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博士学位论文
⑧
作者姓名进瞳渡
指导教师姚左国熬援
q：N-(专业) 亟渔经涟堂
所在学院经溘堂瞳
摘要
在对现有理论进行评述的基础上，本文克服了阱往研究文献都把地方政府竞
争的产生笼统地归于追求辖区利益最大化的局限性，我们从中国转型经济的现实
情况出发，构建了真正符合中国经济转型期地方政府的行为目标模式，即地方政
府追求地方政府官员个人及集体(代理人)利益的最大化和辖区居民(委托人1)
利益的最大化，但除此之外，还包括维护国家(委托人2)利益的最大化，即追
求利益集合的最大化。这个目标模式的构建，不仅丰富了地方政府行为目标模式
的内涵，更重要的是，使我们对地方政府竞争产生的内在机理的分析思路更接近
于现实。
地方政府追求利益集合最大化的竞争对区域经济协调发展产生正效应，这种
正效应表现在地方政府竞争对改善区域发展环境(基础设施环境、产业配套环境
和制度环境)的促进作用上。区域基础设旖对区域发展环境具有支撑功能和引导
功能，良好的产业配套环境能够降低交易成本，提高交易效率，地方政府要想在
硬环境竞争中占有优势，就必须在改善基础设施环境和产业配套条件上下功夫。
在分析地方政府制度竞争的特点、地方政府制度变迁的路径的基础上，本文构建
了地方政府制度竞争推动区域制度转型的博弈模型，模型分析显示，在开放条件
下，地方政府制度竞争会加快区域制度转型进程，这也说明，改革与开放的互动，
有利于促进区域经济协调发展。
地方政府(代理人)在自身利益最大化及其辖区居民(委托人1)利益最大
化与国家(委托人2)利益最大化发生冲突时，注重追求自身利益的最大化和辖
区居民利益的最大化而轻视国家利益最大化的实现，由此进行的竞争，会出现比
较明显的负效应。本文建立了一个地方政府竞争与区域经济协调发展的博弈模
型，并运用这一模型分析了在地方政府单纯追求辖区利益(包括自身利益和辖区
居民利益)最大化并存在一定的外部性的条件下地方政府竞争与区域经济协调发
展的内在冲突。地方政府的基本职能是提供包括制度在内的广义的公共品，一个
地方政府对公共品的投资可能会给其他地方政府的收益造成有利或不利的影响。
根据投资的外部性不同，本文把地方政府公共品投资分为进取性投资和保护性投
资两种类型。当一个地方政府进行进取性投资时，既使该地区受益，也使其他地
区受益；而当一个地方政府进行保护性投资时，只会使该地区受益而会使其他地
区收益受损。通过博弈模型分析可知，当地方政府追求地方政府官员个人及集体
(代理人)利益最大化和辖区居民(委托人1)利益最大化而不注重国家(委托
人2)利益最大化时，其结果是进取性投资不足，而保护性投资过度，使区域经
济不能协调发展。这表明在存在外部性的条件下，地方政府竞争与区域经济协调
发展存在一定的内在冲突，这些冲突从重复建设、招商引资大战、地方保护主义
等多方面表现出来，本文还为此运用博弈论对这些方面的冲突进行了详细分析。
本文还通过选择若干个体案例和长三角区域案例，更深刻、更具体地剖析了
地方政府竞争产生的诸如重复建设、地方市场封锁、环境污染负外部性等方面问
题的原因，为前面的理论分析作了重要补充和验证。长三角经济一体化过程中地
方政府竞争行为的分析，则是地方政府竞争与区域经济协调发展关系的一个缩
影。
关键词：经济转型、地方政府竞争、区域经济协调发展
Abstract
Based on literature review,this paper examines the limitation of previous studies that
attribute the eme唱ence of local governments’competition to the maximization of local interest，
and proposes a new local government’S behavior objective model as fits to the status quo of
China’S transitional economy．That is，local government’S objective is not just to maximise the
interest of local bureaucracies(Agency)(persnnally and collectively)and local resident，apart from
these，it also include the interest of national government，its the collective interest of local
bureacracies(personally and collectively)，local resident(Clientl) and national
government(Client2)．This new objective model will enrich the connotation of local government
behavior objective model，and importantly,make the analysis on the mechanism of temtory
competition closer to the reality．
The territory competition of local governments for the maximization of collective interest
poses a positive effect on coordinated development of regional economy by strengthening the
local development capabilities in such areas as infrastructure，inter-／intra-industry linkage and
institution environment．This is because local infrastructure plays a fundamental and leading role
in the local development environmen，while the flourishing of local inter-／intra—industry reduces
the transaction cost and improves the efficiency．Therefore，local government should work on
these two factors to improve the“hardware”ofterritory competition capablities．By assessing the
characteristics of local govemment’S institution competition and institutional transformation，this
paper puts forward a model based on game theory to test whether local government’S institution
competition will accelerate the institutional transformation process．Analysis based on this model
shows，under the condition of an open environment，local government’S institution competition
does accelerate the institutuional transformation process．This also explains why the interaction of
the reform and opening-up ofa place is conducive to the local development．
The temtory competition for the maximization ofthe exclusive local interest inevitablly leads
to some negative effect．The game theory model also testifies whether territory competition and
local economic development objective would come at croSS，if local government only aims to
maximise the exclusive local interest while the economic externalities exist．The local
government’s basic function is to provide general public goods including institution，and the
investment on local public goods of one place is likely to influence the fiscal revenue of another
place．According to different externalities of public investment，this paper categorized the local
goverrmaent’s investment into progressive investment and protective investment．The progressive
investment could generate yields for the homeplace as well as other territories，whereas the
protective investment is beneficial to the local place at the cost of other place’s interest．Analysis
based on the game．theory model shows，when the local govemment seeks to maximize the
exclusive local interest rather than the collective interest，it will result in an tmdersupply of
progressive investment and an oversupply of protective investment，thus leading to a less。than‘
coordinated development．Of regional economy Therefore，given the existence of economic
externalities，territory competition of local governments is，to certain extent，incongruous with
regional economic development．Those confiicm are well demonstrated in the repeated local
infrastructure construction，bidding wars for inward investment and local protectionism，which
this paper evaluates in detail with game theory analysis．
Furthermore，based on several case studies and the case of Changjiang River Delta regional
development，this paper investigates in depth the rationale behind local government’s territory
competition in such areas as reconsmaction，market access barrier and pollution externalities，as a
supplement and assessment for the aforementioned theoretical analysis-The study of local
government competitive behaivor in the Changjiang River Delta regional integration process could
well be regarded as a miniature of the interaction between local government’s competition and
coordinated development Ofregional economy．
Key Word：economic transformation，local governments’competition，
coordinated development ofregional economy
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
1导论
1．1研究的背景
中国从高度集权的计划经济体制到逐步建立社会主义市场经济体制，经过
了20多年的转型，到目前为止，这种转型还在进行之中。在整个转型过程中，
一直伴随着中央政府与地方政府利益关系的调整和地方政府之间的竞争。这个
转型过程到目前为止，大致分为两个大的时期，这两个时期，中央政府与地方
政府以及地方政府之间的竞争关系也有很大变化。
一是从改革开放开始到社会主义市场经济体制改革目标最终确立之前的时
期(1978—1992年)。这一时期先是(1978—1984年)在“计划经济为主，市场
调节为辅”的框架下，对高度集权的计划经济体制作有限的改革，在农村实行
土地承包责任制改革，对企业、地方实行有限的放权让利改革；尔后(1984—1992
年)在“社会主义有计划的商品经济”理论指导下，改革的重点从农村转向城
市，主要实行了企业承包经营责任制、价格双轨制、财政包干制等改革。这一
时期体制转型的核心是对地方政府“放权让利”，以发挥地方政府在经济发展中
的作用。地方政府的自主地位和自身利益被唤醒，地方政府竞争出现了，这一
方面调动了地方政府发展地方经济的积极性，加快了地方经济发展步伐；另一
方面也导致了“地方保护主义”盛行的“诸侯”经济的出现。这一时期的地方
政府竞争还带有计划经济的烙印，地方政府直接卷入企业争夺原材料、争夺市
场的竞争当中，生产要素方面的竞争还比较少。尽管中央政府为趋利避害，采
取了一系列抑制“诸侯割据”的行为和促进地方经济协作的政策措施，地方政
府之间也试图建立起一些区域性的经济合作组织或合作方式，如上海经济合作
区、环渤海地区经济联合市长(专员)联席会等，但市场分割和重复建设等问
题依然突出。
二是社会主义市场经济体制改革目标确定以后一直到现在这段时期(1992-
现在)。这一时期在“社会主义市场经济”理论的指导下，改革方式由重点突破
向全面推进转变。企业制度实行股份公司试点，建立有限责任公司制；财税体
制实行中央与地方的分税制制度；金融体制强化中央银行职能，推进政策性金
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融与商业性金融的分离；开始建立适应社会主义市场经济的社会化、市场化的
就业和社会保障制度。经过这段时期的体制转型，社会主义市场经济体制逐步
建立，市场在资源配置中已发挥基础性作用，国家宏观调控体系不断健全，政
府职能进一步明晰，企业活力和竞争力大大提高。这一时期体制转型的核心是
还权于企业和市场，同时调整中央政府与地方政府的经济管理职能和权限。这
一转型时期具有一些重要特征：一是资本、人才、劳动力等要素市场基本形成，
要素在区域之间的流动障碍被不断消除；二是地方政府的经济管理职能和权限
以及自身利益继续得到强化；三是适应社会主义市场经济发展要求的宏观调控
手段包括法律法规等正在建立和完善之中。这些特征反映在地方政府竞争上，
就是竞争的着力点逐步从原材料、产品市场的竞争转向吸引资金、技术、人才
等流动要素方面的竞争。地方政府为了在争夺流动要素的竞争上占据优势，必
须大力改善基础设施及产业配套条件和提供良好的制度环境，这些举措有利于
推动地方经济社会加快发展和区域经济协调发展。同时受地方政府官员个人及
集体追求自身利益和辖区居民利益最大化的驱动，地方政府往往不顾国家利益
而采取重复建设、招商引资大战、地方保护主义等过度竞争行为，从而导致资
源配置效率下降，妨碍区域经济的协调发展。
我国地方政府竞争的内容和形式在经济转型过程中不断发生变化，但地方
政府竞争与区域经济协调发展的对立统一关系始终存在。在经济转型时期，如
何正视地方政府竞争的存在并在充分发挥地方政府竞争对区域经济协调发展的
正效应的同时，尽量减少地方政府竞争对区域经济协调发展的负效应，提高区
域经济乃至整个国民经济运行的效率，无疑是一个重大的理论和现实课题。
1．2主要概念的含义
由于研究角度的差异，不同的学者往往对同一概念有不同的理解，为了避
免歧义，在进行分析前，先对文中出现的一些主要概念进行初步界定。值得指
出的是，此处对概念的定义旨在明确研究的主题以避免歧义，因而并未进行深
入的讨论。在随后的分析中，一些主要的概念将加以更明确的说明或扩展。
转型。在国内外的研究中，转型往往是与改革、转轨、过渡、市场化、制
度变迁诸概念相互通用，基本上被视为等同的概念。如周业安(2000)在《中
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国的经济转轨与中国的新制度经济学》中明确指出：“改革从内涵上基本等价于
市场化、体制转轨或过渡，因此本文常混用这些术语。”张军(1997)在解释
transitional economics时把它翻译为“过渡经济学”，同时指出，“过渡经济学”
也称为“转型经济学”或“改革经济学”。在随后的文献中，他进一步指出：“在
现有的文献中，经济学家经常使用的概念，如过渡、转型、转轨、经济改革、
市场化等等，基本上皆指同一个含义”(张军，1998)。虽然也有学者试图对上
述诸概念进行区分1，但一方面这种区分的尝试往往缺乏统一的标准，另一方面
上述诸概念本身事实上又是互为交叉，不仅严格区分十分困难，而且也未必能
提高研究和交流的效率。因此，受这种研究的路径依赖，本文也等同地使用上
述诸概念。
利益。国外奥塔·锡克对利益下过一个定义：“利益是人们满足一定的客观
产生的需要的集中的持续较长的目的；或者这种满足是不充分的，以致对其满
足的要求不断使人谋虑，或者这种满足(由于所引起的情绪和情感)引起人的
特别注意和不断重复的，有时是更加增强的要求。”2国内张晓明认为：“利益是
人所从事的一切活动的客观的和最普遍的主体动机，它表现在为实现经济目标
所建立的社会关系和政治关系中，特别表现在对于协调经济行为所不可缺少的
伦理评价中”。3从这些定义及表述可以看出，利益概念4是具有自然属性和社会
I国内最早对有关概念进行区分的尝试是盛洪(1994)．他在强调中国过渡经济学注重对过渡过程研究时已把过渡与转轨作了
较有说服力的比较。他指出，transition一词更多地是指“转变”。在他们看来，转变就是从一种制度安排变换到另一种制度安
排的某种操作。虽然也有时问过程在其中，但是，第一．它并不承认二种制度安排之间还有什么过渡形态；第二．它更不承认
二种制度安排之间除了对立的一面以外，还有可兼容的一面，而这正是改革可鼬利用的地方。因此，在大多数西方学者那里，
对过渡过程的研究仍是新古典式的，而新古典经济学本身几乎没有什么过程概念．它的有价值的结论，不过是在重复“市场经
济比计划经济好”这样的基本常识。这一区分显然击中了要害．凸现了中国过渡经济学的创新之处和理论价值。但笔者认
为．过渡与转轨的区别远不仅与此，而且对中国及樊似国家所发生的这一历史性变革的概括也不仅只过渡和转轨二种。刘锦文
(1997)在参考国外解释的基础上，对转轨、转型、改革作了区分．但这种区分颇有商榷之魁。他认为，转轨(Transition)是
指以前的传统模式完全被另外一个不同性质的模式所取代的社会经济性质发生变化的过程，其显著特点不仅在于大规模的市塌
他，而且在于压倒一切的私有化、自由民主和全面的世界经济一体化．转轨既不同于改革(Reform)也不同于转型
(Transformation)。改革被认为是保持了传统模式的某些关键因素，如国家所有制、行政命令、寡头组织体制和集权式的世界
市场体系．也就是说，是在不改变以前模式性质的前提下．对其体制的不适当之处进行的改动．而转型则被看作是一个相对短
期的概念，更侧重于经济体制或制度的迅速转变。这一区分的问题是：第一，井未指明区分的标准或依据，如果说前二者旨在
说明变化程度的太小，Ⅲ噱；三者又变成了一个时间概念；第二，对三者的区分远未清晰．特别是对后二者的解释存在明显的捐
洞，其中对改革的解释完全与改良混淆，而对转型的解释则缺乏历_史视角，完全忽略了学术界对遗一概念已有的理解或诠释，
如农业社会向工业社会的转型，恰恰对应的是更缓慢或长期的转变。
2 f捷1奥塔·锡克；《经济、利益、政治》，第263页．北京：中国社会科学出版社，1984。
3张晓明：《伟大的共谋——市场经济条件下的利益关系研究》，第11页北京z中国人民大学出版社，2002。
4英文中有“利益”含义的用语有多个，如“benefit”，“advantages”，“good”，以及“interest”等。这些用语实际上可咀分
为两类，第一类毗“benefitby”，或“benefitfrom”就是园某物而受益，某种东西是对我有用的，对我有好处的，等等．第二
类是“interest”这个词．更倾向于表达一种抽象的、不具有有形的对象性的关系(如说“interestedin”，就是指在某种东西中
有于我有利的东西)。这两个用语性质有所不同。前者较为直接和经验性．更多地表达了特定的需求、特定的对象物与人的蓑
系。后者则较为间接和抽象，具有相对于所有|凡而言的．规范性的含义。本文所讲舶“利益”概念，是后者的含义，是“居阃
的(inter)”那个“最大一的东西(est)”，也即是对所有人带来最大好处的那个东西．中文的“利益”一词结合了英文的两种
含义。“利”是禾字加一把刀，意思是指用工具割庄稼，这是对人有用处的具体的行为和事物．它的吉义在于“好处”与“害
处”相对，构成“利害”。而“益”字同“溢”字，指水漫出于容器之外，指增加、增殖等，这儿与“损”结台、构成“损益”
的掏词可以看出。这两个字构成了一个结合英文中两层含义的词“利益”：“利”衰选质的关系，表示某种对我有好址的东西，
而“益”表达量的概念，表示好处有所增加。参见张晓明：《伟大的共谋——市场经济条件下的利益关系研究》．第231-232页．北
京：中国人民大学出版社，2002。
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属性的。利益的自然属性是指人对直接的物质对象的需要，即所谓人必须首先
满足吃、穿、住的需要和各种有用物品的需要。这种需要的满足是人存在的根
本条件，构成人的活动的动机与目的的直接内容。利益的社会属性是指为满足
自然需要而进行的社会交换中利益的规定性，社会属性是其根本属性，从本质
上讲，利益是一种社会性的需求，或以社会关系为中介的需求。马克思说：“人
们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，5“‘思想’一旦离开‘利益’，
就一定会使自己出丑”。6马克思还明确指出每一社会的经济关系首先是作为利
益表现出来的。奥塔-锡克对经济与利益的关系作了这样的解释：“客观必然的
经济发展是通过两个方面来实现的：一方面，生产方式本身决定需要和物质利
益的本质以及它们的发展；另一方面，如果满足一定需要或适合一定利益的目
的在一定条件下不能达到，那就必须根据客观条件加以改变。在经济活动适合
客观必然的发展趋势之前，这些目的往往在利益冲突中发展变化，但是，这并
不能改变经济活动的直接动力始终是一定的需要或利益的事实(尽管这不仅仅
是生产者自己的需要和利益)。”7地方政府竞争是追求地方政府官员个人及集体
利益最大化、辖区居民利益最大化、国家利益最大化的竞争，这种竞争也表现
为只注重追求地方政府官员个人及集体利益最大化和辖区居民利益最大化而忽
视国家利益最大化的竞争。地方政府竞争的过程，也就是这些利益关系调整和
完善的过程。
地方与地方政府。地方，泛指一个地域，可以大至一个国家，小至一个村
的地域，本文所指的地方是指与全国范围相对应的局部行政地区，也就是全国
地域范围内的某一个行政地区。地方政府，是与中央政府相对应的概念，在单
--N主权国家，省以下的政府机构都是地方政府机构，如果没有特别指出，本
文所指的地方政府均指省级地方政府。在本文中，地方政府官员个人及集体代
表地方政府，它是双重代理人，即既是辖区居民的代理人，又是中央政府的代
理人。
地方政府竞争。随着我国市场化改革的不断推进，特别是分税制的实施，
我国各级政府间竞争的态势日益明显，以地方政府为主导的，追求辖区利益(包
括地方政府官员个人及集体利益和辖区居民利益)最大化的辖区竞争已成为我
5‘马克思恩格斯全集)．中文版，第1卷．第82页．北京：人民出版社．1956．
6‘马克思恩格斯全集)．中文版，第2卷，第103页．北京；人民出版社，1956
4
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国政府间关系的一个重要现象，并且这种现象不再是单纯的“兄弟”竞争关系，
而是两个经济主体之间的竞争关系。8借鉴国内外研究成果，结合中国经济转型
期政府间竞争的实质，在本文中，地方政府竞争是指以地方政府为主体，通过
提供日益完善的公共产品、服务和争取中央政府特殊政策，吸引更多的流动性
资源(人才、资本、技术等)，追求地方政府官员个人及集体利益最大化、辖区
居民利益最大化、国家利益最大化在内的利益集合最大化的行为；或只注重追
求地方政府官员个人及集体利益的最大化和辖区居民利益的最大化而忽视国家
利益最大化的实现的行为。地方政府竞争行为主要表现为非流动要素层面的竞
争，如加强基础设施和产业配套环境建设，进行制度创新等。地方政府竞争由
于追求利益的出发点不一样，产生的效应也不一样。
辖区、区域和地区。辖区，顾名思义是指行政管辖的区域，它通常是指行
政区。区域是一个抽象的空间概念，不同学科对其含义有不同的回答。9经济学
中关于区域的概念有多种理解。国外最具有代表性的是美国区域经济学家胡佛
(E·M·Hoover)对经济区域的界定，他认为“区域是基于描述、分析、管理、
计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区。”⋯在我
国，程必定对经济区域的界定具有代表性，他认为，经济区域是人的经济活动
所造就的、具有特定区域构成要素和不可无限分割的经济社会综合体。经济区
域同其他区域的一个重要区别，是它具有自身特定的三大构成要素：经济中心、
经济腹地和经济网络。以经济中心(城市)为核心，以经济网络为纽带，联结
广大的经济腹地，就构成经济区域。11本文所使用的区域概念就是经济区域，
即主权国家范围内一个地域相近且经济联系十分密切的区域，如东部地区、中
7 f捷】奥塔·镯克．经济、利益、政治，第250-251页北京：中国社台科学出版杜，1984。
8周业安、赵晓男地方政府竞争模式研究——构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析管理世界，2002(12)，53、
55。
9地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性
特征来划分，故沙漠地带、平原地带均称为区域．而其边界往往是连续性和均质性遭到破坏的过渡带；政治学把区域看成是国
家管理的行政单位，这种单元主要是按行政权力覆盖面而划分的，因此其边界，与国界或一国内的不同省(区)、县界重合；
社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落．按这种标准，区域可以越过国界和行政边界，也包括不
同的自然地理单元，只要语言、信仰或民族特征相同都可以划归为某一同一社会聚落内，如语言的划分、民族的分布等。见赫
寿义、安虎森：‘区域经济学》．第1-2页，经济科学出版社．1999年版。
10艾德加-M·胡佛、弗兰克·杰莱塔尼：《区域经济学导论》．王翼飞译，第239页，上海远东出版社，1992年版-
11程必定认为，经济中心就是通常所说的中心城市，它是区域三大构成要素的核心要素；经济腹地是经济中心的经济、文化
政治和技术力量吸引或辐射的地域范围，它是区域三大构成要素的基础要素；经济网络是经济区域内经济与文化联系的渠道、
系统和组织。这里，渠道是指交通运输网络和邮电通讯网络：系统是指经济中心与经济膜地之间有序的经济交往和信息交往；
组织是指经济中心和经济腹地之间在产业结构、经济、技术和管理方面所形成的具有内在联系的结合网。经济网络是区域三太
构成要素中含义最为丰富的构成要素。三大要素的共同作用，使不均的地区形成了有序的区域经济运动条件，从而维系了区域
经济作为一个整体的存在与发展，满足了人的经济活动的基本要求。区域经济的笈展只能改善经挤中心、经济腹地和经济网络
的形态．提高它们的质量和作用强度，但决不会改变它们的基本存在。参见程必定：区域和区域经济学的研究对象，(安徽财
贸学院学报》．1989年第3期。
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部地区、西部地区，长三角地区、珠三角地区、京津唐地区，等等。地区概念
则比较宽泛，行政区域和经济区域均可称之为“地区”，如浙江地区(行政区域)、
江浙地区(跨越两个行政区域而组成的经济区域)、长三角地区(多个行政区域
组成的经济区域)等。
行政区经济与经济区经济。行政区经济，“通常是指一个国家的地方行政机
关所辖的区域。它是一个静态的概念，泛指行政区域的范围”。12依托行政区域
建立的行政管理机构属于地方政府，地方政府按照宪法和法律赋予的职权，管
理行政区经济。行政区经济是一种客观存在，是由于行政区划对区域经济的刚
性约束而产生的一种特殊区域经济现象。13经济区经济是受经济增长极或经济
增长点极化力、自然与人文地理等因素而形成一定经济关系的经济要素和经济
活动的运行和发展一体化的区域经济，有经济圈、经济带、经济区、流域经济
等具体种类。14简言之，行政区经济是受一个地方政府管辖的行政区域经济；
经济区经济是区域内经济联系十分密切但受不同行政区域政府管辖的区域经
济。
竟合。本文借鉴美国哈佛大学教授亚当·布兰顿伯格(Adam
M．Brandanburger)和耶鲁大学教授巴里·内尔布夫(Barry J．Nalebuff)提出的
“竞合”(Co—opetition)理论。15该理论用博弈论的方法，分析了企业之间既竞
争又合作的关系。在此基础上，意大利Catania大学教授迪格里尼和Bocconi大
学教授布杜拉提出了企业间共同创造价值的“竞合优势”概念，本文将借鉴他
们的分析方法。16竞合分析方法认为，地方政府之间的博弈既不是“零合游戏”
(Zero．slim game)，也不是“正和游戏”(Positive—sum game)，而是“正和但可
变的游戏结构”(Positive．but．variable game structure)。17在竞合状态下，一个地
方的最大化利益并不必然是另一个地方的最大化利益，即不同地方政府之间的
效用集合不完全一致。它们之间竞争基础上的合作做得越好，共同创造的价值
就越大，各个地方政府从中获得的利益也就越大；反之亦然。
区域经济协调发展。我国在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个
12刘君德、靳润成、周克瑜编著：《中国政区地理》，第3页，科学出版社，1999年版。
13舒庆、周克瑜编著：‘从封闭走向开放——中国行政区经祷透视》．第l页，华东师范大学出版社，2003年版·
14耒舜著：《行政区域经济结构与增长》，第lo页，经济科学出版社，2003年版。
15 AdarnMBrandanburger andBarry J,Nalebu正Co-opettiort NewYorkCurrencyDoubleday．1996
16 GiovanniBattistaDagnino andGiovannaPadula．Coopetition Strategy!ANewKindofmterlirmDynamicsforValueCreation
Paperpresented atEURAM．TheEuropeanAcademy ofManagement SecondAnnualCo如rence-“IllnovatJveResearchinManagement"．
Stockhom，2002，9-IIMay
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五年计划纲要的报告》中首次提出了区域经济协调发展的新的发展观。报告指
出：“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中
一个极为重要的问题”。区域经济协调发展所依赖的区域经济关系，是一种建立
在公平竞争的基础上的、平等的相互联系、相互依赖的关系。区域经济协调发
展的关键在“协调”，核心是“效率”；18“协调”是前提条件，“效率”是目的
结果；只有“协调”，才能提高“效率”，“协调”包括市场机制自发协调和政府
管理协调，政府管理协调又包括地方政府在竞争基础上的合作(即竞合)和中
央政府的协调。基于以上分析，本文定义的区域经济协调发展概念，是指在市
场机制的作用和政府的协调下，各个地区充分发挥各自的优势，合理进行生产
力布局，使区域内各个地区形成既竞争又合作或者说在竞争的基础上进行合作
即走向竞合的经济统一体。
1．3基本假定
经济学作为“一门研究人类行为的实证科学，总要以一些不言自明的前提
性行为假设(assumption)作为其逻辑实证的起点坤。然而“经济学一直因未能
清楚地说明其假设而备受困扰。在建立一种理论时，经济学家常常因忽略对其
赖以成立的基础的考察而引起不必要的误解和争论(科斯，1937)”。为了避免
由假设不明确所引致的误解和困扰，我们还有必要交待一下本文的几个前提性
行为假设。需要指出的是，以下所提出的行为假设并不仅仅是对前人研究成果
的简单重复，而是融入了我们对特定研究对象的理解之后的重构。虽然这种重
构很大程度上是粗糙的和难以“形式化”的，但是我们依然认为有它的必要性，
原因在于，我们相信：“经济理论所赖以成立的假设不仅应该易于处理的
(managable)，而且同时必须是真实(realistic)的”。”
1．3．1 “新经济人”假定
“经济人假设”是西方经济学研究的前提，但两百多年来，“经济人假设”
17朱文晖：《走向竞合—一珠三角与长三角经济发展比较》．第72页．北京：清华大学出版社．2003年版。
18陈计旺：《地域分工与区域经济协调发展》，第42页，经济管理出版杜，2001年版。
19这些前提性假设一经确立．就会限制“可验证的假说(testablehypothesis)”的提出范围．影响验证方向和验证手段的选择
参见贝克尔：《人类行为的经济分析》，上海三联书店．上海人民出版杜，1995年版．
20参见科斯：‘企业的性质》．载于《生产的制度结构》．上海三暇书店，上海人民出版社．1995年版。
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是否合理有效的讨论，一直存在。“经济人假设”的实质是对“人”进行抽象，
即为了经济学分析、解释、推导的需要，对人的特点进行了抽象，并根据这种
抽象分析其决策和行为。“经济人假设”是假定人是“自利的理性人”，同时还
假设市场信息对称、人的知识水平足够、市场机制充分有效等，但实际上这样
的条件在现实中是不存在的。即使是追求“利益最大化”的“经济人”，不同的
人一旦遇到物质利益与精神利益的双重选择时，其利益判断和选择也会出现巨
大的差异，其权衡标准也会背离这种“假设”。“经济人假设”的局限性，使得
有人认为，在相当多的研究领域，如经济体制、经济分配、福利有效性、就业、
货币、资本流动、区域合作等方面就不适合运用“经济人假设”。21
基于“经济人假设”的这些局限性，有人提出了“社会——文化人假设”。
认为人除了追求物质利益之外，还追求安全、自尊、情感、社会地位等等的需
要；人所做出的选择，是建立在他个人的社会经验、不断的学习过程以及构成
其日常生活组成部分的个人之间相互作用的基础之上的，因此，人的行为是直
接依赖于他生活在其中的社会文化环境的，所以要从每个人的现实存在和他与
环境的关系上去理解人，去解释人的经济行为，这样才更接近于现实。这一假
设与制度经济学派的主要代表加里·贝克尔提出的“新经济人”范式接近。这
一范式的核心的原则是：当人们面临若干可能的选择时，人们总是更愿意选择
能为自己带来最大效用或满足(包括经济利益和非经济利益)的可能性。加里呗
克尔明确断言：“经济分析是一种统一的方法，适用于解释全部人类行为”。22
公共选择学派的代表人物J·M·布坎南坚定地把经济学的工具和方法大量
应用于集体或非市场决策，23以直接回到古典“经济人假设”上去的思路来分
析各种制度对人的经济行为的影响。布坎南推广“经济人假设”至政治领域的
实质是，以严格自利心来塑造公共选择领域的参与者即“政治人”。
本文对“新经济人”的假定，继承了加里·贝克尔提出“新经济人”范式
的核心原则即人们总是追求晟大效用或满足(包括经济利益和非经济利益的效
用或满足)，也正如布坎南一样吸收了古典经济人假设的理论成份如效用原则、
理性原则等。本文分析对象地方政府以及代表地方政府的地方政府官员个人及
集体具有特殊性，如当作一个组织，它是法人、社会人；如当作个人，它又是
21王先庆：“经济人假设”的局限性，2004年10月18日，北京日报。
22加里·贝克尔i《^类行为的经济分析》，第1l页，上海三联书店，1993年版
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
自然人、也可以是社会人。可以这样说，它是经济人与社会人的集合，是“新
经济人”(也有人称泛经济人)。这样假定的“新经济人”，其行为特征主要表现
在以下几个方面：一是其行为有时并非能够独立自主，二是其行为受风俗习惯、
生活环境中其他人的影响，三是行为人的行为由权利义务关系所界定，四是行
为人是受社会因素影响的角色多样的多面人。
1．3．2 “有限理性”假定
经济学在使用“理性”这一概念时，一般暗含着以下两层意思：(1)“目标
理性”(或“意愿理性”)：既，经济学假定，只要存在资源的“稀缺”性，人类
总是以“追求自身利益(效用)最大化”作为其行为的动机和目标的；(2)“工
具理性”(或“手段理性”)：既，经济学假定，人类的心智结构中总是拥有达到
“利益最大化”这一行为目标的某些“工具”或“手段”。”
“理性假设”的第一层含义，是经济学研究区别于其它社会科学研究的独
特视角，这个假设几乎没有什么争议。而对于“理性假设”的第二层含义，目
前经济学家则存在着不同的认识：一是传统新古典经济学的“完全理性
(complete rationality)”，即假定“经济人”完全拥有了解与实现行为目标相关
的所有备选方案，准确计算这些方案的实施后果，并依据计算结果在这些方案
中作出最优选择的能力。二是以西蒙(“卡内基一梅隆”学派)为代表的的“有
限理性(bounded rationality)”。西蒙认为，人类行为始终受制于自身所处环境
的复杂性和自身认知能力的有限性的约束，因此了解所有备选方案及其实施后
果实际上是办不到的。他提议将不完全信息、处理信息的费用和一些非传统的
决策者目标函数引入经济分析，这样分析的结果，左右人类经济行为的现实目
标就不是“最优”标准，而是“满意”标准，即“经济人”是在有限信息处理
能力的局限下追求最大程度的“满意”效果25抑或最大化效用的“满意”程度。
如果形象地说，“有限理性”可以说成是处于完全理性这一端点到非理性另一端
点之间的区域，但处于区间范围之内的有限理性是理性的成份多一些还是非理
性的成份多一些，则取决于社会环境包括风俗、习惯、文化传统等外在因素的
23布坎南：C自由、市场、国家》，第18页，北京经济学院出版社，1988年版一
24卢新波：论学习型体制转型——后发国家市场化进程的逻辑，浙江大学2005年博士论文打印稿。
25参见Simon，HA：：“Rationality∞Process and∞ProductofthoLIght AmericanEconomicReviewl978 68(2)Mq，I一16
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调拉展
自然人、也可以是社会人。可以这样蜕，它是经济人与社会人的集合，是“新
经济人”(也有人称泛经济人)。这样假定的“新经济人”，其行为特征主要表现
在以下几个方面：一是其行为有时并非能够独立自主，二是其行为受风俗习惯、
生活环境中其他人的影响，三是行为人的行为由权利义务关系所界定，四是行
为人是受社会因素影响的角色多样的多面人。
1．3．2 “有限理性”假定
经济学在使用“理性”这一概念时，一般暗含着以下两层意思：(1)“目标
理性”(或“意愿理性”)：既，经济学假定，只要存在资源的“稀缺”|生，人类
总是以“追求自身利益(效慝)最大化”作为其行为的动机和目标的；(2)“工
具理性”(或“手段理性”)：既，经济学假定，人类的心智结构中总是拥有达到
“利益最大化”这一行为目标的某些“工具”或“手段”。”
“理性假设”的第层含义，是经济学研究区别于其它社会科学研究的独
特视角，这个假设几乎没有什么争泌。而对于“理性假设”的第二层含义，目
前经济学家则存在着小同的认识：一是传统新古典经济学的“完全理性
(complete rationality)”，即假定“经济人”完全拥有了解与实现行为目标相关
的所有各选方案，准确汁算这些方案的实施后果，并依据计算结果在这些方案
中作出最优选择的能力。二是以西蒙(“卡内基．梅隆”学派)为代表的的“有
限理性(bounded rationality)”。西蒙认为，人类行为始终受制于自身所处环境
的复杂性和自身认知能力的有限性的约束，因此了解所有备选力案及其实施后
果实际上是办不到的。他提议将不完全信息、处理信息的费用和一些非传统的
决策者目标函数引入经济分析，这样分析的结果，左右人类经济行为的现实目
标就不是“最优”标准，而是“满意”标准，即“经济人”是在有限信息处理
能力的局限下追求最大程度的“满意”效果”抑或最大化效用的“满意”程度。
如果形象地说，“有限理性”可以说成是处于完全理性这一端点到非理性另一端
点之间的区域，但处于区间范围之内的有限理性是理性的成份多一些还是非理
性的成份多一些，则取决于社会环境包括风俗、习惯、文化传统等外在因素的
性的成份多一些，则取决于社会环境包括风俗、习惯、文化传统等外在因素的
2：5参2见；Simo3n．徽HA．端“R蹴mlon器aI时善器Pm感co㈣毒and．氦Pm血篙cI篙奄甚凳然⋯⋯懦ofthoughl Am㈣EconomicReviewl979 68(2)May，I。16
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
影响和自身条件包括有限的推理能力、记忆能力的限制等内在因素的影响。正
因为如此，有人提出了“有限理性存在着一个实现程度”的命题，并建立了描
绘有限理性实现程度的理论模型(何大安，2004)。我赞同何大安教授提出的“有
限理性存在一个实现程度”的命题，但不同意他对有限理性实现程度的界定，
他认为，有限理性的实现程度，一是应该以行为过程中的理性思考来界定，而
不能以行为结果的收益来评判；二是认为个体的有限理性行为与群体行为是不
同的，单纯的个体理性行为由于外部环境的诱导，在群体中有可能会转化为非
理性行为。26我们认为，有限理性的实现程度既要看行为过程中的理性思考效
果，也要看行为结果的效用，如果行为结果没有效用，何谈有限理性的实现程
度呢?这一点对我们分析地方政府的代表——地方政府官员个人及集体的有限
理性行为是十分有用的，地方政府官员个人及集体的有限理性的实现程度除了
看其行为过程中的理性思考效果外，更要看其行为结果的效用即要看地方政府
官员个人及集体有限理性思考产生的行动能否实现地方政府利益集合的最大化
还只是注重实现其自身利益和辖区居民利益的最大化而不顾国家利益的实现。
1．4选题的理论和现实意义
1．4．1 理论意义
最近，在欧美国家，有关“政府间竞争”(intergovernmental competition)的
经济学讨论和跨学科讨论日益增多，尤其是有关辖区政府间竞争的演化论分析
比较盛行。尽管有关政府竞争的思想可以追溯到亚当·斯密，但是以往对政府
竞争的研究多是以成熟市场经济国家为背景，在既定的制度框架下寻求最优的
公共品供给和税收组合。重点在于探讨达到均衡的条件和结果，而对均衡实现
的动态过程研究不多。对于像中国这样的转型经济国家而言，制度处于不断变
化之中，原有的分析范式显然不能完全适合于分析中国的政府竞争问题。这就
需要对原有的分析范式进行创新，引入制度变量和时间因素。在这方面，何梦
笔等人进行了有益的探索，他们试图运用政府竞争理论来分析大国的制度转型
问题，用以解释制度转型进程在大国中的空间多样性(区域差异性)。另一方面，
26“有限理性问题的纵深研究——访浙江工商大学经济学院院长何大安教授”．光明时报，2004年12月31 El
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
以往的区域经济发展理论主要研究资源在经济发展水平差异较大、地理条件相
差悬殊的区域之间的配置对区域经济协调发展的影响。这些理论多强调在市场
经济条件下，在重视市场对区域之间资源配置起基础性作用的同时，必须发挥
政府尤其是中央政府对资源配置的调节作用，以缩小地区之间的发展差距。
本文研究的地方政府竞争，是指单一制主权国家范围内的地方政府之间在
向市场经济转轨这个特定阶段即经济转型阶段展开的竞争；所讨论的区域经济
协调发展，是指单-N主权国家范围内的若干省级行政区尤其是经济发展水平
相近、地理位置相邻的若干省级行政区(如长江三角洲地区范围内的江浙沪等)
之间如何形成一个不受省域行政区限制的产品和要素自由流动的区域市场，使
这些省域行政区都能从统一的区域市场中获得好处(利益)，整个区域也能从若
干省域行政区的竞争与合作中获得整体利益。从现有的文献看，以转型经济国
家为背景来分析本文所要探讨的地方政府竞争与区域经济协调发展关系的理论
文章还不多，对这方面作系统分析的理论著作就更少。因此，深入研究中国转
型经济中地方政府竞争与区域经济协调发展的关系就具有十分重要的理论意
义。具体来说，对地方政府竞争与区域经济协调发展关系的研究，一方面，有
利于更好地解释经济转型国家地方政府竞争促进基础设施及产业配套环境改善
和制度创新等方面的正面效应，以及地方政府竞争造成资源配置效率损失等方
面的负面效应，从而为提出规范地方政府竞争行为的政策建议提供理论基础；
另一方面，通过把政府竞争这一因素引入到既有的区域经济发展理论当中，使
区域经济发展理论更接近于现实，因而也使其更加具有解释力和应用价值。
1-4．2现实意义
从现实角度分析，中国改革开放以来，地方政府的自身利益不断强化，经
济独立性日渐增强，地方政府在制度创新和经济发展过程中的作用也越来越重
要。斯坦福大学经济系的钱颖一教授在经过多年潜心研究以后，甚至认为，经
过二十多年的改革开放，中国己基本满足联邦制的分权、制衡、地方管经济、
共同市场、硬预算约束等五项标准，加之运行方式独有，可以说是“中国式的联
邦制(Federalism，Chinese style)。”经济性分权，除了国家利益之外，强化了
地方政府官员个人及集体的利益和辖区居民的利益，加剧了地方政府之间的竞
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
争。这种地方政府竞争既可能是一种“帕累托改进”，即通过改善辖区的基础设
施条件、加快制度创新、提高政府办事效率等，不仅有利于促进辖区经济的发
展，而且也有利于促进其它地区经济的发展；同时这种地方政府竞争也可能无
视国家利益而产生一种“帕累托效率”的损失，即地方政府竞争缺乏良好的竞
争秩序，突出表现在地方保护主义、重复建设、招商引资大战等方面，这种无
序竞争带来的本地经济发展是建立在其它地区经济发展或全局利益受损的基础
上的，也就是说，虽然这些方面的竞争在一定程度上或至少在短期内有利于当
地经济的发展，但对其它地区的发展或全局的发展是不利的。那么地方政府竞
争为什么会出现这种两面性呢?其内在机理是什么?如何增加“帕累托改进”
而减少“帕累托效率”损失呢?即在发挥地方政府竞争对区域经济协调发展的
正效应的同时，怎样抑制地方政府竞争对区域经济协调发展的负效应?要回答
这些问题，必须对地方政府的行为目标和地方政府竞争的内在机理进行深入分
析。这些研究对于揭示中国转型经济背景下地方政府竞争与区域经济协调发展
之间的关系，进而规范地方政府竞争行为，优化资源配置，提高资源使用效率，
实现区域经济的协调发展，无疑具有十分重要的现实意义。
1．5主要研究方法
1．5．1博弈论方法
地方政府竞争是地方政府之间为了实现利益集合最大化或辖区利益(包括
地方政府官员个人及集体利益和辖区居民利益)最大化而展开的竞争。因为一
个地方政府采取的策略有可能会影响到另一个地方政府的目标的实现，因此，
当一个地方政府在进行最优化决策时，必然要考虑到其他有关地方政府的策
略。这样一个互动过程也就是地方政府之间的博弈。同时，也存在单个地方政
府与中央政府的博弈以及多个地方政府联合起来与中央政府进行博弈的现象。
由此可见，博弈论是分析地方政府竞争的一个十分有用的工具。在本文中将要
构造博弈模型来研究地方政府竞争，探讨地方政府博弈对区域经济协调发展的
效应，分析不同的变量对区域经济协调发展的不同作用。通过这样的研究来为
制定相应的规范地方政府竞争行为，促进区域经济协调发展的政策提供理论基
2
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
础。
1．5．2规范分析与实证分析相结合的方法
研究地方政府竞争的目的是为了建立规范的地方政府竞争秩序，以实现区
域经济协调发展。为此要回答地方政府竞争“应该怎样”的问题，并对不同的
政策工具和手段进行评价和取舍，在公平与效率之间寻求一种平衡。这无疑要
运用到规范分析方法。但是规范的分析是建立在对地方政府竞争的目的、内在
机理、效应，以及不同政策变量对地方政府竞争的最终结果的影响方向和程度
的实证分析的基础之上的，即要回答“应该怎样”的问题，首先要知道“是怎
样”的问题。只有这样才能更好地选用恰当的政策工具来规范地方政府竞争行
为，实现区域经济协调发展的目的。
1．5．3案例研究方法
通过对典型个案和典型地区案例进行分析，有利于对理论进行检验，同时
案例分析也有利于理论的进一步发展。在本文中将通过案例分析来实证地研究
地方政府竞争促进区域经济协调发展或阻碍区域经济协调发展的现象，探讨这
些现象的主要表现、产生背景和原因以及造成的后果。同时考察所创建理论能
否对这些现象进行解释以及所提供的政策建议能否很好地解决这些问题。
1．6研究的目的、思路与框架
1．6．1研究目的
本文的主要研究目的是在对已有理论进行评述的基础上，探索建立一个中
国转型经济背景下地方政府竞争对区域经济协调发展的影响的分析思路。这一
思路的重点是分析地方政府竞争对区域经济协调发展影响的内在机理，包括地
方政府的目标模式、地方政府竞争的效应(正效应和负效应)等。然后，运用
具体事项案例和区域案例(长三角地区)来解释和验证前面分析的理论。总的
说来，本文的研究目的主要有三个：一是探索建立地方政府竞争对区域经济协
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
调发展的影响的分析思路，揭示地方政府竞争对区域经济协调发展影响的内在
机理和效应；二是运用具体事项案例和区域案例来解释和验证这些内在机理和
效应，以说明这种内在机理和效应的客观存在；三是提出一些相关政策建议。
1．6．2研究思路
本文的研究思路如下：通过对现有的地方政府竞争、以及地方政府竞争与
区域经济协调发展之间关系的相关文献进行分析和评述，找出现有文献的可取
之处和存在的不足，并在此基础上探索建立一个中国经济转型背景下地方政府
竞争对区域经济协调发展影响的分析思路，重点对这种影响的内在机理和效应
(包括正效应和负效应)进行分析。然后，本文运用具体事项案例和区域案例
来解释和验证这些内在机理和效应。最后将依据前面的分析得出本文的主要结
论，并提出有关政策建议。
1．6．3研究框架
本文包括四个部分共8章：第一部分包括第1章和第2章，主要是提出研
究的问题和进行相关的文献综述：第二部分由第3章、第4章和第5章组成，
重点研究地方政府竞争的内在机理及其对区域经济协调发展的正效应和负效
应，这是本文的核心和理论框架；第三部分包括第6章和第7章，主要是运用
个别事项案例和区域案例来解释和验证前面分析的地方政府竞争的内在机理及
其对区域经济协调发展的效应；第四部分为第8章，给出本文结论和提出政策
建议。
第1章为导论，提出本文的研究背景、明确基本概念、建立基本假设、指
出研究方法和本文研究的理论和现实意义、介绍本文的分析思路和基本框架、
概括本文可能的创新和需要进一步研究的启示。
第2章为文献综述，通过对地方政府竞争与区域经济协调发展文献的较系
统的疏理，既充分肯定了现有文献的主要贡献，又指出了现有文献研究中的不
足，从中实际上也指明了本文的努力方向。
第3章的重点是对地方政府竞争内在机理的分析。通过对地方政府行为目
标的分析，探讨了地方政府竞争产生的根源，概括分析了地方政府竞争的效应
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
和转型经济中地方政府竞争的特点。
第4章是分析地方政府竞争对区域经济协调发展的正效应。先是分析地方
政府竞争对改善发展硬环境(主要包括基础设施环境和产业配套环境)的促进
作用；然后分析了地方政府制度竞争对区域制度转型的推动作用，包括地方政
府制度竞争的特点，地方政府制度变迁的路径，并构建模型说明制度竞争对区
域制度转型的影响。
第5章是分析地方政府竞争对区域经济协调发展的负效应。先是通过构建
的模型分析了地方政府竞争与区域经济协调发展的困境，然后具体分析了重复
建设、招商引资大战、地方保护主义等地方政府竞争带来的负效应及其对区域
经济协调发展的不利影响。
第6章是对若干案例的分析，通过选择不同领域的案例进行深入剖析，以
更深刻、更具体地认识地方政府竞争的正效应或负效应，从而有助于我们后面
提出更有针对性的政策建议。
第7章是长三角经济一体化过程中地方政府竞争行为的分析，它其实也是
一个区域案例，是地方政府竞争与区域经济协调发展关系的一个缩影。
第8章给出了本文的主要结论，提出了有关政策建议。
1．7可能的创新
本文在写作过程中借鉴了许多相关文献，但是笔者对一些问题也进行了独
立的思考，具有自己的一些见解。本文的研究特色抑或理论贡献可能主要体现
在以下几个方面：
第一，较深刻地分析了地方政府竞争产生的内在机理。以往的研究文献都
把地方政府竞争的产生笼统地归于追求辖区利益(包括地方政府官员个人及集
体利益和辖区居民利益)最大化的竞争，这与现实中地方政府的行为目标模式
多少有些差异，基于此，本文从中国转型经济的现实情况出发，构建了真正符
合中国经济转型期地方政府的目标模式，即地方政府(其代表是地方政府官员
个人及集体)作为代理人主要是追求地方政府官员个人及集体自身(代理人)
利益的最大化和辖区居民(委托人1)利益的最大化，但除此之外，还应包括
国家(委托人2)利益的最大化，即应追求利益集合的最大化。这个目标模式
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的构建，不仅丰富了地方政府行为目标模式的内涵，更重要的是，使我们对地
方政府竞争产生的内在机理的分析思路更接近于现实。
第二，较系统地分析了地方政府竞争对区域经济协调发展的正效应。本文
认为，地方政府追求利益集合最大化的竞争对区域经济协调发展产生正效应，
这种正效应主要表现在地方政府竞争对改善区域发展环境(基础设施环境、产
业配套环境和制度环境)的促进作用上。认为区域基础设施对区域发展环境具
有支撑功能和引导功能，良好的产业配套条件有利于降低交易成本，提高交易
效率：指出了地方政府改善基础设施环境的思路，以及完善产业配套条件的路
径选择。在分析地方政府制度竞争的特点、地方政府制度变迁的路径的基础上，
本文构建了地方政府制度竞争推动区域制度转型的博弈模型，模型分析显示，
在开放条件下，地方政府制度竞争会加快区域制度转型进程，从而有利于促进
区域经济协调发展。这也表明，改革开放的互动，更有利于促进区域经济协调
发展。
第三，地方政府(代理人)在自身利益最大化和辖区居民(委托人1)利
益最大化与国家(委托人2)利益最大化发生冲突时，注重追求自身利益的最
大化和辖区居民利益的最大化而轻视国家利益最大化的实现，由此进行的竞争，
会出现比较明显的负效应。本文建立了一个地方政府竞争与区域经济协调发展
的博弈模型，并运用这一模型分析了在地方政府注重追求地方政府官员个人及
集体利益和辖区居民利益最大化而轻视国家利益最大化的实现并存在一定的外
部性的条件下地方政府竞争与区域经济协调发展的内在冲突。
地方政府的基本职能是提供包括制度在内的广义的公共品，一个地方政府
对公共品的投资可能会给其他地方政府的收益造成有利或不利的影响。根据投
资的外部性不同，本文把地方政府公共品投资分为进取性投资和保护性投资两
种类型。当一个地方政府进行进取性投资时，既使该地区受益，也使其他地区
受益；而当一个地方政府进行保护性投资时，只会使该地区受益而会使其他地
区收益受损。通过博弈模型分析可知，当地方政府注重追求地方政府官员个人
及集体利益的最大化和辖区居民利益的最大化而轻视国家利益最大化的实现
时，其结果是进取性投资不足，而保护性投资过度，使区域经济不能协调发展。
这表明在存在外部性的条件下，地方政府竞争与区域经济协调发展存在一定的
16
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
内在冲突，这些冲突从重复建设、招商引资大战、地方保护主义等多方面表现
出来，并为此运用博弈论对这些方面的冲突分别进行了详细分析。
第四，案例分析的视角。本文花了较大篇幅对案例进行分析，目的是通过
具体案例的生动细致分析，来检验和验证前面分析的地方政府竞争的内在机理
和正负效应。这种案例分析视角通常被人运用，但像本文中列举这么多案例进
行一一分析和评价是不多的。通过这种实际验证，更增强了前面理论分析的解
释力。因此，在某种程度上这也可以说是分析方法上的一种创新，因为在此基
础上得出的一些结论可能更有针对性。
1．8进一步研究的启示
无论是地方政府竞争还是区域经济协调发展的研究成果都越来越多，把两
者结合起来进行分析，理论界也在推进之中。由于这个课题的研究，需要对不
断涌现出来的文献进行及时跟踪了解和深刻洞悉，更重要的是，需要根据中国
转型经济的不断发展变化，对地方政府竞争与区域经济协调发展的现实关系进
行细致入微的观察和作出比较准确的判断，这两方面的要求对研究者来说，要
做到都是很难的。因此，本文只能算是地方政府竞争与区域经济协调发展关系
研究的阶段性成果，后续研究还有待于继续深化。
第一，模型的构建及相应变量的确定有待于进一步完善。实证分析是本文
的基本分析方法，除了案例分析是实证分析的具体表现之外，文中其他章节也
运用了大量实证分析方法。在实证分析中，变量的确定以及通过理论模型的构
建来得出理论假设是保证其分析的科学性和解释力的关键，也是现代经济学研
究的基本范式，本文的研究也将严格按照这一基本规范展开。但在涉及中国经
济转型这一重大背景时，要构建一个完美的模型，其难度之大是可以想见的。
因为中国经济转型，它涉及政治、经济、社会、文化、历史等各领域，客观上
需要诸学科的通力合作和综合分析，任何从某一学科出发所展开的研究都是有
局限的，更何况单纯依据经济学理论建立的仅包括少许几个变量又含有不少假
定的模型的分析，其缺陷更是显而易见的。这也要求笔者在以后的研究中要进
一步增强对理论与现实的驾驭能力。
第二，理论的一般化程度有待于进一步提高。由于本文的分析研究是以中
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国转型经济为背景来进行的，没有对市场经济成熟国家的地方政府竞争与区域
经济协调发展的关系进行分析，也没有对其他转型国家这方面的实践进行比较
分析，使得本文得出的理论结论的解释力和所提政策建议的针对性都需要经受
进一步的检验。
以上的不足和局限也就是笔者下一步要研究的方向和重点。
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2地方政府竞争与区域经济协调发展理论述评
近年来，无论是在欧美国家还是在中国，有关政府竞争的论述都日益增多。
以下将主要从地方政府竞争与区域经济协调发展这一视角来对有关的文献进行
回顾与分析。分析的思路如下：第一部分在对市场竞争理论进行简要回顾的基
础上，重点评述政府竞争理论；第二部分从地方政府竞争与区域经济协调发展
之间关系的角度对这方面的文献进行归纳和评述；最后是进行简单的总结。
2．1 地方政府竞争理论述评
2．1．1 竞争理论的简要回顾
地方政府竞争理论是竞争理论的一部分，要分析地方政府竞争理论，有必
要先回顾一下竞争理论的产生和发展的历程。
竞争是谋取自身利益的行为，又是优化资源配置和解决利益矛盾的机制。
恩格斯就明确指出：“竞争建立在利害关系上”。27最早的竞争理论可以追溯到
17世纪的法国重农学派的代表布阿吉尔贝尔，他认为自由竞争可以使得劳动按
照比例分配于各个部门，以保持社会再生产的顺利进行。28但古典政治经济学
中比较系统的竞争理论还是从斯密(Smith，1776)开始的，他把市场价格围绕自然
价格(即价值)而波动看成是规律性的现象，并且论述了如何通过生产者之间、
购买者之间的竞争和供求关系的变化对生产进行调节，从而为竞争理论的发展
创立了一个基本框架。马克思在《资本论》中深刻剖析了竞争的机制和作用。
在他看来，资本家为了获得超额剩余价值和相对剩余价值，必须不断改进技术，
提高劳动生产率，这是资本内在的冲动和经常的趋势。他还进一步指出，竞争
会把社会资本这样地分配在不同的生产部门中。马克思这里所说的社会资本是
指社会生产资源的价值表现。竞争能使资源自动流向社会最需要的地方，达到
资源优化配置的目的。
19世纪后半叶至20世纪20年代，古诺、杰文斯、瓦尔拉斯、帕累托、马
27马克思、恩格斯：《马克思思格斯全集》．第1卷．E612
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歇尔等人围绕市场均衡理论和价格理论，引入边际分析方法，形成了新的竞争
理论。这一理论强调的重点不再是制度框架及其包含的人的特征，而是为获得
一种均衡结果而满足的诸条件，所以完全竞争的概念就产生了(Robert，and
Robert，1997)。但这种经济均衡和利益和谐的完全竞争状态只是一种静态均衡的
理想模式，在现实经济中是无法实现的。
值得一提的是，古诺(Coumot，1838(1960))提出了垄断模型和双头模型。
其后，英国经济学家罗滨逊(Robinson，J．，1933)和美国经济学家张伯伦
fChamberlin，1933)分别提出了以不完全竞争或垄断竞争为核心的竞争理论，使
市场竞争理论进～步具体化了，也比完全竞争理论更接近于现实，但它并未从
根本上摆脱完全竞争的理论框架，因为它仍把完全竞争理论作为一种理想状态
或目标模式，并且是从静态的角度而不是动态的过程来分析不完全竞争或垄断
竞争形式。克拉克(Clark)摆脱完全竞争的分析框架，于六十年代提出了“可
行竞争”和“有效竞争”的概念。29按照克拉克的解释，“有效竞争”就是“可
行的”、“有用的”、“健康的、”“起积极作用”的竞争。熊彼特(Schumpeter，
1934)把竞争描述为一种主要包含企业家的动态创新的过程，即以“创新理论”
解释了市场竞争主体如何能够在激烈的竞争中占据优势地位以及竞争如何促进
经济增长等问题。哈耶克发展了奥地利学派的观点，认为竞争性市场过程是一
种知识和信息的发现过程(Hayek，1935)。
可以说，早期的竞争理论主要是市场竞争理论，很少论及到政府竞争。20
世纪30年代，西方资本主义国家爆发严重经济危机，使得古典经济学家坚持的
自由放任、自由竞争可以实现经济均衡的传统理论遇到了严重挑战。凯恩斯摒
弃自由放任的观点，提出了国家干预经济的政策主张，指出政府的政策选择是
促进市场竞争效率的保障，从而对政府与市场的关系给予了重新定位
fKeynes，1936)。随后在此基础上发展的市场竞争理论引入了政府的作用，即政
府对市场竞争的影响问题，一些流派还把政府作为经济活动中的一个主体，并
运用博弈、制度变迁等方法对引入政府变量以后的竞争进行分析，由此政府竞
争理论也开始得到发展。
28刘佐太：《市场竞争论——环境、市场、对策》，北京．经济管理出版社，2002．E41。
29有关可行竞争理论的观点转引自：邹东涛、扬秋宝t‘经济竞争论》．成都，四川人民出版社，1989．P 325
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
2．1．2政府竞争理论
近年来，有关“政府问竞争”的经济学讨论和跨学科讨论日益增多，尤其是
有关辖区政府间竞争的演化论分析比较盛行。但尽管如此，“政府问竞争”这一
概念的定义却还没有完全定型；与之相关的概念也同样没有完全定型，这些概
念包括“制度竞争”，“地域竞争”、“辖区竞争”等。事实上，斯密(Smith 1776)
早就涉及到了政府间竞争的问题，他分析了政府税收对可移动要素和不可移动
要素的影响，进而对君主和社会收入的影响。30这一研究为以后研究政府竞争
的作用机制和效应提供了有益的启示。其后，许多学者研究过有关政府竞争问
题，其中具有代表性的有：维克塞尔(Wicksell，1896)和林达尔(Lindahl，1919)、
萨缪尔森(Samulson，1954、1955)、蒂布特(Tiebout，1956)、布雷顿(Breton，
1996)、阿波尔特(Apolte，1999)、何梦笔(Herrmann—Pillath，2001)等。政府竞
争理论首先要对政府的行为进行分析，而分析政府的行为则必须明确政府的行
为目标、政府的投入和产出。在绝大多数模型中，政府通过征税获得收入并把
税收主要用于生产公共产品。从广义上来讲，制度也属于公共产品，但是制度
有不同于其他有形的公共产品的特点。从政府提供的公共产品的属性的不同这
一角度出发，本文把地方政府竞争理论分为制度竞争理论和税收竞争理论(在税
收竞争理论中，并没有明显地突出并分析政府的制度供给，所以从这一角度来
讲，税收竞争理论可划为非制度竞争理论)。当然还有一些其他的一些竞争理论。
2．1．1．1政府间税收竞争理论
税收竞争理论的一个前提条件是存在可流动的资源，因为只有这样，才能
使税收成为驱逐或吸引资源流动的一个关键因素。在处理何种资源是可流动的
问题上，通常做法有两种：一种是假设消费者可自由流动，另一种是假设资本
可自由流动。另外，政府的行为目标在早期文献中通常被假设为是慈善而不是
自利的。以下将主要从可流动的资源类型和政府的行为目标这两个角度来对有
关税收竞争理论进行梳理。
30参见：亚当斯密：《国民财富的性质和原囡的研究(下)》．郭大力、王亚南译：北京，商务印书馆．1972．R408
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
消费者流动与税收竞争。维克塞尔(Wicksell，1896)和林达尔(Lindahl，，
1919)分别对税收的利益原则作了研究，两者均认为人们是以自愿交易为基础
来对公共品交纳税金的，体现了赋税的资源交换原则。萨缪尔森
(Samuelson，1954，1955)的公共品供给模型虽然是早期维克塞尔一林达尔模型
的新古典概括，确立了公共品最佳供给条件。近来许多经济学家都把林达尔模
型的存在性和其他性质放在一般均衡模型中进行考察，比如福勒(Foley，1970)年D
约翰森(Jonansen，1963)证明了林达尔均衡的福利含义是帕累托最优的。但是
维克塞尔和林达尔把民主的预算过程纳入其考虑范围。而这一结果在民主国家
可以采用一致通过原则就可得到。维克塞尔把国家预算过程分为两个阶段的深
层原因是：两人之间的自发交换过程是以税收的受益原则为基础的，即对每个
人课征的税收份额应当与他消费公共品获得的边际效用成正比。但是只有初始
收入分配公平才能使受益原则公平。维克塞尔、林达尔和萨缪尔森等人关于有
关公共产品的最优供给问题的分析是把政府当成一个统一的主体来进行分析
的，并没有深入到政府的内部层级结构中去。当把政府区分为不同的层级结构
时，自然就会涉及到不同地方政府之间的竞争的问题。第一个横向辖区政府间
竞争模型是蒂布特(Tiebout，1956)ff0“以足投票”(voting by feet)模型。“以足投票”
模型基于新古典范式，说明了为什么人们会聚集在某一个辖区。蒂布特在1956
年发表的《地方支出的纯粹理论》一文中指出，在长期内人们都可以“以足投
票”，因而可以指导公共投资在公共设施、基础设施和公共消费方面的配置。
在蒂布特模型中，假设并描述了一组社区间的竞争，这些社区用公共品政策吸
引居民，并使用土地租金资助公共项目。他认为，人们之所以愿意聚集在某一
个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的
税收之间的一种精确的组合，以便使自己的效用达到最大化。这样就形成不同
的、其内部的公民偏好均质的辖区。但是斯塔尔和瓦雷亚(Stahl and Varaiya，1983)
指出，这样一种假定一定要被看作是一个动态过程，因而必须是一种帕累托最
优和一种稳态(动态均衡)。他们讨论了不同情况下均衡解的稳定性。在蒂布
特的早期研究中，通常都假定均衡是在社区形成的，而社区是分异的，因为每
一个社区是由同质人口所组成的，即同一类型的消费者都居住在同一社区。在
最近的研究中，斯蒂格利茨(Stiglitz，1983)发展了一个蒂布特类型的模型，该
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模型在很大程度上模仿了市场经济的一般竞争模型。斯蒂格利茨指出在这种背
景下社区将不再是均质的。阿波尔特(Apolte，1999)把萨缪尔森(Samuleson，1954、
1955)的公共产品理论作为其分析的出发点。模型假定辖区居民存在的偏好，
而且政府通过征收人头税来为公共品进行融资。当居民可分为流动的和不流动
的两种类型时，阿波尔特的模型分析结果是，至少只要还可以对不流动居民征
税，放弃对可流动居民的征税始终是最优的。其原因是，人口中的可流动部分
可以通过向另一辖区迁移而避税。在围绕吸引居民的角逐中，那些辖区政府相
互之间竞相降低对流动居民的税率，直至税率为零。在均衡状态下，那些辖区
政府将完全放弃对人口中可流动部分的征税并且通过对人口中不流动部分征税
来对公共品融资。
资本流动与税收竞争。与蒂布特假定消费者流动不同的是，20世纪80年
代兴起的有关政府间税收竞争的模型假设资本是流动的。上述模型相比其它模
型最明显的特征是，地方政府是通过对可流动的资本征税来为公共品融资。本
区域对可流动资本的征税将导致域内资本向其他区域的流动，其他区域将因为
流入资本的增加而出现税基的扩大和更快的经济增长，资本流动存在正的外部
效应，所以均衡条件下本区域将会产生低于有效水平的税率和公共品供应，地
方政府竞争是非有效的。Zodrow and Mieszkowski(1986)、Wilson(1986)等的分
析表明，在竞争性条件下而且每一个政区都很小时，资本流出对整个经济的净
收益没有影响。但在战略性条件下，政区则具有一定规模，资本流出是对相对
较高的税率使净收益降低的反应(Wildasin，1988、Bucovetsky，1991)，在这两
种状况下，税基的收缩降低了增税的积极性，这导致了公共物品的供应不足。
Bmeckner(2000)的分析表明，对公共产品具有较强需求的地区因为会征收较
高的税收而使资本流出，从而降低流出地的福利。在征收资本税的情况下，这
种负面效应比在征收人头税的情况下更加明显。Wildasin(2003)分析表明，政府
再分配能力依赖于地方政府的税率调整是否被事先意识到以及不完全流动资本
的调整速度，如果不完全流动的资本能够意识到这种税率增加并且可以做出快
速的调整，则地方政府的再分配能力就会受到制约。在引入资本流动成本方面，
Lee(1997)分析了在一个两期模型中，因交易费用而引起的资本流动不充分条
件下的跨政区的税收竞争的效应。特别地，如果交易费用很大并且资本在第二
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
期不流动，税收竞争将导致在对称均衡中公共物品的过度供给。当交易费用较
小时，资本在第二期中会流动，政区会倾向于把税率定得比有效水平低，将使
公共物品供给不足。在最近的一些文献中，资本和消费者都是可流动的，如
Henderson(1994)、Wilson(1997)。消费者的流动性假设是一种可行的假设，因为
它加强了税收竞争模型与蒂布特传统的联系。Wilson and Janeba(2005)的分析表
明，在国际税收竞争中，增加地方政府公共物品供给的比例将有利于改善福利。
Burbidge and Cuff(2005)证明，在存在报酬递增情况下，资本进VI国将会对资本
提供补贴。
自利政府与税收竞争。早期的税收竞争模型一般假定地方政府是慈善的，
其目标函数是辖区内居民的福利最大化。但事实上政府有自己的独立的利益，
政府行为可能是官员根据自身利益而采取的预算最大化方式。Brennan和
Buchanan(1980)认为，在公司和家庭可以自由流动的情况下，地方政府之间的
财政竞争可以有效地避免政府将资源从私人部门通过税收的形式转移到公共部
门，从而避免公共部门的过度膨胀，要素流动对政府部门征税能力的约束相当
于对政府征税能力制度约束的一种替代。Eggert(1997)的论文认为通过引入对资
本投资、储蓄和劳动收入的扭曲性税收，政府具有一个自利性消费目标。在这
样一个模型中，当以居住为基础的资本税不可行的时候，国际税收协调对居民
的福利的影响是不确定的。Edwards和Keen(1996)的文章则表明通过地方政府
税收协调来增加对可流动要素征税的税率，可能导致所有居民的福利改善。
Rauscher(1998)指出，政府负责提供经济活动赖以进行的基础设施和制度框
架，如果它是无效的，即如果它提供低质量的服务但又收取高的税收，移动要
素就会被驱逐出这个国家，这导致收入的下降和居民的失业，投票人的境况将
变差。他们会通过选择其他的政府或候选人来惩罚政府。如果政府希望被重新
选上，他们被迫采取行动(如低的税率和更好的公共服务)来增加政区对可移
动生产要素的吸引力。
2．1．1．2政府间制度竞争理论
何梦笔的政府竞争理论。与政府税收竞争的新古典分析范式不同，这一理
论把政府间的制度竞争作为主要的分析对象，强调制度的动态演化机制。这一
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政府竞争范式是以德国维腾大学教授何梦笔(Herrmann—Pillath)为代表，在吸收
借鉴布雷顿(Breton，1996)和阿波尔特(Apolt，1999)的政府竞争理论和演化经
济学分析方法基础上建立。这一理论分析范式包括纵向和横向的竞争：这意味
着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状
况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。他认为，以
往的经济理论在分析中国和俄罗斯这样的大国的经济转轨时，都是从一种点经
济学(Punkt Economie)的理论出发，这些理论的一个重要缺陷就是忽略了国
家和空间这两个重要的维度，因而理论缺乏解释力。何梦笔正是在把国家和空
间这两个维度引入到对经济转轨的分析之中，从而建立起大国体制转型的分析
范式。在这一范式中，政府间竞争的基本框架可由图2．1来表示：
图2．1政府竞争的基本框架
资料来源：何梦笔(2001)
图2．1显示，政府竞争也可以用一种一般化的交换范式来作经济学分析：
例如地方和中央的行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码
就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重
要生产要素(如投资、人才等)的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经
济增长的最终结果；在中央与地方的行为主体之间还存在对资源分配的竞争，
这典型地表现在两者围绕分配从经济增长收益中抽取的财政收入的竞争。
柯武刚和史漫飞的制度竞争理论。柯武刚和史漫飞(Kasper and Streit
2000)是从国与国之间以及一国内部各政区之间两个层次来分析制度竞争的。
他们探讨了制度竞争过程中政治过程与经济过程的互动关系。他们强调了开放
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对于制度竞争和制度变迁的重要作用，因为开放一方面增加了制度创新的知识，
另一方面也强化了退出机制。制度竞争会经由经济过程对政治过程产生影响。
柯武刚和史漫飞认为，在经济过程中这样的“退出”会向政治过程中的那些人发
去信号。在政治过程中，政治主体虽然可以是熊彼特意义上的公共“企业家”，
或者说是“政治企业家“(Apolte，1999)。但是，正如柯武刚和史漫飞教授所言，
他们没有像经济过程中那些企业家那样对变化做出快速反应的经验，因为他们
解读那样的信号的能力有限。而有组织的利益集团和全体选民，总的来讲也不
可能认识到变革的必要性。必须借助于一个有足够规模的集团才能使他们的投
票有影响。31因此，开放和制度创新在很大程度上要依赖于政府和公众认识到“退
出”信号的重要性。制度竞争具有在动员经济上、制度上和政治一行政上的创造
性的重要作用。在他们看来，要规范辖区间政府的竞争要遵循一定的原则，其
中主要有国内贸易和要素的流动(原产地原则)、职能下属化原则和竞争性联邦
制。他们尤其强调了自由宪章应作为制度演化的框架。
中国的地方政府制度竞争。何梦笔、李扬和冯兴元等(2002)应用政府间
竞争理论分析了中国地方政府竞争与公共产品融资问题。他们认为中国地方政
府竞争具有如下的制度与环境特点：一是中国地方政府竞争是在一个单一制的
主权国家框架内推行分权的结果。二是处于政治经济体制改革进程中的地方政
府竞争表现出许多非制度化的过渡性特征。三是谋取中央政府提供的优惠政策
和特殊待遇成为地方政府竞争的重要内容。四是中国的地方政府没有决定财政
制度的立法权限，而且在正式的财政制度之外存在大量非正式的财政关系。五
是要素，尤其是人力资本的流动还受到比较明显的限制。中国地方政府竞争既
有积极作用也有消极作用。地方政府竞争的积极的作用主要表现在：地方政府
竞争推动了经济体制变革，促进了对外开放，改善了基础设施等；其消极的作
用则表现为：地方保护主义、重复建设、过度竞争的压力、招商引资等领域的
无序、恶性竞争等。该报告还提出了规范政府间竞争的对策措施。冯兴元(2001)
对布雷顿、何梦笔等的政府竞争理论进行了系统的综述，并试图建立起中国辖
区政府间竞争理论的分析框架。他与何梦笔一样，强调政府间竞争主要是制度
竞争。改革开放以来我国政府间制度竞争主要有两种形式：其一是税收竞争和
3l这种投票类似于赫希曼意义上的“发言”．见Hirsehman，A-O．，Exit，Voice and Loyalty：Responses to Decline in Firms，
Organizations，and States，Harvard University press，Cambridge，MA，1970
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
补贴竞争，其二是规制竞争。同时受开放度、侵权程度、市场化程度、独立财
力的大小、区位条件等因素的不同，各地区政府间制度竞争的强度是不一样的
(冯兴元，2001)。周业安、冯兴元和赵坚毅(2002)认为在地方政府竞争中，
政府总体上推行六类政策，包括区位政策、核心能力促进政策、传播政策、产
品政策、销售配送政策和价格政策。每项政策均配有若干政策工具。周业安分
析了地方政府竞争与区域经济增长的关系(周业安，2003)，他按地方政府在竞
争中运用的策略和手段的不同把地方政府分为进取型、保护型和掠夺型三种类
型。杨瑞龙深入地探讨了中国政府在制度变迁中的作用，并深入研究了地方政
府制度创新进入权的竞争。他考察了在放权让利的大背景下，当自上而下的改
革面临障碍时，可分享剩余索取权和拥有资源配置权的地方政府在一定阶段扮
演制度变迁“第一行动集团”，对于推进我国市场化改革所起的特殊作用，并试
图得出以下的理论推断：一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场
经济体制渐进过渡的现实路径是，改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向
中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步确立，最终过渡到与
市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，从而完成体制模式的转
变。在中央政府主导的非平衡改革战略下的潜在制度收益引起了地方政府对制
度创新进入权的竞争(杨瑞龙，1998，杨瑞龙，杨其静，2000)。张维迎和栗树
和(1998)运用三阶段动态博弈模型分析了中国地区间竞争与中国国有企业的
民营化的关系，并以此来解释中国20世纪90年代中后期所出现的地方政府竞
争性地将地方国有企业进行民营化改革的浪潮。他们的基本逻辑是放权导致了
地区间竞争，地区间竞争又反过来引发了民营化。这也就是说，当地区间竞争
充分激烈时，地方政府都必须对企业进行民营化以便和对手竞争。
2．1．1．3其他政府竞争理论
波特的钻石模型。美国哈佛大学商学院波特(Porter，M．)教授在对传统的国
际贸易理论进行批判的基础上提出了他的竞争优势理论。他以产业作为基本的
分析单位来着重分析竞争优势的构成以及政府在促进产业竞争优势中的作用和
可行的政策工具。在80年代发表了其著名的三部曲，《竞争战略》(1980年)、
《竞争优势》(1985年)、《国家竞争优势》(1990年)，系统地提出了自己的竞
27
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
争优势理论。他的竞争优势理论集中体现在其钻石模型中。钻石模型由四个基
本决定因素和两个辅助因素组成。四个基本决定因素是：要素条件、需求条件、
相关及支持性产业，以及企业的战略、结构和竞争。这些决定要素相互作用和
影响，共同创造了企业竞争的～个基本环境。每一个决定因素都会决定产业国
际竞争优势的形成。两个辅助因素是机会和政府。波特认为，～个国家、州或
地区，无论富足、贫困或者分散在地球的何处，都在寻求提高竞争力的良方。
但政府不应该参与到竞争的过程中去。政府的主要角色应该是改善生产率增长
的环境，比如改善企业投入要素和基础设施的质量和效率，制定规则和政策来
促使企业升级和创新。他认为，各层次的政府部门竞争优势的影响力，最容易
看到的就是政府对钻石体系所起的作用。波特认为，政府的传统也是最重要的
角色就是创造和提升生产要素，包括熟练技术能力的人力资源、基础科学、经
济信息和基础设施等。因此政府通常被视为创造生产要素的发动机制。“对国家
而言，能创造出生产要素的机制(mechanism)远比拥有生产要素的程度重要。”
32政府对钻石体系中需求条件的影响是政府对国家竞争产生作用的另一个重要
方面，与传统的政府在国内需求方面强调需求量的总量不同，波特更加强调国
内需求的质量。同时，波特从媒体政策、产业集群和行政区划发展计划等方面
探讨了政府政策对相关的与支持性产业的效应。此外，政府政策对企业战略、
企业结构和同业竞争也有十分重要的影响。比如说，政府通过引进外商、实行
汇率和进口管制等政策措施，可以在企业全球化过程中扮演重要的角色。政府
可通过税收政策等来影响个人、企业和高层管理者的目标。
从波特的这些观点看，虽然波特没有直接提出政府竞争的概念，但可以说，
他其实已经提出了政府竞争的问题，并详尽回答了政府在竞争中的作用边界问
题。与前述何梦笔和蒂布特等人的模型不同，波特主要是从产业这一视角来分
析国家的竞争优势，以及政府在促进一国的产业竞争从而增强国家竞争力方面
所起的作用。事实上各国政府都试图通过各种各样的政策手段来增强产业竞争
力和国家竞争力。这一分析也可运用到一国国内的不同区域之间，尤其是像中
国、美国这样的大国的不同区域之间。
波特的钻石模型也受到一些非议。格瑞威(Greenaway，1993)认为，大多
32迈克哿波特：《国家竞争优势》．李明轩等译．第76页，北京：华夏出版社，2002年
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
数经济学家会对波特将其分析框架称之为理论感到愤怒，因为他所提出的模型
既没有用规范的经济学语言来表达，也没有用规范的数学推导来证明，根本不
能称其为理论。邓宁(Dunning，1993)等人认为，波特所提出的决定因素不是
什么新东西．可以说是比较优势理论各种观点的旧调新弹，因为他没有注明其
模型中各个观点的出处，因此很难说他的模型和解释是其原创作品。但斯密
(Smith，1993)认为，波特将各种观点综合起来建立起一个解释模型本身就是
其理论贡献。鉴于发展中国家的种种弱势，斯代芬等人(Stopford and Strange，
1991)建议将国家(政府)变成第5个决定因素，而不是一个辅助因素。奥滋
勒(Ozlem，1999)应用波特模型对土耳其5个重点产业的发展历程进行研究
之后也发现，国家(政府)在这个产业的成长过程中发挥了核心作用，他认为
国家(政府)在发展中国家是其产业竞争力的一个非常重要的决定因素。”
李军鹏的政区竞争理论。李军鹏(2001)认为政区竞争理论在新制度经济
学中占有重要地位。政区竞争是两个以上的行政区域政府竞争性地提供公共产
品，以便吸引投资与发展本行政区域经济的政府间的竞争。政区竞争是不同行
政区域之间政府的竞争，包括国家与国家之间的竞争，以及一个国家内部地方
政府之间的竞争。国家间竞争机制是国与国之间政府治理能力、政府质量之间
的竞争；国家间的竞争延伸到一个国家内部，就会引发地方政府竞争。政区竞
争是各个行政区域即各国或各地方政府之间在投资环境、法律制度、政府效率
等方面的跨区域竞争。政区竞争是产生产权保护机制、有限政府制度和企业家
创新制度的前提。政区竞争理论是新制度经济学理论的基础，是理解产权、国
家和经济绩效三者关系理论的核心。政区竞争包括如下内容：一是投资环境竞
争。各政区改善本行政区域内的投资环境，吸引更多的资本、企业家和人才到
本行政区域投资，政府对投资者提供良好的社会治安环境、便捷的政府服务、
完善的基础设施、优惠的投资政策等等条件。二是法律制度竞争。各政区政府
完善本行政区域内的法律法规，制定保护投资者权益、保护财产权利和公民权
利的法律，公正地执行法律，政府行为受到严格的公法约束，市场经济运行免
于政府的不正当干预。三是政府效率竞争。各政区政府进行行政改革，使政府
成为一个廉价和廉洁的政府，为投资者提供优质的政府服务，政府严格按行政
33转引自张金昌：《波特的国家竞争优势理论剖析》，中国工业经济．2001，(9)；53—58
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程序办事，政府工作程序便民、公开、公正，等等。政区竞争机制的作用表现
在：有效解决政府中存在的“委托．代理问题”、防止政府对市场经济的不正当
干预和维护市场竞争机制。
2．2 地方政府竞争与区域经济协调发展
2．2．1 区域经济协调发展的内涵
关于区域经济协调发展的基本内涵，不同学者有不同的理解，具有代表性
的观点主要有以下几种：
胡乃武和韦伟(1995)认为区域经济协调发展主要标志是：1)各区间经济
都具有较强的自我发展能力和潜力；2)各区间的要素能够按照市场经济的要求
自由流动；3)区域间横向经济联合得到广泛的发展。陆大道(1997)认为区域
经济协调发展应包含以下几个方面的内容：1)协调发展的基础是建立在发挥各
自优势和产业分工基础上的互补与合作。2)逐步建立一体化的经济合作机制，
是地区协调发展的高级形式。所谓一体化的合作体制，主要指建立多方面的经
济技术合作关系、建立高层领导人相互往来和定期会议、建立区域性的高级协
调组织、正式成立经济协作区及相应的管理机构等。3)建立公平的政策环境和
价格体系是引导区域经济协调发展的重要条件。区域经济协调发展是区域经济
发展的方向和目标。在这个过程中，不可避免的地区之间的竞争往往倾向于加
剧地区之间的不平衡。因此，政府(主要是指中央政府)要力求对地区的发展
过程施加政策的影响。4)不使大的地域单元间的经济发展相对差距持续扩大。
这既是今后一个较长时期区域经济协调发展的目标，也是协调发展的内容和主
要尺度。
蔡思复(1997)从效率与均衡的关系角度来分析中国的区域经济协调发展
问题，认为有三种可供选择的模式：一是效率优先，兼顾东西部地区均衡的模
式，即相对倾斜东部发达地区的协调发展模式；二是东西部地区均衡优先，兼
顾效率的模式，即相对倾斜西部不发达地区的协调发展模式；三是兼顾效率与
东西部地区均衡发展的模式，即东西部地区同步增长的中性协调发展模式。
曾坤生(2000)认为．按照区域经济协调发展是否重视时间变量，可以将
30
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
其分为两大类型：一是静态协调发展；二是动态协调发展。静态协调发展是一
种无时间变量的协调发展，这种发展观要求总体经济发展在任何时候都应保持
协调发展的态势；表现在区域经济发展战略上，主要代表是平衡发展战略。而
动态协调发展则是一种有时间变量的协调发展。从动态协调发展的观点来看，
经济发展的区域不均衡具有普遍规律性，要实现区域经济的协调发展，必须从
整体经济的实际出发，结合区域经济发展的阶段性特征，在一定时期内突出相
应的发展重点，扶植能在较短时期内做到自立发展的区域或产业，培育区域自
我发展的能力，以争取在一个不长的时期内，实现整体经济的全面发展。在区
域经济发展战略选择中，动态协调发展既不完全赞成或反对平衡发展战略，也
不完全赞成或反对非平衡发展战略，而是一种坚持平衡发展与非平衡发展相结
合的如本文所指的动态协调发展。总之，适时、适度的重点倾斜与全面协调发
展相结合是动态协调发展的核心内容。
另有其他一些学者从其他角度来探讨区域经济协调发展。有的学者认为，
协调发展战略就是从不平衡发展中求得相对平衡；有的学者认为，协调发展的
核心内容就是协调地区间的产业分工关系和利益关系，建立和发展地区经济的
合理分工体系：还有的学者认为，地区经济协调发展是一个动态的、不断追求
的目标。在我国应包含两层含义：一是发挥各地的优势，形成合理的地域分工，
促进经济整体效益的提高。二是将地区经济发展差距控制在适度的范围内，以
促进经济整体协调。
尽管对区域经济协调发展有不同的理解，但从上述的各种观点可以看出，
区域经济协调发展的最基本的判断标准有两大类：一类是机制类指标。这类指
标主要是强调市场机制的完善，区域间政府协调机制和中央政府的调节机制的
建立等。另一类是结果类指标。这类指标主要有两个：一个是整体的经济效率
(资源配置效率)，另一个是区域经济差距。至于合理的区域分工及要素的自由
流动等都是一些辅助性的指标，这些只是提高整体经济效率和各区域经济效率
的一些必要条件。不过应当强调的是，整体经济效率和区域经济差距这两个指
标之间存在一定的替代关系，而且这两者都处于一种动态变化的过程当中。
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2．2．2地方政府竞争与行政区经济的形成
区域经济一体化是世界经济发展的大趋势，在一国内部的区域之间．也应
朝着经济一体化方向发展。但是，由于地方政府在竞争中可能采取地方保护主
义的行为而使区域经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，出现所谓的“诸
侯经济”或“行政区经济”等现象。
从发达市场经济国家的经历看，法国、德国在中世纪时曾因诸侯林立、国
内关卡重重等因素，限制了工商经济与贸易的发展。但那时的市场分割、货物
流通不畅主要是领地分封等政治因素引起的。在美国，19世纪后半期到20世
纪初，州政府为促进本地经济发展，曾对本地的企业实行特殊优惠和保护。例
如，经营农业的各州通过税收或禁止出售人造黄油来保护牛奶场主们的利益(沙
伊贝等，1976)。皮朗(1936)指出，在中世纪，过境税成为欧洲商业发展的沉
重负担，无独有偶，东欧和独联体国家在从计划经济体制向市场经济体制转轨
过程中出现了国内保护主义和地区间贸易壁垒。俄罗斯等地域辽阔的国家这一
问题尤为严重。
沈立人和戴园晨(1990)较早分析了我国“诸侯经济”的形成及其弊端和
根源。其后，魏后凯(1995)分析了中国改革开放以来在利益矛盾冲突情况下
爆发的地方保护主义现象：1980一1982年，为了保护本地幼稚的加工工业不受
外地产品的冲击而采取的一系列保护措施；1985一1988年，一些地区的加工工
业的生产能力迅速扩张．能源原材料供应严重不足，全国范围内出现了“烟叶
大战”、“羊毛大战”、“蚕茧大战”等各种资源大战；1989年下半年起，为摆脱
市场疲软、启动当地市场而采取的一系列保护措施。银温泉和才婉茹(2001)
认为，地方市场分割主要指～国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政
管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地方
市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的
产物。他们运用路径依赖理论，分析和解释导致地方市场分割现象的一些历史
与现实因素：首先，行政性分权是地方市场分割的发源和基础。这种以行政性
分权为核心所形成的体制存在严重的缺陷，直接导致了地方市场分割。其次，
地方政府经济社会发展目标的确立，强化了地方市场分割行为。再次，地方政
府机构庞大，财政拮据，也是导致地方市场分割的重要动因。最后，传统体制
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济坍调发展
下遗留的工业布局，强化了地方市场分割倾向。
刘君德(1992)认为，若干年来，我国区域经济发展一直呈现“行政区经
济”发展的态势。所谓“行政区经济”，是在由计划经济向市场经济转轨过程中
出现的，与区域经济一体化相悖的--,ee特殊的、过渡性质的区域经济，它表现
为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在“行政区经济”运行下，地方
政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有
明显封闭性特征的区域经济。省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济
等地方经济均属于“行政区经济”范畴。
刘君德和舒庆(1997)、刘君德(2002)归纳了“行政区经济”最显著的特
征：1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为。2)生产要素跨行政区难以
自由流动。3)“行政区经济”呈稳态结构态势。4)行政中心与经济中心的高度
重合。中国大陆“行政区经济”的形成和发展有其深刻的政治、经济、文化和
历史原因。在计划——产品经济体制时期，在中央集权的行政制度下，“行政区
经济”多以潜在形式存在；改革开放以来，分权化改革和利益多元化使中央与
地方、地方行政区之间的经济利益矛盾显性化、复杂化、多样化。一段时期地
方政府采用经济、行政甚至“法律”手段保护本地的市场，封锁区间市场，割
断经济联系，从而使区域经济的行政区分割现象表现得十分严重。不过，“行政
区经济”是中国转型时期过渡性质的区域经济。随着政治、经济体制改革的深
入和市场经济体制的逐步建立与完善，行政区经济必将逐步消失，取而代之的
将是市场性质的区域经济。
2．2．3 地方政府竞争与区域经济增长
2．2．3．1地方政府竞争的积极作用
刘君德和舒庆(1997)认为“行政区经济”并非等同于“诸侯经济”，在中
国经济转型时期，有其重要的积极意义。它在一定程度上调动了包括地方政府
在内的不同利益主体的积极性，促进了经济发展，尤其是地方经济的高速发展：
同时，也增强了人们对改革开放的承受能力，有利于安定团结：还由于地区之
间的竞争，在一定程度上部分地弥补了企业竞争的不足，并为企业组织优化奠
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
定了一定基础。柯武刚和史漫飞(Kasper and S打eit，2000)认为，制度竞争具
有在动员经济上、制度上和政治一行政上的创造性的重要作用，从而有利于经
济增长。在他们看来，制度竞争有利于抑制委托一代理问题，激发制度上的创
造性。同时制度竞争会助长行业团体和其他群体中的企业家精神，加速生产力
的增长。此外，制度竞争助长政府行政机构中的政治一行政性和司法企业家精
神，从而创造性地、预先主动地加速生产力的增长，增强竞争力。银温泉、才
婉茹(2001)认为，地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的
做法，在某种程度上的确收到了一些实效，包括提高了本地企业的生存能力，
增加了地方财政收入，有助于本地社会稳定等。杨瑞龙(1998)、杨瑞龙和杨其
静(2000)分析了在中央政府主导的非平衡改革战略下的潜在制度收益引起了
地方政府对制度创新进入权的竞争。显然，个人或企业试图直接突破由权力中
心设置的制度创新进入壁垒是很困难的，他们只能通过其所隶属的上级主管部
门向权力中心间接显示其制度创新的需求。相反，地方政府作为纵向制度安排
的行政代理人，既有动机也有能力为谋求有利于当地经济发展的制度安排而与
权力中心讨价还价。这种地方政府之间的制度创新进入权竞争有利于促进区域
制度变迁和市场化转型从而促进经济增长。
2．2．3．2地方政府竞争的消极作用
Lee(i997)分析，因交易费用而引起的资本流动不充分条件下的跨政区的
税收竞争可能产生公共物品供给不足与供给过剩两种结果。银温泉、才婉茹
(2001)认为，地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的做法
可能使整个国民经济运行受到扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而带来
更大的全国性市场失灵。而且，即使对当地而言，这种干预从长远的、全面的
观点来看也是得不偿失、弊大于利的。首先，地方市场分割导致经济运行机制
扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置。其
次，地方市场分割严重妨碍市场体系建设。地方市场分割，不仅阻碍了资本在
全社会的自由流动，而且保护了落后的生产力，阻碍了国有存量资产向高效益
的领域转移，不利于实现国有资产的保值增值，并使经济结构、特别是产业结
构的战略性调整升级增加了难度(臧跃茹，2001)。最后，地方市场分割不适应
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
当前经济全球化和我国对外开放新形势的需要。因为地方政府采取行政规制手
段分割市场导致价格扭曲，不利于确定地区比较优势、不利于实现规模经济、
不利于企业参与国际竞争。
周业安(2003)把中国的地方政府行为在竞争层面上大致分成了以下三类
主导行为态势：第一，进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是主要依靠
制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税
基。第二，保护型地方政府。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新，
但创新程度有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基，这类地方政府
常常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。第三，掠
夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源，为了维持政府日常开支，通
过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发
展失去了根基。地方政府之间的贸易壁垒导致地区间的交易成本增大，同时也
导致价格水平在地区之间呈离散分布，没有一个统一的市场价格，导致消费者
福利损失；同时通过缩小产品市场半径，进而缩小厂商的生产可能性边界，降
低了厂商的效率。另一种可能是地方政府对企业的保护降低了产品售价，提高
了消费者福利，并改进了当地的就业水平，但是这种保护带来的价格扭曲会产
生资源配置低效率。这种低效率可能抵消保护所产生的正向效果。张军和哈勒
根(1998)认为，厂商的过度进入所以成为“纳什均衡”策略，与厂商对进入
后的市场结构的预期有关。在转轨经济中，由于市场的开放和自由进入，市场
的结构将可能经历一个从共同垄断或古诺型垄断到伯特兰德价格竞争的发展阶
段。正因为如此，在转轨经济的初期，过度进入似乎是必然会发生的，它反映
了单个潜在厂商对迅速占领一个尚为空白的新兴市场的理性反应，但也反映了
单个厂商对进入后市场的共享垄断结构的预期。但是，从整个社会的资源来说，
这个过程所包含的经济代价确是十分高昂的。所以，在改革初期，尽管大量厂
商向新兴市场的过度进入会促进经济的增长和企业效率的提高，但这种过度进
入的社会成本(或资源浪费)却是非常显著的。从社会的整个资源配置的效率
来说，厂商的过度进入是一种资源的不经济配置现象。
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2．2．3．3地方政府竞争与区域经济增长差异
斯密(Smith，1776)间接分析了政府竞争对区域经济增长差异的影响。他
写到“土地是不能移动的，而资本则容易移动。⋯⋯一国税收如有驱逐国内资
本的倾向，那么，资本被驱逐出去多少，君主及社会两方面的收入源泉，就要
涸竭多少。”34与此相反，一国的制度如能吸引资本等要素的流入，则能促进经
济增长。这样一来，不同地区之间的经济发展差距也就扩大了。蒂布特
(Tiebout，1956)、阿波尔特(Apolt，1999)则主要分析政府的不同公共品供给和融
资对人口(劳动力)在不同区域分布的影响。因为劳动力是经济增长中最重要
的要素之一，劳动力在区域间的不同分布，肯定会造成区域间经济增长的差距。
事实上，前面我们在分析地方政府竞争理论，尤其是税收竞争时，已经多次谈
到，地方政府因为征收较高的税收而使资本(或者消费者)流出，从而降低流出
地的经济增长(Brueckner，2000；Breton，1996； Wildasin，2003等)。鉴于
前面已对这方面的理论进行了较多的分析，此处，则较多地是从中国的实证分
析的角度来综述地方政府竞争与区域经济增长差异。
周业安、冯兴元、赵坚毅(2002)用地方政府竞争来解释区域经济增长及
其差异。他们把计量检验方程建立在Mankiw,Romer and Weil(1992)所改进的新
古典增长模型上。在指标设计上，按照Hahn和Kim(2000)、Demurger等人(2001)
的研究，他们通过回归分析得到的基本结论是：制度变量对各省市的影响明显。
两个有效模型显示，市场化的总体水平对经济增长带来正面影响，市场化程度
的单位变化对人均GDP的贡献达到0．2以上，接近人均固定资产投资的贡献水
平。其中市场环境质量因素的解释力最强，能够解释人均GDP变化的O．36。他
们的实证研究结果显示，恰恰是贸易环境和制度环境，特别是信息化程度、要
素市场发育程度和市场环境质量决定了各地的经济增长，这说明越是规范的市
场环境就越能吸引资源，促进当地经济增长，而地方保护主义政策可能在短期
内有效，但无法在长期内对当地财富增长作贡献。
胡乃武和闰衍(1998)从制度差异的角度来解释中国经济增长区际差异。
利用各地区经济增长速度与制度变量按公式进行跨地区线性回归的计量结果表
明，就各地区经济增长而言，制度变量的影响是明显的，回归系数显示，制度
34亚当斯密：《国民财富的性质和原因的研究(下)》．郭大力、王亚南译．北京·商务印书馆，1972．R408
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变量对经济增长均具有正向边际影响。通过对区际经济增长差异与制度影响的
实证分析，他们得到如下主要结论：1)在区域经济增长的内生因素一定的条件
下，外生的制度因素作为影响经济增长的非传统因素可以在很大程度上解释经
济增长的区际差异。非国有化水平、开放度和市场化程度等制度变量是转型时
期经济增长区际差异的显著决定因素。2)制度变量在区际间变化速率的不同从
而引致各区域经济增长的制度环境的差异，由于影响和决定经济增长的传统因
素受制度环境的影响从而导致具有不同的产出效率。因此，先行制度变迁的地
区往往具有加速增长的趋势，这也正是区域经济增长差异不断扩大的主要原因。
陈本良和陈万灵(2000)通过对我国区域经济差异产生的背景分析，说明
自然条件、人文资源和优惠政策不能根本说明地区差异扩大的原因，传统经济
理论也不能做出可信的解释。他们从制度分析入手，指出区域经济差异扩大的
原因在于制度环境差异，并提出缩小差异的对策——制度创新。权衡(1998)
认为，尽管从全国看，具有相同的制度环境和基础性制度安排，如宪法、法律
乃至政治制度等，但各地区都有自己特殊的制度环境和具体因素，这就造成各
地区的正式与非正式制度安排不完全相同，区域经济发展的制度以及制度变迁
的起点也就存在较大差异。同时，又由于制度变迁具有较强的路径依赖性特征，
这样，区域间的制度因素也就影响各个区域制度变迁的路径选择。实际上，经
济的、社会的变迁虽然是许多因素长期累积的结果，有的区域制度变迁己选择
了好的正确的路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我的强化，从而使
制度变迁进入良性循环的轨道，促进该地区的经济增长。
2．3几点启示
通过对政府竞争理论的述评可以看出，地方政府竞争理论无论是在理论分
析还是在经验研究方面都取得了较大的进展。然而，仍然存在着一些有待于进
一步研究的地方。
经典的税收竞争理论多是以成熟市场经济国家为分析对象的，其分析的两
个基本前提就是资源可跨区域自由流动和政府的职能是提供公共产品，而中国
的具体情况是，地方政府有多种方式来限制资源的流动，资源流动还存在较多
的障碍；同时，政府职能还较多地侵入到私人经济领域，远未能充分转换。早
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期的地方政府竞争理论的另一个不足是，在理论中并没有把制度从公共产品中
独立出来，从而未能深入研究地方政府竞争对政府职能转换和制度变迁的作用。
近年来对政府竞争理论的一个重要进展和研究的热点是经济转型国家(如
中国，俄罗斯)等国的政府竞争问题。与以往的新古典主义的政府竞争理论相
比，以何梦笔为代表的政府竞争理论有着明显不同的特点。这些特点主要表现
在政府提供的公共品的种类和公共品融资的方式不同。由于在转型国家中，市
场化改革要不断调整政府、市场和企业的关系，因此，政府的职能处于不断的
变化之中，政府提供的公共品的范围也不断地在发生重大的变化。另一方面，
在转型经济国家中，政府提供的公共品中，最为重要的当属制度。正是从这个
意义上，何梦笔等人把政府竞争主要理解为制度竞争。这样的理解抓住了转型
经济国家的最为本质的特点，为以后对政府竞争问题，尤其是转型经济国家的
政府竞争问题的分析和研究提供了一个重要的基点。然而，尽管现有的政府竞
争理论对政府竞争的主体特征、框架结构、动态学习机制，以及政府竞争的内
涵、分类和经济效应进行了较为详细的分析，但是从整体来看，现有的政府竞
争理论还不太完善，这种不完善突出表现在尚无正规的一般化模型来分析转型
经济国家的政府竞争问题。
区域经济发展理论把空间这一维度引入到经济发展理论当中，研究资源在
空问的不同配置对区域经济发展的不同影响和效应。尽管区域经济发展理论也
强调政府的作用，但是从主体上来说区域经济发展理论并未对同一国家内不同
区域政府间的竞争问题予以足够的重视，也就是说地方政府在理论分析当中被
很大程度地抽象掉了，并且假定地方政府与中央政府保持高度一致。这样的假
定显然与现实存在较大的差距，因而也限制了理论的解释力和应用价值。正因
为如此，政府竞争理论中对地方政府竞争的分析，可以作为区域经济发展理论
中市场竞争理论分析的一个重要补充。同时地方政府参与竞争的一个基本的和
重要的目标就是地方经济的发展也就是辖区预算收入的最大化，因而对区域经
济发展理论的分析需要深入地研究地方政府竞争的问题；而地方政府竞争问题
的研究也有助于区域经济发展理论的深化。
正是从政府和空间这两个维度上的结合使市场竞争与政府竞争在区域经济
发展当中紧密联系起来，这一结合无疑将推动区域经济发展理论的深化，也将
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使区域经济发展理论更有科学性和实践价值。然而就目前来看这方面的研究成
果还不是很令人满意，尤其是像中国这样处在经济转型过程中的发展中国家，
把市场竞争和政府竞争理论结合起来研究经济转型和区域经济协调发展问题，
无疑具有更大的挑战性和现实意义。在这方面何梦笔、柯武刚、张维迎、冯兴
元等人作了个很好的开端，也为地方政府竞争与区域经济协调发展结合起来进
行研究提供了一定的基础。
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3 地方政府的行为目标与地方政府竞争
3．1 地方政府的行为目标
3．1．1地方政府概念
地方政府是与中央政府相对应的概念。地方政府是中央政府的分支机关，
是为治理国家部分地域由中央政府设置的，这是西方国家学者对地方政府所下
的最一般的定义。中国学术界普遍认为，地方政府是国家设置在中央政府之下，
行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。但无论对地方政府下
何种定义，有一点是共同的，即中央政府是全国性政府，地方政府是地域性政
府。地方政府还有广义和狭义之分，广义的地方政府泛指整个地方国家机构体
系，包括地方国家代议机关、地方国家行政机关和地方国家司法机关；狭义的
地方政府则是指地方国家行政机关。本文从广义上使用地方政府这一概念。
在不同的国家结构下，地方政府的设置及其行政地位是不同的。
单一制国家，是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为组成单位的国
家结构形式，与复合制国家相对。在单一制国家中，中央政府享有最高权力，
地方政府在中央统一领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行使其职权。在
法理上，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性。单一
制国家具有明显的外部特征，即全国只有一个中央政府，一部宪法，一种法律
体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民只有一个国籍。按照地方职权
的大小，单--N国家又可分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。
在中央集权型单一制国家，地方政府在中央政权的严格控制下行使职权，由中
央政府委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没
有自治权或地方虽设有自治机关，但自治机关受中央政府的严格控制。1982年
权力下放前的法国，是比较典型的中央集权型单一制国家。在地方分权型单一
制国家，地方自治权比较广泛，地方政府虽然不享有主权权力，得接受中央政
府的监督，但处理本地事务不受上级指挥、命令，而是直接对法律负责。英国
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是典型的地方分权型单一制国家。除英法外，中国、日本、意大利等都是单一
制国家。
复合制国家是与单一制国家相对应的国家结构形式，是由两个或两个以上
成员国或邦、有自治权的州、省通过协议组织起来的各种国家联合或联盟。复
合制国家又分为联邦制和邦联制两种形式。对于作为国家结构形式的联邦制概
念，学术界有不同的定义，但较为普遍的看法是，联邦制是指以享有相对主权
的完整政治实体为组成单位的国家结构形式。在联邦制国家中，国家整体与其
组成部分的权限范围由联邦宪法规定，它们各自在规定的权限范围内享有最高
权力，并直接行使于民众，相互间不得进行任何干涉。在法理上，组成部分的
权力并非整体所授予，而是作为政治实体所固有的权力。联邦制国家具有明显
的外部特征，即除联邦有中央政权外，各组成部分也有各自的中央政权；联邦
立法机关通常有一院，由联邦各组成部分的代表组成；除有联邦宪法和联邦法
律体系外，联邦各组成部分也有自己的宪法和法律体系；联邦制国家的公民有
统一的国籍。美国是典型的联邦制国家，它由邦联发展而来。澳大利亚、加拿
大、德国、巴西等国家都是联邦制国家。邦联制，是两个以上的独立主权国家
为了某种共同利益(如经济、军事利益等)而组成的国家联合体。邦联制与联
邦制不同，邦联的各成员国对内、对外享有全部主权，各成员国经过平等协商
把各自的一部分权力委托给邦联机构。邦联机构是协商性的，它所作出的决议
只有得到各成员国的认可才有约束力，并通过各成员国政府才能对其公民发生
效力。各成员国可以自由退出邦联。邦联没有统一的中央政权，没有统一的宪
法和法律体系，邦联各成员国的公民没有统一的邦联国籍。由于邦联较强调各
成员国的独立和主权，因而，严格地讲，邦联还不是真正意义上的国家，只是
一种比较松散的国家联盟。35
地方政府在国家结构形式中占据着重要的地位。“地方政府产生的动因是
政府的公共行政在技术上很难以较低的管理成本实现一体化，⋯⋯它必须通过
地方政府来解决社会需要它解决的问题，必须通过地方政府来有效地测定社会
的需求，尤其是地域性的需求，并满足之。”36因此，任何一种国家结构形式，
都必须构建一套组织有序、运转有效的地方政府系统，即建立起地方政府体制
35陈小京、伏宁、黄福高：《中国地方政府体制结构》．第7页，北京：中国广播电视出版社．2001年
36毛寿龙、李梅：(有限政府的经济分析》．第308-309页，上海：上海三联书店，2000年。
41
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
结构。具体的讲，地方政府体制结构是指国家为实施政治统治和行政治理，依
据一定的原则和法律程序对其领土进行划分，形成一些大大小小的领土单位，
并在此基础上，建立起分层、分类的地方政府，由此构成一个相对独立的制度
化系统。”
从这个角度看地方政府体制结构，它与行政区划有着内在的联系。行政区
划是指“在一个国家领土上，根据行使国家政权和国家任务的需要，并考虑地
理条件(如山脉、河流等)、传统历史、经济联系和民族分布等状况，实行行
政管理区域的划分和调整”38。国家的行政管理，是由地方政府体制结构中各
个地方政府来共同完成的。目前我国地方政府的层级结构是以省(自治区、直
辖市)——地级市(行政公署、自治州、市辖区)——县(县级市、市辖区、
自治县)——乡、镇为主导的四级制(见图3．1)，计划单列市及后来的副省级
市、特别行政区的出现，在中央与地方关系中增加了新的层次、新的内容。每
一地方政府根据自己在体制结构中的行政地位和活动范围来履行职责。但作为
个体的地方政府与整体之间，各个地方政府之间，它们的利益和行为方式不可
能完全一致，彼此之间围绕自身的利益展开一定的竞争。本文主要以中央政府
与省级地方政府以及省级地方政府之间的关系作为研究对象。
中央
图3．1我国地方政府层级结构图
37陈小京、伏宁、黄福高：《中国地方政府体制结构》．第lo页，北京：中国广播电视出版社，2001年
38‘地理学词典》，上海辞书出版社，1993年版。
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3．1．2地方政府职能
在早期的西方经济学理论中，政府与市场是两种截然不同的制度安排。自
从著名制度经济学家科斯在1960年发表的《社会成本问题》一文中，提出政府
的行政协调机制也可以替代一部分市场机制的观点以后，“政府替代”问题开始
为许多经济学家所关注，并成为政府作用或政府功能发挥过程中的一个核心问
题，尤其是在一些后发展国家。目前，政府调节和市场机制相结合的观点，已
为许多西方经济学家所认同。但需要指出的是，后发展国家与发达国家的政府
替代内涵存在明显不同之处。发达国家的政府替代更多地是为了减少或避免所
谓的“市场失效”(Market Failure)，政府虽然实行宏观的经济调节，但市场
机制仍然是调节经济运行的主要机制，各种资源和要素主要是通过市场配置来
协调。后发展国家实施政府替代，则是“要求政府必须动用强有力的行政手段
而不仅仅是经济手段，以替代～部分尚不发育的、残缺或运行‘失效’的市场
机制，通过直接或间接地干预企业所有权、决策和经营运作等手段，自觉地发
育和组织市场，实现资源的合理配置和有效运用，迅速发动经济增长。⋯‘政
府替代的主要目的在于促进民间企业形成、发展和市场机制的发育，所以一俟
市场力量形成，政府便自觉地弱化替代，充分发挥市场机制的作用(这一过程
在韩国和台湾是80年代才开始的)，从而形成了‘政府替代强化——市场发育
——政府替代弱化’的动态演进过程”。39
当前我国政府的作用仍然属于后一种情况，并且正处在这个动态的演进过
程之中。由于我国地大，各地生产力发展水平参差不齐，市场化进程的程度也
不太一样，有的地方政府还处在政府替代强化阶段，有的地方政府却已走到了
政府替代弱化阶段，这与我国尤其是各地市场化改革和开放的程度密切相关。
我国传统的计划经济体制下，经济管理权限过于集中在中央，使企业缺乏
积极性，地方政府也缺乏积极性。1982年党的十二届三中全会通过的《关于经
济体制改革的决定》提出了要转变政府职能，实行政企分开，放权让利，将相
当部分权力下放给地方政府。这一改革措施极大地调动了地方政府的积极性，
使地方政府成为了一级相对独立的利益主体，在客观上把地方政府推上了主政
我国地区经济发展的历史舞台，使地方政府逐步成为重要的经济发展主体。
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1993年党的十四届三中全会在总结十多年改革开放实践经验的基础上，通
过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》
首次全面阐述了社会主义市场经济体制下政府管理经济的职能，主要是： (1)
制定和执行宏观调控政策；(2)搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境；
(3)培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争； (4)调节社会分配和组
织社会保障； (5)控制人口增长，保护自然资源和生态环境： (6)管理国有
资产和监督国有资产经营；(7)实现经济建设与社会事业的协调发展。同时指
出要转变政府职能，改革行政机构，不直接干预企业的生产经营活动，政府主
要运用间接手段调控经济运行。
但这只是笼统地明确了政府要履行好管理经济的职责，除此之外，还必须
对中央政府和地方政府在经济管理方面的权力、职责及相互关系加以明确。合
理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央与地方两个积极性，是建立社会主
义市场经济体系中需要着重解决的重大问题之一。我国现行宪法规定： “中央
和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主
动性、积极性的原则。”中央政府统一领导是职权划分的首要原则；保证地方
政府在管理地方事务中的权力，充分发挥地方政府的积极性和主动性，是职权
划分的又一重要原则。宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、
汇率的调节和重要税种税率的调整等，必须集中在中央，这是保证经济总量平
衡、经济结构优化和全国市场统一的需要，同时要赋予地方特别是省、自治区
和直辖市必要的权力，让地方政府有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方政府
发展经济的积极性和创造性，以增强整个经济的生机和活力。这些原则充分表
明，地方政府应在中央政府的领导下以及在维护国家整体利益的前提下，行使
自己的经济管理职能。
根据上述原则，1994年初国务院先后出台了财税、金融、外汇、外贸、价
格和流通体制等几项重大宏观体制改革，这些改革措施对中央与地方的经济关
系作了较大调整，使中央政府与地方政府的经济管理权限逐步明确与规范化，
为建立符合社会主义市场经济体制要求的，中央政府统一领导下的分级管理的
新体制向前迈进了一大步。2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市
39李晓：《政府替代与经济发展》，《社会科学战线》1996年第l期，第105．106页。
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场经济体制若干问题的决定》进一步提出要合理划分中央和地方经济社会事务
的管理责权。指出要按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，
明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。
属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制
统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，
以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的
事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会
事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财政、金融、投资和社会保障等
领域的分工和职责。
从上述原则和要求出发，可以大致划分中央政府与地方政府的职权范围。
我们认为，中央政府的主要职责是：制定和实施全国经济、社会发展计划和规
划，保持全国经济总量的平衡和主要比例、结构的大体协调；统筹规划和协调
组织全国性及大区域性的重大基础设施、基础产业和高新技术产业的建设与发
展；运用中央直接掌握的部分财力、物力引导全社会资金投向和调控全国性及
大区域性的中心市场；促进各地经济优势互补，共同发展；确定并维护全国统
一的财政税收制度和金融货币制度，保证国家拥有必要的财力，保持币值稳定，
制定和实施财政政策、货币政策；制定全国统一的、符合国际规范的对外经济
活动政策，协调关系国民经济全局整体利益的涉外经济活动，保持国际收支平
衡；制定并监督执行全国性的经济法规和市场规则；确定国民总收入分配的总
格局，建立和维护全国的社会保障制度。
地方政府要执行中央政府制定的各项法律法规和地方政策，在国家宏观调
控下，根据地方的实际情况，积极促进本地区经济和社会发展，提高本地区居
民生活水平。地方政府的主要职责是：按照国家法律、法规、计划规划和宏观
经济政策，制定地区性的法规、计划规划和政策；在全国统一市场中，发挥地
区经济优势，引导地方资源优化配置；统筹规划和协调组织地区性的重要基础
设施和优势产业的建设与发展，促进地区内经济协调发展和地区之间的经济交
流和合作；为地区内企业生产经营和市场运行创造良好的外部条件；运用地方
财政预算、地方税等地方政府掌握的公共资源调节本地区经济和社会发展。
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
3．1．3地方政府的行为目标
地方政府的经济管理职能决定了地方政府的行为取向。而对地方政府行为
的分析离不开对人的行为的分析。古典经济学提出来并得到完善的“经济人”
命题，是经济行为分析的基本前提。西方经济学的经典说法是：“经济行为者具
有完全的充分有序的偏好(在其可行的行为结果的范围内)、完备的信息和无懈
可击的计算能力。在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为能更好
地满足自己的偏好(或至少不会比现在更坏)的行为。”40但经济人的命题越来
越受到怀疑和批评，“囚徒困境”41、“公用地悲剧”42论是对古典命题的矫正。
从20多年来我国经济改革的历程看，政府是我国转型期经济发展的一个重
要内生变量，尤其是地方政府在地方经济发展中所起的作用越来越重要，理论
界对中国转型期地方政府行为的分析给予广泛关注(这一点从本文的文献综述
中可以清晰地看出)。地方政府作为辖区利益的代表，其行为主要是以最大化辖
区利益为目标，而且地方政府官员也是一个特殊利益主体，有自身的独特利益。
同时地方政府还在扮演执行国家政策，实现国家意志的角色，因而地方政府作
为国家代理人，也代理和维护国家利益。因此，地方政府作为行为主体，其具
备经济学经常讨论的“经济人理性”的一般特征，但深入分析我们不难发现它
其实是一种“新经济人的有限理性”行为。
1、新经济人。从公共选择理论方面来理解，即使在非市场决策中，人或集
团也是有理性和关心个人利益的，地方政府在一定的约束条件下，总是追求利
益最大化，这是“经济人”的一般特征，但与“经济人”不同的是他们同时在经
济市场和政治市场上活动，除了追求辖区居民利益最大化外，还要维护国家的
整体利益，并要满足地方政府官员个人及集体追求政绩的需要，从这些特征可
以看出，虽然地方政府的行为同市场上“经济人”的行为极为相似，他们像“经济
40约翰·伊特韦尔等：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第二卷，经济科学出版社，1992年版，第59页。
41“囚徒困境”是一个博弈论的命题，但它对“经济人”命题是一个有力的批驳。这个命题揭示的是社会中的人们只有相互
合作。才能达到对社会及个人都有益的结果：集体的理性比个^的理性更有利于个人。哈丁(Hardin)认为，这个社会互动的
特殊模型产生于冯·诺伊曼和摩根斯坦恩(VonNeumamm and orgemterm)．大约在1950年，由梅里尔·弗勒德和梅尔文·德
雷希尔加以发展．最后由卢斯和雷法(Lute andRaJffa)加以详尽阐述。RussellHardim，CollectiveAtion．Baffjmore：JohmsHopking
University Press，1982参见v·奥斯特罗姆等著：(制度分析与发展的反思》，商务印书馆．1992年版，第85页。
42“公用地悲剧”分析范式是与“囚徒困境”分析结构相共似的理论范式．该范式设想一十“向一切人开放”的公地牧场，
每个牧羊人都从他的畜牧中获得直接剥益，并且当地或其他的牧羊人过度放牧时就承担公用牧场退化所引起的延滞成本。固为
牧羊人从其牧畜那里获得直接利益，而只承担由于过度放牧所产生的成本的一部分．所以这就促使他增加更多的牧畜。结果，
这是灾难之所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有^都奔向的目的地，在信
奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最大利益。
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人”追求经济利益那样同时追求着经济利益和政治利益。但是，地方政府追求利
益最大化与企业追求利润最大化的“经济人”行为还是不完全相同，地方政府
可能实现的利益最大化的程度，取决于辖区居民利益、国家利益、官员个人及
集体利益的相容程度，相容的程度越高，利益(效用)集合就越大。而且，随
着外部环境和约束条件的变化，地方政府对这三者利益的偏好序列会作出相应
调整，有时其追求的是利益(效用)集合最大化，有时也可能是注重追求其自
身利益和辖区居民利益的最大化而忽视国家利益最大化的实现，这种追求目的
过程中的不确定性特征，我们称之为“新经济人”的行为特征。
2、有限理性。主流经济学赖以成立的基础“理性人”假定及其基本的比较静
态的均衡分析方法由于难以合理解释因环境的复杂性和不确定性以及人的认识
能力的有限性而出现的经济现象，受到了人们的普遍质疑。二十世纪六十年代
开始，许多经济学家运用心理学研究方法来解释现实中的经济现象，并把经验
法则和适应性预期纳入到宏观经济学模型之中，心理学家Simon(1957)提出
了其著名的“有限理性”概念43，开创了从现实人心理行为出发来解释经济及
社会现象的先河。他认为，“理性指的是一种行为方式，是指在给定条件和约束
的限度内适于达到给定目标的行为方式”。“心理学研究表明人类认知过程首先
表现为人们通过一种“感知秩序”进行学习活动，并形成分散的非同质的知识，
其中“感知秩序”是指人的理解力、知识和人类行动之间的关系；其次表现为
个体通过学习所达到的理性程度的有限性，组织学习与个体学习行为的整合而
形成的多层次“理性结构”，个体理性便会在～个累积性的组织或制度环境中得
到塑造和提高并发挥作用，在这个过程中，个体学习行为总会受到组织、习惯
和文化等制度性的限制和影响。西蒙认为人类并不是完全理性而是有限理性的，
因为人类认知能力有着心理的临界极限，人类进行推理活动需要消耗大量的能
量，推理也是一种相对稀缺的资源，另外决策者决策时需要大量的信息，而这
些信息是不可能免费获得的，获得决策所需要的信息需要付出大量的成本。也
就是说，由于给定条件的约束，使得：第一，按照理性的要求，行为主体应具
43西蒙在‘行政行为——在行政组织中决策程序的研究》中开刨了对组织行政决荒行为的研究。他认为情报、设计和选择三
项构成了整个决摊过程．而决策行为则是整个组织管理的中心。函萤把决策分成拄固定程序进行的程序性决策和无先例可循的
非程序性决策，井设法使后者尽可能多地变为前者。他综合社会科学和自然科学的多种成果．为组织研究提供了理论基础。西
蒙还提出“行政^”的概念，认为“行政人”具有个人目标和理性．理解组织目标和理性，懂得两者之间的关系，井以此取代
传统理论提倡的对事物各种情况具有绝对知识的完全理性的“经济人”概念。认为由于^的理性受到限制(如虚假的记忆力、
不正确的估算力等)，不可能实现至善的完全理性。参见中国大百科全书总编辑委员会《政治学》编辑委员会、中国太百科全
书出版社编辑部编：《中国大百科全书》(政治学)．中国大百科全书出版社，1992年版．第397页。
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各关于每种抉择的后果的完备知识和预见。而事实上，对后果的了解总是零碎
的；第二，由于后果产生于未来，在给它们赋以价值时，就必须凭想象来弥补
其时所缺少的体验。然而，对价值的预见不可能是完整的；第三，按照理性的
要求，行为主体要在全部备选行为中进行选择。但对真实行为而言，人们只能
想到全部可能行为方案中的很少几个。4’
从地方政府的行为来看，由于地方政府是由地方政府官员机构组成的，地
方政府官员机构又是由地方政府官员个人及集体组成的，也就是说，地方政府
官员个人及集体代表着地方政府，其行为代表着地方政府行为。考虑到地方政
府官员个体及集体包括地方政府首脑机关及其领导人有限的知识水平、有限的
推理能力、有限的信息收集及处理能力，其决策并非总是取得最大化的结果。
因为，地方政府的决策行为受到决策参与人所处的社会环境、过去的经验、日
常惯例及其他人相似情形下的行为选择等因素的影响，在有限理性条件下，由
于参与人无法免费获得决策所需要的全部信息，并且参与人即使获得了决策所
需要的全部信息也可能由于有限的计算能力而无法得出最优决策，参与人只能
采取模仿、学习等简单的直观决策方法或一些固定的常规来进行决策。地方政
府的决策结果受到复杂的认知过程的影响，不同的地方政府或者同一个地方政
府在不同时间即使给出相同的条件也可能会得出不同的决策结果，即决策结果
受到认知过程的路径影响。地方政府官员总是在有限信息和有限计算能力的约
束条件下，从各种方案中选择“最优”的方案。为了说明这一问题，我们不妨
举一个例子。假定在某地经济发展过程中，出现了固定资产投资增速下滑，投
资对经济增长的拉动作用减弱，这时地方政府要对投资问题进行决策，为此，
它必须：1)分析投资增速下滑对经济增长的影响程度；2)分析投资增速下滑
的原因，包括投资结构的变化及增长情况；3)对投资增长的趋势作出比较准确
的判断；4)在前三项分析的基础上，作出扩大投资的决策并出台吸引投资的有
关政策措施。所有这些分析是要由不同的地方政府部门来做的，而不同的地方
政府部门又要由不同的个人及集体来承担，由于不同的人受信息收集程度、分
析判断能力、决策水平差异等影响，其分析的深度和判断的准确程度以及由此
得出的决策建议也必然不一样。当这些不一样的信息汇集到最终决策者那里时，
44西蒙：《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社，1989年版．第45页。
45西蒙：《管理行为》．北京经济学院出版社，1988年版．第79页。
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又面临最终决策者的知识水平、经验、驾驭全局能力等方面的制约。因此受这
么多因素的影响，最后最终决策者只能作出一个相对“最优”的决策。
那么作为“有限理性”的“新经济人”的地方政府为什么要有一个最优的
结果呢?这就得从它的行为目标讲起，因为寻求相对最优的结果，是由它所追
求的目标所决定的。有人笼统地将地方政府的目标函数分解为目标l(即地方
政府追求辖区利益最大化)和目标2(地方政府官员特殊的集体利益)“，并认
为两者在许多场合是相互交叠的，如图3．2所示”。
图3．2
我们认为，这个目标函数是不全面的。本文在理论模型的建构中，将地方
政府的目标函数分解为目标i、目标2和目标3(见图3．3)，在这里，目标1是
地方政府官员个人及集体(代理人)的利益最大化，目标2是辖区居民(我们
称之为委托人1)的利益的最大化，目标3是国家(由中央政府代表，我们称
之为委托人2)利益的最大化。我们认为，这种模型建构才真正符合中国经济
转型期地方政府行为目标模式的现实情况。
地方政府行为目厂标地函方政数府[官：员二个人三及二集体三追二求政三绩二的需二要和二满二足。二1
图3．3地方政府的行为目标图
所谓目标1，指地方政府官员个人及集体追求政绩的需要和满足，这种追
46咸台炅：《中国政党政府与市场》．经济日报出版杜，2002年版，第52页。
47周伟林；《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社，1997年版．第40页。
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求政绩的需要和满足，既包括物质利益(如薪金、住房等)，也包括精神利益(得
到本辖区居民的拥戴和中央政府的肯定等)。尼斯卡兰认为，官员的效用函数包
括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。48尼斯卡兰
列举说，一个官员可能追求下列目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任
免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构”49。除了最后两项外，其
余的目标都与政府预算规模有单调正相关关系。因此也可以说，官员追求效用
的最大化也就是追求预算的最大化。如果按照尼斯卡兰模型中把“官员”
(bureaucracy)定义为一组司、局，即负责提供政府服务的各个部门，那么这
里的“bureaucracy”就不是指某个具体的政府官员，而是指官员机构，即是一
个被人格化了的机构。因此，地方政府官员个人及集体代表着地方政府，其利
益代表着地方政府的利益，即追求预算的最大化。
所谓目标2，指地方政府追求本辖区居民社会福利的最大化。由此目标决
定，地方政府就是要在一定的资源、技术和社会条件(包括垂直型关系的上下
级与呈水平型关系的邻里辖区的资源约束)下，采取经济、政治行动，最大化
本辖区居民的社会福利。由于居民社会福利最大化与地方预算最大化呈高度正
相关，因此，地方政府追求本辖区居民社会福利的最大化也就是追求地方预算
的最大化。在这里，地方预算是本辖区居民一切个人的效用函数的函数。目前，
随着科学发展观和构建社会主义和谐社会理论的提出和应用，最大化辖区居民
社会福利的内涵在不断拓展和完善50。
从目标1和目标2看，虽然两者追求的都是地方预算最大化，但同样是预
算最大化，其利益主体是不一样的，目标1的利益主体是地方政府官员个人及
集体，目标2的利益主体是辖区居民，而且两者围绕利益的分配总是充满着博
弈。
所谓目标3，指对国家利益的维护。与目标1和目标2不同，目标1和目
48方福前：(公共选择理论——政治的经济学》，第148页，中国人民大学出版社，2000。
49参见William A_Niskanen,Jr．,Bureaucmey and Representative Government，Chieago：Atdine-Atherton血c，1971．15，38。
50北京区县领导班子绩效考核方案：第一部分，经济发展：地区生产总值及增长率、经济发展质量指数、居民人均收入及增
长率、税收增长指数：第二部分，社会发展：社会安全指数、社会保障指数、教育发展指数、公共医疗卫生指数、居民文化娱
乐服务支出比重、每万人中到市以上机关的集体上访批次：第三部分。资源与环境：资源消耗指数、生活环境指数、绿化覆盖
率厦林木覆盖率；第四部分，行政效果，群众对区县党委、政府工作满意度，企业对区县党委、政府工作满意度：第五部分．
区县功能定位差异：首都功能核心区差异性指标：现代服务业增加值占GDP比重、城市管理综合指数、社区服务满意度、危
旧虏修缮更新率、外来人口管理指数、常驻人口下降率、养老机构床位实际完成率；城市功能拓展区差异性指标：现代服务业、
高新技术产业增加值占GDP比重，城市管理综合指数．社区服务满意度，外来人口管理指数。养老机构床位实际完成率；城
市发展新区差异性指{瘃：工业集中度提高百分点、投资指数、城镇化率、农村合作医疗覆盖率、享有卫生厕所的农户比重：生
态涵养发展区差异性指标：旅游收入增长率、都市型工业增加值增长率、地表水质达标率、林术保护指数、城镇化率、农村台
作医疗覆盖率、享有卫生厕所的农户比重。参见21世纪经济报道，2005年7月21日第7版。
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标2反映的是地方政府官员个人及集体这个主体和辖区居民这个主体的目标函
数，它们反映的是地方政府官员个人及集体和辖区居民层面的利益，而目标3
强调的则是国家的整体利益。在我国，中央政府制定政策是基于全国利益的考
虑，所以我们假定，地方政府对国家政策的不执行或采取“上有政策，下有对
策”的做法会造成对国家利益的损害。
在地方政府这个目标函数中，辖区居民与辖区政府官员个人及集体(这里
主要指经选举产生的官员个人及集体)之间是委托一代理关系，中央政府与辖
区政府官员个人及集体(同样指选举产生的官员个人及集体51)之间也是委托
一代理关系。这种关系类似企业的股东与经理、董事会与经理之间的契约关系，
但比后者的代理关系要复杂得多。辖区政府官员个人及集体是双重代理人，即
既是辖区居民的代理人，又是中央政府的代理人，这种双重代理人角色使得其
在追求自身利益的同时，应该兼顾辖区居民和中央政府这两个委托人的利益。
但代理人利益与委托人利益可能相容，也可能有冲突，而且在我们的模型
中，代理人要实现两个委托人的利益，这种冲突更加不可避免。事实上，代理
人在追求自身利益最大化时，很难不与委托人的利益发生矛盾，更难以均衡地
兼顾辖区居民和中央政府这两个委托人的利益。按照公共选择理论，代理人一
旦被雇用，委托人实际上无法保证代理人的行为总是符合委托人利益最大化这
一基本目标。也就是说，地方政府官员个人及集体(代理人)利益最大化、辖
区居民(委托人1)利益最大化、国家(委托人2)利益最大化这三者之间是对
立统一的，三者的对立是三者重叠以外的部分；三者的统一即三个子集相交的
部分，也就是三方面利益重叠或集合的部分。地方政府目标函数中这三方面的
利益关系能否处理好，主要取决于地方政府官员个人及集体，即代理人能在多
大程度上处理好三方面的利益关系，这是决定三方面利益重叠或集合大小的关
键。
如图3,4所示，A、B、C分别表示地方政府目标1、目标2和目标3，三者
的交叠部分A‘+B‘+c’。只有在A’+B’+C‘领域里，地方政府的目标函数无论
是在辖区政府官员个人及集体、辖区居民、国家这三个层面的利益才达到完全
一致。
51事实上，除了选举产生的官员个人厦集体外．还有中央政府直接任命的官员．即使是经选举产生的官员个人及集体．候选
人也是事先由中央政府确定的．委托人一代理人关系的约柬力很强。
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图
图3．5辖区政
图3．6辖区
图3．7辖区居民利益与国家利益相容图
⑧一围僦洌一围
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地方政府官员个人及集体作为代理人把三者之间的利益关系处理得越好，
三者交叠的部分就会越大，地方政府的利益(效用)集合也就会越大；反之，
三者之间的关系处理得越不好，三者交叠的部分就会越小，地方政府的利益(效
用)集合也就会越小。而任何两两之间交叠的部分都只是地方政府部分利益(效
用)的集合，如A+B的重叠部分即A’+B’部分(如图3．5)只是辖区政府官员
个人及集体利益与辖区居民利益相容的部分，把国家利益排除了之外；A+C的
重叠部分即A‘+C。部分(如图3．6)只是辖区政府官员个人及集体利益与国家
利益相容的部分，把辖区居民利益排除了之外；B+C的重叠部分即B。+C部分
(如图3．7)只是辖区居民利益与国家利益相容的部分，把辖区政府官员个人及
集体利益排除了之外。这些都没有真实地反映地方政府的整个效用函数。
由于委托人与代理人的信息不对称(Asymmetry Information)，而且代理人与
委托人相比往往具有更大的信息优势，使得代理人很容易产生道德风险(Moral
Hazard)，即地方政府官员个人及集体在最大限度地增进自身效用的同时做出不
利于委托人的行动。也就是说，在整个社会福利一定的情况下，地方政府官员
个人及集体作为代理人为了追求自身利益最大化就可能利用委托人(辖区居民
和中央政府)不易观察到的隐蔽信息，违背委托人的意愿，损害委托人的利益，
从而产生道德风险。即使某些代理人在代理行为中没有考虑自身利益最大化，
但只要在其代理活动所实际造成的经济利益或经济损失并不完全由他个人承担
的情况下，就很难保证其在任何场合都能够做到明智决策并按照最佳方式采取
行动。因此，委托人的利益将直接或间接地受到代理人个人的道德态度的影响。
随着经济转型进程的推进，体制改革的深化，制约和防范代理人道德风险的制
度和机制在不断完善。代理人的利益即地方政府官员个人及集体追求政绩的需
要和满足与委托人的利益即辖区居民利益和国家利益的相容性日趋增强，但尽
管如此，因受代理人追求其自身利益最大化目标的驱使，代理人与委托人之间
的利益总是存在一定的冲突，即目标1与目标2、目标3之间存在一定程度的
相斥性。
相容性表现在中央政府制定一系列政策措施，旨在维护国家全局利益和保
持全国范围内的经济社会持续快速协调健康发展；地方政府官员个人及集体在
保证国家整体利益实现的同时，结合本地实际贯彻落实中央政府制定的一系列
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政簧措施，促进本地区经济社会更快更好的发展，保证本辖区居民社会福利的
最大化。而且由于地方政府官员个人及集体既贯彻落实了中央政府的政策措施，
维护了国家利益，得到中央政府(委托人2)的肯定；同时又实现了本辖区居
民(委托人1)社会福利的最大化，受到本辖区居民的拥戴，因此，地方政府
官员个人及集体(代理人)的利益也相应得到了实现。在这种情况下，地方政
府官员个人及集体利益的最大化、辖区居民社会福利的最大化、国家利益的最
大化这三者基本重叠在一起，这是比较理想的状态。三者的相容性越强，三者
如图3．4的重叠部分即利益(效用)集合就会越大。
相斥性表现在地方政府官员个人及集体对中央政府的政策措施采取灵活的
应对措施，对地方发展有利(包括有利于最大化地方政府官员个人及集体的利
益和有利于最大化辖区居民的利益)的方面积极贯彻落实，不利的方面则消极
对待，甚至采取“上有政策，下有对策”的做法，也就是说，在地方政府官员
个人及集体(代理人)的利益以及委托人1的利益与委托人2的利益发生矛盾
时，地方政府官员个人及集体首先保的是其自身的利益和委托人1的利益，因
为地方政府官员个人及群体利益的最大化和辖区居民社会福利的最大化都取决
于辖区预算的最大化，两者利益高度相容；但代理人在保其自身利益和辖区居
民利益最大化的同时，不能表现为公然对抗中央政府或者说国家的利益，否则
中央政府会对代理人的违规或抵触行为进行处罚，这样代理人和委托人1的利
益的实现将受到影响，因为代理人的利益的实现既依赖于委托人1的利益的实
现，又依赖于委托人2的利益的实现。只有委托人l的利益实现了，地方政府
官员个人及集体通过发展地方经济追求政绩的需要和满足才可能实现，同时地
方政府官员个人及集体的津贴、住房等条件也才能得到改善，并可能因为发展
地方经济有方而获得上级的提拔。斯坦福大学的周黎安博士曾运用委托一代理
模型，对1980年至1993年问中国大陆28个省(除西藏和海南)的数据进行了
实证检验，结果显示各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相
关性。52这个委托一代理模型其实隐含了地方政府对中央政府政策措施的贯彻
执行，只有这样，地方的经济绩效与地方官员的晋升才能成正比。因为，只有
委托人2的利益实现了，地方政府领导人通过维护国家的整体利益和长远利益
52周黎安于2002年11月17日在北京大学中国经济研究中心作的题为“晋升和财政刺激：中国地方官员的激励研究”的学术
报告。
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才能得到中央政府的奖赏，地方政府领导人的升迁才真正可能。
这种情况也是由我国现行的政治体制决定的。目前我国地方政府官员个人
及集体(这里主要指地方政府领导人)虽也经选举产生，但与西方的选举制度
相比有很大的不同，我国省级地方政府领导人的候选人都是事先由中央政府确
定的，而不是由辖区居民推选的，从这个意义上来说，委托人2的利益的实现
对地方政府领导人的升迁具有重要影响。辖区居民(委托人1)代表对地方政
府领导人的候选人进行直接投票，中央政府(委托人2)对地方政府领导人的
候选人进行间接投票，但对选举结果起决定作用的是间接投票者，而不是直接
投票者。应当指出的是，这种情况并不意味着地方政府可以只管贯彻执行中央
政府的政策措旅而不顾本辖区居民的愿望和要求，因为如果这样的话，地方政
府领导人就会得不到本辖区居民的支持，选举时直接投票者投反对票的可能会
占多数，在选举时同样会选不上。而且如前所述，地方政府官员个人及集体的
利益与辖区居民的利益是高度相关的，地方政府在辖区居民利益与国家利益可
能发生冲突时，往往倾向于尽可能实现辖区居民的利益而忽视国家的利益。然
而这里也需要特别指出的是，贯彻执行中央政府的政策措施与实现本辖区居民
的愿望和要求在本质上是相容的，虽然对地方政府而言，它们都是委托人，但
如果撇开地方政府这个层次，辖区居民与中央政府也是一种委托人与代理人的
关系，中央政府作为代理人制定政策措施，是为了更好地实现辖区居民(委托
人)的利益，其产生逆向选择和道德风险的可能性要比地方政府代理人小得多。
因此，地方政府领导人个人及集体的利益与辖区居民的利益、国家的利益
是紧密相联的，三者可能一致或者相容，也可能不一致或相斥。从理论上说，
在完善的制度条件下，地方政府作为代理人，要实现辖区居民(委托人1)利
益的最大化，必然要求实现国家(委托人2)利益的最大化。但是，在现行制
度安排下，地方政府的效用函数与中央政府的效用函数是不完全相同的。某一
地区福利的最大化可能是要以另一地区福利的减少或全国福利的减少为代价
的，这也就是说，地方政府官员个人及集体作为代理人追求其自身利益的最大
化与实现辖区居民这个委托人的利益最大化的相容性要大于与维护国家这个委
托人的利益最大化的相容性。
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显然，地方政府官员个人及集体在追求利益(效用)集合最大化或其自身
利益以及辖区居民利益最大化的过程中，必然产生各个地方政府之间的利益冲
突，从而导致各地为获取更多的利益而激烈地竞争。这种由于向地方分权强化
地方利益进而促进地方政府竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特称为“维护市场的
经济联邦制”(market—preserving federalism)。”因此，地方政府官员个人及集
体追求自身利益的最大化，同时作为代理人还要追求委托人1一辖区居民利益
的最大化，并尽可能为国家多作贡献，实现委托人2一国家利益的最大化：但
是，当地方政府官员个人及集体利益以及辖区居民利益与国家利益发生矛盾时，
地方政府一般都倾向于实现其自身利益和辖区居民利益的最大化而忽视国家利
益最大化的实现。这种围绕实现地方政府利益(效用)集合最大化或注重实现
地方政府官员个人及集体利益最大化以及辖区居民利益最大化的行为，催生了
我国地方政府之间的竞争。
3．2地方政府竞争
3．2．1地方政府竞争概念
“地方政府竞争”是指市场经济条件下各行政区政府围绕改善投资环境、吸
引可流动的生产要素而展开的竞争，培育要素在当地的“根系(10cal roots)”，
使之扎根当地，其目的是通过吸引资本、劳动和其他生产要素以及争取上级特
殊政策以尽可能提高本行政区居民的福利和人均收入。地方政府竞争的主体是
地方政府。地方政府通过制度和经济环境建设来吸引资源流向本地，达到提高
当地竞争力的目的。表面上看，地区之间的竞争是各地企业等之间的资源竞争，
但由于作为资源流动重要影响因素的制度和经济环境层面的供给是地方政府的
行为所决定的，因此，地方竞争在很大程度上可以看作是辖区政府之间的竞争。
这一点在我国表现得尤为明显。分税制改革之前，各地区的竞争围绕中央资源
分配展开，相互竞争的是计划指标额度；分税制以后，各地区成了相对独立的
利益主体，相互之间不仅围绕中央政策资源和计划额度竞争，更重要的是，地
方政府意识到，在资源和政策环境给定条件下，把其他辖区的资源吸引过来才
53 QianY，Weingast‘B’R．Federalism·Chinese Style：The PoliticalB越“forEconomic SuccessinChina[J]World Politics
995．(1)：50．81)
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是获取竞争优势的根本。在这种背景下，所谓的“经济联邦”就出现了，每一
个地区类似一个企业，相互之间在市场上直接和间接地参与竞争，以促进当地
经济的增长，实现地方预算的最大化。
布雷顿(Breton，1996)强调了“竞争性政府”(competitive governments)
概念，认为在联邦制国家中政府间关系总体上来看是竞争性的，政府之间、政
府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间都围绕着提供非市场供给产
品和服务(nonmarket—provided goods and services)相互竞争。他把每种产品和
服务分解成许多“特征”(characteristics)，这些“特征”可能分散地由政府、
半官方组织、非政府组织或者私人提供。
布雷顿并没有论述单一制国家政府的竞争性问题，但我们可以将布雷顿“竞
争性政府”分析范式用于分析中国政府问关系，尤其是其竞争关系。这种运用
是符合现实情况的。如上所述，我国的地方政府类似企业，相互之间为了辖区
居民社会福利的最大化和地方政府官员个人及集体利益的最大化展开竞争。这
有两个制度条件：其一，分税制后，地方政府有一定的财政剩余权，并且这项
权利的大小和当地经济发展程度相关联；其二，单一制政府对各辖区政府官员
个人及集体的考核必须采取可行的指标，公共品供给从理论上来说是唯一的指
标，但在经济转型过程中，人均收入低下的约束导致公共品供给短缺，并且在
老百姓的评价体系中权重较低，在政府和老百姓看来，只有大家都有钱了，才
可能提高公共品的供给，所以，当地经济增长和财政收入必然成为最重要的考
核指标。在这两个制度条件的约束下，地方政府官员个人及集体的利益和当地
经济增长绩效是相一致的。
但是，即使地方政府追求的辖区居民利益的最大化与地方政府官员个人及
集体的利益的最大化是相一致的，地方政府的行为目标函数还是不完整的，因
为地方政府是否维护了国家的整体利益还是未知，而国家这个委托人的整体利
益能否实现，决定着区域经济能否协调发展；其实现程度，决定着区域经济协
调发展的程度。也不能把国家整体利益的实现隐含在代理人会自觉地加以实现
之中，因为国家(委托人2)的整体利益与地方政府(代理人)的利益和辖区
居民(委托人1)的利益在一定条件下是存在某些冲突的。因此，我们必须分
析中国地方政府竞争的性质和效应(包括正效应和负效应)，以便为在此基础上
提出规范地方政府竞争行为、促进区域经济协调发展的政策建议奠定较坚实的
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基础。
3．2．2地方政府竞争的分类
地方政府竞争可根据竞争的内容、竞争的对象、竞争的形式进行相应的分
类。
从竞争内容上分，地方政府竞争可分为制度竞争与非制度竞争。制度竞争
是指地方政府为了吸引可流动资源而进行规则制定或完善规则体系等方面的竞
争，既包括地方权限范围内的立法、出台行政规章、制定规划和产业政策等规
范性制度竞争，也包括人文精神、风俗习惯等非规范性制度竞争。非制度竞争
是指自然资源、人文历史资源以及基础设施硬环境等方面的竞争。自然资源包
括一个地区所处的区域位置(如是沿海还是内陆、是平原为主还是山地为主、
是水乡还是缺水等)，一个地区所拥有的矿产资源(如煤矿、石油等)；人文历
史资源包括一些地方的名胜古迹等。这些自然资源和人文历史资源是自古以来
就有的，或是祖宗遗留和传承下来的，类似像赫克歇尔与奥林所讲的“生产要
素禀赋”；基础设施硬环境是指水利、道路、能源、通讯等，虽然与一个地区的
先天条件如所处的区位、资源禀赋等有关，但更取决于一个地方后天的努力即
对基础设施建设的力度，包括主观上的努力和客观上财力和物力的支撑程度。
制度竞争与非制度竞争对流动要素的走向影响很大，地方政府之间争夺流动要
素的竞争，其背后实际上是制度竞争与非制度竞争(主要为基础设施、产业配
套环境的竞争)。
从竞争对象上分，地方政府竞争可分为产品竞争和要素竞争。产品竞争，
主要表现为地方政府对辖区内企业、产品和市场等采用有关法规、政策和措施
进行保护和支持，如限制外地产品进入本地市场，以减少外地企业产品对本地
市场的挤占；或对辖区内企业进行财政性资金补贴，以增强其市场竞争力等。
要素竞争，主要表现为地方政府通过法规政策等制度设计和基础设施及产业配
套环境改善等各种可能措施，争夺稀缺的资金、技术、人才等生产要素，有时
也为此采取一些非正当的竞争手段，如为招商引资而减免地价或税收、为保护
本地企业和产品而限制外地企业和产品进入或抬高外地企业和产品进入的门槛
等。在中国这样的转型国家，尽管体制在不断完善，但一些地方政府仍在直接
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参与私人物品的生产和提供，从而既以政府身份、又以企业身份参与市场竞争。
地方政府在产品市场和要素市场方面的竞争在很大程度上也是通过制度竞争和
非制度竞争来进行的。
从竞争形式上分，地方政府竞争可分为纵向竞争和横向竞争。即地方政府
与中央政府的纵向竞争和地方政府与地方政府之间的横向竞争，既存在代理人
之间的竞争，也存在代理人与委托人之间的竞争。“这意味着任何一个政府机构
都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府
机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。”54一个地方的政府与其他地方的
政府存在着竞争，而且它们和下级和上级政府组织争夺资源。这两个维度是十
分相关的，因为在纵向关系架构内吸引资源可以帮助一个地方政府在横向竞争
中取得战略性的成功。
上面对地方政府竞争虽然作了三种分类，但在实际竞争过程中，这三大类
六个方面的竞争是交错在一起的，实际上构成了地方政府间以追求辖区利益(包
括地方政府官员个人及集体和辖区居民利益)最大化或利益(效用)集合最大
化为目标的综合竞争。
图3．8地方政府竞争基本结构图
图3．8勾勒了地方政府竞争的基本结构。从理论上说，地方政府竞争涉及
到很多层级之间的竞争，比如省、市、县、乡镇等。为了分析的简便，本文以
省级地方政府之间的竞争为主要分析对象，这既符合地方政府竞争的一般特征，
同时由此也可类推到其他层级的地方政府竞争。
54何梦笔t《政府竞争；大国体制转型理论的分析范式》
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3．2．3地方政府竞争的效应
在资源稀缺条件下，作为新经济人和具有有限理性的地方政府为了利益集
合的最大化或辖区经济的发展及地方预算的最大化必然展开激烈的竞争。
地方政府官员个人及集体(代理人)在追求自身利益最大化的过程中，同
时也在实现辖区居民(委托人1)利益的最大化和国家(委托人2)利益的最大
化，即追求和实现这三者利益集合的最大化，由此进行的竞争带来的是正效应。
各地方政府为了吸引可流动的稀缺要素流向本地区，必须花大力气改善发展环
境。一方面要加大能源、交通、水利等基础设施的建设，以提高经济运行效率；
另一方面要大力推动制度创新，以降低交易费用。地方政府在这两个方面的努
力，为稀缺资源流向本地区创造了良好条件，推动了本地区经济加快发展，增
加了地方预算收入，辖区居民(委托人1)利益最大化、地方政府官员个人及
集体(代理人)利益最大化得以实现。同时各个地方政府对当地发展环境的改
善，为其他地方政府尤其是相邻地方政府增添了压力，促使其也在这两方面作
出努力，改善本地区的基础设施条件，学习先行地区的制度刨新。因此，这种
互相竞争和互相学习的局面有助于促进区域经济的协调发展和维护国家(委托
人2)的整体利益，这是地方政府竞争产生的正效应。这也可以认为是代理人
与两个委托人利益一致基础上的相互行动，这些行动之所以会被有效地实施，
是因为这些相互行动可以实现“帕累托改进”。
地方政府(代理人)在其自身利益最大化以及辖区居民(委托人1)利益
最大化与国家(委托人2)利益最大化发生冲突时，注重追求其自身利益的最
大化或自身利益和辖区居民利益的最大化而轻视国家利益最大化的实现，由此
进行的竞争，会出现比较明显的负效应。由于改善发展环境是一项长期而艰巨
的任务，地方政府为了避免本地区的稀缺资源要素流向外地和吸引其他地区的
稀缺资源要素流向本地，比较省力的办法是不顾国家(委托人2)的整体利益
而分割市场，包括重复建设、招商引资大战、地方保护主义等，这种完全从本
地区地方利益(包括代理人与委托人1利益)出发而违背市场一体化的做法，
虽然在短期内有利于本地区经济发展，但却损害了国家的整体利益，妨碍了区
域经济的协调发展，而且也不利于本地区经济的长远发展和长远利益。这种代
理人的利益、委托人1的利益与委托人2的利益不一致基础上的相互竞争不可
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避免地造成“帕累托效率”的损失。
需要指出的是，对地方政府竞争的正效应和负效应的界定是就总体质的情
况而言的，在正效应里可能参杂少量的负效应，在负效应里也可能参杂少量的
正效应，但要建立一个数学模型对每一项的正效应和负效应进行数量界定是几
乎不可能的，因为参数很多，还要设定很多假定，即使能够计算出来，也是很
不准确的。因此，在分析地方政府竞争的正效应或负效应时，只要地方政府竞
争的正效应或负效应十分明显，就不影响我们对问题的分析。
地方政府竞争是一种客观存在，地方政府竞争的正效应和负效应也都是一
种客观现实。趋利避害的出路是完善制度架构，协调处理好代理人与两个委托
人之间的利益关系，促进各地方政府走向竞合，即既竞争又合作或者说在竞争
的基础上进行合作，既在软环境如制度、政策、管理体制及发展规划方面进行
协调，又在硬环境如产业结构、基础设施、环境治理与保护方面进行协调，通
过在这两方面进行有效的协调，建立起市场经济发展所要求的良好的地方政府
竞争秩序，促进区域经济协调发展(见图3．9)。
3．3转型经济中地方政府竞争的特点
本文中的经济转型是指原有的社会主义国家从计划经济体制向市场经济体
制的转化。这一转化过程的关键和实质是重新调整政府、市场和企业的关系，
当然其中也包括重新调整中央政府与地方政府的关系。在这一转化过程中，我
国地方政府竞争具有许多不同于成熟市场经济国家的特点，其中主要体现在以
下几个方面：
3．3．1 谋取优惠政策是地方政府竞争的重要内容
中国地方政府竞争是在一个单--N的主权国家框架内进行。我国是单一制国家，
地方政府没有独立的立法权，这与联邦制条件下的地方政府竞争有着显著的区
别。在这--N度背景下，中国地方政府与中央政府是上下级关系，下级需要服
从上级，在地位上并不对等。这是中国地方政府竞争最为重要的制度特征。在
这样一种体制下，中国的制度变迁方式是政府供给主导型的制度变迁方式，中
央政府对制度供给实行准入限制(杨瑞龙，1992)，尤其是渐进式制度变迁方式
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l资源稀缺J I新经济人I I有限理性|
I
■
l地方政府竞争I
+ +
追求利益集合的最大化注重代理人及辖区居民利益的最大化
+ +
正效应负效应
图3．9地方政府竞争与区域经济协调发展关系图
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的一个重要特征是试验推广(林毅夫，蔡坊，1993)，因此争取试点权成为地方
政府竞争的重要内容。渐进式改革方式在集权体制条件下，中央政府仍掌握着
大量的优惠权，如历史上的经济特区、计划单列城市、国家级开发区，以及现
在的要试点、要营业(如外资金融机构)等。地方政府(代理人)向中央政府
(委托人2)能够争取到某些优惠政策和特殊待遇，就能为地方经济的发展和
地方预算收入的最大化创造重要条件，这些地方政府官员也会因为能够争取中
央的支持，大大增进辖区居民(委托人1)的利益，而被认为有能力，从而受
到当地民众的拥护和爱戴(代理人的利益得到实现)。因而，争取有利的政策环
境成为地方政府之间进行竞争的重要内容之一。不可否认，这些政策对于中国
经济的发展产生过重要的推动作用，但同时也在一定程度上损害了市场机制配
置资源的基础性作用。
3．3．2 地方政府竞争的范围和重点在不断变化
在西方经济理论中，政府的主要职能是提供萨缪尔森(Smnulson，1954)意
义上的公共产品，但是事实上许多产品介于纯公共品与纯私人品之间
(Arrow,1960)，就各国政府实际提供的产品中，并不完全满足非排他性和非竞
争性的产品，因此，有的学者建议把实际上由政府供给的产品都视为公共品。
我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，让市场在资源配置
中发挥基础性作用。这实质上是对政府、市场和企业关系的重新调整过程，把
原来政府的一些职能让位于市场和企业。这也就意味着政府提供的产品范围是
在不断的调整当中。改革的一个大方向是政府逐渐退出竞争领域，大量缩小提
供私人产品范围，着力改善公共品的供给。对以往政府职能和作用的批评大都
认为政府存在着较明显的“越位”、“缺位”和“错位”的现象。越位是指政府
过多地直接参与到私人产品的供给，对市场竞争领域进行了较多的干预；缺位
是指本来应该由政府提供的公共产品政府却没有提供或没有很好的提供f错位
是指可以由社会中介组织行使的管理职能却由政府部门在行使。经济体制改革
就是要改革这种政府的越位、缺位和错位现象。正是因为政府提供的产品范围
的不断变化决定了地方政府竞争内容的不断变化，由以往的兼顾私人产品和公
共产品领域到主要是在公共产品领域(如制度供给，基础设施建设等)开展竞
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争。这说明委托人的委托事项发生变化，代理人的职能也发生相应的变化，从
而代理人之间的竞争范围和重点也随之变化。
3．3．3 地方政府竞争缺乏良好的秩序
在经济体制改革不断深入、政治体制改革逐步推进的过程中，体制，尤其
是经济体制处于不断变化之中。在这一进程中，由于地方政府主要考虑代理人
自身的利益，在委托人1与委托人2之间的利益进行权衡时向委托人l的利益
倾斜，使得地方政府竞争表现出许多非制度化、非规范化且不稳定的过渡性特
征，缺乏良好的竞争秩序，这主要表现在以下几个方面：一是重复建设所导致
的过度竞争。重复建设不仅表现在现有的产业结构雷同，区位商系数低，而且
还表现在在地方政府的发展计划或规划中，不同地区确定的发展重点和主导产
业大致相同，造成大量低水平的重复建设。基础设施重复建设的现象也较为普
遍。重复建设意味着过度进入而形成过度竞争，导致资源利用效率降低和资源
浪费。二是招商引资中的无序、恶性竞争，如土地低价出让甚至是无偿出让以
及财政预算外资金补贴和税收减让等方面的竞争，而相关竞争各方并没有得到
多少好处。三是地方保护主义。地方保护主义是造成重复建设的一个重要原因。
地方保护主义有多种表现形式，如市场封锁，区内区外歧视性政策以及地区间
贸易壁垒等。
3．3．4地方政府竞争机制尚不完善
地方政府竞争机制中的核心是要素的退出机制。退出机制是“用脚投票”
的机制。一个国家或地区只有提供具有竞争力的商务运行成本优势，才能不断
吸引投资者，如果一个区位丧失了商务运行成本竞争力，资金、人才等要素就
会迁往别的国家或行政区。因此，一个国家和地区只有提供符合国际惯例的商
务法律、政府条例和司法程序，降低征税成本，提高政府服务的质量，提供良
好的公共基础设施，通过降低交易成本与建立可靠的市场竞争秩序，才能吸引
国外或区外投资者。相反，不符合这一要求的国家和地区，就会出现企业外迁、
资金外流的情况，出现投资者退出的现象。如果要素不能自由流动和自由退出，
就会受制于特定的政治制度；而没有选择制度的机会，从而也不会给政治家与
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行政官员以改变不合理的行政制度的动力。投资者确定在什么地方投资，取决
于他对这个国家不可移动的生产要素的总体评估，即对一国或一地的劳动力、
政府、土地的成本与价值的综合评价。同样地，波斯纳在提出“宪法经济学”
分析命题时，认为公民的“退出权”是防止政府滥用职权的最佳方法，“除非人
民不满意政府服务时可以很容易地离开其辖区，否则就不会有任何可以阻止政
府官员将其职能扩展到有限政府原则所规定的范围之外。它用‘退出权’作为
政府滥用其职权的限制”。55在转型经济中，地方保护主义和市场分割现象较为
严重，要素的退出机制受到很大的限制，这使地方政府之间的良性竞争受到了
很大的限制，也制约了代理人与委托人1、委托人2三者利益集合最大化的实
现程度。
3．4本章小结
地方政府是与中央政府相对应的概念，它有广义和狭义之分。单--N国家
和复合制国家结构下，地方政府的设置及其行政地位是不同的。地方政府与行
政区划有着内在的联系。目前我国地方政府的层级结构是四级制，每一层级的
地方政府根据自己在体制结构中的行政地位和活动范围来履行职责。本文主要
以中央政府与省级政府以及省级政府之间的关系作为研究对象。
在经济转型中，中央政府与地方政府的经济职能处在不断变化和完善之中，
财权与事权划分日趋清晰。地方政府具备“经济人理性”的一般特征，但其现
实行为特征更接近一种“新经济人的有限理性”行为。地方政府追求地方政府
官员个人及集体的利益最大化、本辖区居民利益最大化和对国家利益的维护之
间既基本相容，又存在一定程度的相斥性。地方利益的存在以及彼此间利益冲
突导致了我国地方政府之间的竞争。代理人与两个委托人的利益相容程度高，
导致地方政府的良性竞争：相容程度低或相斥的一面，导致地方政府的恶性竞
争。
地方政府竞争是地方政府通过制度和经济环境建设来吸引可流动资源和要
素流向本地，达到增强当地综合竞争力的目的的竞争。地方政府竞争，从内容
上分可分为制度竞争与非制度竞争，从对象上分可分为产品竞争和要素竞争，
55波斯纳：<法律的经济分析》(下卷)，蒋兆庞译，第807．808页；北京：中国大百科丛书出版杜，1997年版
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从形式上可分为纵向竞争和横向竞争，但在实际竞争过程中，这些竞争是交错
在一起的。地方政府官员个人及集体(代理人)在追求其自身利益最大化和辖
区居民(委托人1)利益最大化的同时，追求国家(委托人2)利益的最大化，
即追求这三者利益集合的最大化，由此进行的竞争带来的是正效应；地方政府
(代理人)在自身利益最大化及辖区居民(委托人1)利益最大化与国家(委
托人2)利益最大化发生冲突时，注重追求其自身利益最大化和辖区居民利益
最大化而轻视国家利益最大化的实现，由此进行的竞争，会出现比较明显的负
效应。只有发挥正效应，抑制负效应，进行趋利避害，才能促进区域经济协调
发展。
转型经济中地方政府竞争具有谋取优惠政策和争取中央计划指标及项目、
竞争范围和重点处在不断变化之中、竞争缺乏良好的秩序、竞争机制尚不完善
等特征。
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4地方政府竞争对区域经济协调发展的正效应
地方政府官员个人及集体(代理人)在追求其自身利益最大化的同时，追
求辖区居民(委托人1)利益的最大化和国家(委托人2)利益的最大化，即追
求这三者利益集合的最大化，由此进行的竞争带来的是正效应，或在客观上产
生积极的作用。地方政府竞争的主要内容是围绕改善本地区的发展环境来进行
的，反过来说，各个地方政府着力改善本地区的发展环境有助于实现三者利益
集合的最大化。有人把地方政府竞争最基本的面简洁地概括为“两个方面”、“八
个字”：一是“开拓市场”，就是要把一个区域内生产的物质产品、劳务产品能
够销售出去；二是“集聚资源”，就是要能够把经济社会发展所需要的各种要素
聚拢起来，以支撑一个区域经济社会的发展。并据此认为，地方政府经济工作
的着力点，一方面是要努力构造产品(包括劳务竞争)的高地，以形成高屋建
瓴之势，这就是产品的竞争力；另一方面要千方百计地构造吸纳要索的盆地，
以形成百川汇集之态，这就是环境的竞争力。有没有一个好的发展环境，直接
对要素的吸纳产生极其重大的影响。”随着社会主义市场经济体制的逐步建立
和政府职能的转变，地方政府直接介入产品市场竞争的行为越来越少了，转而
越来越关注本地区发展环境的改善。这也是中央政府对地方政府的要求。1993
年11月，党的十四届三中全会《地方关于建立社会主义市场经济体制的决定》
中明确指出：“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基
础设施建设，创造良好的经济发展环境”。2003年10月召开的党的十六届三中
全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“深化行政审批
制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展
环境上来”。经过1993年以来的十多年，随着社会主义市场经济体制的初步建
立，地方政府竞争逐步从产品和要素的直接竞争转向了发展环境的竞争，这种
转变减弱了地方政府(代理人)在产品市场竞争方面的直接介入程度和对要素
市场的非规范化干预程度，有利于消除地方保护主义等行为，因而在促进本地
区经济发展、实现地方预算最大化(实现代理人和委托人1的利益)的同时，
56李卫宁：着力改善发展环境．促进经济社会持续协调发展．浙江经济，2004，(12)：22
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也有利于促进区域经济的协调发展，实现国家(委托人2)的整体利益。也就
是说代理人职能的转变，有利于地方政府利益集合最大化的实现。
4．1 地方政府竞争促进区域发展硬环境的改善
地方政府改善发展环境的竞争，即地方政府生产和供给各自不流动的“产
品”(包括硬的公共物品即基础设施等硬环境和软的公共物品即制度等软环境)
的竞争，是地方政府追求利益集合最大化的竞争，这种竞争不仅能够实现辖区
居民利益和地方政府官员个人及集体利益的最大化，而且也能够维护国家的整
体利益，从而有利于促进区域经济的协调发展。
硬环境的竞争，从大的方面来讲，主要包括基础设施建设和产业配套环境
的改善。基础设施建设是指高速公路、港口、航空等交通，电力、天然气等能
源，光缆等信息化硬平台，污水处理厂等环境治理，等等，旨在通过建立完善
的基础设施支撑体系，为投资者创造便捷、高效的基础设施服务环境；产业配
套环境是指围绕一个地区已有的主导产业的培育来营造良好的上下游产业配套
环境或为了“无中生有”地培育一个新的产业而有针对性进行产业配套环境的
营造。
4．1．1 地方政府竞争对基础设施环境的改善
4．1．1．1地方政府改善基础设施环境的动因
地方政府致力于基础设施环境的改善，是因为基础设施对经济社会发展具有
支撑和引导功能，能促进地区经济加快发展，同时也有利于保证国家利益的实现
和促进区域经济的协调发展，从而实现地方政府利益集合的最大化。
一个地区的基础设施对一个地区的经济社会发展具有双重功能：即支撑功能
和引导功能。支撑功能表现为一个地区的基础设施体系必须能够支撑一个地区的
经济社会发展，也就是说，一个地区的基础设施体系供给要能够即适应一个地区
经济社会发展的需求，其支撑程度如何，表现为超前型、适应型、滞后型三种基
本类型。超前型，指一个地区的基础设施供给水平超前于一个地区经济社会发展
的需求，造成基础设施供给过剩；适应型，指一个地区的基础设施供给水平基本
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适应区域经济社会发展的需求，既不会造成基础设施供给水平不足，也不会造成
基础设施供给水平过剩；滞后型，指一个地区基础设施供给水平滞后于一个地区
经济社会发展的需求，造成基础设施对这个地区经济社会发展的瓶颈制约。地方
政府在改善基础设施环境方面进行竞争，就是要使本地区基础设施建设水平基本
适应本地区经济社会发展的需求，如果考虑本地区经济社会发展潜力的充分发
挥，基础设施建设水平适当超前于本地区经济社会发展水平也是合适的。但如果
过于超前，就会使基础设施供给严重过剩，部分基础设施的供给能力处于闲置状
态，造成基础设施供给的边际效益和资源的利用效率下降；如果过于滞后，就会
使基础设施供给不足，使得经济社会发展能力得不到充分发挥。值得指出的是，
适应型必须是全面协调的适应，如不能是交通运输能力严重过剩，而电力供应严
重不足；或天然气电厂已建好，但天然气的供应满足不了，诸如此类的情况就会
造成有些基础设施建设超前，有些基础设施建设滞后，其结果必然是整个基础设
施的供给水平依然处于瓶颈制约的状态。因为，基础设施供给能力是“木桶原理”
在起作用，它的供给水平不是由最长的那块木板所决定的，而是由最短的那块木
板所决定。
引导功能是指一个地区的基础设施体系在市场竞争机制和产业关联机制的
作用下通过其提供的服务对地区社会经济结构、规模和空间布局起引导与反馈作
用，如信息化基础设施的建设，就能引导运用信息技术改造传统产业、发展高新
技术产业和现代服务业等。如纽约是世界上最大的金融中心、信息中心和北美的
重要水陆交通中枢，同时也是工业基础雄厚的地区，它的发展首先是基础设施引
导出来的。先是因为优良的贸易港口，引来加工工业集聚；工业集聚后要求有先
进的物流配送，于是产生了发达的交通运输和贸易业，而无论是工业集聚还是物
流业都要求金融和信息业的密切配合，于是金融功能和信息中心的功能开始强
化。57
基础设施的支撑功能和引导功能又具体地通过提高生产率和改变生产环境
来实现对地区经济增长的贡献。基础设施服务，如运输、供水、电力，信息等，
是生产的中间投入，任何这种服务成本投入的减少都会提高生产的效益。基础设
施服务的改善提高其它生产要素(劳动力和其它资本)的产出率。例如，交通基
57朱文晖：《走向竟合——珠三角与长三角经济拉展比较》，第55页，清华大学出版社．2003年版。
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础设施条件的改善减少了人们的通勤时间和提高了物流效率等等，由此导致生产
要素产出率的提高。从基础设施的这种作用看，基础设施条件的完善与否是影响
地区经济增长差异的一个重要因素。尤其是在基础设施相对短缺的环境下，基础
设施发展水平更是影响地区经济增长差异的主要因素；从实践层面看，我国80
年代以来各地区经济发展的成就表明，一个地区的经济发展水平与基础设施的供
给水平的关系比较密切，特别是交通运输、通信等基础设施与省级地区经济增长
差异关系密切。魏后凯(2003)的研究表明，基础设施水平和经济基础设施水平
每提高1个单位，将诱致制造业产值比重分别增加O．143个,no．176个百分点，
人均制造业产值分别增D口551．6元,n520．6元。其中，二级以上公路比重、电话
普及率和城市煤气普及率每提高1个百分点，将诱致制造业产值比重分别增加
0．339个、0．162个和0．135个百分点，人均制造业产值分别增j3N572．0元、629．7
元,f／]282．8元。范前进、孙培源和唐元虎(2004)研究了基础设煎支出的变化对
相关产品、价格、产量、专业化分工程度和国际贸易格局的影响。他们的模型研
究表明政府对公共基础设施投入规模的大小对于一个地区经济的发展非常重要。
同时，公共基础设施规模的大小会影响专业化分工程度和产品的生产规模。
一个地区的基础设施条件如何，直接影响到该地区的经济增长速度和经济增
长质量，以及地方预算收入最大化的实现程度，而且为此追求地方预算收入的最
大化带来的是正外部性，因而有利于实现地方政府利益集合的最大化和促进区域
经济的协调发展。
4．1．1．2地方政府改善基础设施环境的思路
基础设施的这种功能和作用，使得地方政府在改善基础设施环境方面有充足
的动力，围绕改善基础设施环境方面的竞争也日趋激烈。各个地方政府为了在竞
争中占据优势，都大力加强基础设施的建设，推动基础设施体系从基本适应向适
度超前转变，从数量扩张向量质并重转变，从为经济发展配套服务向引导促进经
济社会发展转变，具体思路是：
(1)以区域规划指导基础设施建设。强化规划对基础设施建设的指导作用，
合理安排基础设施布局和建设时序；从区域一体化的高度，探索跨区域基础设施
共建共享机制，重点推进交通、能源、信息等基础设施体系与周边地区的衔接，
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全面融入区域基础设施网络。基础设施只有联成网，才能产生更好的效益。
(2)基础设施体系与区域发展空间结构相融合。加强基础设施布局与区域
城镇体系和产业空间布局的衔接，通过强化城际之间、城市新区、重点开发区和
重要港口的快速通道、城市基础设施、港口集疏运系统及信息平台建设，高效组
织区域的人流、物流、信息流和能量流，提高城市群、产业群之间的聚合功能和
运行效能。
(3)协调各类基础设施建设，发挥基础设施体系的整体运行效能。从网络
化的视角统筹基础设施的规划和布局，强化各类基础设施项目的协调和配套：通
过优化运输网络结构，加快形成多种运输方式相互协调、有机衔接、互为配套的
综合大交通体系；加强对交通枢纽、物资集散和口岸地区大型物流设旖的统筹规
划，充分考虑物资集散通道、各种运输方式衔接及物流功能设施的综合配套，加
快发展现代物流；促进水利、能源、信息、社会、环保等基础设施项目的有机结
合，发挥基础设施体系的综合效益和网络效益。
(4)完善城乡基础设施体系。适应城乡人民生活水平提高的要求，全面加
强农村地区卫生、教育等基础设施建设，完善城乡文化、体育、安全应急等社会
基础设施网络：因地制宜地推进城市道路、给排水及污水处理系统、信息、环保
等基础设施向农村地区延伸。
(5)进一步增强基础设施对区域可持续发展能力的支撑作用。加强统筹规
划，减少基础设施建设对区域的分割作用、对水土等自然资源的占用和生态环境
造成的负效应；提高信息化水平和信息资源共享度，以减少实体性物资空间运输
产生的资源消耗：引导煤电以大代小，强化火电脱硫装置建设，提高天然气和核
电比重，拓展风力发电等新能源，优化能源结构；以城市防洪和污水处理系统为
重点，完善水利减灾保障和城乡供水体系；加强环保设施建设，形成与经济社会
可持续发展相协调，保障有力、布局合理的环境保护系统。
地方政府改善基础设施环境要有可行的思路，但将这些思路付诸实施，必须
解决基础设施建设资金的来源，为此需要深化基础设施投融资体制改革，多渠道
筹措建设资金，包括打破行业垄断、条块分割和地域限制，放宽投资准入，引入
竞争机制，通过注入资本金、BOT(build--operate--transfer)等措施，鼓励和引导
社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与基础设施项目建设，
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形成基础设施建设投资主体多元化、项目运作市场化的格局。
4．1．2 地方政府竞争对产业配套环境的改善
4．1．2．1产业配套环境对地方经济发展的影响
一个地方预算收入最大化的实现程度，决定于一个地方竞争力的强弱，最终
取决于企业竞争力的高低。而企业的竞争力主要表现为两个方面：要么以较低的
生产成本取得最低价格，要么以与众不同的产品特性来获取差异化的竞争优势。
企业要在这两方面获得竞争优势，主要取决于企业内部的科技创新能力、管理水
平、内部制度因素、人力资源素质等。但政府在构成企业竞争力方面的作用也是
十分明显的，最有说服力的是迈克尔·波特所讲的政府对“钻石体系”造成的影
响。58“钻石体系”中相关产业和支持产业的表现，与政府的作用密切相关。因
为相关产业和支持产业的表现涉及多方面的因素，仅靠单个企业去营造是营造不
出来的。而相关产业和支持产业的表现在很大程度上表现为产业配套环境，即指
企业寻求投资地及投资后其成长过程中，与企业生产、经营、销售过程具有内在
经济联系的上游和下游的相关产业、产品、人力资源、技术资源、消费市场主体
等支撑条件，这种产业配套环境引导着同种性质产业的企业以及关联度高的产业
的企业集聚或“扎堆”，呈现出企业集群化的发展趋势，这种集聚有利于交流信
息、减少交易成本、增强互补和激励，提高产业及企业的竞争力。正因为产业配
套环境的这种重要性，使得投资者选择投资地时，其关注的重点正在从税收优惠
等直接显性环境转向产业配套等间接隐性环境。因此，地方政府为了吸引资本等
要素来本地区集聚，靠税收优惠等政策已经很难奏效了，而必须在增强产业配套
能力上下功夫。
产业配套环境问题既广泛存在于传统制造业，也普遍存在于高新技术产业
中。如深圳就具有良好的高新技术产业发展的配套环境。以计算机为例，深圳拥
有数以千计的配套工厂，生产除芯片以外从机箱、板卡、接插件、显示器到磁头、
58他认为，一个国家的产业竞争优势是受四项环境因素影响的．这四个园素包括：1、生产要素；一个国家在特定产业竞争
中有关生产方面的表现，如人工素质或基础设施的良莠不齐；2、需求条件：本国市场该项产业所提供的产品或需求如何；3、
相关产业和支持产业的表现：这些产业的相关产业和上游产业是否具有国际竞争力；4、企业的战略、结构和竞争对手：企业
在一十国家的基础、组织和管理形态，以及国内市场竞争对手的表现。这些单一或系统性的环境因素都关系到企业的诞生与竞
争模式，组成了所谓的“钻石体系”。政府不是钻石理论要素的一个组成部分．但政府对钻石理论的每一个要素部会产生或多
或少的影响．这种影响是理解政府与竞争之间关系的最佳方式。参见迈克尔波特：《国家竞争优势》。第67页及再版介绍，华
夏出版社，2003年版。
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硬盘驱动器等几乎全部计算机部件，年配套能力在2000万台左右。投资者到像深
圳这样能提供优良的产业配套环境的辖区投资，能使企业家获得先驱者利润
(Pioneer Perofit)即购买者愿意付给创新者的超过创新成本的价格，有利于形成
创新者集群(Clusters ofinnovators)效应。如计算机相关产业的制造商们通过相
互的竞争降低了微型集成电路的成本，从而使得企业家们蜂拥而至，使计算机装
配厂商、软件开发商、电信公司、计算机技能教师、计算机图像艺术家、电子邮
件营销商以及远程教育专家等等企业家能在信息产业这个平台上共同从事创新
活动。59深圳的高新技术产业配套优势，成为吸引跨国公司投资的重要因素。深
圳高新技术产业能够迅速崛起，除了特区的政策优势和毗邻香港的地域优势等有
利条件之外，更与深圳市上下共同营造发展高新技术产业的配套环境有很大关
系。深圳市政府通过营造配套环境、打造配套优势，吸引了大量外资企业进驻深
圳投资高新技术产业。希捷公司、康柏公司、施乐公司等选择深圳，就是看中其
优越的高新技术产业配套环境。
产业配套能力在各地区之间的差异，主要取决于当地原有的资源禀赋和产业
基础，但除此之外，还取决于各地的人力资本的素质、储备以及对外来流动人力
资本的吸引力。进一步地说，即使本地企业能够与区外制造业资本形成产业配套，
但是配套厚度的提升还需要地方政府在信息交流、技能培训、产业组织和协调等
方面作进一步努力，以提升本地企业和本地人力资本的技术学习能力。但是对地
方政府来说，这方面的投入要产生效果是不能“毕其功于一役”的，它是一个“慢
变量”，只能边际地加以推进。
近几年出现的外资由珠江三角洲向长江三角洲迁移的现象，除了长三角的腹
地比珠三角宽广这一因素外，还有一个重要原因就是，长三角地区在制造业整体
配套能力方面要优于珠三角地区。由此可见，面对全球经济一体化和区域经济一
体化的浪潮，如何吸引和粘住资本、技术、人才等要素，促进本地区经济更快更
好地发展，光靠优惠政策是远远不够的，必须解决包括产业配套条件等在内的深
层次问题。“这种现象的背后隐藏着的更为深刻的理论命题是，追求集聚效应正
在取代各种优惠政策成为跨国公司对外投资中的主要考虑”。”
59李军鹏：《论新制度经跻学的政区竞争理论》．载‘中国行政管理》．2001年第5期．第54页．
60朱文晖；《走向竟合——珠三角与长三角经济发展比较》，第67页．清华大学出版社，2003年版
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4．1．2．2地方政府改善产业配套环境的路径选择
在市场经济条件下，产业配套条件的改善或实现产业集群的目标有三条途
径：一是由市场力量自发形成；二是人为促成；三是自发和人为共同促成“。
本文根据全球经济一体化和区域经济一体化的有关特征来分析地方政府改善地
区产业配套环境的路径选择：
(1)依托辖区现有产业基础，形成以我为主的产业配套能力。主要是使初
步发展起来的产业集群雏形，在完善产业的上下游配套而形成加工制造优势之
后，逐步向研发、营销、物流、品牌等多方面扩张，以增强产业支撑服务功能
为核心，整合辖区内外的优势资源，培育具有较强竞争力的产业配套环境和产
业集群。
(2)使辖区现有产业基础融入范围更广、档次更高的区域性加工制造基地，
融入区域性甚至国际性的产业集群，为国际跨国公司提供产业配套。如果一个
地区仅在产品、零部件制造或专业化加工和社会化配套等环节具有优势和潜力
是不够的，还必须在信息、研发、营销等多方面寻求优势，把辖区的产业配套
优势与更大范围的技术、资本、市场优势结合起来。如随着全球经济一体化的
快速推进，跨国公司在全球的产业链分工越来越细，像戴尔、耐克这些公司，
它们只做品牌、市场营销，而把研发、制造生产等全部外包给厂商。
(3)通过大规模、集群式引进外商或区外投资企业，“无中生有”地培育
产业配套优势和区域性甚至国际性产业集群。利用当前某些产业国际或区域转
移具有集聚的特点，在产业发展优势区域集群式引进发展新兴产业，带动地方
相关产业或配套服务业的成长，“无中生有”建立内外资融合发展的区域性甚至
国际性产业集群。如上个世纪90年代，既无铁路、机场，又无港口的吴江市，
依据自身条件将开发区的产业选择定位在电子产业，起步之初又将引资重点放
在了较易突破的零部件厂商，经过数年发展，吴江开发区的电子零部件企业渐
成聚集之势，为引进生产整件产品的龙头企业创造了良好条件。目前，在吴江
开发区，华宇电脑、大同电子、台达电子、中华映管等10多家全球工厂著名的
龙头企业周边，都有十几家配套厂，订单一到，就地马上配齐材料，迅速投入
生产。
61王缉慈：《刨新的空间：企业集群与区域发展》，北京丈学出版社，2000年版
74
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产业配套能力主要涉及制造部门和科研、教育、金融、贸易、物流五大服
务部门，地方政府要增强产业配套能力，必须着力构建支撑产业发展的功能性
平台，即相应的先进制造、技术研发、人才培训、资金融通、营销网络、现代
物流六大平台。先进制造平台致力于为先进制造业集聚发展提供空间，主要是
规划建设若干区位条件良好、基础设施完善、配套服务齐全的大型开发区；技
术研发平台致力于为产品开发提供技术和智力支撑，主要是构建完善的专业化
技术服务体系；人才培训平台致力于为企业发展提供充足的人力资源保障，主
要是形成合理的教育结构和育人留人的政策环境：资金融通平台致力于为企业
发展提供必要的资金保障，主要是建立富有活力的多层次、特色化、规范化金
融体系；营销网络平台致力于为商品进入国内外市场提供多种渠道选择，主要
是建立以大型销售企业为骨干、专业市场及电子商务为支撑的国际营销网络；
现代物流平台致力于物资商品快速运达，主要是建立交通运输、配送服务、加
工代理、仓储管理等功能设施完备，空间布局合理的物流网络系统。地方政府
如果能够在这六个平台的建设方面不断趋于完善，其竞争力必将大大增强，同
时也将促进其他地方政府产业配套平台的建设，从而推动区域经济的协调发展。
4．2 地方政府竞争推动区域制度转型
4．2．1地方政府制度竞争概念
地方政府除了在基础设施建设、产业配套环境方面展开竞争之外，更为重
要的是在制度方面展开竞争。而且制度方面的竞争影响着基础设施、产业配套
环境方面的竞争，例如一个地区在基础设施建设融资方面的制度创新，将大大
增加基础设施建设资金的投入：还如对培育和引进人才方面的政策取向及制度
创新，将为产业发展的人才配套创造条件。因此，地方政府之间的竞争在很大
程度上也可以说是制度竞争(institutional competition)。这里的制度(institution)
是指博弈的“规则(rule)”62。我们可以把地方政府之间制度竞争定义为地方
政府所选择规则或规则体系之间的竞争。“制度创新不是泛指制度的任何一种变
化，而是指用一种效率更高的制度取代原有制度或对一种更有效的制度的生产
62诺斯．道格拉斯，1994年．第3页
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在收益的行为。”63
显然，潜在收益的存在成了制度创新的诱因。换句话说，当潜在收益与制度创
新之间的联系成为社会共享的信息时，没有必要创新，习惯已经是成本最小的
制度了。而创新意味着引进以前没有的新生事物，而这新事物必然会干扰旧的
价值体系(制度)，使得产出与投入之间形成“价值差’’_收益或损耗。如果
产生了收益，其他行为主体会竞相模仿从而最终使收益消失并激发制度再创新。
德国学者阿波尔特(Apolte)认为，在(辖区政府间)制度竞争中，政治
家出于增进一国或者一个地区的福祉而陷入竞争压力之下。他认为，由于公共
选择理论在过去几十年中发现了政治选票竞争的多种多样的欠缺之处，人们希
望制度竞争能够启动一些机制，这些机制作为政治选票竞争的补充，迫使执政
者更好地受到被治理者的监督。从这一角度看，(辖区政府间)制度竞争“必须
始终把政治行为主体置于竞争压力之下，而且它必须增进一国或者一个地区居
民的福祉”“。由此，(辖区政府间)制度竞争的动力一方面可以来自本辖区居民
(包括选民)的压力，也可以来自其他辖区的竞争压力。更为重要的是，这样
的制度竞争可以带来“增进一国或者一个地区居民的福祉”的积极结果。
在地方政府制度竞争中，竞争的主体是各级地方政府，竞争的客体是各项
制度，竞争的方式是供给新制度，或者完善某些制度、或者优化制度中的某些
规定。竞争的根本目的是获取预期制度的潜在收益，”正如诺思所认为的，制
度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程
(D．C．North，1990)。制度竞争一般在制度转型期竞争比较激烈，在制度成熟期
相对比较稳定。
地方政府之间的制度竞争分为两个方面，一是各个地区政府向中央政府争
取优惠制度或某项制度试点的竞争；二是地方政府在自己的权限内进行制度安
排的竞争。本文主要讨论地方政府在自己的权限内进行制度安排的竞争。
4．2．2地方政府制度竞争的特点
改革开放以前，我国实行统制性的计划经济，制度安排是强制性的，各个
63王玉明论政府的制度创新职能——从新制度经济学的视角分析【耵中国行政管理，2001，(5)：59·64
64 Apolte，T，1999年，第3页．
65邓大才：《论地区制度竞争》．原载‘理论导刊》．2003年第5期．来源：士柏咨询网．发布时间为2003年g月1日。
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地区只能遵守，没有选择的空间，这时基本上没有地区之间的制度竞争。进入
经济转型期以后，制度竞争开始出现并日趋激烈。地方政府制度竞争既表现在
政治过程中，也表现在经济过程中。政治过程体现了政治市场的运作。西方公
共选择理论和立宪经济学理论对政治过程和政治市场的运作进行了大量的理论
分析，其关注领域主要为：投票、政党竞争、利益集团、寻租、立法、司法、
行政和官员制度等。经济过程包括要素市场交换、产品生产、产品市场交换和
产品消费四大环节，这个过程存在着大量的规制竞争、税收竞争和补贴竞争等。
”从我国经济转型时期看，地方政府制度竞争主要集中在经济过程。其特点主
要表现为：
l、先进性。地区之间制度竞争是一种制度先进性的竞争，即制度创新的竞
争。一个地区要获得制度竞争的潜在收益，就必须始终保持制度的先进性，这
种先进性就是要使制度不断适应当地生产力发展的要求，促进当地经济社会全
面协调可持续发展。从这一点上看，地区之间的制度竞争类似于一般商品的市
场竞争，当一个产品市场被甲企业抢占以后，乙企业要抢回这一市场，只有生
产比甲企业质优价廉的产品才能做到。这种先进性还要体现在帕累托改进上，
即制度竞争既能促进本地经济的发展，又不能以损害社会总体利益为代价。
2、非排他性。由于制度是公共品，因而它也具有公共品非排他性的特点。
一种制度甲地供给后，乙地也可以供给，甲地的供给不排斥乙地，乙地的供给
也不能排斥甲地。地区之间某种制度可能同时安排，也可能有个时间先后问题。
3、仿效性。主要是指法律、法规等正式制度。制度效益较低的地区看到其
它地区因制度变迁导致制度效益提高后，纷纷学习、模仿和创新制度效益较高
的地区的制度。而制度效益较高的地区，为了能够保持制度上的优势，最大可
能的获取潜在的制度收益，也会尽力优化现有的制度或者出台边际效益更高的
新制度，从而为制度效益较低的地区进一步学习和模仿创造条件。但非正式制
度如人文精神、习惯、道德观念等则比较难仿效。这也解释了为什么近几年各
地到浙江来学习取经的不少，并仿效浙江的做法，出台了类似浙江的政策，但
发展绩效很难与浙江相比，这除了其他地方发展条件与浙江不一样外，恐怕人
文环境等非正式制度难以仿效也是一重要的变量因素。
66冯*元：《论我国经济过程中的辖区政府间制度竞争》
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4、有限性。这种有限性一是表现在基础性的制度如市场经济基本制度、农
村土地制度、财政税收制度等，不应进行地区之间的制度竞争，地方政府只能
安排一些非基础性的制度。二是虽然地方政府经济职能不断得到强化，需求诱
致型制度创新的动力很强，但地方政府的制度变迁不能与中央的大政方针或制
度安排的总体原则相冲突或抵触，也就是说，地方政府不能无限制地安排本地
区所需求的制度。三是还表现在与企业在竞争中优胜劣汰的无限竞争不一样。
企业之间的竞争将导致优胜劣汰，部分竞争力差的企业将被市场所淘汰；政府
间的竞争虽然有优胜者，但没有被淘汰者，当然，也可能会有被淘汰的地方政
府官员。
4．2．3地方政府制度变迁的路径
在国家理论中，诺思抽象掉了地方政府行为，即他假定地方各级政府与中
央政府具有相似的目标函数与面11台4<H同的约束条件，集中考察国家与产权主体
在制度变迁过程中的博弈过程(诺思，中译本，1991)。然而现实中的制度变迁
却不是如此单纯，尤其是在中国这样大规模改革中的单一制大国，制度变迁的
方式极为复杂。除诱致性与强制性两种变迁方式外，还有兼具两种变迁方式特
征的中间状态的制度变迁方式。杨瑞龙提出“中间扩散”的制度变迁方式这样
一种中间状态，“即在私人之间的自愿契约与权力中心的供给行为之间存在一种
既能满足个人在制度非均衡条件下寻求最大化收益的要求，又可通过在与权力
中心的谈判与交易中形成的均势来实现国家的垄断租金最大化的集体行动”。之
所以会出现复杂的中间状态，是因为制度变迁具有多个行动团体(主体，作者
注)(戴维斯，诺思1969)。在制度的变迁过程中不同的主体在同一制度的不同
层次内选择自身的变迁路径，在自身的权力范围内改变某一(或某几个)层次
的规则。只有一定的主体才有权力改变统率性规则，从而确立新制度的基本框
架，另一些主体没有权力改变高层次规则只能根据其在制度变迁过程中的“角
色”在被统率规则层次选择其变迁路径。
从转型期我国地方政府制度变迁的路径看，虽然受到强制性制度变迁的强
烈影响，但不少地方都具有以需求诱致性制度变迁的特征，而且不同省份，甚
至即使同一省份的不同地区的制度变迁的路径也不一样。下面仅以浙江和广东
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的制度变迁路径作一比较分析。
从浙江来看，虽然作为地方政府，浙江必须推行中央政府制定的一些强制
的改革措施，但从本质上看，浙江的制度变迁路径是需求诱致性的内生性改革
路径，浙江的有形市场建设经历了最初的集贸市场、购销员采购推销体制、专
业市场等过程，企业体制经历了从个体经营一合作或股份合作制一股份制的演
变。这种制度变迁路径具有以下几个特点：
1、改革的自主性。对形成浙江“小企业、大市场”模式至关重要的许多改
革措施是浙江人民从本地实际情况和自身利益出发自主创造自行实施的，而且
同经济特区、广东、福建等地作横向比较，浙江的体制改革和经济成长是在没
有享受外援和优惠政策的条件下进行的。
2、改革拥有广泛的社会基础。尽管改革初期政府一再强调，“经济改革不
搞运动”，但经济改革受民众欢迎的程度、民众参与改革的程度以及民众生活受
改革影响的程度，超过了1949年以来的任何一次社会变革。
3、强烈的世俗化特点。这种内生性变革既非出于政治家的恩赐，也非经济
学家的精心设计而来，而是老百姓出于世俗利益进行一系列创造发明累积而成，
因而世俗化的特点十分鲜明，或者说利益诱导制度创新的特点非常明显。
在浙江最初表现为解决生存温饱等基本生计问题而变革，而后又逐步转向
为小康生活和率先迈向现代化而改革，挣钱过好日子成为内生性改革的最强大
的利益驱动器。浙江改革的内生性质，使得新的制度一经出现，就具有较强的
生命力，迅速地在社会上得到推广和传播，并产生好的绩效。”
从广东尤其是珠江三角洲地区看，走的却主要是外生性改革即“开放在前、
改革紧跟”68的路径，改革在相当大程度上是一种外来体制的插入或移植。改
革开放之初，中央给广东一些“特殊政策”，允许其采取“灵活措施”，广东利
用其珠江三角洲毗邻港澳、华侨众多的优势，选择了先行开放的策略，以使地
缘人缘的优势充分发挥出来，并转变为经济发展的优势。不管是从市场主体的
发育还是市场体系的形成，都体现了以开放促进改革的制度变迁路径。从市场
主体来看，在珠江三角洲最早一批市场主体是通过引进外资而办起的各类“三
67姚锡棠主编i《中国特色社会主义市场经济的实践与理论—长江三角洲地区的特征与模式》，上海社会科学院出版社，1998
年版．第300页。
68韩兆洲、张元元主编：《构造一个社会主义市场经济改革试验区——珠江三角洲体制改革战略研究》，暨南大学出版社，2000
年版，第12—15页。
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来一补”企业和“三资”企业；从市场体系来看，不管在生产资料市场、金融
市场、劳动力市场还是房地产市场，都首先是为适应引进外资和对外贸易的需
要而逐渐发展起来的。
当然，这种开放先于改革的制度变迁路径也产生了一些弊端，如导致相对
忽视内在体制创新，尤其是过分倚重开放，容易导致开放与改革的不协调。但
从珠江三角洲的实际情况看，开放先于改革，以开放促进改革不失为一种现实
的选择，并取得了令人满意的成就。
从浙江与广东地方政府制度变迁的路径比较可以看出，不同的地方政府制
度变迁的路径与一个地方的地缘及历史文化密切相关。浙江的制度变迁之所以
呈现内生性的变迁路径，这与近代在浙江形成的一种追求功利、经商致富和实
业报国的功利主义商业文化很有关系；而广东的制度变迁之所以呈现外生性的
变迁路径，则是与广东毗邻港澳的地缘优势密切相关。这也说明正式的制度变
迁路径受到非正式制度的路径依赖或深刻影响。
不同地方政府虽然制度变迁的路径有所不同，但各地基于需求诱致性的制
度创新均大力推动了当地经济的发展，而且这种制度创新的相互学习和相互仿
效，又推动了全国范围内的制度变迁。转型期的我国制度变迁，基本上是采取
先试点、后推广的制度变迁方式。首先是几个特区之间的制度竞争，然后是东
部几个省之间的制度竞争，而后发展成中西部地区学习、模仿、追赶东部地区
制度的竞争，从而在全国形成地区制度竞争的格局，这种全国范围内的地区制
度竞争，有利于改善各个地区的制度环境，促进区域经济的协调发展。
4．2．4 制度竞争推动区域制度转型
所谓制度转型，一般是指经济体制的根本性转换。在讨论现实经济问题时，
制度转型通常是指原计划经济体制向市场经济体制的转化的过程。关于制度和制
度安排，西方学者曾表述为：制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成
一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系，制度是一系列被制定
出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。而制度安排则是支配经济单位之
间合作与竞争的方式的一种安排。下面我们建构了一个模型来说明制度竞争对区
域制度转型的影响。
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4．2．4．1垄断情形
设有两个地区：地区1和地区2，每个地区分别有唯一的一家企业，用下
标1,2表示，两个企业生产同质的产品。我们用qi代表企业i的产量。在两个
地区相互分割的情形下，每个地区都由该地区的企业垄断了该地区的产品供给。
设每一地区的需求函数具有如下线性形式：
鼻=Ⅱ一2q。，i=1,2 (1)
假定每个企业的单位成本为：Ci(q。)=ciqi，i=l，2。企业的单位成本Ci是地
区制度转型进程Ji的函数：
Ci=C0一bJi，0<Ji_<l，0<b<co，C0一b<a (2)
地方政府i进行制度创新要支付一定成本Ti，设Ti满足如下关系：
T尸d(J。一Jo。)2 (3)
其中，d>0，0<Joj!J，，Jo。为地区i的初始制度状态。
再设地方政府的净收益函数分别为
Ri=sqi—Ti (4)
其中，0<s<l，T。>O。式中的第一部分是政府进行制度创新的收益，第二部分
是政府进行制度创新的成本。设企业的行为目标是追求自身利润的最大化。地
方政府的行为目标是追求包括自身净收益在内的利益集合最大化。在封闭状态
下，不同地区的地方政府之间和企业之间不存在相互竞争。但是，同一地区的
政府与企业之间进行完全信息动态博弈：
阶段1：地方政府i选择地方制度转型进程Ji，以使包括自身净收益在内的
利益集合最大化。
阶段2：企业i选择产量。给定地方政府i选择的制度转型进程，企业i选
择qi以使利润最大化。
为了便于分析和比较，我们在此还要对模型的参数施以一个较强的假定。
具体来说，我们要求等式sb<3d(1-Joi)成立。这一假定使得模型的解不会取角
点解。该等式的含义是，地方政府从制度创新中可获得的收益较少，而制度创
新的成本较大。这一条件也意味着制度转型是一个渐进的过程。
先分析企业行为，厂商利润最大化的一阶条件分别为：
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婴=口一2q；一2q。一q=o，f_1，2 (5)
解得：
q≥T--Ci，f-1，2 (6)
再来分析地方政府的行为。给定企业的最优产量，地方政府利益集合最大
化的一阶条件为：
婺：s婺鲁一旦互：堕一2d(J,一Jo弘o (7)
∞j 宅cj∞j OJj 4
。
解得
，：—sb+8—dJo‘ (8) 办坐鼍掣，f=1，2 (9)
4．2．4．2竞争情形
上述讨论的是两个地区相互分割的情形，现在假设这两个地区的产品市场
并不相互分割，地区之间相互开放，产品市场是一体化的。根据前面的需求函
数，我们易得到统一市场的需求函数为：
P=a·(ql+q2) (10)
在开放条件下，企业之间和地方政府之间进行竞争。它们之间的博弈可描
述为：
阶段I：两个地方政府进行转型进程博弈。给定其他决策人的决策，每个
地方政府选择本地制度转型进程以使利益集合最大化。
阶段2：两个企业之间在产品市场进行古诺博弈。给定其他决策人的决策，
每个企业选择本企业的产量以实现利润最大化。
为求解子博弈精炼纳什均衡，可从第二分阶段的古诺博弈开始求解。在开
放条件下，企业利润最大化的一阶条件分别为：
娑=日一q，一2q，1=o，f≠J(11)
(慨
反应函数分别为：
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西=足(田)=二10一q—q)，扛1,2；j=L2；f≠j (12)
求解上述反应函数司得：
qj=去(d+勺一2c。)，i=1,2；j=1，2；f≠J (13)
再来分析地方政府的行为。给定企业的最优产量，地方政府利益集合最大
化的一阶条件为：
堡：J盟盟一要：掣一2a(J,一Jo,)：o (14)
OJ； Oc OJ,a，． 3 ’
解得
．√，．”=：sb+3dJo；一(15) 一、■J／
茸’：堡型姿警坠塑，f=垅户盼』q 2———弋r—一’卢描户瞄弹。
比较式(16)和式(8)，易知
‘>l
(16)
(17)
于是我们有
定理1：与封闭条件相比，地方政府竞争会加快区域制度转型进程。
那么是什么原因使得地方政府竞争会加快区域制度转型呢，为了回答这一
问题，我们需要进一步深入分析制度变迁的成本和收益。
由式(6)我们可得
O(sq；)sb
a，．4
由式(13)可得
百O(sq；一’一了2sb
a(sq；’)
a，．
(18)
(19)
(20)
式(18)和式(19)反映的是在封闭条件和竞争条件下，地方政府进行制
度创新的边际收益。比较上述两式易知，在开放条件下制度创新的边际收益大
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于封闭经济条件下制度创新的边际收益。式(20)表明在开放条件下，当一个
地方政府固守原有制度，而另一个地方政府进行制度创新时，固守原有制度的
地方政府的收益便会减少。地方政府竞争之所以会促进制度变迁，是因为在开
放条件下，产品市场的竞争改革了地方政府制度创新的成本和收益状况，使制
度创新的收益增加，而固守原有制度的成本也增加，因而增加地方政府进行制
度创新的动力和压力。从另一个角度来看，风险和外部性是制度变迁的重要源
泉(Davis，L．E．，Noah，D．C．，1970，1994)。在开放条件下，地方政府的竞争增加了
各自面临的风险和外部性。因此，理性的地方政府便会进行制度创新来减少风
险和外部性，从而加快制度转型进程。
由式(8)可以看出，当制度创新的边际成本超过sb／4时，该项制度便不
会被推行。然而，由式(16)可知，只要制度创新的边际成本不超过2sb／3时，
该项制度便会被推行。这一比较的意思是，一些在封闭条件下不可能选用的制
度，在竞争条件下，由于地方政府的竞争有可能被选用，原来难于进行的改革，
在开放条件下便可能会容易进行。这是因为开放条件下，一方面会使收益增加，
另一方面也可能转嫁制度创新的成本。
对式(15)和式(8)都分别对b,d．S求导易得
a}： S aJ? s 一)一ab 3d a6 8d
aJ! 一sb aJ． 一sb 苜2订<亩2万
己≯ b 鼬I b 一)+ 0s 3d 8s 毽d
(21)
(22)
(23)
式(21)表明：由于除制度外的技术等其他因素的变化，使企业的单位成
本降低。地方政府问的竞争，这些变量对制度转型的促进作用要大于在封闭条
件下的促进作用。
式(22)表明：当技术等其他因素的变化，使地方政府实施制度变革的成
本降低时，这些因素会促进制度变迁。但是，他们的促进作用在竞争的条件下
会更加明显。
式(23)表明：尽管无论是否存在地方政府竞争，当地方政府能从本地产
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出中获得更多的收益份额时，地方政府制度创新的积极性会提高，但是，竞争
条件下这种效应会更加明显。
在本文中，为了分析的方便，对模型的参数进行了一些必要的简化。文中
假定地方政府制度创新只影响本地企业的成本。实际上，在开放条件下，地方
政府的行为也会影响到其他地区企业的成本。考虑到这些因素会使分析更加复
杂，这就需要对地方政府提供的制度进行进一步的分类和界定。此外，企业的
成本也不一定保持单位成本不变。大部分情况是，企业的单位成本会随产量变
化而变化。显然，地方政府也不是决定区域制度转型的唯一因素。在分析过程
中，模型还假定要素是不能流动的。放松上述这些假定将是下～步研究的重要
课题。
4．3本章小结
地方政府追求利益集合最大化的竞争主要是围绕改善本地区的发展环境
(包括基础设施、产业配套和制度环境等)来进行的，或者说，各个地方政府
着力改善本地区的发展环境，有利于降低交易费用，提高交易效率，从而实现
其利益集合的最大化。
一个地区的基础设施条件与地区经济增长的贡献成正比，并且是影响地区
经济增长差异的一个主要因素。一个地区基础设施条件的改善有利于促进区域
之间基础设施条件的共同改善。地方政府对产业配套环境的改善，有利于集聚
相关产业和要素，促进当地经济的发展。地方政府之间在产业配套环境方面的
竞争，改善了各个地区的产业配套条件，有利于构建相邻地区的产业配套大环
境，从而促进区域经济的协调发展。
地方政府提供的制度安排是影响企业生产效率和成本的重要因素之一。然
而地方政府进行制度创新也取决于制度创新的收益和成本的比较。在开放条件
下，企业之间在产品市场中的竞争会增强地方政府间的竞争。与封闭条件相比，
地方政府竞争会加快区域制度转型进程。这是因为在竞争条件下，制度创新的
收益增加，维持现状的成本增加。在竞争压力下，地方政府更加倾向于进行制
度创新。前面的分析表明，竞争使地方政府所能接受的制度创新成本增加，因
而在封闭条件下不可能发生的制度创新，在开放条件下便可能实现。开放度越
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大，市场竞争越激烈，地方政府制度创新的积极性越高。不仅如此，在开放条
件下，地方政府对于其他变量发生变化的反应更加敏感。这些变量同样程度的
变化，在开放经济条件下所导致的制度变革会大于在封闭经济条件下的制度变
革。
开放条件下，地方政府竞争促进区域制度转型的政策含义是：为了进一步
完善市场经济体制，加快制度转型进程，中央政府有必要采取有效措施打破地
区市场封锁，强化地方政府间的竞争。此外，增加地方政府从制度创新中获得
的收益份额、给予市场化进程低的地区改革补贴、增加不同地区之间的制度变
革经验交流等也是深化经济体制改革，缩小区域制度差异的一些重要措施。
当然，制度竞争在出台一些创新性制度的同时，也可能出台一些具有地方
保护主义性质的制度。因为地方政府是一个独立的利益主体，而各种资源和市
场的有限性决定了地方政府会自觉或者不自觉的利用制度供给的自主权来安排
有利于地方政府官员个人及集体利益最大化(同时也可能是使辖区居民或者国
家整体利益受损)的制度。而且其它的地方也会跟进，也就是说在出台保护性
的制度安排上，也存在竞争。这种类型的制度竞争就会产生负外部性，如加剧
重复建设、招商引资大战、地方保护主义等，不利于区域经济的协调发展。而
这正是下一章要重点分析的问题。
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5地方政府竞争对区域经济协调发展的负效应
地方政府(代理人)在其自身利益及辖区居民(委托人1)利益最大化与
国家(委托人2)利益最大化发生冲突时，注重实现其自身利益和辖区居民利
益的最大化而忽视国家利益最大化的实现，由此进行的竞争，会出现比较明显
的负效应，即不可避免地造成地方政府竞争行为的扭曲，损害资源配置的效率，
增大经济发展的成本，对区域经济协调发展产生负外部性。
5．1 地方政府竞争与区域经济协调发展的困境
为了说明在地方政府官员个人及集体利益最大化、辖区居民(委托人1)
利益最大化与国家(委托人2)利益最大化之间发生矛盾时，地方政府注重实
现其自身利益的最大化和辖区居民利益的最大化而忽视国家利益最大化的实现
的情况下，地方政府竞争与区域经济协调发展之间的困境，本文构建了一个地
方政府竞争与区域经济协调发展的模型。
5．1．1地方政府竞争模型
地方政府的基本职能是提供公共品，公共产品具有广义与狭义之分。狭义
的公共产品是指严格满足非排他性和非竞争性特点的产品，而广义公共产品是
指由政府提供的所有公共产品。本文主要从广义的公共产品这一角度出发来分
析地方政府竞争性提供公共产品的情形，这也更能反映地方政府竞争的全貌。
在地方政府行为目标模式的内涵存在差异(即是追求利益集合最大化还是只注
重追求地方政府官员个人及集体和辖区居民利益最大化)的情况下，一个地方
政府的公共产品的投资和生产有可能会给其他地方政府的收益造成有利或不利
的影响。比如说一个地方政府追求利益集合的最大化，加强交通、能源等基础
设施建设，实施有效保护产权和经济秩序的制度等方面的投资，不仅会使该地
区受益，也会使其他地区受益，这种投资产生正外部性，在客观上也的确实现
了地方政府利益集合的最大化。相反，当一个地方政府只注重追求地方政府官
员个人及集体利益最大化和辖区居民利益最大化，进行低水平重复建设、无序
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的招商引资大战、地方保护主义等方面的投资则可能会使该地区受益而使其他
地区的收益降低，这种投资产生负外部性，它虽然至少在短期内能够实现地方
政府官员个人及集体利益的最大化和辖区居民利益的最大化，但会损害国家整
体利益的最大化。根据地方政府行为目标模式内涵的差异和投资生产的外部性
不同，可把地方政府公共产品投资分为进取性投资和保护性投资两种类型。进
取性投资是指，当某一地方政府对该类公共产品进行投资时，不仅会使该地区
受益，也会使其他地区受益的投资。进取性投资的例子有基础设施的投资、实
施产权保护、维护良好的经济秩序方面的投资等。保护性投资是指，当某一地
区地方政府对该类公共产品进行投资时，会使该地区受益，但会使其他地区的
收益受损也即国家利益受损的投资。保护性投资的典型例子是市场封锁、宽容
本地假冒伪劣产品等地方保护主义行为等。
不失一般性，设有同质的地方政府(A和B)，他们把固定的投资总额用于
两种不同类型的公共品(I和N)投资。公共品I的投资是有助于实现地方政府
利益集合最大化的投资，具有正的外部性或正效应，I的增加会使政府A和政
府B的收入都增加。因此可把I类投资称为进取型投资。公共品N的投资是仅
仅有助于实现地方政府官员个人及集体利益最大化和辖区居民利益最大化，但
会损害国家整体利益最大化的投资，具有负的外部性或负效应，政府A投入的
N的增加会使政府A的收益增加而使政府B的收入减少。常见的市场封锁和保
护措施一般具有这一特点。因此可把N类投资称为保护性投资。假定两个政府
的投资收益函数分别取如下柯布一道格拉斯形式：
R4=(IA+风)4(NA—ON口)9 (1)
RB=(，』+风)8(Ns—ON“)4 (2)
这里，0<a，p，Y，0<1；a+13<l。Y是反映进取性投资正外部性或正效应大
小的一个参数，Y越大，表明进取性投资的正外部性或正效应越大，反之则反
是。0是反映保护性投资负外部性的一个参数，0越大，表明保护性投资的负外
部性或负效应越大。
设政府A和政府B的战略是选择各自的投资分配即在进取型投资与保护性
投资之间进行分配，假定双方的投资分配给定且都等于M。即政府A和政府B
用于提供公共品的总预算资金或总支出都为M。我们假定地方政府的目标都是
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在满足预算约束的条件下，追求辖区(包括地方政府官员个人及集体和辖区居
民)预算收入的最大化。因此，地方政府A的问题是：
max R4=(1a+如)8(NA—ONB)9 (3)
t』Jt“_J
s．t．IA+NA≤M，IA≥0，NA≥0 (4)
地方政府B的问题是：
⋯ma，x，RB=(IA+rI．)“(N8一ONe)9 (5)
、1口，”Bj
s．t．Is+NB≤M，IB≥0，NB≥0 (6)
5．1．2地方政府竞争与区域经济协调发展
伺J上述干芙型，侵口J以用采分析地乃】发肘苋争对区域经济协调芨展阴影啊。
求解由式(3)、(4)、(5)和(6)组成的最优化问题。由一阶条件可得到地方
政府A和B的反应函数分别为： 小学吖+等L ㈩
铲等M+等L ㈦
由(7)、(8)两式可得： ，“$=，。十=j；：：篇n， (，)
虬kⅣ=瓦群‰M 伊，
把式(9)和(9+)分别代入式(3)和(5)可得，地方政府的均衡收益为： 月一}=尺。十=‘jFi篇(1+y)肘)8‘lF器(1一日)—M)4(1。)
再设存在一个超地方政府的决策机构(如中央政府)，该机构的目标是追求
两地总收益的最大化。即：
max R=(L+rid4(Ⅳ』一ONB)9+(18+∥j)。(Ⅳj—ONa)9 (11) {』⋯N，，㈣N}
s．—FN=Io手No=M (】2)
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求解上述最优化问题可得
k-】8j2彘M
／VAt=w=去吖
把(13)和(13')代入(11)可得
“划e’=(赤(1圳"(老(1叫∥
比较式(9)和(13)、(9t)和(13+)易知：
I Aj>j d4，N^、<N 4’
(i3)
(13+)
(14)
(15)
式(15)的经济含义是：分散决策的进取性投资(I类)最优投资量会少于
集中决策时的最优投资量，而分散决策时的保护类投资(N类)最优投资量会
大于集中决策时的最优投资量。
比较式(14)和式(10)易知
R』’>R4+，RB。>RB+ (16)
式(16)表明分散决策时，地方政府总是受到追求辖区预算收入最大化的
困扰，其竞争存在着类似“囚徒困境”的问题，区域经济不能很好地实现协调
发展。
对式(9)的o【，p，Y，0，M分别求导，可得： 型：譬害掣鹄M>o (17)as a甜(∥+办+口一ao)2⋯。。、川7
等=嚣=瓦-(1丽+y)a(丽1-0)ao)删8p ap (p+；8y+窿一
2⋯⋯ 等=等=赢黔so)M<。ay 87 tp+py+貔一2⋯?、
型=等而-何‘z,8协(1+y嗍)。M0 <。
a目(卢+∥y+口一cr口)。
’。
等=等=而而s-aO丽>。8M 8M (8+8y+Ⅸ一旺e丫。、
(18)
(19)
(20)
(21)
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式(17)的经济含义是：当进取性投资具有较高收益率时，进取性投资会
增加而保护性投资会减少。这也意味着，具有较高经济效率而竞争力比较强的
地方会较少地采取保护战略，从而使区域之间的整体经济效率得以提高，有利
于区域经济协调发展和实现效用集合最大化的目标。而效率较低竞争力不太强
的地区可能更多地采取保护战略。这也就解释了为什么一些较落后的地区往往
采取市场封锁、竞相降低地价、减免税费等做法。
式(18)的经济含义是：当保护性投资具有较高收益率时，保护性投资会
增加，而进取性投资会减少，这就意味着，地方政府在追求辖区预算收入最大
化目标的驱使下，其保护性战略可能占据主导，从而使区域市场分割，区域经
济不能协调发展。
式(19)的经济含义是：当地方之间的投资具有较大的正外部性时，进取
性投资会减少，即地方政府之间都倾向于多“搭便车”。现实中这样的例子很多。
如连接行政区域之间的一些公路建设，是形成较完善的公路运输网络的重要组
成部分，具有很强的正外部性，但是如果这条路虽然位于甲行政区域内，而受
益的主要是乙行政区，那么甲政府就会减少对这条路的投资。通常在行政区边
界出现的一些“断头路”就是地方政府的这种行为造成的。
式(20)的经济含义是：当一个地方政府实行保护性投资，会给另一地方
政府的收益带来较大的减少时，另一地方政府的保护性投资也将会增加，从而
使保护性投资增多，进取性投资减少，带来较大的效率损失。这如同地区之间
的贸易战的不断升级，甲地方政府出台某方面的贸易保护政策措施，乙地、丙
地等地方政府会很快给予回应，制定相似的保护政策措施，其结果是分割了市
场，保护了落后，导致资源配置效率下降。
式(21)的经济含义是：当地方政府的预算增加时，地方政府的进取性投
资会增加，尽管保护性投资也会增加。这也表明随着一个地方经济的发展，其
竞争力的增强，该地方政府将逐步从追求辖区预算收入最大化(地方政府个人
及集体利益最大化与辖区居民利益最大化)向追求利益(效用)集合最大化转
变，地方政府竞争的秩序不断得到改善。
由上面的分析可知，当地方政府各自追求辖区预算收入最大化时，其结果
是进取性投资不足，而保护性投资过度，使资源得不到优化配置，区域经济不
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能协调发展。因此，要使区域经济协调发展，必须采取有效措施避免地方政府
单纯追求辖区预算收入最大化，促使其追求效用集合最大化，以增加进取性投
资而抑制保护性投资。
这表明了在地方政府单纯追求辖区预算收入最大化并存在一定的外部性的
条件下，地方政府竞争与区域经济协调发展存在一定的内在冲突。这些冲突可
从许多方面体现出来，其中主要是体现在重复建设、招商引资大战、地方保护
主义等方面。在接下来的部分将对这几个方面作进一步的分析。
5．2地方政府竞争与重复建设
5．2．1 重复建设的表现形式
重复建设是地方政府竞争的重要表现形式。重复建设从水平和性质上分，
可分为高水平重复建设与低水平重复建设、“市场性重复建设”与“行政性重
复建设”等。
所谓高水平重复建设，是指在某个行业现有技术水平和单个企业生产规模
的基础上，以更先进的技术工艺和更大的单个规模进入该行业，致使该行业生
产能力过剩，产品竞争激烈，使得技术水平低、经济效益差的企业被市场所淘
汰，产业结构得到调整和升级。低水平重复建设，是指在某个行业生产能力已
经饱和的情况下，一些企业仍以现有的工艺技术水平继续进入该行业，导致该
行业生产能力过剩，企业之间恶性竞争，行业经济效益下降，部分企业倒闭，
使得资源严重浪费。市场性重复建设是指在某行业供求已基本平衡甚至供过于
求的情况下，新的企业不管是采用新的技术、工艺以及更大的企业生产规模进
入该行业，还是以现有的工艺技术水平及现有的企业生产规模进入该行业，只
要这种行为不是行政干预促成的，而是企业的市场行为造成的，那么就是一种
市场性重复建设。上面讲的高水平重复建设和低水平重复建设如果不存在地方
政府的干预，则都可算作是市场性重复建设。
但是在中国经济转型时期，这种市场性重复建设往往或多或少地受到地方
政府行政行为的影响。行政性重复建设，是指一些地方政府追求辖区预算收入
最大化并受短期内追求政绩的需要，使用财政资金或在政府主导下通过其直接
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控制的国有企业，进行不负责任的重复性、低水平投资活动，大上项目，致使
地区经济结构趋同，造成资源浪费。重复建设从内容上分，大致可分为产业重
复建设与基础设施重复建设。
从上述重复建设概念的细分来看，重复建设的作用是双重的，即既有积极
作用，69又有消极作用，本文下面所分析的主要是重复建设的消极作用。
5．2．1．1产业重复建设
产业重复建设在我国经济转型期表现比较突出，其特点与我国的工业化进
程和新科技革命的浪潮相适应。迄今为止，我国产业重复建设大致经历了三个
阶段：
第一阶段始于上世纪80年代，以各地竞相上马彩电、冰箱为代表的家电
制造业为主要表现形式。lO年间，全国涌现彩电生产企业上百家，彩电业总投
资达280亿元，这可以说是工业领域重复建设的第一次浪潮。
笫二阶段是上世纪90年代并且一直持续到现在，以各地纷纷投资汽车、
水泥、钢铁等行业为主要表现形式。从汽车行业看，到2002年，当年汽车行
业的销售收入已达1515亿元，实现利润高达43l亿元。如此高额的利润引诱
大量资本投入汽车行业，短短两年中，汽车业的投资就达数千亿元。目前中国
的汽车整车制造企业已达123家，全国有27个省(市、自治区)生产汽车，
17个省(市、自治区)生产轿车，全国汽车产能已达550万辆以上，轿车产能
已达250万辆以上，但单个企业的规模不大，与国际汽车业生产巨头相比，研
发能力不强，竞争力较差。从水泥行业看，目前全国共有规模以上水泥企业4813
家，企业数量超过世界其他国家水泥企业数量的总和，而75％还是采用落后工
艺进行生产。如受到国务院通报批评的甘肃省永登县，原有水泥生产企业77
家，近几年来根据《国务院办公厅转发国家经贸委关于清理整顿小玻璃厂小水
泥厂意见的通知》(国办发(1999)49号)要求，对61家土立窑小水泥厂采
69重复建设的积极作用主要体现在以下几个方面r一是促进了国内市场的竞争。重复建设造就了同一产品的众多生产者，也
就造就了更多的市场竞争者。企业在自己的建设项目形成生产能力阱后，就不得不把目光由市长转向市场，更多地迎合消费者，
消费者主权逐新得以确立。二是迅速改善了国内市场上产品的供给状况。在短短的十余年时间内．中国的国内市场供给形势明
显发生变化．产品种类日益多样化，产品技术含量日益增加．产品质量也明显提高，卖方市场转向买方市场。这些首先是投资
扩张和市场供给增加的结果．其中同类产品生产企业的迅速增加，是市场供求关系发生逆转不可或故的现实条件。三是竞争的
加剧迫使企业把精力转向提高产品的市场竞争力，企业更多地注意技术进步、生产管理和新产品的开发。四是增加了就业和地
方的财政收入。参见洪银*，刘志彪等著：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》．第23页，清华大学出版社，2003年版．
93
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
取了关闭措施。但由于关闭不彻底，随着2001年水泥市场好转，有23家已关
闭的小水泥厂又重新开工生产。这些土立窑的生产效率低下，污染十分严重，
直到有关媒体曝光后，当地政府才采取了清理整顿措施。从钢铁行业看，钢铁
行业结构不合理再度加剧。一方面冷轧薄板、镀锌钢板、硅钢片等品种不能满
足国内需求，仍需大量进口；另一方面以生产螺纹钢、线材等一般长线品种为
主的企业仍在扩能生产，使结构不合理问题再度加剧。
第三阶段是近几年以电子信息、新材料、生物医药工程等为代表的“高新”
项目成了各地竞相争夺的焦点和招商引资的重点，结果导致高科技领域的低水
平重复建设和低层次恶性竞争加剧。主要表现为：一是软件业重复建设严重。
据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，软件产业同构性为74％。二
是集成电路项目非常热。目前，全国已建有20多条集成电路生产线，仅东部
某市在建的集成电路生产线就有13条，但能够赢利的只有2家。目前仍有十
几个省市提出要上这类项目。
5．2．1．2基础设施重复建设
地方政府基础设施重复建设突出表现在港口、机场等方面。从港口看，珠三
角、环渤海、长三角等三大经济区都不同程度地存在重复建设问题。在珠三角地
区，广州南沙港新港区4个码头建成并投入使用，深圳盐田港8号、9号泊位峻工，
大亚湾港区开工，总投资达50亿元的东莞虎门港正在建设中；其他如中山、珠海、
惠州等中小港口也纷纷扩建码头。在环渤海地区5800公里长的海岸线上，有60
多个大小港口，仅河北省和天津市640公里的海岸线上，从北到南依次分布着秦
皇岛、京唐、天津、黄骅四大港口，目前四大港口都在加紧扩建，竞争非常激烈。
沪浙苏之间的深水港竞争由来已久。一百年来，上海一直在追寻着建造一个深水
港。但由于上海长江口有泥沙淤积问题，这种天然缺陷制约着上海拥有自己的深
水港，在这种情况下，本来上海可以利用浙江宁波的天然深水良港北仑港作为建
设国际航运中心的外港，但出于辖区利益最大化的考虑，上海还是不惜跨越行政
区域在浙江洋山岛建造自己的深水港，本文后面将对此作为案例进行详细分析。
江苏沿江各市也重复投资建设了大量集装箱码头，仅南京下游的长江段就排列了
9大港口，100多个万吨级泊位，从江阴到南通的60公里岸段就建造了68个万吨级
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泊位，港口平均距离25公里，陆路距离不过50一60公里，甚至一个县级市就有两
个港口，”而港口利用效率普遍不高，有的利用率仅为50％。
从机场看，据统计，长江三角N15个市已建或在建的机场共10个，平均每50
公里一个。但除了上海、南京、杭州、宁波4个机场外，其余年客运量最高的lO
万，低的仅6000人次。71据有关人士分析，上海把国际航班东移浦东机场也有基
于地方利益的考虑。从2002年10月27日零点起始，上海对虹桥和浦东两大机场航
班进行大调整，所有国际和港澳地区航班东移至浦东机场，国内航班重新布局，
除东北、广东、海南、山东地区的航班在浦东起降外，其他地区航班大部分在虹
桥机场起降。这一调整对江苏特别是苏州地区来说，意味着外商的投资成本大大
提高。交通路程的增加、时间的延长受影响最大的还不是外商的投资成本，影响
更大的是苏州以及昆山的IT物流产业。对于分秒必争、时间就是效率、时间就是
金钱的IT物流业来说，这不是简单的航班调整、而是重大的效率损失及由此带来
的经济损失。由此也引发了苏州加快扩建机场的步伐。
5．2．2重复建设的博弈分析
5．2．2．1地方政府重复建设的“囚徒困境”
无论是产业重复建设，还是基础设施重复建设，虽然在短期内对地方经济
发展会产生一些促进作用，但从长远和全局看，则可能造成资源的严重浪费，
总体看，是弊大于利。既然如此，那么地方政府为什么还要直接或间接地进行
重复建设昵?为了说明这个问题，我们运用博弈论来作些分析。
假定只有两个地方政府，甲和乙，这两个地方政府的目标函数都是一样的。
同时，地方政府的行为是对区域经济协调发展的政策做出抉择，抉择只有两种，
合作和不合作。如果地方政府都选择合作的策略，也就是地方政府追求效用集
合的最大化，既考虑辖区的利益，又从全局利益出发，维护国家的整体利益，
执行有利于区域经济协调发展的政策，由于地方政府都选择合作，使区域经济
协调发展，地方经济也相应得到发展，地方政府官员个人和集体追求政绩的需
要也得到满足，那么两个地方政府均得到10分的利益。如果地方政府都选择不
70张京样：城镇群体空间组合研究．南京大学博士学位论文．1999；108—109。
7l 《关注长三角——长江三角洲研究资料}仁编》，第s1页．浙江省人民政府研究室、浙江图书馆．2003年
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
合作的策略，即两个地方政府都追求辖区预算收入的最大化，不顾国家整体利
益，采取重复建设的策略，地方政府官员个人和集体追求政绩的需要虽然在短
期内可能得到满足，但从长期看也难以持续得到实现，那么两个地方政府不仅
得不到合作产生的好处，而且还必须分担不合作产生的成本，均得到．20分的损
失。如果地方政府甲采取不合作，而地方政府乙采取合作的策略，那么地方政
府甲就会获得独自行动而得到的发展，辖区预算收入最大化得到实现，得20分，
但同时也要分担由不合作而引起的区域经济不协调而导致的全局利益的损失，
并对该地方经济的发展造成一些不利影响，损失4分，也就是说，辖区预算收
入最大化要打掉一点折扣，总和是16分；地方政府乙采取合作的对策，提供了
合作的好处，却承担了提供合作的成本，并且还需分担地方政府甲不合作引起
的成本，从而地方政府乙获得的损失是．28分。反之，则地方政府乙获得收益
16分，而地方政府甲受到损失一28分(见图5．1)。
地
方田
地方乙
合作不合作
合作A(10，10) B(．28，16)
不合作C(16，．28) D(．20，．20)
图5．1地方政府重复建设的博弈
首先我们考察策略组合A，对此地方政府甲和地方政府乙均选择合作的策
略，双方均获10分，这是合作的解，是有利于区域经济协调发展的最优策略，
但是，这一策略并不稳定，因为在～方策略不变的情况下，另一方就有选择不
合作的经济动因，如果一方一定选择合作，这时另一方选择不合作就有获得16
分的可能性。所以，任何一个地方政府从辖区预算收入最大化出发，均有可能
选择不合作，因此，这个策略组合具有内在的不稳定性。这说明当区域经济协
调发展需要地方政府通力合作时，地方政府却从本地区利益出发，选择不合作
的策略，企图“搭便车”而得到发展地方经济的机会，获得更多的发展效益，
也就是说只要有一方地方政府选择合作，不选择合作的地方政府就能够因不合
作而获得独自加快发展的机会，因而策略组合A是不稳定的。
对于策略组合B来说，地方政府甲选择合作，地方政府乙选择不合作，假
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定甲选择合作不变，这时乙获16分，是它的最优选择，没有改变策略的动机。
但是如果乙的选择即不合作不变，甲就有变更选择的经济动因，因为这时如果
它也选择不合作，那么策略组合就会变成D，这时它的损失就会减少8分。对
策略组合C来说，甲没有变换策略的经济动因，但是乙却有变更策略的动因，
因为如果乙选择不合作，就能够减少8分的损失。因此，B和C策略组合均有
着内在的不稳定性。
对于策略组合D来说，地方政府甲和地方政府乙均选择不合作。对此，如
果我们假定甲的策略不变，乙的选择也没有变更的经济动因，因为它只要变更
选择，最后的策略组合就是C，它的损失就会从一20增加到一28。反之，如果我
们假定乙的选择不变，甲也不会有变化选择的经济动因，因为如果变更策略，
那么它的损失就会从．20增加到一28，也就是说，策略组合D是一个具有内在稳
定性的策略组合。
模型分析找出了地方政府重复建设行为的症结所在。这就是有些地方政府
采取了合作的策略，有些地方政府采取不合作的策略时，采取不合作策略的地
方政府没有经济上的动因去改变自己的策略，而采取合作策略的地方政府却有
改变台作策略的经济动因，其结果就是许多地方政府只顾局部利益而不顾全局
利益，试图采取重复建设获得发展自己的机会。
5．2．2．2资源约束条件下的重复建设博弈
为了进一步分析地方政府的重复建设行为，我们对资源约束条件下的重复
建设再作些探讨。
假定各地区在产业结构调整中信息是不完全的。每个地方政府主体对自己
发展某产业的成本与收益，如何选择的信息是充分的，而对于其他地方政府主
体如何行动，以及成本与收益的信息是不充分的。
为了简化分析，假设存在甲、乙两个地方政府，欲投资发展两个行业，不
妨设一个为汽车，一个为服装，并且，汽车的利润较高，服装的利润相对较低。
甲、乙两地由于技术、成本不同，比较优势产业分别是汽车产业和服装产业。
首先，假定受资金、原材料等约束，甲、乙两地各自只能发展一种行业，
并且产品在两地生产是无差异的，各自生产同样多的产品。
97
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图5．2是甲、乙两地博弈过程的一种标准型式，表格内的数字分别表示甲、
乙两地在不同策略组合下可能的投资收益之和。
这个模型存在两个“纳什均衡”(汽车，服装)和(服装，汽车)。下面再
来看看混合策略均衡。
地汽车行业
召眼装行业
地方乙
汽车行业服装行业
20，18 32，24
24，30 0，0
图5．2两个地区行业选择博弈
设地方甲以n的概率选择汽车，以l一口的概率选择服装；地方乙以B的概
率选择汽车，以l一∥的概率选择服装。则，地方甲的期望收益函数为
E_=20a／?+32[z(I一∥)+24(1一口)∥=32a+24fl一36aft
令
芒塑=32—36fl=0
d口
解得
B=8／9
同样，地方乙的期望收益函数为：
E乙=18,8a+30fl(1一口)+24(1一∥k=30p+24a一36aft
令
嚣=30—36cr=o
解得
Q=5／6
由此可知混合策略纳什均衡为a=5／6，B=8／9
在均衡状态下，甲、乙两地的汽车重复建设的概率为：
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P汽重=P汽车。汽车
把Q=5／6和和B=8／9代入可得
‰重=若她，4
甲、乙两地的服装重复建设的概率为：
P月＆重=岛＆端。服装
PJla重=吉×石1地。z
从上面的分析我们可以得到两个基本的命题：在地方政府单纯追求辖区利
益最大化的条件下，对高盈利产业，地区间进行重复建设的机率是很大的，这
说明了在不同行业之间存在较大的利润差别时，重复建设较易发生。模型中策
略组合(汽车，汽车)出现的概率为O．74，远远大于甲、乙两地的其他策略组
合，这说明了地区间进行重复建设和产业结构同构化最可能发生在高利润行业，
而低利润行业发生重复建设的概率微乎其微，如上面分析的服装行业重复建设
出现的概率仅为O．02。
5．2．3重复建设的危害
重复建设是地方政府追求辖区利益最大化的结果，它虽然在短期内有利于
扩大地方经济规模，增加地方财政收入，实现辖区利益的最大化，但从全局来
看，却不利于区域经济的协调发展和整体利益的实现，并给经济社会发展带来
较大的危害。
(1)重复建设占用大量的土地、资金等要素，造成资源配置效率下降。在
资源有限和总量一定的情况下，各地竞上项目必然会挤占土地、资金、水、电
等资源，造成生产要素供求紧张，使优势区域和优势企业所需资源得不到充分
满足。前几年，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园
区、度假区等)，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，盲目上新项目、
铺新摊子，造成资源的的严重浪费。2004年8月，全国共清理出各类开发区6866
个，规划面积3．86万平方公里。其中，国务院批准设立的开发区171个，省级
政府批准设立的开发区1094个，其余的5601个开发区都是市、县、乡政府和
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各级部门设立的。有一个地方，除了占地3000多亩的市级工业园中有15个投
资百万元的项目外，其他绝大多数的县乡工业园中平均不到5个项目，就这样，
当地政府还准备再扩大500亩的园区面积。类似的情况，在全国其他地区也都
有不同程度的反映。72重复建设还使一些地方的自然资源遭到掠夺性开发。
(2)重复建设造成总量供求失衡和结构性矛盾突出。据有关资料，我国钢
铁生产能力2002年底为1．9亿吨，在建拟建规模1．5亿吨，到2005年将达到
3．3亿吨，届时将超出市场需求6000多万吨：2007年汽车在建和规划项目产能
将超过1000万辆，而预测需求只有700万辆；电解铝现有能力546万吨，已经
产大于销，但在建和拟建能力还有约500万吨，预计2005年产能达到1000万
吨，大大超过预测600万吨的国内需求量：水泥产能预计2005年达到10亿吨
以上，届时的需求量为9亿吨左右。重复建设不仅加剧了生产能力过剩，而且
也使结构性矛盾更加突出。目前我国在建钢材生产能力中约60％是长线产品，
且有相当一部分集中在缺水严重的北方地区。水泥总量中立窑及其他落后工艺
生产的仍占60％左右。
(3)重复建设造成企业和项目规模偏小，资源消耗高，污染严重，产业
竞争力不强。重复建设使各地不顾本地资源禀赋和比较优势，争上项目，其结
果必然是投资分散，企业及项目小型化、分散化，产业集中度和资本集中度降
低，粗放经营严重，竞争力低下。从资源消耗情况看，我国吨钢综合能耗比世
界先进水平高1 5％到30％，耗新水量是世界先进水平的2．7倍，粉尘排放量是
世界先进水平的10倍。立窑水泥企业的矿山利用率只有40％，不到大型新型
干法水泥企业的一半。从规模经济情况看，我国机械工业的集中度，与美国、
日本的行业前10家相比，我国为4．8％，美、日为50_-60％；汽车工业，我国
前三位企业的集中度为33．6％，而美、日为90％，我国拥有汽车整车生产及组
装厂约200家，装配厂超过2000家，产量却不及国外一家大型汽车公司的产
量。
重复建设导致资源消耗大、技术水平低、环境污染严重、竞争力弱等问题，
妨碍区域产业的合理分工，延缓产业结构调整升级和经济增长方式转变的步
loo
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伐，并且潜伏着银行呆坏账增加、企业破产、失业增多等风险。因此，重复建
设除了短期内能够给地方及企业带来一定利益外，从长远和全局看，其危害不
可低估。
5．3 地方政府竞争与引资大战
就理论而言，市场经济体制下的政府，应该退出直接招商引资的领域，进
而承担公共物品供给、产业政策制定等职能。“企业化的政府开始转向一种把
政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制。”73但由于我国社会主义
市场经济体制尚处于初步建立阶段，还不十分完善，地方政府还须参与一些直
接招商引资活动。从当前地方政府竞争的态势看，地方政府招商引资竞争是地
方政府竞争的一个重要组成部分。
地方政府招商引资竞争是指地方政府通过改善公共物品供给、对外宣传、
推介项目、制定优惠政策等方式，着力改善和提升本地投资环境，吸引辖区外
的资金、技术等资源，促进辖区经济发展的行为。地方政府招商引资竞争行为
有广义与狭义之分，广义的竞争包括政府改善公共物品的服务以及政府直接参
与招商引资活动；狭义的竞争仅仅指政府直接参与招商引资活动。本文分析广
义的招商引资竞争行为。
5．3．1 招商引资过度竞争的表现
为吸引更多的辖区外流动资源，地方政府都着力改善公共物品的供给，尤
其是大力推进基础设施建设，努力改善硬环境。从各地政府工作报告中可以看
出，各地政府均不遗余力地推动高速公路、电力、港口、机场、铁路、城市道
路等项目建设，力求打造一流的投资硬环境，尽量降低辖区企业运营成本。为
解决基础设施建设资金不足问题，一些地方政府积极主动地进行制度创新，如
浙江省较早地吸引民营资本进入基础设施建设领域，加快基础设施建设的进程。
这是地方政府招商目f资竞争的积极作用。但在经济转型过程中，地方政府出于
单纯追求辖区利益最大化的考虑，往往采取一些不利于整体利益实现的招商引
资行为，我们称之为过度竞争行为，其主要表现为：
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1、竞相推出优惠招商政策
(1)地价竞争。土地是财富之母，土地是投资者所要考虑的最基本的要素。
虽然中国要素市场还不完善，但土地的成本仍然可以测算。土地成本一般由两
部分组成：一是基本地价，包括征地补偿费、新增建设用地有偿使用费、折抵
指标费、水利基金、征地管理费、“几通一平”的建设费用等；二是土地收益，
即地方政府的土地出让收益。按“成本一收益”原则，地方政府应该以不低于
成本价格出让土地，但实际操作中，各地政府为了争取外来投资项目，不惜降
低地价，亏本出让，更有甚者将土地拱手相送、分文不取。
如长三角地区开发区在招商引资中，土地出让价格一般都小于征地费用与
其他开发费用之和。苏州工业园区开发后土地市场价格大概为20万元／亩，出
让价平均仅8．12万元／亩；昆山开发区的土地成本平均为10万元／亩，但平
均出让价格低于8万元／亩74。上海为破解商务成本日益上升带来的困境，调
整招商引资战略，在2003年实施了“173”计划”，推出仅需5-6万元／亩的低
价土地”，致力于打造低成本商务区。浙江省宁波市下辖县(区)的一般工业
用地评估价为10万元／亩左右，但在招商引资过程中，对外资项目一般都以低
于这个标准出让，有的3．5万元／亩，有的以“零地价”方式将土地出让给外
商”。
(2)税收优惠。按照《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》
的规定，外资企业可享受基本税15％及“两免三减半”的优惠政策，但地方政
府基本上都突破了这一政策底线。一些地方名义上实行税收“两免三减半”，但
私下均以各种方式将地税返还给企业，实行“五免五减半”甚至“十免、二十
减半”等优惠措施，以此吸引外商投资。对于吸引国内资金的项目，地方政府
也绞尽脑汁制定税收优惠政策，对于国家税法明文禁止的优惠政策，就先征后
再以“企业发展奖励基金”等名义返还给企业。
昆山经济技术开发区对产品出品型企业，按规定减免所得税期满后，所得
税率按10％征收；先进技术企业实行“两免六减半”的政策，期满后按10％征
73奥斯本和盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》。上海译文出版社1996年版，第1l、12页。
74罗云辉、林洁：《苏州、昆山等开发区招商引责中土地出让的过度竞争》，《改革》2003年6期，第102页。
75又称“降低成本商务区”．在上海的松江、青浦、嘉定三个区划出总面积为173平方公里的区域，试行改进用地制度．以
降低用地成本。
76 http：|／／www．qianhuaweb com／200311121cal20031 hlm z《招商引资变了昧“让利竞赛”谁得益》
77高岭夏、曹勇健：《低价出让不可行——招商引资中低价出让土地总是调查与思考》．‘中国土地》2003年2期，第32页。
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收。上海市“173计划”规定：对试点园区的耕地占用税、土地出让契税，返
还50％。浙江省宁波市江东区规定，生产型外资企业除享受国家规定的优惠政
策外，纳税后对所得税区所得部分，经企业申请，区政府批准，区财政可全额
返还。
因土地价格、税收政策等过度竞争引致的外商投资项目易地的事例，不胜
枚举。如2003年9月，德国英飞凌公司与已在上海投资的一家台资企业签订了
产品配套协议，并准备在张江高科技园区投资10亿多美元建设集成电路厂，但
在谈判一年多快要落户时，苏州方面以更为优惠的条件把这一项目“夺走”了。
据介绍，苏州开出的土地条件每亩比上海的地价低22万元，税收减免优惠也比
上海增加了一倍”。
此外，各地为了吸引投资，除在地价、税收减免政策方面进行竞争外，还
通过配套融资、政府启动资金、行政审批等方面提供各种特殊的激励和补贴以
及优惠服务，刺激外商投资欲望，最大限度地满足外资实现低成本占领市场的
策略。
2、其他竞争
争取上级优惠政策。在转型经济条件下，中央政府仍掌握着大量的优惠权，
因而各地方政府为争取有利的招商政策环境而进行的竞争仍比较激烈。因为，
A地有的招商政策如果B地没有，就意味着A地在招商方面的政策优势要强一
些。如苏』·I,I工业园区，作为中国与新加坡两国政府的合作项目，此项目的联合
协调理事会中方由国务院副总理牵头，相关部委副部级以上官员参加，拥有强
大的政治、体制优势，直接引用新加坡招商引资模式；在项目审批方面，园区
的权力超过国家级经济技术开发区的3000万美元的权限79。应当说，苏州工业
园区惊人的发展速度和在全国开发区中名列首位的业绩，与它独特的中新合作
模式和极其优惠的政策是密不可分的。
招商手段竞争。各地方政府利用政府媒体的权威性、准确性等特点，加大
对外宣传推介力度；直接举办或参与各种形式的招商会议和活动，并将“走出
去”与“请进来”相结合。另外，地方政府大都使用行政手段推动招商引资工
作，将招商引资作为政绩考核的重要指标，层层分解目标任务。这种“行政招
78车晓蕙，陈钢：《招商引资别变成“让利竞赛“》，《嘹望新闻周刊》2003年42期，第46页。
79鲍克：《中国开发区研究——入世后开发匿微观体制设计》．人民出版社2002年版．第116～126
103
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商”的做法，可能在短期内产生一定效果，但往往容易导致不计经济成本的招
商行为80，甚至招进一些假外资、污染环境的的外资等。
5．3．2招商引资过度竞争的危害
过度竞争是指市场行为主体(企业或企业的代理人或政府)在一定竞争准
则和游戏规则(主要是产权制度)和其他局限条件约束下力图通过竞争最大化
自身特定的效用函数，采取有损其代表的名义主体根本利益的竞争行为本身“。
按照我们的分析，就是地方政府(代理人)在自身利益最大化及辖区居民(委
托人1)利益最大化与国家(委托人2)利益最大化之间发生冲突时，注重实现
自身利益最大化和辖区居民利益最大化而忽视国家利益最大化的实现的行为。
应当指出，各地方政府在招商引资中，竞争是难以避免的，问题是在竞争中要
遵守既定的规则，不能开展只顾眼前局部利益而不顾长远全局利益的竞争行为。
我们用交易成本理论来考量政府招商引资竞争绩效，就会发现，地方政府
之间在招商引资竞争中存在不计成本、不讲收益的行为，表现为无原则降低招
商门槛、不顾投资产业是否合理、政府招商开支巨大等等。招商引资过度竞争
大大提高了市场经济活动的交易成本，不利于各地自身长远利益和区域经济协
调发展。招商引资过度竞争造成的危害主要有：
1、影响社会公正
造成内资企业与外资企业的不平等格局。在吸引外商投资方面，各地从用
地、税收等方面给外企以倾斜。当外资企业落户之后，各地仍细心呵护。但内
资企业在用地、税收等方面就不能享有与外资企业同等的待遇。由于各地长期
以来给予外商投资企业种种税收优惠，外资企业所得税的实际负担仅占企业利
润所得的8-9％，不足内资企业的三分之一。许多外商投资企业的生产率普遍高
于内资企业，但税收贡献却比后者要低得多。
损害被征地农民的切身利益。在现行征地制度下，建设占有农村集体土地
都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。土地
的征用范围、程序以及补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和开发区决
定，农民完全处于被动地位。大批良田和土地被征用之后，农民的权利和利益
80参见胡继妹：P长三角”地区“行政推动”招商引资的经济学分析》．中共杭州市委党校学报2003年2期，第48—5I页
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得不到保障，经济补偿不到位，不少农民失地又失业。与此同时，有的干部利
用土地开发行贿受贿，贪污腐化，造成千群关系紧张。
2、影响利用外资的整体效果
导致税收流失。广泛地给予外资企业税收优惠不仅造成财政收入的流失，
而且削弱了政府调控资源配置的能力。根据世界银行估计，若外商投资企业的
平均所得税率为15％，以1995年为例，我国因税收优惠损失财政收入约为660
亿元，约占GDP的1．2％。由此产生了两个后果：一方面，外资毋需使用先进
技术即可增强市场竞争力，从而削弱了外资采用先进技术的动力；另一方面，
促使内资外逃，变换成“外资”身份再流回国内，以便享受税收优惠。外资企
业在税收上长期享有超国民待遇，严重不利于国内企业的生存与发展，降低了
经济的整体效率。
产业结构不合理。由于急功近利思想的影响，地方政府间在发展战略、产
业方针和制度保障上相互协调不够，导致产业结构雷同。如在长三角地区中，
三省市均提出重点发展汽车、石油化工及精细化工、电子通信设备等产业。长
三角15个城市中排前4位的支柱产业均是：电子信息、汽车、新材料、生物医
药工程，趋同率达70％；长三角地区“十五”规划对高科技产业发展规划中，
集成电路产业同构性达35％，纳米材料为48％，计算机网络为59％，软件产业
为74％82。
在很多地方，外资引进并没有带来本地的产业升级和技术进步。这是因为
政府不考虑外来投资企业的产业属性是否同本地的生产力水平相一致而一味引
进，使得外来投资企业在产业链关系中孤立化，产生投资项目“飞地”化现象。
由于本地产业发展水平不能适应外资的需要，给缺乏上下游配套能力的外来企
业带来了空间上的不经济；这种投资“飞地”效应更使外来企业同本地企业之
间难以产生分工协作关系，引进外来的资源和技术外溢效应得不到有效配置，
难以实现外来投资对本地企业和产业的带动作用，造成利用外资成效低下。
从要素的相对稀缺程度来看，我国大部分城市都是土地资源相对贫乏的地
区，理应拥有相对较高的土地回报率。但把日益稀缺的土地资源低价出让作为
城市竞争的筹码，随着引资规模和力度的加大，城市将陷入资源短期无限供给
81罗云辉、夏大慰；《市场经济中过度竞争存在性的理论基础》，‘经济科学》2002年第4期
82牛方礼：《长三角16城市合体运动》．《中国对外贸易》2003年9期，第28、29页。
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与长期供给有限的矛盾之中。与此同时，土地收入“赤字”造成的成本损失，
必然诱使政府通过低价征收土地来补偿，近年来各地为扩大土地供给增量而强
行征地、野蛮拆迁的事件屡见不鲜。长远看，不遵循土地价值规律的政府非理
性行为，既有害于土地市场化建设也不利于社会安定，最终在整体上恶化一个
地区的投资环境。
依据国际资本流向发展中国家的经验，外商直接投资一般不愿流向环境保
护标准高、污染管制严的城市和地区，地方政府如果对于污染环境等负外部性
较大的生产企业不加限制，此类“市场失灵”问题会因地方政府利益纷争的存
在而导致“政府失灵”现象的发生，从而不仅有损于全局利益，而且也不利于
地方经济的全面协调可持续发展。
5．4地方政府竞争与地方保护主义
5．4．1 地方保护主义的表现
地方保护主义是指地方政府维护其辖区内经济主体利益的各种保护行为，
旨在追求辖区利益的最大化。地方保护可分为两类：一类是合法保护，一类是
非法保护。本文所指的地方保护主义，专指非法的地方保护主义，是指地方政
府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对
本地企业的生产经营行为进行保护，甚至对其违法行为诸如制假、售假行为，
或者违反环保规定排污等行为也提供保护伞。
随着经济体制改革的深化和市场化程度的不断提高，以往在道路、车站、
港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品
运出等地方保护主义的行为已不多见了，但当前地方保护主义的表现形式仍很
多。如：以任何方式限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本地
生产的产品或者只能接收本地企业、指定企业、其他经济组织或者个人提供的
服务；对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实行
歧视性收费标准；对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技
术要求、检验标准，或者对外地产品或者服务采取重复检验、重复认证等歧视
性技术措施，限制外地产品或者服务进入本地市场；采取专门针对外地产品或
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者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地产品或
者服务进入本地市场；通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信
息等方式，限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人在本地的投资或者
设立的分支机构，实行歧视性待遇，侵害其合法权益；等等。
5．4．2地方保护主义的博弈分析
为了分析地方保护主义行为对区域经济协调发展的不利影响，我们建构了
一个地方保护主义的博弈结构模型(如图5．3)。假定只有两个地方政府，甲和
乙。在博弈模型中，如果甲、乙都选择合作，也就是地方政府部克服地方保护
主义，追求效用集合的最大化，这样由于地方政府都选择合作，从而有利于促
进区域经济协调发展，并带动地区经济的发展，即都得到10单位的好处，同时
甲乙都丧失了因“搭便车”而加快发展地方经济的机会，损失了相当于5单位
的好处，那么两家的纯“好处”都是5(10．5)。甲乙合作的收益组合为(5，5)。
如果地方政府都选择不合作，即两地政府都单纯追求辖区利益的最大化，采取
地方保护主义的策略，那么两者不仅得不到合作产生的好处，而且还必须分担
不合作产生的损失，均得到一10单位的损失。
如果甲选择合作，而乙选择不合作，那么乙就会独自获得发展地方经济的
机会，获得10(5+5)单位好处，而同时要承担自己不合作而引起的区域经济
发展不协调而导致的地方经济倒退，损失2，最后获得8(10．2)单位好处；甲
提供了合作的好处，却承担了提供合作的成本，并且还要分担乙不合作引起的
成本，从而它的损失是14。此时甲乙的收益组合为(．14，8)。甲选择不合作，
乙选择合作的收益组合为(8，．14)。用博弈矩阵表示如下：
图5．3两个地区的选择博弈
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这个模型与重复建设的博弈模型相类似，策略A、B、c都具有不稳定性，
只有策略D是一个具有内在稳定性的策略组合。
地方政府都认识到地方保护主义行为必然会影响区域经济的协调发展，但
出于追求辖区利益最大化的考虑，地方政府都不愿意首先废除地方保护主义，
不愿意放弃眼前的发展机会。这是地方保护主义难以消除的根源所在。
5．4．3地方保护主义的危害
地方政府对本地企业进行扶持、保护，提供各种优惠政策，并对外地同类
企业或产品进入本地予以限制甚至禁止，这种行为虽然有利于增加当地企业利
润和地方财政收入，但从全局和长远看，其弊端也显而易见：
(1)阻碍了稀缺资源的自由流动。政府对本地企业进行保护，使本地企业
处于一种垄断地位，但由于这种垄断地位，不是市场自发形成的，而是政府人
为造成的，从而阻碍了资源的自由流动，不利于资源的优化配置。如禁止外地
原料的进入，直接损害了当地使用原料单位的利益。尽管限制的外地原料一般
是当地供应相当充足的原料，但这些原料或在价格上低于本地原料的价格，或
在质量上超过了当地的同类原料，这样禁止外地原料进入必然抬高当地企业的
生产成本，或降低当地企业的产品质量，结果是降低了当地产品的竞争力。
(2)损害了当地消费者的利益。禁止外地商品、原料进入的直接受害者首
先是当地的消费者。外地商品不许进入，消费者只能在当地供应的品种中去挑
选，失去了对外地商品的选择机会。一般而言，外地商品之所以被当地排挤，
正是因为有较强的竞争力，它们或在价格上，或在质量品种上超过了当地供应
的商品。
(3)不利于当地企业的长远发展。地方保护主义虽然在短期内能够使地方
企业得到发展，但这种发展是建立在市场竞争不充分的基础之上的，是“温室
里的花朵”，一旦市场壁垒被冲破，当地企业在市场竞争中就有可能被淘汰。因
此，地方保护主义虽然在短时间内保护了一点地方利益，但从长期来看，地方
保护主义其实保护的是落后。
由此可见，地方政府出于单纯追求辖区利益最大化的考虑，采取狭隘的“保
护”政策，只能造就弱者。在“土围子”的庇护下，企业没有竞争压力，也就
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
丧失了提高劳动生产率和技术进步的动力，更不可能形成把握市场竞争态势的
能力，这样的企业终就要被市场所淘汰，最后的结果不仅是区域经济不能协调
发展，而且地方经济自身的发展也将难以持续。
5．5根源与结论
重复建设、招商引资大战、地方保护主义是地方政府之间竞争的负面产物，
它们妨碍着区域经济的协调发展，虽然在短期内对一个地方政府有一定好处，
如增加地方政府的剩余索取权(可支配的地方财政收入)等，但从长期看，对
地方经济发展是弊大于利。重复建设、招商引资大战、地方保护主义产生的表
面原因不完全一样，但深层根源是一样的，即地方政府仅仅注重实现其自身利
益和辖区居民利益的最大化而忽视国家整体利益最大化的实现。
重复建设、招商引资大战、地方保护主义是中国转型经济过程中地方政府
竞争的必然产物，规范和完善地方政府竞争行为是治理重复建设、招商引资大
战、地方保护主义的内在要求。
5．6本章小结
地方政府竞争是主要围绕提供公共品而进行的竞争。根据投资生产的外部
性不同，本文把地方公共品投资分为进取性投资和保护性投资两种类型。进取
性投资不仅会使该地区受益，也会使其他地区受益，如基础设施建设、实施产
权保护等：保护性投资会使该地区受益，但会使其他地区的收益受损，如市场
封锁等。本文通过构建一个地方政府竞争与区域经济协调发展的模型，说明地
方政府竞争与区域经济协调发展存在一定的内在冲突，这些冲突主要表现在重
复建设、招商引资大战、地方保护主义等方面。
地方政府重复建设大致可分为产业重复建设与基础设施重复建设。我国产
业重复建设大致经历了三个阶段：即始于上世纪80年代的各地竞相上马以彩
电、冰箱为代表的重复建设阶段，从上世纪90年代一直到现在的以汽车、电解
铝、钢铁、水泥等为代表的重复建设阶段，近几年以来以电子信息、新材料、
生物医药工程等为代表的高新技术产业的重复建设阶段；基础设施重复建设突
出表现在港口、机场、公路、电力等方面。地方政府重复建设面临“囚犯难题”
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
的困境，通过资源约束条件下的重复建设的博弈分析，解释了地区间进行重复
建设和产业结构同构化的原因。重复建设造成资源配置效率下降、产业结构失
衡、规模不经济等危害。
地方政府招商引资过度竞争主要表现为竞相推出优惠招商政策、港口和机
场重复建设等。招商引资过度竞争造成内企与外企不平等、中方利益受到损害、
利用外资的质量和水平不高等弊端，提高了市场经济活动的交易成本，有损于
各地自身的长远利益，也不利于区域经济的协调发展。
地方保护主义是指地方政府从地方自身利益出发采取的维护其辖区内经济
主体利益的各种保护行为。通过对地方保护主义的博弈分析，说明了在中国转
型期地方保护主义滋生有其必然性。地方保护主义阻碍稀缺资源的自由流动、
损害当地消费者的利益、不利于当地企业的长远发展。
重复建设、招商引资大战、地方保护主义是中国经济转型过程中地方政府
单纯追求辖区利益最大化的必然产物，其带来的弊端或危害不容忽视，需要通
过规范地方政府竞争行为、引导地方政府追求利益(效用)集合最大化来加以
解决。
110
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
6地方政府竞争与区域经济协调发展：典型案例
在本章中，我们举几个情境案例，并用本文前面建立的一些理论模型加以
分析，以期通过对几个特殊但能反映普遍情况的案例分析，揭示出地方政府竞
争和区域经济协调发展之间的关系。
6．1洋山港案例
6．1．1 基本案情
洋山深水港处在杭州湾口，位于上海市南汇区芦潮港东南的浙江省嵊泗县
的崎岖列岛，是距上海市最近的深水良港，最面北的小乌龟岛距上海芦潮港仅
27．5公里。大量的科学勘测显示，洋山海域近百年来基本处于动态平衡，港址
水域海床基本稳定，自然水深达15米以上，具备建设大型深水港的自然水深条
件，而且洋山海域掩护条件良好，港区平均作业天数超过315天。
洋山深水港一期工程包括东海大桥和小洋山五座深水泊位，设计年吞吐量
220万标准集装箱(TEU)，总投资143．1亿元，于2002年6月正式开工建设，
2005年建成：二期工程重点提高泊位等级，形成350．400万TEU能力，计划
2010年完成；远期规划将建成码头岸线18公里，50多个超巴拿马型集装箱泊
位，形成2000多万TEU能力。
洋山深水港在行政区划上隶属浙江省，港政、航政和口岸管理权属上海，
打破了行政区划的限制，从这个意义上讲，它是突破行政区经济的束缚而走向
区域经济协调发展的典范。但事情远没有如此这么简单，有专家认为，洋山港
不是行政区域合作的产物，而是行政区域合作乏力的结果，有“重复建设的嫌
疑”，因为宁波的北仑港就是为上海国际航运中心准备的，但上海放着这么好的
港口不用，非要再建一个大港，这是行政区域之间相互不合作的最大的一个例
证。
上海斥巨资在洋山岛建设国际深水港给浙江宁波北仑港带来巨大压力。为
了减弱洋山港对北仑港的负面影响，浙江于2003年6月动工兴建杭州湾跨海大
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
桥，直接连通乍嘉苏高速公路，目标直指上海港最大的货源地——苏南。杭州
湾跨海大桥建成以后，从北仑港到苏州与洋山港到苏州的时间一样，因此，杭
州湾跨海大桥建成以后也将直接威胁洋山港的市场前景。
6．1．2案情分析
(1)从洋山港的建设看地方政府竞争的力量对比和策略。上海由于受到地
理条件的限制，不能在自身的行政区域范围内建设深水良港。解决这一制约，
有两种方案可供选择：一是把浙江宁波港(包括北仑港区、镇海港区、宁波港
区、大榭港区、穿山港区等)作为上海国际航运中心的重要组成部分。早在1995
年，浙江在国务院召开的两省一市(浙江、江苏和上海)协调会上，就提出“以
上海为中心，以浙江、江苏为两翼进行港口组合”的总体布局方案，并要求国
际远洋深水集装箱港区的建设应“充分发挥宁波北仑港的优势。”但上海不同意
“中心两翼型”的基本构想，也不愿意利用北仑港作为上海国际航运中心的深
水港。其主要理由是认为北仑港离上海远，不便操作。第二种方案是上海另起
炉灶，单独建设一个由上海直接管理和操作的深水港，而位于浙江舟山的大小
洋山岛是最理想的选址。但这必然遭到浙江的反对，其主要理由是建设洋山港
存在技术上的难题以及应充分发挥宁波北仑港的优势等。围绕上海国际航运中
心深水港的建设，上海、浙江各有态度，各自的理由也比较充分，但最终上海
选择哪种方案取决于地方政府竞争的力量对比和策略。上海处在长三角的龙头，
其力量胜过浙江；而且上海打出的是“中国牌”，策略对头。其在向中央提出洋
山港项目建设报告中提出：“我们建设的立足点，并不是上海怎样发展，而是中
国怎样发展。深水港不是上海的深水港，而是中国的深水港。”上海方面接着指
出，上海有理想的地理位置，加上其商业及航运配套齐备，适宜建立全国航运
中心，而洋山港就是最合适的深水港地点。为了处理好与浙江的利益关系，上
海最后提出建议：在行政区上洋山港依然归浙江省，税收以及其他各种收入，
由上海及浙江省摊分。上海打出“中国牌”并照顾到浙江的利益的策略取得良
好效果，当时的中央主要负责同志批示要求各方面从大局出发，支持洋山港的
建设。最后中央政府批准了上海建设洋山港项目的要求。
围绕洋山港项目建设与否的竞争最终是地方政府争取中央政府支持的竞
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
争。浙江不愿意上海在洋山建深水港，除了自身利益的考虑，也有充分发挥宁
波北仑港在上海国际航运中心中的作用这个涉及全局利益的考虑，但上海打出
的“中国牌”似乎把全局利益放在了自身利益之上，更易获得中央政府的理解
和支持。
(2)洋山港的建设引发长三角港口布局的激烈竞争。上海港口重心转移，
即以洋山深水港为核心，加快长江口的外高桥港区建设，并实旆黄浦江诸港区
改造，从而形成从黄浦江到长江口，再到杭州湾口的港口“三级布局”模式。
浙江则着力做好两件事：一是加快建设杭州湾跨海大桥，打通北仑港的北方通
道，扩大腹地，该桥的目标是吸引江苏的集装箱到北仑港进出。浙江原打算大
桥北面的登陆点放在上海金山县，把南岸的登陆点放在北仑港西面的算山，与
同三线相连接，但上海坚决不同意提供登陆点。结果大桥只好选址北岸登陆点
为浙江嘉兴海盐，南岸登陆点为宁波慈溪。跨海大桥桥址竞争是两港对集装箱
箱源竞争的一个缩影。二是加快推进宁波一舟山港口一体化的步伐。宁波港缺
乏上海那样广阔的腹地，更缺乏上海那样的金融、贸易、服务等条件，要营造
新的竞争优势，就必须打造宁波一舟山港口一体化。通过这两方面的努力，增
强浙江港1：3的竞争力。江苏为了配合沿江开发战略，作出了“三港台一”的战
略决策，即把张家港、太仓港和常熟港集合起来，共打“苏州港”的品牌。
6．1．3简要评价
洋山港建设引发的长三角港口竞争，在腹地货源一定的情况下，有可能造
成部分港口资源的闲置，对区域经济一体化产生负面效应，但也要看到，其积
极作用也非常明显。
(1)有利于加快推进上海国际航运中心建设的步伐。目前长三角地区各港1：1
纷纷根据各自的条件规划拟定改建、扩建和新建集装箱码头，长三角港口之间
的这种竞争有利于资源优化配置、实现优势互补，逐渐形成以上海港为中心，
枢纽港、支线港、喂给港层次清楚、分工合理的国际集装箱运输系统，改变目
前这种结构不合理，装卸能力不足的局面。最终完成区域内各港1：3的市场定位
和角色分工，实现错位竞争、共赢发展。这些港口竞争中尤以洋山港与宁波一
舟山港之间的竞争最为激烈。杭州湾大桥建成后，一方面将使杭州湾北岸的嘉
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兴、苏南等地到宁波一舟山港口的公路距离明显缩短，使得这些生成地的集装
箱从宁波一舟山港口进出与从洋山港进出在距离上几乎相等，增加了从宁波一
舟山港口进出的可能性；另一方面，大桥建成后也使杭州湾南岸的宁波、绍兴
和台州等地到上海港、洋山港的距离均有不同程度的缩短，使宁波一舟山港口
传统腹地的集装箱走上海港和洋山港的可能性增大。各个港口为了增强其自身
竞争能力，必然在码头管理现代化、装卸设备大型化、港口生产高科技化、港
口发展信息化以及港口功能多元化等方面下功夫，各地方政府和港口以及有关
部门必然加快建立与国际接轨的更加开放高效的口岸集装箱管理系统和服务系
统，为货主、船方和用户提供最快捷、最便捷、最低廉的全程服务、综合服务，
全面提高港口的服务水平，这些都必将加快上海乃至整个长三角建设成为东北
亚的国际航运中心的步伐。
(2)有利于推动区域之间加强合作，促进区域经济协调发展。浙江省2003
年就与上海签署了《关于进一步推进沪浙经济合作与发展的协议书》，内容包括
浙江将全力支持并配合做好上海国际航运中心洋山港区的开发与建设，上海将
支持宁波一舟山深水港建设成为国际航运中心的主要组成部分。做好上海与浙
江内河航道运输系统的对接，抓紧实施沪杭高速公路拓宽改造和沪杭第二高速
公路通道项目前期工作，积极推动长三角主要城市城际快速轨道交通系统的规
划建设，努力构筑一体化交通格局。长三角港口之间的竞争将进一步带动长三
角基础设施体系的建设，实现基础设施之间的互联互通，促进区域经济协调发
展。
6．2铁本项目案例
6．2．1基本案情
江苏铁本钢铁有限公司自2002年初筹划在常州市新北区魏村镇、镇江扬中
市西来桥镇建设新的大型钢铁联合项目。该项目设计能力840万吨，概算总投
资105．9亿元人民币，2003年6月进入现场施工，2004年3月江苏省政府责令
全面停工。
2002年5月以来，为实施该项目，铁本公司法人代表戴国芳先后成立7家
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合资(独资)公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。2002
年9月至2003年11月，常州国家高新技术产业开发区管委会、江苏省发展计
划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本合
资公司的建设项目。铁本公司未取得环保部门批复环境影响评价报告书即开工
建设，严重违反了国家环境保护法、环境影响评价法的有关规定。
2003年以来，常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续
的情况下非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁，导致
铁本公司违法占用土地6541亩(其中耕地4585亩，含基本农田1200亩)己无
法复垦，造成大量耕地被毁。2003年12月，江苏省国土资源厅违规批准了常
州市涉及铁本公司的14个批次的土地5988亩，致使铁本公司项目部分非法占
地合法化。
截至2004年2月末，中国银行常州分行等银行金融机构对铁本公司及其关
联企业合计授信余额折合人民币43．39亿元，其中贷款25．6亿元。经检查，铁
本公司通过提供虚假财务报表骗取银行信用和贷款，挪用银行流动资金贷款20
多亿元用于固定资产投资。有关金融机构存在贷前审查不严、贷后监控不力，
严重违反国家固定资产贷款审贷和现金管理规定等问题。
另外，铁本公司还存在大量的偷税漏税行为，涉嫌经济犯罪。公安机关对
该公司法人代表戴国芳等10名犯罪嫌疑人采取刑拘强制等措施。
根据检查结果，国务院严肃处理了这起案件，并责成江苏省和有关部门处
理这起案件的有关责任人，江苏省委、省政府和银监会已对涉及失职违规的8
名政府和有关银行的相关责任人分别给予党纪、政纪处分及组织处理。
6．2．2案情分析
铁本项目的处理，反映的似乎只是中央政府与地方政府的博弈，但深入分
析可以看出，它其实是地方政府之间竞争的产物。
(1)地方政府间过度竞争。对于地方政府间过度竞争的负面影响，布莱克
(Break，1967)以美国为例作过分析。美国的卅I和地方政府为企业入驻本辖区，
相互之间进行日益激烈的竞争有时产生了很多问题。积极的税收竞争通常削弱
了州和地方的税收努力，也使得州和地方税收结构带有强烈的累退因素。地方
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政府竞争通常陷入一种“囚徒困境”，如生态环境的保护，需要地方政府以法规
等形式加以保障，但在招商引资竞争的压力下，这些可能提高企业进入成本的
管制标准常常被降低乃至废弃。因此，卡姆伯兰德(Cumberland，1981)把存
在于美国州和地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”。对于正处于转型
期的中国，地方政府的竞争要更激烈一些。铁本事件就是地方政府之间竞争的
产物。当地方政府的行为目标不是效用集合最大化，而是单纯追求辖区利益最
大化时，其追求辖区利益最大化就又变成了主要是追求地区经济尽可能快的增
长速度、尽可能大的经济总量和尽可能多的财政收入。铁本项目主要所在地常
州市，20世纪80年代和90年代中与苏州、无锡几乎并驾齐驱，但近几年的差
距日益拉大。2003年，常州的地区生产总值仅为900亿元，而苏州、无锡则分
别高达2800亿元和1900亿元；常州的财政收入78亿元，苏州、无锡则高达
365亿元、236亿元。为了追赶苏州、无锡，常州提出了加快推进城市化战略、
加快建设特大型城市的举措，但这受到“经济的结构性矛盾比较突出，推动经
济快速发展的大企业、大项目偏少”(2003年1月19日常州市人代会政府工作
报告)的制约，正是在这样的氛围下，铁本项目于2002年初开始筹划，并在地
方政府及官员的鼓动、劝说下，规模从最初的200万吨增加到400万吨，再翻
到840万吨，并违反中央政府规定的基本建设程序，分拆越权审批了这批项目。
按照常州市政府的设想，铁本项目如能上马，一年的产值就可达二三百亿元，
常州与苏州、无锡的差距可望因此缩小。
铁本项目不仅是常州与苏州、无锡三个省辖市之间竞争的产物，在某种程
度上也是省域经济之间竞争的结果。江苏为了保持在全国的领先地位，于2002
年在原有发展战略的基础上提出了沿江开发战略，2003年制订了沿江开发的总
体规划，总的是要做好沿江两岸的联动开发和苏南地区的跨江开发，充分利用
长江的优势，尤其是江海联运的优势，大力发展以装备制造业为主的现代重化
工业。常州市进入江苏省沿江开发总体规划的区域共计1864平方公里，高新区
一期规划120平方公里，其中又划出37平方公里作为沿江开发的启动区，“铁
本”项目就在这37平方公里内。
(2)信息不对称使地方政府存在某种程度的机会主义倾向。在中国转型期
中央政府与地方政府之间的委托代理关系中，如果地方政府单纯追求辖区利益
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
的最大化，就会存在着信息的不对称问题。如果地方政府代理的委托任务与地
方政府追求辖区利益最大化的目标不冲突，信息的传递就会比较顺畅，信息不
对称程度就会降低；反之，信息就会不顺畅，信息不对称加剧，地方政府出现
机会主义行为的可能性就会增加。拿铁本项目来说，地方政府有意隐瞒铁本项
目的真实情况，不让中央政府知道，由于信息传导机制的不畅，使得国家发改
委等中央部门不能够及时发现铁本项目的违规情况，并及时进行处理。
f3)N度不健全和“法不责众”在一定程度上助长了地方政府的违规行为。
在经济转型期，由于宏观管理体制的某些缺陷或者说存在不够合理的制度环境，
使得地方政府容易出现机会主义行为，并且往往导致外部不经济。如从固定资
产投资项目审批权限看，除了地方政府的审批权限在上个世纪80年代初有过明
确规定外，随后就一直没有明确规定过，但经过20多年的改革开放和快速发展，
我国综合国力大大增强，各地经济总量也显著扩大，地方政府为了加快发展，
越权审批行为已司空见惯。这种越权审批是对中央政府不合理的审批制度的反
抗，而且各个地方政府都不同程度地存在着这种越权审批。由于这种越权审批
的事情多了，再加上中央政府的审批制度的确不合理，使得这种违规审批行为
成了“法不责众”，中央政府很难对谁进行处理。项目审批过程中的这种困境，
导致了大量的重复建设，危及了宏观经济平稳发展的大局。在中央三令五申要
控制部分行业投资过热，防止部分产业产能过剩并在采取有关经济调控手段仍
不见效的情况下，中央政府不得不采取行政手段对重大违规审批项目进行处理，
铁本项目可以说是其中问题最为严重，也是处理以后影响最大的违规项目。但
其他仍有很多地方政府违规审批的项目，因中央政府本身的审批制度不合理和
缺乏有效的监督机制以及处罚机制，而难以进行处理，使得机会主义的侥幸心
理普遍存在。
6．2．3简要评价
地方政府作为代理人如果仅仅追求其自身利益的最大化和辖区居民利益的
最大化而不是利益(效用)集合的最大化，在经济还在转型即体制还不完善的
情况下，地方政府有足够的激励产生权威扩散和道德风险的行为，导致只顾地
方利益，不考虑国家整体利益情况的出现。
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(1)地方政府追求辖区利益的最大化是助长地方违规上大项目的一个重要
原因。因为一个地方上的大项目越多，其可能产生的经济总量就会越大，地方
政府可支配的财政收入就会越多，辖区居民的就业岗位和收入也会相应增加，
在以这些经济增长和财政收入等指标为主要考核指标的政绩考核体系的支配
下，地方政府官员个人及集体追求政绩的需要也得到满足，因此，地方政府不
惜违规争上项目，以取得发展地方经济的机会。
(2)地方政府在追求地方政府官员个人及集体利益最大化和辖区居民利益
最大化的同时，如果不能很好兼顾到国家的整体利益，那么地方政府官员个人
及集体利益最大化和辖区居民利益最大化也将难以实现。铁本项目是只顾地方
利益不顾国家整体利益从而导致多方利益受损的典型。在中央政府一再发出钢
铁等行业投资过热的警报，并指出部分行业重复建设的危害性的情况下，各地
仍大上钢厂，且将本应由中央审批的项目化整为零由地方政府审批，这种行为
是明显的只顾地方利益而不顾整体利益的行为，中央政府要处理一个典型，以
儆效尤。中央政府对铁本项目作出严肃处理，并责成江苏省对铁本项目有关责
任人作出处分，这种处理也是中央政府不得以而为之。因为，对铁本项目进行
处理，不仅使地方辖区居民利益遭到损失和地方政府官员及集体追求政绩的需
要无法得到满足，而且国家利益(如银行贷款、土地资源等)也受到损害。这
充分说明，如果地方政府不顾国家利益，那么辖区居民利益和地方政府官员个
人及集体的利益也就得不到很好实现。
f3)要合理划分中央与地方的经济管理权限j不断完善有关制度，并加强制
度的执行和监督。按照建立社会主义市场经济体制的要求，界定中央政府和地
方政府的事权和财权，深化投资体制改革，规范项目审批权限及程序，提高审
批效率。通过完善有关制度和程序，克服地方政府审批项目无章可循的情况，
也避免地方政府违规审批项目后也难以查处或查处成本较大的情况。
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6．3 上海汽车牌照案例
6．3．1基本案情
2004年5月底，关于上海市政府拍卖私家车牌照是否合法的一桩“公案”
备受瞩目。先是商务部高官在央视公然批评上海的做法违反了5月1日开始实
施的《中华人民共和国道路交通安全法》。然而上海方面似乎依然故我，市政府
官员甚至质疑商务部对相关法规的解释权。中央部级单位公开批评省级地方政
府的政策，实属罕见；而地方政府在公开回应中并不领情，更是奇闻。商务部
和上海市政府之间的“口水战”，看似平常，但是如果我们注意到中国几十年来
政治经济制度的变迁，特别是分税制改革以后，就不难理解“口水战”的背后，
其实是中央政府与地方政府的利益博弈，涉及到地方政府竞争与区域经济的协
调发展问题。
在统收统支的税制下，高度集中的财政体制使得地方政府在政策方面高度
依归于中央政府。20世纪90年代实行分税制改革之后，地方与中央之间进行
了税种划分及比例分成，地方政府在税收方面有了剩余索取权，相应的也就有
了自己的利益和谈判力。也就是说，分税制所代表的“财政联邦主义”改革，
一方面赋予了地方发展经济的积极性，另一方面也赋予了地方政府与中央政府
博弈的力量和动力。
上海市政府在回应中辩称，拍卖牌照是利用市场化手段解决资源稀缺问题。
也就是说，地方政府对发展本地经济负有责任，自然有权力使用有效的资源配
置手段。
上海市政府早在1986年就开始实行私家车牌照拍卖制度，起拍价为10万
元。直到2000年，针对沪产汽车的牌照起拍价逐步降至2万元，但是针对非沪
产汽车的牌照起拍价却依旧不动。这意味着买辆上海本地生产的汽车，至少可
以便宜8万元。本来湖北的二汽与上海的上汽实力相当，这一歧视性的拍卖制
度无疑使前者明显处于下风。上海市这一明显具有地方保护主义的政策激怒了
湖北省，后者以其人之道还治其人之身——对每辆桑塔纳征收7万元的“解困
基金”，从而导致了1998年轰动一时的汽车贸易大战。
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6．3．2案情分析
这个案例表面上看，是中央政府与地方政府的博弈，但实际上反映的仍是
地方政府之间的竞争。
上海市政府对汽车牌照进行拍卖起到了“一箭双雕”的作用，即既通过差
异化起拍价，保护了沪产汽车在上海销售的主导地位；又通过拍卖收入改善了
交通基础设施等公共产品的供给水平。根据上海汽车产业研究室的数据，2003
年上海市共有78043辆国产轿车上牌，前6位的全部是沪产车，加上第9位的
沪产品牌，7个本地品牌占据了上海市场69％的份额。实行拍卖制度以来，上
海市政府从中获利逾百亿，仅2003年就达到约20亿元。
但上海市政府以利用市场化手段解决资源稀缺问题为借口采取的汽车牌照
拍卖制度实际上带有明显的地方保护主义色彩。也正因为此，2004年4月份商
务部联合国家发改委等9部委，开展了针对汽车市场的专项整治，并且把“清
理地方保护和市场封锁的政策规定”作为重点来抓。
但是，地方政府为了自身的利益依然我行我素。2005年5月i3日，吉林
省政府下发了《吉林省人民政府关于支持中国第一汽车集团公司发展的意见》
(以下简称《意见》)。《意见》的目的是推动吉林省汽车产业快速、健康发展，
但也具有明显的地方保护主义色彩。《意见》中除了在土地、税收、固定资产折
旧等方面给予一汽特别的优惠外，对一汽汽车的销售也提供了特殊保护。例如，
“县以上行政单位，经批准购买汽车的，要按规定的标准首选一汽汽车”、“省
直机关及所属各单位购车和报废更新车辆时，必须购买一汽汽车”，《意见》还
规定省内凡购买一汽生产的各种车(含符合营运条件的农用车)均可享受5个
方面的优惠政策，这些《意见》就是想把外地汽车排斥在本地市场之外，是不
折不扣的地方保护主义政策。
6．3．3简要评价
分税制改革以后，地方政府的独立利益得到强化，其获得自身利益的行为
也不断趋于规范，但由于地方政府往往只追求辖区利益的最大化，整个经济又
处在转型之中，地方政府通常以拥有发展地方经济的自主权为由，出台有关地
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方保护主义政策。
(1)上海市政府以拍卖汽车牌照为手段解决资源稀缺问题，其做法本来是无
可厚非的，而且有利于加快交通等基础设施建设，改善区域发展环境，但是其
拍卖带有歧视性，筹集的资金是否用于交通等公共品的建设也缺乏有效的监督。
对地方带有歧视性的有关规定，中央政府应有权予以废止或促其改进，以维护
市场的公平竞争；对所筹资金的用途，应在地方政府内部建立有效的监督机制，
以提高资金的使用效率。
(2)这一案例反映的是地方政府对中央制定的法规是否严格执行的问题，也
反映了政策的统一性问题。建立一个统一、开放的市场体系早在1992年就被列
为中国市场经济建设的目标之一，但是由于地方保护主义能给当地政府带来短
期的巨大利益，使得地方政府行为公开变异。为树立中央政府的权威性，维护
国家的整体利益，中央政府应对有悖于全国统一市场形成的地方性政策法规及
其做法予以制止，对我行我素者应有处罚措施，促使地方政府从单纯追求辖区
利益最大化向追求利益(效用)集合最大化转变。
6．4 地方政府对烟草系统的过度干预案例
6．4．1基本案情
烟草行业属于较为典型的垂直管理系统，但尽管如此，它与各级地方政府
的利益仍然存在着冲突。本案例的分析试图说明，在经济转型时期，地方政府
对烟草系统的过度干预有其必然性。
现行的中央与地方财政管理体制是1994年实施分税制改革的成果，其总体
框架是以原包干制为基础，按照“存量不动、增量调整、逐步提高中央的宏观
调控能力、建立合理的财政分配机制”的原则，实行“三分一返一转移”，即划
分收入、划分支出、分设税务机构、实行税收返还和转移支付制度。按照分税
制的规定，税收返还以1993年为基期核定，按照1993年地方实际收入以及税
制改革后中央与地方的收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数
额，以此作为中央对地方的税收返还基数，保证地方的既得利益。为了调动地
方的积极性，1994年以后，税收返还数额在1993年的基数上逐年递增，递增
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率按各地增值税和消费税增长率的1：O．3系数确定，即上述“两税”增长1％，
中央财政对地方的税收返还数额增长O．3％。若1994年以后中央从地方净上划
的收入数额达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。在这种体制框架
下，以消费税为主体的烟草税收自然成了各地区保证财政基数和获得中央税收
返还的极为重要的决定因素。国家对烟草制品实行“寓禁于征”的高税政策诱
使了各地方政府对烟草企业实行广泛的行政干预。
6．4．2案情分析
Jin，H．，Qian，Y&B．Weingast(1999)对中国财政联邦制(Fiscal Federation)
的激励效应进行了分析。他们发现，各省的预算收入和本级政府的财政支出之
间有着很大的关系，尤其是省级预算外收入和财政支出之间几乎是一对一的关
系。这意味着，从边际增量来看，省级财政收人的任何增加都会转化成省级财
政支出的增加。他们还发现了“棘轮效应”的证据：省级财政收入每增加一元，
下一年度对中央政府上缴的税金就会增加O．24元。不过，在财政改革之前，这
种“棘轮效应”要强大的多，曾经达到80％的数量级。“棘轮效应”的存在意
味着当地政府一旦选择进入烟草行业，在没有替代性税源之前，它们就难以退
出。为此，一些地方为了保护本地卷烟企业，总是运用种种手段在其辖区范围
内推销、摊派本地卷烟，而对外地卷烟进入本地市场进行严格限制。
财政分权式改革联邦制对于经济转轨和产业的另外一个影响集中在运用指
标竞争(tournament)的可能性上。这个看法是Maskin，Y Qian＆Xu Chenggang
(1998)提出的。他们通过对比中国和前苏联的做法发现：在前苏联，一个经
济部门完成总体计划与否是衡量其成功与否的主要指标；在中国，一直广泛使
用的是对相对绩效的评价，各省、市、县、乡、村之间不断地按增长速度、外
商投资、利润等标准进行排序，把这些指标排序的情况正式刊登在政府统计报
告和大众媒体中，并且在评价政府官员业绩方面起着重要作用。在这种强有力
的激励之下，地方政府倾力动用各种手段进行投资和组织税收，以实现税收收
入的最大化也是必然的。
有人通过计量分析验证了上述政府存在强烈的封锁市场的动机。根据烟草
行业各省卷烟产品的相关数据，计算出各省在1996～2001年各年的烟草行业税
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收(TAX)、本省卷烟在当地的销量(INSELL)、外省卷烟在当地的销量
(OUTSELL)三个指标。计算显示，本地卷烟在省内的销量每增加l万箱，当
地税收就增加2772．9万元。相反，外地卷烟在本地的销量每增加1万箱，当地
税收就下降2311万元。税收是地方政府追求辖区利益最大化的最重要的变量之
一，地方政府存在着强烈的介入烟草行业发展的动机，烟草行业旨在提高行业
集中度和效率的产业重组面临地方政府干预的制约。
6．4．3简要评价
在经济转型期，地方政府对烟草行业进行干预有其必然性，这种干预一方
面能够增加地方政府的税收，有利于实现辖区利益的最大化，但另一方面会妨
碍烟草行业的内部重组，削弱烟草行业的竞争力，不利于利益(效用)集合最
大化的实现。
地方政府对烟草行业的过度干预，限制了那些主要依托产地以外市场生存
和发展的大企业、大品牌的持续扩张，对烟草行业的结构调整和企业重组设置
了许多非市场性的行政壁垒和障碍。要减弱地方政府对烟草行业的干预，加大
烟草行业结构调整和企业重组的力度，增强我国烟草行业的国际竞争力，就必
须充分考虑地方政府的利益，通过建立合适的利益补偿机制来兼顾地方利益和
全局利益。
6．5盛泽污水案例
6．5．1基本案情
江苏省吴江市与浙江省嘉兴市毗邻，两市水域同属太湖流域，并由京杭大
运河相连。长期以来江苏省吴江市盛泽镇的一些印染企业将大量高浓度工业印
染废水和生活污水排入下游河道，使位于其下游的嘉兴逐渐由“鱼米之乡”变
成了“污水之乡”，特别是嘉兴市秀洲区及嘉善县两地污染尤其严重，仅嘉善县
境内受污染的水面积就达3．2万亩，广大渔农因污水侵袭而使财产遭受重创。
同时盛泽污水对嘉兴市饮用水源的水质安全也构成了极大威胁。从1993年开
始，国家环保总局就不断发生的两省边界水域污染事件进行过多次协调，曾于
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1996年要求江苏方面给予嘉兴方200万元的赔偿。然而，这区区200万元并未
给盛泽的印染企业敲响警钟，这些印染企业依然我行我素，污染事件也愈演愈
烈，致使嘉兴大面积水域PH、DO、COD等八项指标严重超标，由此直接导致
嘉兴百姓自发拦河事件的发生。2001年11月22日凌晨，因长期遭受江苏盛泽
污水污染，嘉兴市秀洲区北部千余名群众自发在江浙边界麻溪河筑坝拦污。事
情发生后，引起了党中央、国务院的高度重视，国家环保总局、水利部和江浙
两省政府在11月24日达成解决污染纠纷的《协调意见》。浙江省环保局先后多
次赴嘉兴市秀洲区筑坝现场，与嘉兴市、秀洲区党委、政府一起做好群众思想
情绪的稳定工作，积极配合国家环保总局做好对盛泽镇污染企业的监督检查和
两省交界断面水质监测工作。到12月18日为止，嘉兴彻底清除了麻溪河拦污
坝并恢复了河道原貌。
6．5．2简要评价
盛泽污水案是地方政府竞争过程中负外部性转移的一个典型案例。地方政
府的行为目标如果是追求辖区利益最大化，而不是着眼于实现利益(效用)集
合的最大化，其结果必然是想方设法转移生产负外部性，以便以最小的成本取
得最大的辖区效益。治理水污染，需要建造污水厂，铺设管网，而且污水厂的
运行还需要一笔不小的运营费用，所以盛泽一些印染企业为了节省成本，把污
水直接排入河道。企业节省成本也就意味着多创造了利润，作为地方政府也就
增加了财政收入。但是按照地方政府的行为目标，即使是仅仅追求辖区利益最
大化，也不能以污染当地的水环境为代价，因为当地水环境遭受污染，致使当
地养殖业受损或喝不到洁净安全的水，辖区利益也无法取得最大化，因为地方
政府从印染企业的所得可能被当地养殖户的所失所抵消，而且如果印染企业污
水排放所产生的环境污染直接影响辖区居民的身体健康的话，那就更加得不偿
失了，并必将遭到辖区居民对印染企业的强烈不满。但是盛泽污水排放遭受损
失和危害的主要是下游的浙江嘉兴地区，也就是说，盛泽印染企业产生的负外
部性，受影响的主要不是本辖区居民，而是相邻行政区域的居民，这样这些污
染与盛泽地方政府追求本辖区居民福利最大化的目标并不构成十分突出的矛盾
冲突，盛泽地方政府也就没有强烈的治污动机。
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跨行政区域水污染纠纷是地方政府竞争负效应的典型案例，它影响区域经
济的协调发展，必须多管齐下才能加以解决。
(1)中央政府如国家环保总局等部门要加强协调。盛泽污水案发生以后，经
国家环保总局等有关部门协调，江浙两省就解决污染纠纷问题达成了协议。为
了及时、准确和客观地对两省交界断面水质进行有效监控，国家环保总局已于
2002年1月份在两省交界王江泾断面投资建设了水质自动监测站。
(2)苏州、嘉兴两市地方政府要加强沟通。苏州、嘉兴两市为了推动盛泽污
水的治理，已建立起环境污染的联防机制、信息互通机制、污染事故预警机制、
污染防治联席会议制度等机制，起到了一定效果，这样的机制应成为一种长效
机制。
(3)解决水污染等负外部性问题要运用法律手段。2002年1月18日，嘉兴
秀洲区30户渔农、嘉善17户渔农拿起法律武器维护自己的权益，案经嘉兴市
中级人民法院、浙江省高级人民法院两审，终于于2003年底胜诉，被告污染方
被判决支付790万元赔偿金，虽然这仅是对47位原告截止向法院起诉之日已知
的水产损失的赔偿，但实际上因污染造成的经济损失远不止这些，因为大规模
水污染事件发生后的相当长一段时间内，养殖水域受污严重而一直无法恢复水
产养殖，这一巨大损失显然已无法追索。但尽管如此，法律手段仍是解决环境
污染侵权的主要手段。
(4)污染方所在地政府要树立科学的发展观和正确的政绩观，高度重视对环
境污染的治理。“解铃还需系铃人”。解决环境污染问题的关键是污染方，特别
是污染方所在地政府，因为环境污染是负外部性问题，而地方政府就担负解决
负外部性问题的重任。可喜的是，去年以来，盛泽镇政府树立和落实科学发展
观，调整产业结构，控制污染源，全镇以水环境整治为重点，重点对全镇4万
多台喷水织机产生的废水进行全面治理，投入资金达8000多万元。目前全镇污
水处理能力达到23万吨／日，有效地稳定和改善了水环境质量。
解决“盛泽污水”问题的措施可谓不少，但“盛泽污水污染”并未因此而
解决，污染方的污染行为还没有停止，甚至有时还出现大规模污水排入嘉兴水
域的迹象。这也说明受地方政府追求辖区利益的驱动，跨行政区域的水污染问
题要解决起来难度很大。
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6．6本章小结
五个案例从不同的角度剖析了地方政府竞争与区域经济协调发展之间的关
系。地方政府出于追求辖区(包括地方政府官员个人及集体和辖区居民)利益
最大化而不是追求利益(效用)集合最大化的动机，促使地方政府在港口建设、
产业发展、本地产品销售、烟草企业税收、环境污染负外部性转移等方面开展
竞争。
地方政府竞争的内容不同，竞争的方法、手段、措施等也就不一样。但不
管如何进行竞争或采取何种手段进行竞争，其目的就是追求辖区利益的最大化
或利益(效用)集合的最大化，而且受体制不完善等因素影响，地方政府追求
辖区利益最大化的行为动机更明显、更直接一些。地方政府总是既要防止行政
区域内的利益“外溢”，同时又想使行政区域内的发展成本最好由别的行政区域
承担一部分。因此，要避免或减弱地方政府竞争对区域经济协调发展的负效应，
就必须正视地方利益的存在，通过促使地方政府之间既竞争又合作、中央政府
加强协调、完善法律制度框架等措施，规范地方政府的竞争行为，引导地方政
府在追求辖区利益最大化的同时，追求包括辖区利益最大化在内的利益(效用)
集合最大化。
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7地方政府竞争与区域经济协调发展：长三角区域案例
7．1长三角地方政府的竞争
狭义的长三角地区是指上海、南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬
州、泰州、杭州、宁波、绍兴、湖州、嘉兴、舟山共15个地级以上城市所辖的
行政区域。本文所指的长三角是包括上海、江苏、浙江两省一市在内的行政区
域。长江三角洲地区以上海为龙头、苏浙为两翼，是中国经济、科技、文化最
发达的地区之一，是中国最具活力与竞争力的经济区域之一。党的十一届三中
全会以来，长三角领改革开放之先河，“苏南模式”、“温州模式”闻名全国，浦
东开放开发举世瞩目，在社会主义市场经济中居于先头部队和前沿阵地的位置。
这一地区作为世界上公认的第六大城市群，在中国甚至在全球都具有举足轻重
的地位。这一地区以占全国2．2％的陆地面积、10．6％的人口，创造了占全国20％
以上的国内生产总值。
历史上长三角地区就地缘相近、人缘相亲，有着深厚的文化底蕴，形成了
灿烂的吴越文化，孕育着勤劳智慧的人民和异常浓烈的商业意识，创造着享誉
世界的“人间天堂”。伴随着商品经济的发展和资本主义经济的萌芽，苏南是中
国民族工业的重要发祥地之一，浙江则较早就有发达的商业贸易，上海作为江
浙两地的经济中心，成为江浙产品和原料的重要集散之地。建国后，由于计划
经济的影响，江浙沪区域的分工与合作在计划框架内进行，相对比较封闭，甚
至有所排斥。改革开放以来，三地经济联系日益密切，地方政府之间的竞争不
断加剧，这种竞争促进了三地发展环境的改善和区域经济的协调发展，但也产
生了一些负面影响。
7．1．1长三角地方政府竞争的积极作用
我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制，让市场在资源
配置中发挥基础性作用，其实质是把原来政府的一些职能让位于市场和企业。
尤其是像长三角这样改革和开放的先行地区，政府已逐渐退出产品竞争等领域，
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转而者力改善公共品的供给；地方政府提供的产品范围从以往的兼顾私人产品
和公共产品领域转到主要在制度创新和基础设施建设等公共产品领域开展竞
争。从这方面的竞争来看，地方政府的动机虽然是追求辖区利益的最大化，但
也兼顾到了国家利益的最大化，或者说地方政府在追求辖区利益最大化的同时，
没有损害国家利益甚至促进了国家利益的较好实现，由此进行的竞争在客观上
产生的是正效应。
从制度竞争领域看，长三角两省一市通过相互学习，相互竞争，取长补短，
制度处于不断创新之中。以乡镇企业起家并快速发展为突出特点的苏南发展模
式，借鉴温州个体私营经济产权清晰的优点，加快企业改制，明晰产权，并大
量引进外资，发展外向型经济，苏南发展模式得到了提升；以培育和发展个体
私营经济为突出特点的温州发展模式，家族企业逐步向现代企业制度转变，并
积极实施“走出去”战略，充分利用国内国外两种资源两个市场，温州发展模
式处在不断转型之中；以开放开发并重促进制度转型并大力推进金融服务业、
高新技术产业、进出口贸易业为突出特点的浦东发展模式，吸发达国家和成熟
市场经济之经验，着力降低商务运行成本，大力实施科教兴市战略，更好地优
化配置国内外生产要素，使长三角的龙头地位更加突出。
从基础设施建设领域的竞争看，两省一市一方面竞相加快各自自身的交通、
能源、环保、信息等基础设施建设的力度，改善行政区域内部的基础设施环境，
增强对生产要素的集聚能力；另一方面尽管行政分割增加了政府间在基础设施
规划和建设方面协商的难度和成本，但各地方政府纷纷认识到建设协调高效的
跨行政区域的基础设施体系的重要性，加强了基础设施规划和建设等方面的合
作。这两方面的共同作用促进了区域内基础设施水平的不断提高。
两省一市政府在制度创新和基础设施建设方面的的竞争，以及在此竞争基
础上的合作，在促进各个行政区域内部经济社会发展的同时，也有利于区域经
济的协调发展。地方政府只有率先改革和创新，才能创造良好的制度环境即软
环境；只有率先进行基础设施建设，才能创造良好的硬环境。而拥有良好的制
度环境和基础设施环境，是集聚和优化生产要素、降低交易成本、实现地方财
政收入最大化的前提和基础。而各个行政区政府在制度创新方面的交流，有助
于改善要素自由流动的制度环境，促进资源的优化配置；在基础设施建设方面
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的沟通，则有助于加快生产要素的流动，降低交易费用，从而也达到实现地方
政府效用最大化的目的。因此，尽管存在地方政府间的竞争，但地方政府间的
合作也一直未停止过，这种合作是竞争基础上的合作。上个世纪九十年代初，
成立了长三角经济协作办主任联席会议，后联席会议升格为市长级协调组织，
并更名为长江三角洲城市经济协调会，协调会积极推动城市问的资产重组，打
破壁垒，促进生产要素合理流动；加强政策的协调性、一致性，推动市场的开
放性、统一性，促进了地区之间的互利共赢和联动发展。本世纪初，成立了沪
苏浙省(市)长座谈会制度，两省一市领导及相关部门负责人定期召开座谈会，
商议经济合作事宣，把共同构筑区域大交通、区域生态环境治理、区域旅游客
运网络、区域信息资源共享、区域天然气管道网络等专题，作为合作推进的重
点和基础，对改善区域内的发展环境和促进区域经济协调发展起到了重要推动
作用。
7．1．2长三角地方政府竞争中存在的问题
由于行政区划和行政体制以及政府职能转换滞后等因素的影响，长三角地
区地方政府往往只注重实现辖区利益的最大化，而对国家利益的实现或区域经
济之间的协调发展关注不够，由此在竞争中也表现出不少4b-N度化的、非规范
化的特征，面临一些需要协调解决的困难和问题，主要包括：
(1)产业同构与竞争失序。尽管长三角地区内部经济结构在一定程度上呈
阶梯状态，上海已基本迈入后工业化的发展时期，以装备工业和精深加工制造
业以及金融、信息等产业占绝对优势；浙江和江苏仍处于工业化的中后期水平，
加工工业等第二产业仍是主要的产业部门，第三产业发展水平还不高。但由于
长三角区域内各城市资源类似，区位相近，政府部门的职能、目标与任务基本
相同，使得产业结构趋同现象仍严重存在。根据联合国工业发展组织国际工业
研究中心提出的相似系数计算方法，上海与江苏的产业结构相似系数为O．82，
上海与浙江的相似系数为O．76，而江苏与浙江的相似系数竞高达O．97。这表明
三地的产业结构趋同现象十分严重，特别是江苏与浙江的产业结构更是高度趋
同。城市之间的产业趋同的问题甚至更为严重。以苏锡常三市为例，三个城市
的主导产业基本雷同，都是“机纺化冶食”，各行业的比重也十分接近。在产品
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层次上，纺织业的纺、织、染能力大抵相当，纱、布、服品种和产量不相上下
(洪银兴、刘志彪等，2003)。产业结构趋同不仅表现在现有的产业结构雷同，
区位商系数低，而且还表现在地方政府的发展计划或规划中，不同地区确定的
发展重点和主导产业大致相同，造成大量低水平重复建设。在上海提出重新打
造先进制造业中心的同时，江苏省实施沿江开发战略，在南京、镇江、常州、
扬州、泰州、南通6个直辖市区和拥有长江岸线的15个县(市)，发展包括装
备制造产业集群、化工产业集群、冶金产业集群、物流产业集群在内的四大产
业带。浙江省规划建设环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带，
着力建设先进制造业基地。
由于产业同构和低水平重复建设，有时不可避免地出现过度竞争甚至恶性
竞争现象。比如长三角地区曾经发生过多次“蚕茧大战”、“丝绸大战”等，同
时还存在着产品竞相压价倾销的情形。在利用外资方面，竞相搞政策优惠如土
地低价出让甚至是无偿出让以及财政预算外资金补贴和税收减让等方面的竞
争，而相关竞争各方并没有得到多少好处。
(2)政绩冲动与行政分割。在市场经济条件下，除了企业是市场主体外，
政府也是具有地方利益的市场主体。因此，在当前地方政府以GDP、税收、就
业等为基本考核目标的约束下，作为区域产业政策行为主体的政府选择也是市
场化的，其行政博弈的出发点是辖区利益(包括地方政府官员个人及集体利益
和辖区居民利益)的最大化。各级地方政府普遍存在的政绩指标所形成的发展
压力，不仅隔断了区域内经济发展的有机联系，而且增大了经济运行的磨损系
数。比如，对本土企业的跨地区投资设置较高门槛，阻止本地企业把总部设到
外地去；对本地产品实行地方保护主义，给予特殊的关照，对外地产品则限制
进入，搞人为的垄断和壁垒；在土地和税收政策上搞特殊化，采取低价土地和
增值税返还等政策，吸引外地企业来本地投资。行政区经济的刚性约束在一定
程度上阻碍了经济资源在长三角地区的自由流动和跨地区的经济合作。市场导
向的企业投资行为，也受到地方政府注重追求自身利益最大化和辖区利益最大
化而轻视区域整体利益的行为的干扰，影响了资源的优化配置和产业的合理分
工。
(3)高速增长与环境污染。长三角地区经济增长一直比较快，但环境污染
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等负外部性问题也比较突出。长三角地区地方政府目前还主要是追求辖区利益
最大化而不是效用集合最大化，各地总想千方百计促进当地经济发展得更快一
些，但对环境污染等负外部性问题关注不够，由此引发的矛盾冲突很多。长江
三角洲地区人口稠密，工业企业众多，随着工业化进程的加快，工业污水和生
活污水的排放量急剧增加，造成该地区的生态环境恶化，使本区的可持续发展
受到严重威胁。特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的O．38％，各种污水排
放量却高达32亿吨／年，为全国的10％，大大超过了环境的承载能力，严重污
染了水环境，使得本来水资源十分丰富的太潮流域出现了普遍的“水质性缺水”，
严重威胁了人民生活和工农业生产。在长江三角洲这样水网纵横、行政隶属关
系复杂的地区，某些地方和企业不负责任的排污行为很容易给其他地区造成严
重的损失，从而引起地区之间的纠纷(洪银兴、刘志彪等，2003)。本文6．5盛
泽污水案对这一现象已作了深刻剖析。
以各级地方政府为代表的诸多利益主体的存在，使得长三角区域经济一体
化成了一个充满悖论的过程。虽然长三角一体化的层次不断抬高，范围不断扩
展，但协调合作下的各自为政和诸侯经济现象仍普遍存在。
7．2规范地方政府竞争促进长三角经济一体化
7．2．1长三角经济走向竞合的历程
1982年，改革开放之初，国家就提出“以上海为中心建立长三角经济圈”。
当时的长三角经济圈包括：上海、南京、宁波、苏州、杭州。1986年，长三角
经济圈的概念进一步扩大到五省一市，即上海、江苏、浙江、安徽、福建、江
西。为此，1985年开始，中央政府协调下建立的“省市长联席会议”制度开始运
作，还成立了由各省、市抽调人员组成的“上海经济区办公室”。然而，到了上
个世纪80年代末、90年代初，这一宏大的长三角经济圈构想由于地区经济发
展程度相差太大，不在同一条起跑线上，利益分配上存在难以协调的矛盾而无
声无息地搁浅了。
第二个阶段，1992年小平同志视察南方谈话之后，上海浦东开发开放力度
加大，江浙两省在认识上有了一个转变，分别把宁波和南京的发展放在了重要
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位置上。尽管江浙两省谋求加强联合，以利用浦东开发的便利，但总体来看依
然是在走各地独立发展的道路。这一阶段，地方政府竞争的理性化程度仍比较
低，区域之间恶性竞争难以避免，尤其是招商引资方面的恶性竞争更为突出。
第三个阶段，1996年国家提出要“以上海为龙头带动长三角及长江流域的
发展”后，上海提出了“服务全国”的概念。随后，长三角协作委员会成立；1997
年长三角经济协调会成立，先是每两年、以后又定为每年召开一次会议，由各
城市相关副市长、经协委(办)主任出席会议。1997年举行的协调会第一次会
议确定了长三角城市旅游市场及产品联合开发和商业优势业态的连锁这两个专
题作为重点；1999年的第二次会议又进一步确定了区域科技合作、产权交易、
建立合作信息网和商贸旅游等4个专题。
第四个阶段，长三角内部协调机制逐步建立阶段。尤其是江浙沪省(市)
长座谈会，自2001年起每两年由三省(市)常务副省(市)长参加，主要就区
域发展的重要问题进行沟通交流。这一阶段，地方政府的竞争不断走向理性化，
区域问的竞争开始注重“双赢”或“多赢”，由竞争走向竞合，尤其是在人事、
工商、商检、旅游等市场机制已经比较成熟、相关各方利益矛盾不大的领域的
合作取得了一些积极进展。
从长三角经济走向竞合的历程可以看出，长三角经济由竞争走向竞合，是
因为一方面地方利益的强化，促使地方政府的竞争加剧；另一方面随着全球经
济一体化、区域经济一体化的加快推进，各地寻求在竞争基础上的合作的愿望
和要求也在不断增强。
但不可否认，长三角经济走向竞合的路程仍比较艰难，突出表现在现有的
竞争与合作方式还没有步入制度化、法制化的轨道，对涉及长三角地区区域协
调发展的一些重大问题协调力度还不够强，基本上只是地方之间，或地方政府
与中央政府之间一事一议的讨价还价，尚未形成制度化的协商协调机制，也缺
乏具有法律效应的强制力。
7．2．2长三角经济走向竞合面临的新形势
长三角经济走向竞合是机遇与挑战并存，需要把握机遇，积极应对挑战。
(1)加入WTO和经济全球化使长三角经济走向竞合面临新挑战
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当今世界，以信息技术为代表的新技术革命迅猛发展，迸发出巨大的生产
力。新技术革命推动全球新一轮产业结构调整，推动国际投资不断扩大，推动
各国和地区之间的合作不断加强，从而推动了经济全球化发展。以新技术革命
为内在动力的经济全球化，已成为强劲的时代潮流。我国加入WTO，就是主动
地融入经济全球化进程、加入全球的市场经济体系。
在这种情况下，地缘相邻、人文相近、利益相关的区域合作方兴未艾，成
为区域内各成员参与全球化、提升竞争力、实现共同发展的现实选择，成为与
经济全球化并行不悖的时代潮流。单一城市之间的单打独斗，已逐渐让位于都
市经济圈或组合式城市群之间的整体较量；国家之间的竞争，也越来越取决于
该国最具核心竞争力的大都市圈或大城市群之间的相互竞争。近年来，欧盟、
北美自由贸易区以及东盟等区域合作不断拓展，水平不断提高，展示了区域合
作的厂词前景。
在经济全球化和我囡加入WTO的大背景下，长江三角洲地区在面临前所
未有发展机遇的同时，也必须面对前所未有的国际资本竞争和更为严峻的挑战。
就综合实力而言，世界上一些发达区域经济总量都已超过万亿美元，其人均GDP
达3万美元以上：而长三角及其各城市的竞争力，无论是传统产业，还是高新
技术产业，在资源利用效率、劳动生产率等主要指标方面都存在着明显差距。
因此，在新的发展时期，单兵作战并不明智，而是迫切需要通力合作，加快区
域经济一体化的发展步伐，努力提高区域经济的集约化程度与运作效率，只有
这样，长三角地区才能成为全球最繁荣、最具竞争力的地区之一。
(2)我国区域经济发展格局给长三角经济一体化提供新契机
近年来，我国对区域协调发展越来越关注，区域经济合作与发展的趋势日
益彰显，区域竞争力整体提升已越来越成为我国国家战略的重要组成部分，包
括长三角、珠三角、京津冀地区，再包括西部开发、东北振兴等，都带有这样
的特征。统筹区域发展作为“五个统筹”的重要组成部分，意义重大。“十一五”
期间，国家发改委将组织开展编制长三角地区和京津冀地区区域规划的试点工
作，这是贯彻落实科学发展观、统筹区域发展的具体举措，也是长三角地区整
合区域资源，实现区域功能互补，缓解深层次矛盾，谋求更快、更好、更协调
发展的重大契机。
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
广东省社科院完成了“2003广东地区综合竞争力评估与分析”报告，其中
有一项课题专门对珠三角与长三角目前的各项竞争力状况进行了研究与分析。
该研究成果表明：珠三角人均外贸出口与利用外资均要比长三角地区高出许多，
同时，珠三角又是我国经济体制改革最早，市场经济程度最高的地区，长期的
富民政策使得居民人均存款水平普遍高于长三角。2004年6月在香港会展中心
开幕的首届“泛珠三角区域合作与发展论坛”，声势大、成果多，而且其触角已
经延伸到了地处华东的福建、江西。京津冀地区2001年完成了“京津冀北地区
城乡发展规划研究”，2002年环渤海地区经济联合市长联席会在济南召开，2003
年北京与天津港口岸开始直通，实现了港口功能一体化；首都国际机场和天津
滨海国际机场率先实现了中国民航跨区域的机场整合：北起山海关、南至山东
烟台的环渤海经济圈铁路大动脉，目前已建成三分之二。2004年以来，京津冀
三地提出要建立行之有效的区域协调机制，打破行政区划分割，加快在交通、
能源、信息、产业、内贸、外贸、旅游、劳务、科技、生态十个方面的实质性
合作，并根据区域经济社会发展逐步扩大合作领域，其速度与力度上显示出咄
咄逼人、后来居上的态势。这种通过不同地域的重组与合作以大幅提升区域综
合竞争力的模式，必然要求长三角地区积极加以应对。
(3)长三角区域经济的发展给走向竞合提出了新要求
以上海为龙头的长江三角洲是我国经济综合实力最强、最具活力和最具发
展潜力的地区之一。近些年来，上海市大力推进国际经济、金融、贸易和航运
中心建设，形成了较为完善的城市基础设施、比较发达的金融贸易服务业、以
及规范有序的社会管理和法制环境，集聚了丰富的科技、教育、人才、信息资
源，已逐步成为现代化的国际大都市；江苏省外向型经济迅速发展，综合实力
不断增强，在长江三角洲地区的地位逐步提高。浙江省正在促进民营经济新飞
跃，块状经济的发展水平也在不断提高。
加快推进长三角经济走向竞合，有利于江苏、浙江充分利用上海这个对外
开放的重要平台，扩大利用“两种资源”、“两个市场”，加快推进国际化进程，
提高对外开放水平；有利于江苏、浙江充分利用上海的金融、科技、人才和管
理等资源，不断优化产业结构，加快先进制造业基地建设和工业化进程；有利
于充分利用以上海为核心的长三角城市群发展态势，优化空间布局和发展环境，
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
加快推进城市化进程：有利于江苏、浙江充分利用上海发达的服务业，积极开
展各种形式的合作，以加快提升两地服务业的发展水平；也有利于上海更好地
服务于长三角地区乃至全国。
(4)2010年上海世博会为长三危经济走向竞合带来新机遇
上海举办2010年世博会，是集中展示我国经济科技、社会文化发展成就和
以上海为龙头的长三角地区国际形象最好机会和最佳窗口，对整个长三角地区
的经济发展和圈际化进程，都将产生直接、巨大的推动力。世蹲会将通过旅游、
会展、物流、建筑、投资、商贸等一系列经济活动，推动长三角经济高速增长。
据测算，世博会将产生30亿美元的直接投资，引发的延伸投资1 50亿．300亿美
元。如旅游业方面，半年展期将吸引海内外参观者7000万人次，相应的旅游收
入将达800亿元。借机世博，长三角旅游业有望从客源分享、酒店联营等低层
次合作提升到旅游共同市场的培育，不仅豪赋各异的旅游资源可以得到整合性
开发，而且还有Iq。能促成多元化投资、跨地区经营的旅游大集团，催生长三角
旅游的统一质量管理体系、中外市场共同开发体系、资产运作体系、人才交流
体系和联合投资体系等。据测算，世博会30亿美元的直接投资用于建设(世博
村、世博园等)的比例将高达42％，带动的基础设施建设投资将是直接投资的
5至10倍。长三角地区建筑业和房地产业面』临新的发展机遇。
7．2．3规范长三角地方政府竞争的基本原则
不同的学者对于规范地方政府竞争的原则有不同的理解，但开放性原则、
宪政原则、职能下属化原则、原产地规则等几个方面的原则是较为普遍认同的
一些原则，长三角地区地方政府竞争应遵循这些原则，但除此之外，按照加快
推进长三角经济一体化的要求，长三角地区地方政府竞争还应遵循下列原则：
(1)市场主导，政府推动。坚持以企业为主体，充分发挥市场在资源配置
中的基础性作用，促使资金、人才、信息、技术等要素的自由流动；充分发挥
政府的引导、推动、协调、服务作用，采取各种鼓励措施，消除各种行政障碍，
为长江三角洲地区合作与交流创造条件。
(2)优势互补，互惠互利。充分发挥浙江山海资源丰富、加工制造业基础
良好、民营经济活跃、企业机制灵活、专业市场发达等方面的优势，充分发挥
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上海在人才、科技、信息、金融、市场、航运等方面的优势，充分发挥江苏在
发展高新技术产业、外向型经济、园区经济等方面的优势，正确把握竞争与合
作的关系，在竞争中求互利合作，在互利合作中求共同发展，实现各方的利益
和长三角地区最佳的经济、社会和生态效益。
(3)突出重点，多边协调。两省一市都应从实际出发，因地制宜，突出特
点，抓住重点。充分发挥各自的比较优势，确立各自的目标和思路。同时，应
加强多边协调，增强地区之间的联动效应。
(4)统筹规划，有序推进。站在战略性和前瞻性的高度，按照形成快速便
捷的交通一体化、分工协作的产业一体化、开放有序的市场一体化、规范透明
的制度一体化、自然和谐的生态环境一体化的要求，统筹制定长江三角洲地区
的整体规划和分步实施的具体方案及措施，加强组织协调，形成分工明确、相
互合作的工作机制，真正把长江三角洲地区合作与交流的工作落到实处。
7．2．4规范长三角地方政府竞争的对策
对策
面对新的形势，遵循上述原则，规范长三角地区地方政府竞争应采取以下
(I)做好区域规划的协调和衔接。由国家发改委牵头组织编制长三角区域
规划，并将其纳入全国国民经济和社会发展“十一’五”规划体系之中，以使其
成为确定长三角区域发展战略、统筹安排区域经济社会发展和生产力布局的重
要依据。长三角区域规划要着力解决一些重大的跨行政区域的实际问题。
一是争取在长三角区域经济发展方向、定位上有新的突破。通过科学规划，
努力使长三角地区逐步成为空间结构合理、城市和产业分工明确、区域创新能
力不断增强、经济社会发展与资源环境相协调的全国最重要的经济中心；成为
我国全面建成小康社会和率先实现现代化的先导区；成为我国具有国际竞争力
的现代制造业基地、技术研发中心和物流中心。
二是争取在重大项目合作上有新的突破。按照“统筹规划、合理布局，分
步实施、有序推进”的要求，协同推进区域重大项目的建设。通过整合长三角
地区港口资源，努力拓展港口功能和服务范围，建成有较大规模和国际影响力
的上海国际航运中心组合港；体现节能、环保、高效的要求，深化研究和尽早
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明确区域城际快速客运系统的技术路线，推进项目前期工作；整合机场、内河
航运和铁路、公路等资源，构筑长三角区域内从空中到地面、从陆路到水域，
多层次的、安全快捷的交通运输网络；围绕国家“治太”计划，采取切实措施，
合力促进太湖流域水环境质量的全面好转；配合华东电网“一卜一五”能源发展
规划，确定一批条件成熟的电源、电网项目，尽快开工建设。
三是争取在城乡一体化发展上有新的突破。长三角区域规划应明确城镇空
间布局的方向和重点，提出城乡一体化发展的目标任务和对策措施，认真研究
统筹城乡发展的新思路、新机制和新模式，努力实现以城带乡、以乡促城、城
乡一体、协调发展，加快形成具有较高城市化水平、较强国际竞争力的世界第
六大城市群。
(2)完善省际间多层次沟通协调的制度。区域内地方政府之间的合作能够
顺利推进，不但要有科学的规划，而且也要有实施规划的有效载体。
一是建议建立由困家有关部门和三省市共同参与的协调机制，加强对区域
规划编制的统筹协调，落实规划实施的联动保障措施。赋予区域规划以必要的
权威性和约束力，配套制订年度实施；-[-k0，完善促进长三角地区经济一体化的
政策措施。
二是要继续强化领导层的沟通协调，定期举行碰头会、通气会，通报合作
发展的情况，研究长三角一体化发展面临的共同问题，通过平等协商，在一些
全局问题上签定协议，有的具体问题通过磋商达成谅解和备忘。合作的方向和
大的框架确定以后，再由较低层次的合作机构来具体推动。
此外，还应鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织。以民间力量
推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框
框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视
民间组织在长三角经济一体化中的推动作用。
(3)建立长三角一体化发展的必要规则。长三角地区地方政府之间的关系，
总体上是竞争基础上的合作关系，用合作代替竞争，或借口竞争排斥合作，都
不符合现实情况，有效的途径是走向竞合。竞合必须是有序竞争、公平竞争基
础上合作。
一是建立区际监管组织，维护统一市场，保护区际竞争。比如，在税收、
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价格方面应制定行为规范，鼓励有序竞争，形成统一的长三角大市场；在债务
清欠、产品质量等商业纠纷方面，采取工商、质监、金融和司法联动，建立失
信约束机制，按照规则进行仲裁。
二是加强行政协调，促进制度与政策的一体化，减少由于制度差异带来的
麻烦等。在户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保障
制度等改革方面，加强互相学习和借鉴，增强长三角地区制度的竞争力；对地
方保护性的制度安排要严厉打击，主要方法就是提高地方保护性制度安排的成
本，使地方不出台这类制度。
(4)促进对内开放与对外开放相结合。长三角地区经济走向竞合，是开放
性的竞争与合作，不能排斥对外部的开放，在区域内部关起门来，自成体系、
自求平衡。这方面，要制定统一的政策，把对外开放的政策与对内开放的政策
协调一致起来。
一是进一步加大招商引资力度，不断提高利用外资水平。沪苏浙可联合举
办相应的招商会、洽谈会、推介会等大型招商引资活动，把利用外资与长三角
地区的产业结构调整与升级有机结合起来，避免招商引资中的过度竞争。
二是加强长三角地区的金融合作。推动建立符合资源市场化配置要求的长
三角地区金融合作组织体系和金融合作联动机制。鼓励驻沪外资金融机构到江
苏、浙江开展业务活动，设立分支机构或办事机构，参与两地的金融改革和发
展。
三是加快大通关建设，为进出口企业创造良好环境。加强长三角地区跨关
区通关协作，争取早日实现长三角地区的跨关区的无障碍通关，为进出El企业
界创造良好的通关环境。
(5)推动产业结构的优化升级。面对经济全球化进程加速的趋势，长三角
地区要提升区域整体国际竞争力，政府必须有所作为，加强引导，推动产业结
构的不断优化升级。
一是合理进行区域内产业的垂直分工和水平分工。按照合理分工和优势互
补的原则，统筹规划和积极促进长三角地区产业结构的调整和升级，加强不同
层次的城市之间的垂直分工及同一层次城市之间的水平分工，增强地区之间产
业结构的配套性与互补性，避免产业同构和低水平重复建设。
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二是构建区域产业互动机制，推动企业跨行政区域重组。鼓励企业通过收
购、兼并、控股、联合等多种形式，跨越行政区域与具有技术、品牌、市场等
优势的外地或国外企业进行联合和重组。
(6)加强在治理环境污染和保护生态方面的合作。一是由国家有关部门组
织编制长三角环境保护综合规划，确定长三角地区中长期的环境保护目标，主
要污染物容量控制目标，并增强规划的约束力。
二是以太湖流域水系生态环境保护和建设为重点，建立三省市生态建设和
环境保护的合作框架，完善三省市环境违法行为联防机制，共同解决长三角区
域内的环境污染问题。
7．3本章小结
长三角地区地方政府竞争推动了区域制度转型，促进了各地区基础设施的
建设和产业配套环境的改善；而建立在这种竞争基础上的合作，又逐步推动了
地区之间基础设施的互联互通和产业之间的优势互补以及区域制度环境的优
化，这不仅推动了上海、江苏、浙江三个行政区经济的发展，同时也推动了区
域经济的协调发展和长三角经济一体化的进程。
但是，长三角地区地方政府在竞争过程中也不可避免地表现出不少非制度
化、非规范化的特征，主要包括产业同构与竞争失序、政绩冲动与行政分割、
高速增长与环境污染等。这是地方政府追求辖区利益最大化的结果，如果地方
政府追求效用集合最大化，这种不良结果则会大大降低。
长三角区域经济走向竞合的过程也是地方政府竞争理性化程度提高的过
程，这一过程也是各地方政府“双赢”或“多赢”的过程。长三角经济之所以
由竞争走向竞合，一方面是地方利益的强化加剧了地方政府之间的竞争；另一
方面区域经济一体化的趋势增强了各地方政府寻求在竞争基础上进行合作的愿
望和要求。但是，长三角走向竞合仍面临加强制度化、法制化建设等方面的挑
战。
长三角经济走向竞合面l晦新的形势。规范长三角地区地方政府竞争行为必
须遵循市场主导、政府推动，优势互补、互惠互利，突出重点、多边协调，统
筹规划、有序推进的原则，并采取相应的对策措施。
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8结束语
8．1主要结论
通过前面各章的分析，本文得到如下一些主要结论：
(1)地方政府的行为目标是由地方政府的利益追求所决定的。地方政府
官员个人及集体(代理人)利益最大化、辖区居民(委托人1)利益最大化，
国家(委托人2)利益最大化这三者之间既相容，又存在一定的冲突。地方政
府追求利益集合最大化的竞争对区域经济协调发展产生正效应，而地方政府注
重追求辖区利益最大化而忽视国家利益最大化的竞争则不可避免地产生一些负
效应。地方政府竞争对区域经济协调发展的影响途径或路线可表示为：地方政府
竞争—◆
厂卜地方政府追求效用集合最大化的竞争一正效应一改善发展环境一有利于区域经济协调发展-]
—_P'
L卜地方政府注重辖区利益最大化的竞争一负效应一分割市场一不利于区域经济盼调发展—J
厂◆软环境如制度、政策、管理体制及发展规划的协调—————]
霓首—-叫卜_◆区域经济协调发展。
L’硬环境如基础设施、产业结构、环境治理或保护等方面的协调—J
(2)地方政府竞争对区域经济协调发展的正效应表现在地方政府竞争对改
善区域发展环境(基础设施环境、产业配套环境和制度环境)的促进作用上。
区域基础设旌对区域发展环境具有支撑功能和引导功能，完善的基础设施以及
良好的产业配套环境能够降低交易成本，提高交易效率，地方政府要想在硬环
境竞争中占有优势，就必须在改善基础设施环境和产业配套条件上下功夫。
(3)制度竞争有利于加快区域制度转型。地方政府制度竞争在我国经济
转型期具有先进性、非排他性、仿效性、有限性等特点，从地方政府制度变迁
的路径看，虽然受到供给强制性制度变迁的强烈影响，但又普遍具有需求诱致
性制度变迁的特征，而且不同省份，甚至即使同一省份的不同地区的制度变迁
的路径也不一样。各地基于需求诱致性的创新无不大大推动当地经济的发展，
而且这种制度创新的相互学习和相互仿效，推动了全国范围内尤其是地域相邻
且经济发展水平相近的地区的制度变迁，从而有利于促进区域经济协调发展。
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在开放条件下，地方政府制度竞争会加快区域制度转型进程，这也说明，改革
与开放的互动，更有利于推动区域经济协调发展。
(4)在地方政府注重追求辖区利益(包括地方政府官员个人及集体利益和
辖区居民利益)最大化而轻视国家利益最大化且存在一定的外部性的条件下，
地方政府竞争与区域经济协调发展之间存在着的一定的内在冲突。地方政府的
基本职能是提供包括制度在内的广义的公共品，一个地方政府对公共品的投资
可能会给其他地方政府的收益造成有利或不利的影响。根据投资的外部性不同，
本文把地方政府公共品投资分为进取性投资和保护性投资两种类型。当一个地
方政府进行进取性投资时，既使该地区受益，也使其他地区受益：而当一个地
方政府进行保护性投资时，只会使该地区受益而会使其他地区收益受损。当地
方政府注重追求辖区利益最大化而不是利益集合最大化时，其结果是进取性投
资不足，而保护性投资过度，使区域经济不能协调发展。地方政府竞争与区域
经济协调发展的内在冲突主要表现为重复建设、招商引资大战、地方保护主义
等。
(5)地方政府竞争对区域经济协调发展既有正效应，又有负效应，这要求
我们必须按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求完善地方政府及地方
政府官员个人及集体的绩效考核体系，既正视地方政府竞争的存在，同时又建
立起规范地方政府竞争秩序的制度框架。
8．2政策建议
本文前面的分析表明，地方政府竞争有利于改善区域发展环境(基础设施
环境、产业配套环境和制度环境)，但也可能产生一些负效应，导致整体经济
效率的损失，使区域经济不能很好协调发展。因此，必须采取适当的政策措施
来规范地方政府竞争行为，促进区域经济协调发展。
(1)强化中央政府对区域经济协调发展的调控职能。建立中央有关部门参
与的高层组织协调机构，协调区域规划、基础设施建设与环境保护、产品与要
素市场、产业布局与结构、新兴产业、经济运行与管理机制、制度与政策等方
面的一体化建设，着力解决区域规划、跨行政区域基础设施建设、环境保护等
方面的重大问题。对只注重实现辖区利益(包括地方政府官员个人及集体利益
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和辖区居民利益)最大化而忽视实现国家利益最大化的地方政府行为，要通过
规划、协调机制等加以合理引导，运用经济、法律手段以及必要的行政手段加
以规范，以促进区域经济协调发展，实现利益集合的最大化。
(2)建立科学的地方政府官员政绩考核体系。如前所述，在经济转轨背景
下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治和经济利
益。地方政府官员往往为了自身利益和辖区居民利益的最大化而忽视全局利益，
由此进行的竞争产生负效应，导致地方保护主义和地方市场分割盛行。因此，
必须建立科学的地方政府政绩考核体系，以规范地方政府竞争行为。政绩考核
体系的核心是考核指标体系和评价标准，科学的考核指标体系和评价标准必须
体现科学的发展观和正确的政绩观，落实十六届三中全会提出的“五个统筹”、
“五个坚持”的要求，要全面反映经济、社会和人的全面发展情况。根据科学
发展观和建立社会主义和谐社会的要求，设计一套科学、规范、可量化的地方
政府政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经
济增长的质量指标、社会效益指标和资源节约利用及环保指标，关注在遵守国
家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必
须承担相应的法律和经济责任。建立科学的地方政府官员政绩考核体系，是转
型经济条件下，规范地方政府竞争行为的最有效的手段之一。
(3)进一步深化体制改革。科学合理、具体明确地以法律规范的形式界定
各级政府间的事权范围，构建区域市场一体化的有效管理体制。充分发挥市场
在行政区之间利益调整中的主导作用，弱化行政区之间利益调节中的行政干预
手段，大力培育区域统一的商品市场、劳动力市场、生产资料市场、资金市场、
技术市场、信息市场等，完善市场网络体系，并尽快建立与国际接轨的市场运
行规则，统一市场准入与市场退出机制，强化企业和居民以足投票的利益表露
机制，营造公平的市场竞争环境。
(4)适当调整公共政策。调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内
容的地方政府竞争。让地方政府参与中央宏观调控政策的制定，而政策一旦形
成，地方政府就应该认真执行和全面落实。区域发展规划制定以后，要强化其
约束力，充分发挥其引导生产力合理布局的作用。要调整招商引资方式，改善
招商环境，避免一哄而上，竞相压价。完善土地管理和税收征管的法律法规，
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对违反国家规定、损害国家利益的减免地价和税收等行为给以查处。加快培育
跨区域的公正、独立的社会中介组织，发挥其沟通协调、信息服务、公正监督、
行业自律等功能，降低区域商务运行成本。
(5)逐步形成新的竞合规制。在市场经济体制改革不断深化和地方政府
利益日益强化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是竞争基础
上的合作，合作行为的产生过程也就是一种竞合过程。区域竞合的实现，必须
要有制度性的规则来保证。这种制度性的规则，一方面应为规范的竞争行为及
其在竞争基础上产生的合作行为提供足够的激励；另一方面对违反该规则的行
为要予以充分的惩罚。因此，在区域发展规划制定以后，还应以法律的形式来
保障区域发展规划的顺利实施。参照有关国家制定“区域规划法”的做法，我
国成熟的经济圈可以考虑着手研究制定“区域规划编制和管理条例”，以逐步
确立区域规划的法律地位。有了法律的保障，便可以消除政策障碍和行政壁垒。
这是从根本上规范地方政府竞争行为的举措，但要走到这一步，还有很长的路
要走。从当前来看，要规范地方政府竞争行为，还应要求地方政府限时在指定
的公开媒体或者网站公布所有地方法规，地方所有的行政审批和收费规定和标
准，产业政策和补贴政策内容，年度政府工作报告和预决算报告，增加透明度，
以此逐步完善规范地方政府竞争的行为，促进区域经济的协调发展。
浙江大学博士学位论文地方政府竞争与区域经济协调发展
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致谢
答辩后修改完此稿，已是深夜。j}LN,1此刻，我深深感到论文写作的艰辛，
同时也有一种如释重负的感觉。
本文是在众多老师、同学和嗣事的无私帮助下完成的。借此机会，我要向
他们表示衷心的感谢。
首先要感谢我的导师姚先国教授。从论文的选题，到框架的构思，到研究
和写作的深化，到最后的修改完善，姚老师都倾注了大量的心血，提出了极具
针对性的建议。没有他的悉心指导，本文不可能以现在的面貌出现。
其次要感谢许庆明教授、陈建军教授、郭继强副教授，他们在预答辩中提
出的建设性意见使本文在送审前有了很大的改进：感谢匿名评阅的五位专家教
授对本文的充分肯定和提出的中肯意见；感谢答辩委员会金祥荣教授、陈凌教
授、陈建军教授、许庆明教授、汪斌教授，他们在答辩中提出的进一步修改和
完善的建议，不仅使本文在最后定稿时更趋完善，而且也使我更加明确了今后
学术研究的努力方向。感谢汪厂r教授、史晋川教授、金雪军教授等，他们的
教导使我获益非浅。
我还要感谢我的同学，他们的帮助也是本文得以完成的保证。他们是：黄
上国博士、卢新波博士、苏振华博士、谭岚博士、沈炳珍博士生，等等。他们
不仅与我进行学术上的探讨，而且在精神I给我以鼓励。徐伟红老师、李晓华
博士生、来君博士生在我攻读博士学位期间，还做了很多事务性的服务工作。
我的同事蒋莉芸、斯文军为我论文的录入和编排付出了辛勤的劳动，使我
能腾出时间专心我的写作。
当然，我要把最深的感谢献给我的家人。我的父母、岳父母、兄弟姐妹一
直默默地鼓励和支持我。我的爱人和儿子是我最大的精神支柱。每当我写作到
深夜，妻子总会为我准备好营养丰富的点心，补充我的能量，使我有充沛的体
能挑灯苦写；每当我身心疲惫时，儿子的欢笑是我释放心情的最佳方式。
总之，如果本文有一些可取之处或理论贡献的话，那是与各位师友的指导
帮助分不开的，但文中的一一切不足或错误之处，理应由我本人负责。
2006年2月16日