首都经济贸易大学硕士学位沦文
r 873398
政府或有负债与财政风险
GOVernment COntingent Liabil_ties and
FinanciaI Rjsk
学位类别：经济学硕士
培养单位：首都经济贸易大学
专业类别：政治经济学
作者姓名：祝拥军
指导教师：蔡秀云教授
论文日期：二零零六年三月十五号
摘要
摘要
政府或有负债是财政风险的核心内容之一。随着中国社会主义市场经济体
制的确立，各级政府尤其是地方政府在大力发展社会主义市场经济的过程中，需
要大量的经济建设资金。由于《预算法》明确规定地方政府不准发行公债，这
使得地方政府的融资渠道非常狭窄。在财力有限的情况下，地方政府不得不千
方百计从不同渠道筹集资金。如通过组建政府性公司进行融资、利用政府担保
为企业贷款、向国际金融机构争取贷款、向中央争取国债转贷、利用地方政府
信用融资等。所以中国现行的财政预算体系只是反映了政府活动的一部分内容，
不能涵盖政府的全部财政活动，尤其对游离于预算体系以外的政府或有负债缺
乏有效的确认、量化、报告和披露制度，使得这一部分债务不断累积、缺乏管
理，具有相当大的隐蔽性和潜伏性，并正沿着下面的路径转化：政府或有负债
一政府直接负债。这就造成了政府或有负债的总量难以把握和财政风险难以预
计，从而对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁。作为最
严重的社会风险之一，财政风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会
再无其他力量可以阻挡，其后果最为严重。因此，防范和化解财政风险必须认
真研究政府或有负债。研究政府或有负债的目的，就是通过分析政府或有负债形
成的原因及可能产生的正、负两方面影响，使各级政府对此有一个比较清醒的认
识，并有针对性地做出相应的制度安排，加强管理，依法理财，在发挥政府负债积极
作用的同时，尽可能消除非正常或有负债产生的根源，降低财政风险。
本文首先从界定政府或有负债和财政风险入手，搞清楚政府或有负债究竟
包括那些内容，政府或有负债和财政风险的关系。在此基础上分析中国政府负
债总量及政府或有负债形成原因。本文在进～步分析典型国家应对财政风险和
或有负债的措施之后，提出中国政府应对或有负债、化解财政风险的思路。
关键词：政府或有负债财政风险财政安全债务管理
The 90vemment contingeⅡt liability is One of me ccntral elements of the
finaIlcial risk．Wim esta：Mishment of me sodalist market·oriented economic
stmcture，gove衄eⅡts of a血a at aII ievels especially me 10cal goVemments need
l鹕e amOunt of fun出to push the dcvel叩ment Of economy．A占thc“Budget bLw”
stipulates defiIlitely tllat the 10cal 90v锄ents havc no ri曲tS to issue bonds，which
mal(es 10cal 90vemmem’s 曲ancillg cha曲els are Very na玎ow． In fiⅡancial
cons嘶nts，local govemments have to do everything Possible to raise funds厅om
Ⅶrious channels．Such as through地e fom磕fion of the companies f协aIlcin舀the use
of govemment guafamees fbr enterprise loans，t0也e intemational finaIlcial
institutions for loans and bonds for On·lending to tlle central gOVemment credit．
Therefore，C王lina’s current bud蹦衄ly sho啪the part of nlc activities，the
goVemment can not coVcr a11 f加孤cial activities，espccially for diVorced f而m the
budgc￡Oulside the 90Vemment sys搬n。GoyeⅡ皿ent conlingent 1iabilities lack of
effc圮tiVe identification，quantification，reponing锄d disdOsure system whjch has
1ead to continuing accummation Of debt，aⅡd tlle lad【0f m柚agement in gOvemmeⅡt
contingcnt liabilities which are considerable hidden and latent sexual has brougllt
about the following routes：govemment contingent liab王lities—direct govemment
debt．nis caused the total con衄gent liabil主ties and fin肌dal risk are di施cult to
grasp’ thereby operating衄the financial stabiJity and sustamable economic
deVelopment continues tO be difficult．Financial risk is one 0f thc most serious
social risks．FIDm tlle countries of the world，such risks without tlle timely control
孤d defllse means that nO othef force call stOp it in the w血ole society，maybe it
provides the mOst serious consequences．nerefore，we must gIlard against aIld
defIlse finallcial risks by seriously studying the goVe衄ent contmgent Iiabilities．
The purpose of research on gDvemment∞mingcm liabjl协es is to help gove唧ems
at all levels have a more sobcr undcrstanding，and to make t鹕etcd correspondiIlg
institutional amngement，stren酵hcn m趾agcment th】∞u曲the analysis of tlle
fonnation of 90Ve姗ent contillgent lidbnities and its’potential positive aIld
negatiVe e行ects．Thus，90vemments can make use Of出e positive role of the
90Ven】IIlent debt so as to reduce financial risks wllile possible eliminating i玎egular
Ⅱ
Abstract
goVemment contingent liabilities arising from the roots．
The paper starts fmm defhing the gove衄ent contingent liabilmes and
finandal risl【s，makes it clear which elements the gove册em contingem liabilities
indude，the relationship be咐een the 90ve衄ent contingent liabilitics and finaⅡcial
risks．On this basis，出e paper analysizes t11e total liabilities of the Chinese
goVemment a11d the fo瑚a曲n reason of the govemment contiⅡg皿t Kabmties．Aner
fhnher analysis ofthe finallcial risks and m卸agement of contingent liabiIities in
typical∞uⅡtries，tlle ideas wollld be made for Chinese譬0veⅡ皿ent to defllse
contingent liabilities aIld finandal I!isl(s．
Key Words：90Vemment contingent li曲ility financiaIrisk finallcial safetv
debt management
IlI
引言
1 引言
1．1 问题的提出和选题的意义
财政风险是世界各国政府面临的一种重要风险，政府债务中的或有负债是
财政风险的核心内容之一。党的十六届三中全会指出：要“推进财政管理体制
改革⋯⋯实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。”这说明一直未受重视
的政府或有负债问题已经引起了决策层的关注。改革开放以来，中国经济体制
在从计划经济向市场经济转型的过程中，政府面临着财政支出的巨大压力，而
政府财政赤字却总能保持一个相对较低的水平。即使在2002年，中央继续实行
积极财政政策，财政赤字突破3000亿元的情况下，中央财政赤字率也才刚刚超
过3％(卢文鹏，2003)这一水平。从长期看，财政的基本平衡一方面得益于
经济发展所带来的税收收入的大幅度增加；另一方面，也是以长期的政府或有
负债过度积累为代价的。或有负债积累在县乡两级政府表现尤为突出，许多基
层政府在支出冈Ⅱ性的压力下，存在拖欠教师工资、公共物品提供不足等问题，
这都构成了基层政府的或有负债。而基层政府的或有负债和支出缺口又会最终
转化为中央政府的或有负债。这无疑会对长期的财政稳定和经济体系造成威胁，
并最终影响国家信用，威胁社会安定。不仅如此，政府或有负债的大量积累没
有在预算体系中得到体现，也会严重影响国家对经济的宏观调控效果。
因此，防范或有负债带来的财政风险在当前具有重大意义。本文就此做了
初步的实证分析和理论探讨。试图找出政府或有负债发生的规律性，并提出了
相应的一些政策建议。
1．2国内外研究的现状
对中国政府隐性、或有负债问题的论述，世界银行1996年的政策报告《中
国经济：治理通胀：深化改革》应当算是比较早的文献。世行的这份报告认为：
在中国的财政赤字和财政债务的估量问题上，不能仅仅局限在财政部门内部讨
论，而应当把政府的债务问题放大到整个公共部门。这份报告运用了“公共部
门负债”的概念计算了中国“非金融公共部门”的赤字。“表1．1”展示的就是
世界银行计算的1987～1994年问中国公共部门的赤字状况。很显然，包括了政
府预算赤字和国有企业赤字两部分的公共部门赤字要大于政府财政预算内的显
引言
性赤字。
表1．1 1987～1994年中国公共部门的赤字(占GDP的比重)
年份1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
公共部门赤字总额10．7 10．7 11．4 12．3 10．9 13．1 12．7 9．9
政府预算赤字2。1 2．4 23 2．2 2。5 2．6 213 1．7
国有企业赤字8．6 8．3 9．1 10．1 8．5 10．5 10．3 8．2
资料来源：世界银行(1996)．中国财政经济出版社。
麦金农(1997)在《经济市场化的次序——向市场经济过度中的金融控制》
一书中也从一个广义的“公共部门财政赤字”的角度讨论了中国政府面临的财
政风险问题。麦金农指出的“公共部门财政赤字”实际上也是包括了政府显性
赤字和国有企业赤字两部分。“表1．2”就是他估计的1988～1991年间的公共
部门财政赤字，这个数值要远远高于“公开”报道的政府财政赤字(reDoned
deficit)。
表1．2中国政府和国有企业合并赤字占当年GNP的比重
年份公开的赤字隐蔽的赤字合并的赤字保守的重新估计：假定隐蔽的
(1) (2) (1)+(2) 赤字是第(2)栏赤字的70％
1988 2．48 5．14 7．62 6．08
1989 2．35 5．22 7．57 6．Ol
1990 2．88 7．55 10．43 8．17
199l 3．36 6．76 lO．12 8．09
资料来源：罗纳德·I·麦金农：《经济市场化的次序》，第277页。
注释：公开的赤字为公共部『J借款要求，隐蔽的赤字为中央银行为国有企业提供的融资。
hdy(1998)在《中国未完成的经济改革》一书中也曾强调指出：“用公
共部门赤字或公共部门借款要求来度量延迟国有企业改革的后果，是最简便的
方法。这一方法可以在广义上度量国家每年对资源的要求超过预算收入的程度。
这里‘国家’不仅仅包括弥补财政赤字的融资，即政府对公众发行的国债与财
政向中央银行的借款，而且包括国有企业对公众发行的债券与股票，以及公共
部门从银行系统的挣贷款。后～项即国有企业银行贷款的增量减去国有企业在
银行系统中储蓄的增量，是最大的一项。”
樊刚1999年的论文《论“国家综合负债”》是国内比较早地涉及政府隐
性、或有负债内容的文献。在这篇论文中樊刚从一个处理“银行坏债”的角度
探讨了政府债务问题。樊刚认为银行体系的坏债构成了社会和政府的负担，必
2
引言
须运用某种国家权利(税收、国债、货币发行、国际融资等)加以处理，因此
银行坏债应当视为国家负债的～部分。樊刚在这个基础上提出了“国家综合负
债”和“国家综合负债率”的概念，“政府债务、银行坏债和全部外债，可以说
涵盖了一个经济中已经发生的可能导致金融危机的主要国民债务，其他一些潜
在的、隐含的政府负债，要么可以归结为以上三种中的一项，要么在经济中有
着其他一些对应物”。而所谓的“国家综合负债率”就等于三项债务之和与名义
GDP之比，这个指标反映了一个国家面临的整体性金融风险程度的大小。根据
樊刚的计算，中国在1997年底的“国家综合负债率”为47％(樊刚，1999)。
从这里我们可以看出，尽管在具体的理论分析中，樊刚并没有提到“或有负债”
的概念，但他已经把实际上属于政府或有隐性负债性质的银行坏债列入国家负
债的范畴，因此“国家综合负债率”的分析框架实质上已经包含了政府隐性、
或有负债的因素。
张春霖(2000)在论及中国政府债务的可持续性问题时也指出：“中国公共
部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务，其中造成差别最大的
两个项目一是国有银行体系的不良资产的潜在损失，二是隐性养老金债务。”他
认为一定要考虑政府的“隐性负债”，使用公共部门债务这一范畴的根本原因在
于“中国的国有经济仍然是一个由财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。
银行不良贷款的损失和隐性养老金债务与财政部发行的国债一样，都是国家对
非国有债权人(居民)的债务。⋯⋯在评估政府债务可持续性时，必须把三个
部门放在一起算总帐。如果只计算一个财政部门，就会大大低估政府债务的实
际水平，高估政府债务的可持续性。”张春霖根据有关资料估计的1999年中国
银行体系不良贷款损失和隐性养老金负债之和占到当年GDP的50％～64％。考
虑到当年13．75％显性债务负担率，张估计的中国国家债务总量占GDP的比重应
当在64％～78％之间。
贾康、赵全厚(2000)的研究区分了中国国债的名义规模和现实规模这两
个不同的范畴，他们认为由于存在着各种形式的性质上类似于国债的政府负债，
中国国债的现实规模要远远大于其名义规模。在一定的条件下，隐性债务会显
性化，而或有负债也会变成直接、必然的债务。中国在转型时期积累的隐性、
或有债务已经成为中国国债规模的潜在增加因素。贾康和赵全厚把这些预算外
的国家负债分成了六类：(1)因工资欠发而形成的债务：(2)粮食采购和流通
中的积累亏损；(3)国有银行的不良贷款形成的国家隐性债务；(4)其他公共
部门债务：(5)社会保障资金债务；(6)供销合作社系统以及农村互助合作基
会坏帐中需要财政“兜底”保一方平安的部分。根据他们的计算，包括显性债
引肓
务和隐性债务在内的中国现实债务规模可能在4万～5万亿元人民币以上，这
个数值占到1998年当年GDP的50％以上。
马拴友(2001)在国内首先运用了Polackova的财政风险矩阵，从直接显
性债务、隐性债务和或有债务三个角度对中国公共部门的债务进行了估算。他
指出“中国政府总债务占GDP比重已相当高，单国内债务负担率1999年合计
己达72．4％，财政的潜在风险已经很大。”而刘尚希、赵全厚(2002)的研究则
是依据财政风险矩阵的框架对中国政府的债务规模进行了更为全面和细致的估
算(见“表1_3”)。根据他们的估计，2000年中国政府总债务规模占到当年
GDP的130．6％，其中或有债务占GDP的比重为65．6％。
表1-3中国政府的总债务规模(截至2000年底) 单位：亿元人民币
直接负债或有负债总计
显性负债1、国债13836 1、其他公共部门(如政策7324
2、特别国债2瑚性银行、铁道等)发行债券
3、欠发工资250 2、间接担保的外债4411
4、未弥补政策性亏损2400 (折算为人民币)
其中：粮食亏损一⋯ 3、与国债投资配套的资金11500
棉花亏损一⋯ 4、政府性银行的不良资产⋯ 外贸亏损⋯· 5、政府各部门(为融资) ⋯
5、乡镇政府负债办的融资机构不良资产
6、政策性担保公司不良资产⋯
7、资产管理公司不疑资产⋯
8、政府各部门为引资而⋯
担保的其他债务
小计21186 23235 44421
隐性负债1、社会保障基金缺口l、国有银行不良资产24843
其中：养老基金缺口3700 2、国有企业来弥补亏损7531
失业救济缺口⋯ 3、农村合作基金不良资产3000
医保基金缺口⋯ 4、其他金融机构不良资产⋯
2、农村社会保障缺口⋯
3、国债投资项目资金⋯
缺口
小计37000 35374 72374
合计58186 S8609 116795
4
引言
从上面的分析中可以看出，尽管国内外学者在对中国政府总负债规模的估
算问题上还存在较大的差异，但在估算的方法上却都是比较类似的，他们都不
同程度地把政府的或有、隐性负债纳入到了一个综合的“国家负债”的框架中
分析。从这些学者的分析和估算中，我们(能够)从一个角度认识到中国政府
的或有、隐性债务的确是在总负债结构中占有相当高的比重。
根据上述的分析，我们可以得出的结论是：仅仅从预算内的财政赤字率和
政府负债率的角度来判断中国的财政风险状况是不全面的。除了显性的债务外，
中国政府还承担了大量的或有、隐性债务。很明显，大量的或有、隐性债务的
积累会降低政府的财政预算压力，改善了政府的收支平衡表，从而表现为较低
的预算赤字和债务负担率。
1．3研究思路和研究方法
研究方法的选择要服从研究目标的需要。本文研究目标主要有四个：第一，
从理论角度界定政府或有负债和财政风险；第二，分析中国政府负债总量及或
有负债形成原因；第三，分析典型国家应对财政风险和或有负债的措施；第四，
在以上三点的基础上，探求中国政府应对或有负债、化解财政风险的思路。
1．4文章的创新之处和有待进一步研究的问题
本文的创新之处在于综合国内外政府、学者的观点对政府或有负债进行了
较全面、客观的界定；其次是从体制的角度对或有负债的成因进行了分析，较
全面的综合了国外典型国家或有负债的情况及应对财政风险的措施。
当然，本文在写作过程中还发现许多有待进一步研究的问题，限于篇幅、
资料和研究水平，本文对于防范和化解政府或有负债风险的政策建议中如何构
建政府或有负债预警机制，地方开征公债等闯题没有作具体深入的分析。
政府或有负债的相关经济理论分析
2政府或有负债的相关经济理论分析
2．1 政府或有负债的理论综述
2．1、1政府或有负债的内涵
2．1．1．1债务
根据《中华人民共和国民法通则》第84条，债是指按照合同的约定或依照
法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务，享有权利的人是债权人，
负有义务的人是债务人，所以债务是指在债的关系中，一方(债务人)按约定
的条件向另～方(债权人)承担为或不为一定行为的义务。
2．1．1．2政府债务
按照债务的定义，政府债务也就是指政府作为债务人按约定的条件向债权
人承担为或不为的义务。从财政的角度，政府债务是指政府作为债务人要按照
协议或合同的约定或者按照法律的规定向债权人(可以是各类民事主体)承担
资金的偿付义务。
2．1．1．3马克思对国债的阐述
国债，不管是内债，还是外债，终归是债。尽管国债表现为该时期的财政收入，
但它必须用以后的收入偿还，就此，马克思做过精辟的比喻，他形容国债为“税
收的预征”，也就是寅吃卯粮。马克思在《资本论》中指出： “公共信用制度，
即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于
整个欧洲。”马克思认为：“公债成为原始积累的最强有力的手段之一。它像
挥动魔杖一样，使不生产的货币具有了生殖力，⋯⋯每次国债的～部分就成为
从天而降的资本落入包税者、商人和私人手中，一一撇开这些不说，国债还使
股份公司、各种有价证券的交易、证券投机，总之，使交易所投机和现代的银
行统治兴盛起来”“’。
2．1．1．4政府或有负债
2．1．1．4．1会计学角度的分析
《马克思恩格斯全集》第23卷，第823页
6
政府或有负债的相关经济理论分析
政府作为一个经济主体，与企业等经济主体在法律上是平等的。从这个角
度来观察，政府或有负馈与企业的或有负债在法律性质上是相同的。《国际会计
准则》中所讲的是指这样一种状况，其最终结果只能取决于某一项或多项未来
事件的发生与否。或有负债，则是指产生于过去事项的一项可能责任，这项可
能责任的履行将导致经济资源的流出，因而构成一定经济主体的潜在债务。或
有负债有以下特点：一是以过去或现在既存的实事为基础，基于法令、契约、
承诺或惯例等，隐含着发生负债的客观可能性，而不是人为的任意猜测；二是
是否发生并不确定，所以并非已经成为事实上的负债⋯。不难看出，“或有负债”
与“负债”在性质上完全不同，从“负债”的角度看，前者在数量、金额、债
权人以及到期日都有待于将来事件发生了以后才能确定，而且是否构成负债现
在也无法确定；而后者却都是确定的，而且作为负债本身现在即已经成立。但
这么说并不等于“或有负债”本身不可计量，或有事项是确定的，如债务担保，
其数量、金额、期限、被担保人等都是确定的。
从会计学角度看，政府或有负债不满足政府负债的确认条件，两者是并列
的，具有不同的内涵和外延，互不交叉：①、政府债务是确定的义务，而政府
或有负债则是潜在的义务。②、政府负债将导致经济资源的流出，是确定性事
件，而政府或有负债不一定导致经济资源的流出，是不确定事件。③、可控性
不同，政府负债一般是在财政运行过程中形成的，其规模及结构的可控性大：
而政府或有负债则不然，更多的受政府财政运行过程以外的因素影响和制约，
可控性较小。两者的共同之处在于，都是由过去的事项引起的，是当前的一种
客观存在。
可见，政府或有负债是对传统政府负债概念的突破。从仅仅注重确定性的
政府负债，到“确定性负债”和“不确定性负债”并重，是政府债务管理观念
上一个飞跃，这使政府债务管理的范围、监控方式都发生重大的变化。不确定
性分析成为政策制定和管理决策的一个新视角。
2．1．1．4．2经济学角度的分析
作为一个经济主体，政府的或有负债和企业一样，都是法定的，即政府通
过政策、法规或合同的形式事先予以认可，当或有事项转变为政府责任和义务
的事件时，政府即承担相应的支出责任。除此之外，政府不承担法律以外的责
任和义务。政府依法行政，通常是以一个法律主体的身份行事，不但以法律来
约束自己的行为，也以法律来界定自己的责任和义务。在这里隐含着一个前提，
陈毓圭、杨小舟：《会计新词典》，经济科学出版社1993年版
7
政府或有负债的相关经济理论分析
即政府作为公共产权的所有者与其他产权的所有者之间的产权划分在法律上是
十分明确的，权利和义务在不同的产权主体之间不能混淆。很显然，谁也不能
说私人债务的最后清偿都是政府的责任；同样，政府债务的最后清偿也不能越
过法律转移给私人来承担。
但政府与企业不同，它同时还是一个公共主体，其职责是化解公共风险，
维护公共利益。在既定的法律框架之内，当私人风险有可能转化为公共风险时，
政府的责任和义务就突破了法定的边界，需要承担起“推定”的责任和义务。
这些推定的责任和义务是由一种或几种公共风险的存在而引致的，这种公共风
险以利益集团的对抗、社会稳定性下降和经济的脆弱性加大等形式表现出来。
不言而喻，在这种情况下，单靠以产权界定为核心的市场机制是解决不了这类
问题的，这就需要政府出面来承担起这方面的责任和义务。这些责任和义务在
既定的法律框架内无疑是推定的，而不是法定的。这就是说，政府的一些责任
和义务是隐含的，并不是都由法律来做出明确的规定。
2．1．1．5政府或有负债的基本特征
一是与政府的直接负债不同，或有负债是由于政府的一定行为两产生的连
带性负债，这种负债有可能发生，也有可能不发生，不确定性是它的最大特点。
二是或有负债主要是政府出于法律上和道义上的义务、为应付某些特定事
件的发生而承担的负债。
三是或有负债既有显性的，也有隐性，包括范围广泛。对于前者，町以依
据政府有关的担保合同来加以计算，而对于后者，由于它的产生既取决于社会
经济因素(如对私营化实体负债的清理、银行倒闭等)和自然因素(如环境灾
害后果的清理、救灾等)，存在着极端不确定性，故非常难于估测。
四是或有负债的隐性负债和显性负债存在着相关性。
五是现收现付制的预算会计及预算编制方法无法测算和反应政府或有负债
的潜在成本，或有负债与任何政府正在实行的预算项目不存在直接的关系。预
算编制中所遵循的常规会计方法是将注意力集中在当期的现金流量上，而大量
的或有负债是游离在预算之外，故收付实现制的预算无法准确反应这种负债的
财政风险。
六是或有负债也是一种促进经济增长和实现各种福利目标的手段。
七是或有负债也可算是政府的一种隐性补贴。
八是尽管政府的或有负债有比较明确的定义，但实际上在涉及到或有负债
的具体内容时，由于各国和各地区的具体情况不同，使得在何种形式是或有负
8
政府或有负债的相关经济理论分析
债、何种形式不是或有负债的问题上，有可能出现划分上的困难和分歧。
2．1．2政府或有负债与企业或有负债的异同点
2．1．2．1共同点
政府或有负债与企业或有负债比较，具有两个共同点。
一是或有负债必须是过去的交易或事项引起的，虽然或有负债转化为直接
债务需要通过未来不确定的事项来证实，但其本身必须是过去已经发生的交易
或事项引起的。因此，与人类活动无关的自然灾害等偶然事件发生引起的政府
支出增加，未来养老保险覆盖面扩大或标准提高引起的社会保障缺口扩大等不
构成或有负债。
二是结果的不确定性。虽然引发或有负债的交易或事项已发生，潜在义务
已经形成，但是否转化为企业或政府的直接债务需要通过未来不确定事项的发
生或不发生来证实。如，对外提供担保，从担保之日起政府就承担了还款义务，
但是否需要政府直接还款，则要视被担保人未来能否按时还款而定。
2．1．2．2不同点
将或有负债的概念用于政府，是将政府作为一个经济主体来看待的，但政
府又是一个公共主体，它与企业等一般经济主体有着本质上的区别。因而与企
业或有负债相比，政府或有负债还有如下特点：
首先，企业的或有负债是由企业的行为引起的，而政府的或有负债不仅仅
是政府行为引起的。政府是社会的管理者，也是公共风险的最终承担者，社会
其他主体不能承担的风险最终会由政府来承担。如金融机构发生风险，一旦引
起社会动荡，影响社会稳定，政府往往基于道义的责任或其他目的而出面救助。
因而政府或有负债并不仅仅源于政府行为。
其次，企业的或有负债是显性的，是企业承认的，并且可以估量。而政府
的或有负债则有显性和隐性之分。显性或有负债是指政府对外担保等依照法律、
法规必须履行的义务，一般是政府以条规形式加以承诺，在某些事件发生时必
定会支出的项目。隐性或有负债则是指政府虽未公开承诺，但若事件发生，政
府经过权衡得失或基于道义的责任，必须承担的支出。如金融机构的不良资产、
下级政府的财政收支缺口等。
第三，对企业而言，或有负债转化为现时债务的因素是不可控的，企业无
能为力。但对政府而言，由于政府是政策、规则的制定者和市场运行的裁判，
9
政府或有负债的相关经济理论分析
政府可以在一定程度上通过相应的制度安排和经济政策的调整来规范自身的行
为，以及加强对其他市场主体行为的监管，以此管理、引导和控制或有负债的
发生及转化。
第四，从管理上讲，政府或有负债具有层次性。政府或有负债的层次性，
源于国家统一领导与分级管理相结合的政权体制。由于实行分级管理，各级政
府在管理自己的事务过程中就会形成自身的债权债务关系。另一方面，在集中
统一的政体下，上下级政府之间又隐藏着一层法律上的担保关系，上～级政府
不可能坐视下级政府陷入债务危机而不顾。当下级政府陷入债务危机时，上级
政府必须给予救助，承担下一级政府的债务清偿责任。即下级政府的债务，包
括直接负债与或有负债，都是上一级政府的或有负债。
政府或有负债的产生具有一定的客观必然性。政府作为公共风险的最终承
担者，社会政治经济运行中的各类突发事件，最终往往需要政府来处理，形成
政府的支出。这类事件的发生，或有负债的形成并不以政府的意志为转移。同
时，政府作为社会管理者，不仅需要以预算、税收、投资等手段来调节和优化
资源配置，有时还需要以公债、担保、承诺、贴息等信用形式，按市场化原则
实施对经济的宏观调控。这必然会形成大量的政府债务，包括直接债务，也包
括或有债务。因此，政府或有负债也是市场经济条件下政府干预经济和体现政
府宏观调控意图的一种手段。
2．2政府或有负债与财政风险的联系
2．2．1 国内对财政风险内涵的界定
首次提出“财政风险”概念的是财政部1996年8月15日的政策报告《国
家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》，这个报告给出定义为：“财政
风险，是指在财政发展过程中由于某些经济和社会因素影响，给财政运行造成
波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。”这个定义忽视了
财政作为政府干预经济、社会的一个手段所应当或不应当承担的责任和义务，
以及这些责任和义务的不确定性，而把财政自身当成了目标。撇开财政的责任
和义务及其不确定性，财政无所谓风险。所以这个定义存在一定的局限性。
王美涵将财政风险定义为：“是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不
10
政府或有负债的相关经瘀理论分析
断发育而逐步显现的一种风险，因而是市场经济性风险。”⋯这里说财政风险
是政府的经济风险未尝不可，但也不尽然，因为财政不仅仅是一个经济学的概
念，还是一个政治学的概念、社会学的概念、法学的概念，甚至是一个社会心
理学的概念。
刘尚希将财政风险定义为：“政府未来拥有的公共资源不足以履行其未来应
承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定和发展受到损害的一种可能
性。“”笔者认为这个定义比较全面，准确把握了财政风险的内涵，该定义包含
以下要点：(1)财政风险是指向未来的；(2)、未来的不确定性包括有概率分布
和没有概率分布的，在这里，财政风险的来源涵盖了两种不确定性，因而财政
风险难以预测和进行定量评估；(3)、财政风险具有外部性，其最终承担者是社
会公众。由此可能产生的不利后果不仅仅是货币价值上的，也包括对社会公众
心理、信仰和信心的损害。
财政风险在表现形式上，首先可能表现是赤字不可持续，即不可能再用扩
大赤字的办法来扩大支出；其次是债务不可持续，也就是不可能再通过借债来
维持或扩大支出；再次是财政不可持续。当上述办法实效以后，政府只能是冒
险运用征税权来扩大其拥有的资源，若这条路也走不通，那么，财政就到了不
可持续的地步，以至于爆发财政危机。最后，这种风险或危机反过来渗透到经
济、政治领域，就会导致经济衰退和政治不稳定。
2．2．2国外对财政风险内涵的界定
国外对财政风险的研究萌芽于上世纪80年代。其代表人物是世界银行的高
级经济学家汉娜(HanaPolackovaBrixi)。她提出的财政风险矩阵(见“表2．1”)
是一个理论上的贡献。在风险矩阵中，她提出了两个新概念：“隐性债务”和“或
有债务”，并对其做了明确的界定和区分，这对全面分析和评估政府债务无疑提
供了一个有用的工具。
⋯王美涵：《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版杜1999年版
㈢刘尚希：《财政风险及其防范问题研究》，经济科学出版社，2004年版
1l
政府或有负债的相关经济理论分析
表2．1财政风险矩阵
债务直接负债(在任何条件下存在的债务) 或有负债(在特定事件发生
情况下的债务)
1、国家债务(中央政府借款和发行的债券) 1、国家对非主权借款、地方
2、预算涵荒的开支(非随意性支出) 政府、公共部门和私人部
显性的3、法律规定的长期性支出(公务员工资和养老门实体(发展银行)的债
(由法律金) 务担保
和合约确2、国家对各种贷款(抵押贷
认的政府款、学生贷款、农业贷款
负债) 和小企业贷款)的保护性
担保
3、国家对贸易和汇率的承
诺担保
4、国家对私人投资的担保
5、国家保险体系(存款保
险、私人养老金收入、农
作物保险、洪灾保险、战
争风险保险)
1、未来公共养老金(与公务员养老金相对的) 1、地方政府或公共实体、私
2、社会保障计划，如果不是由法律做出硬性规营实体非担保债务(义
隐性的定) 务)的违约
(反映公3、未来保健融资计划，如果不是由法律做出硬2、银行破产(超出政府保险
众和利益性的规定以外的救助)
集团压力4、公共投资项目的未来日常维护成本3、实行私有化的实体债务
的政府道的清偿
义责任) 4、担保养老基金、就业基
金、或社会保障基金(对
小投资者的保护)的破产
5、其他紧急财政援助(如在
私人资本外逃的情况下)
6、改善环境、灾害救济、军
事拨款
资料来源：Hana Polackova Brixi and Allen schick(2002)
12
政府或有负债的相关经济理论分析
从上表可以看出，这里的政府债务是广义的，与会计学意义上债务含义有
所区别。可以这样理解，凡是政府应当承担的支出责任，均可视为政府的债务。
Hana蹦xi从两个不同的角度，把政府债务分为不同的类型。
2．2．3财政风险与或有负债的联系
从以上国内外学者对财政风险和或有负债的研究成果中，可以看出，政府
债务(包括或有负债)是财政风险的一个具体表现形式，或者说是财政风险表
现的一个阶段。而或有负债与直接负债对财政风险的影响是不同的。直接负债
由于其可测性、可控性对财政风险的影响是确定的，可以量化的。而或有负债
因其不确定性、划分上的困难及难以估测，对财政风险的影响是不易察觉的。
这就更加剧了财政风险未来的不确定性。
大量的政府或有负债若演化为债务危机，则会造成严重的财政危机和社会
危机。国际经济历史上外债支付危机出现机会较多。如八十年代初波及整个低
收入国家和发展中国家的外债危机；俄罗斯1998年1500亿美元外债支付危机，
阿根廷2001年无力支付1320亿美元外债，均造成财政危机，表现为资本外流，
货币贬值，金融市场动荡。
中国政府或有受债的现状及成因分析
3 中国政府或有负债的现状及成因分析
3．1 中国政府债务状况及或有负债的现状
按照汉娜的风险财政矩阵，政府债务可以分为两大类：一是政府直接债务，
二是政府或有债务。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行
的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任及义务。这些责任
和义务全部内含于政府职能之中，只不过在表现形式上有的是显性的，有法律
的明确规定，政府的公开承诺、或政府的特定政策；而有的是隐性的，也就是
说，虽然法律没有做出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”
责任，或有出于现实的政治压力而不得不去清偿(全部或部分)已经发生的债
务。这样，从不同的角度，政府债务可以分为四项：显性的直接债务、隐性的
直接债务；显性的或有债务、隐性的或有债务。前面两项是指已经成为政府财
政事实上的债务事项，不论是法律明确了的，还是没有明确的，政府财政都必
须承担其责任。后面两项是指债务事项已经产生，尽管具体数量还不能确定，
但将来可能成为政府的债务事项。
这里的估算是对已经产生的债务事项的可能支出责任进行估算，而不是对
未来某一时点的政府支出责任的预期值。
3 1．1显性直接负债
从中国目前的现实情况来看，显性直接负债包括以下几项：
3．1．1．1国债
从1981年恢复发行国债以来，国债规模不断扩大，在1994年以前，国债
发行量平稳递增，1994年之后，国债规模迅速扩增。(见“表3．1”)
表3．1中国国债发行的规模单位：亿元
年份发行国内国债额发行国债额国债还本付息额年底内债余额
1981 48．66 121．74 62．89 48．66
1982 43．83 83．86 55．52 92．43
1983 4l。58 79．4l 42．47 134。01
1984 42．53 77-34 28．90 176．54
1985 60．61 89．85 39．56 237．15
14
中国政府或有受债的现拔及成因分析
续表
年份发行国内国债额发行国债额国债还本付息额年底内债余额
1986 62．51 138．25 50．17 299．66
1987 63．07 223．55 79．83 362．73
1988 92．17 270．78 76．76 454．9
1989 56．07 加r7．97 72．37 510．97
1990 93．46 375．45 190，07 604．43
1991 199-3 461．4 246．8 803．73
1992 395．64 669．68 438．57 1199．37
1993 314．78 739．22 336．22 1514．15
1994 1028．57 1175．25 499．36 2542．72
1995 1510．86 1549，76 882．96 4Q53．58
1996 1847．77 1967．28 1355．03 5901．35
1997 2412．03 2476．82 1918_37 8314．38
1998 3228．77 3310．93 2352．92 11543．15
1999 3702．13 3715．03 1910．53 15245．28
2000 4153．59 4180．1 1579．82 19398．87
2001 4483．53 4604 2007．73 23882。4
2002 5660 5679 2563．13 29542．4
2003 6029．24 6153．53 2952．24 35571．64
注：1998年的内债额包括增发1000亿元部分，国债余额不包括2700亿元特别国债，1999
年的国债规模包括了增发的600亿元国债。
资料来源：财政部、人民银行、历年的《中国财政年鉴》
内债
整理上表可得“图3．1”，可以从一个方面直观的表现出1981年以来中国的
我国内债发行额及余额
+发行国内国
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1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
年份
图3．1中国内债发行额及余额
15
中国政府或有负债的现状及成固分析
国债规模的快速增长，一方面是由于制度调整和财政状况的变化所致。1994
年以前，财政赤字可以通过向银行借款和透支来弥补。1995年颁布了《中国人
民银行法》第28条规定：人民银行不得对政府财政透支。自此以后，财政赤字
只能通过发行国债来弥补。这是造成20世纪90年代后期国债规模跃升的一个
重要原因。另一方面也与政府对国债认识的转变密切相关。改革开放以来，政
府逐渐认识到国债调控经济的重要性，并有意识地利用国债来筹集收入，调控
经济。特别典型的情况是1998年，政府通过大量增发国债来扩张支出，刺激国
内需求，防范金融风险，以维护国民经济的安全稳定运行。
上述变化直接引致了国债规模的扩张，而国债还高峰期的借新还旧的压力
则进一步加剧了这一扩张趋势。
3．1．1．2欠发工资而形成的债务
这些年来，政府财政欠发行政事业单位工资已经成为全国的一种普遍现象，
全国半数的县难以做到及时发放工资。据粗略统计，2001年末，全国累计欠发
工资达到300亿元，而实际的数字可能远远不止于此。这种债务均在基层政府，
对中央政府来说并不构成直接债务，但对整个政府面言，无疑是显性的直接债
务。
3．1．1．3粮食收购和流通中的亏损挂帐
作为～个农业国家，粮食价格长期被政府所控制，直到现在也未真正放开。
为了农民的利益，粮价～提再提，现在已经高于国际市场的粮价水平。而为了
城镇居民利益考虑，粮食销售价格长期基本未动，造成了长期的粮价倒挂，成
为政府财政的一个沉重包袱。越是粮食丰收，政府的这个包袱就越重。由于财
力不足，粮价倒挂形成的亏损年复一年的挂在帐上，再加上国有粮食企业经营
不善，粮食亏损挂帐像滚雪球一样地不断扩大。目前为止，粮食企业挂帐亏损
累计额达到2400亿元左右(吴敬琏等，2001)。这是政府应支未支而形成的债
务，构成政府显性的直接债务。
至于政策性因素造成的棉花亏损、外贸企业亏损挂帐，由于没有相应的统
计资料，这里暂时不予考虑。
3．1．1．4乡镇财政债务
乡镇财政困难是一个有目共睹的事实，许多乡镇政府基本上靠举债过日子。
《预算法》不准地方财政打赤字，从账面上看，都是平衡的，实际上赤字一大
片，除了少数发达地区乡镇真正没有赤字外，多数乡镇都有因赤字形成的债务。
中国政府或有负债的现状及成困分析
据中国新闻网2001年6月19日报道，中国目前乡镇的总体负债水平，保守估
计也在2000亿元左右。根据财政部科研所苏明研究员(2001年6月)的测算，
目前中国乡镇和村两级债务大约为3259亿元，其中乡镇债务是1776亿元，村
级债务为1483亿元。
3．1．2隐性直接负债
现在主要是社会保障资金缺口所形成的债务。
3．1．2．1养老保险基金缺口
养老保险在中国已经有了50年的历史，养老保险制度从“国家企业统包”，
到改革开放之后实行社会统筹，再到1995年实行社会统筹和个人账户相结合的
制度。与此相应，养老基金的管理由现收现付制转向部分积累制。这意味着在
职的这一代人要承受双重负担，既要负担上一代人，又要为自己养老进行个人
账户积累。在实际运行中，社会统筹基金不断透支个人账户积累(个人缴费形
成的积累)，造成个人账户空帐运行。其透支额在1999年达到1990亿元。2000
年，国家对养老保险实行社会统筹基金和个人账户积累基金分开管理，分别核
算的管理方式，不言而喻，实行现收现付的社会统筹基金的缺口将会越来越大。
1999年基金缺口为187亿元，2000年达到357亿元。据劳动部社保研究所所长
介绍，今后25年的基金缺口将达到1．8万亿元，年均717亿元。按此计算，意
味着政府财政今后每年要偿付700多亿元的债务。世界银行早些年的研究估计，
1994年中国的隐性养老金债务为当年GDP的46％一49％左右(换算为绝对值
是21509亿一22912亿元人民币)。由国家体改部门与国外保险机构联合进行的
一项课题研究估测，近年中国养老基金隐性债务规模(按相关因素的中值为计
算依据)高达37000亿元人民币左右。⋯
3．1．2．2失业救济负担不断加重
初步估计，按照目前国有企业的富余人员社会新增失业人口计算，需领失
业救济金的人口约为3000万人。如按照每人年均3600元(月均300元)和平
均每人一年失业期计算，一年需救济金1080亿元。这也构成政府的一个债务来
”
有的资料显示：政府对社会养老保险的负馈援模说法多样，世界银行襁j算为1．8万亿元；劳动部社
会保障研究所测算为2．8亿元：国家体改委测算为4万一12万亿元：财政部与武汉大学社会保障研究中
心测算为L万亿元。见刘紫云：《解铃还需系铃人》，载‘中国财经信息资料》2001年第9期。
17
中国政府或有负馈的现状及成固分析
源。
3．1．3显性或有负债
显性或有负债指由政府公开承诺、担保(有的以某种政策形式)而形成的
或有债务。如果这些债务都可以按时、足额偿还，则这些债务无须政府财政来
承担；但若是债务人无法偿还这些债务，则政府财政就要负连带责任，即清偿
债务的责任就会落到政府财政的头上。至于在未来一个时期政府财政是否承担，
以及承担多少，都是不确定的。要视具体情况而定。就中国目前的情况看，下
面两类债务可以判定为政府的显性或有负债。
3．1．3．1其他公共部门的债务
1996年底，中国非国债债券余额为3018．27亿元，其中近80％属于政府性
金融债券。从1999的情况来看，国家开发银行债务余额(当年9月)为4889
亿元，铁路部门债务为1000亿元左右，仅此两项即达近6000亿元人民币。另
据国家计委课题组的报告，1999年公共部门债务余额达到7324亿元(国家统
计局课题组，2001)。
就外债情况来看，按照中国官方的统计，1998年6月30日，中国国内企业
和金融机构对外负债合计为550亿美元左右；2000年6月底，同一口径的对外
负债合计下降为525．2亿美元，加租赁公司及其他事业单位的13．3亿美元债务
余额，共计538．5亿美元。这基本上也是公共部门的负债(因为隐含了政府的
担保)。按照世界银行专家的统计，截至1997年底，中国政府各部门外债为725
亿美元，而公共部门担保的长期和短期登记债务为1170亿美元。若考虑未琶记
的部分，这个数字就更大了。据国际清算银行估计(国家统计局课题组，2001)，
目前中国未登记的债务规模大约有500亿美元。
以上这些债务都构成政府的显性或有负债
3．1．3．2国债投资项目的配套资金
自1998年实行积极财政政策以来，政府在1998～2000年三年内共发行长
期建设国债3600亿元，这对扩大内需、拉动经济增长也发挥了重要的作用。但
在取得这些成就的同时，也不可避免地带来了债务风险；配套资金可能成为未
来政府的财政负担。国债投资项目大多社会效益明显，而经济效益甚微，与此
配套的资金很难收回。可以这样认为，配套资金实际上是政策性贷款，或者说
是政府担保贷款，其债务的清偿责任最终很可能会落在政府财政的头上。即使
是由地方政府配套的部分，大多也是通过公司之类的经济实体从各种渠道融资
1R
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而来，自有财力的投入是极少的。这样一来，在已经形成的15100亿元投资中，
扣除政府3600亿元的直接债务，大约有11500亿元构成政府的或有负债。
3．1．4隐性或有负债
隐性或有负债指政府没有承诺和担保的负债事项，但这些负债事项一旦出
现危机，将会引发公共风险，政府势必要加以干预，很难放手不管。政府干预
也就意味着政府将来要投入资金，承担责任。这样的负债事项目前有三项。
3．1．4．1国有银行的不良资产
从各种资料来看，国有商业银行的不良资产规模较为庞大，但究竟是多少，
现在还没有一个完全可靠的说法。据新加坡《联合早报》2000年7月20日报
道，截至1999年，中国国有商业银行的不良贷款比例超过了25％，按当年的
贷款规模93734亿元计算，不良贷款达到23434亿元。另据中国长城资产管理
公司石召奎提供的资料，到2000年8月底，四家国家资产管理公司从对应的商
业银行中收购或承接了13932亿元不良资产。⋯这里还没有包括其他股份制商
业银行、城市信用社以及城乡信用社等金融机构存在的为数不少且尚未剥离的
不良资产。按照中国银行行长戴相龙在2001年1月17日新闻发布会上的说法：
2000年底，逾期贷款没有收回的部分占整个贷款余额的1／4左右，但真正收不
回的贷款比例为3％，而且，还有～部分逾期一年以上的呆滞贷款可能得不到
偿还，比例也约在3％左右。中新网2001年1月18日报道，戴相龙认为，过
去反映的不良贷款比例误差太大。两年前，曾有人预测国有商业银行不能收回
的贷款占到整个贷款总量的8％～9％，经过剥离后，2000年底要核销的坏帐不
到3％。换算为绝对规模，1／4的比例意味着，2000年底的不良贷款规模达到
24843亿元，而其中真正收不回的贷款则有2981亿元，可能得不到偿还的逾期
一年以上的呆滞贷款(也按照3％计算)为2981亿元，两者合计，坏帐达到5962
亿元。
综合看来，中国目前国有商业银行的不良贷款规模应该在24000亿～35000
亿元之间。尽管可能有能够收回的部分，至于回收情况，按照信达资产管理公
司的一名高级官员透露：市场传闻的按照不良贷款的面值打90％的折扣幅度太
大，按照面值10％的比例出售那些资产的说法也太悲观，按照面值30％比较现
实。如果按照这个比例，13000～14000亿元的不良资产中，“泡汤”的资产接
近1万亿元左右。但按照国际标准，不良贷款就是不良贷款，不能指望它会变
”石召奎：《经济研究参考》，2001年第22期．
19
中国政府或有负傧的现状及成崮分析
成优良资产。在现行体制下，对不良资产回收率不能抱太高的期望，因为不良
贷款的认定确实是针对已经有问题的贷款而言的，若再考虑企业在改制中逃避
债务日趋严重的情况，据调查统计：截至2000年末，在工商银行、农业银行、
中国银行、建设银行、交通银行开户的改制企业逃避银行贷款本息1851亿元，
占改制企业贷款本息的31．69％，其中，国有企业逃避债额1237亿元，占逃避
债总额的68．77％，非国有企业逃避578亿元，占31％。n’面对金融风险不断扩
大的这种状况，政府出面干预的可能性越来越大。
若是再考虑到各级政府直接办的一些融资性公司的不良资产以及坏帐的情
况，政府隐性的或有债务规模就更大了。
3，1．4。2国有企业未弥补亏损
按照国家统计局国民经济核算课题组的统计，1997～1999年国有工业以及
年产品销售收入500万元以上的国有工业企业亏损面分别为23．6％和28．8％。
尽管从账面上看，财政用于企业的亏损补贴从1991年的510亿元下降到1998
年的333亿元，但实际上未弥补亏损额却在增加。1998年，国有企业当年未弥
补额为3040亿元。1998年末，国有企业累计未弥李卜亏损额达到7531亿元。由
于国有企业仍在大量亏损，所以未弥补亏损额也在不断扩大。这威胁着整个国
民经济的生存和发展，可以肯定地说，若政府财政放手不管，不只是国有企业
将会消亡，也会加剧整个国民经济的衰退。政府财政出资成立四大资产管理公
司，实行“债转股”的政策，也就已经表明，政府财政事实上在开始承担起这
方面的责任。
况且，由于政府所有者关系的客观存在，即使政府财政不公开承诺弥补国
有企业的亏损，但国有企业亏损实际上也在侵蚀国有资产(国有权益)，俏悄地
向政府财政转嫁风险(国家统计局课题组，2001)。近年来，通过“债转股”政
策的实施，国有企业的利息负担大为减少。到2000年12月，已经确认对580
家企业实旌债转股，设计总金额4050亿元。这些债转股企业从2000年4月1
日开始停息，当年就减轻乖j息负担200亿元左右，企业资产负债率从原来的70
％以上，降到了50％以下，80％的企业当年扭亏为盈(杨玉民等，2001)。国
有企业未弥补的累计亏损，拖累了银行，使相当一部分贷款变成了不良赘产，
甚至成了坏帐，而且给政府财政也带来了很大的压力。
3．1．4．3对供销社系统及农村合作基金会的援助
中国人民银行：《关于企业逃避金融债务有关情况的报告》，2001年3月16日。
20
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由于缺乏相应的统计工作，其真实数据无法得到。但有一个事实，出于社
会稳定的考虑，不少省市已由财政出面担保向银行贷款来清偿这方面的债务。
如湖南省，1998年以财政作担保第一期向人民银行借款20亿元，用于清偿农
村合作基金会的坏帐。这表明，隐性的或有负债已经开始转变为显性的或有负
债，有的甚至变成了财政的直接负债。据调查，四川省农村合作基金会的规模
达到千亿元以上，多数已经沦为不良资产。按此推断，全国这方面的不良资产
规模可能达到数千亿元。从乡镇及树负债与农村合作基金会不良资产之间存在
的莱种对应关系来分析，农村合作基金会的不良资产至少达到3000亿元。
3．1．5政府债务规模
这样，综合前面的分析和估算，得出一个初步的结论：政府直接债务规模
为80747亿元，其中显性的为43747亿元，隐性的为37000亿元：政府的或有
负债规模达到58609亿元，其中显性的为23235亿元，隐性的为35374亿元。
或有负债只是政府可能的债务，还必须根据或有负债事项的具体情况作进
一步的分析。但由于情况复杂，一项一项地进行估算存在着很多资料方面的困
难，实际上无法做到，因此，这里取一中值，按照50％的比例来估算或有负债
的转化率，亦即有一半的非政府债务需要政府来替债务人清偿。从过去的经验
和目前的一些或有负债事项已经在向直接负债转化的事实出发，这个比例是不
算高的。暂且这样推算，政府负债规模将达到99247亿元。这个数字意味着，
在未来年度里，政府必须承担的债务责任不轻。
迸一步分析，上述债务事项大多是中短期，平均年限大概在10年以内，考
虑到加入世贸组织的这个大背景，以及改革步伐的加快，政府担负的清偿责任
很难拖到10年以后去。如果这个估计能够成立，那么，静态地看(不再新增债
务)，今后10年内，政府每年平均要清偿9925亿元的债务。
应当指出，这里的估算是在得不到相关资料而不得不舍弃一些债务事项的
情况下得出的，如果全部考虑进来，政府的实际债务规模可能比估算的结果还
要大。若迸一步考虑未来一个时期公共风险导致的新增债务事项，政府债务的
预期值将会更大。
3．2 中国政府或有负债的形成原因分析
地方政府或有负债的产生既是中国社会主义市场经济发展和工业化进程
中必然出现的一种经济现象，也与中国经济体制转轨过程中的体制漏洞、市场
21
中冒政府或有负债的现状及威因分斩
经济秩序的混乱以及投融资活动中风险责任不明确有密切关系。其形成的原因
可以分为体制性和非体制性两个方面：
3．2．1体制性缺陷
首先，经济管理体制存在的缺陷是导致地方政府或有负债大量产生的主要
根源。
经过20多年的改革，中国已经初步建立了社会主义市场经济体制的基本框
架。但由于中国市场经济体制刚刚建立，与西方成熟市场经济国家相比，中国
的市场体系、信用体系、法律体系、社会保障体系还很不健全，旧体制中的许
多深层次矛盾尚没有褥到根本性解决，新旧体制转换程中必然会出现一些新的
问题。政府作为经济体制改革的推动者，必然要承担体制转轨带来改革成本，
其中就包括政府的直接债务和或有负债。
3．2．1．1财政体制存在的问题
一是政府与市场的关系没有完全理顺，政府职能范围界定不清，许多本应
通过市场解决的事务政府仍然参与其中，表现在财政上就是支出范围的“缺位”
与“越位”并存，既加重了财政支出负担，降低了财政资源的配置效率，在财
力不足的情况下，又增加了政府的债务负担。二是中央政府与地方政府之间的
事权范围划分不清，事权与财权不对称的矛盾始终没有得到妥善解决。现行分
税制改革总的指导思想是财权财力上收，事权责任下放。在划分中央与地方的
财权财力方面较多地保证了中央财政的利益。随着财权和主要税种的上收，中
央财政收入占全国财政收入的比重有了较大幅度的提高。而事权责任的下放，
使地方政府在财力相对减少的同时却强化了支出责任。由于责权利不统一，导
致地方财政普遍财力不足，收支矛盾尖锐。同时，由于事权职责不明晰，中央
出政策，地方出钱的现象时有发生，这在一定程度上干扰了地方财政的正常运
行，加重了地方财政的负担，由此产生了一些政府或有负债。三是《预算法》
明确规定地方财政不准发行公债，这使得地方政府的融资渠道非常狭窄。在地
方财力有限的情况下，地方政府不得不千方百计从不同渠道筹集资金。如通过
组建政府性公司进行融资、利用政府担保为企业贷款、向国际金融机构争取贷
款、向中央争取国债转贷、利用地方政府信用融资等。这些渠道的融资本身就
具有极高的风险，如果使用不当，监管不力，一旦投资项目失败，地方财政必
须承担最终清偿责任，形成地方财政的或有负债。据有关资料，目前乡镇财政
基础设施建设负债规模已突破2000亿元，相当于乡镇财政5年的财政收入总额。
中国政府或有负债的现状及成因分析
3．2．1．2投融资体制存在的问题
1994年以来，中国加快了投融资体制的改革，按建设项目的不同性质分别
确定不同的投资主体、投资范围、融资渠道的做法，符合市场经济发展的要求。
但问题在于： ①现行投融资体制尚没有造就真正法律意义上的多元投资主体；
②不同投资主体之间投资范围的界定仍不清晰；③融资渠道混乱，风险意识淡
薄，风险责任不明确；④更为严重的是，大部分投融资行为都有一定的政府干
预成分，一旦或有的坏事件发生，政府就得承担投融资活动中的风险和责任。
目前地方政府的或有负债中有相当部分是由于投融资体制中的制度性缺陷造成
的。
3．2．1．3金融管理体制存在的问题
首先是金融产权关系不明晰，在处理政府与国有银彳于、国有银行与国有企
业之间的关系上仍然带有浓重的计划经济色彩，表现为国有银行尚没有取得独
立的市场主体地位，其资本运营仍受到来自政府的过多干预。其次是银行本身
的信贷约束软化，风险意识淡薄，内控机制不健全，资金运作不规范，由此导
致大量的不良资产和政府或有负债。再次是在国家农村金融机构不断萎缩的情
况下，对地方政府的违规融资行为以及农村自发形成的金融性组织缺乏必要的
监管，由此也形成了大量的政府隐性或有负债。
3．2．1．4粮食流通体制存在的问题
市场经济条件下，粮食企业的经营应积极引入市场机制，实行市场化改革，
政府在保证一定的粮食储备后，主要应通过市场来调控粮食的生产和经营。而
现行粮食流通体制的改革却回归了计划经济的老路， “敞开收购、顺价销售、
封闭运行”政策的实施，一方面增加了企业的新老挂帐，造成大量亏损，另一
方面也加重了地方财政的负担，形成了地方政府的直接债务和大量的或有负债。
3．2．1．5政府债务管理体制存在的问题
政府或有负债的产生虽然有其客观必然性，但政府债务管理上的缺位和漏
洞以及风险意识淡薄、风险责任不清也是造成政府或有负债大量产生的重要原
因。首先是缺乏风险意识。政府当局对借债和担保具有冲动，而对如何偿债和
能不能偿还则较少做到心中有数，对由于借债和提供担保而引发的直接特别是
或有的风险更是估计不足。这种状况必然会造成财政运行中的高风险。其次，
财政缺乏一种灵敏的、有效的反映和控制债务风险的预算约束机制。中国目前
采用的传统预算管理模式存在着三个方面的严重缺陷：一是时间跨度过短，往
往一年预算，预算一年。这种年度预算无法全面完整地反映政府在较长时间内
!里鍪壁鉴塑垒堡竺里鉴垦垡里坌堑
的财政活动，也无法分析由政府发放贷款或提供担保而引发的后续风险。二是
这种传统的预算由于是以收付制为会计核算基础，只记录现金流量，不能反映
政府负债或资产的增加，更不能反映由政府财政担保和承诺而可能引发的未来
成本。三是没有一套对财政风险进行确认、量化、评估、报告和信息披露制度，
难以尽早鉴别和有效防范财政运行中的各种风险。再次，政府债务管理体制存
在问题。一是管理机构不健全，目前还没有一个对所有政府债务进行统一管理
的部门。二是管理权限分散，多头举债，分散使用，且责、权、利不统一，借、
用、还相脱节。作为统揽政府收支的财政部门，只负责国债和政府外债的管理，
对其他部门的政府性债务特别是或有债务的规模、结构和风险不能进行有效的
监管和控制，而这些部门一旦出现债务危机，财政就要背包袱、补窟窿，严重
冲击财政预算的正常运行。正是由于风险意识淡薄。缺乏有效的风险控制机制，
往往会形成突发性的财政风险。
另外，行政管理体制方面的缺陷也是或有负债大量产生的重要原因之一。
中国现行的干部管理体制和考核制度存在着不容忽视的问题。一是大部分
领导干部自上而下的层层任命制度，一定程度上造成官员只对其上级负责，并
把大部分精力用于建立各种关系网，较少用于学习和调查研究，特剐是有些基
层领导干部，缺乏市场经济理论，更不会用经济方法管理经济，再加上法律知
识缺乏，法律意识极其淡薄，根本无法避免其行政过程中的决策失误，绝大部
分投资项目处于亏损和破产状态，造成大量的不良债务。二是对地方干部的政
绩考核标准存在一定偏差。似乎只有上几个投资项目才J算有政绩。这种导向性
错误追使有些地方官员想方设法筹集资金，在缺乏严密的可行性论证和市场调
研，又对国家的产业政策和发展规划缺乏了解的情况下，不顾当地的实际情况，
盲目上项目。没有市场需求的投资必然导致大量的资源浪费，大部分所谓的首
长工程、形象工程和政绩工程亏损或破产，由此形成大量的坏账和死账，最终
成为政府财政的直接债务。
3．2．2非体制性因素
3．2．2．1 工业化进程中的必然现象
改革开放以来，中国经济虽然取得了长足的发展，但中国仍处于市场经济
发展的初级阶段，与成熟市场经济国家相比，中国市场发育还很不成熟，许多
在西方可以通过市场解决的事务，在中国就必须由政府来推动。同时，工业化
过程同时也是资本、知识、技术积累和产业升级的过程，期间必然伴随着大量
!曼堕壁蔓塑墨堡塑堡鉴墨壁里坌塑
的资本投入。中国目前正在加速工业化进程，努力缩短与发达国家的差距，这
也决定了中国各级政府还必须承担大量的经济建设任务，在培育市场、发展经
济和社会各项事业、建立社会保障体系、维护社会稳定等方面，各级政府都承
担着很大的责任。对各级政府而言，在正常筹资渠道不畅、财力严重不足的情
况下，为了履行其职能，也只能通过一些高风险渠道进行投资和融资活动，由
此不可避免地形成政府的直接债务和或有负债。
3．2．2．2经济运行的周期性波动
周期性波动是经济运行中的一种常态。中国经济经过近20年的高速增长以
后呈现周期性波动，这也是正常的。同时，随着全球经济一体化进程的加快，
中国经济将快速融入世界经济大潮之中，国际传导机制也会把世界经济周期的
波动传递到中国，从而对中国经济运行产生深远影响。问题是经济运行的周期
性波动对政府财政收支的影响很大，实际上许多类型的财政收支对经济运行的
周期性波动高度敏感。在有效需求不足、供给相对过剩、通货紧缩的宏观背景
下，财政收入的增长必然受到影响，而有些财政支出受多种因素的影响却呈现
出刚性，其中最为典型的是政府对社会保障基金的支付，如经济运行周期中的
不同阶段，对失业救济金的需求就受到多种不确定性因素的影响。这就使得财
政的失业救济金的支付数额具有不确定性。养老保险金的支付也具有同样的特
点，老龄人口的数量、保障水平的高低、通货膨胀率的高低以及经济的周期性
波动等因素的不确定性也会使养老金的支付数量难以准确计量。另外，经济萧
条时期，政府的某些财政支出仍会受到刚性约束，造成收支缺口拉大。但缺口
究竟有多大，也是不确定的。这种由于经济运行的周期性变化带来的政府或有
负债，具有很大的客观性，既难以预料，又不可避免。经济的周期性波动在发
展中国家尤其突出。由于市场机制不够成熟，经济肌体的抗干扰能力较弱，各
种内生和外生变量交互作用的结果，必然引起经济的周期性波动，从而对政府
的债务产生影响，也难以避免地产生法定的或道义的或有负债。中国近年来大
量出现的或有负债与经济周期性波动具有一定的内在联系，或者说是经济波动
产生的结果之一。
3．2．2．3道德风险
市场经济发展中的道德风险也是引发地方政府或有负债不容忽视的因素。
一是虽然要求地方各级财政相对独立，自求平衡，但由于地区间经济发展差距
巨大，对下级政府正常收不抵支形成的缺口，上级政府出于道义责任也会适当
予以弥补，这也构成了上级政府的隐性或有负债。二是有些地方政府行为目标
25
—— !里垦堕窭童壅堡塑塑鉴丝壁里坌堑
短期化，只注重眼前利益，缺乏长远规划的情况相当普遍。现任政府不顾实际
可能，大量举债，一任政府用完几任政府的钱，所借债务随时可能对财政造成
还款压力，形成财政的或有负债。三是国有产权的行政代理制使政府与国有企
业、银行之间形成一种脆弱的、缺乏有效约束力的委托代理关系，一旦出现风
险，这些企业和金融机构知道上级政府会充当最终支付人，便会放松自己的努
力，使银行危机、坏账和资产流失发生的概率大大上升。
3．3 中国政府或有负债的经济效应分析
3．3．1正面经济效应分析
政府或有负债作为一种制度安排，具有积极作用。自1998年实行积极财政
政策以来，政府在1998～2000年三年内共发行长期建设园债3600亿元，主要
用于社会基础设施建设。1998～2000年三年共安排在建国债项目6620个，总
投资规模在24000～25000亿元左右。在2000年底，累计完成投资15100亿元，
占总投资的63％。毫无疑问，积极财政政策是有成效的，按照经典说法：“这
些国债投资使我们集中力量建成了一大批重点基础设旌项目，办成了一些多年
想办而未办成的大事”。而且，对扩大内需、拉动经济增长也发挥了重要的作用。
对GDP增长的贡献率1998～2000年分别为1．5个、2个和1．7个百分点。“’
3．3．1．1 政府或有负债的形成是财政制度内在决定的
作为“制度”的财政，是～种组织结构，或者说是制度安排，是整个社会
制度重要的有机组成部分。社会制度，包括市场制度、财政制度等，从某种意
义上说，都是人类社会在应对公共风险的进程中产生和变迁的。财政的本质在
于它是公共风险的最终承担者，其作用一是承担制度成本，二是承担最终风险。
公共风险的客观性决定了政府或有负债的必然性。作为一种或有的财政支
出责任，政府或有负债的形成，源于财政制度安排，因为这种制度安排内置了
财政最后兜底的本质属性。如果财政不具有这种属性，那么，由公共风险引致
的或有负债就不会落到政府的身上，政府或有负债就不会产生。不管是法定的，
经政府事先承诺的，还是推定的，未经政府事先承诺的，或有负债一旦转变为
确定负债，都是属于公共支出，都是财政职能作用的体现。换一个说法，政府
或有负债的形成本质上是财政化解公共风险的一种方式。
13财政部：《中国财政年鉴》，1998，1999，2D00年。
26
主里堕窒壁壹璺堡塑垫丛墨壁旦坌堑
3．3．1．2政府或有负债是政府维护和干预市场的一种结果
在市场经济条件下，政府或有负债的产生体现了政府与市场的分工与协作，
是政府维护、干预市场的结果，或者说是一种经济手段。理论和实践都已经证
明，单纯依靠市场机制或政府计划，都不能实现资源的优化配置。因而，现代
市场经济是混合经济，市场在资源配置中发挥基础性作用。同时，政府又针对
公共性问题，对市场实行必要的维护和干预，把政府与市场两种力量恰如其分
地结合起来。政府与市场的分工，需要科学界定政府活动的领域，建立起公共
财政模式。
以政府和市场关系为基点来考察政府或有负债，可以得出一个结论：政府
或有负债，是政府维护和干预市场的一种手段或结果，但理论上有一个“度”
的问题。若政府或有负债超过了一定发展阶段客观存在的合理界限，那么，可
以肯定地说，政府与市场的关系处于不正常(紊乱无序)的状态。中国各级政
府当前大量存在的或有负债实际上就是这种状态的反映。
3．3．1．3政府或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和保证
政府或有负债实质上是政府(或公共部门)对企业、居民、下级政府乃至
整个社会经济提供的显性和隐性的担保和保证。比如，对企业的债务担保，对
居民的基本生活保证，对下级政府财政危机时的救助，以及“财政兜底”，承担
最终公共风险(经济危机、环境问题)等，构成了政府或有负债的主要内容。
就不确定性程度而言，最严重的财政风险往往是由推定(隐性)或有负债
带来的。一般认为，维持金融体系稳定是政府最严重的推定(隐性)或有负债。
此外，特定机构的未担保债务和责任也是推定(隐性)或有负债的重要来源。
3．3．2负面经济效应分析
必须清楚的看到，政府或有负债的结果，对财政运行和宏观经济管理又有
负面影响。它是财政突发支出、非正常损失的主要来源，具有潜伏性，它还会
诱发这样那样的道德风险，此外，支出压力会层层传递，最终往往将集中到中
央政府。如果管理上失控，不仅对财政，而且会对整个国民经济，产生重大的
不利影响。进一步分析，政府或有负债的负面影响主要是：
3．3．2．1 扩大政府财政运行的不确定性
政府或有负债是财政正常支出、非正常损失的主要来源，会对正常预算执
行带来严重的威胁和冲击。发展中国家财政的重要特点，一是财政脆弱性明显，
!垦堕堕塾塞墨堡塑堡鉴墨堕里坌塑
财政保障能力低；二是刚性支出(即为满足政府法定义务或其他强制性义务而
必须发生的支出，如公债利息支出、国家机关运转支出等)占总支出的比重高，
回旋余地小，抗风险能力弱。而或有负债的显著特征就是不确定性，随着政府
或有负债的发展，“坏事件”(转化政府责任和义务的事件)一旦发生，政府的
选择余地往往很小，在收入方面，可能的选择是增税、增发国债，乃至出售国
有资产；在支出方面，可能的选择是增加财政赤字、削减原计划的支出项目，
乃至降低整个公共服务水平和质量。这样一来，财政的可持续性就会受到严重
的损害。实践表明，由于政府往往对债务规模产生错觉，在预算安排上忽视或
有负债，在或有负债转化为确定负债时，财政往往措手不及，四处挪用以弥补
支出缺口，严重时会引发财政危机。
3．3．2．2影响财政可持续发展能力
首先，政府或有负债虽然不影响目前财政结果，但可能会在将来某个时点
威胁财政的正常运行。其次，政府或有负债虽然没有加大政府负债的名义规模，
但可能加大了政府负债的实际规模。连续数年的预算平衡，以及低水平的公共
债务，并不一定表明过去或现在财政政策的合理性和审慎性，也不能代表未来
乐观的财政前景。以哥伦比亚为例，不考虑政府或有负债，其公共债务总额仅
占国内生产总值的20％，但考虑政府或有负债及有关隐性负债后，比例高达232
％。‘11
政府或有负债对财政可持续发展的影响主要通过影响政府资产与债务存量
的中长期变化趋势予以体现。尽管或有负债尤其是隐性或有负债通常难以计量，
但可以肯定，政府或有负债的增加，一般会削弱财政的可持续性。因而，必须
通过考察政府或有负债，预先分析政府行为的或有财政成本及其对未来财政的
影响，严密设计、监督和管理相关项目，以实现公正和长期稳定的政策目标，
同时，据此判断出不利于财政可持续发展的行为，发现短期财政政策的“漏洞”，
未雨绸缪，避免“定时炸弹”，使短期政策和中长期政策一致。
3．3．2．3加大中央政府的财政压力
依据现行行政体制内置的逻辑，下级政府的债务压力，财力缺口实际上就
是上级财政的推定(隐性)或有负债。政府在防范公共风险方面起着基础性作
用，政府的财政状况在很大程度上决定了整个财政体系的稳定性和可持续性。
即使政府不向银行借款，也不发行公馈，仍有很多因素可能引发财政危机，比
⋯世界银行Wlliam E硒tcrly，Yu姐“ivl【cr：《财富还是定时炸弹#衡量哥伦比亚和委内瑞拉政府的净值》
2000年2月。
28
中国政府或有负馈的现状及成因分斩
如金融机构倒闭引起社会不稳定，经济发展形式恶化导致地方政府收不抵支，
无法履行担保责任，拖欠应由财政支付的工资、养老金、失业保险金等，从而
导致发散性的社会压力。在上述情况下，上级政府很可能会被迫介入。
上级政府对下级政府实际上承担着无限责任，由政府或有负债形成的财政
压力，会由基层政府向上层层传递，压力最终势必汇聚到中央政府。此外，上
述客观存在的上级政府对地方政府财力缺口的隐性担保，可能导致“道德风险”，
即地方政府随意地介入高风险的借贷或投资活动，如热衷予直接或间接地以各
种形式集资、提供担保以扩大投资，这样做的短期利益由地方政府获得，而未
来的成本即风险，很可能由上级政府来承担。因此，在现行的行政体制框架下，
如何加强上级政府对下级政府经济行为的监控，是一个非常重要的问题。
堕壁垦堕篁堡翌堕宣望立垒堡堕里堕!!墼兰星重
4财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
世界各国对财政风险和或有负债的的存在都已经有了不同程度的认识。由
于各国政府在政府各级间的事权划分、财政体制和预算管理制度等方面的区别，
他们的财政风险都有着不同的表现形式，政府对或有负债的认识水平和相关管
理措施都有相当大的差别。但有一点是共同的：各国都存在财政风险和或有负
债。
4．1 美国政府应对或有负债和财政风险的措施
美国是典型的发达国家，在预算管理方面的制度创新和实践具有典型性、
示范性。针对财政风险和或有负债，形成了一套比较成熟的管理模式。
4．1．1 中央政府的风险预算和对或有负债的控制
20世纪80年代，为了应对政府或有负债和相关风险，美国政府采用了一
种平行预算制度(a pafallel budget system)。政府或有负债预算(the contillgeIlt
liabilities budget)，仍然是由国会批准。这种平行预算制度限定了新授权贷款的
总量，并且分配给各个专门项目的机构。1992年，美国政府又为直接和担保贷
款设置了新的预算规则。美国的这种制度只限于直接贷款和担保贷款的风险估
算和控制，并不适用于其他或有债务。
在预算控制方面，总统预算管理办公室(OMB)和国会预算办公室(cBO)
均进行预算展望，以便预测未来预算的盈余和赤字。不过，美国没有中期财政
计划。按照美国的预算制度，负债是基于授权而招致的，并不是因权责发生制
而产生的。直到1998年，美国才首次发布了综合权责发生制政府财政报告和高
质量的审计报告。由于会计和预算是相互分离的，美国的财政和预算没有联系。
在美国，主要的债务是国债、退伍军人和联邦公务员的津贴，以及环境清洁费
用。究竟债务属于赢接债务还是或有债务，主要是基于对债务发生的可能性的
评估。主要的或有债务是贷款担保，如住房和教育。或有债务是和承诺(即长
期租约和未偿还的账单)一起汇报的。财务报告并没有显示债务，但提供了大
量的信息来推断未来的财政成本。
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
4．1．2监控下级政府财政风险
美国在20世纪70年代和80年代，经历了许多重大的地方政府违约事件。
如1975年纽约市债券违约、1978年的克利兰夫违约、1983年的华盛顿电力公
司违约等。为此，美国政府闻关系委员会(AcIR)对地方财政危机闻题进行了一
系列的研究，并向各州提出了加强对地方财政的监控，并防止地方财政危机的
建议。俄亥俄州采纳了该委员会的这一建议，并建立了“地方财政监控计划”
体系。并且对体系赋予了法律地位。1979年通过、1985年修订了“地方财政紧
急状态法”。
这一监控体系是上级政府对下级政府财政状况的一种预警系统，以防止州
以及所辖地方政府财政陷入更深的困境。
其具体的操作规定如下：州审计局是负责“地方财政监控计划”体系执行
的机构。它工作的第一步是对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否进
入紧急状态。其判断依据是，按罗列的三种情况，如果地方财政符合其中之一，
则由审计局宣布该地方财政进入“预警名单”。这三种情况是指：
第一、应付款比例过高。
这里有两个指标：一是在财政年度末，普通预算中逾期超过30天的应付款
在减去上一年年末预算节余后，超过这一年预算收入的1／2。二是截止到财政年
度末，普通和专项预算中逾期超过30天的应付款，减去普通及专项预算节余额
后超过该财政年度的可使用收入的l／12。这两个指标占其中之一就属于符合这
种情况。
第二、赤字比率过高。
即上以财政年度的总赤字，减去所有可被用于弥补赤字的普通和专项预算
的资金，超过本年度普通基金预算收入总额的1／12。
第三、可用财力不足。
即财政年度末，地方政府金库所持有的现金及可售证券，减去己签出的支
票和担保余额，其价值少于普通和专项预算的节余额，而且此差额超过前一年
财政年度金库收入的1／12。
只要上述情况中的一种或几种出现，州审计局就应发布书面通告，宣布对
地方财政进行监督。在州审计局确定上述情况不再存在，并宣布从“预警名单”
中将其撤销前，该监控程序一直有效。如果州审计局发现该地方财政状况进一
步恶化，并达到“财政危机”的程度，则将该地方政府从“预警名单”中移至
“危机名单”。
31
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
为了判断该地方财政是否恶化，俄亥俄州的“地方财政紧急状态法”对此
做了详细的描述，即确定了构成地方政府“财政危机”的具体条件，这些条件
大致可归结为以下六种“测试”：
测试之一：是否有债务违约。即债务违约达30天以上。
测试之二：是否有工资拖欠。即未能在30天内支付雇员的工资(除非2／3
的雇员同意延期支付工资90天)。
测试之三：是否要求额外转移支付。即要求从其他地方政府向该地方政府
进行税收再分配。
测试之四：是否有其他支付欠款。即逾期30天以上应付账款，在减去现有
现金余额后，其结果超出前一年普通预算或全部预算收入的1／6。
测试之五：赤字规模是否过大。即预算总赤字减去可用于抵补赤字的预算
余额，其结果超出前一年收入的1／6。
测试之六：现金短缺是否严重。即未承诺支付的现金和可售证券余额大于
前一年预算收入的1／12。
在1979年至1985年阃，根据这一测试条件，俄亥俄州曾有10个地方政府
被宣布处于“财政危机”状态。
根据美国的财政危机法，只要一个地方政府被宣布为“财政危机”，该州就
应该成立“财政计划和髓督委员会”，由该机构对该地方政府财政管理进行监督
和控制。在该委员会进行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官(同
时也是该委员会的成员)必须向监督委员会提交一份财政改革计划。这一计划
应包括以下主要内容：
——消除目前财政危机；
——消灭所有预算赤字；
——收回被挪用的投资基金和专项基金的资金，恢复这些基金的余额；
——避免今后出现财政紧急情况：
——恢复地方政府长期发行债券的能力。
“财政计划与监督委员会”的主要权利和责任是：(1)审查所有税收、支
出和借款政策，要求其完全符合财政改革计划；(2)、确保会计账目、会计系统
以及财务程序和报告符合该州审计长的要求；(3)、协助地方政府调整债务结构
和发行债券。
通过这套监控体系，中央财政对地方政府的财政状况进行详尽的监控，有
助于地方政府避免更为严重的财政问题，从而也避免中央财政自身陷入困境。
但是，这套监控体系也还是有缺陷的：
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
其一是缺乏一定的前瞻性。这些系统所用的指标是过去的财政收入、支出
以及债务，未能反映未来的趋势。
其二是缺乏完整性。监控系统的数据来源有相当大的局限性。他们的数据
来自于传统的政府会计，即这些数据只反映地方政府的现金流量和直接债务，
而对地方政府的或有负债没有反映或反映甚少。
4．2 巴西政府应对或有负债和财政风险的措施
在过去的几十年中，巴西经历了三次严重的地方债务危机，导致了中央财
政的损失。在1998年债务危机以后，巴西参议院签署了78号法案，明显加强
了对地方借贷的监督和控制。地方政府借款受到了严格的限制。其主要规定有：
第一、借款渠道的限制：地方政府不允许从该政府所有的企业和供应商借
款。
第二、借款额的限制：借款额必须小于或等于资本性预算的规模。
第三、新借款额的限制：新的借款不得超过经常性净收入的18％，偿债成
本不得超过经常性净收入的13％，债务总额必须低于经常性收入的200％。
第四、借款主体财力和信用的限制：借款政府的财政收入超过非利息支出
(基础性盈余)。曾违约者不允许借款。
第五、政府担保额的限制：政府签发的担保余额必须低于经常性净收入的
25％
第六、短期往来款的限制：短期收入预借不得超过经常性净收入的8％。
第七、新债券发行的限制：除展期以外，禁止发行新的债券。
第八、债券偿还比例的限制：债券到期时至少偿还余额的5％。如果借款
政府的偿债支出小于经常项目净收入的13％，则必须在债务到期时偿还10％以
上的余额，或者将偿债支出提高到13％的经常性收入。
1999年9月，巴西国家金融管理委员会又颁布了2653号规定，对地方政
府向银行借款实行了一系列的具体限制。这项规定主要包括两个内容：一是授
权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款：二是授权中央银行
具体执行参议院的78号法案关于对地方政府借款监控的条款。也就是说，所有
向参议院提出的借款申请首先须交中央银行审查。中央银行在受到申请后的30
天内对地方政府的财政状况进行分析，如果符合相关条件，再由中央银行将其
申请和中央银行给出的建议提交给参议院。根据分析，如果提出申请的地方政
府有违反78号法令的任何一条要求的情况，中央银行便有权拒绝向参议院转交
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
申请。
在这一套体系下，只有那些负债和投资均很少的地方政府才有权借款。当
然，这个体系也带来了一些新的问题。它一方面增加了政府间的干预，使地方
政府反过来更加依赖中央政府；另一方面，新体系保留了参议院作为特例批准
借款的权利，这里就隐含了一定程度的人为因素，并有可能加居4政治博弈。
4．3哥伦比亚政府应对或有负债和财政风险的措施
上世纪下半叶，哥伦比亚开始放松预算约束。由此产生了大量的或有负债。
为此，该国的国家计划部于1999年改进了资产负债表。新的资产负债表要求同
时列示明确的、现有的负债和隐性的、潜在的负债，以准确地反映日益增长的
财政赤字情况。通过相关的统计和分析发现，哥伦比亚的财政管理制度存在着
严重的缺陷，是导致大量或有负债产生的制度根源。
为了更好地测算或有负债，政府找出了形成或有负债的最大项目。把管理
重点放在这些项目上，并出台了包括评估、预算、存款计划、国家机构意外开
支储备金等相应措施。评佶的方法是该国公共信贷理事会和国际顾问共同确定
风险量化的方法(一个总的方法和4个分别与道路、能源、基础医疗、饮用水
部门有关的具体方法)。
评估的目的在于确定或有负债预期的现值规模，并按照风险来源和债务偿
还安排来细分或有债务。这有利于扩展资产负债表，确认或有债务。在评估的
基础上，政府制定相应的担保政策，对所承担费用进行量化并纳入预算之中。
不过，债务偿还是按照支出列入预算的，而不是按照投资列入的。
从预算的角度看，这种预算制度的变革导致预算列示的投资减少。公共信
贷理事会批准的存款计划决定了能够提供给意外开支准备基金(contin鼬ncv
fIlnd)的存款规模和时间。这一系列的支付需要按照时限建立一个资产分布格
局以抵消所发生的或有债务。这种安排能够确保资金的流动性，因而能够保证
弥补未来一两年内出现的或有负债所需资金。
意外开支准备基金用于偿还或有债务，其资金来源于公共部门的出资或存
款。基金中的存款按照项目和各自的风险程度进行划分。因此，不同部门的存
款并没有被混同。如果不出现或有债务，或者或有债务不再上升，公共部门的
资金要么被退回，要么被转到其他项目上去。
哥伦比亚是美洲地区分权程度最高的国家之一，其地方政府总支出占全国
支出的40％左右。在1993年以前，哥伦比亚地方政府的借款只需履行规定的
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
手续而不受财政部的限制。在1993年，哥伦比亚出台了80号法案，要求金融
机构监视地方政府的偿债能力。根据这一法案的要求，银行为地方政府贷款评
级并监控用于地方政府借款担保的数量和质量。1997年，又出台了第358号法
案，对地方政府债务做了具体的限制。其主要内容是：
第一，地方政府资金流动性指标限制，即地方政府的利息支出与操作性盈
利之比。
第二，中长期债务可持续性指标限制，即债务余额与预算经常性收入之比。
根据这两个指标，哥伦比亚创建了对财政风险的债务警报信号系统(交通信号
系统)，其详细内容见“表4．1”
表4．1哥伦比亚：债务警报信号系统(交通信号系统)
指标绿灯区黄灯区红灯区
利息支出／操作性盈小于40％ 40％～60％之问大于60％
余(流动性指标)
债务总额，经常性收小于80％ 小于踟％ 大于80％
入(偿债能力指标)
关于借款的规定地方政府可以自行签一、如果债务增长率借款必须经过财政部
订新的借款合同未超过中央银行制定的授权，借款政府还
的通货膨胀目标，地须与贷款方的金融机
方政府可以自行举借构签订业绩合同
新债
二二、否则，必须经过
财政部的授权，前提
是要与贷款方的金融
机构签订业绩合同
注：操作性盈余定义为经常性收入减去撵作性支出(不包括利息支出)和对下级政府的转
移支付。
资料来源：马骏．《对地方财政的监控：相关的国际经验》。世界银行，2000年5月
4．4新西兰政府应对或有负债和财政风险的措施
新西兰应对财政风险管理的一个重要特色是建立了一套政府或有负债核算
的报告体系。它是目前世界上做到这一点的少数几个国家之一。新西兰在1994
年通过了财政责任法，该法案要求中央政府在其年度和每半年度的财政报告中
35
财政风险管理和政府或有负馈的国际比较与启示
应当包括或有负债的报告，并连同其他报告一起提交给议会，
体互联网上发表，公诸于众。
新西兰的或有负债报告包括了政府或有负债的诸多项目，
告的主要部分内容。
并且要在大众媒
“表4．2”是该报
表4．2新西兰的政府或有负债报告单位：百万新元
1997年6月30日1998年6月30日1999年6月30日
担保和赔偿496 373 541
未缴资本金2922 2250 2820
诉讼程序和纠纷362 669 464
其他或有负债1286 1203 1373
可量化的或有负债总额5066 4495 4902
资料来源：新西兰政府财政报告，1997、1998、1999年，新西兰财政部。
这些或有负债的覆盖范围包括新西兰储备银行(中央银行)、国有企业以及
王国政府机构(中央政府的预算内机构)。报告中所含的主要或有负债项目解释
如下。
对担保和赔偿的解释是：
——政府为地方政府或企业在国内外借款提供的担保；
——来自私人公司和个人的有关财产坏损或价值损失的索赔要求：
——政府提供的存款保险。
对未缴资本的解释是：
——政府对国际金融机构(例如亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和世界
银行)的未缴认的股款。
对诉讼程序和纠纷的解释是：政府机构(例如政府部门、警察、军队、税
务机构、社会福利机构等)和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支
付的利息和本金。
对其他可量化的或有负债的解释是：
——政府机构补助和赔偿的履约部门的或有负债；
——公民由于人身伤害向政府要求的索赔；
——政府向国际金融机构签发的应付票据；
——向国有企业要求的其他索赔。
除上述可量化的或有负债之外，中央政府还必须提供其他无法量化的或有
负债的详细资料。
新西兰通过对或有负债的报告，弥补了通过政府会计只能反映地方财政现
36
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
金流量和直接债务的不完整性。为全面监控地方政府财政风险提供了有效的制
度保证和技术操作手段。
4．5捷克政府应对或有负债和财政风险的措施
大量资金的预算外运行是捷克财政的一大特点，其或有负债主要以某些机
构借款的形式在预算外积累起来。这些机构将其所借的资金用于公共项目投资
或政府支出，其形式包括政策性贷款、购买资产、利息支出等。这些机构以发
行债券和向国有银行借款的方式筹集资金。捷克共和国对政府或有负债的估算
可以通过“表4．3”得以体现。
表4．3捷克政府或有负债单位：10亿CZK ＼年份1993 1994 1995 1996 1997 1998 项目＼
联合银行· 79 81 79 70 86 98
捷克投资公司· 20 27 25 17 8 7
国家不动产资金一29 33 40 22 17 15
政府担保” 3 3 6 28 74 107
或有负债总额131 144 150 137 185 226
占GDP的比重％ 13．2 12．5 11．1 8．9 11．2 12．7
·或有负债定义为总负债减去资产、准备金和储备的市场价值后的负债净值。在这里，由丁
这些机构资产质量低下，因而假定其市价值为零。
”经过风险加权调整的未担保余额。
资料来源：马骏，《对地方财政的监控：相关的国际经验》，世界银行，2000年5月。
或有负债的另一个重要来源是政府担保。上表中的数字是通过用未结担保
余额数乘以违约概率计算得出的。违约概率的具体数值如“表4．4”，“表4．5”
表4．4 由政府提供担保的债务余额单位：lo亿CzK
＼＼牵∥ 1993 1994 1995 1996 1997 1998 违约概入
很高(90％) O O O 23．4 66．5 96．4
高(30％) 0 0 O 1．6 19．o 35．O
中等(15％) 4．7 3．7 13．2 16．O 18．7 24．7
低(5％) 40．2 46．9 70．1 88．7 113．7 128．8
合计45．O 50．6 83．3 129．7 217．9 284．8
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
表4．5经过风险加权调整的或有负债单位：10亿czK
、＼牵掰1993 1994 1995 1996 1997 1998 违约毒入
很高(90％) 0 0 O 21．1 59．9 86．8
高(30) O 0 0 O．5 5．7 lO．5
中等(15％) 0．7 0．6 2．0 2．4 2．8 3．7
低(5％) 2．0 2．3 3．5 4．4 5．7 6．4
合计2．7 2．9 5．5 28．4 74．1 107．4
资料来源：马骏，《对地方财政的监控：相关的国蕲经验》，世界银行，2000年5月。
1999年中期，捷克政府开始建立一种监测预算外债务和后继性财政风险的
制度。捷克共和匡I通过对政府或有负债的量化估算，弥补了通过预算会计难以
反映的或有负债项目，也很大程度上解决了由于预算外资金大规模运行可能引
起的信息不全面的问题，降低了中央财政风险度。捷克共和国还根据预算外担
保造成的对预算的冲击，以及可能由此造成更大的财政风险，区分隐性的担保
和显性的担保，建立了财政风险矩阵，其形式见“表4．6”
表4．6捷克政府的财政风险矩阵
债务来源直接负债或有负债
1、主权债务1、政府担保
明显的2、预算支出2、xDns01id∞1i Banka的债务和其他义
3、法律规定的未来硬性支出务
3、ceska Expomli，WG竹种出口担保
基金)的义务和存款保险基金
1、为达到加入欧盟(EU)要求的1、国家财产基金的债务(自身借款、
未来投资支出担保以及来自Ceska Inkasni、土地基金
2、公共投资项目的未来维护性支等类似实体的债务)
出2、ceska 111kⅫi和捷克共和国家银行的
隐性的3、北大西洋公约组织(N朋：D)所债务
要求的军费开支3、银行的债务
4大型企业的额外损失和违约
5、农业信贷和担保基金的债务
6、地方政府的债务和其他义务
7、信贷机构(融mpelicka)和私人养老
金基金债务
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
注：政府支出未来的公共养老金(现收现付下的养老金计划)是发动的，故未来养老构成
直接显性负债。为达到加入欧盟(EU)要求的预期投资支出，是直接隐性负债的主要组成
部分。政府担保和通过政府担宝机构的融资是显性或有债务的典型。而且，和其他国家一
样，金融系统是捷克政府隐性或有负债的主要来源。
资料来源：Halla P0】ackova Brixj等，2002，《G0vemment at Risk》，世界银行。
由此可见，由于前述构成“隐性”赤字的两个因素的存在，捷克共和国的
预算为此承担了相当大的压力，这可以从前些年已经发生的相关机构请求预算
补助得以证明。近年来的实践表明，捷克政府每年用于满足政府担保的预算申
请需要几十亿甚至几百亿捷克克朗。以这两个因素为主的“隐性债务”，最终可
能使政府债务扩大。因此，捷克共和国重视对这些“隐性”债务的测算和评估，
对防范中央财政的风险是非常有益的。
4．6几点启示
4，6．1 提高财政风险透明度与识别财政隐性赤字是密切相关的两个方面
把财政风险的状况予以公布，使政府与公众面对真实的政府财力状况，特
别是使政府在预算安排时充分考虑包括特殊机构借款和政府担保在内的各项或
有负债，从而控制新的财政风险并及时清偿以前的债务。
4．6．2财政风险管理离不开～整套可操作性较强的技术措旌
目前，世界上已有的、且取得了一定成效的相关技术措旋包括；编制风险
预算、进行风险评估、测量真实财政赤字、建立财政风险专项基金等。
4．6．3在包括预算文件在内的法律框架下进行财政风险管理和控制，是
当今各国通行的，也是行之有效的做法
但是，仅有法律框架是远远不够的。法律很难适应变化这种特性之外，更
为重要的是：一方面，法律框架内容本身可能有弹性，如特殊情况允许特殊处
理，这本身就为打开法律缺口创造了条件；另一方面，一个好的法律框架的效
力还取决于能否被准确实施。
财政风险管理和政府或有负债的国际比较与启示
4．6．4在经济转轨时期，特别是在以政府主导的经济转轨国家中，政府
的财力负担一般较为沉重
为此，政府既有必要谨慎从事，并要设法减少承担新的财政风险责任，避
免由于经济转轨带来更大的财政风险，以至于延缓改革进程。
4．6．5一些国家已经认识到要实现政府干预的有效性，建立地方财政风
险预警机制是一项基础性的工作
因为地方财政风险一般最终会转化为中央财政风险。美国以及拉美的巴西、
哥伦比亚这些国家对财政风险监控体系的建立，能较早地发现地方财政风险的
存在并对其财政风险度做出评估，以采取相应的措施防止财政风险的进一步加
重。
政策建议
5政策建议
政府或有负债的产生是体制性和非体制·陛多种因素共同作用的结果，既有
合理的成分，也有不合理的因素。防范和化解政府或有负债应按照公共财政和
经济国际化的要求，对合理的或有负债，通过制度建设和深化改革使其显性化、
合法化和透明化，特别是要依法明确和强化各级政府和各职能部门的风险责任，
通过程序化管理来规范责权利关系，量化责任，堵塞漏洞。而对不合理的或有
负债，应坚决依法取缔，并从制度上铲除滋生不合理或有负债的根源，维护财
政安全。我们的对策建议是：
5．1 按照公共财政和经济国际化的要求转变政府职能，调整财政支
出范围
5．1．1 按照市场经济的要求转变政府职能
与市场经济体制相适应的公共财政运行机制能否真正建立起来，关键在于
政府与市场关系的合理界定以及政府职能的及时调整和转变。而从某种意义上
讲，或有负债之所以大量产生也与政府职能转变滞后、政府经济行为失范有着
直接的关系。因此，进一步理顺政府与市场的关系，转变政府职能，规范政府
经济行为，是防范和化解政府不良或有负债的基础。为此，首先应明确市场经
济条件下政府究竟应该“干什么”。对地方政府而言，在其辖区范围内，哪些
事情是必须由政府来办的，哪些应该交给市场来办。这个问题不解决，政府行
为必然会越位或缺位。地方政府的或有负债中，有相当部分(如政府违规担保)
就是由此引起的；其次，就是政府应该“怎样干”。在大力发展社会主义市场
经济的今天，许多政府性事务，如城乡基础设施建设等，完全可以采取市场化
运作方式来解决，而不需要政府大包大揽。可见，在界定政府与市场的边界、
处理政府与市场的关系上，应该毫不动摇地坚持市场第一、政府第二的原则，
凡是市场能够办好的事情政府就要坚决退出来，政府应集中精力解决那些市场
办不了、市场不愿办和市场办不好的事情。具体讲就是以弥补市场失灵，提供
公共产品，满足公共需要作为政府公共活动的范围，政府的责任重在提供法治，
维护市场公共秩序，提供公共产品和基础设施，实施监督。
41
政策建议
5．1．2按照公共财政的基本要求调整财政支出范围
市场经济条件下，政府财政模式必须从建设性财政向公共财政转化，财政
行为应充分体现公共性特征，财政资源的配置应主要用于公共领域，着力于进
行微观指导和宏观调控。如果不进行这种战略性转变，稀缺财政资源仍配置于
竞争性微观主体，政府作为出资人，就难以摆脱企业对政府的过度依赖，政府
也就不得不充当最终债务承担者的角色而长期处于被动地位。因此，按照公共
财政的基本要求对财政支出范围进行战略性调整是防止和减少或有负债产生的
制度基础。作为市场经济发展初期的中国公共财政，其支出范围应主要用于公
共安全、公基秩序、公共服务、公共工程等领域。同时特别需要强调的是，政
府作为特殊的市场主体和公众利益的代表，其运作经费来自于公众和纳税人，
其行为也必须对公众和纳税人负责，承担受托责任。因此，对政府而言，无论
是其提供公共产品还是进行基础设施建设，其财政财务活动都必须引入市场的
理念，严格考虑商业性要求，进行成本核算和绩效评价，讲究成本和收益，进
行投入产出分析，严格考核政府各项活动的效益和效率。同时，要通过科学规
范的制度安排和实旖机制，提高财政透明度，加强对政府财政活动的审计、控
制和责任追究，尽可能地防范、规避和化解财政运行中的各种风险，保持财政
的可持续发展。
5．2深化体制改革，从制度上控制或有负债的产生和转化
客观地讲，地方政府的或有负债主要不是来自财政领域，而是主要来自国
民经济的其他领域，其产生和积聚的根本原因还在于体制改革的滞后和不到位。
因此，防范和化解这种不确定的债务风险的根本点在于深化体制改革，从制度
上控制或有负债的产生和转化。
5．2．1深化财政体制改革
一是按照市场经济原则和公共产品理论，实行财政分权体制，明确划分中
央政府与地方政府之间的事权和收支范围，在现行法律框架下，各级政府财政
独立安排本级财政事务并对本级立法机关负责，以降低或有负债发生中的道德
风险。二是要明确界定同级政府内部各职能部门之间的财政关系，丛须明确财
政部门统揽政府全部收支包括各种政府债务的权力和责任，强化财政职能，以
利于财政部门准确掌握政府财力的分配使用情况，加强政府资产债务管理，及
42
政策建议
早防范和化解财政风险。三是在进一步规范税费划分的基础上，明确赋予地方
政府(人代会)以税收立法权和监控权，使地方政府(人大)可以根据本地
实际情况在现行分税制基础上增加或减少地方税种和税率。四是要适时修改
《预算法》，允许资信能力高的省级地方政府发行由地方财政担保和统管的地方
基础设施建设债券， “堵暗开明”，提高债务管理的透明度和规范性。五是在
提高中央财政收入比重的基础上，加大中央财政对地方财政特别是对县乡级财
政的转移支付力度，真正按照事权财权相统一的原则规范其事权范围和收支规
模，切实提高地方政府依法行政的能力。
5．2．2加快政府投融资体制改革
一是根据建设项目的性质明确界定政府与其他市场主体的投资范围，政府
应坚决从一般竞争性投资领域中退出来，让位于民间投资主体，充分发挥市场
的作用。而对基础性和公益性建设项目，政府也应该转变观念，通过相应的制
度安排和各种优惠政策，多渠道吸引民间资本和外国资本参与地方基础设施建
设，以减轻地方政府的财政压力，降低财政风险。二要规范政府融资行为，在
职能定位明确、职权约束完善的前提下，赋予资信等级高的地方政府拥有发债
权，允许地方政府公开发行地方建设债券，使政府合理的负债显性化、合法化、
透明化。政府债券的发行也要借鉴上市股份公司的市场化运作方式，由权威性
社会中介机构进行资信评级和论证，出具具有法律效力的评估报告并相应承担
连带责任。三要改革政府的投融资决策机制，打破部门既得利益的障碍，把以
部门所有制基础上的个别决策变为以市场为基础的公共决策，提高政府决策的
公开性和透明度，改善政府资源配置效率。四是对用公债或政府担保进行建设
的基础设施项目实行项目责任人终身负责制，增强风险意识，切实明确有关当
事人的经济责任和法律责任，提高债务使用效率，减少不良或有负债的产生。
5．2．3深化银行体制改革
银行不良资产是政府或有负债的重要来源，也是或有负债转化为财政风险
的主要渠道，因此，必须进一步深化银行体制改革。一是要给银行更多的独立
性，减少政府对国有银行过多的行政干预；二是加快银行经营机制的转变，促
使银行真正按照安全性、流动性、收益性原则发放贷款，提高风险意识，防止
和化解不良资产；三是要把商业性金融和政策性金融彻底分开，避免信贷资金
财政化；四是要尽快完善各项法律法规，按国际惯例加强银行监管，提高银行
政策建议
运作的规范性，有效规避金融风险。
5．2．4加快国有企业改革
国有企业是政府或有负债和隐性财政风险的最主要来源。加快国有企业改
革，建立与市场经济相适应的产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学的现
代企业制度，强化风险约束，既是国有企业应对国内国际竞争的需要，也是消
除地方政府或有负债的根本举措。因此，首先应对国有企业进行战略性结构调
整，收缩战线，压缩规模，提高市场开放程度，打破行政垄断，积极鼓励和促
进竞争。其次要根据国有企业提供产品的不同性质进行分类改革，对提供公共
产品和公共服务的国有企业实行国有国营；对提供私人产品的国有大型企业实
行股份制改造，按市场规则和国际惯例运作；对一般中小企业实行市场化改造，
一般企业实行民营化，科技型中小企业实行市场经营，政府扶持。再次，要进
一步完善企业法人治理结构，切实加强企业的内部管理，依靠法律和规章制度
来规范和约束企业经营行为，以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成
的压力和负担。
5．2．5加快社会保障制度的改革，健全社会保障体系
借鉴西方发达国家的经验教训，按照市场经济的要求，转变中国传统的社
会福利观念和保障意识，加快社会保障制度的改革，尽快建立一个包括社会保
险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障等多层次
的、收支管投高效运转的、既有较强的保障能力和适应能力、又能与中国经济
发展水平和发展目标相协调的社会保障制度。当前的工作重点应当是： 第一，
选择适合中国国情的社会保障模式，确定适当的保障水平；第二，建立多渠道
筹资机制，在调整财政支出结构、加大社会保障费的征管力度、稳妥变现部分
国有资产、扩大社会福利彩票的发行规模的基础上，弥补社会保障资金缺口，
提高社会保障水平； 第三，全面实行基本养老保险、失业保险、医疗保险、最
低生活费的社会化发放，实现社会保障管理服务社会化。同时，参照国际经验，
积极探索社会保障资金保值增值的有效途径：第四，建立社会保障预算，实现
社会保障资金管理的规范化和制度化。
5．2．6改革行政管理体制和干部考核机制
一是加强民主政治建设，对基层领导干部的选拔应广泛听取各方面的意见，
“
政策建议
体现民众意愿，建立公开竞争、能上能下、适当流动的用人机制。二是改革干
部考核标准和考核办法，重新界定“政绩”的内涵，努力培养领导干部知法、
守法、合规的理念和意识。三是加强政治理论、现代市场经济理论和法律知识
的学习，不断提高干部队伍的综合素质和科学决策的能力。
5．3构建政府或有负债预警机制
如何在经济建设和社会发展中识别可能形成的政府债务，并有效纳入债务
管理体系，还需要建立债务评价确认机制。政府债务监控预警系统是以政府的财
政及债务信息化为基础，对政府财政在经济运行活动中的潜在风险进行全面实
时监控，及时了解评估真实的财政风险状况的综合分析系统。构建政府债务风险
总量衡量与控制指标体系。政府债务确认、识别与预测评价要包括财政直接债
务、财政运行过程中形成的硬赤字以及已经显性化、直接化的隐性债务。主要
通过指标分析的方法，测算出债务指标，再根据理论标准和地方实际，参照警戒
线找出风险以达到控制风险的目的。具体衡量政府债务风险大小可以采用通过
以下指标来分析的方法：
一是债务依存度：[当年债务新增额／当年财政支出与债务还本付息支出
额]。它反映当年财政支出对债务收入依赖程度。国际公认政府债务警戒线债务
依存度不超过20％。
二是债务负担率：[政府债务余额(累计额)／当年G D P]。它反映出政府所
承担的债务总量相对于同年经济总产出规模的比例关系。国际上公认的政府债
务警戒线是债务负担率为60％。
三是财政赤字率：[当年财政赤字额／当年G D P]。它反映出政府财力对债
务的承受能力。国际公认的政府债务警戒线财政赤字率应不高于3％。
四是人均负债额：[当年债务余额／辖内人口总数]。它反映出居民人均债务
负担情况和债务的合理状况。
五是借新还旧债务额占债务总额比重：[当年为还旧而新借债务额／当年债
务总额]。此项指标重点分析政府举借的债务中，其中多少是用于偿还原先到期
的债务。当然最理想的状态是指标数为0，说明政府债务运行良好。
六是债务偿债率：[年度债务还本付息额／当年财政预算内外收入]。此项指
标主要从政府汲取收入增量情况判断政府债务的偿债风险。根据国际惯例，该比
率一般控制在20％以下。
七是债务逾期率：[当年到期而无法还本付息债务额／当年到期全部债务
政策建议
额]。债务逾期率反映了债务潜在风险正在转化为债务危机的一种状况，是政府
债务风险最坏的结果。此指标是越低越佳，指标数大则说明债务风险加大。
八是平均还债年限：[政府全部债务的平均偿债年限，按每项债务规模进行
数量平均，单位为年]。此项指标重点分析政府债务的期限结构，根据政府举借债
务的期限情况，分析判断政府所面临的还债压力。
5．4加强债务管理，明确风险责任
地方政府或有负债的产生，与债务管理体制不顺、管理机制不健全、管理
程序不规范、风险责任不清晰有密切关系。因此，防范和化解政府或有负债的
关键举措就是要依法明确和强化各级政府、各职能部门在债务形成中的责权利
关系，通过程序化管理来明晰债权、量化责任、堵塞漏洞。首先，要理顺政府
债务管理体制。凡属于政府性债务，必须由财政部门统一管理，彻底扭转目前
多头举债、分散使用、财政兜底的局面。其次，应本着“谁借谁还谁受益”的
原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债
务关系，明确偿债责任及连带责任。再次，要规范政府债务管理程序，完善政
府担保法规，整顿政府担保行为，严格控制政府担保的范围和担保事项的决策
权。今后凡是由政府或政府职能部门担保的债务，必须征得同级财政部门的同
意，纳入政府财政计划。各级财政部门要切实履行职责，按照统一规范的原则，
加大担保监管力度，并对政府担保项目实行从立项、计划、投资、评估到运营
的全程管理，确保被担保人能按期偿还到期债务。最后，强化风险意识和风险
责任。各级地方政府应当根据财政部的要求，按照债务余额适当的比例建立地
方政府财政风险准备金，增强各级地方财政抵御风险的能力。
5．5清理债权，重整债务，明确责任
当前，或有负债的存量消化和增量控制是各级政府应着力解决的一个重要
问题。在消化存量方面，对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主
体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化，并通过债
务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、
担保而形成的债权和资产，尽可能地将部分财政风险转移出去，降低地方财政
或有债务的负担。对不合理的或有负债，应依法坚决取缔，并从制度上铲除不
良或有负债产生的根源。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化
46
政策建议
原则明确债务偿还主体厘清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体
的转移行为。
5．6改革政府会计制度，编制政府债务预算
以收付实现制为核算基础的现行政府会计制度，仅仅反映了政府当年发生
的收入和支出活动，还有大量的政府活动如政府担保和承诺、政府或有负债等
都没有在会计中记录和反映出来。这一方面造成政府会计信息的不完整，不能
据此对政府的经济行为作出客观的绩效评价，另一方面也使政府会计失去了及
早鉴别和防范不利的支出趋势以及有效控制和降低财政风险的能力。因此，应
改革现行政府会计的核算原则，由收付实现制变为权责发生制，以完整反映政
府在一个财政年度内发生的全部收支活动，特别是政府资产和负债的变动情况。
同时，在编制现行年度预算之外，要单独编制一套反映政府或有负债及其风险
的预算，公开记入和反映政府或有负债的规模和数量，设计精确反映政府财务
状况、资产负债状况、现金流量状况的完整帐户和财务报表，尤其是对地方政
府为地方国有企业担保、地方金融机构的不良资产、社会保障基金缺口以及民
间高息集资等能够导致地方政府或有负债的活动进行全面监测和反映。
5．7建立政府财政(债务)风险的确认、评估、报告和信息披露
制度
IMF在1998年颁布的《财政透明度章程》中，特别强调各国政府应建立财
政风险的确认、评估、报告和披露制度，要充分意识到财政风险的存在，通过
一定的制度安排及时确认和评估风险，在政府预算编制中要对引发财政风险的
关键性预测假设的变动、政府的或有负债、特定支出承诺规模及其它不测事件
引起的不确定性给予明确反映。为了尽快与国际接轨，切实提高中国财政运行
的透明度，我们应尽早研究和建立中国对财政风险的确认、评估、量化、报告
和信息披露制度。为此，一要加快设计一套符合国际惯例的财政风险预警和评
价指标体系，确认财政风险的客观存在。该体系应突出针对性、实用性、可比
性和可操作性；二要建立政府或有负债评估机制，通过建立数据库管理信息系
统和平衡协调机制来量化各种财政风险；三要建立政府或有负债信息披露制度，
除了个别需要依法严格保密的数据之外，所有的政府债务信息都应该定期、定
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政策建议
例、分类向社会各界公布，～方面帮助政府清醒认识和准确把握财政经济形势
提高政府决策的科学性，另～方面也便于社会公众了解政府的活动范围和方向
了解政府的或有债务及化解对策，加强民主监督。
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[44]历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《国民经济和社会发展统计公报》。
后记
后记
本文的写作是在我的导师蔡秀云教授的悉心指导下才得以完成。恩师从论
文的选题到定稿对我进行了悉心的指导，并以她渊博的知识和严谨的治学方法
为我解除了论文中的许多疑惑，纠正了我研究和分析中的一些错误，引导我顺
利完成该篇论文，同时她在学术上的开明，又使我敢于坚持并力图完善自己的
论点。导师睿智勉励的榜样作用，诲人不倦的敬业精神，以及她对我的期望和
信任，不仅影响了我的这篇论文，而且也使我终身受益匪浅。
三年的研究生求学生涯行将结束，在此期间，张连城、蒋东升、高福来、
高永健、朱伟奇、戴中、安燕等老师，在专业学习和理论研究上都给予我不倦
的指导和热情的帮助，他们的传经授道极大地开拓了我的视野、丰富了我的思
想，在此表示由衷的感谢。
此外，感谢我的爱人及师友对我的鼓励和帮助，他们给予我生活上、学业
上的种种关怀激励着我不断进步。特别谢谢直在我身后默默支持并爱护我的
父母亲!
衷心感谢所有关心和支持我的朋友!
衷心感谢所有关心和支持我的朋友!