华中师范大学
硕士学位论文
反失业论-中国城镇失业问题研究
姓名：杨长青
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：江松先
19980501
内容提要V317738
失业是实行市场经济国家普遍存在的经济现象，是市场配置
劳动力资源的一种必然结果。它与一种社会形态的政治制度并无
内在的联系，当今不仅资本主义制度下存在失业，社会主义制度下
也有失业。
{目前我国失业率逐年上升，就业压力增大。其特征为，失业人
员主要来源于国有企业职工，失业职工的文化技术素质偏低，女性
失业高于男性，失业周期延长，失业人员生活困难。它产生的主要
原因是经济体制的转轨、经济结构的调整、经济周期的变化、农村
剩余劳动力的转移、企业劳动力配置不合理和经营管理不善、劳动
者的素质和观念的制约等。
在市场经济条件下，失业不可能消灭，只能控制。将失业率控
制在一定限度内，有利于劳动力的优化配置和劳动者素质的提高，
有利于企业的管理和发展，有利于“两个根本性转变”。但是，失业
率上升，超过社会的承受范围，如果不采取有效措施治理，就会阻
碍经济健康发展，影响社会的安定和政治稳定。{
治理失业要从我国国情出发，远近结合，标本兼治，把降低失
业率作为我国国民经济宏观调控的重要任务；保持适度的经济发
展速度，促进就业岗位的增加；控制人口的自然增长；发展和规范
劳动力市场；建立和完善社会保障制度；大力实施再就业工程。
主题词：失业下岗再就业劳动力
Capsure Summarg
Unemployment is an eeononic phenomenon which is
generaly existed in the country carrying on market economy and it
is an inevitable outcome of market dispesing labour resources．It
has no internal connection with political policy．Today
unemployment is not only existed in capitalism but also in
socialism．
At present，our unemployment rate is rising year after year，
as a result，the employment pressure is getting greater，It has such
features a8：the jobless people mainly come from the state—
owned enterprises and their culture and tdchnologg quality is on
the low side，The number of females being out of work is larger
than that of males，Unemployment period is getting longer and the
jobless people are living a hard life．The main rea$ons behind
unemploymen are the transforming of economic system，the
adjusting of economic structure，the changing of economic cycle，
the shifting of the surplus rural labour force，not choosing the
right pemon for the job and not running the enterprises properly，
the quality of the labour and the restriction of people’s sense．
Under the market economy condition，it is impossible for
unemployment to be obolished，It is impossible for unemployment
to be obolished，It can just be controlled．To control the
unemployment rate to be within a certain limit is good for a best
disposing of workforce and the improving of the labour’8 quality．
It is also good for the management and development of the
enterprises and“the two fundamental transformations．”But witll
the unemployment’s growing to beyond the social acceptance，if
effective measures are not adopted to administer unemployment，it
will surely prevent the healthy development of economy and affect
the state stability．
In order to administer unemployment，we should pmeeed
from mlr national conditions，combining the far and herr and
administering the outer and inner，make the reducing of
unemployment rate the major task of our national economy macro
—control；We should keep an appropriate economy developing
speed，promote the rising of employment；control the natural
increase of population，develop and standardize the labour
market；estabish and perfect social insurance system and
energetically cazry out the re—employment projeets。
Unemployment re——employment labour
反失业论
⋯一中国城镇失业问题研究
失业问题，是当今世界各国关注的社会现象。在社会主
义市场经济条件下如何认识并解决城镇失业问题，也就是
治理失业，控制失业，促进再就业，这是我国经济、社会发展
过程中，特别是由计划经济向市场经济过渡中必须认真研
究的重大课题，本文试图在这方面作一些初步探讨。
一、我国失业的现状、特征及其原因
(一)失业是实行市场经济国家普遍存在的经济现象
失业是历史发展的产物。它不是自古就有的，是随着人
类社会的进步、生产力水平发展到一定阶段，出现社会分工
和商品经济，特别是进入社会化大生产以来，才逐步出现并
影响人类经济活动的，到了资本主义时期才大规模的出现。
1982年第十三届国际劳工统计大会上，给失业下了定义，
失业是指在调查期内达到一定年龄并满足以下条件者：1、
没有工作，即未被雇佣，同时也来自谋职业者。2、目前可以
工作，即可被雇佣或自谋职业者。3、正在寻找工作，即在最
近特定时间里已经采取明确步骤寻找工作或自谋职业者。
筒而言之，所谓失业，是指国家法定的劳动年龄人口，有劳
动能力和就业愿望，而未能获得工作岗位的一种社会现象。
西方经济学认为，失业一般分为结构性失业、磨擦性失业、
周期性失业、自愿性失业等。结构性失业，即由于生产技术
水平、消费结构、产业结构、人口增长速度以及政府开支或
税收政策变化所引起的经济环境变化而造成的大量长期的
失业。磨擦性失业，即生产过程中由于局部的暂时的失调而
引起的短期的、暂时的就业失调情况。周期性失业，是指周
期性经济萧条引起的失业。自愿性失业，即由于工人受多方
面原因的影响，拒绝接受现有的工资水平和劳动条件就业
而形成的失业。
马克思主义哲学认为，现象是事物的外部联系和表面
物质特征，本质是事物的根本性质，是构成各要素之间的内
在联系。失业现象的实质就是劳动者与生产资料相分离，不
能进行社会生产，形成现实的生产力，是经济资源的闲置和
浪费。马克思曾指出：“不论生产的社会形式如何，劳动者和
生产资料始终是生产的因素。但是，二者在彼此分离的情况
下只在可能性上是生产因素。凡要进行生产，就必须使它们
结合起来。(D这就是说，进行社会生产，推动经济的发展，一
个关键因素就是劳动者和生产资料相结合；否则劳动者不
能与生产资料相结合，就处于失业状态，更谈不上对经济发
展起积极作用。在资本主义社会，工人完全受雇于资本家，
一无所有的工人被迫把自己的劳动力出卖给资本家，从而
在生产过程中为资本家创造剩余价值，受资本家的剥削。因
此，资本主义社会的劳动者与生产资料的结合是通过资本
雇佣劳动来实现的。资本的本性是追逐最大利润，正如马克
思指出：“资本害怕没有利润或利润太少，就象自然界害怕
真空一样。”②当雇佣的劳动能给资本带来丰厚的利润时，
资本就会继续雇佣劳动；而当雇佣的劳动不能给它带来利
润时，资本就会停止雇佣劳动，那些被解雇的工人就成了失
业者。资本主义发展史表明，资本主义制度下失业的存在，
乃是资本主义基本矛盾的必然产物。传统西方经济学“萨伊
定律”为代表的就业理论认为，资本主义制度是一架可以自
行调节的大机器，在自由竞争条件下，总是可以通过工资的
涨落和劳动力供需之间的自发调整而实现充分就业的，如
果真有失业，也只有“磨擦性失业”和“自愿性失业”。到了
①《资本论》第2卷，第44页。
②《资本论》第1卷，第829页。
20世纪30年代，资本主义出现严重的经济危机，传统的西
方经济学的就业理论的神话被打破，凯恩斯就业理论应运
而生。凯恩斯认为，只要没有“非自愿失业”的存在，就应认
为己实现了“充分就业”。他主张由国家干预经济，刺激消
费，增加投资，以便扩大“有效需求”来防止大量的“非自愿
性失业”，从而实现“充分就业”水平。西方资本主义国家的
实践证明，用扩大商品与劳务的总需求来实现充分就业，必
然会引起很高的通货膨胀率；反之，要维护较低的通货膨
胀，失业率就要上升。进入70年代以后，西方很多国家经济
又出现了严重的“滞胀”局面，凯恩斯主义不灵验了。从资本
主义经济发展来看，失业问题一直是困扰资本主义的难题。
虽然失业问题是资本主义的“顽症”，但我们也要看到，
失业并非是某一社会制度的特有现象，而是一切发展市场
经济国家共有的现象。当今，不仅资本主义国家存在失业现
象，社会主义国家也存在失业问题。我国是社会主义国家，
人民是国家的主人，宪法明确指出：“中华人民共和国是工
人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。”
工人阶级当家作主，应该说他们的劳动能够与生产资料相
结合，那么为什么还会产生失业现象呢?这里有两点要说
明：第一，工人阶级占有生产资料，是从整体上来讲的，是由
我国的国体或性质所决定的，它主要体现在国家的收入分
配上切实保证工人阶级的利益。第二，我国实行社会主义市
场经济，劳动力资源实行市场配置，而劳动力资源的优化配
置必然有部分工人失业，这是由市场经济规律所决定的。社
会主义市场经济条件下的失业，并不是所有的企业不需要
劳动力，是那些在经济体制转型和经济结构调整中不适应
市场需要的传统行业和企业无能力吸纳乃至减少劳动力，
而适应市场需要的新兴行业和企业的_些岗位却缺乏具有
较高技术素质的就业人员。社会主义市场经济条件下的失
业，从本质和主要特征讲，是一种结构调整升级中的失业。
恩格斯曾预见，建立在生产力高度发达基础上的社会
主义社会最终必将消灭失业。当然他的预见是有条件的。目
前，我国处于社会主义初级阶段，市场经济发展也同样处于
初级阶段，失业现象是一种客观事实，不管人们认识不认识
它，它都客观存在，并且不可能完全消灭。
正确认识失业问题，一个不可回避的理论问题必须弄
清楚，即社会主义制度下的失业与资本主义制度下失业的
本质区别。从失业的内涵来看，失业是市场经济下劳动力资
源优化配置的一种必然结果，它与政治制度并非有内在的
联系。资本主义制度下存在失业，社会主义制度下也有失
业。当然，二者是有本质区别的，主要在于：
首先，资本主义制度实行的是生产资料私有制，资本主
义私有制与生产社会化的基本矛盾仍然存在，这种基本矛
盾必然导致大批工人走向失业，进而带来难以根治的社会
问题。而我国社会主义制度既发展市场经济，又坚持公有制
为主体、多种所有制经济共同发展，从总体上看，能够最大
限度控制失业率的上升，保持经济、社会的稳定发展。
其次，社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，消
灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。这决定了我国
要高度重视失业问题，充分发挥国家、企业、社会和职工的
积极性和创造性，推动失业者再就业。这是按市场规律配置
资源要素的重要方面。同时要采取切实措施，逐渐建立比较
完善的社会保障体制，保障失业者的基本生活。这是社会主
义制度优越性的根本之所在。当然，我国目前社会保障制度
还有不尽人意的地方，但随着我国经济的发展和改革的深
化，这项制度将不断完善。
(二)我国失业的现状
党的十一届三中全会以来，我们党坚持实事求是、一切
从实际出发的思想路线，正视在经济中出现的失业问题，并
适应市场经济的要求，对传统劳动就业体制进行改革，劳动
就业取得了显著成绩。据国家统计局城调总队、吉林省城调
队统计(《中国信息报)}1997年5月8日)，1979年至1994
年，我国城镇就业人数累计12213．3万人，平均每年有
763．33万人重新就业。城乡创造的新就业岗位累计达2．14
亿个左右，这比改革开放前30年多出大约2000万个就业
岗位。又据有关资料统计，从1986年至1997年lo多年来，
我国城镇失业率按登记失业统计的口径来看，均在3．1％
以内。而这一时期，许多西方发达国家的失业率达到了两位
数的记录，如法国1997年失业率为10．8％，德国11．9％，
意大牙《12．3％，即使是高福利国家的瑞典、瑞士，失业率也
分别为8．1％和5．3％。相比之下，我国的失业率是较低的。
毋庸置疑，在社会主义市场经济条件下，我们党和政府能正
确认识和处理失业难题。我国在劳动就业方面虽然取得了
显著成绩，但同时也面临着严峻的的失业问题。我国拥有
12亿多人口，人口规模过大，劳动力长期供大于求，特别是
近几年来，我国失业率呈上升趋势，就业压力增大，失业问
题已成为我国当前社会经济生活中的一个很突出的问题，
受到了人民群众的深切关注。去年底，零点调查公司的访问
员走访了北京、上海、广州、武汉等10个城市的5000余名
市民，受访人员中有92．7％的人表示失业、职工下岗位问
题在中国非常严重或比较严重。下面我们从三个方面的统
计数字来分析：第一个方面的数字，据有关资料综合统计，
1992年城镇登记失业人数为34万人，失业率为2．3％；
1993年城镇登记失业人数为103万，失业率为2．5％；1994
年城镇登记失业人数为180万人，失业率为2．8％；1995年
城镇登记失业人数为520万人，失业率为2。9％；1996年城
镇登记失业人数为553万人，失业率为3．oH；1997年城镇
登记失业人数为570万人，失业率为3．1％。从近6年的失
业率来看，处于逐年上升的趋势。第二个方面的数字，据有
关部门统计，到1997年年底全国下岗职工约1200万人，其
中有450多万下岗职工没有找到工作。1997年城镇登记失
业人数为570万人，再加上下岗没有安排工作的450多万
人，全国等待安排就业的共有1020多万人，失业率约为
7％。第三个方面的数字，据有关部门预测推算，整个“九
五”期间都是劳动年龄人口增长的高峰期，劳动力资源供给
将从“八五”时期的年均1870万人进一步增加到2030万
人，即使扣除当年退出劳动年龄和丧失劳动能力的人口约
950万人，每年仍将净增劳动力1080多万人。再加上转业
退伍军人的安置，农村剩余劳动力转移对城市就业的冲击，
就业压力将进一步加剧。
(三)我国失业的特征
目前我国失业呈现以下特征：
l、失业人员的构成，主要来源于国有企业职工。据有关
部门统计，我国国有企业的富余人员达15—30％，有冗员
的企业占国有企业总数的93．8％，全国下岗职工中70％左
右是国有亏损企业职工。随着经济结构调整和企业改革的
迸一步深化，国有企业大量冗员向社会释放，致使一部分职
工失业、下岗待业。1997年底。全国企业共有下岗职工1151
万人，其中国有企业有787万人，占66．5％。从产业来看，
失业、下岗职工大部分集中在第二产业。发展经济学认为，
发展中国家在工业化发展过程中，一般都要经过两个历史
阶段：第一阶段为第一产业就业容量下降，第二产业就业容
量上升；第二阶段为第二产业的就业容量下降，第三产业的
就业容量上升。据有关资料显示：1991年第一产业职工
3．87亿人，到1996年只有3．48亿人，每年以780万人的
速度递减；1994年至1996年间，第三产业新增就业人数是
第二产业的3倍。这说明我国的工业化发展进程开始迈入
第二阶段。第二产业职工失业、下岗数增加，是工业化发展
必然产生的经济现象。
2、失业职工的文化技术素质大都偏低。据统计，1997
年全国失业人员中，初中文化占53％，高中文化占32％。又
据北京市劳动局的调查，在1997年北京市失业人员中，文
化素质低，初中以下毕业的占54％；技术水平低，失业前从
事非技术岗位的占58％，原从事技术岗位的初级工占
64％，在企业富余人员中，中级以下更达85％之多。
3、女性失业、下岗率高于男性失业率。据有关资料显
示，在很多的地方的失业、下岗职工中，女职工占失业、下岗
位职工总人数的60％以上，比她们在职工总数中所占的比
例高出20一30个百分点。例如，1997年北京市有关部门对
全市6537．户企业、146万名职工的下岗就业状况进行调
查，下岗的女职工占下岗职工总数的54．8％。由于她们中
的大部分人文化和技术素质较低，而不少招工单位对应聘
者的年龄限制较严，所以为数众多、年龄偏大的失业、下岗
女职工的再就业比男职工的难度大得多。有的下岗女工因
失业受到家庭的歧视而发生婚变。离婚的下岗女工因收入
锐减增加了抚养予女的困难。
4、失业周期延长，重新就业难度加大。据劳动部门统
计，1994年全国失业职工达到180万人，相当于前7年失
业职工人数的总和，平均失业周期由前几年的4个月增加
到6个月。1995年我国失业职工平均失业周期为8个月，
比1992年延长一倍。
5、失业职工生活困难。海南省企业调查队和海南省总
工会联合对海南7家国有破产企业的222名失业工人进行
了问卷调查，调查发现，在失业者群体中，有48．18％的失
业工人主要依靠失业时所领取的一次安置费维持家庭生
活，15．91％和5％的失业工人家庭生活来源依靠打零工和
领取社会保障救济金，6．26％的失业工人家庭生活依靠亲
友的接济和借贷，10．91％的失业工人家庭生活依靠其他成
员的收入，只有0．45％的失业工人家庭生活依靠平时的储
蓄，在这些家庭中，平均每一有经济收入的人口要负担其
5．88个家庭成员的生活，失业人口家庭人均月生活费收入
100元以下的占了54．1％，而月生活费100一200元和200
元以上的仅占30．45％和15．45％。湖北省的一份抽样调查
表明，下岗职工中35．9％的家庭没有彩电，36．3％的家庭
没有洗衣机，58．5％的家庭没有电冰箱，49．1％的家庭住房
面积不足30平方米。下岗职工家庭月均伙食支出占整个生
活支出的73．2％，其恩格尔系数比在职职工高出近33个
百分点。有的下岗职工在生活上入不敷出，甚至连小孩的作
业本也买不起，仅靠政府、社会、亲朋好友的救济和帮助来
度日。还有的职工下岗后因生活无着，出现了服毒、跳楼、上
吊的自杀现象。
(四)我国失业的原因
现阶段我国出现失业现象，目前失业率有所升高，其因
素是多方面的，概括来看，主要有如下几个方面：
1、经济体制转轨的因素。在计划经济时期，企业是政府
的附属物，企业生产什么，如何生产，以及商品销售，企业没
有自主权。在劳动就业制度方面，职工是“终身制”，就业无
限扩大，“一个人的活三个人干”，远远超过实际工作的需
要。在分配制度方面，存在严重的平均主义，“三个人的饭五
个人吃”，“于多干少、干好干坏一个样”，职工吃企业的大锅
饭，企业吃国家的大锅饭。所以当时人们认为“社会主义国
家没有失业”，“我国人人有饭吃，个个有工作”。实际上这种
“零失业”是以劳动效率低下、劳动者的低工资为代价换取
的，或者说大量的隐性失业被其表象掩盖着。改革开放以
来，我国实行社会主义市场经济体制，市场化改革取向对过
去计划经济条件下的企业模式进行了根本性交革。企业成
为从事生产和经营活动的自主经营、自负盈亏、自我发展、
自我约束的经济实体，以盈利为目的，追求利润最大化。在
市场竞争中，企业为了求得生存和发展，经济增长方式必然
由粗放型向集约型转变，大力推进科技进步，加强成本核
算，科学定岗定员。这样，经济体制转型和企业经营机制的
转换，过去企业中隐性失业问题就显现出来，特别是那些在
市场经济竞争中因经营管理不善而被迫停产半停产和破产
企业，就会引发大量的职工下岗、失业。
2、经济结构调整的因素。长期以来。我国产业结构趋
同，低水平盲目、重复建设，特别是1992年、1993年，重复
建设较为严重，不光是房地产热，各行各业都热，哪个项目
赚钱就上哪个项目。当供求总量关系由“卖方市场”向“买方
市场”转变时，产业结构、产品结构与市场需求不相适应的
矛盾显性化。以纺织行业为例，国有纺织工业，由于资源重
复配置，生产趋同等原因，越来越不适应市场经济的要求，
陷入了十分困难的境地。一是亏损严重。1993年以来，国有
纺织工业已连续多年亏损，到1996年净亏损106亿元，
1997年经营虽然有所好转，但仍然亏损80亿元左右。全部
国有纺织企业每百元成本可获得的利润是负7元，人均净
资产仅1．3万元。二是资产负债率高。1996年，资产负债率
高于90％的企业已占全部国有纺织企业的43％，资不抵债
的企业已占到26％。目前。国有纺织企业，平均资产负债高
达82％以上，高于国有工业企业的平均负债水平。三是生
产能力过剩。目前棉纺生产能力增长大大超过了社会需求
的增长，从全国来讲，要从4100余万锭中压缩1000万锭，
许多纺织老基地将有1／3到1／z的生产能力被压缩。前中
国纺织总会、国家经贸委、国家计委于1998年3月5日联
合下发了《全国压缩淘汰1000万落后棉纺锭和分流安置职
工规划实施意见》。规划今后3年压锭完成。有的工人敲掉
旧纺锭时感到痛心，甚至流下了眼泪。但市场经济不相信眼
泪，该淘汰的必须淘汰。据统计，在这次压锭1000万锭的过
程冲，将有120万职工下岗分流。类似纺织行业的问题，我
国其他行业，如机械、煤炭等行业也不同程度地存在着。重
复建设的问题，导致生产能力大量过剩而严重亏损，有的企
业开工之日，就是亏损之时。产业结构、产品结构的不合理
已成为经济发展的阻碍，必然进行调整。市场经济的竞争机
制必然形成企业优胜劣汰。随着产业结构、产品结构的调整
和升级，随着企业的重组、兼并、破产，一批职工就会从原有
的工作岗位退下来，而这些职工一时难以转换到不同技能
的行业，导致了失业的产生。
3、经济周期的因素。经济周期是指总的经济活动水平
扩张和收缩有规律地交替。从过去我国经济发展来看，存在
着一种特殊的周期现象：繁荣——过热——萧条一一调整
——繁荣。当经济活动扩张、投资增大、经济以较高速度增
长时，劳动力需求相对增强，就业量增加，失业人数减少；当
经济活动减少或收缩、经济增长减速或乏力时，投资受到抑
制，劳动力需求相对减少，失业率就会增加。
4、农村剩余劳动力转移的因素。改革开放以来，我国长
期被“隐性化”了的农村剩余劳动力问题随着改革的推进而
显现出来。目前，我国农村有剩余劳动力1．3亿左右，其中
常年流动的约6000万人，绝大多数流于城市，大约每4个
城镇职工中就有1个是农民工。因农民工吃苦耐劳、易于管
理、劳动力价格低廉等因素，一些企业愿意聘用他们从事临
时性或苦、脏、累、险的工作。农村剩余劳动力的转移和流
动，既对经济发展起到了一定的促进作用，又对城市劳动就
业带来了压力。因为在一定条件下城市的就业岗位是有限
的，某些崩位农村劳动力先进入，意味着城市劳动力失去了
就业机会。
5、企业劳动力配置不合理、经营管理不善的因素。有的
企业在选用领导人方面，由于缺乏竞争、监督机制，致使一
些不称职的领导人长期掌握企业管理大权，有的甚至假公
济私、中饱私囊。有的国有企业在改制中名义上实行股份
制，但在管理体制、领导人的任用上还是老一套，董事会、监
事会形同虚设，没有发挥应有的职能作用。企业用人不当、
经营管理不善，导致企业停工停产或破产，职工必然下岗待
业甚至失业。
6、劳动者的素质和观念因素。纵观科学技术的发展史
可以看出，科学技术迅速发展，对就业的影响具有双重性：
一方面，一些传统工业部门的有些岗位不复存在；另一方
面，创造新的行业和岗位。随着科学技术的发展。企业生产
自动化程度的提高，而一些文化素质和业务素质羞的职工，
就难以适应市场就业的需要而失业，如激光照排技术的出
现，使大批铅字排版工人失去了岗位。
观念障碍也是一个重要因素。过去，人们端铁饭碗几十
年，虽然铁饭碗里的饭不多了，甚至没有了，现在要打破它
也不容易。事实上，由于计划经济的历史惯性的影响，一部
分国有企业下岗职工择业观念存在着误区，不适应市场经
济的要求。有的说：“我们宁可每月拿150元生活费，也不离
开国营厂。”甚至有的认为：“国有企业职工到个体、私营企
业工作不光彩，有失面子。”这样，一方面，一部分劳动者因
素质低下和观念陈旧而找不到工作；另一方面，有些工作没
有人去做。
上述是我国失业率上升的主要、直接原因。从根本上来
说，现阶段我国出现失业现象与生产力不发达及经济结构
的调整升级密切相关。我国处于社会主义初级阶段，社会主
义初级阶段就是不发达阶段。一方面，我国人口众多，经济
发展所创造的总的就业岗位，满足不了庞大的劳动力的就
业需求。另一方面，伴随着技术进步、产业结构的调整，传统
产业、企业吸纳的劳动力日趋减少，而新兴产业、企业所创
造的就业岗位又得不到素质合格的劳动力。随着我国社会
主义市场经济体制的建立和完善，生产力的不断发展，工业
化和经济的社会化、市场化、现代化的实现，社会保障制度
的建立，失业问题将得到有效控制。因此，我们要看到，我国
当前失业率上升，就业压力增大，是发展中的问题，决不能
把它归咎于改革。在短期内，经济结构的调整和企业改革的
深化，固然会引起失业率的升高，但从长远看，经济结构的
调整和企业改革的深化，有利于促进整个经济的健康发展
和失业率的降低，最终有利于社会，有利于工人阶级的长远
利益。
二、失业对我国经济、社会发展的影响
失业问题我们要辩证地认识。首先要看到在我国社会
主义市场经济条件下失业现象不可避免。我国实行市场经
济，随着改革的推进，计划经济时期的隐性失业显现出来，
体现了劳动力的竞争性和流动性，促使劳动力本身向高素
质的方向发展，这有利于劳动资源的优化配置，有利于企业
的管理和发展，有利于“两个根本性转交”。同时也应看到，
失业率上升，超越社会承受范围，如果处理不好，就会带来
负面影响，因此它关系到我国改革的深化、经济的发展和社
会的稳定。它的负面影响主要表现在以下几个方面：
(一)失业率上升，阻碍经济健康发展
——失业率增加，城镇居民整体收入水平增长放慢，引
起社会消费需求萎缩。而社会消费需求的萎缩，对经济增长
的拉动力就会减弱，影响经济的稳定增长。同时职工收入减
少，恩格尔系数增高，致使消费水平降低，不利于产业、产品
结构的调整和优化。
——失业率增加，使实际国民收入减少。据统计分析，
失业率每增加1％，则实际国民收入减少2．5％；反之，失业
率每减少1％，则实际国民收入增加2．5％。如果照此推算，
1996年我国城镇职工登记失业率为3．o％，比1995年的
2．9增加了0．1个百分点，实际国民收入减少了0．25％，约
140亿元。
——失业率的增加，对我国财政造成巨大压力，增加了
政府的经济负担。失业和半失业人口的收入大多低于最低
生活保障线，地方各级财政不得不拿出一部分资金来补助
这些人的生活。据有的地方反映，这一块如果全由财政来负
担，起码要占财政收入的10％以上。又据有关部门统计，
1993年我国支出失业救济金2．88亿元，救济失业职工103
万人；1994年支出失业救济金则上升到6亿元，救济180
万人。如果照此发展下去，国家财政不堪重负。
——失业率增加，对实施信贷政策增加了难度。因为失
业、下岗职工增多，为了维护社会的稳定，地方政府和企业
往往要求银行无条件地增加对企业的贷款，以增加就业岗
位和解决职工的生活困难，这无疑影响了信贷政策的贯彻
执行，同时也增加了金融机构的信贷风险。
(二)失业率上升，不利于社会的安定
历史发展规律表明，国家的安定，社会的稳定，一个重
要前提就是人民群众安居乐业。民以食为天，工以岗为本。
失业就是失了维持生计的工作岗位，收入的来源被切断，这
对职工是沉重的打击，因此失业者心理压力大，思想情绪容
易产生强烈的波动，甚至有的挺而走险，酿出事端。有的下
岗女工在竞争无力、就业无门、生活无着落的情况下，到旅
馆、酒吧当“三陪女”，甚至卖淫，败坏了社会风气。事实说
明，失业率高的地方，上访人员和发生的刑事犯罪案件往往
比失业率低的地方多。
(三)失业率上升，影响政治稳定
失业、下岗问题如果处理不好，就会激化社会矛盾，人
心背向，影响干群关系，损害党和政府的威信、形象，危及政
权的巩固。
综上所述，失业问题，昂仅是一个经济问题，而且是一
个重大的社会、政治问题，决不可小视。同时也要看到，反失
业不是权宜之计，是我国经济和社会发展过程中的一项长
期而艰巨的任务。
三、我国治理失业、促进再就业的途径
我国治理失业问题，要从实际出发，标本兼治，远近结
合，特别要按市场经济的规律办事，真正探索出解决失业问
题的有效办法。
(一)降低失业率要作为我国国民经济宏观调控的重要
任务
失业率即失业人数与劳动力总数之间的比率。控制失
业率并不是也不可能完全消灭失业，当今世界上市场经济
国家没有一个消灭了失业。发达市场经济国家对失业率掌
握的基本标准是：3．5％以下的失业率属劳动力供给紧张
型；3．5％一7％的失业率属劳动力供给宽松型；7％以上的
失业率为失业问题的严重型。西方经济学家认为：当失业率
为4％一5％时，一般被看作是充分就业容许的正常比率。
我国有学者研究，我国城镇登记失业率低于5％时，失业的
效应是利大于弊；高于5％时弊大于利。我国的失业率究竟
控制在多少比较合适，还要根据我国的国情进一步研究，但
总的原则是使经济正常运行能承受，处于安全线内。据预测
分析，1998年经济增长速度为8％，城镇登记失业率可控制
在3．5％左右，处在安全线内。世界上一些发达国家都把增
加就业作为宏观经济调控政策五大目标(促进经济增长、抑
制通货膨胀、增加就业，保持财政收支平衡和维持国际收支
平衡)之一。过去我们评价宏观经济运行状况时，很少涉及
劳动就业方面的内容，随着市场经济的发展，评价宏观经济
运行质量的指标体系要完备，要象重视抑制通货膨胀那样，
把降低失业率、实现充分就业作为宏观经济调控的重要内
容。各地应把控制失业率、提高就业率作为地方经济发展的
一个重要目标，并采取综合措施促进失业人员的就业和再
就业。
改进和完善就业与失业统计体系，为对失业的宏观调
控提供依据。各地乃至全国对一定时期的失业人数、失业率
要有真实、准确的统计，及时为决策层提供准确的失业信
息。目前，世界上大多数国家采取两种办法获取失业方面的
有关数据：一种办法是通过劳动行政管理部门登记获取的
失业人数及失业率；另一种办法是通过定期抽样调查获取
的失业人数及失业率，两种办法，各有侧重，互为补充。目前
我国已建立就业与失业统计体系，但随着我国社会主义市
场经济的发展，需要进一步完善。
第一，对失业人员、下岗职工要有一个明确的界定，以
便统计。失业人员，应是具有劳动能力和就业愿望，而没有
就业机会的人员。下岗职工是指企业中失去原有工作岗位，
但仍然与企业保持劳动关系的人员。有的下岗职工，离开企
业后长期处于无业状态；有的下岗职工虽然与企业在名义
上保持了劳动关系，应按月领取一定的生活补贴，但因企业
无力支付，失去了收入来源。下岗职工是一个复杂的群体，
他们失去了原有的工作岗位，在没有找到新的工作岗位之
前，从本质上讲，应视为失业的范围。但目前统计的失业率，
只按登记的失业人数来计算，那些长期处于待业的下岗职
工未能统计到失业人员中去，这未免使失业统计失真。城镇
实际失业，应包括登记的失业人数和下岗职工人数，或者
说，包括显性失业和隐性失业。
第二，登记失业率有些漏洞，因为有些失业者不愿去登
记，甚至有的地方40％的失业者不去登记。
第三，失业率和下岗率抽样调查不够准确、真实，不同
部门如劳动、统计部门和社会研究机构等的抽样调查的数
字五花八门，往往相差甚远。
因此，要规范、完善失业统计调查体系，为政府制定劳
动就业政策提供可靠的依据。同时，根据我国国情，建立和
完善我国失业预警系统。研究确定失业警戒线，定期发布失
业预警信息，当失业率超过警戒线时，应采取相应有效措
施，降低失业率。
(--)发展经济是解决失业问题的根本途径
1、保持适度的经济发展速度，促进就业。治理失业问
题，y-5根到底是发展生产力，保持经济的快速稳定增长。一
般来说，经济增长快，就业岗位就会相应增加，失业率就会
降低；反之，经济增长速度偏低，经济规模相对缩小，吸收劳
动力能力也就相对下降，失业率往往上升。发展是硬道理，
经济增长了，不仅增强了综合国力，改善了人民生活，而且
能创造更多的就业岗位，吸纳更多的劳动力。据有关资料统
计，“八五”期间，我国国内生产总值每增长一个百分点，就
业量增加85万人。国家发展计划委员会社会发展研究所社
会保障室主任杨宜勇利用就业弹性的方法，对2001--2020
年中国经济增长与劳动力平衡状况的分析表明：如果经济
增长速度为6％，就业机会增长1．77亿个，不能全部消化
新供给劳动力，更不能消化滚存的国有单位富余人员和农
村剩余劳动力。如果经济增长速度为7％，就业机会增长
2．3亿个，除全部消化新供给劳动力外，还能消化滚存的国
有单位富余人员和3000万个农村剩余劳动力。如果经济增
长速度为8％，就业机会增长2．93亿个，除全部消化新供
给劳动力外，还能消化2000年滚存的国有单位富余人员和
9300万个农村剩余劳动力。从我国经济发展的实际情况和
近几年的就业压力，我认为，今后几年我国的经济增长速度
保持在8％左右较为合适。特别需要注意的是，经济发展速
度要从实际出发，不能过高过快，不能用通货膨胀的办法来
治理失业问题。在处理失业与通货膨胀的关系问题上，经济
界、理论界有不同的认识。有的人认为，要解决失业问题，必
须容忍通货膨胀，有的人则持以否定的态度，究竟怎样认识
这个问题，必须从我国实际出发，决不能生搬硬套西方经济
学理论。1958年，新西兰经济学家菲利浦斯提出了“菲利浦
斯曲线”，后来成为当代西方经济学家用来表示失业率和通
贷膨胀之间此消彼长关系的曲线，即通货膨胀上升，失业率
下降，而通货膨胀下降时，失业率则上升。西方经济学家把
这个曲线看作迸行需求管理的一个有用的工具。70年代以
后，西方资本主义国家普遍出现了“滞胀”，失业率与通货膨
胀同步上升，通货膨胀与失业曲交替关系不存了。这说明，
采用通贷膨胀的办法来解决失业问题，并不是一剂灵丹妙
药，它有很大的局限性。1996年我国国民经济运行实行“软
着陆”之前的80年代中期到90年代中期，由于受“通货膨
胀无害论”的影响，发生了三轮较为严重的通货膨胀，导致
我国经济陷入“过热——治理——再过热——再治理”的不
良循环之中，而每一次治理通货膨胀不得不采取紧缩政策，
致使经济增长速度下降，失业问题突出。因此，用通货膨胀
的办法解决我国的失业问题的道路走不通。我们在推进社
会主义市场经济建设的过程中，要正确认识失业与通货膨
胀的关系，加强宏观调控，保持经济持续、快速、稳定增长，
以创造更多的就业机会，降低失业率。
2、适度加大投资力度，培育新的经济增长点，拉动经济
发展。发达国家经济发展史表明，他们在经济发展的一定时
期都利用过基础设施投资拉动经济增长。如日本在经济起
飞前的近10年中，对以电力、交通运输、农业为代表的基础
产业进行集中投资，在此期间电力、交通运输、农业的投资
占同期固定资产投资的比重高达10％、12％和9％左右。高
强度的投入，为60年代及以后的日本经济高速增长奠定了
基础。从目前来看，根据我国改革和发展的需要，适度加大
投资力度，特别是加大基础设施建设和高新技术产业的投
入，对促进经济稳定增长，吸纳更多的劳动力，缓解就业压
力，具有重要的作用。如加快铁路建设，有利于为国民经济
持续快速健康发展创造良好的条件。国家已为今后5年的
铁路建设初步安排了2450亿元的投资，通过5年建设，我
国铁路营运里程从目前的6．6万公里上升到7万公里以
上。又如电子信息产业是当今世界最具“先导”特征的产业，
它的影响日益全面、深入地渗透到经济、国防、科技和社会
生活的各个方面。据有关资料显示：美国信息产业所创造的
产值约占国内生产总值的40一50％；在每10个新创造的
就业机会中，有8个与信息产业有关。我国应加大这方面的
投资力度，大力发展以电子信息产业为代表的高科技产业。
再如，我国城镇住宅建设有巨大的市场潜力，发展住宅业，
可以带动建筑、建材、轻工、电子等几十个行业的发展，拉动
经济增长。这些新的经济增长点的启动和发展，必将吸纳相
当多的就业人口，促进经济持续、稳定增长。
3、大力加速发展第三产业，扩大就业渠道。第三产业发
展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。目前发
达国家的第三产业占GDP的比重约为50一60％。从发达
国家经济发展的规律看，当经济发展到一定水平时，第三产
、啦的发展速度普遍高于第一、第二产业，对于整个国民经济
的发展起到了明显的促进作用。我国发展第三产业潜力大，
要快速发展，使第三产业在吸纳失业人员、下岗职工方面发
挥更大的作用。据统计分析，目前我国第一产业吸纳的劳动
力正在逐步减少，第二产业仅有微小增加，第三产业的就业
是逐年增加。又据测算，每投资1万元，第二产业能安排
1．7人就业，而第三产业可安排7～8人就业。实践证明，
“八五”期间第三产业每年平均吸收新增劳动力1021万人，
成为我国吸纳新增劳动力的主要渠道。估计到2000年，第
三产业的劳动力数量占全社会劳动力数量的百分比将由现
在的26％提到30％以上。第三产业对劳动者技能的要求比
较广泛，既有复杂劳动，也有简单劳动，同时投入少，见效
快，社会效益好，在吸纳劳动就业方面具有广阔的前景。因
此，各地可根据实际情况，大力发展第三产业，为失业、下岗
职工开辟新的就业岗位，缓解我国日益严峻的就业压力。
4、积极发展中小企业，增加就业机会。中小企业在我国
经济中占有重要地位。据统计，1996年中小工业企业的户
数、工业增加值、利税总额和职工人数分别占全部独立核算
工业企业的98．6％、56．6％、38．9％和71．8％。又据有关资
料显示：以同样的固定资产投资看，国有小企业占用国有资
产仅17％，吸纳就业量却是74％，吸纳的就业容量为大型
国有企业的14倍；再以同样的产值计，中小型工业企业吸
纳的就业容量是大型工业企业的1．43倍。因此，要重视加
强对中小企业结构调整和发展的政策研究，鼓励和扶持中
小企业向“小而精”、“小而专”、“小而特”的方向发展。同时
把发展资本密集型、知识密集型、技术密集型产业和劳动密
型产业结合起来。在市场需求多样化的今天，即使科学技术
迅猛发展，劳动密集型的企业、劳动服务企业以及家庭工业
都有很大的发展空间，大有可为，它们可以创造更多的就业
岗位。
5、大力发展非公有制经济，使非公有制经济成为吸纳
失业人员、下岗职工的重要渠道。据统计，90年代以来，国
有经济吸纳劳动力年均增长率为0．53％，城镇集体经济单
位从业人员则是负增长，而城镇个体私营经济就业增长率
则高达41．29％，并继续呈现增长趋势。到1997年底，全国
城乡个体工商户达到2800多万户，从业人员5500多万人；
私营企业80多万户，从业人员600多万人；全国个体工商
户和私营企业安置下岗职工90多万人，另有190多万下岗
职工申办了个体工商户和私营企业。因此，要进一步发展非
公有制经济，使个体、私营经济在吸纳失业人员、下岗职工
方面作出更大的贡献。
6、发展农业经济，增强农村自身吸纳剩余劳动力的能
力，减轻农村对城市就业的压力。据有关资料统计，1995
年，广东、上海、北京的流入人口分别为340万人、120万
人、118万人，其中大量的是农村剩余劳动力人口。目前农
民涌入城市的一个很现实因素，就是进城打工比种田合算。
有的农民认为：“宁可在城里扫马路、捡破烂，也不愿在家种
田”。特别是一些落后的农村，农民生活困难，到城里打工谋
生对他们具有很大的吸引力。大批的农民流入城市对城市
就业产生了很大的压力，因此，要采取有力措施，促进农村
剩余劳动力有序流动，就地、就近转移。解决大量农民涌入
城市的一个根本办法，就是稳定党在农村的基本政策，保持
农业和农村经济持续稳定发展，提高农民的实际收入，使农
村增强对农民的吸引力和凝聚力，以缓解农民与城里人争
就业岗位的问题。如改革开放以来，湖北省天门市有20多
万农民外出务工经商，尤其是1996年下半年以来，该市把
实施“回归工程”作为振兴天门经济的一项重要战略措施来
抓，取得了显著成效。全市仅兴办农业性回归企业62家，有
的投资过百万元。农业性回归企业的创办，产生了显著的经
济效益和社会效益，不仅推进了农业产业化，而且安排了一
批农村剩余劳动力。
我国农村经济发展实践表明，乡镇企业是我国农村经
济和国民经济最具活力的一个重要增长点，是吸纳农村剩
余劳动力的主要渠道。据农业部1997年的统计，1995年全
国乡镇企业从员人员达1．28亿人，占农村劳动力28，，≤。
“八五”期间，乡镇企业新安置劳动力3500万人，缓解了我
国的就业压力。因此，各地农村要大力发展乡镇企业，提高
吸纳农村劳动力就业能力。
有步骤地加快小城镇建设，使小城镇成为吸纳农村剩
余劳动力的重要地方。早在党的十四届三中全会就提出：
“逐步改革小城镇户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工
经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。”小
城镇是乡镇企业的聚集地，是农村商业活动中心，是农民与
市场联结的纽带。加强小城镇建设，能促进乡镇企业的发
展，促进农村第三产业的发展，促进农村市场的繁荣和发
展，这样农村剩余劳动力的就地、就近转移就有了可靠的保
障。
(三)控制人El'的自然增长
人口的增长必须与经济、社会的发展相适应，这是社会
发展的一般规律。人口众多，劳动力资源供求矛盾突出，就
业压力大，这是我国的基本国情。解决失业问题的重要措施
就是减少劳动力的供给，而减少劳动力的供给必须控制人
口自然增长率。根据我国的国情，要高度认识控制人口自然
增长的重要性。
第一，我国人El基数大。我国自70年代年初全面推行
计划生育以来，人口出生率已由1970年的33．43N。下降到
1997年的16．57％。，人口自然增长率由25．83‰下降到
10．06％。。20多年来，我国虽然通过努力少生了大约3亿
人，但人口总量却多于发达国家人El的总和。1997年全国
人口(不合台湾省和港澳地区)已达到12亿多。尽管出生率
已降到比较低的水平，但出生人口的绝对数仍然很大，即使
继续严格控制人口增长，“九五”期间，每年净增人口仍将在
1300万左右。据预测，在未来几十年中，我国人口总量还要
增加近4亿人。这样庞大的人口基数和较高的人口增长量，
对我国就业乃至经济、社会的发展仍然是一个很大的压力。
第二，地区之间控制人口增长工作发展不平衡。“八
五”期间人口自然增长率超过全国平均水平，有18个贫因
面比较大的省份。边远贫困地区还是普遍存在早婚早育多、
计划外生育率和多孩生育率高，“越穷越生，越生越穷”的现
象。个别地方人口出生还处在放任自流的状态。从全国来
看，多数省份在“八五”期间已平稳渡过第三次人口出生高
峰，但有些省份生育旺盛期妇女人数的高峰期在“九五”时
期才陆续到来，这些地方控制人口增长的任务还相当艰巨。
第三，“八五”期闽，农村生育水平的下降在很大程度上
是依靠行政手段才得以实现的，工作稍有放松，人口出生率
就可能回升。特别是贫困落后地区由于一些农民“养儿防
老”、“多子多福”的传统观念根深蒂固，加之计划生育工作
存在着薄弱环节，导致超生现象严重。此外，随着农村人口
的流动，超生现象时有发生。因此，稳定农村较低的生育水
平，实现人口控制目标，与实现人口出生率的大幅度下降相
比，任务还非常繁重。
面对我国人口状况，我们必须有清醒的认识，在控制人
口自然增长问题上，历史的教训值得记取，由于我国一度人
口政策失控，致使人口以惊人的速度增长。例如，据有关资
料统计，“文化大革命”中的1966年至1971年，净增12000
万人口，平均每年增加2400万人。这个时期出生的儿童到
八十年代、九十年代已成为劳动力，随之而来出现了就业的
压力。因此，要解决失业问题，应从源头抓起，控制人口的自
然增长。1998年3月16日国家提出今后我国人口控制的
目标是：2000年人口总数控制在13亿以内，2010年人口总
数控制在14亿以内，2021年人口增长进一步得到控制，21
世纪中叶人口总量缓慢下降，人口总量得到有效控制，失业
压力就会逐步趋于缓解。
(四)发展和规范劳动力市场
劳动力市场是我国社会主义市场体系的一令重要组成
部分，培育和发展劳动力市场旨在发挥市场在配置劳动力
资源中的基础性作用，促进劳动力资源按照统一、开放、竞
争、有序的原则在全社会范围内流动和重组，为用人单位择
优用人，失业者、下岗职工竞争就业提供一个桥梁，从而推
动社会生产力的发展。改革开放以来，我国一直实行的是劳
动部门帮助就业、组织起来就业和劳动者个人自谋职业相
结合的“三结合”就业方针。1998年2月，国家劳动部提出，
今后一个时期我国就业方针调整为：实行劳动者自主择业、
市场调节择业和政府促进就业。这就是说，随着我国社会主
义市场经济的发展，今后劳动者就是市场就业的主体。劳动
者在什么岗位就业，采取什么方式就业，都由个人抉择。劳
动力市场通过价格杌制，调节各类劳动力供求关系，引导劳
动者自主择业。政府则从促进经济发展、经济结构调整和加
强就业服务等方面采取措施，增加全社会总的就业岗位数
量，推进劳动就业工作的发展。针对当前的情况，如何发展
和规范劳动力市场?
1、要制定和完善劳动力市场法规，规范单位用人和劳
动者求职的行为，形成用人单位和劳动者之间双向选择、合
理流动的市场就业机制。
2、设立职业介绍机构，形成跨地区、跨行业、跨部门和
遍及城乡的职业介绍信息服务网络，促进入力资源的开发
和利用。各地通过职业介绍机构，不仅促进劳动力在本地的
合理流动，而且鼓励劳动力在全国范围内有序流动。比如，
从失业和半失业人员的地区分布情况来看，我国北方地区
多于南方地区，西部地区多于东部地区。此外，经济发达地
区的一些劳动强度大、报酬低的工作本地人不愿意去做，存
在很大的空间。为此，可通过全国性的职业介绍网络，把北
方和西部的失业者介绍到南方和东部地区从事力所能及的
工作。
3、开展多层次的职业培训，提高失业人员、下岗职工就
业和再就业的能力。据《工人日报》记者调查，北京市一些下
岗职工选择再就业的工作岗位前10位分别是：售货员、冷
饮销售、餐饮服务、公交售票、电梯司机、机关勤杂、公交司
机、家电维修、保安人员、蔬菜销售。然而以上这些岗位大都
处于饱和状态。与此相反，金融保险、旅游、电子等行业急需
人才，但下岗职工因自身素质所限不敢问津。此种现象在其
他城市也屡见不鲜。这说明，下岗职工的再就业培训必须进
一步加强。职业培训是解决失业问题的重要手段。知识和
技能是就业的前提，只有拥有了知识和技能才能在市场经
济的大潮中找到自己比较理想的就业岗位。然而知识和技
能只能靠职业培训。因此，要坚持“先培训、后就业”的原则，
走“失业——培训——再就业”的路子。职业培训要从实际
出发，开设多种形式多层次的培训班，使失业者和下岗职工
真正能掌握一定的专业知识和技能，为就业和再就业创造
必备的条件。同时可推行劳动预备制度，如对城乡初、高中
毕业生不能继续升学的，必须进入职业高中或职业培训学
校参加1—3年职业培训，并获得相应的职业证书资格后才
能实现就业。这样可以提高青年劳动者的素质能力，又延缓
了就业时间，减轻了就业压力。
4、加强劳动力市场的管理。要改善劳动力市场的服务
设施和手段，强化服务功能，提高服务质量，使劳动力市场
真正成为劳动就业和再就业的“蓄水池”和“调节器”。同时
要坚决打击非法职业中介机构及其活动，维护劳动力市场
的正常秩序。
(五)建立和完善社会保障制度
社会保障制度是我国社会主义市场经济体制的基本支
柱之一。建立和完善社会保障制度的目的，就是为了调节
社会经济关系，保障人民群众的基本生活，缓解社会矛盾，
维护社会稳定。过去我国国有企业实行的是“低工资、高福
利”的政策，工资只是劳动报酬的一部分，还有一部分是通
过报销医疗费、分配住房和发放退休金等来实现的。现在企
业改革，出现了大批职工失业、下岗，作为企业要有强烈的
责任感，不能把他们推到社会上不管；各级政府应建立和完
善社会保障体系，特别是建立城镇企业职工失业保险、养老
保险、医疗保险三项社会保险制度，以及建立城市居民最低
生活保障制度，以解除失业、下岗职工的后顾之忧，促进我
国社会主义市场经济的发展。
1、失业保险制度改革。马克思曾指出：保险是精巧的社
会稳定器。失业保险对于解决失业问题，维护社会的稳定发
挥着重要作用。1986年以来，我国实行了失业保险制度。据
统计，“八五”期间，全国累计救济失业职工600万人次，发
放失业救济金17．2亿元。我国前几年失业保险范围主要是
限于公有制企业，覆盖面窄；企业按全部职工工资总额的
1％缴纳失业保险资金，资金来源单一，基金提取比例低，难
以实行失业人员的社会保障。随着经济结构的调整和企业
改革的深化，失业保险制度要进一步建立和完善。
一是失业保险应覆盖城镇所有的劳动者。不论何种所
有制性质企业的职工，都必须参加失业保险，实行统一政
策、统一管理、统一收费和统一发放。
二是失业保险基金可由企业、职工、政府共同负担，适
当地提高基金提取比例。过去，失业保险金主要由企业缴
纳，职工个人不承担，因而职工对失业保险金的来源不太关
心，以致缺乏风险意识和自我保护意识。为改变这种状况，
可引入个人缴费机制，职工每人每月应交纳失业保险费(由
企业按月代为扣缴)，如有的地方按每人每月2元收缴。企
业缴纳的比例，可在原来按全部职工工资总额的1％的基
础上适当提高。企业缴纳的失业保险金可在税前列支，在失
业保险金收不抵支时由财政给予补贴。在一个省的范围内，
失业保险基金可实行县(市)统筹，地、市、州和省两级调剂，
以解决因地区间社会经济发展不平衡给失业保险和失业职
工再就业带来的条件差别。
三是发放失业金的标准要合理，不能定得太高，否则就
养了懒汉。既对失业人员给予经济上的照顾，同时也促使他
们面对市场，寻找就业岗位。失业人员领取保险金的年限最
长不得超过2年，并且领取保险金要逐年递减，推动失业人
员就业。第一年可按当年职工最低工资标准线的70％给
付，第二年可按60％给付，如果这一给付标准低于城镇居
民最低生活保障线，则按最低生活保障线给付。失业保险金
的计发应根据实际适当拉开保险金差距，也就是说。失业前
工作年限较长的、年龄较大的失业人员能获得较多的失业
保险金。
四是加强失业保险金的管理。失业保险金必须专款专
用，严禁挤占、挪用。
2、养老保险制度改革。1991年6月和1995年3月国
务院分别发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决
定》、《关于深化企业职工养老保险制度的改革的通知》，各
地按照中央要求，制定了社会统筹与个人帐户相结合的养
老保险制度改革方案，建立了职工基本养老保险个人帐户，
促进了养老保险新机制的形成，保障了离退休人员的基本
生活，企业职工养老保险制度改革取得了新的进展。但是目
前养老保险还存在一些问题，如基本养老保险制度不统一，
企业负担重，统筹层次低，管理制度不健全等，需要迸一步
改革完善。为此，1997年7月，国务院又发布了《关于建立
统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，总的要求是：
到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要
求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠
道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与
义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。按照这一要
求，要着重抓好以下几个方面的改革：
第一，养老保险的覆盖范围要迸一步扩大，基本养老保
险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳
动者也要逐步实行基本养老保险制度。
第二，统一企业和职工个人的缴费比例。企业缴纳基本
养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20％
(包括划入个人帐户的部分)。个人缴纳基本养老保险费的
比例，目前不得低于本人缴费工资的4％，以后逐年提高，
最终达到本人缴费工资的8％。
第三，统一个人帐户规模。按本人缴费工资11％的数
额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入
个人帐户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例
的提高，企业划入的部分要逐步降到3％。
第四，统一基本养老金计发办法。按照国务院出台的政
策，1997年7月16日以后参加工作的职工，个人缴费年限
累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金
由基础养老金和个人帐户养老金组成。个人缴费年限累计
不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户
储存额一次支付给本人。
各地为了推进养老保险的建立，可根据本地实际情况，
采取一些强有力的措施。如武汉市规定，为鼓励企业参加社
会养老保险，凡1994年1月1日前应参保而未参保的单
位，如在1998年5月1日前加入市养老保险的，社保机构
对其原欠缴的养老保险费，可先只补缴个人帐号的欠费部
分，并记入个人帐户储存额，而逾期不参加者，社保机构将
会同有关部门依法强制其参加，追缴应缴纳的养老保险费
和滞纳金。凡拖欠养老保险费累计超过三个月和应参保而
未参保的企业和个人，工商部门不予办理工商登记，不予通
过年检；财政部门不予技改等资金支持；证券部门不予批准
企业股票上市；劳动部门将停办其职工再就业手续。由于采
取了这些措施，武汉市进一步扩大了社会养老保险的覆盖
面，强化了基金征集工作。
3、职工医疗保障制度的改革。过去我国职工医疗由国
家或企业统包，随着经济发展和改革的深入，这种办法带来
的问题日益突出，改革势在必行。1994年，国务院在江苏省
镇江市和江西省九江市进行职工医疗保险“社会统筹与个
人帐户相结合”的试点。1996年国务院决定再扩大试点，并
印发了《国务院办公厅转发国家体改委等四部委关于职工
医疗保障制度改革扩大试点意见的通知》。改革的目标是适
应建立社会主义市场经济体制和提高职工健康水平的要
求，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会
医疗保险制度，并使之逐步覆盖城镇全体劳动者。在运作
上，职工医疗保险缴费按职工工资总额的10％提取，职工
个人先按工资收入的1％缴纳，以后视情况提高，其余由企
业缴纳，其中50％进个人帐户，50％进入社会统筹基金。这
种改革，建立了医疗费用筹措的新机制，抑制了医疗费用增
长过快的势头，提高了职工的基本医疗保障水平。
4、建立城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生
活保障制度是国家为救济难以维持基本生活需要的城市居
民而制定的社会救济制度，是城市社会保障体系的一项基
础性工程。建立和实施这项制度，是切实保障城市居民基本
生活权益的重要措施，充分体现了社会主义制度的优势性。
据全国总工会统计，在全目2000多万生活处于困境的城市
居民中，低于当地规定的最低生活费标准的困难职工就有
1000多万人，一些人的生活甚至已难以为继。少数职工基
本工资无保障，到1997年上半年为止，全国国有和城镇集
体企业中停发工资的困难职工已达1190．3万人，占国有和
城镇集体企业职工总数的II．6％，其中基本生活水平低于
当地政府规定的最低生活费标准的特困职工295．49万人，
占困难职工的24．8％。这些情况表明，在改革的过程中。建
立城市居民最低生活保障制度十分必要。目前全国已有近
300个城市建立了此项制度，帮助100多万贫困居民得到
了基本生活保障。最低生活保障线标准的制定，要因地制
宜，量力而行，也就是说，根据本地物价水平、居民实际生活
水平等因素，按照保障群众基本生活需要的原则，测算出居
民生活最低消费金额，并以此确定本地城市居民最低生活
保障线。当然，保障标准不是固定不变的，可随着经济发展、
人均收入水平和消费水平的变化以及物价上涨等，适时进
行调整。在建立最低生活保障制度的城市中，列入保障对象
的应是具有城市正式户口，家庭人均收入低于当地当年最
低生活保障线的居民。各级政府应将“无情调整”与“有情操
作”结合起来，对失业人员、下岗职工及家庭基本生活要给
予保障。对失业救济期满仍未就业、家庭人均月收入低于最
低生活保障线的失业、下岗职工，要纳入城市居民最低生活
保障的范围，给予生活困难救济。现在有一种“隐性就业”现
象值得注意，就是有的失业、下岗职工，找到了工作岗位，有
稳定的收入，甚至当上了个体或私营企业的老板，他们手持
“大哥大”，开着豪华小汽车到单位领取下岗补助。对这一类
的人员，要制定相应的政策，鼓励他们与企业解除劳动关
系，不能给予生活救济，切实把补助款用到那些生活的确困
难的职工。
(六)大力实施再就业工程
在我国经济体制转轨时期，劳动力的安置还不能完全
按照市场经济的原则行事，社会保障体系还不健全，在这种
情况下，要解决失业、下岗职工的就业问题，就得大力实施
再就业工程。再就业工程，是指充分发挥政府、企业、劳动者
和社会各方面的积极性，综合运用政策扶持和就业服务手
段，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，
重点帮助失业6个月以上的失业职工和生活困难的企业富
余职工尽快实现再就业。
1、加强舆论宣传，引导失业、下岗职工树立正确的择业
观念。从历史的角度来看，在传统的农业社会向先进的工业
社会的转化中，任何国家的经济发展都要经历一个传统的
农业和先进的工业并存的二元经济结构的发展过程。我国
过去的计划经济，就是典型的二元经济结构，它使城乡管理
分割、市场分割、户口分割、就业分割。由二元经济结构派生
出二元就业结构，即把城乡劳动力分开实行不同的相互独
立的就业调节制度——农村靠土地等农业资源吸纳和调节
劳动力，城镇由政府统一安排和调节劳动力。存在决定意
识。二元就业结构就会产生相应的二元就业观，即认为城乡
就业应各成体系、相互分割。目前，我国正朝着建立统一的
社会主义市场经济体制方向发展，城乡正在发展成为统一
的市场，全国城乡壁垒和“二元就业观”正在逐步打破，一种
适应市场经济的新的就业观逐步形成。但必须看到在一些
失业、下岗职工中还存在就业观念的误区：
误区之一：一些国有企业下岗职工迷念“铁饭碗”，抱着
就业“终身制”的观念不放，重国营、轻集体、鄙视个体，认为
“一国营、二集体、不三不四干个体”，“进了企业门，就是国
家人”，“宁愿在国有企业挨饿，也不愿去私营企业挣钱”。因
而单纯依靠政府安排就业，宁可领取失业金或困难补助也
不愿去个体、私营企业。
误区之二：一些城市职工固守城市，不愿到农村寻求新
的就业岗位，认为“城里人到乡下去种田没有出息”。
误区之三：一些失业、下岗职工轻视服务行业，认为“从
事家政服务、旅店服务、清洗保洁等工作低人一等。”
陈旧、落后的择业观念是再就业的羁绊，不利于再就业
工程的实施。新闻媒体要加强正确的就业观念的宣传，报道
正面典型，引导失业、下岗职工转变择业观念，树立适应市
场、竞争就业的新意识，促进市场调节劳动需求机制的形
成。我们也应看到，一些下岗职工的传统就业观之所以难改
变，其根源是利益问题，国有企业职工享有公费医疗、养老
保险、住房供给等福利，而在个体、私营企业和三资企业工
作职工没有这些福利待遇，缺乏保障，很自然产生后顾之
忧。因此，一方面要引导失业、下岗职工转交就业观念，另一
方面各地要采取积极措施消除所有制之间存在的利益差
别，特别是在失业保险、医疗保险、养老保险以及工龄计算
方面，不论在什么所有制工作，都应一视同仁。
2、根据实际情况，制定和落实促进再就业工程的各项
政策
第一，为安置失业、下岗职工而兴办的经济实体，工商、
税务、银行等部门要根据国家有关规定，在工商登记、管理、
减免税收、优先安排贷款等方面给予优惠扶持政策。如湖北
省在1997年11月出台了这方面的优惠政策：安置失业人
员达到职工总人数60％以上的企业，免征所得税三年，营
业税实行先征后返，由同级财政按企业实际缴纳营业税税
额的50％返还给企业；免征所得税三年期满后的第一年，
再安置失业人员30％以上的，减半征收所得税两年。初次
安置失业人员30％至60％的，减半征收所得税两年。营业
税实行先征后返，由同级财政按实际缴纳营业税税额的
40％返还给企业。城建、城管部门免收城市建设配套费。国
有资产管理部门酌减国有资产占用费。银行优先安排贷款
扶持。工商部门简化登记手续，对安置失业、下岗职工人数
50％以上的企业，免收登记费。凡招用失业职工并签订一年
以上劳动合同的，失业保险机构将该职工应享受的失业救
金一次性支付给用人单位。对招用男性年满45周岁、女性
年满40周岁的失业、待岗职工，并签订三年以上劳动合同
的用人单位，每招用一人，劳动部门支付2400元的安置补
助费。企业组织下岗职工开展转业、转岗培训，却有困难的，
按培训合格结业人数每人50至100元的标准给予补助。
第二，鼓励失业、下岗人员实行自我就业。政府对失业、
下岗人员实行自我就业的，要给予优惠政策。如湖北省规
定，对失业、下岗职工从事个体工商业，从开业之日起，一年
内免收个体工商户管理费；失业、下岗职工到农村从事种
植、养殖业的，一年免收、三年内减半征收各神税费；劳动部
门指导帮助失业、下岗人员再就业，免收职业介绍、外出务
工管理、求职登记等服务费用。
第三，鼓励向国外进行劳务输出。根据国外的劳务需
求，积极开拓国际劳务市场，以解决国内的失业压力。据新
闻媒体报道，i997年以来，天津市派往国外的劳务输出人
员达103万余人，涉及工、农、渔、建筑、远洋运输、服务等
30多个行业。外派劳务人员中有技术工人、海员、渔工，也
有项目工程师、计算机软件设计师、医师、厨师等专业技术
人员。又如湖北省仙桃市组织农民到俄罗斯海参崴种菜获
得了成功。组织劳务输出，不仅劳务输出人员开阔了眼界，
增长了见识，提高了自身素质，为国家创造了外汇收入，还
缓解了本地的就业矛盾。多年来，我国的劳务输出是单一的
政府机构承办，并且审批手续繁琐，层次多，客观上讲，这种
管理体制不利于我国的劳务输出。据有关资料显示：目前我
国人口占世界的22％，而劳务输出，在国际劳动力市场上
所占的份额只有0．3％左右。1996年我国就业人员有
68850万人，而在国外的劳务人员仅有28万人，相当于万
分之四。我国建筑业从业人员有2000万人，在国外承包劳
务的仅有6万人，仅占3％0。我国劳务输出收入占进出口贸
易额的1％。这说明，我国的对外劳务输出有巨大潜力，要
拓展对外劳务输出的空间，一个很重要的因素，就是要对劳
务输出管理体制进行改革，把政府组织与民间组织结合起
来。在管理方面，既要进行必要的审批，又要为输出劳务创
造便捷的条件，使这项工作积极、稳妥的进行。
3、国有企业要采取多种渠道自我消化下岗职工和分流
企业富余人员。解决下岗职工再就业问题，作为企业应立足
内部挖潜，不能把下岗位职工推向社会了事。企业本身要深
化改革，提高经济效益，通过改组、联合、兼并、拍卖、租赁和
调整产品结构，促进企业发展生产，形成新的经济增长点，
增强吸纳下岗职工再就业的能力。
国有企业也可利用其现有技术、设备、场地等发展多神
经营，让企业富余人员转岗从事多种经营。根据实际情况还
可实行弹性工时制，如小时工、临时工、季节工等，创造更多
的就业机会，满足下岗职工的就业需要。
对于那些难以分流的即将退休的职工，可实行职工“内
部退养”制度，即对距法定退休年龄在5年以内、工龄在10
年以上、因体弱等多种原因难以正常工作的职工，只要本人
自愿，单位批准，可实行企业“内部退养”，由企业发给基本
生活费，待职工达到法定退休年龄时，再正式办理退休手
续，享受相应的待遇。退养期间，企业和个人继续按规定缴
纳养老保险金。
在下岗分流的过程中，要规范企业裁员行为，建立下岗
程序，实行下岗申报制度，控制下岗职工总量。有的企业精
简人员时，方法过于简单，将一些孕期、产期的女工也裁减
下去，在群众中产生了不好的影响。因此各地要制定和规范
企业下岗政策。如有的地方规定，夫妻双方在同一企业的，
不能同时裁减；在两个企业的，保证一方在岗。这样切合实
情，符合民意。
4、建立再就业服务中心和再就业基金。再就业服务中
心是对从企业原岗位上精简下来的职工进行托管的组织形
式，采取这种方式，既可避免下岗职工继续滞留在企业，影
响企业改革的实施，又避免简单地把下岗职工推向社会，影
响社会稳定。因此，人们形象地称它为“缓冲地带”。1996年
7月，上海在全国城市中率先建立了再就业服务中心，随后
有不少城市成立了这个机构。从上海市和其他城市实践的
经验来看，建立再就业服务中心，是我国发展市场经济的过
程中，在社会保障体制尚不完善的情况下，实施再就业工程
的重要举措，它有力地推动了企业的结构调整和资产重组，
维护了劳动者利益和社会安定。
实施再就业工程必须建立再就业基金，这是做好这项
工作的物质保证。目前，我国的就业扶持资金不足，有的地
方虽然明确要建立再就业基金，下发了文件，但筹资渠道不
畅，经费严重不足，再就业基金的作用得不到发挥。因此，建
立再就业基金一个关键的问题是采取有力措施多渠道筹集
经费。同时再就业基金要用于扶持失业、下岗职工开辟生产
经营门路；支付企业吸纳失业、下岗职工再就业的安置补助
费；介绍失业、下岗职工就业和组织转业、转岗培训的补助
费；组织实施再就业工程的业务费用等，决不能挪作他用。
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一5Z
反失业论-中国城镇失业问题研究
作者： 杨长青
学位授予单位： 华中师范大学
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