华中师范大学
硕士学位论文
中国金融监管体制研究
姓名：姚玲玲
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：江松先
1998
内容-提要
f金融业是一个特殊的高风险行业，金融系统的
不稳定直接威胁到一国的经济和政治稳定。只靠“市
场和自律”将不足以促使金融机构改善经营、降低
风险，必须由政府对金融业实施严格监管，才能化
解金融风险。7
本文首先从金融监管和金融监管体制的一般理
论，阐述了金融监管的必要性、金融监管的目标、
金融监管体制的内容和模式；然后就国外金融监管
体制比较，近期金融危机对金融监管提出的挑战及
启示进行论述；同时对我国金融监管体制的建立和
现状进行分析；最后提出完善我国金融监管体制的
构想。确立科学完善的金融监管目标、理顺金融监
管的组织体系、建立多层次的金融监管体系、完喜
金融监管措施、改进金融监管的技术方法的思路。
关键词：金融监管料：耍鸯．
Summary
Financial industry is a special high—risk field，The inst．abflity of the
5nanicial system directly impacts the economic and political stability of a
country．To only depend upon market and self-government is not enough to
promote improvement in operation of financial organization，and decrease
I·isk Financial industry must be supervised by the government in order to
decrease financial risks．
This thesis，based on the general theory of financial and financial
‘uu‘jrvision systems，elustrates the necessities and goal offinancial
management and the content and form of financial gupe}V1slon systems
This thesis will also compare with foreign supervision system，then discuss
the challenges and enlightenment come from financial crises in financial
supervision，and analyze the establishment and current state of our country’S
financial supervision systyem
Finallv．1 will mention nay thoughts about improving the financial
suDervision system of China，establishing complete scientific financial
supervision goals，balance the system of supervision organization，set up
multi—level financial supervision systems and strategies，and improve the
finoncial supervision’s way ofthinking regarding technical methods
Key word：Financial Supervision
System Research
中圉金融监管体制研究
第一部分金融监管和金融监管体制的一般理论
第一节金融监管的必要性
金融业是一个特殊的高风险行业，金融系统的不稳定直
接威胁到一国的经济和政治稳定。国际上对强化各国金融体
系的稳定性越来越重视，金融业在世界各国普遍受到严厉的
监管一而分析金融监管的必要性是同金融业在一国经济中的
重要地位以及其本身的许多特点分不开的。
一、金融业是现代经济的核心
1 991年1月，邓小平同志在视察上海时指出： “金融很
重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆
活。”1经济决定金融，经济的发展水平决定金融的发展水平。
但是，金融在服务干经济的过程中，又反作用于经济，金融
的发展和信贷结构影响着经济发展的速度和结构。
二、金融业具有高风险性、高盈利性、高杠杆性的特点
金融业，尤其是商业银行和吸收存款的金融机构，同一
般的行业相比具有特殊的行业风险。其特殊风险源于金融业
经营的是货币这种特殊商品、金融业充当了公共债务人的角
色、金融业一般具有高负债率等原因．
巴赛尔银行监管委员会认为银行面临的风险主要有信用
风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、
操作风险、法律风险、声誉风险．2
现代投资理论认为，风险和收益是密切相关的。高风险
一般伴随高收益。市场经济下的金融企业，盈利是其经营的
基本目标，为了取得更大的收益而盲目扩张资产，向风险高、
’毒见《邓小平文选》第3卷第366页．
2参见巴塞尔银行监管委员会： “有效银行监管的核心原则*，1 997年9月
1
收益大的产业投资则会进一步加大经营的风险。
金融业的高杠杆性也是金融业高风险的一个重要原因。
其杠杆性来自于两方面：一方面，商业银行以部分准备佥为
支点、以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产扩张来盈利；
另一方面，银行过度使用金融衍生工具，而衍生金融工具的
显著特征就是完成一笔交易只需交纳很小比例的保证金或期
权费，也就是常说的高杠杆率。高杠杆率如同一把双刃剑，
既可以让银行以小搏大，也可能使银行在一夜之间破产倒闭。
三、金融风险具有涉及面广、突发性强、危害大的特点
商业银行在经济中充当着“信用中介”的角色。一方面，
银行接受公众存款，成为储户的债务人，另一方面，银行把
钱贷给企业和个人，成为他们的债权人．在这两方面的关系
中，银行面对广大的储户和企业，一旦银行的经营出现问题，
其涉及面相当的宽，必然给社会带来大范围的震动。
金融业的高负债使得银行的经营在很大程度上依赖于公
众对银行的信心，如果银行的资产出现巨额损失或者公众对
银行失去信心，那么即使是一家有着良好经营记录的银行也
可能“谈笑间，樯橹灰飞烟灭”．因此，金融风险具有突发
性强的特点。
金融业的稳定不但直接关系到国家的经济安全，还关系
到国家的安全。金融危机不但会使整个经济陷入瘫痪的境地，
而且引起社会恐慌，一旦公众对经济和政府失去信心，随之
而来的便是政治动荡，政府在危机面前将束手无策，只好求
助于他人。以前只有用武力征服才能做到的事情，现在则可
以通过经济的手段来达到。此次东南亚金融危机中，东南亚
各国把本国经济主权拱手让与他人便是一个例证。
四、金融业的外部性1
外部性是指提供一种产品或劳务时社会费用(或利益)
和私人费用(或利益)之间存在偏差。金融业的外部性主要
夺见江曙霞： 《银行监督管理与资本充足性管制*．中国发展出版社
2
中国金融监管体制研究
在于银行破产的社会成本高于个别成本。一旦莱家银行出现
流动性困难，该银行的客户必然要挤提存款，加速了该银行
的倒闭。同时，个别银行的流动性困难将导致公众对整个银
行体系的流动性持怀疑态度，对银行的挤提如同流感一样将
迅速传染开来。一般情况下，由于银行不可能有大量的现金
储备来应付挤提，而且事实上任何银行也无法应付大规模的
挤提，因此一家银行的流动性困难将可能导致一批银行的倒
闭甚至整个国家金融体系的崩溃，这就是银行倒闭的“多米
诺骨牌效应”。在这里，一家银行倒闭的个别成本不过是该
银行股东和储户的损失，而其社会成本则是一批银行的倒闭
和更多储户的损失。因此银行的倒闭具有严重的外部性，对
银行业的严格监管是绝对必要的。
由于金融业的以上种种特点，光靠“市场和自律”将不
足以促使金融机构改善经营、降低风险，因此必须由政府来
提供“金融管制”这种“公共物品”，政府对金融业实施严
格监管是非常必要的。
第二节金融监管的目标
世界各国虽然金融体制不同，金融监管的具体目标也不
尽相同，但一般而言金融监管的目标大体可以包括以下几／卜
方面：
一、维护金融体系的稳健
稳健包括稳定和健全两个方面。稳定是指金融体系有抵
抗各种风险的能力，维持公众对一个安全、完善、稳定的银
行系统的信心；健全是指金融法规和执行法规两个方面的完
善。金融监管制度通过检查监督，并采取种种措施，促使各
银行开展业务活动时做到遵纪守法，稳健经营。
一国国民经济的正常运行高度依赖于该国金融体系所提
供的正常服务。历史经验表明，在脆弱的金融管理和公众信
心下，一家银行的倒闭往往会引起过于惊慌的反应和骨牌效
应，产生第二次“波及效应”和一连串银行倒闭的“第三次
效应”。个别银行的失败会给经济和金融体系带来巨大的损
失。金融监管的目标就是要防止个体机构的倒闭对支付体系
的波及和扰乱影响，即阻止“银行业传染”，保持市场的完
整和信心，使金融体系有序而稳定地运作。
二、保护存款人的利益
保护存款人利益就是保证储户存入银行的资金安全，这
是储户做为银行债权人的合法要求。由于众多的零散客户难
以了解银行的业务状况，因而无法保护其自身利益，使得监
管机构代表广大存款人利益对银行监管成为一种必然。
存款的稳定是银行业和货币稳定的关键。尤其在银行出
现问题时，坚决保护存款人的利益，减少存款人的损失，有
助于维护公众的信心，减缓对银行存款的挤提，阻止银行体
系的崩溃。
三、维护高效率、富于竞争性的金融体系
良好金融体系的一个特征是以具有竞争力的价格提供优
质的服务。一个低效的银行制度，带来的直接后果就是经济
发展低落，这就要求法律规范如何引导银行业进行良性竞争，
充分发挥银行的活力，并在此基础上促进经济的发展．良性
竞争就是通过对金融活动的监管，创造一个公平竞争的环境，
从而鼓励银行业在竞争的基础上提高效率。所以金融监管的
目标之一就是创造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构，促
使金融竞争适度化，在市场经济中更好地运作。
四、保持银行活动与央行货币政策的一致性
通过监督管理，使商业银行的经营活动与中央银行的货
币政策目标相一致。中央银行的货币政策必须通过商业银行
的经营活动来实施，但是商业银行以赢利为目标，其经营政
策与中央银行的货币政策产生矛盾，抵消甚至破坏中央银行
货币政策的实施效果。因此，必须通过监督管理，限制商业
银行与中央银行货币政策目标不一致的活动。从宏观管理的
角度看，这一目标的重要性尤其突出。
d
中国金融监管体制研究
第三节金融监管体制的内容和模式
狭义的金融监管体制主要指监管模式，即由谁来监管、
监管主体之间如何分工；广义的金融监管体制包括以下几个
方面的内容：监管主体及其分工、监管的范围、监管的技术
方法。本文中的金融监管体制指的是后者。
一、监管主体及其分工
从世界范围看，一国的金融监管主体的设置是与该国的
历史、经济结构、经济水平、政治法律制度等因素密切相连
的。一般来讲，发达市场经济国家的现行金融监管体制是在
本世纪初因各自的具体需要而建立并在不断发展过程中逐步
形成的。各国在金融监管主体及其分_T-的选择上有很大的差
异，目前主要存在三种模式1：
1、高度集中的金融监管体系，即由单一的管理机构负责金融
监督管理，以英国的英格兰银行为代表；
2、双层多头的金融监管体系，在中央和地方设立多家管理机
构共同负责金融监管工作，以美国为代表，在联邦和州两级
有多家金融监管机构；
3、单层多头的金融监管体系，只在中央一级设立几家管理机
构共同负责金融监管，以法国为代表。
金融监管体系是历史和国情的产物，如美国，各州和联
邦都不愿看到银行业的监管被集中和垄断，所以出现这种过
于复杂的多个监管主体的监管制度。从世界范围看，金融监
管主体及其履行职责的法律基础，在每个国家都有各自的特
点。由谁来执行金融监管的职能并无定论，它与实施金融监
管的力度、广度、深度之间也没有J必然联系。
二、金融监管的范围
金融监管的范围包括监管对象和监管内容两个方面。
金融监管的对象自然包括一国所有的金融机构：银行和
参见王华庆： 《中国银行业监管制度研究*，中国金融出版社
5
非银行金融机构。银行包括商业银行、政策性银行；非银行
金融机构包括投资银行(在日本为证券公司，在英国为商人
银行)、保险公司、财务会司、投资基佥、信托投资公司等
等。本文中的金融监管对象主要是指商业银行。
金融监管的内容是指金融监管当局运用各种手段，对金
融机构及其业务活动和金融市场进行监督管理的内容。包括
以下几个方面：
i、市场进入
金融机构的设立应当根据市场准入条件来进行。市场准
入条件是对金融机构的综合评价，是金融机构设立和维持经
营所越须的条件，它包括最低资本额，人员构成，经营范围，
市场前景以及是否满足合理竞争的需要等内容。其中一定数
量的实收资本额作为承担风险和损失的保障，是获准成为法
人的首要条件。
2、主要财务因素
主要财务因素指资本、收益、流动性等几个方面，对资
本和流动性的监管又尤其重要。
对资本的监管主要包括资本充足率和资本构成两个方
面。资本是金融机构承担风险和损失的基础，资本充足率主
要是指资本对资产，资本对负债等比例。巴塞尔协议提出了
一个资本充足率的统一的最低标准，规定银行的合格资本对
其业务活动中潜在的风险资产的可接受的最低比率。资本构
成监管一方面包括资本的来源构成和股东构成；另一方面包
括对银行资本的构成和确定并统一合格资本的衡量尺度，巴
塞尔协议对此作出了突出的贡献。
3、清偿能力管制
金融机构的清偿能力是指一家金融机构资产的预期市场
价格减去负债后的余额．与清偿能力有关的综合因素有存款
负债的异常变动、对利率变动敏感的资金和借款的频繁程度
及水平、对负债的调配能力、资产的流动性、在货币市场上
的筹资能力。由于与清偿能力有关的因素众多，清偿能力管
中国金融监管体制研究
制是一项复杂的管理技术。
4、内部控制制度
金融机构建立的内部控制系统通过一系列既相互制约又
相互协调的岗位责任制度和业务操作程序，防范经营风险。
监管机构对金融机构的内部控制系统进行监管可以有的放
矢，提高监管的效率。
5、危机管理和市场退出
市场经济的规律就是既有市场进入也有市场退出。由于
银行是一种特殊的企业，它的倒闭具有明显的消极外部性，
所以对它的市场退出管理不同于一般的企业。建立有效的危
机管理制度，以便将银行破产倒闭的发生率降低到最低限度。
一旦危机到了无可避免的地步，要么促成它与其它银行的合
并，要么进行破产清算。这也就是解决其市场退出问题，尽
最大可能地保护银行债权人的利益。
三、金融监管的方法和技术
从世界范围看，很多国家实施金融监管的方法是：根据
金融监管的目标，建立和健全法规体系，将金融监管纳入法
制化和规范化的轨道。然后在此基础上赋予监管机构进行检
查监督和稽核处罚的权力，以期在法规允许范围内使金融监
管具有相当程度的灵活性。
金融监管的形式和方法包括以下凡类：
1、金融监管当局的直接监管。它可以分为两种方法，即金融
行政管理和金融稽核监督．前者表现为对银行准入前和准入
后的管理，后者则是对银行业所有业务实施现场和非现场的
稽核。
非现场稽核包括要求金融机构及时提供各种财务统计报
表、外部审计报告等，监管当局也要及时搜集独立的评级机
构和其它国际性组织的有关报告，确认报告的可靠性与真实
性，然后对前述报告、报表进行分析，确认金融机构的经营
管理情况。
作为对非现场检查的补充手段，现场检查则主要是确定
金融机构的经营活动是否合规，检查业务活动的做法与程序，
评价金融机构的内部管理情况、外部监控效果和管理人员的
能力。
2、金融监管当局委托监管。委托可以分为三个层次：一是委
托金融机构内部的稽核机构进行监管；二是委托会计师事务
所或审计师事务所对金融机构实施检查；三是委托咨询评估
机构对金融机构进行评估。
3、行业自律管理。即建立金融机构同业公会，对那些在法规
中没有约束的，如恶性竞争等，通过行业协调达到监管目标。
金融监管当局还可以借助其特殊地位，以书面或口头的
“道义劝说”方式向有关金融机构表明自己的态度和立场，
要求其规范自己的行为。尽管该方式并不具有强制力，但由
于金融监管当局以其监管的主体地位和权力作后盾，因此“道
义劝说”往往具有较强的可执行性。
虽然各国实施金融监管的方法各异，但近年来各国金融
监管当局一般都将利用电子计算机技术对金融机构进行监控
分析作为日常监管的基础，同时注重建立独立的外部审计制
度，以法律的形式明确监管机构与独立审计机构之间的关系，
规定审计的范围、程度和质量要求，使官方监督和非官方监
督得以结合。
第四节金融监管体制的次定因素
金融监管体制作为一国经济制度的一部分，不但要受其
它经济制度的制约，还要受政治、文化历史传统等等因素的
影响。
一、政治制度
由于金融监管制度的供给者主要是一国的政府，那么政
府当然要对金融监管体制的若干设计起决定作用．整个国家
的政治集权模式将影响该国金融监管主体的选择及主体之间
分工的模式。
中国金融监管体制研究
二、经济制度
金融监管制度本身就是经济制度的一个有机组成部分，
它和经济制度的其它组成部分存在相互制约的作用。一国经
济的产权模式(私有制或公有制)、经济运行机制(市场经
济或计划经济)、宏观经济理论、企业运行机制、金融在经
济中的地位等等都将影响到金融监管的各个方面。市场经济
国家的金融监管普遍建立了一套较完善的监管法规，监管程
序规范化；计划经济或由计划经济向市场经济转轨的国家其
金融监管在相当程度上依赖于上级对下级的行政约束、信贷
规模管理，法规不健全，监管程序非规范化。
三、金融体制
由于金融监管的对象是一国的金融业，那么该国的金融
制度必然决定着其金融监管体制的各个方面。一国金融体系
的主体必然是该国金融监管的主要对象，当今世界各国金融
体系的主体是商业银行，因此各国金融监管的主要对象也是
商业银行。不同的商业银行体制则影响着金融监管的范围和
技术的选择。如德国实行全能商业银行制度，其银行业务监
管的范围因而较广，包括证券与信托业务；美国的商业银行
业务与投资银行业务严格分开，因而银行监管机构严格禁止
商业银行持有企业股票与从事股票买卖，分业经营是监管内
容之一。
四、监管目标
金融监管的具体目标主要是保证金融机构和金融市
场的健康发展，从而保护存款人的利益，推动经济发展。各
国对金融监管具体目标的选择将对监管机构的设置、监管的
内容以及监管的方法产生直接或间接的影响。例如英国的监
管目标侧重于对存款人的保护和银行的有效经营，而El本的
监管目标主要在于维护银行体系的正常运转，因此，两国在
处理危机银行的方式上有着很大的差别。
五、技术发展
技术是现代经济理论的四大柱石(资源禀赋，技术、制
度、偏好)之一，新技术的出现可以使经济成指数增长，促
使经济制度的创新。
就金融而言，物质技术的发展为金融交易技术的创新提
供了广阔的天地。层出不穷的新兴交易手段和技术，如期权、
期货、各类帐户等，既成为金融业提高服务质量、规避市场
风险的重要方式，同时又是金融机构躲避当局监管的手段。
也就是说，技术的进步，既为监管者改进和加强监管提供了
便利，更为被监管者逃避监管提供了掩护。技术在监管与逃
避监管的斗争中所扮演的角色，无疑是对各国的监管体制一
一无论是监管范围的界定，还是监管方式、方法的改进，乃
至监管主体的角色演变等方面都提出许多新的要求，从而影
响着金融监管体制的演变。
中国金融监管体制研究
第二部分国外金融监管体制比较及金融危机的启示
第一节西方主要国家金融监管体制的比较
由于各国金融制度形成的历史、政治、经济条件不同，
因而他们的监管体制也各具特色。依其监管主体模式的不同
可分为：。
1、高度集中的金融监管体系，以英国为代表；
2、双层多头的金融监管体系，以美国为代表；
3、单层多头的金融监管体系，以法国为代表。
依其银行制度的不同又可以分为：
l、全能银行监管体制，以德国为代表；
2、专业银行监管体制，以美、日，英为代表。
综合上述情况，下面以美、英、德、法、日为代表来对
他们的金融监管体制作一个比较1。
一、各国金融监管主体及其分工的比较
l、英国：英格兰银行是英国的中央银行，也是该国的金融监
管主体，它对各类吸收存款的机构进行审慎监督。
2、美国：美国是双层多头金融监管体制的代表，金融监管体
制比较复杂，也很有特色。美国主要的监管机关有货币监理
署、联邦储备委员会(以下简称联储)、联邦存款保险公司
和州立监管机构。货币监理署对所有的国民银行和在联邦注
册的外国银行分支机构进行监管；联储对所有在各州注册的
联邦储备体系成员银行和所有银行持股公司进行监管；联邦
存款保险公司对参加保险的,Jqll立非联储体系成员银行进行监
管；,Jq{立监管机构则对所有在各州注册的联邦储备体系成员
参见孟龙： “市场经济固謇金融监管比较》，中国金弛出版社
ll
银行和非联邦储备体系成员银行进行监管。
3、法国：银行委员会是法国最重要的金融监管机关，它负责
对所有从事银行业务的金融机构进行监管；法兰西银行(央
行)受银行委员会的委托对被监督对象实施现场检查；银行
法规委员会负责制定监管法规、谨慎比率、会计标准，规定
银行的业务活动范围；而信贷机构委员会则负责对新银行的
审批事宜。显然，法国的佥融监管体制具有“三权分立”的
特色。
4、德国：联邦银行监管署是德国主要的金融监管机关，它对
所有银行进行监管。在监管实践中，联邦银行监管署要与中
央银行即德意志联邦银行相互协作。前者主要负责履行法律
手续，如机构审批和撤换执照；后者主要负责收集、处理、
分析银行业务和财务报告以及有关资料，对银行进行El常监
控。
5、日本：在日本，金融监管的职责由财政部(即大藏省)和
中央银行，即日本银行共同履行。财政部在金融机构的审批、
管理和监督方面拥有很大的权力，其金融监管权是由各个单
项法规分别赋予的。而日本银行的监管职能建立在其与各客
户银行签定的协议上。由财政部来担负监管职能，这是日本
金融监管体制的特色。
二、各国主要金融监管方式的比较
1、英国：英格兰银行以对银行报表、资料的核查与分析为主，
以与被监督机构高层人员的经常性会谈为补充。外部审计师
没有向英格兰银行提供信息的法律义务。
2、美国：现场检查是金融监管的基石，检查后对银行进行综
合评级．计算机系统对银行进行非现场监控作为现场检查的
补充。美国还要求各大银行委托执照社会会计师对其进行年
度审计。
3、法国：银行委员会负责对各信贷机构实施现场检查，检查
结果向被检查单位的董事会和外部审计师通报。银行外部审
计师的任命要呈送银行委员会备案，银行委员会有权要求其
中国金融监管体制研充
提供有关资料。
4、德国：联邦银行监管署和德意志联邦银行有权要求有关银
行向其呈送业务资料。前者还有权对各家银行进行现场检查。
外部审计师在金融监管中的作用很重要，与监管机关占勺关系
密切。
5、日本：所有银行向财政部和日本银行呈送业务报表和其它
资料，财政部扣日本银行对金融机构实施常规现场检查。财
政部有权要求审计师向其提供有关资料。
三、各国金融监管体制对我国的启示
1． 无论在何种监管体制中，中央银行在金融监管中均占有
重要地位。从世界各国的监管体制来看，中央银行并不是唯
一的金融监管机构，但中央银行又无疑是最重要的金融监管
机构。要强化金融监管就必须确立中央银行在监管方面的权
威性、独立性，否则有效监管就无从谈起。
2． 充分发挥外部审计师的监督作用。外部审计师与监管机
构的关系比较密切，他们向监管机构提供专业的审计报告，
可以有效地弥补监管机构力量的不足，而且外部审计师独立
的地位使得其报告比较客观。
3． 存款保险制度是监管体系的重要组成部分。世界各国都
普遍建立了这一重要的制度，事实证明，该制度可以有效地
保护存款人的利益，维护公众的信心，而且它的存在为金融
监管当局严格履行职责，必要时采取果断措施消除了后顾之
忧。我国应该尽快建立适合我国国情的存款保险制度。
4． 法规制度的健全和有效的法规实施机制。西方国家监管
制度的一大特点是具有相当完善的法规，而且法规的实施机
制也很健全。这一点有识之士早已意识到，但要作到却并非
一日之功，也不仅仅是人民银行一家的事情。
5． 发达国家普遍建立起一套以风险监管为主要指导思想的
金融监管体系，始终把金融机构的安全经营和整个金融体系
的稳定作为头号目标，对金融机构的资本充足率、资产流动
性和安全性、风险、成本、收益等指标密切关注。
第二节近期金融危机对金融监管提出的新挑战
1997年7月泰国发生金融危机，继而揭开了震惊全球
的东南亚金融危机的序幕。7月2目，泰国宣布放弃与美元
挂钧的固定汇率体系，转而采用浮动jr-率制，引起东南亚金
融危机全面爆发。危机使东南亚的菲律宾、印度尼西亚、马
来西亚、-台湾、韩国、新加坡、日本和香港的货币跌值30—
70％，股市下跌了60—7 0％，大量企业和金融机构破产倒闭，
失业率和通胀率大大提高，经济增长显著旃陧，甚至出现负
增长。1动荡的局势一波三折，危机至今远未平息，要完全恢
复更是需要相当长的一段时间。
国际性金融危机此起彼伏，愈演愈烈，对传统金融监管
提出了新问题和新挑战。
一、金融危机对金融监管提出的问题
1．国际间资本流动加大了监管的难度。
金融市场的全球化和全球资金的一体化，加之通讯技术
的高度发达，使得国际资本能在全球范围内高速运动。这种
流动带来了宏观经济风险、金融风险、债务管理扣流动性风
险。z宏观经济风险指资本流入国的宏观经济政策必须用来减
轻资本流入对实际jr-率和通货膨胀的不利影响，从而可能对
国内经济造成不利影响的风险。金融风险表现为由于资本流
入与金融自由化相结合，而监督和监测没有得到加强，这给
未来的银行危机提供了肥沃的土壤。最明显的例予就是为维
护本国货币的汇率而采取的高利率政策使得坏帐摹累的银行
-参见向松祚、张庆坊： 《挑战亚洲——盘融危机与国家利益》，兰州大学出版
社．
2参见周际货币基金组织：《国际资拳市场》95年8月．
14
中国金融监管体制研究
体系无法承受。最后，国际资本大规模地短期内频繁进出一
个国家必然加大该国外债管理的风险和流动性风险。
2．对衍生金融商品交易的管理。
自80年代后期以来，衍生金融工具市场迅猛发展，银行
在这些活动中迅速扩大参与。由于衍生金融工具具有高杠杆
性、高风险性等特点，对衍生金融工具的过度使用和监管不
力直接导致了许多金融机构的重大损失乃至倒闭。美国加州
的橙郡、英国的霸菱银行、日本的大和银行和住友银行都是
非常典型的例子。传统的会计方法在衍生金融工具面前显得
有些过时，根本无法准确度量衍生交易的现金流量和盈亏，
从而无法为银行控制其风险提供会计依据。而一旦交易失败，
其亏损可能是巨大的和致命的。
3．对跨国银行海外分支机构的监管
随着国际金融一体化进程的加快，世界上各大银行纷纷
在海外设立分支机构。一段时间内，各国金融监管机关放松
了对海外分支机构的监管。而规章制度和保险框架的差异会
导致在不同制度之间的套利。再加上银行总部对分支机构的
控制不严，导致其海外分支机构成为事故的多发地段。在这
种情况下，国际协调和协同监管显得越来越重要。
4．会计标准扣信息披露要求
金融衍生交易的市场参与者普遍承认目前用于衡量资产
和负债的金融会计制度并不足以充分地记录衍生工具交易合
同的当前价值。而且，现代的金融技术和市场高度的流动性，
使得金融机构和私人能够在几分钟之内(而不是几天之内)
就迅速转手大量市场头寸。这就使人们有理由怀疑会计数据
是否能真实反映有关金融中介资金头寸的最新情况．
5．金融稳定问题的后面是一国经济发展是否健康的问题
金融危机的爆发往往是很突然的，但这并不是说它是在
毫无准备的时候，在一夜之间突然降临的。爆发的原因也很
多，诸如索罗斯之类国际投机炒家的攻击、银行坏帐过多、
金融自由化进程太快等等。但归根到底，金融危机是一个国
家长期潜伏着的综合性经济危机的总爆发。以东南亚各国为
例，稳健的宏观经济政策曾经是东南亚经济高速健康成长的
重要保证，进入90年代后，这一重要的经济发展经验却逐渐
被忘却，90年代以来，东盟5国在传统的粗放型发展战略遇
到困难时，不是积极地实现发展战略的转变，而是希望通过
扩张性的财政政策和货币政策来保持经济增长的势头，使得
国民经济泡沫化的程度不断提高。最典型的经济现象是在经
常项目赤字和财政赤字不断增长的时候，股市与房地产经济
异常活跃，成为国民经济的主要投资领域，银行贷款中呆坏
帐的比例不断上升。种种问题被经济表面的繁荣所掩盖起来，
而一旦遭到外来投机者的强有力的攻击，这些问题立刻暴露
无遗，脆弱的经济金融体系几乎是不堪一击。
二、当前国际金融监管的新动向
1． 金融监管的国际协调
90年代以来的金融危机使世界各国认识到联合监管的迫
切性。巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行、国际货币基
金组织和世界银行等几家官方机构近来都在研究如何加强广
泛性的全球性合作以强化世界各国的金融稳定。世界主要金
融中心管理当局积极合作，努力实现信息共享，建立统一的
管理准则。
2． 加强对衍生金融工具交易的监管。
衍生金融工具在近年来的各次金融风波中均不同程度地
充当了帮凶的角色，这引起了国际金融组织和各国金融监管
机构的高度关注，纷纷采取措施加强对其的监管．此外，各
监管机构改革会计标准、提高对银行衍生工具交易的信息披
露要求、加强国际间合作、加强对期货交易所的风险管理，
努力控制衍生金融工具交易带来的风险。
3． 有效银行监管的2 5条核心原则
多年来，巴塞尔银行监管委员会一直以直接的方式或通
过与世界各地银行监管者的多方联系从事着制定银行监管的
统一原则这项工作。97年9月公布的《有效银行监管的核心
中国金融监管体制研究
原则》无疑是银行监管史上一个重要的文件。该文件制定了
有效监管体系必备的二十五条基本原则。原则的主要内容为：
有效银行的监管要求、发照与结构、审慎法规和要求、持续
银行监管手段、信息要求、正式监管权力、跨国银行业。达
到核·心原则的各项要求将是改善一国及国际金融稳定的一个
重要步骤。
三、近期金融危机对我国的启示
I、在停止了国债期货交易后，我国衍生工具的交易只有商品
期货，规模很小。但对其的风险性必须有足够的重视。32 7
国债期货风波的沉痛教训相信人们还记忆犹新。出于防患于
未然的目的，国际上监管衍生工具的先进经验还是值得我们
研究和学习的。而且从长远来看，在我国开展衍生工具的交
易不过是一个时间的问题。
这次东南亚金融危机中，中国受到的冲击相对来说是很
小的。一个重要的原因是我国资本市场的开放程度较小，对
国际资本的进出实施严格的管制。但决不能由此得出我们应
该继续关闭资本市场的结论。国际资本市场一体化是未来发
展的大趋势，中国理当在其中扮演重要的角色，而不是在门
外徘徊。我们应该采取积极的态度，在着力解决国内银行坏
帐、资本市场健康发展、有效金融监管的同时，谨慎地、逐
步地开放国内资本市场。
2、加快国企改革，提高银行资产质量。
东南亚金融危机的深刻教训在于，防范金融风险首先要
防范银行经营风险，特别是要防范银行体系的系统性风险。
银行资产质量低下，尤其是呆帐坏帐过多，将大大降低银行
抵御金融风险的能力．当不良贷款过多造成了银行的支付危
机时，极可能由此引发金融危机。目前我国银行体系中的不
良贷款绝大部分来自于国有企业，可以说，国有企业乖商业
银行是唇亡齿寒的关系。只有加快国企改革，使其恢复活力，
我国商业银行的资产质量才能从根本上改善，否则只会是治
标不治本。
3、层出不穷的金融风波给我们免费上了生动的一课，它告诉
我们在全球经济一体化和金融自由化的大环境下，一个国家
要避免金融风波和金融危机的冲击已经不是简单的金融问
题，而是该国整体的经济和政治问题。为从根本上防范国际
性金融危机的冲击，我们应该长期系统地坚持实施如下基本
政策和措施：
(1) 保持政治稳定。美国《时代周刊》曾指出，东南亚各
国面临的最大问题是信心危机。公众对本国经济金融稳定的
信心在很大程度上决定了金融危机的破坏范围和程度。我国
党和政府在政治和经济中占据主导地位，在人民心目中有着
崇高的威望，这是一笔不可估量的潜在力量。维护安定团结
的政治局面是这种力量存在的首要前提。
(2) 切实实现经济增长方式的转变。克鲁格曼对东南亚金
融危机发表评论说： “亚洲经济碰上了高墙”。在这里“高
墙”指的是一国在生产力达到一定发展程度之后，需要实现
经济增长的转变，要从主要依靠投入实现经济增长转向主要
依靠提高生产要素的效率。
(3) 不断提高全民族的金融风险意识。
(4) 积极进行结构调整，实现产业结构的高级化。
(5) 建立合理的外汇储备和汇率机制．
(6) 建立健全的财政收支体制。
中国金融监管体制研究
第三部分我国金融监管体制的建立和现状分析
第一节我国金融监管体制的形成和发展
一、我国金融监管的基长发最过程
1、“大一统”银行时代，金融监管的严格行政管理时期(建
国以来至19 78年党的十一届三中全会)
1948年12月1日，中国共产党在华北石家庄市建立了
中国人民银行——未来新中国的金融主管机关。建国以后，
开始了对所有金融机构实施改造和监管，接管了官僚资本金
融机构，对私营金融机构进行社会主义改造和监管，取消在
华外商银行的特权，建立中国人民银行的全国分支机构。1 9 5 3
年以后，我国逐步形成了高度集中和垄断的银行体系，先后
和中国人民银行合并或取消的金融机构有中国银行、交通银
行、公私合营银行、中国农业银行、中国人民保险公司、中
国人民建设银行，中国人民银行既是中央银行，也是“商业
银行”，银行在国民经济体系中处于出纳地位。银行业不存
在竞争，银行监管是自己管自己。上级行对下级行计划执行
情况的管理是这一时期银行监管的主要表现形式。
在“大跃进”和“文革”，我国曾明丈宣布废除金融法
规和把中国人民银行同财政部合并，出现了没有银行、没有
中央银行和没有金融法规、没有监管的真空时期，对国民经
济和金融业造成了极大的破坏和混乱。
2、金融监管的探索时期(1979年至1994年j
从1979年到1984年，我国银行体系发生了质的变化，
陆续恢复和设立了中国农业银行、中国银行、中国工商银行
等专业银行。这个时期各专业银行仍执行两大计划职能，即
按照信贷计划和现金计划开展业务，这种体制决定了中央银
19
行对专业银行监管主要是对其执行信贷和现金计划的合规性
监管。
从1984年至1994年，我国逐步确立了中国人民银行的
中央银行地位，先后成立了一系列商业银行、股份制银行、
政策性银行、外资银行和各种非银行金融机构。初步建立了
以人民银行为领导，国家专业银行为主体，各种金融机构并
存，分工协作的金融组织体系。我国金融监管重视程度不断
加强。1 983年国务院发布了《中国人民银行专门行使中央银
行职能的决定》，1986年发布《中华人民共和国银行管理暂
行条例》，明确中国人民银行的金融监管职能。
这段时期，金融业发展的特征是机构数目和种类剧增。
各金融机构的风险意识和抵御风险的准备机制还远远不够，
尤其是几大专业银行。同时，还出现了大量违法成立、越杈
批设的金融机构，业务范围也经常突破规定，造成金融秩序
混乱、争夺资金、信贷规模和货币供应量突破控制等问题。
因此人民银行这段时间的监管重点是控制新增机构的数量，
清理整顿违法机构，对各金融机构业务范围进行监督管理。
3，金融监管逐步走向成熟的新阶段(1995年至今)
1995年，随着市场经济改革的深化，金融监管在中国金
融工作中的重要性受到空前的重视．金融监管法规，制度，
组织、技术等方面的建设迅速发展，先后出台了Ⅸ人民银行
法》、Ⅸ商业银行法》、Ⅸ票据法》、《保险法》、《担保
法》、《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法规，
为金融监管提供了法律依据。
中国人民银行作为金融监管机关，积极探索改革监管制
度，引进国际通用的监管方式，推行了资产负债比例管理等
新制度。存款保险制度、危机处理和市场退出制度也在不断
的酝酿之中。中国人民银行把防范金融风险作为金融监管的
根本任务，监管的重点从合规性监管转为审慎性监管。在国
际金融业动荡的环境中，中国人民银行加强了金融监管的国
际交流与合作，积极防范和分散国际金融风险对我国的影响。
20
中国金融监管体制研究
中国人民银行正逐步成为真正的中央银行，其金融监管的权
威地位和职能得到逐步的加强。同时，同业自律和社会监督
等方面的监管渠道和组织先后成立，从而初步确立了以中央
银行为主导，社会监管、同业自律为补充的多方面监管体系。
二、我国金融监管体制变革过程的制度分析
作为由计划经济体制向市场经济体制过渡中的国家，中
国的金融监管体制的变革具有深刻的动因，其过程基本体现
了政府供给主导型的特征，而且制度的创新具有路径依赖性，
监管体制的变化与银行制度的创新是密不可分的。
l、制度创新的动因
制度安排之所以会被创新，是因为制度安排的获取收益
能力无法在现有的制度环境中获得，因而导致了一种新的制
度安排的形成或旧的制度安排的变更。
从我国的金融监管制度的历史沿革来看，金融监管制度
的创新是在中国经济体制改革背景下进行的。在计划经济体
制下，银行的作用定位于为经济发展，确切地说为经济优先
发展部门筹集资金。因为在中央高度集权的计划体制下】银
行部门都是完全国有的，其贷款的对象基本上是国有企业，
银行业的监管者就是政府经济发展的直接决策机构和执行机
构，银行的倒闭在人们心目中如同一个发生于遥远国度的童
话。这样，银行监管的目标并非维护银行业安全、高效、公
平竞争，甚至不把保护存款人利益作为监管的目标。进入由
计划经济向市场经济转轨时期，金融作为经济的一个重要组
成部分得到迅速而巨大的发展，同时就产生了对金融监管制
度创新的需求。经过十多年的金融体制改革，目前已初步形
成市场金融体制的基本框架，金融运作也逐步由计划运作转
向市场运作。多元化金融机构的设立和竞争，金融业务种类
的增加和范围的扩张，多种信用形式的采用和金融资产的多
样化，改变了计划体制下那种金融活动的轨迹。与此同时，
出现了金融风险增加和金融秩序混乱等问题。因此，计划体
制下的金融管理模式，如计划指标、行政命令等管理手段与
市场体制下的金融运作是格格不入的。
我国传统的金融制度建立的基础决定了它是高成本低效
率的，蕴含着内在的非均衡性。相对于整个经济体制改革的
进行，原有的金融制度安排(当然包含金融监管制度)及其
功能出现不适应性，客观上需要进行改革。建立中央银行制
度，使中国人民银行逐步成为真正的中央银行，加强其金融
监管的权威地位和职能。此项制度变迁的收益主要体现在中
央银行的金融宏观调控和金融监管能力的加强，乃至中央政
府的经济调控能力的加强上。
2、政府供给主导型变革方式
政府供给主导型变革方式用新制度经济学的观点来说就
是强制性制度变迁。金融监管的各个发展历程均无一例外地
带有强烈的政府行政推动和强制性变迁的色彩。虽然在一定
程度上和特定范围内也出现了非政府主体的需求引致性制度
变革方式，但它不足以左右变革的基本方向和方式。政府供
给主导型变革方式居于主体地位，这不仅体现在监管主体组
织结构的调整、中央银行制度的确立、国有商业银行制度的
确立等仍主要体现为政府主体自上而下的规划、组织、实施
和监控过程，还体现在即使非政府主体的制度创新需求也必
须获得政府部门的许可或批准才能得以满足．
处于经济高速增长的中国，制度不均衡现象是显而易见
的。就金融监管制度而言，制度创新不足的表现形式之一体
现在立法不足上，虽然《中国人民银行法》、《商业银行法》、
《保险法》等金融法规相继出台，但金融法律体系是不完整
的， Ⅸ证券法》、《信托法》等迟迟不能出来。应该说，市
场主体呼唤这些法律的出台，市场对制度创新有着强烈的需
求，但由于我国的制度创新主要由政府来提供，政府的出发
点与市场的需求有着明显的差别，政府干预经济的方式还明
显带着计划体制的痕迹。因此，在某些方面的制度建设进展
缓慢就是可以理解的了。
3、制度创新中的路径依赖性
中国金融监管体制研咒
制度创新中的路径依赖性指在制度变迁中，存在着一种
由于制度的出现导致效仿、依赖者增加的自我强化机制，这
种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，则其既定的方向会
在今后的发展中得到自我强化，既有可能进入良性的循环轨
道，也有可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至会被锁定在
一种无效率的状态中。
在经济转轨时期的金融监管制度的变迁同样具有路径依
赖性的特征，即原有监管制度往往会形成在该制度下的既得
利益集团，它们力图巩固现有制度，阻滞制度改革。或者即
使接受改革，也会力求使得变革向有利于巩固和扩大它们的
既得利益方向发展。一般而言，在偏离的路径上走得越远，
回到正确路径所需付出的成本就越高，这就是所谓的“积重
难反”。
就我国金融监管的发展来看，计划经济体制下的计划和
行政手段就具有制度路径依赖的特征。在高度集中的计划体
制下，中国人民银行是全国唯一的银行，承担着分配资金和
管理资金的任务，考核和检查银行工作的主要内容是计划的
完成情况和对上级部门指令的执行情况。随着金融体制的改
革，金融主体、金融业务、金融市场多元化，而对金融业的
管理仍然沿用着计划体制下的计划和行政管理模式，因为长
期的计划和行政管理模式已经形成了一种根深蒂固的观念和
一个既得利益集团。这种根深蒂圉的观念就是只有掌握了资
金的分配权和人事上的任命权，才可以对金融机构进行有效
的管理。而信贷资金的划块和分配、对金融机构市场进入和
退出的行政管理带给管理者的权力是相当大的，利益也是丰
厚的。在体制转轨时期，新的市场约束和管理体制没有建立
起来，传统的计划和行政管理手段在某一时期甚至有强化的
趋势。所以，要从观念上和实际管理上完全摆脱计划体制的
束缚还需要很长的一段时间。
第二节我国金融监管体制的现状
一、监管目标
多年以来，我国金融监管的目标主要强调宏观上的管制
与稳定，如1994年8月颁布的“金融机构管理规定”明确金
融监管的目的是： “为维护金融秩序的稳定，规范金融机构
管理，保障社会公众的合法权益”，侧重点在稳定和规范上。
我国金融监管的另一个重要目标是保证货币政策的实
施。“货币政策和金融监管是我国中央银行充分发挥宏观调
控职能的．两个轮子”，二者缺一不可。
二、监管主体及其分工
我国目前的金融监管主体是以中国人民银行为主导的高
度集中的金融监管体系。
我国对银行的监管是由中国人民银行统一进行的，中国
人民银行对各银行的金融业务、政策、法律、经营管理进行
全面检查监督。
作为金融监管的主管部门——中国人民银行自上而下按
行政区划设立了分支机构。在中国人民银行内部设置了银行
管理、非银行金融机构管理、保险管理、稽核监督部门、外
资金融机构管理和外汇管理等部门1，履行监管职责。部门之
间相互协调，形成强有力的外部监管机制。与此同时，各金
融机构的内部自我监督机构也逐步建立起来，一些外部社会
监督力量如审计师事务所、会计师事务所、新闻媒介、客户、
投资者对金融业的外部约束正逐步加强。
三、监管范围和内容
在过去以信贷计划为主的直接调控模式下，只要管住了
银行的现金投放和信贷规模，就基本完成了金融宏观调控的
任务，所以金融监管的主要对象是四大国有专业银行，监管
的主要内容是对货币信贷计划执行情况的合规性检查。
参见人民银行总行： 《金融监管分工原则*．
24
中国金融监管体制研究
随着金融体制改革的步伐，原专业银行向商业银行转变，
出现了一批新兴的股份制商业银行，外国商业银行在华开设
分支机构，与资本市场的迅速发展而来的是大量证券经营机
构的蓬勃发展。在这种情况下，原来的监管范围已不能适应
形势。从90年代开始，我国不光对商业银行，而且对保险公
司、证券公司、信托财务公司、基金公司等都普遍实行了监
管。
监管的内容也发生了重大变化，不光是检查金融机构业
务的合规性，更重要的是开始了从市场准入、业务合规性与
风险性到市场退出的全方位监管。实行银行业与证券业、信
托业、保险业的分业经营、分业管理，建立了与资产风险管
理相配套的审贷分离制度、贷款证制度、基本帐户管理制度、
资信评估办法等。
四、监营技术
我国现已初步建立了一个以中国人民银行监管为主，金
融机构自我约束、行业自律和社会公开监管有效配合、相互
支持的多层次、高效率的监管模式。1
第一层次是中国人民银行的监管。中国人民银行监管的
方式可以分为现场稽核舜口非现场稽核。
现场稽核是由中国人民银行指派监管人员到金融机构进
行实地检查。检查的内容主要是合规性稽核，即检查金融机
构的几项政策指标、信贷规模、固定资产贷款规模、资金拆
借情况和缴存款情况等。
非现场稽核是中国人民银行通过对被监督单位按要求报
送的有关经营管理活动状况的资料按一定程序进行整理分
析，从而判断它是否执行中央银行的金融方针政策，金融活
动是否稳健安全。我国中央银行的金融监管方式长期以现场
1参见蒋超良： 《总结成绩，提高认识，强化监管，切实防范和化解金融风险
继续维护深圳金融运行的良好秩序》， 《深圳金融》1997年第2期．
25
稽核为主，非现场稽核为辅。1995．年4月，中国人民银行颁
布了Ⅸ非现场稽核监督暂行规定》，全国各金融机构开始正
式向中国人民银行报送非现场监督报表，我国非现场监督进
入了全面起步和发展阶段。随着经济和技术的飞速发展，现
代计算机技术和电子通讯技术正在金融领域广泛运用，使得
非现场监督已由简单的报表报送稽核发展到一种运用现代科
技的监督手段。
第二个层次是金融机构的自我约束。即金融企业通过一
系列组织机构、岗位责任和操作规程，建立一个相互协调、
相互制约的内部控制系统，借以控制内部风险，提高经济效
益。
第三个层次是行业自律管理。在我国许多地方已成立了
各类金融机构同业公会，但就全国范围而言，行业自律要真
正发挥作用还需要一段时间。
第四个层次是社会监督。在我国已有独立执业的注册会
计师或会计师事务所按照公认的审计准则对金融企业的财务
报表的真实性、公允性进行审计，并提出审计报告。但除深
发展银行(系上市公司)需要定期向社会公布经审计的财务
报告外，我国所有其他金融机构尚无须接收会计师事务所的
例行审计。值得注意的是，资信评估在我国各地有健康发展
的势头，资信评估的结果具有比注册会计师审计报告更直观
的优势，更符合我国加强金融监管的要求。1
第三节我国现行金融监管体制的问题
一、金融监管目标设置不完善
多年以来，我国过于强调宏观上的管制与稳定，对金融
机构的合理竞争与运行效率没有予以足够的重视。随着我国
1参见蒋超良：《加强金融监管，改进金融服务，促进深圳经济持续、快速一健
康发展》，《深圳金融》1998年第一期．
26
中国金融监管体制研究
金融市场机制、商业银行体系以及资本市场的迅速发展，金
融机构的风险日益增加，允许金融机构破产和倒闭势在必行。
因此r保护存款人利益，督促金融机构尤其是四大国有商业
银行的稳健经营，维护高效率、富于竞争性的金融体系应在
监管目标中占有重要的位置。虽然在人行法和商业银行法中
也指出了上述目标，但各级监管机关的监管意识还有待转变。
二、中国人民银行还缺乏相对独立性，权威性不够
我国经济处于体制转轨时期，央行在执行政策时难免带
有{日模式的影子，容易采用行政命令加以解决。监管目标与
地方经济发展存在一定的矛盾，央行无法摆脱各种政府力量
的干预，导致监管乏力。
三、中国人民银行监管的组织体系不合理
首先，人民银行按行政区划设置，理论界对其弊端已经
得到共识。弊端之一是监管工作容易受到地方政府的干预。
目前地方政府对基层人民银行的人事任免仍有较多的参与甚
至起决定作用，而且基建、子女入学、家庭成员就业等诸多
问题都要依靠地方解决，基层人行行长不可能将来都去总行，
退休后还要由地方来安排。这些足以使“依法监管”的力度
大打折扣，对各种违规行为的监管只能避重就轻。弊端之二
是不利于对商业银行的监管。因为目前许多商业银行特别是
其它股份制商业银行的分支机构是按经济区划设置，管理体
制基本上也按经济区划进行。四大国有商业银行也开始按照
经济效益的原则来调整其分支机构的设置。例如，交通银行
北京分行管辖着北京、河北和内蒙古地区的交通银行分支机
构，而按人民银行的监管分工，河北和内蒙古地区内的交通
银行分支机构应归属当地人民银行监管1。由此而造成金融监
管分工上的不协调和监管效率的降低。因此，人民银行理当
‘参见王兆星： 《金融监管分x--t苯制的建立要科学和高敷Ⅺ， 《金融研究报告*卯
牟第1 5期．
27
根据商业银行的设置来考虑其机构设置问题。
其次，日常管理部门和稽核监督部门都在加强和扩大监
管的内容扣方式，具体来说，最初人民银行总行设置银行管
理司、非银行管理司和外资金融机构管理司，负责金融业的
“市场准入”，设置稽核监督局，负责金融业的“业务监控”。
目前这种体制表现出的弊端就是：(1)、人民银行多头对外，
重复检查现象日益突出，降低金融监管的有效性。按照原来
的分工，稽核部门负责对金融机构日常业务活动进行常规检
查，但现在其它部门也开始对金融机构的日常业务活动进行
现场检查。(2)、人民银行内部职能重叠，稽核部门与其它
业务部f1之问不能有效协调，信息共享。
此外，目前人民银行的监管还存在无人监管的“真空地
带”，包括各金融机构的总行直属营业机构、各种股金会、
金融服务社、投资公司、企业内部银行、各种结算中心、金
融机构的一些业务代理机构等。对国有商业银行省分行、省
会城市分行、计划单列市分行的监管存在监管分工不明确，
责任不清楚的问题。
四、我国金融监管的主要对象一商业银行存在的问题
1、国有专业银行向商业银行转变进度缓慢。
首先，原国有专业银行产权制度改革缓·陧，所有权主体
不明确，经营权也难以落实。其次，银行要承担国家宏观调
控的部分责任和义务。再次，长期以来形成的四大专业银行
垄断局面很难打破，无法形成竞争性金融机制．最后，银行
内部机制，用人制度和分配制度没有大的突破，影响其商业
化进程。．
2、商业银行内部风险控制机制不健全，内控制度薄弱．
商业银行在利益动机的推动下，有扩张信贷的动力，但
缺乏建立在市场经济基础上的风险约束。
3、商业银行资本金不足，资产质量低下。
从“巴赛尔协议》有关资本充足性规定来看，我国银行
的资本状况均有待改善。我国银行资本金的补充渠道相当狭
中国金融监管体制研究
窄。我国银行资产质量低下，贷款呆帐比例高。
4、目前我国银行体系存在异乎寻常高的系统性风险生成机
制。首先，我国银行风险与国家风险是高度统一的，这种将
风险因素高度集中于国家的现状是系统性金融风险存在和扩
张的制度性因素。此外，我国国有独资商业银行的呆坏帐严
重，这是可能引发债务清偿危机的隐患。大部分呆坏帐来自
于国有企业。国有企业改革的相对滞后使得目前的呆坏帐比
率短期内不可能有大的改观，更为严重的是，目前国有商业
银行不但要承担庞大的存量呆帐，而且出于种种压力还要继
续为那些管理不善、市场竞争力不强、扭亏无望的国有企业
注入资金。这就在不断复制呆帐，一种流量的呆帐。它比存
量的采帐更可怕。因为它不但无助于化解银行的风险，反而
会鲸食我们为此而作出的全部努力，直至把整个银行体系推
向崩溃的深渊。
五、银行危机管理和市场退出问题
监管本身不能也不应保证不出现银行倒闭。实际上，在
市场经济中，倒闭是资源配置机制的一个必要组成部分。长
期以来，我国银行不必考虑其停业甚至倒闭问题，因而缺乏
市场危机管理和市场退出制度。但随着我国商业银行体系的
建立，银行问竞争的加剧，市场风险的增加，监管标准趋于
国际化，建立危机管理和市场退出制度是势在必行的。前些
年，就算银行早已资不抵债，但没有人包括银行的管理者相
信银行会倒闭，因为连国家都没有相关的处理措施，国家一
定会出来承担一切损失。所以人民银行必须制定出处理有问
题银行的适当安排，这至少有两个作用：一是向银行币口社会
发出信号，国家对出现危机的银行将依法办事，允许其倒闭，
不再无原则地保护下去；二是未雨绸缪，尽早做好打算，避
免措手不及。
六、正式规则的影响
正式规则指人们有意识创造的一系列政蒹法则，包括政
治规则、经济规则、契约以及由这一系列规则构成的一种等
级结构。
著名经济学家米勒说，中国需要的不是更多的经济学，
而是更多的法律。市场经济是一种法制经济，正式的规则可
以降低信息成本和监督成本。而我国金融监管体制改革面临
的一大问题就是法律体系的不全和法律实施机制的软化。一
方面，虽然也出台了不少有关监管的制度法规，但总的看来
还不够，而且对某些问题，现有的制度法规并没有作出明确
的解释，比如银行的市场退出。另一方面是制度实施机制的
软化。诺思有一句名言，几乎任何一套规则都好于无规则。
如果一套规则形同虚设，那么我们还能否说这套规则好于无
规则呢?我们要建立与市场经济相适应的金融监管制度并不
难，问题在于制度实施的程度。中国人的权力观、人情观往
往使一些制度软化。中国人在实施制度时还喜欢讲灵活性、
弹性、例外等等。所以许多金融监管措施看起来很好，但在
实施的过程中就走样了。地方政府可以干预人民银行的决策，
商业银行违规了可以找关系说情，于是该处罚的也不处罚了，
不该设的机构也就设了，不该做的业务也就作了，最多是下
不为例．长此以往，人民银行金融监管的有效性又从何谈起?
七、金融监管中的信息不对称
我国的监管体系大致是：人民银行总行——人民银行分
支机构——金融机构——金融机构的分支机构，信息呈金字
塔形，逐步减少和失真。实际中表现为人民银行不了解商业
银行具体运做情况，总行不了解分行政策执行的具体情况。
信息不对称是人民银行实施有效监管的一大障碍，也妨碍了
金融机构建立有效的内控机制。因此，必须建立有效的金融
机构信息披露制度，这将有利于金融机构加强自身的管理，
降低监管机关的信息成本，提高监管效率．
第四节加强金融监管所遇到的外部制度困境
上一节中提到的种种问题是在金融监管中直接反映出来
中国金融监管体制研究
的，然而要解决这些问题又远非一个中央银行能办到的。如
同当前中国经济体制中的其他问题，金融监管体制的问题往
往要在监管之外去寻求更深刻的原因。一个国家的经济如同
一个人的身体，由许多器官构成一个完整的健康的肌体。一
个器官出毛病，整个身体都不会舒服，而这个器官的毛病则
可能是由其他器官的缺陷造成的。中国金融监管体制的问题
在某种意义上讲已经不是单纯的监管法规不健全、机构设置
不合理、监管独立性不够的问题，而是整个国家经济和政治
问题在金融监管领域的一个体现，正所谓“冰山一角”。下
面作者将试图探究中国金融监管所遇到的外部制度困境。
一、企业的改革步履维艰
目前国有企业改革与银行改革缠绕在一起，相互牵扯．国
有企业普遍高负债经营，不仅存量高，增量也在不断上升，
许多企业不但无力还债，而且根本就是躺在银行廉价的贷款
上苟延残喘。这意味着国有企业象一个“黑洞”，不断吸纳
银行资金，使银行资产质量恶化。而人民银行对国企改革无
力进行过多的干预，影响金融秩序稳定的一个核心变量一企
业经营状况基本上无法控制．一旦国企犬面积破产，银行体
系必将濒临崩溃的边沿。
二、政府对经济的行政干预
中国改革的初始条件是高度集权的计划经济体制，它在
社会权力结构和力量对比中的一个重要特征就在于资源配置
的权力和政治力量高度集中于中央政府。在体制转轨时期，
新的市场经济体制尚未建立，中央政府理所当然地主导着经
济改革的进程．而且在旧的计划经济体制下的既得利益部门
决不会轻易放弃其干预经济的权力，甚至有从地下走向公开
的趋势．政府要对地方经济的发展负责，其出发点往往带有
浓厚的地方主义色彩，急功近利，常常忽视了风险。这与人
民银行维护金融稳定、防范金融风险的出发点是背道而驰的。
最典型的例子就是地方政府以各种直接或间接的方式要求银
行提供违背银行利益的贷款．人民银行的监管受到各级政府
部门的制约，监管机构要花很大的代价协调同政府之间的摩
擦，结果往往是双方讨价还价，大事化小，内部通报，下不
为例。这些必然严重削弱人民银行监管的独立性扣权威性。
更不要说个别政府官员腐败；为私利而强行干预人民银行的
依法监管。从这个角度讲，监管的问题乃至中国的金融改革
都决非简单的经济问题，而是一个政治问题．
三，中国没有建立有效的法律制度
在中国历史上，司法系统从来没有从政治体制中独立出
来，它一直是为大一统的中央集权体制服务的。官僚可以凌
驾于法律之上。在计划经济体制下长期盛行的是“人治经济”
(行政首长的权力经济、意志经济、审批经济)1，而我们要
建立的市场经济必须是法制经济，它强调市场行为是法律行
为，排除行政权力、首长意志对市场经济的非法干预。中国
在市场化改革的进程中能否建立有效的法律制度是中国能否
建立社会主义市场经济的基本制度前提之一。但现在出现的
一些自称“依法办理”，其所依之“法”，不过是按其部门
或首长意志，为扩大部f]权力，任意收回或剥夺公民和法人
的合法权利，而自订的规章制度。这种人治底下的“法制”
愈加强，离民主的法治愈远，其对于市场经济的干扰损害，
更甚于单纯人治的个案侵权行为，因为它是盖上了国家意志
的图章的立法侵权行为．因此市场经济不只是“法制经济”，
而应该是“法治经济”．人治现象在金融监管中体现为人民
银行对商业银行不能依法监管，商业银行对企业的合法债权
无法得到法律的有效保护。笔者曾接触过许多诉诸法律的信
贷案例，无一例外地都是银行打赢了官司追不回钱。所谓的
“贷款保证”基本上形同虚设，而大部分抵押物品通过法庭
的所谓“拍卖”后则几乎收不回什么钱．这种低效，不公正、
不公开的法律制度严重影响了银行的信贷资产质量和监管部
门的依法监管，而这些对人民银行来说也是不可控的。
参见卢现祥： 《西方新制度经济学》，i996年
32
中国金融监管体制研究
第四部分完善我国金融监管体制的构想
写到这里，笔者深感彻底改变我国金融监管现状的前景
不容乐观。正如前面所分析的，若干外部制度问题严重地制
约了人民银行改善金融监管的大环境，而这些问题可能是最
根本的，也是最致命的。这些问题不再是单纯的金融问题和
经济问题，还是政治问题，问题的解决已经远远超出人民银
行能力的范围。这样说的目的决不是为人民银行金融监管的
不力开脱责任，也不是说人民银行在强化金融监管方面就无
所作为。虽然外部条件不理想，但人民银行还是要做自己力
所能及的事情。事情发展的趋势可能先是人民银行进一步完
善自己的监管体制，监管状况有所改善，然后外部配套措施
逐步跟上，促使金融监管的效率有更大的提高。所以对于改
变我国金融监管现状要有一个清醒的认识，这可能将是一个
长期不懈努力的过程。下面提出完善我国金融监管体制的一
些看法。
第一节确立科学完善的金融监管目标
我国金融监管的目标体系应包括四个方面的内容：保障
金融机构的稳健经营，保护存款人的合法利益，维护金融业
的竞争与效率，保持银行活动与央行货币政策的一致性。
一、保障金融机构的稳健经营
金融机构的稳健经营是整个金融体系和经济体系稳定的
核心，所以保障金融机构的稳健经营是世界各国金融监管当
局的首要任务，我国也不例外。稳健包括稳定和健全两个方
面，人民银行在强调金融机构稳定的同时，还要推动金融机
构健全其经营管理体制，增强其抵御风险的能力。体制健全
了，经营才可能稳定。
二、保护存款人的合法利益
我国广大存款人对国家高度信任，对银行高度信任，这
种信任是银行乃至我国金融体系抵抗风险的坚强后盾。这次
的东南亚金融危机表明公众的信心可能是抵抗外来冲击的关
键。在我国存款人基本未受过损失，没有存款保险制度的情
况下，我们更应一方面严密监管银行，督促其稳健经营，确
保其资金运行安全，另一方面改善金融服务的质量，切实维
护存款人的利益，维护银行在存款人心目中的地位。“顾客
至上⋯顾客永远是对的”的理念要深入人心。
三、促进金融机构的公平有效竞争
金融机构好比是赛场上的运动员，人民银行是裁判员，裁判
员的职责不是代替运动员比赛，也不是要运动员吃走锅饭，
而是制定和维护赛场秩序，让运动员发挥出最好的成绩。因
此监管的目标一是要防止出现金融垄断，鼓励金融竞争，二
是要防止出现过度竞争和盲目竞争，因为过度盲目竞争可能
引起金融机构的经营行为扭曲，增大金融风险。
四、保持银行活动与央行货币政策的一致性
货币政策和财政政策是政府对经济进行宏观调控的两大
重要工具，货币政策同时又是人民银行进行金融调控的主要
手段。人民银行同时肩负着金融调控和金融监管两大职能，
这两大职能虽然不同，但又是密切相关的。货币政策要为金
融监管创造有利的大环境，金融监管也要督促银行的活动与
货币政策保持一致。
第二节理顺金融监管的组织体系
中国人民银行是我国金融监管的主体，能否理顺人民银
行内部的组织体系以及人民银行与政府的关系决定了人民银
行能否对银行实施有效的监管。
一、监管模式的选择
由于我国一直是由中国人民银行实施金融监督管理，人
中国金融监管体制研究
民银行执行金融监管具有无可比拟的优越性，而且我国历史
上有中央集权的一贯传统，因此我们仍将选择相对集中的单
一金融监管体制，把对银行的金融监管权限主要集中于中国
人民银行。在体制转轨时期，人民银行一家代表政府主权监
督管理金融，可以有效地防止政策之间的力量内耗。
二，理顺人民银,15-的内部管理体制
理顺人民银行的内部管理体制可以从三个方面来着手：
一是改革内部职能部门的分工，二是变按行政区划设置分支
机构为按经济区划设置分支机构，三是加强对监管人员的管
理。’
目前人民银行内部各个职能部门之间监管职能虽然有着
比较明确的分工1，但弊端也是明显的，具体的分析见本文第
三部分第三节。事实上，金融监管的“市场准入”和“业务
监控”两个环节是相互联系，不可分割的。按照金融监管一
体化的原则对目前监管体制可作如下改革： (1)将现有的业
务稽核部门和市场准入部门有机结合，按照金融机构的类别
根据分业管理的要求设立几个独立的部门，如银行业监督管
理司、保险业监督管理司、非银行金融业监督管理司、外资
’金融业监督管理司，将该类机构的行政管理、稽核、日常监
督、控制等全部监管工作统一在一起。(2)在中央可成立一
个金融监督管理委员会，负责领导和协调各部门有关的监管
工作。在各级分行可成立一个以行长为首的金融管理委员会，
成员包括各类机构监管的负责人，强化信息沟通，统一工作
部署，协调矛盾，充分协作。
对我国金融监管体系按行政区划设置的弊端人们已经取
得了共识。虽然早在几年前，就曾提出人民银行按经济区域
设置分支机构是改革的大方向，但来自各方面的阻力很大，
1关于人行各职能部门之间的分工可参看人民银行丈件《金融监管工作分工原
则》．
35
尤其是地方政府，谁都不想失去_个既能够与中央银行保持
联系又可安置大量干部的机构。现在这项改革已经逐步开始
实施，从明年起人民银行按经济区域设置九个大区行。目前
已有五家大区行挂牌行使金融监管职能。人民银行按经济区
划调整分支机构的设置是淡化地方政府干预，提高金融监管
效率的重要改革举措。
最后，分支机构的金融监管人员是监管的一线力量，强
化对金融监管人员的管理也是提高监管效率的一个重要方
面。一是要监管人员有权，即树立监管人员的权威地位，监
管人员有权对金融机构的经营情况进行检查，作出判断并要
求金融机构更改或作出解释。二是监管人员有责任，即监管
人员对所监管的金融机构的出现的违规行为或资产质量恶化
要及时发现并上报，如果由于包庇而出现问题，监管人员要
承担责任。三是保障监管人员的利益，监管人员的报酬不可
能象企业一样和效益挂钩，只能采取”高薪养廉”的方式。如
果经济利益跟不上，监管人员的积极性是无从谈起的．四是
对监管人员的监管，”没有制约的权力就意味着腐败”，这是
制约监管人员的权力，防止腐败的最重要的手段。人民银行
的纪检部门要承担对一线监管人员的监察工作，对违法违纪
行为要严惩不贷，这才可能保持监管人员的廉洁奉公。
三、理顺人民银行与政府的关系
人民银行在与政府的关系方面具有何种相对独立性，相
对独立性的强弱及其采取的形式，决定了人民银行在政府中
的地位和作用，直接影响着人民银行监管职能的发挥。人民
银行保持相对独立性，独立但不孤立。一方面，人民银行要
为政府服务，而不能完全独立于政府不受其约束，也不能凌
驾于政府机构之上。另一方面，人民银行要遵从经济发展的
客观规律和货币信用规律，独立地制定和执行其政策，对政
府的超经济行为起到制约作用。
中国金融监管体制研究
第三节建设多层次的金融监管体系
一般而言，一个完善的金融监管体系至少有四个层次，
或者说金融业的安全稳健运行需要依靠四种约束力量。一是
监管当局的金融监管；二是金融机构的内控制度；三是金融
同业自律；四是金融服务的市场约束。在我国，以人民银行
目前的监管力量，要独自承担对全国众多金融机构的监管任
务是非常困难的，而且仅从人民银行的角度出发，有些问题
不易发现或者不便于解决。因此发挥其他三种约束力量对金
融机构的监督作用是非常必要的，事实证明也是非常有效的。
一、建立健全金融机构内部控制机制
由于人民银行与金融机构之间的信息不对称、人民银行
对金融机构的违规行为处罚不力、监管人员缺乏有效的激励
等原因，人民银行要从外部对金融机构实施及时的有效的监
管是很难的，各种监管措施往往是治标不治本，流于形式。
这就好比一个人生了病，如果他瞒着医生，或者不配合治疗，
那么这病肯定是难以治好的。如果治好了后又不注意防护，
那么这病还会不断地复发。所以目前提高监管效率、防范金
融风险的一个重要手段是督促金融机构建立健全严密的内部
控制制度。
内部控制是一种动态性的机制，注重的是一种业务动作
过程中环环相扣、相互监督的动态制约。健全的内部控制机
制内容包括：组织机构控制、人员素质控制、授权授信控制、
职务分离控制、内部审计控制、法制制度控制。目前采取的
措施主要有： (1)金融机构建立监事会、资产风险管理委员
会等风险控制机构；(2)强化金融机构法人系统自身的内部
管理，各金融机构总部要加强对其分支机构的监督、检查和
稽核，建立有效的监督制约机制，提高内部管理水平； (3)
强化资产风险管理，对贷款和投资项目决策控制； (4)对部
门的严格授权授信，加强内部稽核部门的监控和检查评价。
应该说，内部控制主要是金融机构的企业行为，但正如
在第一部分第一节中分析金融监管的必要性所说，人民银行
的监管是非常必要的。它的职责就是确定金融机构内部控制
的指导原则、对金融机构内部控制进行稽核监督和评价、组
织研究金融机构内部控制的理论和实践问题。
二，发挥行业自律组织的监督作用
行业自律作为一种自我约束机制是增强金融业安全稳定
性的重要手段之一。在我国，金融行业的自律纽织无论从数
量上还是作用的发挥上都处于一个初级阶段。金融机构之间
的竞争在缺乏监管和约束的情况下经常愈演愈烈，成为恶性
竞争。因此，加快成立各地区银行行业同业自律组织，同业
组织承担较少的监管功能，更多地加强本行业联系和合作，
订立清算、行业内交易和联系、职业道德准则、反不正当竞
争等协议实现本行业的公平有序竞争，发挥其自律作用。
三、建立市场约束1
金融业的市场约束指的是通过收集、评价和发布金融机
构的经营和信用信息来影响其市场份额，以促使金融机构提
高资产质量，维持稳健运行。其本质是由金融机构的市场和
客户来约束其经营行为，而公众充分了解金融机构的状况并
作出自己的选择是市场约束机制有效运行的关键环节。为了
尽可能让社会公众获得和了解金融机构的经营状况，就需要
建立信息传递机制，这种机制可以由四部分组成：一是对金
融机构的信用评级；二是对金融机构的外部审计；三是上市
金融机构的信息披露；四是新闻媒体报道和社会舆论监督。
对金融机构的信用评级是市场约束机制中最重要和最具
普遍意义的。由专业的资信评估机构(例如美国的穆迪和标
准普尔公司)来对金融机构的信用水平、资产状况、经营业
绩作一个客观的标准的评估，可以帮助存款者、贷款者和投
资者了解金融机构的运营状况并作出理性的选择，从而影响
金融机构的市场份额。资信评估还为金融监管当局提供信息，
参见蒋超良： 《建立市场约束．完善金融监菅》
38
中国金融监管体制研究
一旦某金融机构的信用级别降到某一低水平区问，监管当局
则可以据此对它实施重点监管。目前，我国金融资信评估机
构的组建工作刚刚起步。我国金融业的总规模大，区域性强，
至少需要3-5家综合性的金融资信评估机构。如何保证评估
机构的评估公正、公平、具有权威将是一个难题，关系到资
信评估能否在我国推广开来。在最初的一段时间里，金融资
信评估机构应置于人民银行的监管之下。一方面是有了人民
银行的支持，评估机构才可能开展业务，其评估结果才能具
有一定的权威性。另一方面，作为新生事物，资信评估对金
融市场的影响很难确定，而且评估行为很难不受利益主体的
干扰，因此人民银行要对评估过程和评估结果加以审查。但
是，从长远来看，资信评估机构可以和人民银行保持密切关
系，但不能变成人民银行的一个部门。资信评估机构只有保
持高度的独立性才可能作出公正的评判。
其次，从两方面来加强对金融机构的审计。一方面是人
民银行与国家审计部门分工协作。Ⅸ审计法》授权国家审计
机关对“国有金融机构的财务收支”进行审计。因gk,A．民银
行与审计机关要建立日常的联系制度，联合对国有金融机构
进行审计和稽核，避免多头监管和政出多门。另一方面是发
展外部审计制度，要求金融机构聘请一家经过人民银行批准
认可的会计师事务所进行常年审计。理论上，外部会计师审
计的公正、独立、标准化、专业化可以弥补人民银行稽核的
单一性之不足。但要达到这一步还需要进一步规范会计师事
务所市场，提高金融机构和人民银行对此的认识。
对上市金融机构的信息披露也是市场约束的重要部分。
虽然目前商业银行中只有深圳发展银行上市，上海浦东发展
银行的上市工作也在筹备之中，但长远来看，股份制商业银
行的上市只是一个时间的问题。股票市场具有较高的透明度，
对上市公司信息披露的要求也很高，股票的价格更是综合反
映公众对上市公司长远发展状况的预期，因此证券市场对上
市金融机构将形成强有力的市场约束。
39
最后，新闻媒介对金融机构的信息披露，社会公众对金
融机构的舆论监督具有广泛性，直接影响到金融机构的公共
形象和公众对其的信心，也具有很强的约束力。
第四节完善金融监管措施
人民银行作为主要的监管机关，要运用各种手段对银行
的一切业务活动进行监督管理。银行从市场进入到最后的市
场退出的全部行为都应处于人民银行的监管之下。因此，人
民银行的金融监管内容很多，包括市场进入、机构变更、业
务状况、风险管理、从业人员管理、危机管理和市场退出等
等内容。下面主要就后面三个内容讨论如何完善我国的金融
监管措施。
一、强化风险管理
银行业务的本质决定了它将承担各种类型的风险，为了
确保银行管理人员能认识、监测与控制银行业务的内在风险，
监管者起着关键的作用。因此，风险监管已经成为有效银行
监管内容的一个重要部分， “监管程序的一个重要部分是监
管者有权制定和利用审慎法规的要求来控制风险，其中包括
资本充足率、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等方
面。”1我国银行业已全面开展风险监管，逐步向国际惯例靠
拢，但同时也应考虑如何建立符合我国国情的风险监管体系。
银行的风险管理要从内部管理与外部监督两方面来进
行。首先是银行风险的内部管理与控制．商业银行的风险管
理体系要包括完善的风险管理政策与措施，董事会和经营管
理班子的及时检查，明确的风险上限和操作授权，有效的风
险识别、评估、监测和控制系统，全面的风险控制系统。人
民银行则通过以下途径来控制和降低银行风险：监督商业银
行建立和实施完善的风险管理政策和措施，并确信这一系统
参见巳塞尔银行监管委员会： Ⅸ有效银行监管的核心原则》，1997年9月
40
中国金融监管体制研究
已有效发挥作用；通过科学的非现场监测系统和高效的现场
检查，尽可能早地监测和识别有问题银行和高风险领域，并
运用风险目标监管系统对风险进行全面、准确的评估和确认：
及时采取有效的监管行动，尽快控制和化解商业银行的风险，
防止风险的继续恶化和蔓延。
风险管理就内容而言有两大体系，一是针对信用风险的
监管体系，二是针对市场风险的监管体系。信用风险管理的
内容包括1： (1)信用审批标准和信用监测程序。人民银行
必须保证银行的信贷和投资职能客观并建立在稳健原则的基
础之上，1而银行也必须具有完善的、用于持续监测信贷关系
的程序。(2)对资产质量和贷款损失准备金充足性的评估。
(3)人民银行制定审慎限额，以限制银行对单一借款人和相
关借款人群体的风险暴露或其他重大风险暴露。实施市场风
险监管能有效提高银行防范和克服风险的能力，尤其对混业
经营的银行是如此。我国现阶段虽然实行分业经营，但银行
的资产品种并不单一，国债价格、；r-率和利率的变动将对银
行资产造成市场风险，而且从长远来看，混业经营是发展趋
势。
二、建立存款保险制度，解决金融机构的市场退出
在我国现行金融监管实践中，普遍存在着重审批，轻管
理；重“准入”，轻“退出”．即往往重视机构的审批和设
立，而忽视对经营管理不善、效率低下、亏损严重甚至事实
上已经破产的金融机构的处理。在我国经济金融转轨时期，
金融风险在不同程度地积聚，金融机构发生危机已不再是“抽
象”问题，深圳金威信用社、中农信、中银信就是活生生的
例子，而最近关闭的海南发展银行和中国新技术创业有限公
司、广东省国际信托投资公司更是再一次敲响警钟。因此，
建立一套适合我国国情的危机处理制度是非常迫切的。
首先是要健全我国金融机构市场退出的法律制度。市场
参见巴塞尔银行监管委员套：《有效银行监管的核心原则*．1 997年9月
41
经济的客观规律决定了有市场进入就有市场退出。《商业银
行法》、《保险法》、《破产法》、《民事诉讼法》、《公
司法》对金融机构的市场退出问题做了原则规定，人民银行
《关于防范和处置金融机构支付风险暂行办法》又具体化了
一些，其重点在于防范，对出现危机的金融机构的资金援助、
接管、终止、兼并、破产、清算、拍卖等具体程序则没有做
明确的规定，缺乏可操作性．因此，应进一步完善法律法规，
明确处理的具体程序和措施，包括如何对接管的金融机构进
行整顿、改组，是否有必要发放临时贷款、进行资金援助等，
要具有可操作性。
其次，解决金融机构的市场退出问题，相应的配套措施
中最重要的一条就是要建立存款保险制度。对于金融监管当
局来说，建立存款保险制度的意义不仅在于它能够将金融机
构倒闭造成的社会代价降低到最小的限度，而且还在于它的
存在为监管当局严格履行职责，盛要时采取果断措施消除后
顾之忧。因此，存款保险制度在国外被称为金融监督管理的
第二道防线。
建立我国存款保险制度应坚持以下几条原则： (1)、妊
须由中国人民银行来举办存款保险机构．这样既可以保持金
融监管的高度集中统一，避免监管机构的多头重叠，又可以
发挥存款保险制度的事先检查和筝后监督作用。(2)、所有
存款式金融机构必须强制投保。(3)、根据我国金融资产风
险高、企业潜亏大、金融机构自由资本少的情况，我国的存
款保险费率总体水平必须较发达国家为高。同时，在金融机
构评级制度建立后，应按照金融机构信用等级差异、投保存
款种类不同实行差别保险费率制度。(4)、规定存款保险最
高赔偿限额。鉴于我国中小金融机构风险较大而抗御危机的
能力较弱的实际，当务之急是建立面向中小金融机构的存款
保护体系。
三、加强对银行从业人员的管理’
对银行从业人员管理的必要性源于银行所面临的操作风
42
中国金融监管体制研究
险，最重大的操作风险在于内部控制机制及公司治理机制的
失效。这种失效状态可能因为失误、欺诈、未能及时作出反
映而导致银行的利益受到损失，如银行交易员、信贷员、其
他工作人员越权或从事职业道德不允许的或风险过高的业
务。例如，1 995年2月，霸菱银行新加坡分行的尼克·利森
在衍生金融交易中越权操作，损失7．9亿美元，使霸菱银行
这个百年老行被荷兰银行收购；199 5年9月，日本大和银行
由于其纽约分行负责人井口俊荚所进行的未经授权的债券交
易，招致11亿美元的损失；而国内商业银行经理人员违规放
贷、帐外经营造成巨大损失的案例也随处可见。
就内部控制机制而言，商业银行要严格界定人员的职责，严
格执行审贷分离的原则，贷款审批的权限分离，严格采用双
人原则(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人
签字)。这类措施还必须有内部审计职能进行补充，通过内
部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有
效性和效率。就激励机制而言，如何评价一个银行经理人员
的业绩并把报酬和业绩结合起来是最关键的，也是最困难的。
借鉴西方经济学家的研究成果，我们可以从几个方面来考查
其业绩，一是使用其他经理人的业绩，即”相对业绩比较”，
但这要求经理面对的外部环境相似；二是将同一代理人过去
的业绩作为标准，因为过去的业绩包含有用的信息量；三是
选些客观的评价标准，这三方面单独使用都有局限性，综合
起来可能会比较客观．
第五节改进金融监管的技术方法
一、建立风险监测体系，实施超前监管和差别监管
在确保监管报表统计口径的一致性和金融机构报送数据
的及时性、准确性的前提下，风险监测由指标考核、违规信
号报警逐步达到对变化趋势进行预测分析和建立早期预警机
制。金融风险监测预警系统应包括风险识别、风险监测和风
43
险度量。根据风险的轻重缓急程度，把预警信号分为前期、
中期和紧急预警三种，以提高发现问题的准确性和及时性。
同时，根据各金融机构的不同现状，如规模、效益、布
局和发展潜力等情况进行分类，建立不同的监管指标体系，
执行不同的监管指标，实行差别监管。这样做一是有利于在
大量的金融机构中及时发现和预警某些异常变动的因素，有
针对性地采取监管措施；二是有利于非现场监管和现场监管
的有机配合；三是有利于确定监管重点，提高金融监管的效
率。
二、完善金融法规体系，依法实施监管
健全的金融法规是金融监管机关加强监管的前提和基
础，也是金融监督管理规范化最根本的保证。金融监管本质
上是法制管理，金融监管当局只有依法实施监管，才能保证
监督管理的权威性、严肃性、强制性，持续性和统一性。首
先是要完善法规体系，制定一系列对现在还没有明确法规规
范的金融机构的管理办法，如信托投资公司、中资境外金融
机构、典当行、保险经纪人等，制定一系列对特殊项司的规
定，如储蓄管理、现金管理、民问借贷、担保贷款、关闭金
融机构等。其次是硬化现有法规的实施机制，加大对违规的
处罚力度，排除各方面的干扰，少一点弹性和灵活性，真正
作到“法治”而不是“人治”，执法人员要有“硬骨头”。
“下不为例”的结果只会是下面的例子越来越多。
三、确定金融机构信息的统一标准，建立网络和监管数据库
前面分析中多次提到降低人民银行监管效率的一个重要
因素是信息披露，即信息的不标准化、收集信息困难、分析
处理信息的不及时等。假定其它条件短期内无法改变，那么
从技术上实现监管信息的标准化和网络化将极大地提高监管
效率．
首先，人民银行应确保金融机构根据统一的会计准则和
做法采提供完备的记录，保证信息的准确性，从而使监管者
能真正公正地了解银行的财务状况和赢利水平。人民银行制
中国金融监管体制研究
定的标准不要朝令夕改，使金融机构无所适从。
其次，在金融机构与人民银行之间建立计算机网络，通
过网络来传递信息。这样，人民银行可以随时查看金融机构
的各项监管指标，迅速准确地了解全面的情况。这将使人民
银行收集信息的成本大大降低。
最后，建立监管信息数据库，包括一个金融机构从开业
到现在的运营记录、机构的分布、金融机构高级管理人员的
任职资格档案等等，作到有据可查，疏而不漏。
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中国金融监管体制研究
作者： 姚玲玲
学位授予单位： 华中师范大学
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5. 杨邦国 股份合作制及其有关实践问题研究[学位论文]1998
6. 杨长青 反失业论-中国城镇失业问题研究[学位论文]1998
7. 刘仲初 政府费收问题研究[学位论文]1998
8. 王庆辉 中国证券商的角色定位[学位论文]1998
9. 吴俊 浅论湖北乡镇企业"二次创业"[学位论文]1998
10. 江向东 论科技期刊如何面向市场经济[学位论文]1998