ParK's 論文后花園

西南财经大学
硕士学位论文
我国农村公共产品供给体制与农民负担问题研究
姓名：王勇刚
申请学位级别：硕士
专业：西方经济学
指导教师：刘成玉
20041201
内容摘要
一、本文的主要淹容
第一章导论
农村公共产品，怒指在农村遗域范围内私入不憨蘧供的、买有{≥
排他性、非竞争性的社会产品。公共产品可分为纯公共产品和准公共
产品两类。丧树公共产品一黢盎致蔚鬣社区提供，捷供者不以遥求缀
济效益为目的，而按补偿成本的原则收费，向公众提供。其最终目的
是提高农村社会的整体福翻承平，并营造受好豹社会环装。
作为全社会关注的一个热点问题，农民负担问题出现在80年代
中后麓以后。警嚣的农民负罄淘题蒎然是一个十分突蹬豹季±会经济蔺
题，要想从根本上解决这一问题，任务还十分艰巨。农民负摁有着深
掬的肉涵，它溉是一个客蕊藏跨，也其有主蕊将注；虢有量静瓶定毪，
也具有质的内涵：不仅具有经济属性，而且具有政治属性。我国农民
静负黧共有毛重。
第二章讴方经济学关于公共产品及其供给的～般理论
秘方经济攀公共产品一般理论谈为，公共产鑫有效彳盐绘豹关篷袭
于消费者按公共产品消费中边际效用水平真实地表示公共产品的需
求，献嚣籀应妻垂承鲞公关产菇翡残本。然两，这也歪楚公共产品有效
供给的困难之所在。为解决公麸产品有效供给问题，必须设计出一种
祝翱，能够准确疆示入们静镶好。
第三章找国农村公共产品供给体制与农民负担现状
A民公社对鬏实行豹农树公共产嚣供给麓度是～瓣戮鬃俸魏蕊
高于农民个体利益为根本出发点，以农民集体力量为源泉，假忽视农
蔑个人镄葑帮产权，强麴予农蔑熬终寒型供绘麓度。改革齐黢以来斡
农村公共产品供给制度虽已明显发展和趋于完善，但仍滞后于现代公
共产菇供绘薷l发静要求，甚至在菜些方蘑仍然维簿帮延续了天瓮公季圭
时期的公共产品供给制度，不适合农村的实际情况。在市场经济体制
下，弱盏最大纯兹私入竞争撬裁占据皇导位誊，以至予其有外帮效盎
的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级政府参与进行供给。
由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制，乡镇财政的
财力不足，较少顾及需求者的需求及农民本身存在的文化特质等原
因，现行的农村公共产品供给效率低下，主要表现在：农民急需的公
共产品供给严重不足；涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短
缺；农民较少需求的公共产品供给过剩；部分公共产品的提供损害了
农民利益。
第四章我国现行农村公共产品供给体制的公平与效率分析
我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方
面也有失公平，主要表现在：城市与农村公共产品供给严重不均衡；
农村各地区间公共产品供给不公平性；农村公共产品负担成本不公平
性。
我国农村现行公共产品供给制度在效率和公平两方面都存在不
足，因此，借鉴公共产品最优供给理论，根据我国农民的行为特征，
按照兼顾效率与公平的原则，构建一个符合我国农村实际情况，切实
满足农民生产、生活需要和农村可持续发展的公共产品供给模式迫在
眉睫。然而，由于政府与农民价值取向不同以及农民在与政府博弈中
的弱势地位，使农村公共产品供给问题长期得不到满意的解决。
第五章政府与农民在农村公共产品供给问题上的博弈
政府是理性的组织，权衡方案利弊，政府才能做出决策。同时政
府追求多元目标，并且要求目标优化，其提供的产品和取得的效果不
能简单用市场价格来评价，因为许多公共产品是没有市场价格的。政
府提供公共产品的价值目标是力求达到社会公平。但是，大多数公共
产品因为存在分配方向和分配结构的向题，所以只为一部分人提供便
利，从而带来一定的公共产品分配上的不平等。不同层次和级别的地
方政府在财政预算收入和支出上会出现极其复杂的博弈。一般原则是
地方政府铺大地方事权，向上级政府争取较多的财权，即追求本级政
府公共预算最大化。
农村公共产品供给的数量、结构、空间布局等对农民的实际生产、
生活等都存在影响。如果农村公共产品的供给不足，会引起农民与政
府之间的矛盾。政府与农民的利益冲突以及政府软约束造成农民负担
加重。
政府与农民应当在公共产品供给中发挥各自的作用。在政府提供
的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行
决策和组织提供；具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地
区分头决策和组织供给。政府在很多方面混淆了这种区分，颠倒了其
中的关系。比如，国防安全、外交事务、基本法律制度、基础研究、
基础教育、基本医疗和计划生育等，就是全国性的公共产品，在实践
中，这些产品全部和部分由地方政府提供，并由农民承担成本。
乡镇和村庄的公共产品如何提供、现行费改税能否解决乡村公共
产品的供给问题，也值得讨论。政府并没有把村庄看作是村民自治组
织，而是当作一级政府机构来管理。乡镇一级政府机构，虽然履行的
是政府职能，但在目前的体制条件和管理水平下，特别是在经济不发
达地区，大多数都成为农民权益的直接侵犯者。农民负担问题既与税
费有关，又与公共物品的供给相连。而公共物品需要在公共决策下得
以提供。乡镇范围的公共产品，决策权应当在乡镇一级，而不在上级
政府和国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。
政府在处理公共产品提供的质和量是否与农民的需求相符以及
是否与农民的税费支付相称的问题时行为不规范。政府及其机构未从
私人决策领域中完全退出。农民未能在公共物品提供的公共决策过程
中显示自身偏好和行使监督的权利。
第六章以农村公共产品供给体制改革为突破口，减轻农民负担
农村公共产品供给体制改革是一项复杂的系统工程，涉及到方方
面面的问题。笔者认为限制强势政府，增强农民的表达机制是改革的
主要方向。只有提高农民在与政府博弈中的地位，才能从根本上改变
农村公共产品供给不足的现状，减轻农民负担。
首先，要重构我国农村政府体制。
改变市辖县体制，消除省、县的中间层。地改市使得派驻机构常
设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财
政转移支付等手段缩小各县之间的差距，甚至还成为了县的剥削层，
抽取了县的发展资金。市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖
面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。
建立县级分等制。我国有2700多个县，自然条件、经济发展、
人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的
做法。借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等
制仍然是可行的。
取消乡级政权机关。乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的
秩序和稳定，加强国家对农村经济资源的汲取。形势发展到今天，乡
镇作为一级政权机关，对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全
没有存在的必要。
其次，要大力推进农村自治。
农村自治是中国的传统，传统的治理结构，呈现典型的“小政府、
大社会”特征，在维持国家政权的同时，也保障了小农收益效率的最
大化。
加强政府对农村自治的支持，大力推进农村自治，一方面要充分
发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。结合
国情，国家需要加大制度、财政、人力、法律等方面的支持力度。
提高农村自治的层次。停留于村级自治，无法达到农村自治的目
的，乡镇一级的自治应该尽快推行。
发展多种农民组织。利益集团理论认为，团体成员的社会地位、
团体的凝聚力、团体成员的知识水平、领导者的才能与游说技巧及途
径，比单纯的人数多寡更加决定一个利益集团的影响力。中国农民尽
管人数众多，但由于缺乏自己的组织，无法与有组织的政府和其它社
会集团之间平等博弈，导致了地位低下、权益受损，也使得国家在农
村的行政效率极低，造成社会财富浪费。
最后，要为农民提供基本而有保障的公共产品。
在市场经济条件下，要打破解决“三农”问题的制度性障碍，首
要的是改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为
广大农民提供基本而有保障的公共产品。
在我国农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，有利
于解决农村的贫困问题，也有利于城乡的协调发展。
要使农民真正持久地脱贫，还必须将建立农村公共卫生保障制度
当作一项系统工程常抓不懈。农村公共卫生是基本的公共产品，需要
国家财政的大力支持。
把农村基本的救济制度纳入法制轨道，法制化是社会救助工作制
度化、规范化的保障。目前，农村救济体制不仅存在很多问题，而且
也面临着许多新情况，亟待在政策和体制上加以改革、调整。
严格保证农村义务教育的落实。中央财政要大力支持农村义务教
育，要动员全社会力量支持农村义务教育，要赋予农民工子女和城市
居民同等的教育权利。
二、本文的主要观点
按社会契约论，政府是国家和民众(公民)之间达成的社会契约
的产物，是二者的代言人。政府是国家政治共同体的代表，同时又是
公众的代言人和公共利益的代表。政府提供的产品包括公共产品和准
公共产品。但由于政府与农民价值取向不同，政府与农民的利益冲突
以及政府的软约束造成农民负担加重。农民在与政府博奔中处于弱
势，造成我国目前农村公共产品供给体制的公平与效率问题，增加了
农民的负担。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性表明，
要减轻农民的负担，可以以农村公共产品供给体制改革为突破口。通
过重新构建农村政府体制和推进农民自治来提高农民在同政府博弈
中的地位，使政府能在近期为农民提供基本而有保障的公共产品，从
而减轻农民负担。
三、本文的主要贡献
农村公共产品供给不足问题，是当前理沦界关注的一个热点问
题。如何建立符合当前农村经济发展需要的公共产品供给制度，很多
专家学者都对此进行了深入的研究。农村税费改革虽对减轻农民负担
起到了一定的作用，但农民负担问题仍是个突出的社会问题，关系到
国家的长治久安。很多已有的研究表明，农村公共产品的供给与农民
负担有很强的相关性，有效提供农村公共产品对减轻农民负担有重要
的作用。因此，研究农村公共产品供给与农民负担的关系，具有重要
兹理论狂现实意义。
本文借鉴西方经济学关于公共产品及其供给的一般理论，分析我
藿觋行农抟公共产最供绘体剿豹公乎与效率润题，认为要麓决公共产
品有效供给问题，必须设计出一种机制，能够准确提示人们的偏好。
从政治经菸学的公共选搽理论来囊，致摩与农爨由于分捌属予各
自不问的利懿集团，因而有着不同的价值取向。农民在与政府博弈中
旋弱势地位，造成农村公共产晶供给游题长羧褥不刭矮决。改革农树
公共产品供给体制，减轻农民的负担，必须掇高农民在同政府博弈中
的遮位，建立穗全农鼹的镳好表达枧测。具体款接藏有：重羧搀建农
村政府体制；大力推避农民自治；为农民提供基本而有保障的公共产
品。
关键词：公共产晶农民煎担博弈改革
Abstract
’Rural public goods is supplied by government commonly．The
supplier doesn’t aim at the economic benefit，and charges by the principle
of compensate cost．The ultimate purpose is to raising the level of the
peasant’s whole welfare and builds favorable social environments．
As a hot spot of society,peasant’s buMen appears on late of 80’s．It’s
a extrusive social problem nowadays．It’S indispensability to design a
mechanism to expressing the peasant’S partiality．
The theory of public goods supply in western economics deems that the
sticking point of the public goods efficient supply is that the consumers
really display their demands according to the marginal utility of the
public goods consume，and undertake the cost of the public goods as a
consequence．But it is a real question．In order to solve this problem，we
must design a mechanism to display the partiality of the consumers with
accuracy．
As a result of the superincumbent rural public goods supply system，
the township finance is undersuppried，and government can not notice the
demand of the peasant and the culture trait of the peasant enough．The
supply system is not only inefficient but also unfair in some ways．
The reform of the rural public goods system is a complex system
engineering and is concemed in a lot of problems．The mainly direction
of the reform is restricting the stronger government and reinforce the
display mechanism of the peasant．Upgrading the peasant’S game status
with government，could change the'Yact of the inefficient rural public
goods supply，lighten the burden&the peasant．
Key words：Rural public goods Peasant burden Game Reform
刖舌
一、研究的目的和意义
随着农村社会的不断发展，农村公共产品普遍供给不足，如何建
立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度，成为全社会关注的焦
点问题。与此同时，农村税费改革虽对减轻农民负担起到了一定的作
用，但农民负担仍是一个十分突出的社会问题。农村公共产品的供给
与农民负担有很强的相关性，有效提供农村公共产品对减轻农民负担
有重要的作用。因此，研究农村公共产品供给与农民负担的关系，具
有重要的理论和现实意义。
本文从农村公共产品的内涵与属性出发，简单介绍农民负担的概
况后，借鉴西方经济学关于公共产品及其供给的～般理论，在考察和
研究农村公共产品供给和农民负担的现状之后，得出结论：由于政府
与农民价值取向不同以及农民在与政府博弈中的弱势地位，使农村公
共产品供给问题长期得不到满意的解决。要以农村公共产品供给体制
改革为突破口，切实减轻农民的负担，必须提高农民在同政府博弈中
的地位，重新构建农村政府体制，大力推进农民自治，并且为农民提
供基本而有保障的公共产品。
二、相关领域的研究成果
(一)有关农村公共产品供给的研究
徐小青(2002)、王小林(2002)对中国农村公共产品的供给主
体从政府举办的农村公共服务机构与非政府农村公共服务机构两个
方面进行了初步调查研究。研究表明，家庭承包制实施以来，农村公
共新产品供给主体发生了变化，制度本身的变化是从原来的人民公社
时期的强制性制度安排，发展到现在的强制性制度安排和诱致性制度
安排并存，其基本特征是供给主体不再局限于农村基层政府，在部分
发达地区出现了农民协会、农村合作经济组织等的非政府供给主体，
非政府供给主体的出现是诱致性制度变迁的结果。
(二)农村公共产品的需求研究
农户农村公共服务需求方面的已有研究表明：(1)农村公共服务
供给与需求错位(王小林、郭建军，2003)。目前，缺乏规范的公共
选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决
策，进行强制性供给。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府
提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到
合理的利用。主要表现在地方政府直接介入微观经济活动，干预农民
的生产经营。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需
要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意，造成
了农民和政府之间的紧张关系(王小林、赵小明，2002)。农村公共
服务供给结构的失调，导致农村公共资源配置的低效，农村公共产品
和服务提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担(陶
勇，2001)。(2)部分地区农民对公共服务需求不高，农民通常只对
关系到眼前利益的“硬件”公共产品具有较强的需求，而较少考虑有
长远收益的公共产品(熊巍，2002)。(3)农村经济总量的增长必然
增加对农村公共服务的需求。
(三)有效提供农村公共产品的政策研究
近年来，中国农村基层政府及村级组织的农村公共服务供给与农
户需求不相适应，存在供求错位，强制性供给，农户不满等问题(王
小林、郭建军，2003)。中国农村公共服务供给与需求存在较大的矛
盾，必须予以改革，否则将影响农村经济的健康、持续、稳定发展。
针对上述问题，很多学者试图从各个途径寻求问题的解决方法。根据
公共财政理论，以及绝大部分农村公共服务的准公共服务性质，提出
可以采用政府与市场(私人)混合的方式来提供。本着“谁受益，谁
负担”和“量力而行”的原则，采用“公办民助”、“民办公助”的方式，充
分调动农民投资农村公共服务的积极性，以收事半功倍之效(陶勇，
2001)，即实行农村公共服务市场化发展。另外还有不少学者从政府
和公共服务的市场化的角度切入，进行了比较深入的探讨。
(四)农民负担问题研究
杨斌认为：农民不仅负担农业税、三提五统等直接税费负担，而
且还负担数额更大的间接税和“暗税”，全部负担达七重之多。这造
成财富主要通过间接税和“暗税”方式从农村净流出，如此才出现农
民负担持续沉重的社会经济问题。当前的农村税费改革仅仅在农民直
接负担的税费范围内做文章，没有触及数额更大的间接税费和“暗税”
负担，难以从根本上解决农民负担过重问题。建立新型的财税机制，
将农民负担的各种税费以向农村地区提供公共产品的方式还给农民，
是减轻农民负担，实现城乡统筹发展的必要前提。
宋圭武认为：农民负担对农户经济生活的影晌主要有以下几方
面：(1)减少农产品供给量；(2)迫使农户提高土地产出率和劳动生
产率；(3)刺激非农产业的发展；(4)主要降低农户生活消费水平；
(5)增加“菜单成本”。总的影响取决于上述五个方面的综合作用。
农民负担重的实质是农村基层政治权力对经济权力的过度侵蚀。要建
立有效制约政治权力的机制；提高经济权力主体的自我保护能力：规
范政治权力对经济权力的作用形式；整合政治权力主体与经济权力主
体二者的价值取向，才能从根本上真正解决农民负担问题。
三、研究的创新之处
Dwight Perkins在《中国正在完成向市场的过渡》一文中认为，
中国农村改革的两个主要组成是农产品市场的逐步放开和农村的“非
集体化”，“非集体化”的一个重要后果是地方政府把原来由集体供给
的公共健康和教育等事业留给了在这方面难以进行有效供给的市场。
这自然导致农村公共产品的供给不足。许多学者沿着“非集体化”的
思路，对于公共产品的供给有深入的研究，如从制度外酬资、财政缺
口、基层民主的角度给出了很有说服力的分析。本文试图从政府与农
民在博弈中的地位入手，通过重新构建农村政府体制，大力推进农民
自治，来改变农民的弱势地位，从而解决农村公共产品供给不足的问
题，减轻农民负担。
本文由于时间仓促，不足之处请大家批评指正，谢谢。
第一章导论
第一节公共产品的内涵与属性
一、公共产品的定义
公共产品亦称公共物品，理论界对公共产品进行了多种定义。萨
缪尔森将公共产品定义为：“每～个人对这种物品的消费并不会导致
任何其它人消费的减少”；弗里德曼定义为：“它一旦被生产出来，生
产者就无法决定谁来得到它”；斯蒂格利茨认为：“公共产品是这样一
类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除
任何个人对它的分享却要花费巨大成本。”从这些定义中可以看出，
公共产品是指消费不具有排他性，能同时被多个人共同消费的产品。
而农村公共产品则是广泛分布于农村地区的，能同时被多人共同消费
和使用的产品。
本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范围内私人不愿提
供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，这些社会产品会使农村
受益，但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区，因
而，农村公共产品具有多层次性，它既包括中央政府提供的覆盖到农
村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局
限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。
二、公共产品分类
公共产品可分为纯公共产品和准公共产品两类。从消费角度看，
纯公共产品由成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对“非
排他性”、和“非竞争性”特点，提供公共产品带来的收益不为投资
者独享，而由公众共享，每增加一个消费者和使用者，其边际成本都
为零。因此，纯公共产品不能实行配给制，即公共产品的使用数量不
能分配。准公共产品具有“排他性”和“非竞争性”特点。从生产角
度看，公共产品的这些特点决定公共产品的生产和供给不可能完全由
私人部门或企业提供，也就是说，在经济利益最大化的市场原则下，
仅利用市场机制无法实现公共产品的充分供给，必须借助于政府的调
控。因此，农村公共产品一般由政府或社区提供，提供者不以追求经
济效益为目的，而按补偿成本的原则收费，向公众提供。其最终目的
是提高农村社会的整体福利水平，并营造良好的社会环境。
三、公共产品的供给范围
公共产品的供给范围通常与公共财政的支出范围应该保持一致。
公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的，通过政府财政预算
行使其管理职能的手段之～。公共财政支出的目的是提高社会福利水
平和贯彻公平的原则。从2000年起，我国开始逐步建立公共财政体
制框架，解决财政“越位”和“缺位”问题。主要内容是进一步规范
财政资金供给范围，逐步解决财政供给人口过多，对一些经营性的事
业单位包揽过多，不合理的补贴和投资过多等问题，以保障科研、教
育、社保、农业及生态等重点领域和重点项目的支出需要。
公共财政支出范围的界定，就是要明确财政资金供给和分配的范
围，清楚划分哪些公共产品可以由市场供给，哪些必须由政府承担。
并且，随着时间的推移，公共财政支持的范围应当做出适当的调整。
公共财政支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，
结构合理。通常地，纯公共产品的供给应由公共财政开支，准公共产
品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。
农村公共产品的供给也遵循同样的原则。《农业法》第45条规定
农村公共投资的范围是：治理大江大河大湖的骨干工程：防洪、治涝、
引水、灌溉等大型水利工程：农业生产和农产品流通重点基础设施；
商品粮棉生产基地；用材林生产基地和防护林工程：农业教育、农业
科研、农业推广和气象基础设施等。从理论上讲，主要依靠政府力量
供给的农村公共产品有：
1．政府管理：政府管理保障了社会的正常秩序和政府的运行，
农村社会也需要政府管理，因此，政府管理部门所需经费应由公共财
政负担。
2．公共工程：大中型农业基本建设投资项目，主要指政府办的
对农业生产有直接联系的，如整治河流、治涝、引水、灌溉等大型水
利工程；兴建大中型水利枢纽工程；大规模植树造林；农业生产和农
产品流通的重点基础设施及商品粮基地建设等项目；农村环境保护工
程，如退耕还林还草工程、环境污染治理工程等。
3．公共教育：包括农村范围内的中小学九年义务教育；教育各
部门所属各类学校的基建支出；支持不发达地区的教育支出；农村扫
盲工作等等。
4．社会保障：包括主要用于抚恤和社会救济福利事业；对农村
五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持；农村福利机构的建立和
福利设施的建设；以及自然灾害救济等等。
5．医疗保障：包括环境治理、健康宣传等公共卫生和计划生育；
传染病控制等基本临床医疗服务支出；农村基本医疗服务网络的建设
等等。
6．农业事业费：指农村农林水气象等部门的事业费，如农业科
研、技术推广、畜牧兽医、水利等部门的支出。
第二节农民负担概述
一、农民负担的由来与演变
秦汉时期出现的“什一税”、“三十税～”，是我国早期的农民负
担。公元l 6 6年，汉桓帝开征田赋附加，出现了农民税外负担。唐
代宗大历初年，令天下苗一亩税钱l 5，凡青苗即征税，此外还加征
地头钱2 0，农民税外负担加重。明末开征田赋加派，农民不堪重负，
纷纷破产逃亡，加上连年灾荒，饥民遍地，农民被迫揭竿而起，促成
明王朝的覆灭。清朝初期，比较规范的“地丁银制度”建立了。但一
些地方以特殊需要为由，提出某些方面额外加征的要求，得到朝廷允
准。此后，赋外之赋、差外之差、关外之关、税外之税的现象越来越
多。清朝晚期，田赋开始加派，也称田赋附加税，农民负担也不断加
重。
民国成立，农民负担愈来愈沉重。特别是在国民党统治时期，苛
捐杂税较之田赋附加更为繁重和苛细，可以说到了无货不税、无物不
捐的地步。虽几次明令废除，但也只是一纸空文，今天废除了，以后
又暗中增加。
新中国成立以来，也一直存在着农民负担问题，但作为农村乃至
全社会关注的一个热点问题，却出现在80年代中后期以后。多年来，
党和政府高度重视农民负担问题，并采取了一系列重大措施，如制定
了一系列法律、法规和规章，对解决农民负担问题起到了一定的作用。
但是，当前的农民负担问题依然是一个十分突出的社会经济问题，要
想从根本上解决这一问题，任务还十分艰巨。
二、深刻理解农民负担的内涵
我们通常把政府及其职能部门向农民征收的一切税费，包括税收
(明税和暗税)、乡统筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、
摊派、罚款等统称为农民负担。如果进一步思考，农民负担有着更为
深刻的内涵：
首先，农民负担既是一个客观范畴，也具有主观特性。从客观方
面来看，农民负担是实实在在的物资支出或货币支出，没有这些实际
的支出，农民负担就无从谈起。但从另一方面来看，农民负担又是负
担主体即农民的一种感受。从这个意义上讲，80年代农民负担问题
的提出与农民自身因素的变化有着极大的关系。在人民公社体制下，
农村的土地等基本生产资料归集体所有，并由集体统～使用，组织集
体劳动，农民个人只是集体经济组织内的生产者。当时的收益分配顺
序是：(1)全年收获的收入首先扣除当年生产费用，包括：种子、肥
料、农药、燃料、机耕费、排灌费、农机具维修费及小型农具购置费、
耕畜饲养费和固定资产折旧等生产过程中直接耗费的生产资料价值；
(2)国家税收和粮食统购任务；(3)管理费；(4)集体提留：(5)
社员分配。在这种收益分配体制下，先进行集体的和社会的扣除，然
后再后给社员分配。因为并不直接由农民承担负担开支，因而农民没
有切身的负担感受。中共十一届三中全会后，中国农村普遍实行了以
家庭联产承包为主的责任制。随之，农民的身份也发生了相应的变
化。农民不再是单纯的集体经济组织内的生产者，而是相对独立于集
体经济组织的农业生产经营者。在市场经济中是理所当然的财产主体
和市场主体，对土地享有充分的经营使用权，直接享受着经营所带来
的利润。所以，农业经营上的变化引起了农民财产观念的变化，唤醒
了农民的主体意识，使农民负担显性化、直接化，从而使农民增加了
对外来负担的敏感性。
其次，农民负担既有量的规定性，也具有质的内涵。所谓质的内
涵，也就是政府同农民的关系问题。只有能给农民带来看得见实惠的
社会变革和经济改革，才能赢得农民的真正支持。在国内土地革命战
争、抗日战争、解放战争时期，广大农民不仅提供和保证了战争物资
的供给，而且还奉献了自己的儿女，甚至自己的生命，这样的负担难
道不重?但解放区的广大农民却没有任何怨言，由此可见，农民负担
问题不单纯是农民出多少钱物的问题，其根本在于政府与农民的利益
是否一致。
第三，农民负担不仅具有经济属性，而且具有政治属性。“三农”
问题的核心是农民问题，农民问题的本质是农民的物质利益问题，保
护还是损害农民的物质利益，突出表现在农民负担问题上。江泽民同
志曾经指出：“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，
而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发
展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻
农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村
政权稳定的高度来认识，农村是共产党革命的摇篮，农民是革命的主
力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不可能取得革命的胜利。全心全
意为人民服务是共产党的一贯宗旨。中国80％的人口都在农村，与
农民关系处理得好坏，直接关系到中国共产党是否得到了人民群众的
支持和拥护，如果这方面出了问题，可以说我们就失去了最广大、最
可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬
送。”所以，农民负担问题不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个
政治问题。
兰、农民负担酌分类
按“七羹受超”分类，我星农氐受担分鬼：
1．农业税、农林特产税构成农民的第～重负担。
2，“三援五统”为农民熬蒡二蘩受攫。
3．名目繁多的税外税费和摊派构成其翁三重负担。
这三重受攫嚣翦已薮太嬲广泛认识，也愚基翦掺嚣中抟农誊誊税费
改革要着力解决的问题，其涉及的金额每年约为1800亿元左右’。但
农民承接懿裁费不仅仅是上述三重受摆，农疑还承担了数额更大黪阁
接税费负担。令人遗憾的是，这些负担还不为人们广泛认识。
《．霆接裁为农疑戆第嚣霪受援。阉接貘包括磺毽裁、藿业聪、
消费税、关税等。与两方国家的税制不同，我国实行的是以间接税为
主体鲍税铡。滚转魏钛形式上蕾，主要是枣城枣工蘩=垒业缴绒，毽实
际承担税收负担的不是企业而是包描农民在内的广大消费者，他们在
赡买巍晶或避孬瀵费时，糁含在价搀中驰毯收一起支付了。攫握《孛
国统计年鉴》提供的城镇和农村居民人均年生活消费支出抽样调查数
据，可以摇冀邀2002年农交总消费占全部淤费颧抟魄铡为32，02％，
由此进一步推算出农民作为消费者当年负担的流转税为3964．59亿
元2，这笔蔽收主要集中型中央移大中城市，农民所在地乡树政府并
不能使用它们。
5。增僮畿“进项税额”为农民熬第五羹受握。由于农民不《乍为
增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，不能将进项税额转由农
产晶采黢囊或消费耆受担，霹孬垂己簧受担遗颈我额。欧璺也对农民免
征增假税，但对农民均采用“统一比率补偿”的办法将进项税额还给
农民。我国没有此项嫒定。壤据《中基统计年鉴》撬供瓣农树詹曼久
均生产经营支出的抽样调查数据，可推算由于对农民免征增值税而导
致其负担购买农业投入晶的避项税鬏2002年达到831。04亿元3，这
笔税收同样主爱集中到中央和大中城市，农民所在地乡村政府并不能
使用它黧。
6．农民的第六懿负担是传统暗税“工农产品价格剪刀麓”，据统
计，改革后通过传统“暗税”平均每年从农业部门流向城市工商部门
的资金高达811亿元4。这是农民“新四重”负担的第三重。
7．农民的第七重负担是现代“暗税”，以工业化、城市化过程中
土地等资源被征用，而补偿不足、丧失社会保障而造成的财富转移。
建国至今，农民因此造成的土地权益损失达20000多亿元5。
第二章西方经济学关于公共产品
及其供给的一般理论
第一节关于纯粹的公共产品
纯粹的公共产品应具有两个基本特征：
1、非排除性(Non—excludability)。对于私人产品，例如一件
衣服或一个面包，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻
易地排斥他人消费这种产品，这就是排除性；而公共产品的消费是集
体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。要把没有
为公共产品付费的个人排除在外，或者在技术上不可行，或者成本较
高，让人不可接受。
2、非竞争性(Non—riva]ness)。对一般私人产品来说，一个人
消费了这一产品，别人就无法再消费了：公共产品则不同，公共产品
～旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响共他的利益，
也不会影响整个利益。非竞争性包含两方面的含义：第一，边际生产
成本为零。这是所说的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来
的新增成本，而非微观经济学中经常分析的产量增加导致的边际成
本。对公共产品而言，消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并
不～致。例如，海上灯塔是公共产品，增加一艘船经过邻近海域得到
指引并不需追加任何生产成本，但若再造一座灯塔，则边际生产成本
显然并不为零。我们讨论公共产品非竞争性时强调的是消费者增加带
来的边际生产成本。第二，边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都
不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品是共同消费且不存在
消费中的拥挤现象。
具有竞争性的产品的例子有：不拥挤的桥梁，非满载的火车车厢，
未饱和运转的计算机等。这种消费的非竞争性同样来自于产品的不可
分性。增加一个消费者时，在这类产品还未达到充分消费时，则不用
增加生产的可变成本，亦不会影响其他消费者的消费。然而，一种产
品在消费上具有非竞争性，并不保证它有非排除性。例如，火车与桥
梁都是具有非竞争性的产品，但只需增加一个简单的设各，如通过的
门，它们就都具有排除性了。
公共所有的资源是一种具有非排除性的产品，但它们在消费上具
有竞争，I't。例如公共草原，当一个人在某块草地上放牧，这块草地的
别的所有者发生竞争关系。因此，公共所有的资源不一定是纯粹的公
共产品。
国防是最典型的公共产品的例子。只要国家建立了防务体系，就
几乎不可能排除任何居住在国境内的人不受该体系的保护，即使是罪
犯也是如此；另外，多一个婴儿降生或多一个移民也不会增加一国的
国防费用或妨碍其他人享受该体系的保护。公共产品不仅具有非排他
性，而且具有非拒绝性。一个公民居住在国家内，不管他愿意与否，
他都得接受国防保护，而不能把得到的那一份国防保护出售给别人。
纯粹的公共产品必然同时满足以上基本特征，考虑到非竞争性的
方面，事实上是三个特征。有些学者在阐述公共产品的非竞争性时，
只考虑到其边际生产成本为零，而忽略了边际拥挤成本也应为零，其
暗含的意义是这些条件必然同时满足。事实上，消费者增加的生产成
本为不足以说明其边际社会成本为零。比如公路或桥梁，对于生产者
来说，只要不到必须拓宽的程度，增加一个消费者并不会增加他的生
产成本；但从消费者的角度看，因为消费者一般是不喜欢拥挤的，拥
挤对他们来说就是一种成本。虽然在一定的消费量以下，并不存在任
何拥挤现象，可以认为拥挤成本为零，可是当消费者的人数增加到一
定程度，拥挤就会被明显地感受到了，而且这种拥挤成本必然随着消
费者人数的增加而不断增加。
萨缪尔森将纯粹的私人产品与纯粹的公共产品的数学式子更严
格地表述如下：
对于私人产品来说，
"
x：■x
智。
即某一商品的总量(x)等于每一个消费者所拥有或消费的该商
品数量(x，)的总和，这意味着私人产品是能在消费者之间分割的。
对于公共产品来说，
X=X，
这就是说，对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配
的公共产品的数量(x，)就是该公共产品的总量(x)，这意味着公共
产品的消费者之间是不能分割的。
第二节具有利益外溢性特征的产品一狭义的准公共产品
有些产品所提供的利益的一部分由其所有者享有，是可分的，从
而具有私人产品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享
有，是不可分的，所以有公共产品的特征。这种现象被称为是利益的
外溢性现象，这类产品被称为准公共产品。比如教育，受到良好教育
有公民社会都受益，这种利益是不可分的，但受到教育的公民也直接
受益，这部分利益可分的。有些卫生事业等也具有这种特征。有人把
混合产品统称为公共产品，但严格地说，只有利益外溢的产品才可称
为准公共产品，我们不妨在这里称其为狭义的准公共产品。
图l准公共产品供给中的效率损失
在市场机制下，利益的外溢会带来效率损失。如图1，dd线为准
公共产品购买者的边际效用曲线(需求曲线)，DD为社会边际收益曲
线，它们之间的垂直距离表示边际外部收益(边际外部收益往往是递
减的，为了方便，我们这里假定它是常数)，供给曲线(边际成本线)
为ss。该产品符合效益效率准则的产出水平为DD线和ss线的交点
E。所决定的‰但在市场机制下，人们按照本人获得的利益决定购买
量，产出水平只能过到dd线和ss线的交点E．所决定的，这就会导致
效率损失(图1中三角形E。AE】)。
为了经济效率的实现，政府可以直接提供准公共产品，以较低的
价格鼓励人们增加消费，从而达到有效率的消费量。由于某些公民可
受到直接的利益，所以也应向他们收取一定的费用，如图2，政府提
供准公共产品的供给曲线应下移至ss 7，应向受益人收取的价格为
P。。如果完全免费供应，其结果必然是过度消费，也会福利损失(图
2中三角形E。，CD)。
图2准公共产品的政府提供
几乎每个国家的政府都参与对教育的直接投资，但一般只提供基
本的义务教育。其原因在于，公民达到基本的文化程度，对为重大，
而教育程度越高，越是更多体现为直接受到教育的公民受益。
第三节林达尔均衡
瑞典经济学家林达尔(Erik Lindahl)从～个新的角度进行了公
共产品有效供给的研究，提出了较有启发性的理论模型，西方经济学
家称之为“林达尔均衡”(Lindahl Equilibrium)。因为瑞典经济学
家维克塞尔(Knut Wicksell)也做过类似的经济研究，所以也有人
将这～模型为公共产品供给的维一林模型。
假定社会中有人A与B，他们可分别被看作是选举时的政党的代
表，每个政党的内部人们的偏好是一致的。图3表示通过讨价还价来
决定各自应负担公共产品成本的比例的情况，公共产品的成本即为税
价。A的行为由以0．．为坐标系来描述，B的行为由以0．，为坐标系来描
述，将坐标系合在一起，则开成了～个长方形。图中纵轴表示个人A、
B负担的公共产品成本的比例，其长度为1。如果A负担的比例为h，
则B负担的比例应为卜h。横轴代表公共产品供给的数量，也可认为
是公共支出的规模。AA曲线人A对公共产品的需求，BB曲线人B对
公共产品的需求。从A的角度看，BB他面对的供给曲线，因为这条
线上的各点反映，如果他承担不同比例的公共产品成本，则他可以得
到相应数量的公共产品；同理，B也把AA看作他的供给曲线。在从
与BB的交点E，AB经过讨价还价，双方愿意承担的成本的比例加起
来等于l，这时公共产品的产量为G+。
f
．q
最
担
e,j
税
盎
比
例
H
占承
担
舶
税
金
比
^例
赞1
图3林达尔均衡
这一过程可进一步叙述如下，随便在纵轴定下一点h，，这人A要
负担hl的税收比例，于是A就只愿意要Gl的公共产品数量，即只会
同意G，规模的公共开支，而在h，点，B要承担卜h。的税金比例，这种
税负使B愿意要G：的公共品数量，也就是会同意G：规模的公共开支，
A与B成一致，这时实力较强的那个人就会取胜。为了解决这种不确
定性，维克塞尔和林达尔假定两个人势均力敌，这样双方就会较量下
去，直到税负分配处于h点。从与BB线相交在h点，双方都同意公
共支出的规模为G，由AA线、BB线的交点E所决定的均衡状态被称
为林达尔均衡。
容易看出，公共产品有效供给的关键在于消费者按公共产品消费
中边际效用水平真实地表示公共产品的需求，从而相应地承担公共产
品的成本。然而，这也正是公共产品有效供给的困难之所在。人们不
管付费与否，他所能消费的公共产品量总是相同的。如果消费者所承
担的公共产品成本取决于从公共产品中获益的情况，那么他就会有隐
瞒或从低申报自己真实效用水平的动机。在一个由成千上万的人组成
的社会中能够做到对其他所有社会成员的嗜好和经济状况无所不知，
因而人们便有可能隐瞒其从公共产品消费中获得的真实收益。显然，
消费者这种“搭便车”行为的结果是公共产品实际供给水平远低于最
优水平。相反，假设当要求每个人陈述他的偏好时，事先交代清楚满
足这些偏好的代价与他们所陈述的需求状况无关，他们的陈述只与公
共产品的数量有联系，那么就会诱发夸大需求的现象，结果导致过度
供给。总之，为解决公共产品有效供给问题，必须设计出一种机制，
能够准确提示人们的偏好，这是公共产品理论的重要课题之一。
第三章我国农村公共产品供给体制与农民负担现状
第一节人民公社时期的农村公共产品供给制度
特定的历史背景决定特定的农村公共产品供给制度。人民公社时
期，我国正处在工业化刚起步、资本原始积累相当匮乏的阶段，农村
公共产品供给所需资金不能完全由国家财政承担，只能靠广大农民自
己。依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力，以农民自身的贫困
为代价，建立起农村公共产品供给制度的框架。在这个阶段，最引人
注目的是农村基本农田水利设施得到了长足的发展，水利条件得以改
善。同时，广大农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度，农
民群众有了一定的医疗保健；社会保障实行民政社会救济和“五保户”
社区福利制度；普及农村教育，尤其是中小学基础教育，并推行农业
干部、农业科研人员等正规或非正规的培训教育制度，使农村人口的
素质得以提高。总得来说，人民公社时期实行的农村公共产品供给制
度是一种以集体利益高于农民个体利益为根本出发点，以农民集体力
量为源泉，但忽视农民个人偏好和产权，强加于农民的约束型供给制
度。
在中国经济发展的初期阶段，在当时的历史背景下，这种供给制
度确实为促进农村经济发展积累了大量的先行资本，为经济发展奠定
了硬件基础。人民公社时期的农村公共产品供给制度的优越性主要表
现为：人民公社的集体力量较大，能够集中力量，在较短的时期内建
设成各种公共产品。例姐，各种等级的公路，大中型农田水利设施。
据山东和河北两省3县6乡12村的调查表明，目前，农村中使用的
大型水利设施仍然是人睹公社时期建设的，像扬水站、水库，部分深
水机井等。当然，部分工程因年久失修和管理不善，己不能使用，农
村水利设施供给面临着很大的压力。
第二节改革开放以来的农村公共产品供给制度
一、供给制度变迁的背景
改革开放政策使农村生产力得到解放，农村的政治和经济环境发
生了很大的改变。农民成为独立的生产者、经营者，拥有广泛的民主
权利和财产权利，在生产经营过程中可以依据个人偏好和市场行情，
自由选择经营的内容和范围，追求经济效益最大化，同时积极参政议
政。农千寸基层政府和社区经济组织的职能也发生了变化，由单纯行使
政治权利职能向强化经济管理职能，并适当行使政治职能转变。农村
公共产品供给的资本来源渠道发生了改变。政府再不能像人民公社时
期那样通过行政手段，随意动用农民的财产和劳动力了。政府必须根
据市场经济的基本原则和要求，通过合适的经济手段，在尊重农民意
愿的基础上，筹集农村公共产品所需的资本。
改革开放以来的农村公共产品供给制度虽己明显发展和趋于完
善，但仍滞后于现代公共产品供给制度的要求。甚至在某些方面仍然
维持和延续了人民公社时期的公共产品供给制度，不适合农村的实际
情况。主要表现在：在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制
占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提
供，只能由各级政府参与进行供给。
二、供给制度的特点及存在的问题
我国在1978年实行了农村家庭联产承包责任制，这一制度变迁
激活了农民的生产积极性，农业生产和农民生活水平有了突飞猛进的
提高。但随之而来的是这种分散的组织结构对农村公共产品具有强烈
的依赖性。尤其是我国农村的生产力发展还处于相对落后的阶段，很
大一部分农村仍然是靠天吃饭，公共产品供给显得尤为重要。虽然农
村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重
要意义，但我国政府却长期未给予重视，导致现行供给的不规范和整
体不足。
l。政府与私人的混合供给
按照西方经济学公共产品疆论，公共产品滟供给应该主要由中央
及各级地方政府承担，中央及各级地方政府从强制性的税收收入中进
行预算安{j}，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教
育、基本医疗防疫系统以及私人因无利而图所不愿提供的一些基础设
施建设、环境保护、鍪硇研究簿公共产品。我函城市的公共产品就是
主要由各级政府提供的。但是在农村，各级政府供给的公共产品则相
对较少，尤其是在经济落后遣送，受辩力限制，许多应由国家提供的
公共产品都供给不足，部分公熬产品的供给责任落在了村民自治组织
(村委会)的头上。攒统计，在2000年的农村困难户救济和敬属孤、
老、残、幼供养中，国家支出为8．32亿元，丽集体供给为23，386亿
元；在农村中小学的教育经爨中，国家薅政瞧教育经费仅占总颧的
78．38％6。
我国有关教策蕊定，靖委会可以两农民浚取三顼掇留，鄯公积金、
公益金和管理费。其中，公积企主要用于修建农田水利设施、购置农
震国定瓷产、兴办集体企韭等{公益金霜予“五徐户”供养、嚣难户
的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管
理支出。可觅，村委会承担了公共产菇供绘翁灏努责经。两且，糟蠹
自治组织所承担公共产品供给责任与各级政府也并未划分清楚7，修
建孝砉露、修缮校舍、公盏事监、社会舔铡等诲多藏于政麝职责范圜匏
公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将供给责任推给
树委会，使树委会袋为公共产鑫稳供给主俸，这也是我国经济不发达
的贫困落后地区公共产品供给不足的～个原因。从法律角度来看，村
，委会只楚村民豹叁治幢组织，不是政府浆芎亍浚祝关，没有薤税投，它
对公共产品的供给资金需要向各农户簿集或幽属于村民共同所有的
’集{搴金盟高资，困焉瓣予私人缀绫茨供给。
2．制度内供给与制度外的供给相结合
改革秀敖隧后，我蘑覆来统竣统支的怼政簿露l被打破，敬焉霞之
的是中央向地方的放权让利。但是，中央政府下放了攀权，却没有给
予遗方糖应浆冀砉投，在篾蓬懿转移支付未建立起来的漕疆下，各级致
府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费，来弥补
公共经费的不足。乡镇政府作为最基层的政权机构，其财政更是岌岌
可危。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，
各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农
业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；
另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺
牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财
政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足，许多贫困地区的乡
镇财政甚至无法支付政府工作人员和教师的工资。为了满足地方公共
产品供给的需要，又不致给国家造成财政压力，政策规定农民还需缴
纳相当于农业税一定比例的乡统筹，以便对乡镇政府的教育、优抚、
计划生育、民兵训练和道路交通予以支持。即便如此，大多数的乡镇
财政仍无法满足公共支出的需要，为了提供最基本的公共产品的供
应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民
的负担。
3．我国农村公共产品总体供给不足
我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。首先，在我国这
样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，
国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资的数额
始终偏低，1978～1998年，国家的农业基建投资总额仅为994亿元，
占同期国民经济各行业基建投资的1．5％，虽然1999年和2000年国
家把这一比重分别提高至2．4％和2，7％，但比较其他行业，仍然很低。
其次，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，
比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，在“三农”的各
个方面都需要国家的大力支持，但我国自1980年后财政用于农业支
出的数额8占财政支出的比重一直徘徊在10％左右，1999年还略有
下降，仅占8．23％。此外，农村大部分人口未享受医疗保险，也没有
社会保障。由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展
缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，
供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。
第四章我国现行农村公共产品供给体制的
效率与公平分析
我国现行的农村公共产品供给不仅形式不规范，供给数量总体不
足，而且还存在严重的问题。
第一节低效率的公共产品供给体制
公共产品供给问题，其实质是作为具有非竞争性、非排他性性质
的社会资源的配置问题。资源配置的首要原则是效率原则，公共产品
供给也应首先遵循效率原则，即满足社会福利最大化。
由于公共产品具有外溢性、消费者免费搭便车心理以及交易成本
不为零等特征，如果仅由市场按照利益最大化原则进行配置，必然会
造成公共产品供给的短缺。
公共产品的提供方式可以有多种：政府供给、私人供给、政府与
私人共同供给。我国现行农村公共产品的供给体制是政府与私人(村
集体组织)的混合供给，这种供给体制综合考虑了公共产品供给的政
策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有
效率的供给方式。但是，由于我国农村公共产品供给的自上而下的供
给机制，乡镇财政的财力不足，较少顾及需求者的需求及农民本身存
在的文化特质等原因，现行的农村公共产品供给效率低下，主要表现
在：
一、农民急需的公共产品供给严重不足
首先，家庭承包制使农民的生产分散化，但是，各农户的生产对
象和生产过程存在共性，如都在土地上耕耘，都需要水利灌溉设施、
农用固定资产以及良种培育等，而我国农民收入普遍较低，由每个农
户单独生产是不可能的，也是缺乏效率的。但这些公共产品对农业生
产和农民生活而言，都是不可或缺的，所以必须由政府或集体进行供
给。其次，由于交通不便，信息闭塞等原因，会经常出现生产盲目，
增产不增收，甚至增产减收的现象。虽然国家己开始关注这些公共产
品的供给，对其增加了投入，但仍显不足。例如，中西部缺水地区的
灌溉问题尚未完全解决，农民的手工劳作还是农业生产的主要方式，
农业科技投入较少，农业科研人员短缺，没有完整、规范的全国市场
供求信息网络，甚至有些农户连周边地区的市场供求也不是很清楚。
二、涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺
农村义务教育、医疗卫生、环境保护等公共产品对提高农民素质
和农村可持续发展具有重要意义。我国政府对这些公共产品的供给严
重短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和
经济的可持续发展。
1．农村义务教育落后。据调查，我国农村劳动力中，初中及初
中文化程度以下的比例占80％以上。农民文化素质低下，使农民吸
纳科学技术的能力较差，无法适应市场经济体制的需要，也限制了农
村劳动力的转移。提高农民文化水平成为发展新农村的关键所在。然
而，中央政府将农村义务教育丢给地方政府，受地方政府财力的限制，
大部分地区的农村义务教育供给不足，办学质量无法满足农村发展的
需求。
2．农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体。近
年来农民收入增幅缓慢，而医疗费用却急剧上升，他们常常无钱看病、
无钱吃药，农民因病致贫、因病返贫非常普遍，且逐年增多。加之政
府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农
民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。
3．农村生态环境迅速恶化。主要表现为：土壤肥力减弱，水资
源匮乏，早涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近一两年来，国家采
取了一系列的措施，如退耕还林、天然林保护、退牧还草、南水北调
等，使我国环境恶化的程度有所下降，但大部分农村地区仍缺乏政府
保护环境的政策、措施和资金投入。在一些地方，政府单纯追求短期
的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模、提高
产塞，把环壤保护的赛经警绘下一经鼗府，绘农封黪可持续发震荣来
重大的危害。
三、农褥较少需求静公共产品供给过翔
在家庭承包铡度下，农燕对公共产品黪菝羧程度在增加，毽农民
对不同公共产品的需求程度并不相间。一些农民不需要的或较少需求
教公共产鑫供给过裂，妇～些发震较落后魏缝区大力修建公共设藏、
楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等，美其名日是建设新农村，提高农
民躲生产、生活条俘，实质上这些公共设藏躲列鼹率极为低下，滚费
了大量钱财，而地方政府却乐此不疲，究其原因不外是领导可以因有
此硬件瑟齐迂，甚至还可以阑此建设嚣致塞。此外，政府瓿稳馋戈公
共产品的一种9它的供给也应遵}盾效率原则。我豳现在的地方政府
极橡龆是撬槐臃黪，人员繁多，不仅占震了大量黪公共经费，蠢曼办
事效率极差，对农民来说，遂样的公共产品供给显然过剩。与此同时，
农民惫零的一些公共产品如农田本删设施、社会缳障等供给严重不
足。
疆、部分公共产燕浆搓{挂损害了农民利薤
有些公共产品的提供，即使政府的出发点是好的，但客鼹上黠农
民造成了损害。如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配谶；
政府寓员中的个别人为了谋取私利，导致“驻腐渣”工程等。在我弱
农村蒋遍存在政府未开展周密的调肖分析，就草率地决策，引导甚歪
强制农民更换产品品嵇等同题，从赋给农氐带来严震的后果。另外，
一些政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次
充好，损害农民利懿。
第麓节有失公平的农村公共产品供给体制
我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方
瑟也有失公平，主要表凝奁：
一、城泰与农榜公獒产晶{熊绘严重攀均餐
虽然同为一困国民，但城市居民与农村村民的待遇却大不相同。
⋯方面，城市藩民享受蓿优越的市政设施条件，发达的交通、整洁的
环境、低廉的基础教育，而农树居民却与此无缘，农村的基础设施建
设、教育、医疗卫生等方面的供给水平幂珏质量均低于城市；另一方面，
农民为享用这些公共产品，往往还需付出更多的代价。农民不仅要为
攀用某些公共产品付费，还要交纳“三提五统”和其他费用。比如，
《树组法》第七条中规寇“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，
可以给予适当补贴”，至于补贴来源，刚采取村提留的形式解决，事
实上还是农民在出钱。糨反，城市居民委员会则是财政拨款，《城市
搿民委员会组织法》第十七条规定：“屠民委员会的工作经费和来源，
熙民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、
市辖区静人民政府或者上级入愁政府觏定并援付；经淄民会议同意，
可队从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用
痨，壶当地人民敬府统筹解决。”第十六条还缎定“屠鼹委员会筹集
公益事业费用可以向本届住地区的受焱单位筹集，但是必须经受益
荦位同意”，恒村民委员会刚覆有这些权利。
二、农村冬地区闻公共产翕供绘不公平性
我国各地区经济发展不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方
教府、树集俸瀛合供给静俸《下，必然爨现农村公共产貉在不溺选区
供给的不公平性。地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一
警遣区，造方竣府或村繁体缓织提供较多的公共产晶；褥萁谴资源条
件落后、交通不便、经济较差的地区，公共产品的供给则呈现短缺的
态势。鹫翦，丈都分数瑟部毯区以及少数东都由区，纯方政府负债累
累，拖欠教师工资的情况比比皆是，有些地方甚至连政府工作人员工
资都无力发放，受不穗说其袍公共产品的供给了。例如，2000年全
圈各省(市)、区中，按每公顷可耕地计算的地方财政农业投入最高
静为4850元，最低静仅为280元，相差17倍。两其中又艽以农盟犬
省财政支农数较低，如内蒙古、河南、安徽几省(区)，每公顷可耕
地的财政农业投入均在350元以下⋯。由此可见，越是农业大省，其
公共产品供给水平越低，这也进一步拉大了农村各地区的经济发展潜
力的差距，对国民经济的均衡发展极其不利。
。
三、农村公共产品负担成本不公平性
对于具有非排他性或非竞争性的公共产品，应该由税收或集体资
金来负担其成本。而筹集税收和集体资金时，应遵循按能力负担原则，
收入多者多负担，收入少者少负担。但我国现行农村税费征收制度常
常违背该原则。其一，农业税的实质就是农村的个人所得税，农业税
是以田亩数和常年产量为计税依据，按一定的比例计征的，这样的税
制设计没有考虑到农民维持基本生活费用和基本生产投入的支出，全
额按同一比例计算征收具有累退性；其二，对制度外的农民负担，按
中央政府规定，是在村人均纯收入的5％限度内计提，平均分摊。但
是，近年来由于多种经营、外出打工和农民自身劳动能力不同等多方
面的原因，村内居民的收入差别明显扩大，按照这一方式收费，必定
造成收入较高者负担低于上年收入的5％，收入较低者负担超过5％，
形成严重的不公平局面。
由此可见，我国农村现行公共产品供给制度在效率和公平两方面
都存在不足，因此，借鉴公共产品最优供给理论，根据我国农民的行
为特征，按照兼顾效率与公平的原则，构建一个符合我国农村实际情
况，切实满足农民生产、生活需要和农村可持续发展的公共产品供给
模式迫在眉睫。然而，由于政府与农民价值取向不同以及农民在与政
府博弈中的弱势地位，使农村公共产品供给问题长期得不到满意的解
决。
第五章政府与农民在农村公共产品
供给问题上的博弈
第一节政府的行为和价值取向
按社会契约论，政府是国家和民众(公民)之间达成的社会契约
的产物，是二者的代言人。政府是国家政治共同体的代表，同时又是
公众的代言人和公共利益的代表。政府提供的产品包括公共品、准公
共品和市场产品。前二者属于公共产品供给的内容。
政府是理性的组织，其行为应符合成本收益分析，如公共灌溉工
程，其收益为增加农业产出，美化和保护环境，减少土壤流失、保护
土地资源，增加有关厂商(如生产管道设备的厂商)的收入；其成本
为管道设施成本，自然生态被改变，自然环境被破坏。权衡方案利弊，
政府才能做出决策。同时政府追求多元目标，并且要求目标优化，其
提供的产品和取得的效果不能简单用市场价格来评价，因为许多公共
产品是没有市场价格的。例如，人们获得的安全保障，享受得到保护
的自然环境，普遍提高的国民教育水平等等。由政府免费或低价提供
的公共产品或准公共产品，常常被认为是政府提供的公共福利。因此，
可以说政府提供公共产品的价值目标是力求达到社会公平。但是，政
府提供的公共产品，除极少数可以绝对平等地消费外，大多数公共产
品因为存在分配方向和分配结构的问题，所以只为一部分人提供便
利，从而带来一定的公共产品分配上的不平等。政府在决定公共产品
生产的同时，也决定了它的分配去向，例如，修路、大型水利设施建
设等，它们具有地域性，受益范围有限。在中国，最为明显的表现是
城乡之间在公共产品分配上的巨大差别。如果公共产品分配不公，则
意味着社会资源分配不公。
在我国，政府分为中央政府和地方政府，地方政府又分为省级、
地市级、县级和乡镇级，在履行职责时，各级政府面对的服务对象不
同。中央政府的服务对像是全国范围内的公众，提供的是全国范围内
的公共产品。地方政府提供的是地方性的公共产品。公共产品的层次
性和地域性，影响不同层次政府的支出，也决定各级政府的相关事权。
中央政府不能包揽一切公共产品的供给，地方政府不能、也无力承担
不该由他们提供的公共产品。从提供公共产品的范围看，不同层次的
政府制定政策的出发点应该不同。因此，不同层次和级别的地方政府
在财政预算收入和支出上就会出现极其复杂的博弈。一般原则是地方
政府铺大地方事权，向上级政府争取较多的财权，即追求本级政府公
共预算最大化。
第二节农民在公共产品供给中的行为规则
农民在公共产品供给中的行为规则取决于两个方面：农民是农村
公共产品供给和服务的受益者之一；农民是农村公共产品成本的承担
者之一。农村居民(大多数是农民)作为一个利益群体，其每一个成
员部是一个理性经济个体，其行为规则遵循利益最大化原则，在一定
条件下，人们总是做出能够最大限度地提高自身利益的选择。农村居
民的这种行为规则与市场经济条件下的商品经济规律是一致的，希望
以最少的付出，获得最大的利益。在农村公共产品方面，农民们总是
希望以少的成本，享受较多的质优价廉的公共产品。
在公共产品的成本分摊方面，农民通常会有一定的限度，超过这
个限度意即超越了农民的承受能力，容易引起农民的不满，或者农民
拒绝接受这样的公共产品。这样的农村公共产品在资本筹集上容易受
到农民的抵触。在公共产品的使用上，农民们通常不愿意花费高额成
本去消费公共产品，而愿意支付较低的成本，最好是免费使用这些公
共产品。所以，如果公共产品的使用收费过高，就会出现“搭便车”
等问题。’
另外，农村公共产品供给还面临着消费对象多、分布面广的问题，
从而决定他们的需求各不相同，因此，农村公共产品供给的数量、结
构、空间布局等对农民的实际生产、生活等都存在影响。如果农村公
共产品的供给不当，就会直接引起农民与政府之间的矛盾。
第三节地方政府行为与农民个体行为的博弈
一、政府与农民的利益冲突
政府决策是由人构思、制定和执行的。政府中的决策者同其它行
为个体一样受法律、习俗、激励等多种因素影响，它们的决策行为同
样受信息不完全、不对称等因素制约，他们也有同样的个人偏好。这
些约束条件，将直接影响他们的决策行为，并可能出现与普通公民利
益相抵触的情形。同时，在实际工作中，政府官员的工作努力与合理
的收入难以建立有机的、紧密的联系。这既影响政府官员的积极性，
又暗含着“寻相”行为的可能。因此，政府部门工作效率的普遍低下，
以及政府官员的冷漠无情也就不足为奇了。
分权式的行政体制改革，使地方政府实力增强，拥有越来越多的
财权。如果政府能将其财力尽其所能，提供公共产品和准公共产品，
那么，政府与农民的利益是一致的，这将有益于地方公共利益的提高
和福利的增加。但基于理性主义的政府部门和官僚拥有自身利益最大
化的动机和积极性。这种政府利益的最大化并不等于本地居民利益的
最大化，甚至会损坏居民利益，追求自身利益。这与政府官员的个人
偏好，及其追求业绩、职权、荣誉、地位、物质利益等目标相一致。
因此，实际工作中就出现了重复建设、铺大摊子、弄虚作假，甚至浮
夸等现象。农民是这些现象的直接受害者。农村税费改革艰难，乱摊
派、乱收费屡禁不止等现象也说明政府为了追求自身利益的最大化，
而造成了政府与农民利益之间的冲突和对垒。
二、政府软约束造成农民负担问题
目前，农村公共产品供给资金一部分来自公共财政提供，还有一
部分是由农民出资、出力解决的。农村基层财政支出是基层政府提供
公共产品行为的源泉。然而，当前的基层政府预算内财政支出有限，
为了达到预期目标，政府向农民收费、摊派的行为无限。加上对政府
的这种行为缺少约束力，造成农民负担沉重的社会经济问题。
敞政府怒模善，公共经谤学理论认为，政府有走在不叛膨账的冲
动。政府～般采用垂直的科层式管理模式，对各部门来说，只有不断
膨胀本辩f]故规模才熊获褥更多的部门剥夔。为此，农民除了囱政摩
交纳农业税收外，还需疆承担各式各样的其它费用项翮。超越农民一
定数承受能力，必然引趣农民媳羝割或消极对抗。垦{l誊农民负援过重，
其重要的一个原因是基层政府中部门多，编外人员多，财政资金有限，
只能囊农民收取。
收入总是与支出栩关联的。假如乡村组织威机构的支出呈现出某
种露《性，通过{予政或夕}力硬性降低收入，无疑是难以持久的。显然，
农民负担加重的主要原因在于乡村机构和支出在不断增加。以乡镇为
铡，其枧掏有“六套班子”、“七所”葶爨“八站”，规构膨胀与久浮予
事已到了相当严重的程度。根据对河北省三个多的典型调查，由农民
出钱供棼的乡村于部和中小学教师达1600人左右，约56个农民养活
～个干部，仅分摊到每个农民头上的干部与教师的工汝就达4S元左
右。有了机构就要找事来徽，露了事情就得花钱去办，这样各部f'机
构就会打出种种“工程”、“项嗣?、“服务”等旗号，凭借各自的行政
权力或糖断地位，强行征收费用以瀵足尽益膨胀蛉枧橡与人员的需
要。问题的关键在于，这些机构是不是农民需臻的，农民能否决定它
们增设、撤并、援模积人员组艘，显然不是，或者说熬本上不是。因
而，作为各种税费负担的承受者，农民根本不可能对这种机构与入员
的扩张做出任何实质性的约束。农村丰几梅及其人员的规模缺乏肉生性
的约束，是造成农民负担不断增加的根源之一。如果联系到由农民负
担全国性公共产晶的提供，那么，农民负担虽然直接发生在基层组织
和干部那里，但根子却在上面。
睫漆市场绞济的发展，像人民公社时期那样大搞水利建设的局西
没肴了，农民没有自发组织农村公共产品的激励了。所以，在政府财
力有限灼情况下，如何才§％有效地发挥农民建设农村公共产品的积极
性，这是各级政府面临的重要问题。在这样的背景下，农村公共产品
供给也燃现了股份制、私有化等多静激威农民兴建中小型水利设藏的
制度安排。这些制度安排给予农民～定的分享利益的激励，很大程度
上激励了农民投资兴建本刊设施的热情。另乡}，对农民嚣莛言，攘暴公
共产品的消费不需要支付任何缀济代价，就很可能导致农民对公共产
菇的滥用。最为明显款表现是水剽设麓。据笔畿谖查，在中国农树，
现在沿用的大中型水利设施多数是人民公社时期兴建的。农民对这些
设憨只是使用，褥不承撼{壬{可懿维修、耱理款职责，所以这些设施一
随处在越标准的运行状态下。为了保护和合理使用这些资源，政府采
取了适当收费的政策，并对一些水刊基锻设旎实行拍卖、转让等措旌，
以使这些资源的利用与维护、管理相结合起来。
三、改舅手与农民茬公共产鑫供绘孛各是弱{擘雳
随着政府职能的转变，政府在农树公共产晶供给中的作用缴生了
改变，但在政府财力仍然十分有限的情况下，如何充分发挥政府和农
民在公共产品供给中双方面的作用，将是一个需疆进一步研究和探讨
的问题。
在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当
踟中央政府迸行决策和组织提供，凡具有地方蕊模和地域限制的，应
当由各个不同的地区分头决策和组织供绘。目前的问题是，我们在很
多方面混淆了这种区分，颓倒了其中的关系。比如，国防安全、外交
事务、基本法律制度、基础研究、基础教育、基本医疗和计划生商等，
就是全国性的公共产品。如果说国防外交、基本法律制度和基础研究
在理论上没有争议，在实际上，拥军优属和民兵训练的支出却是由地
方和农民承担韵，那么，基础教育、基本医疗和计划生育等就有了分
歧，在实践中，这些产品全部和部分由地方政府提供，并由农民承担。
(--)就教育而论，耳前的基本情况是，大学教育中央管，中学
教育省市管，小学教育县乡管。一般而论，基础教育是创设平麓的基
本途径和重要条件，涉及蓟整个国家长治久安和长远利箍，是全国性
公共产品，应当由中央政府提供。这就怒义务教育的由来。而高等教
育则是个人发展和自我实现的需要，属个人决策和个入选择，不论是
学校还是学生，都应由自己负责。政府特别是中央政府不应该用纳税
人的钱去资助个人超出平等需要的发展。但在我国却发生了严鬟的错
位，教育体制安排不是雪中送炭，而是锦上添花，中央政府承担了不
应由自己管的大学教育的担子，却把中小学教育的担子推给了地方政
府。由于全国2／3以上的县乡财政都是赤字运行，而教育支出占县乡
财政支出的60％左右。因而，一方面，县乡财政无力支持教育，拖欠
教师工资，截留教育经费成为普遍现象，另一方面，向学生及其家长
伸手，集资、摊派、变相收款累禁不止，且不断蔓延扩大。由此可见，
农民负担中很大一部分是中央政府转嫁而来的。如果说真要减轻农民
负担的话，那么，就应当真正实施义务教育法，由中央政府承担起为
基础教育融资的职能。这不仅可以促进公平的实现，而且可以改善县
乡财政状况，不仅可以真正减轻农民负担，而且可以支持农村和落后
地区的发展，同时可以使财政运作的机制发生根本变化。至于大学教
育，中央政府的财政支持不仅起不了多大作用，而且造成了一种新的
政策歧视。其实，政府不一定要拿什么钱，只要把决策权还给学校和
个人即可。
(二)就医疗保健而论，与教育具有相同的性质和情况，应当区
分为一般医疗和基本医疗保健，前者如高等教育，其需求决策应由个
人选择，也应当由私人进行生产供给，后者是公共产品，而且是全国
性的公共产品，应当由中央政府为其融资。因为，基本医疗保健不仅
关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大的社会
效益，是充分发挥个人潜能，实现个人平等参与机会的基本前提，也
是反贫困战略和实现”人类发展”目标的重要方面。然而，我们现在也
将基本医疗作为地方社区的公共产品，由乡镇政府融资提供。而乡镇
政府由于财政困难，或者向农民摊派，或者放弃自己的责任，其结果
都是农村医疗保健卫生工作的衰落和贫困状况的恶化。
(三)就计划生育而论，也是中央政府向地方政府转嫁负担的一
个方面。正如前面指出的，中国最大的问题是人口太多，主要是农民
太多，但是，控制人口却并不是个人的理性选择，而是政府的要求，
它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到中华民族的未来，因
而是一种全国性的公共产品，其重要性不在国防外交之下。这也是为
什么把控制人口作为基本国策的原因。如果说20年来城市地区的计
划生育取得了很大的成绩，那么，农村地区的人口控制则存在着很大
的问题，不仅造成了农村人口的过快增长，增大了城市化的困难和负
担，而且降低了整个社会的人口素质，因而控制人口的关键在农村。
农村计划生育其所以不成功，一个重要原因是采取了“上面请客，下
面付帐”的做法，中央政府没有承担相应的融资责任和成本，而将其
推给地方乡镇政府。乡镇政府限于财力，或者承担不起，或者向农民
摊派。于是农户要承担双重成本：一是个人少生育的机会成本，二是
计划生育工作的成本。这不仅加重了农民的负担，而且搞乱了公共决
策和行政管理。如果真想搞好农村的计划生育，那么，由中央财政承
担起为计划生育融资的职能，才是最公正、最有效的办法。
四、乡镇公共产品的供给问题
既然不同层次和不同范围有不同的公共决策和公共产品，那么，
乡镇和村庄的公共产品是什么，如何提供。现行费改税能否解决乡村
公共产品的供给问题，值得讨论。
首先，村庄一级是农民的社区自治组织，不是国家的行政机构和
政府组织，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，
都是村民自治组织的权利，任何人无权干预，特别是上级和中央政府。
因而，不论是费改税前规定按上年纯收入的5％计提，还是费改税后
作为附加税按农业税的20％交纳，都是一种明显的侵权行为。既然实
行村民自治，村主任由村民选举，而村主任的“财权”不是由选举人
决定，而是由中央政府决定。这说明，政府并没有把村庄看作是村民
自治组织，而是当作～级政府机构来管理。
其次，乡镇是～级政府机构，我们先不讨论它是否有存在的必要，
而是从既定事实出发，那么，如前所述，原先规定的乡村两级办学、
基本医疗、计划生育、民兵训练等就不是乡镇的公共产品，不应由乡
镇提供。“八站”中没有一个是政府机构，“七所”的承担普通医疗的
卫生所和粮管所也不是政府机构，不提供乡镇范围的公共产品，其决
策属于私人决策的范畴，完全可以通过竞争性的市场而非政府的行政
途径加以完成。将其置于乡镇政府事务之中，一方面是对私人决策的
侵犯，另一方面是对公共决策的混淆。农村中很多不合理的现象都是
由此产生的。再次，“六套班子”和财政所、税务所、公安派出所、
工商管理所、交通管理所等虽然履行的是政府职能，但在目前的体制
条件和管理水平下，特别是在经济不发达地区，单独设置只能是弊多
利少，服务提供不了，负担一点不少，而且大多数都成为农民权益的
直接侵犯者。
最后，农民负担问题既与税费有关，又与公共物品的供给相连。
而公共物品需要在公共决策下得以提供。乡镇范围的公共产品，如乡
村道路、供水、供电等，其决策权也在乡镇一级，而不在上级政府和
国家，国家可以给予帮助，但不可强制推行。重要的是，只有当这种
公共(配置)决策过程中充分显示农民自身的偏好并对费用的支出作
出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近两种物品(私人物品
与公共物品)帕累托最优配置的萨缪尔森条件(或得出公共物品与税
收的最优组合)。显然，我国的现实与之相差甚远。公共物品提供的
质和量是否与农民的需要相符、以及是否与农民的税费支付相称，是
大有问题。政府及其机构未从私人决策领域中完全退出，农民未能在
公共物品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，是
我国农民负担加重的另一原因。
第六章以农村公共产品供给体制改革
为突破口，减轻农民负担
农村公共产品供给体制改革是～项复杂的系统工程，涉及到方方
面面的问题。笔者认为限制强势政府，增强农民的表达机制是改革的
主要方向。只有提高农民在与政府博弈中的地位，才能从根本上改变
农村公共产品供给不足的现状，减轻农民负担。
第一节重构我国农村政府体制
一、改变市辖县体制，消除省、县的中间层
现行的市辖县体制，没有宪法依据。在宪法和《地方各级人民代
表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是“设区的市”，
只有直辖市和“较大的市”可以设区和县。建国后设立的行署，实质
是宋、明、清、民国的府(州、军、监)、司(府)、道、行署等的翻
版，延续的是加强集权的途径。历史上的派驻机构常设化，作为中央
政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以
上，容易造成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、
清之总督，最终导致了国家的分裂；在省以下，往往造成层级太多，
效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，
也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，
不仅官没有管好，反而败坏了官场风气。同时，食之者众，生之者寡，
农民负担也就更加重了。“地改市”使得派驻机构常设化，但是市级
基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手
段缩小各县之间差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资
金。“市辖县”体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无
法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。而且，当前的物质
条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交
通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及
时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的
监督指导工作量大大减少，效率大大提高。直接管辖到县作为一个趋
势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实
现步伐。
二、建立县级分等制
全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨
大，采取～刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。我国历史上的
汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，
同时也是实行县级分等的朝代。西汉将县分为两级，万户以上为大县，
长官为“令”，万户以下为小县，长官为“长”，唐朝的分等，钱穆
和白钢的结论有区别，钱穆认为唐朝将县分为上(6000户以上)、中
(3000—6000户)、下(3000户以下)三等，郡也分为上(10万户以
上)、中(2—10万户)、下(2万户以下)三等，白钢认为唐朝将县
为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等。但是两人对于
汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。现在的情况与汉
唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，
实行分等制仍然是可行的。对县实行分等，主要考虑的因素有：人口、
面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。原则上可以分
为3—4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员
编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。
三、取消乡级政权机关
乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的秩序和稳定，加强国
家对农村经济资源的汲取。形势发展到今天，乡镇作为一级政权机关，
对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全没有存在的必要。一是
从农村汲取现代化所需资源的历史使命已经完成。2001年，我国农
业GDP只占15．2％，农业各税只有481．7亿元，只相当于社会固定资
产投资总额为37213．49亿元的1．3％”。靠农业支持工业不现实，工
业已经完全可以凭其自身的积累发展，而且，农业养活了50％以上的
人口，需要休养生息。二是农村政权已经稳定。按照历史的规律，建
国之初将政权延伸到乡，政权稳定以后就应该将管理权让位于乡村自
治组织。况且，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本，
当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社
会，反而会强化乡村社会的离心力。目前乡级财政普遍困难，由此引
发一系列矛盾，特别是干群矛盾，已经取代了建国初期的阶级矛盾，
成为了当前农村不稳定的主要因素，与其如此，不如撤销。三是作为
一级政权机关，就需要遵守基本的科层制度，受长期以来集权体制影
响，每个上级党政部门都会要求设立对口机构，相应的“四大班子”、
“五大班子”就无法避免，就无法避免“黄宗羲”定律，必然导致人
员膨胀，加重农民负担，而小农经济的生产剩余实在有限，难以供给
日益增多的财政供养人员。四是目前乡级政府主要是执行县级政府的
命令，独立决策余地小，特别是设在乡镇的实力性机构，如财政、工
商、税务、公安等部门基本实行了垂直管理，教育也已经实行县级统
筹，乡级政权已成为事实上的空架子。取消乡级政权，一部分职责可
以上收到县级，使县级政权回归行事与亲民的本位，把落实上级政府
精神和对广大人民群众负责更好地结合起来；对于地域广大的县，必
要时可以设立简单高效的派驻机构：乡村社会的社会管理职能和公共
产品提供，则主要通过加强自治来解决。
第二节大力推进农村自治
一、农村自治是中国的传统
中国传统的皇权政治，在治理形式上可以区分为治权和法权两个
方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家
权力为后盾的规则体系。县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治
理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，
维持皇权在农村的实施。我国历史上，宋神宗熙宁三年(1070年)王安
石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村
负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。即使在王安石变法以前，
国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦
汉的乡“三老”，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县“三老”、郡“三
老”、国“三老”，可以直接上书皇帝。
这种传统的治理结构，呈现典型的“小政府、大社会”特征，在
维持国家政权的同时，也保障了小农收益效率的最大化。我国80年
代开始推行的农村村民自治，取得了很大成功。例如，较早推行村民
自治的福建省，经过三次换届选举，全省涣散村的比例已从20％下降
到3．2％，有92．4％的村委会完成了计划生育任务，98．9％的村委会完
成了粮食征定购任务，86．2％的村委会完成了纳税任务，99％的村委
会完成了征兵任务，分别比选举前有大幅度提高，治安状况也有好转；
河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无
村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准；辽宁
省的后进村从1989年的15％下降到1994年的7．8％，村委会能够顺
利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达95％
以上。‘2
徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村
的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，
修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的
四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办
文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的
“通天梯”石板路，解决了村民的出行老问题：调查的湖南C村，村
民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了
排灌自动化。
折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医
院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、
水利和其它公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60
岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴。
在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，
村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治
本身的问题。
二、加强政府对农村自治的支持
大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一
方面要发挥中央权威，两头并进。结合国情，国家需要加大以下方面
的支持力度。
第一，制度支持。近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部
间关系的不和谐甚至冲突。冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公
利外，很大程度是因为政务与村务的冲突，村务本来是指仅涉及本村
村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社
会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立
等。但是，《村组法》第四条规定，村民委员会要协助乡镇政府的工
作。这样，国家推行的政务，即使其中很多是村民不需要的，也通过
国家的强权强加给了农民，其实施则依靠这些民选的“村官”，因此，
要解决这个矛盾，就需要国家建立制度，明确村民委员会的具体任务，
对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。
第二，财政支持。农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上
反而要付出更大的代价，背离了基本的公平原则。国家应该提供村民
自治的财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。
第三，人力支持。农村自治，在依靠农村内在的资源的同时，要
鼓励人才下乡。国家每年毕业的大学生，是农村建设的一支可以依赖
的力量，对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，如果能够选举为村
委会成员，可以财政拨款解决补贴，纳入城乡统一的社会保障体系。
撤销乡级政权后的富余人员，也可以在村民自治中找到适当位置。还
可以通过修改《选举法》，统一城乡人大代表与选民的比例，引导人
才回流到农村。
第四，法律支持。在乡镇建立农户法律咨询站、援助站。农民权
益得不到保障，很大程度是国家机关的工作人员违规执法，社会秩序
的失范，则主要在于法律意识的淡薄，农村的法律服务要和农村教化
紧密联系，将农户行为纳入社会主义法制轨道，让农民学会利用法律
武器捍卫自己的合法权益
三、提高农村自治的层次
停留于村级自治，无法达到农村自治的目的，乡镇一级的自治应
该尽快推行。如前所述，乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果，
应该断然撤销，改为自治形式，依托统～的法律、意识形态、国民待
遇来维持农村的稳定，促进农村的繁荣。乡镇一级改官员委任为民选，
有助于提高合法性，更为重要的是，民选的领导人能够树立基本的“民
本”思想，从本地区的实际出发，提供公共产品和服务，而且随时处
于选民的监督之下，可以节省国家的监督成本。我们当前采取的乡镇
干部委任制，在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷：一是漠视人
民利益，由于委任的干部客观上权利来源于上面，因而只要上面满意，
就可以保持地位甚至得到提拔，农民的要求无法影响官员的去留，于
是只怕领导批评不怕群众反对。二是短期意识强烈。委任制下，人员
异地交流频繁，任期内要有突出表现，就无法避免短期行为，政绩工
程、献礼工程应运而生，往往对一个地方造成严重后遗症的同时，个
人反而得到了提拔使用。三是人员膨胀。由于机构设置和人员安排不
受选民的监督，作为乡镇领导者，一L级机构和官员过多，出于工作压
力、人员关系，不得不安排关系人员，而且这种安排，关节多由上级
有关人员打通，工资也由财政支付，乡镇只是接受而已，乐得做顺水
人情。但前任接受的人员，在委任制下，后任必须无条件接收，导致
机构、人员越来越多，乡镇不堪重负。四是公民意识淡薄。由于政务
从上到下安排，与当地的需要没有必然联系，农民对本地区的官员和
公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注
国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能
力，从而形成恶性循环。乡镇自治后，国家权力在乡镇主要转变为保
障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，，保障乡镇的稳定，保
障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、
基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与
补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定，国家不加干涉，也不进行
考核，更不搞检查达标，只是在推行之初提供指导性、选择性意见。
国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行，由于民选的乡镇
领导和聘用的工作人员不是国家公务人员，财政转移支付只对乡镇整
体进行，不随乡镇的工作人员而变化，所有的资金由乡镇自主安排。
四、发展多种农民组织
利益集团理论认为，团体成员的社会地位、团体的凝聚力、团体
成员的知识水平、领导者的才能与游说技巧及途径，比单纯的人数多
寡更加决定一个利益集团的影响力。中国农民尽管人数众多，但由于
缺乏自己的组织，无法与有组织的政府和其它社会集团之间平等博
弈，导致了地位低下、权益受损，也使得国家在农村的行政效率极低，
造成社会财富浪费。1994年开始的棉花流通体制改革，1998年开始
的粮食流通体制改革，都是为了解决双方的具体矛盾，如1998的粮
改政策，当时政策设计的核心，是按保护价敞开收购和顺价销售，以
保护农民的价格收购粮食，并实现顺价销售，减少国有粮食部门的亏
损。如果实现了这个目标，保护价与市价之间的价差就不是政府出，
而是由最终消费粮食的人来出，政府只起一个保护农民的中介的作
用。政策维护国有粮食部门的垄断地位，阻止了非国有粮食部门从事
粮食购销业务。独家经营的结果是，国有粮食部门违规操作，不但没
有真正按保护价敞开收购，反而压价压级收购，又低价销售，赚取保
护价与收购价之间的差额，导致粮价长期低迷，顺价销售无法实现，
仓储费用、粮食损耗居高不下，到2001年，国有粮食部门不但没有
扭亏，反而出现高达7000亿元的亏损，棉花收购部门的亏损也达456
亿元，农民的损失则数倍于此。这个例子说明，即使政府代表了农民
的利益，但政府的操盘手一粮食和棉花收购部门也会从自己的利益出
发，扭曲政策，牟取单位和部门利益，损害农民的利益。“从几十年
的农业政策史及其经济后果看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政
治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的
重要原因。”
其实，工会和农会曾经是中国共产党动员民众，推翻旧政权的主
要群众组织。毛泽东在其著名的《湖南农民运动考察报告》中对农会
作了热情洋溢的高度评价。农会是中国新民主主义革命取得胜利的中
坚力量，在解放战争时期和建国初期的土地改革运动中发挥了重大作
用。在社会主义改造时期，农民白发地组织起互助组、土地入股的初
级合作社，农民组织由政治斗争转向发展经济，开创了中国农村合作
经济组织的先河。然而建国以后，党在农村建立起基层政权，却取消
了农会。一种错误的认识以为，农民自己的组织获得发展以后会不利
于农村社会的稳定。事实恰好相反，高度离散的社会群体最容易受到
谣言和邪教的蛊惑，并很容易为立场极端的领袖人物所利用。据美国
著名农村社会问题学者米格代尔分析，分散的农民可能是“革命者”
的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者
的社会基础。因此，保障农民权益，缓解社会矛盾，就要把分散的农
民组织起来，首先要恢复农会，使农民的愿望能够通过秩序化的组织
渠道得到表达。在恢复农会的同时，还要大量发展农民自己的经济组
织，并保障农民自由进入和退出各种协会的权利。
在种植、加工、流通、融资等领域建立各种协会，如蚕桑协会、
柑橘协会、养鸭协会、水稻协会等，通过农民组织的自助、自我管理
和自我服务，改变博弈中的弱势地位，争取平等的权利和利益，维护
农村的稳定。
第三节为农民提供基本而有保障的公共产品
一、农民提供基本而有保障的公共产品是我国农业以至整个国民
经济进入新阶段的客观要求
20世纪50年代以来，我国的公共产品供给一直实行城乡分割的
“双轨”制。为农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡
分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本
政策与改革发展的进程相适应。改革开放以来，党在农村出台了以家
庭承包责任制为重点的基本政策，对实现农村改革和发展的历史性突
破，产生了重大作用。进入90年代，随着市场机制的确立，农业作
为弱质产业，农民作为弱势群体在市场经济条件下处于十分不利的地
位。因而，应当因势而变，不断打破城乡分治的既有格局，实行城乡
统筹发展，鼓励和支持大量农村剩余劳动力向城市转移。否则很难解
决农民增收、农业发展、农村稳定等问题。就是说，在市场经济条件
下，要打破解决“三农”问题的制度性障碍，首要的是改变城乡分治
的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基本而
有保障的公共产品。并且，经过20多年经济的持续快速增长，国家
也初步具备了解决这一问题的能力和条件。为农民提供基本而有保障
的公共产品，要以人为本，优先解决广大农民生存、发展的基本保障
问题。传统的城乡分治政策框架和制度安排，是以“市民”与“农民”
严格分开为基础的。我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾
病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权
利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医
疗卫生事业。实际上，农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国
家应当为他们提供的基本公共产品。SARS危机逼迫我们深刻思考人
的发展、社会发展与经济发展的关系。经济社会发展归根结底是为了
人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展
实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，尤以
农村公共卫生为甚。1993年，农村卫生费用占全国卫生总费用34．9
％，1998年为24 9％，5年下降了10个百分点。1998年全国卫生总
费用为3776亿元，其中政府投入为587．2亿元，用于农村的卫生费
用为92．5亿元，仅占政府投入的15．9％，5亿城市人口享受到的国家
公共卫生和医疗投入是8亿农村人口的6倍¨。为农民提供基本而有
保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面
临着的基本问题。
二、建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共
产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求
最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实
行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，它根据维
持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线。每一个公民当
其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，有权利得到国家
和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。最低生活保障
制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是所有现代国家的社会保障
体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安
全网”。在我国农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，
有利于解决农村的贫困问题，也有利于城乡的协调发展。我国已经形
成了建立农村最低生活保障制度的物质基础。一是我国综合国力明显
增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质
保障；二是长期以来我们在城镇开展了社会救济和职工生活困难补助
工作，摸索出一套办法，为建立农村最低生活保障制度创造了良好的
工作基础；三是比较发达的省份，例如浙江省己开始建立这项制度，
这将为全国各地建立农村最低生活保障制度提供经验。多方面情况说
明，只要下决心，并从各省的实际出发，标准适当，广辟资金渠道，
精心组织，在全国初步建立农村最低生活保障制度是可以实现的。农
村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从我国的基本
国情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给
予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高～些，贫困地
区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出
来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快
制订出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
三、公共卫生是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有
的最基本的公共产品
当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。20世纪80年代以
来，农村合作医疗体制基本解体，绝大多数农民成为自费医疗群体。
由于农民收入增长速度跟不上医疗费用的上涨速度，为数众多的贫困
农民看不起病的问题比较突出。对广大农民来说，“健康未必就是财
富，但疾病绝对是贫困”。要使农民真正持久地脱贫，还必须将建立
农村公共卫生保障制度当作一项系统工程常抓不懈。农村公共卫生是
基本的公共产品，需要国家财政的大力支持。当前我国农村公共医疗
卫生体系的主要问题，一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较
低；二是现有的医疗机构收费脱离了农村经济状况。我国的医疗价格
和医药价格是依据城市的标准制定的。在农民和城市居民的实际收入
差距为1：6的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗费用，
而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民是无论如何也承
受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实
际的农村合作医疗体系，是解决农村公共卫生保障的重要前提。国家
应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共卫生的
投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村
医疗人才的大量流失。要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病
社会统筹机制。对农民生存造成最大威胁的是一些大病和重病，这些
疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至还要借贷。这部分医疗
费用必须尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康
风险。
要改革农村现行医疗卫生管理体制。目前我国实行的是各级政府
按照分级管理、以县(市)为主的农村卫生管理体制。全国农村虽己
建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在农村地区，政府资金几乎全
部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相适应。
据了解，在农村地区，近60％的门诊服务是由村卫生室或私人诊所
提供的，仅l／4是由乡卫生院提供的。虽然国务院关于进～步加强
农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保
健任务，但目前对村级卫生机构几乎没有财政支持，这使得多数村级
卫生机构基本不存在。重建村级合作医疗体系，己成为农村公共卫生
建设的重点。要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来
越多的农村劳动力进入城市，是大趋势。为此，农民工的公共医疗卫
生保障，是迫切需要解决的问题。应当抓紧制订相关的规则，例如可
以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍
制度改革，对事实上己经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳
入城市公共医疗卫生保障的范围中。
四、我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许
多传统的救济手段被承继沿用至今
尽管近些年来进行了很多改革，但从体系建设的角度来看，仍然
存在许多不足：一是救济标准偏低，无法满足当前的生活需要；二是
救济款项不能按时发放；三是界定救济对象很困难，新的优抚对象很
难进入救济范围。改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应
的救济系统。通过整合，搭起农村社会救济制度的框架，通过创新，
要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足农村贫困群
体多层次的救济需求。救济制度要突出重点。就我国目前的情况来看，
农村社会救济的重点主要有两个方面：其一，对遭受自然灾害后的农
村灾民的生活救济。同城镇相比，我国农村的防灾、抗灾和救灾能力
脆弱，因各种灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活救济
应当成为农村保障的重点。其二，对农村贫困人口的生活救济。我国
农村目前尚有数以千万计的贫困人口，这些农村贫困人口连基本的温
饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
把农村基本的救济制度纳入法制轨道。法制化是社会救助工作制
度化、规范化的保障。目前，农村救济工作不仅存在很多问题，而且
也面临着许多新情况，亟待在政策和体制上加以改革、调整。如税费
改革后农村特困户救济和五保户供养资金的来源问题，农村特困户的
医疗、住房、教育等救助问题，这些都需要在相关的法律和行政法规
中予以明确，使之得到切实的法律保障。
五、实现城乡协调发展，全面建设小康社会，应当严格保证农村
义务教育的落实
根据对海南省3个乡镇“农村适龄学童和家庭主要劳动力的受教
育情况”的调查表明，小学教育程度者占37．5％，初中教育程度者占
45．7％，高中教育程度者占15．5％，文盲占1．3％。这说明，有些农村
地区九年制义务教育还远没有实现。这是一个十分严峻的问题。
中央财政要大力支持农村义务教育。在农村义务教育总投入中，
辫致颈算内教弯投入严重不是。1994---2000年，颈算内农树义务教
育经费占农村义务教育经费总额的比重为57．7％。从各级财政教育投
入分配糖局看，中央霹省级政府掌握了主要财力，但鏊本摆黥了受援
农村义务教育经费的责任；县、乡政府财力薄弱，却承担了义务教育
经费熬缝大部分。这说骥，在我国理嚣{零篱l下，中央帮省缀政麝在发
展农村义务教育方面承擐的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承
掇了主要责任，这一方稼导致摆当多撼区懿萎、乡怼致难隧支撵，严
熏影响了农村义务教育的发展。另一方面导致农民的教育负担过重。
要动员全李±会力量支持农李雩义务教寅。农村义务教育赘蓄及是一
项系统工程，需疆全社会的共同关注和支持。尤其在当前我国的教育
篱《度爨不完善懿渍况下，多秘形式熬社会瑟学还§§够起裂巨大瓣{}兖
作用，麟至能够起到立竿见影的作用，疆大力倡导。
要赋予农民工子女秘城枣麓民霹等粒教育投j}l。在传绞城乡分浍
的政策椴架内，城市教育体制事实上将农民工子女排斥在城市激育门
槛之乡}。蠛枣学校有各种各样黪援定，对农民王子女收取魄城枣学生
多得多的额外费用，而农民工的收入本身就很低，无法保证其子女在
城市正豢读书。要尽快联瀵～切对农民王子女有关教育方瑟懿壤强性
规定。
注释
1．宋圭武，中国农民的负担问题，《战略与管理》，2000年第1
絮。
2．杨斌，减轻农民负担：费改税还是费税全免，《涉外税务》，
2002年第5麓。
3，杨斌，减轻农民负担：费改税还是赞税全免，《涉外税务》，
2002颦第5期。
4．杨斌，减轻农民负担：费改税还是赞税全免，《涉外税务》，
2002年第5期。
5．刘成玉，论缀营城市中的公平问题，《经营与管理》，2003年
12期。
6，《中国统计年搽2001>>，中国统计出版社，2001年。
?，黎炳盛，封民自治下中国农村公共产晶的供绘问题，《开放时
代》，2001年笫3期。
8．国家财政恩予农业款支出包摄：支援农村生产支出和农拣水
利气象等部门的事业赞、农业基本建设支出、农业科技三项赞用、农
树救济费及其他。
9．余永窥、张字燕、郑莱文《蕊方经济学》，缀济科学出版社，
1997年。
10．根据《中国统计年鉴200i))、《中国经济年撩2001>>计算得
出
11．《中国统计年鉴2002>)，中国统计出版社，2002年。
12。黎炳盛村民蠡治下中国农村公共产品的供绘阅题，《开放时
代》，2001年第3期?
13。《中围统计年鉴2001》，中国统计出舨社，2001年。
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[19]杨斌减轻农民负担：费改税还是赞税全兔，涉外税务，
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后记
二oo四年(农历甲申年)春节，我回重庆老家看望外婆。外婆
家在农村，六十多年的田间劳作让她的身体非常健康。虽已年过八十，
仍在伺弄小鸡小兔，有空还打扫一下屋子。乡村闲适而安静，不时有
三两声狗叫从附近的人家传来，不竟让人想到陶潜在《归园田居》中
“狗吠深巷中，鸡鸣桑树颠”的诗句。这种恬适的田园生活让久在都
市丛林的我们羡慕不已。
在同亲友们的闲谈中表弟说起在外地打工的经历。他先在重庆一
家餐馆当服务员，每月四百元包吃住，但老板很苛刻。后来他又在建
筑工地上干活，每天三十元工钱，不管吃住，天天累得不行。我问他
为什么不回家种地，他说现在农村在家种地的都是老人和妇女，男人
都得外出打工挣钱，才能补贴家用。农村现在什么都要用钱，舅妈身
体又不好，光靠种地不能养活一家人。表弟的话让我的田园梦破灭的
同时，引起了我对中国农民问题的思考。九亿农民对我们的国家奉献
得那么多，然而他们所得到的却又是那么的少，少得甚至不能满足他
们基本的生活需要。面对这样的现实，每一个有良知的中国人都会感
到沉重和痛心。我觉得自己应该做点什么，这是促成我写出这篇论文
的最初原因。
转眼已是七月，正是农忙时节，田野里流淌着农人的汗水。我开
始着手准备论文的相关资料。我先后拜读了宋圭武、熊巍和杨斌等人
的文章。这些文章开阔了我的视野，让我深受启发，形成了论文的初
步构思。之后又在财大图书馆借阅了清华学者秦晖的有关中国农民负
担的著作和我国财政体制改革的一些书籍。秦晖先生的才华让我十分
景仰，他有忧国忧民的诗人气质，其中国知识分子独立的人格魅力也
让人眼前一亮。
金秋十月，桂花飘香，农家的稻谷金黄。论文的初稿也完成了。
虽经过几次修改，但仍不能让人满意。怀着不安的心情，我将初稿交
与导fJr限lJ成玉教授。刘教授在几天后便通知我去讨论初稿的修改。我
知道刘教授的时间是非常紧张的，他能在如此短的时间内就将论文批
阅完，让我非常感动。在导师的悉心指导下，论文的内容更加丰富，
研究的理论深度也得到了加强。
隆冬，已是小寒。论文又作了一些的改动和完善。但离一篇优秀
论文的距离还很遥远。回想这几个月的忙碌，我只能用华人歌手孔庆
翔的话来安慰自己：“我已经尽力了，我无怨无悔”。希望我能为改善
中国农民的生存状况尽一点微薄之力。
致谢
在论文脱稿之际，我思绪万千，心情久久不能平静。能完成这篇
论文，与导师刘成玉教授关心和勉励是分不开的。正是导师的谆谆教
导和鼓励，才使我能鼓起信心和勇气完成学业。刘教授学识渊博，品
德高尚，治学严谨，平易近人，在学习期间不仅教我如何做学问，还
教会我做人的道理。这些都将使我受益终生。在论文的选题、资料的
查询、研究和撰写等各个环节，都得到导师的悉心指导和帮助。我借
此机会向导师表示衷心的感谢!同时也对经济学院老师们的帮助和指
导表示感谢!
正是三年前在罗江龙老师的鼓励下，我才参加了财大经济学院研
修班的学习。在学习期间，我又得到罗老师的大力帮助和支持，在此
表示衷心的感谢!
回顾三年多学习的时间，自己为有机会摆脱工作的烦恼与浮躁，
潜心钻研，取得初步研究成果而感到欣慰。我要向关心和支持我学习
的所有领导、同事和朋友们表示诚挚的谢意!感谢他们对我的关心和
支持!
还要感谢在我收集资料过程中给予大力帮助和支持的曾山同学。
论文的成果中也包含了他的友谊和辛劳。
感谢秦晖、熊巍等研究中国农民问题的专家学者们，他们的研究
成果对我的研究方法和思路很有启发。
最后，我要感谢妻子宁建红女士。正是由于她默默无闻的无私奉
献和长期的支持和鼓励，才使我有毅力完成学业。