
通常是由法官制定的，建立在判侧之上，井受信托责任或公平等原则的激励。人们期望法官
运用这些一般原则来裁决新的行为，即便是具体行为在法令中没有被规定或禁止过。在投资
者权利被剥夺的领域，又称“内部交易”中，法官运用Coffee的“气味试验”法，试图分
辨内部人的行为对外部投资者是否公平。对额外侵害信托责任的法律判例的扩展，以及对这
种扩展的恐惧，都将约束普通法国家中内部人的剥夺行为。相反，民法系中的法律是由立法
机关制定的．而法官并没有获准超越法令运用“气味试验”或者公平观念，结果内部人如果
发现一条法令没有明确禁止的途径去剥夺外部投资者权利，就不必惧怕一个不利的司法裁决
而可以继续行动。而且．在民法国家中一旦交易具有商业背景，法庭并不干预内部交易。所
以与民法相比，普通法模糊的信托责任原则更能够保护投资者．而民法明确的规则却有可能
被想象力丰富的内部人钻空子。
120
最优银行规制制度研究
全文总结
本文从规制经济学的角度研究了银行规制的起源与演进，提出了最优银行规
制的理论分析框架，力图对转型经济中的中国银行规制制度作出尝试性解释。
本文的研究主要围绕三个问题展开：第一，为什么要对银行实施规制?与其
它非银行金融中介相比，为什么银行会受到更加严厉的规制?第二，在理论上是
否存在最优银行规制?如果有的话，如何来界定、描述其特征?如何来构建我们
的理论分析框架?第三，如何改进与优化我国目前的银行规制制度?对于中国银
行规制体制，我们的分析框架是否具有理论上的解释力和实践中的指导性?因循
这样的逻辑思路我们安排全文的结构，并把我们的研究分为理论建构和实证应用
两大部分。
第一部分首先是针对为什么要对银行实行规制这一银行规制的基本问题，就
规制经济学的一般理论和银行规制理论主要流派作了文献回顾和评析。其次是运
用古典经济学和演进博弈工具分析了银行规制的一般均衡与动态博弈，银行规制
的起源与演进。运用契约理论和信息经济学构建了最优银行规制理论分析框架，
提出了最优银行规制的经济学含义，揭示了以透明度、独立性和弹性为三维要素
的最优银行规制制度特征。第三从政府失灵的角度讨论了对规制者的监督，并分
析了在不同信息结构下，监管者竞争制度安排对监管资源配置的影响。
第二部分是关于中国银行规制的一个理论应用和尝试性解释。我们考察了中
国银行规制体制的沿革，讨论了银行规制绩效与市场化改革、银行体系稳定性之
间的相关性，试图从政府、监管当局和新兴的多元化利益集团的角度来揭示转型
时期我国银行规制的演进特征，同时应用我们的分析框架，对中国银行规制绩效
进行了总体评价。最后，我们对转型时期中国银行监管制度如何优化与改进，从
而实现最优银行规制提出了一个前瞻性与建设性思路。在宏观层面，我们提出建
立以效率优先为监管目标、以充分信息共享的开放式多峰监管模式为组织结构、
以激励相容的资本监管要求为监管手段、以健全法律制度与法律环境为保障的制
度安排。在微观层面，我们建议从公司治理、市场约束和外部信用评级三个方面
加大对商业银行的改革力度，切实提高微观经营主体的效率。
本文的主要观点与结论是： ’
l、本文运用了契约理论和信息经济学的方法，构建了最优银行规制的理论
分析框架，刻划了以透明度、独立性和弹性三维要素构成的最优银行规制制度特
征。本文强调了透明度．即充分、全面、持续信息披露的首要性和重要性。
2、对于不同的经济周期，对于不同质量的银行，规制当局的规制政策应当
最优银行规制制度研究
具有灵活性和弹性。在迅速变化的经济、技术环境中，“一刀切”的静态监管将
逐渐被“量体裁衣”式的动态、弹性的监管所替代。
3、我们探讨了银行规制独立性的涵义，指出了独立于政府和独立于产业的
银行规制当局的独立性对银行体系稳定和规制效率提高的必要性。
4、我们认为转型时期银行监管的目标应是维护一个高效率的银行体系，主
张让问题银行及时退出市场，以传统安全网为防线的银行监管架构最终只会导致
银行体系的不稳定。
5、转型时期银行监管的组织架构应是建立在信息充分共享基础上的开放式
的多峰监管模式，通过监管者之间的有效竞争降低监管成本，强化监管者之间的
横向监督，提高监管的效率。基于中央银行承担最后贷款人和管理支付体系的这
一现实，我们认为保留中央银行对银行体系一定的监管权力是必要，而信息的充
分共享则是多个监管者之间实现有效竞争的基本前提。开放式的多峰监管模式能
为未来的金融体制改革预留空间。
6、转型时期的银行监管需要一种激励相容的监管机制，能够在激励与约束
条件下最大限度地同时实现监管者与被监管者的利益目标。使有效监管和对商业
银行内部激励结合起来，所以要不断提高监管手段的先进性和科学性。
7、由于市场失灵、政府失灵和法律不完备，转型时期应该建立一个基于法
治基础的，法治、政府和市场三元分权制衡模式，以实现对规制者的有效监督。
同时要加强司法和执法的力度，更好地保护存款人的权益。
8、最后我们认为提高微观银行主体的效率是解决我国当前银行体制弊端的
一个根本途径，良好的公司治理，有效的市场约束都是为了从本质上改进商业银
行的行为。
瑷优银行规制自Ⅱ度研究
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后记
时光悄然而去，三年的博士学习随着论文的完成即将结束。在研究不断深入
的日子里，我倍感知识的无限与无涯，内心的惶恐与不安竟与日俱增。往事无需
回首而历历在目，在这段学海行舟的日子里，我的心中充满了对生活的感念。
首先我要感谢我的导师伍柏麟教授。三年来，先生和师母在学习、工作和生
活上给予了我莫大的关心与爱护，为我付出了极大的心血。先生学识渊博，治学
严谨，不但理论造诣深厚，而且对现实经济具有敏锐的洞察力，常令我惭愧不已。
先生虽为名师，却为人谦和慈善，既是宽厚的长者又如知心的友人。这篇论文的
写作，从两年前选题的确定，到章节的安排，花费了先生大量的时间与精力。尤
其在写作的后期，先生忍着病痛对我悉心指导，乃至遣词造句都细细斟酌，一一
推敲，令我感动不已。一年前的夏天，先生因病而住院，在病榻上，先生的那份
坚强与勇气，那份乐观与豁达，更是增添了我对先生的敬仰。无论是做学问，还
是做人，先生的言传身教都将是我未来旅程中的人生榜样。
感谢张晖明教授、俞忠英教授、袁志刚教授对我论文所作的指导和帮助，他
们的真知灼见从不同角度拓展了我的写作思路，提高了我的研究深度。复旦六年，
我要感谢陆德明教授、姜波克教授、石磊教授、张熏华教授、尹伯成教授、张军
教授、史正富教授、陈学彬教授等多位老师对我的教育和培养，他们的学术思想
在不同的领域启迪了我的智慧。特别是我的硕士导师李慧中教授，多年来他对我
的关心和鼓励是我永远难忘的。
在论文写作和资料的收集过程中，我还得到了许多同学和朋友的帮助，在此
一并致谢。
最后，感谢我的家人对我的理解与支持，尤其是我的父母，他们无私地为我
分担了育儿的重任，使我能够有勇气面对各种压力而专注于学术追求的梦想。
这篇论文，既是对我理论思考与实践感知的总结，也是一个新的起点。
2004年4月20日于复旦北苑
论文独创性声明
本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除
了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的
研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明
并表示了谢意。
作者签名：=薹茎复乏R期：丝堕兰塑
论文使用授权声明
本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留
送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内
容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此
规定。
作者签名南右导师签名日期：渺‘f．哏枷
最优银行规制制度研究
作者： 董红蕾
学位授予单位： 复旦大学
被引用次数： 1次
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1.刘琼瑜国有银行监管问题研究[学位论文]博士 2005