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学号：0210]5036
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摘要
我国正处于快速城市化进程中。城市化的进程始终与土地资源的利用紧密地
联系在一起，人类在土地利用中出现的新情况、新问题都是伴随着城市化现象而
产生的。当前城市化进程中土地市场主要的问题有：非农化速度过快，导致土地
市场供给总量失控；大量的划拨土地进入灰色土地市场，政府无法垄断土地一级
市场，流失了国有土地资产收益，只成了名义上的土地所有者；土地市场结构失
衡，配置效率低下；土地协议出让与公开出让并存，市场秩序不规范等等。这些
问题的产生不是偶然的，其背后必有深层次的制度原因，因为完善的土地市场是
由调控约束系统、交易系统、支持系统等组成，所有的这些系统都是以特定的制
度环境为平台，在该制度的影响下运行。
由于土地市场调控是一个系统工程，涉及系统的运行基础、运行机制、运行
监测、运行预警、运行保障，笔者把运行保障作为切入点，以马克思主义政治经
济学为理论基础，利用西方制度变迁理论和博弈论等分析工具，研究土地市场调
控的制度保障问题。这～选题不仅具有理论意义，也具有特别的实践参考价值：
此研究可算是对中国土地宏观调控政策工具设计的一点探索。
论文可分为三个部分。第一部分绪论，介绍本论文的选题背景、研究目的、
研究思路、研究方法；回顾和简要评价国内外土地市场调控的相关理论研究成果，
介绍论文的研究理论依据。
第二部分由第二章和第三章构成，分析研究城市化进程中我国的土地市场发
展历史和现状，评价其绩效，指出改革的方向。研究土地市场机制，包括价格机
制、供求机制、竞争机制的作用规律，分析土地市场失灵与政府干预的关系，提
出市场调控的目标和制度保障选择。
第三部分是论文的核心部分，由第四章至第七章构成。第四章土地征用制度
和第五章土地储备制度，主要是从供求机制研究土地市场调控的制度保障。第六
章土地市场公开交易制度主要是从价格机制和竞争机制研究土地市场调控的制
度保障。第七章用途管制～农地保护制度，则是在可持续发展框架下，以土地市
场的发育与农地保护的互动关系为基础，研究土地市场调控的制度保障。
关键词：城市化土地市场市场调控制度保障
中图分类号：F06
Abstract
China is witnessing ail accelarating process of urbanization．The urbanization process
is always tightly connected with the utilization of land resource．The new situation，
new problems during the land utilization accompany with the urbanization
phenomenon．The main problems of the land market during the urbanization process
are：the pace of non—ruralization is SO rapid that the land supply in market is out of
control；masses of transferred land are entering into the“gray”land market，which
make the government lose the monopoly position in the first land market，with
state—owned revenue lost and the state ownership of land is just nominal in fact；the
structure of land market is unbalancing and the land allocation is inefficient；land
transfer under contract coexists with land transfbr under public sale；the market order
is not disciplinary．All of these problems are not contingent．On the contrary,they are
rooted in the institutional factors，for a fine land market is made up of regulation
system，transaction system and support system，et a1．All these systems are operating
on the institutional platform，influenced by the institution．
The regulation of land market is a systematic task，involving with the foundation，
mechanism，monitor，prevention and security of the system operation．The thesis
mainly analyses the prevention and security ofthe land market in China，based on the
Marxist theories of political economics．、Ⅳith the theory of the institutional transition
and game theory as analytical tools．This theme Can not only contribute to the
theoretic research，but also has great value to the practice aS reference：the thesis call
be seen as an exploration of the land policy instruments design of macro—regulation on
the land market in China．
The thesis consists of three parts．The first part is an introduction，introducing the
background，motivation，approaches and logic of this research．The thesis briefly
reviews and appraises the related theoretic research literature，and presents the
theoretic foundation of this research．
The second part includes chapter 2 and chapter 3，analyzing the history and status quo
of the land market in China，evaluating the performance and depicting the reform
direction．The mechanism of the land market，such as price，supply and demand，
competition，is profoundly studied．Based on the study,the thesis then explores the
connection between the malfunction of the Iand market and the governmental
intervention，SO as to clarify the regulation objectives and the choices of institutional
prevention．
The third part is the core of the thesis，consisted with chapter 4 to chapter 7．Chapter 4
is on the land requisition institution and chapter 4 is on the land reservation institution
They mainly analyze the institutional prevention from the supply—demand mechanism
perspective．Chapter 6 concentrates on the land public transaction institution，
analyzing the institutional prevention from price and competition mechanism
perspective．Chapter 7，based on the interactive relationship between the growth of
land market and the protection of rural land，studies the institution 0n
usage-regulation and rural land protection，analyzing the institutional prevention from
the sustainable development framework．
Keywords： urbanization，land market，regulation，institutional protection
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图7-9
图7—10
图7—1l
图表目录
土地价值的决定与实现⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地资本价值与第二种社会必要劳动时间的关系．．
论文研究框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
报酬与投资关系图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
城市土地市场系统⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地可持续利用的目标⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
征地成本与土地利用集约度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
农地统一征购模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
上海土地收购储备运作示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
杭州土地收购储备运作示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
武汉土地收购储备运作示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地一级市场短期均衡分析(无序)⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地一级市场短期均衡(垄断)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地一级市场长期均衡分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
城市土地收购储备资金运动示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
寻租地价示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
2003年我国存量用地出让与总量对比图⋯⋯⋯⋯
2003年我国经营性与非经营性用地市场化配置比例
土地市场各类主体的博弈图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
地方政府对于土地公开市场制度的响应示意图⋯．．
地方政府之间过度竞争的博弈矩阵图⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地价格与农地非农化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
土地市场调控与农地保护的互动机理⋯⋯⋯⋯⋯，．
1949—2004中国年末实有耕地面积走势图⋯⋯⋯⋯
耕地库兹涅茨曲线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
1949-2004年全国耕地库兹涅茨曲线⋯⋯⋯⋯⋯一
浙江省耕地损失率走势图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
深圳市耕地损失率走势图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
耕地库兹涅茨曲线与耕地阈值⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯
市场失灵的社会损失⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
耕地保护活动中参与者报酬矩阵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．
博弈行为中的粮食价格与产量图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．
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耕地异地占补平衡对双方生产与消费的影响分析
耕地异地占补平衡的李嘉图均衡分析⋯⋯⋯⋯．
耕地占补费标准改变对双方福利的影响⋯⋯⋯．
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172
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表2一l 土地市场结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28
表4-1 集体土地的征用价格构成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72
表4-2 各国家土地征用制度比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．89
表5—1 我国三种主要土地收购储备模式对比⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯97
表5—2 国外土地收购储备起源与动因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯104
表5 3 国内外土地储备制度比较分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．110
表6 1 出让国有土地使用权的成本一效益分析表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．125
表6—2 1987--1996年我国的土地出让情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．127
表6—3 2003年全国国有土地使用权有偿出让方式分省情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯128
表6 4 2003年全国国有土地使用权有偿出让方式按用地类型统计情况129
表6 5 1999--2003年公开出让方式占比表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．131
表6—6 2003年各省市公开出让比例⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．134
表7 1 中国历年耕地面积统计(1949—2004) ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯154
表7—2 主要研究成果对中国耕地变化趋势预测⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯156
表7 3 浙江省和深圳市历年耕地面积统计表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．159
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图图图7
第一章绪论
一、研究背景
第一章绪论
第一节问题的提出
城市化是社会经济发展过程中的一种必然现象，主要表现为包括人口和非农
业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、非城市景观转化为城市景观的
地域推进过程以及城市文明在农村的地域扩散过程。而土地是“财富之母”，是
人类生存和发展的物质基础。城市化的进程始终与土地资源的利用紧密地联系在
一起，“城市化核心是农业生产力向工业生产力的转化，即生产力的城市化；相
应的就是生产力两要素(人口与土地)的转化⋯一农业人口的城市化和土地的城
市化”。1人类在土地利用中出现的新情况、新问题都是伴随着城市化现象而产生
的。当前城市化进程中土地市场主要的问题有：
1、非农化过快，城市用地总量失控。由于追求过高人口与用地规模，致使
城市用地规模失控，侵占大量土地资源。按国土资源部利用卫星资料对北京等
31个特大城市用地规模进行分析，表明中国特大城市和城区用地规模平均增长
50．1％，特大城市用地规模增长弹性系数为2．29，据有关专家研究，城市用地规
模增长弹性系数1．12较为合理2，这说明中国城市用地规模过度膨胀，用地增长
速度高于城市人口增长速度。城市数量的增加和城市的外延式发展造成大量的土
地资源，尤其是耕地资源被征用。从1997年到2003年七年间，全国耕地减少1
亿亩，粮食播种面积减少2．2亿亩3 1由于乱占滥用耕地，造成很多农民失地又失
业，不仅给粮食安全带来隐患，也影响了社会稳定，不利于经济的可持续发展。
2、城市土地利用结构失衡，利用效率低下。长期以来，包括城市房地产建
设在内的工业化和城市化，一定程度上建立在与资源稀缺状况不相适应的土地低
成本基础上，而土地价格过低的严重扭曲现象，反过来又助长了土地资源高消耗
和浪费，以及整个土地资源缺乏和供给紧张的形势。我国土地资源极度缺乏而需
求十分巨大，但在房地产等领域同时存在着土地大量闲置和巨大浪费的矛盾。据
国土资源部统计，2004年全国城镇规划范围内闲置、空闲和批而未供的土地
395．61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7．8％；2005年1—5月，房地产本
年购置土地面积比同期完成土地开发面积多6817．2万平方米，即为同期完成土
地开发面积的2．1倍4。
与此同时，全国各地滥设开发区。到2004年8月，国家清理出各类开发区
第一章绪论
6866个，规划面积3．86万平方公里。其中，国务院批准设立的开发区171个，
省级政府批准设立的开发区1094个，其余的5601个开发区都是市、县、乡政府
和各级部门设立的。经过清理整顿，全国的开发区数量已经减少到2053个，核
减了约4800个，规划面积压缩到1．37万平方公里。开发区核减数量占原有开发
区总数的70．1％；压缩的规划面积占原有规划面积的64．5％。已退出开发区土地
2617平方公里，复耕1324平方公里5。
3、政府调控土地市场手段单一，效果不明显。2004年3月10日，在中央
人口资源环境工作会议上，中央提出，要强化土地政策在国家宏观经济调控中的
地位，首次明确要把土地调控列为财政政策、货币政策之后的第三大政策工具。
从2003年下半年开始，央行已多次出台紧缩银根的货币政策。但由于投资饥渴
症未能从体制上根本铲除，固定资产投资过快的态势不能有效遏制。2004年4
月29目，继1997年全国停止审批土地征用一年后，国务院决定再次全国范围内
停止审批土地征用半年，从土地供给的源头调控宏观经济。但是从实践操作看，
国家土地调控似仅限于土地停批这种一刀切的急刹车措施，只治表不治本，行政
干预力度过强，负面影响较大。
当然，土地市场还存在其他问题，如：大量划拨土地进入灰色土地市场，政
府无法垄断土地一级市场，流失了国有土地资产收益，只成了名义上的土地所有
者；土地协议出让与公开出让并存，市场秩序不规范等。这些问题的产生不是偶
然的，其背后必有深层次的制度原因，因为完善的土地市场是由调控约束系统、
交易系统、支持系统等组成，所有的这些系统都是以特定的制度环境为平台，在
该制度的影响下运行。因此，市场无法自动实现土地资源的最佳配置，需要政府
在一定的制度保障下进行有效调控。
二、研究目的和研究意义
论文的研究目的，是以马克思主义政治经济学为理论基础，运用西方新制度
经济学基本理论和方法对我国城市化进程中土地市场发展状况及调控机制、面临
的问题、制度选择及制度创新等进行系统分析，在借鉴国内外研究成果的基础上，
探索建立我国土地市场调控的制度保障体系。
目前在理论界研究土地宏观调控的文献较少，土地宏观调控是一个系统工
程，涉及系统的运行基础、运行机制、运行监测、运行预警、运行保障，笔者把
土地市场调控的运行保障作为切入点，利用制度变迁理论和博弈论等分析工具，
研究其制度保障问题。笔者希望本研究能起到抛砖引玉的作用，吸引更多的理论
工作者关注土地市场调控中的制度保障问题，对中国土地市场的规范有更好的理
论指导作用。因此，此选题既有一定的理论意义，又有一定的实践参考价值。
第一章绪论
第二节国内外文献研究综述
“城市化”、“土地市场”和“制度”是三个各具内涵的术语，具有高度相关
性。有关城市化过程中土地市场调控的制度保障研究分散于城市经济学、土地经
济学、制度经济学、城市规划学、经济地理学、发展经济学、区域经济学等领域
中。因此，只能从不同学科理论中去点滴采集，分别从城市化中的土地市场调控
与制度进行研究，寻求中国城市化中土地市场调控与制度的关系和内在规律。
一、国外文献研究综述
1、关于城市理论的研究
城市理论研究在国外起步较早，理论体系比较完善。研究内容包括城市化动
力、城市化模式、城市空间布局、城市区位理论、城市人口增长等，涉及城市经
济学、城市地理学、城市规划学、区域经济学等诸多学科。自从可持续发展概念
被提出以后，可持续发展理论越来越被学术界重视，已经成为众多理论研究基本
原则，而贯穿于其中。
(1)区域空间组织研究
区位理论与中心地理论：杜能(J．H．Von Thunen，1826)和韦伯(A．Weber,1909)
建立区位理论时对集聚效果、运输费用的分析是我们今天分析城市规模、城市增
长的理论基础。德国地理学家克里斯泰勒在吸收杜能和韦伯“孤立国”方法基础
上，在《德国南部的中心地》(1933年)一书中，根据聚落和市场区位提出中心
地理论——即城市区位理论。中心地原理主要论述一定区域(国家)内城镇等级、
规模、职能间关系及空间结构等的规律与形成因素，并采用六边形图式对城镇等
级和规模关系加以概括6。随后的廖什在1940年提出了相似的市场区或市场网理
论，并以廖什景观的扇形结构为特征。
增长极理论与核心⋯_夕}围理论：法国经济学家弗朗索瓦·普劳克斯于20世
纪50年代初提出增长极理论。他针对古典经济学家的均衡发展观点，指出现实
世界中经济要素作用完全是在一种非均衡条件下发生，认为增长并非同时出现在
所有地方，它以不同强度首先出现于一些增长点或增长极上，然后通过不同渠道
向外扩散，并对整个经济产生影响。1966年布德维尔把增长极理论发展到地域
空间布局原理上。此后至20世纪70年代前期，该理论被广泛运用，如美国城市
和区域规划学家弗里德曼在1966年《区域规划与政策》一书中提出核心⋯-夕}围
理论，认为工业开发促使地区发展不平衡，在投资建设有利地方形成城市：在不
平衡发展过程中，产生一系列次级增长中心，逐步形成相互关联，高度组织化城
市体系，。
第一章绪论
(2)城市内部空间组织的研究
二次大战以来，世界经济迅速发展，城市与周围地区关系更加紧密，城市学
家们开始城区一一边缘区⋯．影响区三分法探索。先后有迪肯森(Dikison)在1947
年提出三地带理论，认为工业区、商业区和居民区是城市地域结构重要组成部分；
塔弗等在1963年提出理想城市模式；洛斯乌姆在1975年提出区域城市结构模型。
这些为研究城市内部增长模式提供有力理论依据。
1964年，阿隆索发表《区位与土地利用》一书，新古典经济学基础原理及
地租理论被广泛应用于城市土地利用和内部结构分析，探讨市场经济理想状态下
资源配置最优化和竞争规律，从中得出最低成本区位概念，指出自由市场经济状
态下区位均衡过程就是空间发展内在机制8。
(3)城市经济增长研究
经济增长理论：现代经济增长理论在经历20世纪40一50年代哈罗德一多马
模式和60一70年代索洛模式与丹尼森模式的大发展后，于20世纪80年代中期
产生了以罗默、卢卡斯为代表的“新增长理论”，出现了三大趋势：经济增长理
论与经济发展理论融合的趋势；新古典主义占据统治地位的趋势，以及经济增长
模式中越来越强调知识积累、人力资本和制度的作用。
发展经济学：20世纪50年代和60年代在理论上可分类三个流派。第一流派
是“资本短缺论”，认为欠发达国家落后的原因，是同工业国家比较，它们的劳
动主要用在生产率低的农业中，因之资本太少。第二个分支是赫尔希曼的“不平
衡增长论”，认为投资决策和企业经济活动不当是发展的障碍，提出诱发投资决
策最大化的政策。第三个分支强调计划的发展理论。在刘易斯、罗丹、钱纳里的
学说中已有此种思想，其后简．丁伯根(1958)在《发展的计划》一书中作了进
一步论述，认为要实现经济发展所需的结构改变，单靠市场的作用是不够的。
2、关于土地及土地市场的研究
(1)对土地资源配置问题的研究
17世纪末，资产阶级古典经济学家就对土地经济基本问题进行研究。威廉配
弟第一次提出地租概念，并对级差地租、土地价格等做了初步阐述；而后杜尔格
初步揭示了地租和土地所有权关系；亚当·史密斯发现了绝对地租存在；大卫·李
嘉图运用劳动价值论对级差地租进行完整而系统研究，为现代资产阶级土地经济
学建立奠定理论基础。19世纪中叶，马克思在批判和继承资产阶级古典经济学
理论基础上，创立了科学人口和土地肥力理论及地租地价理论，形成了马克思主
义土地经济理论核心部分。
20世纪20年代以前，对土地经济研究主要依附于政治经济学。直到1924
年，美国经济学家伊利和莫尔豪斯合著《土地经济学原理》出版，被认为是土地
第一章绪论
经济学从政治经济学中独立出来的标志。同年赫德发表《城市土地价格原理》一
文，是最早专门研究城市土地经济问题的文章。1928年道若和辛曼在纽约合作
出版《城市土地经济学》一书，把城市土地经济问题研究分散成果系统化，标志
土地经济学中城市土地经济学分支诞生。当时主要是围绕城市土地合理利用问题
展开，忽略城市土地利用中经济关系。1940年，伊利和魏万尔出版《土地经济
学》一书，针对二战结束后，大量士兵和破产农民涌进城市，形成空前住房需求
需要解决事实，首次把城市土地及其改良物生产和交换研究提出来。1949年，
美国拉特克里夫《城市土地经济学》出版，使得城市土地经济学真正从城市经济
学、城市地理学和土地经济学中独立出来，形成较为完善科学体系。此后，代表
性著作主要有鲍尔钦和克威合著《城市土地经济学》，哥德拜格和钦郎合著《城
市土地经济学》等。
(2)对城市土地问题的研究
德瓦斯(Devas，1990)分析了发展中国家城市化进程中的土地通病：由于高需
求、有限供给、土地所有权垄断和土地投机引起城市边缘“生地”的价格猛涨；
由于农用地向城市土地利用的流转和基础设施的供应而产生大量不劳而获的收
益。。
道沃(Dowall，1991)将发展中国家的土地问题概括为五个方面：(1)在适当的
地区和适当的价位上缺乏足够的土地：(2)住房的高成本和低支付力；(3)因为
政府观念陈旧、政府部门内部和政府与私人部门之间协调性差以及资金的缺乏导
致城市发展区域内政府计划和行为的低效；(4)私人部门抵制土地利用管制；(5)
对土地开发的环境约束。
(3)关于政府对城市土地市场干预的研究
梅尼兹(Menezes，1988)在研究亚洲十二国土地政策时指出：“在亚洲国家
土地市场某种程度的公共干预似乎是不可避免的，但是，采取的措施，比如像获
取大规模的土地和通过立法限制开发和直接由政府住房机构建筑住房，都没有解
决住房和土地市场的问题”。
3、关于制度的研究
把制度因素从政治学、政治哲学等领域引入经济学领域作为经济学的研究对
象，是新制度经济学对正统经济学理论的一场革命。传统经济学的三大基石是天
赋要素、技术和偏好，在新制度经济学视野中，制度则是经济理论的“第四块基
石”。新制度经济学一反新古典理论将制度视为外生决定的、静态变量的作法，
将制度视为经济发展的内生变量，从而其研究对象扩展到了资源配置以外的领
域，制度成了新制度经济学的核心研究对象。
科斯被认为是新制度经济学派的创始人和领袖。科斯在其1937年的著名论
第一章绪论
文《企业的性质》中明确提出在可比较的不同组织体系下的经济组织问题。在
1960年发表的《社会成本问题》中，科斯对这个问题作了进一步阐述。科斯还
提出了两个对新制度经济学产生重要影响的思想：】、企业如何确定自己的边界?
科斯认为企业的边界是可变的，经济学的一个重要任务就是找出明确划分企业边
界的决定性因素。2、与此相关，应该研究限制企业扩张范围的因素。科斯把市
场失败归咎于交易费用，后来的新制度经济学家则用交易费用解释一切市场与非
市场组织产生的原因”。新制度经济学发展迅速，除科斯以外，诺斯、威廉姆森、
阿尔奇安等都对该学派作过很多贡献。
二、国内文献研究综述
1、关于城市化研究
蔡孝箴(1998)把中国城市化道路分成两个阶段，第一个阶段是“政府推动
型”，第二阶段是“农村推动型”。改革开放以前，城市化道路属于“政府推动型”，
由于相互封闭的城乡关系形成y-元化的经济社会结构和“城市偏向”。他认为
城市化滞后的原因，改革开放前事实上是“二元结构”导致的，而改革开放以后
则是由于农村工业化导致的。而农村工业化导致城市化滞后的根源，他则归结为
非农化和城市化之间的时间差“。
谢文意、邓卫(1999)提出了类似的观点，他们认为中国城市化滞后主要来
自四个方面因素：(1)农业基础长期薄弱；(2)轻重工业比例失调；(3)户籍管
理固化城乡分野；(4)忽视第三产业、城市发育不良”。
阎小培、林初升(1994)”将城市化理论分为人口统计学理论、经济联系论、
社会变化理论及第三世界城市化理论等。
2、关于土地和土地市场调控研究
(1)关于土地调控理论基础
张薰华(1987)从生产力和生产关系的角度，研究了土地与生产力相互关系
的规律、作为生产力的土地如何表现为商品生产关系的超额利润的规律、超额
利润再转化为体现土地所有权的地租的规律、地租反作用于生产力的规律等等。
因此，从生产力角度看，要解决如何保护土地资源问题；从生产关系看，要解决
土地有偿使用、理顺地价关系、有效配置土地资源问题，从而反过来促进土地生
产力。
黄凌翔、陈学会(2005)提出将丁伯根法则与蒙代尔法则、地租理论、生产要
素理论作为土地参与宏观调控的理论基础。
(2)关于土地调控目标
第一章绪论
王万茂(1997)以社会福利最大化和土地资源配置的最优化为目标，提出了
一套既能保证粮食生产所需足够数量的耕地，又能提供促进国民经济持续发展所
必要数量的建设用地为中心内容的土地资源利用方案。王卫(1999)以一定的约
束条件下土地收益最大化为目标，分析静态最优化和动态最优化。张安录(1999)
提出粮食安全和生态经济平衡的目标，认为既要考虑农地的有形价值(提供食
品)，又要考虑它的无形价值(生态)。
(3)关于土地非农化调控措施
李印军(1999)研究了改革耕地总量动态平衡目标，认为实现耕地总量动态
平衡并不意味着就能保障农业的持续发展。赵达文(1996)研究了利用税收政策
调控地价，认为应利用“平均地权”制度及“涨价归公”政策，切实估计每宗土
地的市场价格，作为依法课税和征收标准的标准。韩乾(1996)研究了保护城市
郊区农用地的措施，聂庆华(1999)提出改革基本农田保护制度的建议，贾生华
(2002)提出推进农产品市场化改革，进而保护土地资源。
(4)关于与土地调控相关的城市化、耕地保护等问题
黄祖辉、汪晖(2002)从城市发展的视角，研究了土地使用制度、土地收益
分配制度、土地规划制度、土地管理体制、土地征用制度以及农用地制度，建立
了城市发展与土地制度之间的逻辑关系。俞文华(1997)分析了发达与欠发达地
区利益矛盾驱动的耕地保护零和博弈，研究两者耕地保护行为的利益机制。张安
录(1999)研究了土地非农化的动力机制：内在的自发流转机制和人为的加速流
转机制。前者包括城市的离心力机制、乡村的梯度克服与“向心力”机制、环境
竞争机制、区位替代机制；后者包括利益驱动机制、价格激励机制、制度诱导机
制。
3、关于土地制度的研究
(1)关于土地征用模式
谢伏瞻、刘世锦、韩俊(2003)认为，现行土地征用制度对农民明显不公，
存在滥用土地征用权的问题。为保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值
为依据。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地
利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。
赵晓、巴曙松、钟伟、高辉清(2004)在对中国土地问题进行解构后认为，
应把改变征地制度作为土地变革的近期目标。提出在不改变土地制度的前提下，
首先要规范征地，在土地征用制度中设计一项审核机制，即由指定机构审核征地
项目是否符合公共利益。
赵奉军(2003)在总结我国征地实践的基础上，提出国家只需明确只能为公
共用途征地，其他种类的需要使用农地一律按照公开公平公正的原则进行拍卖
第一章绪论
(或者是先征为政府所有再拍卖)，遵行“谁征地，谁出钱”，“谁所有，谁收益”
的原则，拍卖所得的绝大部分直接支付给农民，少部分留给村集体组织留作公益
事业。
(2)关于土地储备的研究
贾生华(2001)从杭州、绍兴等地的实践将土地储备制度的作用归纳为以下几
个方面：(1)规范了城市土地市场的健康发展；(2)提高政府对城市土地市场的
调控能力；(3)增加政府收入，加快城市基础设施建设；(4)促进国有企业改革，
加快城市经济发展；(5)保证土地利用总体规划和城市规划的实施，优化城市土
地利用结构；(6)落实土地基本国策，有效保护城市郊区农地“。
余明珍(2002)分析了建立土地储备制度对于完善我国土地市场的作用：(1)
垄断城市土地一级市场；(2)合理控制新增城市土地的供给量；(3)提高土地配
置的市场化程度”。
(3)、关于政府管制土地的研究
陈利根(2001)对土地用途管制制度做了比较详细的研究，认为土地用途管
制就是政府采取行政、技术、法律等手段，对土地用途的变更进行管理和控制，
纠正由于市场失灵而引起的种种弊端，保证土地资源的合理利用和可持续利用。
一、马克思地租理论
第三节研究理论依据
马克思以科学完整的劳动价值论、生产价格论和剩余价值论为理论基础，通
过对古典经济学家地租理论的继承与批判，创立了地租理论。马克思地租理论是
指导土地使用制度改革的理论武器，也是政府调控土地市场的有力依据。
马克思认为，地租是土地所有权在经济上借以实现即增值价值的形式，科学
地揭示了资本主义地租的性质为超过平均利润以上的余额，即平均利润以上的剩
余价值。马克思将地租分为三种形态：级差地租、绝对地租和垄断地租。
1、级差地租。级差地租是由于垄断劳动的自然生产力，使农产品的个别价
格高于社会生产价格，所获得的超额利润转化而来的。这种超额利润产生的条件
是土地的经营垄断。而土地的所有权则把这种超额利润转化为级差地租。级差地
租有4个特征：(1)级差地租不参加商品的一般生产价格的形成，而是以一般生
产价格为前提。级差地租的产生，是由于支配着一种垄断的自然的个别资本的个
别生产价格和投入该生产部门的一般资本的一般生产价格之间的差额。(2)级差
地租不是产生于所用资本或它所占劳动的生产力的绝对增加，而是由于一定的投
第一章绪论
入一个生产部门的个别资本，同那些没有可能利用有利生产条件的投资相比，相
对来说具有较高的生产率。(3)生产力不是形成级差地租的超额利润的源泉，而
只是超额利润的～种自然基础。(4)土地所有权，对于剩余价值的创造没有任何
关系。所以土地所有权不是超额利润创造的原因，而是使超额利润转化为地租形
式并被土地所有者占有的原因。级差地租有两种形式：级差地租I、级差地租II。
级差地租I是等量资本投在等量面积的级差土地带来的结果(超额利润)的转化
形式。这些不同结果，是由两个和资本无关的原因造成的：一是肥力，二是土地
的位置。级差地租II是等量资本连续投入同一土地上，由不同的生产率而产生的
超额利润的转化形式。
2、绝对地租。马克思指出，只要土地所有权存在，农业资本家就得支付绝
对地租。土地所有权的垄断，是地租的前提。如果没有这种垄断，超额利润就不
会转化为地租。土地所有权对于绝对地租所起的作用，和它对于级差地租所起的
作用是不同的。在级差地租场合下，土地所有权只是把商品价格中早己存在的超
额利润转化为地租的原因。但在绝对地租场合，也就是在最坏土地必须支付地租
才能被耕作的情况下，土地所有权就是引起价格上涨的原因。
3、垄断地租。垄断地租是指由垄断价格带来的超额利润转化而成的地租。
正如马克思所指出的，这是由垄断价格产生的超额利润，由于土地所有者对这块
具有独特性质的土地的所有权而转化为地租，并以这种形式落入土地所有者手
中，而垄断价格，一般是指这样一种价格，这种价格只由购买者的购买欲和支付
能力决定，而与～般生产价格或产品价值所决定的价格无关。垄断地租与正常地
租不同，它不是来自生产领域，而是来自流通领域。它是由垄断价格带来的超额
利润转化而成的地租。
马克思肯定了地租的本质是土地经济关系的体现，土地所有权的经济价值就
在于凭它可以取得地租，或者说，“地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖
价值的形式”16。这里讲了一个非常重要的原理，即所有权一方面决定分配关系，
另～方面它又要由分配关系来实现。也就是说，所有权的实现形式应指分配形式。
马克思地租理论告诉我们，我国城市土地属于国家所有，应该积极培育土地市场，
显化地租地价，在经济上实现土地所有权。
二、新制度经济学相关理论
1、制度变迁理论
制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。舒尔茨是较早主张把制度作
为经济活动的“内生变量”纳入经济分析模型的经济学家，舒尔茨(1968)批评
了经济学家在陈述经济模型时不提及制度的传统积习，强调经济制度关系重大，
第一章绪论
它们是会变迁的，且事实上正在发生变迁。诺思(1971)企图解释一个社会的政
治和经济制度、技术以及人口和意识形态与经济绩效之间的关系。诺思特别关注
两个主要的然而却被忽视的问题：一是将制度结构理论化，另一是说明制度结构
的稳定性和变化。诺思制度理论主要包括：l、所有权与经济组织理论，主要研
究要素定价与激励制度；2、国家理论；3、意识形态理论。拉坦认为，对制度变
迁的需求与制度变迁的供给共同决定着制度的变迁，“制度变迁可能是由对经济
增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致”，“制度变迁可能是关于社会与
经济行为、组织与变迁的只是供给进步的结果。”为此，他建立了一个制度变迁
模型，该模型接受了新古典学派的最大化假设，运用成本一收益分析方法，并利
用供求均衡的概念，建立了一个比较完美的理论体系”。
制度变迁理论为我国土地征用制度、土地收购储备制度、土地市场公开交易
制度的变迁及其成因分析直至如何制度创新，提供了一个分析框架。
2、博弈论
博弈论(Game Theory)又称为对策论，是一种分析战略行为的方法。以考
虑到预期的其它的行为并承认相互之间关联性的方式进行的行为，称为战略行为
(Strategic Behavior)。博弈论是在1937年由美国数学家约翰·冯·纽曼(John von
Neumann)提出，运用旨在解释各种博弈的分析方法来解释政治与对手行为。所
有的博弈有三点是共同的：规则、战略与布局。在博弈中每个参与者的目的是使
利润最大化，博弈规则由法律框架决定，战略是每个参与者所有可能的行为，结
局是参与者的利润或损失。
博弈论是分析城市土地市场发育中各行为主体作出决策安排的有力工具。
三、可持续发展理论
可持续发展基础理论包括以下内容：第一，环境承载力论：环境对人类活动
的支持能力有一个限度(或阈值)，人类活动如果超越这一限度，就会造成种种
环境问题。环境承载力可以作为衡量人类社会经济活动环境协调程度的判据之
一。第二，环境价值论：环境具有价值。环境之所以能直接或间接地满足人类社
会生存发展需求，首先是因为它具有响应需求价值属性；第三，协同发展论：人
类社会发展行为构成了一个“发展行为场”，环境状态构成了～个“环境状态场”，
环境与发展之间相互联系又相互独立，相互支持又相互制约，相互作用又共同变
化关系就可以用“发展行为场”和“环境状态场”之间关系来表现。
可持续发展系统观认为：当代人类赖以生存的地球及区域环境看成是由自
然、社会、经济、文化等多因素组成的复合系统，它们之间既相互联系，又相互
制约。这种系统论观点是可持续发展理论核心，并为人与资源问题分析提供整体
第一章绪论
框架。环境与发展矛盾实质在于人和这一复杂系统各个部分之间关系失调。一个
持续发展社会，有赖于资源持续供给的能力，有赖于其生产、生活和生态功能的
协调，有赖于社会的宏观调控能力，部门之间的协调行为以及民众的监督与参与
意识。其中任何一个方面功能削弱或增强都会影响其它组成以及持续发展进程。
在考虑社会发展战略时，需要打破部门和专业条块分割以及地区界限，从全局着
眼，从系统关系进行综合分析和宏观调控。
从形态上看，城市化进程是土地非农化过程。因此，土地市场的运行不是孤
立的，从理论上可证明，土地市场的发育与非农化负相关。为此，要站在土地可
持续发展的高度研究土地市场调控的制度保障。
四、土地价值理论：一个新的解释
长期以来，土地价值论一直是个颇有争议的命题。土地是否有价值，在我国
学术界分歧甚大，大体上分为三个派别。一派持土地无价值论，认为：“科学的
土地经济理论阐明，无论什么土地都是自然产物，不是也不可能是劳动生产物，
因而没有价值。”一派持土地全价值论，土地全价值论中又分为两派：～派持“替
换论”，认为“土地的自然生产力是等量劳动的替换，土地的自然价值与由劳动
创造的价值并无本质区别”；另一派则持“全覆盖论”，认为全部土地都有价值，
“土地凝结了人类的长期劳动，就其整体而言，都是有价值的”。土地价值二元
论则认为，土地由土地物质和土地资本所构成，前者无价值而后者有价值”。笔
者持土地全价值论，但不赞同上述土地全价值论的解释，认为：按照马克思商品
再生产价值理论，无论是土地自然物质还是土地资本，均是有价值的，即土地的
构成是二元性的，但价值是一元性的。
(一)土地价值的决定
传统的价值观认为没有劳动参与物品就没有价值，没有参与交易的劳动产品
也没有价值；据此认为土地特别是未经开发的土地资源没有价值，并由此形成扭
曲的地价政策体系。否定土地资源价值的无价论来源于对马克思劳动价值的片面
理解。其实，马克思的劳动价值论对解释土地资源具有价值的坚实理论基础和重
要理论依据。
劳动价值理论的基本思想由英国古典政治经济学始人威廉·配第首次较为明
确地提出，经由斯密、李嘉图的发展得以初步完成，马克思在继承古典政治经学
的科学遗产的基础上，对劳动价值理论进行了革命性的改造，创立了马克思主义
劳动价值论，并成为政治经济学的理论基石。根据马克思的劳动价值论，商品的
价值是凝结在商品中的无差别的人类劳动，商品的价值量由社会必要劳动时间规
定。对什么是社会必要劳动时间，马克思指出，“社会必要劳动时间是在现有的
第一章绪论
社会正常的生产条件下，在社会平均的劳动熟练程度和劳动强度下制造某种使用
价值所需要得劳动时间””。也就是说，商品的价值量是按重置成本计算的，而
不是由原有的历史成本来规定，是“现有的”社会生产条件下生产某种商品的社
会平均必要劳动时间来决定。“每一种商品(因而也包括构成资本的那些商品价
值)，都不是由这种商品本身包含的必要劳动时间决定的，而是由它的再生产所
需要的社会必要劳动时间决定的””。这种必要劳动时间称为第一种含义的社会
必要劳动时间。
马克思的再生产价值理论可帮助我们正确地理解土地资源的价值与价格。未
经开发的土地资源，虽不是劳动产品，似乎无价值，“但由于资源的过度使用，
不得不用劳动使之再生，那再生资源就具有价值，这时原始的自然资源也不因其
不含劳动而无价值，也要按再生资源所耗劳动而计算其价值”。“也就是说，从再
生产角度看土地是有价值的。例如，耕地的价值如何决定呢?随着耕地的逐渐减
少，到达耕地最低临界点或政府认为有必要开垦耕地以维护粮食安全和生态安全
时，人类不得不开垦耕地，即再生产耕地商品。因此，耕地的价值应从再生产价
值理论看，它的价值是由再生产同样使用价值的耕地的社会必要劳动时间决定
的。在上海、江苏苏南等耕地资源紧缺地区，政府通过把农民集中安置进中心村
或集镇，而把原有农民宅基地复垦为耕地来维护耕地数量的动态平衡，其耕地复
垦的成本是巨大的，在上海达到每亩上百万元。可见从再生产角度，耕地是有价
值的。又如林地，其地上的树林的经济价值是有限的，但林地的使用价值主要体
现在生态功能。当人类大量毁坏森林，破坏环境不得不再次植林，林地的价值便
显现无疑。林地的价值由再生产同样使用价值的林地的社会必要劳动时间决定。
(二)价值的实现
上面讨论了价值的决定要素，那商品究竟能实现多少价值昵?马克思指出，
“社会劳动时间可分别用在各个特殊生产领域的份额的这个数量界限，不过是整
个价值规律进一步发展的表现，虽然必要劳动时间在这里包含着另～种意义。为
了满足社会需要，只有这样多的劳动时间才是必要的。””此第二种含义的社会必
要劳动时间是指在社会总劳动的分配上所必需的劳动时间。第一种含义的社会必
要劳动时间决定商品的价值量，第二种含义的社会必要劳动时间实现商品的价值
量。
在图1—1中，T1、T2曲线分别代表第一种和第--,ee含义的社会必要劳动时
间。两条曲线交于0点。两条曲线斜率均大于零，表明随着时间的推移，要复
垦、复制一块达到一定要求的土地的成本越来越高。但从A到B阶段，T2曲线
在T1曲线之下，第二种含义的社会必要劳动时间少于第一种含义的社会必要劳
动时间，言下之意，DEO这部分面积的劳动时间得不到社会认可，其价值不能
第一章绪论
实现；从B到c阶段，T2曲线在T1曲线之上，第二种含义的社会必要劳动时
间大于第一种含义的社会必要劳动时间，表示土地资源极度匮乏，再生产如复垦、
复制某一质量的地块尽管实际成本有限，但社会承认的土地价值高于实际成本，
此超出部分价值系社会转移支付。
社
会
必
要
劳
动
时间
‘：么二
A B C 年代
图1-1 土地价值的决定与实现
(三)土地价值的虚幻性与真实性
土地资本的价值勿容质疑。土地资本是由人类投入物化劳动和活劳动对土地
进行开发、改造、利用时在土地中形成的有形和无形的土地固定资产，是直接投
入土地的社会必要劳动时间的反映，具有客观的真实性。那对土地物质(原生土
地)来说，其价值是虚幻的还是真实的呢?诚然，根据马克思地租理论，特别是
级差地租理论，作为地租实体的超额利润，实际上是虚假的社会价值，它通过产
品出售使社会过多支付而实现。但这是对当代社会而言的。按照可持续发展的资
源观，从代际公平出发，这部分价值确实是实实在在存在的、必需的，是为后代
人提前支付的社会必要劳动时间。
单位楼
面地价
L 八容积率／土地i 本投入
图1-2 土地资本价值与第二种社会必要劳动时间的关系
(四)土地价值的构成
1．土地资本的价值也要依第二种含义的社会必要劳动时间实现。如容积率
上升，意味着单位面积土地资本投入增加，最初房价升高，实质系地价上升，也
第一章绪论
表明土地资本的投入按照第二种含义社会必要劳动时间获得市场认可、社会认
可，但容积率超过一定限度后，即土地投资密度超过限度，房价下跌，地价下跌，
表明部分土地资本未能得到社会认可”。
2．土地价值的一元性
尽管土地构成具有二元性，即分为土地物质与土地资本，但从其对应的价值
来看，都是社会必要劳动时间的反映，前者是直接投入的社会必要劳动时间，后
者是提前支付的社会必要劳动时间，因而土地价值具有一元性、同一性。
土地价格机制是土地市场机制的核心。科学地认识土地价值理论，还土地价
值的真实面目，对于理顺地价体系进而把握土地市场运行规律具有重要意义。
一、研究思路与研究框架
第四节论文研究框架
本论文坚持以马克思主义政治经济学为理论指导，在具体分析方法上吸收西
方新制度经济学的合理成分，剖析城市化进程中土地市场运行问题，研究土地市
场调控的制度保障。论文的研究框架设计如下：
第一章绪论。介绍本论文的选题背景、研究目的、理论意义与实践意义；回
顾和简要评价国内外土地市场调控的相关理论研究成果：介绍本论文的研究理论
依据，在重新认识马克思价值理论基础上提出土地构成二元性与土地价值一元性
的主张；给出论文的研究框架，包括研究思路、研究方法和可能的理论创新之处，
分析论文的不足之处。
第二章分析研究城市化进程中我国的城市土地市场，回顾土地市场发展的五
个阶段，正面评价其绩效，同时分析土地市场的缺陷，指出改革的方向。
第三章研究城市土地市场调控机制，分析价格机制、供求机制、竞争机制的
作用规律，分析土地市场失灵与政府干预的关系，提出市场调控的目标和制度保
障选择：改革和完善土地征用制度、土地收购储备制度、土地市场公开交易制度、
耕地保护制度。
第四章研究土地征用制度。土地征用，即将集体土地转为国有土地，扩大了
土地市场的土地供给。土地征用制度不完善直接影响土地市场的均衡，如低成本
征地导致投资者延迟开发时机，形成土地闲置与土地紧缺的不均衡状态，同时低
成本征地形成要素替代效应，土地不能集约利用，造成土地配置效率的损失。如
何调控征地规模、征地节奏、征地补偿，完善征地制度，直接关系到城市土地市
场的运行。本章将研究我国土地征用制度的变迁，现行征地制度缺陷及其对城市
第一章绪论
土地市场影响，构建征地过程中国家、集体、农民的地租分配新的框架，在比较
国外土地征用制度的基础上，提出完善征地制度的安排建议。
城市化进程中土地市
场调控背景与现状研
究：
背景：城市化对土地市
场调控要求
现状：土地市场发展与
缺陷分析
对土地市场调控理论
研究：
土地市场化配置机制
研究
土地市场调控机制研
究
土地市场调控
的制度保障
可持续发展框架
下市场调控的制
度保障：农地保
护制度
图1-3论文研究框架
供求调控
之一：土地
征用制度
供求调控
之二：土地
储备制度
土地市场
公开交易
制度
第五章研究城市土地收购储备制度。长期以来，我国城市土地实行无偿划拨
制度，但其中很大一部分土地却以各种形式进入灰色土地市场，导致政府不能成
为事实上的土地供给者。土地收购储备制度有利于政府垄断土地供应，调控土地
市场。本章分析土地储备制度的运行机理与土地市场的均衡，分析我国城市土地
储备制度变迁并评价其绩效，在研究国外土地储备制度的基础上，提出“政府主
导，市场运作”新的储备模式等制度建议。
第六章研究土地市场公开交易制度。土地公开交易是纠正土地市场失灵和政
第一章绪论
府失灵的内在要求，是土地价格机制和竞争机制发挥作用的保证和落脚点。本章
将分析我国现阶段土地公开市场发育程度，给出市场主体不规范与公开市场发育
缓慢的博弈解释，包括中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府与土地使
用者的博弈，进而提出完善土地公开交易的制度安排。
第七章研究农地保护制度。城市土地市场发育与农地损失率有着内在的负相
关关系。本章研究城市土地市场调控与农地保护的互动机理，研究农地中的耕地
非农化历史，分析现有耕地保护低效率的制度原因，提出耕地异地占补平衡的制
度创新。
论文的研究框架可以图1—3表示。
二、研究方法
本论文运用以下研究方法：
实证分析与规范分析相结合的方法。本论文以实证分析为基础，建立土地征
用制度、土地储备制度、公开市场交易制度、农地保护制度与土地市场调控的逻
辑关系，用规范分析的方法对土地制度、政策进行评价，并提出相关制度创新。
静态分析和动态分析相结合的方法。静态分析和动态分析是现代经济学的一
般分析方法，对于分析和研究城市化进程中中国土地市场调控的制度保障具有特
殊的意义。这是因为，中国正处于经济建设的转型时期，虽然市场经济已经颇具
规模，但有些领域还处于计划经济到市场经济的过渡过程中，土地市场刚刚开始
建设，土地资源的配置处于两种体制并存状态，因而存在一些与一般市场经济不
同的特殊矛盾。这就决定了中国土地市场调控的复杂性和研究方法的多样性。运
用静态分析和动态分析相结合的方法，可更全面把握土地市场的运行规律。
定性分析与定量分析相结合。经济研究中定性分析与定量分析相结合是经济
学发展的必然要求，大量经济问题的论证说明都是建立在充分数据化的基础之
上。本论文在研究中收集了大量的相关数据资料，并进行加工和处理，编制成图
表，作详细的定量分析，将定量分析与定性分析有机结合，以使论证更加充分，
结论更为客观。
比较分析法。本论文的研究分别从纵向和横向的角度进行比较分析：纵向上
对土地制度变迁过程中不同阶段的各类市场主体(包括政府)的行为作比较，以
揭示土地制度发展的趋势；横向上对其他国家的土地制度作比较，以得出借鉴的
经验，以供指导我国土地制度建设。
三、创新与不足之处
本论文在以下几个方面可能有创新之处
16
第一章绪论
1、依据马克思的商品再生产价值理论，提出土地构成二元性与土地价值一
元性主张，认为不管是土地自然物质还是土地资本均有价值，突破了传统的土地
没有价值的观点。
2、理顺集体土地产权束，并用可持续发展的经济学理论，按照土地的经济
价值、社会价值、生态价值，构建了征地过程中国家、集体、农民之间的地租分
配框架。
3、提出且论证耕地库兹涅茨曲线，并按照比较优势理论提出耕地异地占补
平衡的制度创新。
4、对于我国土地公开市场发育缓慢，给出中央政府与地方政府、地方政府
之间、地方政府与土地使用者之间的三重博弈解释。
由于研究经验和时间不足，且受到统计资料的限制，本论文研究还比较粗浅，
有些观点并不是很成熟，且研究面和研究深度还存在不足和疏漏之处，如文中对
土地市场发育与农地保护的实证研究、国土规划对土地市场的影响机制等，值得
进一步深入研究。
第一章绪论
参考与注释
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从理论上说，土地使用者总是考虑在减去建安成本后能从土地上获得晟火的收益。一般
情况下，内较高的容积率可以导致公共空间、绿地和私人空间的减少，从而降低房地产的价
格，即当容积率提高时，消费者愿意付出的购房价格是下降的：另一方面，高容积率可以增
大土地上建造的建筑物的数量，增大土地利用强度。可见，前者降低了土地的价格及收益，
后者则相反。因此，为了评价不同的容积率，土地使用者必须考虑消费者的意愿如何随着容
第一章绪论
积率的变化而变化，以及容积率的上升在多大程度上能增大土地上所建的建筑物的数量，以
此来计算他所能获得的收益，为项目的决策提供依据。
如果用F来代表容积率，用P来代表建筑物每平方米建筑面积的价格，则有：
P=a—B×F
其中，a代表有关土地及其上建筑物能引起P变化的所有其他特征的价格；B代表随着
容积率的上升，由于每单位建筑物所占的土地面积的减少而导致的建筑物边际价格的下降。
一般情况下，建筑物的建安成本同样随着容积率的变化而变化。实际情况是，随着容积
率的提高，地基基础的复杂程度加大、结构支撑体系加强、高度的增加导致施工的成本上升，
以及必要的电梯等等都加大了建筑物的建安成本。因此，有：
C=u+T×F
其中，C为建筑物每平方米建筑面积的建安成本；u代表建筑物每平方米基本的建安成
本，该值与建筑产品的结构有关；t则代表随着容积率的增大，(假设以线性关系)额外增
加的建安成本。
每平方米土地面积所产生的利润：
PL=F×(P--C)-FX(o—u)一r×(B+T)
为求R值最大，令
争却训-2F(ptf)=o
挚：-2(b'川
因为，B>O，T>0，所以，cgZ～pL。o 可得F的最大值：p2揣
PL的最大值：吃t煮吾％
也就是说，在PC+左侧单位面积土地的价值随容积率的上升而上升，在Pc+右侧单位面
积土地的价值随容积率的上升而下降，其抛物线形状如图1之所示。
第二章城市化进程中的土地市场分析
第二章城市化进程中的土地市场分析
城市化已经成为中国经济增长主要动力，城市化总是与土地利用有着密不
可分的联系。人类社会的实践表明，当前人类所面临的很多土地问题在～定程
度上都是由经济发展、城市化所引起的。正确地认识城市化与土地市场调控的
一般关系，必须在正确分析和评价城市化内涵的基础上，从城市化对土地利用
形态的改变和对土地的作用形式这一角度来分析城市化与土地市场的协调和统
一。中国土地市场，不仅与城市化进程密切相关，更是随着土地制度的改革逐
步发育起来的，从制度变迁的角度，可以对城市化进程中的土地市场有一个全
面的认识。
第一节城市化与土地市场的一般分析
一、城市化的内涵
城市化1，是当今世界上最重要的社会经济现象之一。尽管国际学术界对这
一现象的研究己经有了数十年的时间，但是迄今仍没有一个关于城市化的完整
统一的概念解释。城市化按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》的定
义，是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农
村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”这种转化的深刻内涵在
于，它不是简单的城乡人13结构的转化，更重要的，它是一种产业结构及其空
间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转
化。经济学认为城市是人类从事非农业生产活动的中心，城市化是指不同等级
地区的经济结构转换过程，即农业活动向非农活动的转换，特别重视生产要素
流动，即资本流、劳力流在城市化过程中的作用，同时也注重从世界经济体系
的角度探讨一国一地区的城市化问题。地理学的研究则更具综合性，除了认识
到城市化过程中的人口与经济的转换与集中外，特别强调城市化是一个地域空
间过程，包括区域范围内城市数量的增加和每一个城市地域的扩大两个方面。2
从本文研究角度出发，笔者更倾向于采用地理学方面的解释，即城市化过
程是一个地域空间(即地面景观的变化)过程。它不仅表现为土地由农业用地
(耕地、荒地、滩地)向城市空间景观的演变过程，具体表现为城市数量的增
加和每一个城市地域的扩大两个方面；而且同时也是一个城市内部用地景观的
演变过程，具体表现为城市内部从一般地域向更繁华地域转化，即城市内部土
第二章城市化进程中的土地市场分析
地利用效率提高的过程3。要全面认识城市化的内涵，必须系统分析城市的功能。
城市是区域经济活动的核心部分，它们有力量带动区域经济的发展，并且
作为区域政治、经济、文化、金融、信息、技术的中心，能够大量消化区域内
的产品，联结区域内外有关产业，吸纳农村的剩余劳动力。根据增长极理论，
城市功能本质定位是发挥区域中心集散功能，集散功能是现代城市对特定区域
内经济社会等要素或资源集聚和辐射，是中心城市对周边地区在能量交换上吸
引和扩散。
增长极理论认为“增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出
现于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产
生不同的最终影响。”4城市通过支配效应、乘数效应、极化和扩散效应而对
区域经济活动产生组织作用。
1、支配效应。城市具有技术、经济方面的先进性，能够通过与周围地区的
要素流动和商品供求关系对周围地区的经济活动产生支配作用。换言之，周围
地区的经济活动是随着城市的变化而发生相应的变化。
2、乘数效应。城市的发展对周围地区的经济发展产生示范、组织和带动作
用，从而加强了与周围地区的经济联系。在这个过程中，受循环积累因果机制
的影响，城市对周围地区经济发展的作用会不断得到强化和放大，影响范围和
程度随之增大。
3、极化与扩散效应。极化效应是指城市的推动性产业吸引和拉动周围地区
要素和经济活动不断趋向城市，从而获得各种聚集经济，而聚集经济又进一步
增强城市极化效应，加速其增长速度和扩大其吸引范围。扩散效应通过一系列
联动机制促进城市不断向周围发散，以增加收入形式对周围地区产生乘数效应。
如果极化效应强于扩散效应，净溢出效应为负值，这对整个区域不利；反之，
则为正值，对整个区域的经济发展有利。
因此，城市具有内部和外部两方面功能。城市内部功能主要体现在它的聚
集效应。城市作为生产力最聚集的地方，聚集要素功能是城市主要功能和本质
特征，是影响城市化进程重要经济因素。聚集经济指因企业(或活动)位置接
近另一个企业(或活动)而产生经济活动中成本节约5。聚集经济可区分为两种
类型：地方化经济与城市化经济6。地方化经济是指在一定有限区域内，随着某
一产业总产出增加而引起该产业内产生成本降低。城市化经济是随着城市总产
出增加而使位于城市内企业平均市场成本降低。而城市外部功能主要表现在扩
散效应。在城市增长过程中，存在两种相反趋势，一种是由于人才、资本外移
和贸易发展而对地区产生冲击，即回流效应；另一种是中心区向边缘地区输出
资本、技术和人才，带动周围地区发展，即“涓滴效应”7。城市通过技术转让、
2l
第二章城市化进程中的土地市场分析
产业转换、资本输出、信息传播等方式，带动周边地区发展。城市化发展必然
促进各种要素向城市聚集，同时也将城市文明向农村扩散。城市扩散效应源于
经济主体对利润最大化追求。由于城市规模扩张，在城市建厂成本越来越高，
而一旦其成本超过一些位置较好农村时，经济就会从中心向边缘扩散。资本输
出是城市扩散第一步，资本输出将导致就业机会输出，吸引大量待业人员向新
区转移，为节约交通费用和工作方便，很多人会选择在新区定居；人口聚集会
促进新区商业和服务业发展，形成新次级中心。
二、城市化进程中的土地利用变化
城市化进程总是伴随着土地利用形态的变化，这一点是城市化进程中各国
在土地利用方面所出现的共同现象。城市化现象所引起的土地利用形态变化主
要表现在以下几个方面：
1、土地利用数量结构的变化
从资源配置的角度来分析，土地利用数量结构主要指不同用途下土地资源
的数量构成及其比例，这是我们谈到一般资源要素配置时所经常提及的含义。
城市化进程中土地利用数量结构的变化不仅表现为总体用地结构的变化～一耕
地减少、城镇及工矿用地增加、交通用地增加，而且也表现为农业用地内部结
构变化、城镇内部用地结构变化等其他形式。
城市化进程中原有城市用地规模的扩大是用地数量结构变化的～个主要现
象。这种城市用地规模的扩大源于城市经济的集聚效应，经济的空间集聚客观
上对土地产生了新的需求，以解决原有建设用地不足问题，导致城市用地规模
的扩大。
2、土地利用空间结构的变化
土地的空间布局结构，指的是各种用途下土地资源要素在空间的分布构成
情况，是由土地的位置固定性所必然决定的，也是与一般要素配置所不同的方
面。包括平面空间结构的变化和立体空间结构的变化。
(1)平面空间结构
土地利用平面空间结构的变化主要包括以下两方面的内容：(1)因城镇数
量的增多所导致的城市空间密度变化：(2)城市内部用地空间结构的变化。在
城市化开始之前，城市普遍只是起着一个商品集散地和交换场所的作用。随着
商品经济的进一步发展和城市化进程的加快，原有的自然经济对城市形成的约
束被迅速打破，从而使新城市的出现成为可能。
造成城市内部土地利用空间结构演变的动力因素主要有以下几个方面的因
第二章城市化进程中的土地市场分析
素：1、产业结构的变化。土地利用结构是产业结构在空间上的实现形式。这
种产业结构的变化表现为产业构成的变化，如新产业的产生和旧产业的灭亡以
及产业之间数量及其构成的变化。2、经济机制的变化。经济机制是土地利用
结构的直接决策因素，它通过地权制度、价格制度、经营机制直接影响土地利
用结构的形成。土地利用的实践表明，随着不同的经济机制的运行，土地利用
结构也会随之发生明显的变化。以城市用地为例，在我国实行城市土地无偿使
用的时期，土地没有价格，导致城市内部用地结构混乱，一个很明显的现象就
是工业用地大量地占据了市中心的黄金地段。随着经济体制的改革，土地开始
实行有偿使用之后，在地价的作用下，很多城市开始了土地置换工作，大量的
工厂开始从市中心迁移至城市郊区，城市土地利用结构不合理的现象己经得到
了很大的扭转。3、人们思维方式的变革。思维方式的变革同样会对土地利用结
构构成重要的影响。可持续发展兴起后，人们对于城市用地中园林绿化用地偏
好的改变，导致了现今许多城市中园林绿地用地占地比例的增加就是一个很好
的例子。
(2)立体空间结构
城市化到了一定程度后必然会伴随着土地空间的立体利用，这种立体空间
结构的变化主要表现为城市土地地上和地下空间利用的广度和深度上。城市规
划专家以及社会学家预测，在城市化过程中，人类对城市空间的利用将会是一
种所谓的“倒穹顶”的分布形式，即在城市中心区，人类首先对高空的发展有
着巨大要求，在城市化后期逐渐减弱，而对地下空间的开发要求逐步加强。从
城市的两个发展阶段来看，人类对城市空间的开发利用大概经历了平面一．高空
以及浅层地下空间⋯一深层地下空间三个阶段。
3、土地利用功能结构变化
狭义土地利用的功能主要应从两角度出发来思考，一是资源角度，二是资产
角度。属于资源角度的功能主要有生育功能、承载功能、景观功能；资产角度
的功能主要是增殖功能8。
城市化进程总是伴随着土地利用功能结构的变化。这种功能结构的变化主
要表现在以下几个方面：原有的土地特性不为人们所需要的，现在得到人们的
重视；原有土地提供的功能被人们的重视程度越来越大；原有土地提供的功能
被人们的重视程度越来越小；以及土地原有功能现在不被人们所需要。
城市化过程中，土地的承载功能和增殖功能一直处于不断增强的趋势中。
人们利用农地主要是利用它的生育功能，但对于市地而言，则主要是其空间概
念。由于城市化的兴起，人类的生产和生活越来越具有空间集中化的趋势，因
此对土地提供的承载功能服务的需求增加，这直接导致了城市数目的增多和城
第二章城市化进程中的土地市场分析
市用地范围的扩大等空间地理现象。而增殖功能的增强，是由于土地的稀缺性
带来的。这就保证了与～般性资产相比，土地投资不但风险性要小很多，而且
能够获得较高的投资回报率。
4、土地利用经济属性的变化
城市化进程中土地利用经济属性的变化主要表现为土地产出的增加。城市
化进程中，农地利用的经济价值同样也得到了很大的提高，其原由在于城市化
带来了农业生产所需的资本和技术投入，以及城市化对农产品需求的深度和广
度的增加。此外，就城市本身用地而言，城市化对市地利用经济效益的影响更
直接，城市用地经济效益也较以往有了很大的提高。
5、不同城市化阶段对土地利用的影响
就用地结构而言，在城市化的不同阶段，各种用地占总用地的比例也呈现
出不同的特征。城市化进程中，产业结构的演进引起土地资源在产业部门之间
重新分配，导致土地利用结构发生变化。在第一产业占最大比重的前工业化阶
段，土地利用以农业用地为主，城镇和工矿交通用地占地比重很小。随着工业
化的加速发展，农用地和农业劳动力不断向第二、三产业转移，在没有新的农
业用地资源投入使用的情况下，农业用地的比重将会逐渐减少，而城镇、工业
和交通用地将会不断扩大。这个农业用地减少的过程一直要持续到农业剩余劳
动力被第二、第三产业吸收完毕也就是工业化完成时，才会缓和下来。到工业
劳动力保持稳定的后工业化社会，工业用地的增长会稳定下来，但交通和居住、
旅游用地的比重还会继续增加。无论人多地少的日本、荷兰，或地多人少的美
国都存在着土地结构这样变动的趋势。
城市化过程还是一个土地利用不断集约化的过程，土地对资本等其他生产
性要素的替代作用并不相同这一现象可以用来解释不同城市化阶段中的许多土
地利用现象，如土地的单位用地产值越来越高等。
三、中国的城市化历程
1949年底，我国按人口计的城市化率只有10．6％9，改革开放以后特别是近
几年，城市化进程迅速加快，至2004年我国城市化率达到40．5％”。
(一)中国城市化的道路选择
中国选择的特殊工业化道路，决定了其城市化的特殊历程，这个历程主要
有以下特殊性：
1、城市化进程具有明显的二元性
中国城市化道路的二元性表现在11：以城市地域经济和人口集聚而呈现的
扩展型城市化和乡村地域以非农化为主体的经济和人口转化以及建立小城镇而
第一二章城市化进程中的土地市场分析
呈现的集聚型的乡村城镇化并存。前者发生在城市地域，由国家直接投资推动。
后者发生在农村地域，主要由乡村集体和个人投资发动的。
2、城市化进程滞后于经济发展水平
从经济发展与城市化的国际比较来看，1997年我国人均GDP为733美元，
高于1995年世界高低收入国家的平均水平，但我国的城镇人口比重仅占29．9％，
与人均GDP水平相近的高低收入国家相比，城镇人口比重低了12．4个百分点”。
这说明，我国的城市化水平严重滞后于经济发展水平。城市化进程之所以滞后
于经济发展水平，是由于我国的工业化和城镇化在当时的历史条件下，走了一
条非商品经济的发展道路，并由此导致了城市化发展战略的偏差，以及高度分
散化的农村工业化。
3、偏差的城市化发展战略
与“非城市化”工业化道路相适应，我国选择了“从单一生产城市”到限
制大城市的城市发展战略13。中国一直实行“严格控制大城市规模”的战略，
从t960年提出的“禁止农民进城，控制大城市发展”的战略，到改革开放以后
的“农民离乡不离土”战略，都是这一战略的体现。
计划经济时期，政府采取计划手段控制城市化进程，有其内在的逻辑性。
在“赶超战略”的经济发展战略的前提下，为了保证有限的经济资源流向国家
所需要发展的地区、部门和企业，政府不得不限制市场的作用，避免经济资源
在逐利的过程中流向其他领域，使中国在国力薄弱条件下，构建了较为完整的
工业体系。但这种“非城市化”的工业化道路，其弊端也越来越大，主要表现
在：为给重工业提供产生超额利润条件，全面压低农产品和原材料价格，导致
农业生产激励不足；城市化进程背离城市发展基本规律，与工业化和经济发展
水平脱节；把农业和农村隔离在城市化进程之外，形成二元经济格局。
1978年以来，中小城市和小城镇的发展，有力地推动城乡一体化进程，在
一定程度上纠正原来城市结构偏差，逐渐形成布局合理多层次城市体系。鼓励
和引导中小城市发展，既直接加快中国城市化进程，又间接扩大乡镇企业生存
发展空间，为推动中国城市化水平持续提高积蓄能量。但是，这种城市化道路，
从城市功能分析，导致聚集效率损失，生产力布局分散化，制约城市化正常发
展，带来环境污染、土地资源浪费等问题及资源配置效率损失。
因此，从城市功能和可持续发展角度分析，中国城市化道路的局限性，主
要体现在以下方面：
第一，忽视城市集聚效应，不符合城市功能要求和发展规律。
城市发展有其自身规律，大城市优先发展是世界城市化基本特征，要想超
越大城市发展阶段，强行遏制大城市成长，就会阻碍城市化正常运行；发达地
第二章城市化进程中的土地市场分析
区郊区化、逆城市化过程也在社会、经济、环境等方面产生许多负面影响，自
20世纪80年代以来，发达国家城市发展政策由过去鼓励人口向城市郊区和中、
小城市分散转变为鼓励人口向大城市集中“：而且，发达地区郊区化和逆城市
化是在经济发展高水平背景下形成的。此外，发达地区在逆城市化过程中，中、
小城市大多位于大城市周围，大城市在这些中、小城市增长过程中起到“增长
极”作用。因此，在现阶段，中国控制大城市发展还为时过早，没有大城市作
为依托，中小城市发展也会受到严重影响。大城市确实外部成本较高，但规模
合理的大城市具有良好聚集效应，由此规模收益明显超出外部成本，经济效益
远高于中小城市和小城镇。近年来，中国中小城市在发展过程中出现资金短缺、
规模小、布局分散、效益差、大量占用耕地、资源破坏、环境污染面大、城市
功能单一低下、基础设施落后等问题，已经严重阻碍这些城镇发展，同时也影
响到整个中国城市化进程。
第二，偏差的城市化道路，不利于土地资源的集约利用。
中国城市化进程中城市化与乡村城镇化共同发展的特性，虽然从促进农村
经济发展和农村工业化、现代化发挥了重要作用，但从土地资源集约利用的角
度分析，规模小、布局分散的农村工业化，造成了土地资源的大量浪费。由于
土地资源紧缺，中国不可能像西方发达国家那样发展占地面积大、低密度“花
园城市”，只能采用密集型城市发展模式。而土地利用集约程度与城市规模正相
关，为了实现可持续发展目标，中国城市化必须要兼顾人多地少、耕地资源相
对不足矛盾，在发展中、小城市同时，积极、稳妥地发展大城市，提高城市土
地承载力，否则，中国城市化将付出耕地大量丧失巨大代价。中小城市那种低
密度社区虽然更符合人们舒适生活需要，但是却不符合中国国情，也是与可持
续发展原则相背离。
四、中国城市化进程对土地市场调控的要求
城市化的进程，改变了土地利用的形态，这种改变一方面提高了土地的集
约利用程度，但同时带来了诸如生态效益、社会效益损失等问题。因此，城市
化进程对土地市场调控提出了要求。
1、土地市场调控机制
受土地自然供给限制，在城市化过程中人地矛盾将日益突出，必须通过优
化土地利用结构，提高土地利用效率，走城市土地资源可持续发展道路。从土
地市场调控管理上，主要采取市场和政府调控两种机制的结合：
建立和完善土地市场体系，利用市场机制调节作用，促进土地合理配置及
集约利用。市场通过供求机制、价格机制、竞争机制配置土地资源，通过两种
第二章城市化进程中的土地市场分析
方式影响土地配置。第一，由于土地不同用途将会产生利润差异，导致其租金
偿付能力差别，从而影响土地利用方式选择：第二，在国家垄断土地一级市场
情况下，土地价格将会影响土地需求，进而影响土地资源配置。
通过城市发展规划和土地规划，确定城市合理用地规模，强化城市土地供
应计划管理。城市规划依据城市发展目标，从城市自然与建设条件出发，对构
成城市各项物质要素，在城市用地上进行合理布局，推动和协调城市顺利发展。
对土地利用进行控制、调整、协调、组织和监督，最大限度地优化人类赖于生
存的土地资源配置。由于土地资源稀缺性，如果土地利用分布不合理，势必造
成资源浪费，必须做好城市发展规划与土地规划。
由于土地利用外部性和公共物品特性，单纯依靠土地市场无法完成资源优
化配置，必须通过市场和政府调控有效结合，才能实现土地配置综合效益最大
化。政府需要通过制度的建设，来保障土地市场的调控，因此，制度选择是土
地市场调控中一个非常重要的课题。
2、土地市场调控目标
土地资源配置过程必须注重社会公平，对于在城市发展中利益受损主体进
行合理补偿。可持续发展重要原则不仅体现代际公平，也包括社会公平。土地
市场调控的目标，不仅要达到市场正常运行本身均衡的要求，实现土地资源有
效配置，还要兼顾各方面的利益，尤其是要兼顾弱者利益，实现社会公平和可
持续发展目标。
3、土地市场调控的制度保障
针对城市化过程中出现的问题，在完善土地市场体系的过程中，制定各种
制度，如土地征用制度、土地储备制度、土地公开交易制度、耕地保护制度等，
来弥补市场机制的缺陷，完善政府对土地市场的有效调控，实现调控目标。
中国正处于城市化加速期，城市在社会经济发展中作用和地位将更加突出。
在城市化过程中，必然会出现各种各样冲突和矛盾。城市化在时空上单向性以
及与市场化、国际化相伴随特征，中国将面临巨大挑战。所以，必须结合实际
情况，遵循法制化和市场化规律，强化宏观调控，有效地避免和解决城市化过
程中己经出现或将会出现一系列的问题，促进国民经济健康持续发展。
第二节中国土地市场发展现状及绩效评价
土地市场15是指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系的总和。土
地市场的主体为土地的买卖双方，客体为土地，更确切地说是土地的产权。因
此，有时也把土地市场称为土地产权市场。实质上，土地的价格就是土地产权
第二章城市化进程中的土地市场分析
的价格，这不仅反映土地内涵价格量及其稀缺性指数，而且综合反映土地产权
关系及相关的分配关系。同时作为市场信号引导土地资源配置，调节人地关系，
影响整个生产要素价格体系和最终产品的价格体系。所以，土地市场是现代市
场体系中的基础性环节和源头市场。土地市场就是利用市场机制来调节土地资
源的配置，使土地在供求双方自愿有偿地转让，实现土地交换和流转的场所。
由于土地是一种特殊商品，使土地市场具有不同于一般商品市场的特性，从我
国土地市场来看，主要有地域性、供给总量的有限性、位置的重要性、受政府
干预较高等特点。
一、土地市场结构分析
土地市场结构建立在土地流通基础上，它直接反映土地流通过程的客观规
律。因此，要全面认识土地市场，必须分析土地市场的结构。土地市场是一个
包括农地征购市场和土地使用权市场在内的完整的市场体系。土地市场结构如
表2—1所示：
表2一l 土地市场结构
市场类型交易主体交易客体交易方式市场特征
土地所有权市场(农地政府、农村集体
土地所有权征购政府单向购买
征购市场) 经济组织
政府(土地所有
政府垄断、纵向
土地使用权一级市场者)、土地经营土地使用权出让、出租等
流转
者或使用者
土地经营者、土政府调控、横向
土地使用权二级市场土地使用权转让、转租等
地使用者流转
l、农地征购市场。国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的权限和
批准的程序和批准权限，将农民集体所有的土地征为国有土地。农地征购市场
是一种买方垄断市场。农地征购市场不仅是土地市场体系的组成部分，而且是
城市土地市场的源头市场。随着我国工业化和城市化进程的发展，必然有一部
分农村土地要转为城市土地，以满足城市发展的需求。1998--2003年的6年间，
各项非农建设占用耕地达到1134．1万亩左右，平均每年占用189万亩”。其中
大部分必须通过征购市场转为城市用地。
2、城市土地一级市场(土地使用权出让市场)。城市土地一级市场的交易
内容是国家有偿、有期限地将土地使用权出让给土地经营者或使用者，由国家
第二章城市化进程中的土地市场分析
垄断经营。一级市场的交易主体是国家和土地经营者或使用者，国家通过土地
管理部门在服从城市规划、用途管理的前提下，采取协议、招标、拍卖等方式，
将一定期限的土地使用权有偿出让给土地需求者。
3、城市土地二级市场(土地使用权转让市场)。土地二级市场的交易者众
多、交易频率高，交易形式多样，包括土地使用权的转让、转租、交换、抵押
等。
二、土地制度分析
土地制度是土地市场赖以运行的法律、规则和条件等综合。土地制度是在
土地经济活动中，因土地归属和利用而产生所有土地关系的总称。土地制度包
括土地产权制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地流转制
度和土地管理制度1 7等。其中，与土地市场关系较为密切主要是土地产权制度、
土地流转制度和土地管理制度。
1、土地产权制度。土地制度核心是土地产权制度，中国土地产权制度是社
会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家代表全体劳动
人民占有属于全民的土地，行使占有、使用、收益和处分权利。农村集体经济
组织代表该组织的全体农民占有属于该组织的农民集体所有土地，并对该集体
所有土地行使经营、管理权。城市市区土地全部属于国家所有，农村和城市郊
区土地，除法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有”。
2、土地流转制度。土地流转制度建立在土地产权制度基础上，是土地资源
优化配置核心内容。中国国有土地流转方式是在所有权与使用权分离的基础上，
土地使用权进入市场流转，其中包括两个基本层次：土地使用权出让和土地使
用权转让。集体土地所有权和使用权原则上禁止交易，但国家为公共利益需要，
可以依法对集体土地实行征用，并按照被征用土地原用途给予补偿。集体土地
所有权转移具有强制性和单向性，集体土地未经征用不得进入市场。
3、土地管理制度。中国现在实行城乡土地统一管理体制。严格限制农用地
转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；加强土地宏观调控，
保证土地市场供需基本平衡，积极培育和完善土地市场，加强土地市场管理；
国家编制土地利用总体规划，实行土地用途管制，土地使用单位和个人必须严
格按照土地利用总体规划确定的用途便用土地。国务院土地行政主管部门(国
土资源部)负责全国土地统一管理工作，县级以上地方人民政府土地管理部门
负责本行政区土地管理工作。
但目前我国的土地制度明显滞后于土地市场化发育的要求，形成土地市场
发育的制度性障碍。如目前的土地征用制度中，征地成本过低。投资者自然偏
第二章城市化进程中的土地市场分析
向于以较低的征地补偿费用取得土地，但是，以较低水平的征地赔偿费取得土
地并不一定导致高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效
率”，从而带来社会成本。
三、中国土地市场的发展及评价
结合我国经济波动周期，我国土地市场的发展可划分为五个历史阶段：
1979—1984、1984---1987、1987—1992、1992--1998、1998--2004。
】979—1984年：土地市场尚未形成，土地配置主要依靠政府的行政过程。
土地的有偿使用针对三资企业，对它们征收场地使用费。从总体上看，中国当
时的城市土地使用基本上还处于传统的无偿、无流动和无限期的使用阶段。由
于土地无法流动，但对土地的需求是无法抑制的，于是自发形成了土地隐形市
场，交易划拔土地使用权。
1984—1987年：土地市场主要是土地使用权的出让，出让方式有拍卖、招
标、协议等。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的
前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用
途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是我国土地使用制
度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段
的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。但这一时期的土地市场仅
局限于试点城市，而且土地使用权的出让与《宪法》和相关法律相矛盾。
1987--1992年：土地市场主要是土地使用权的出让，出让方式有拍卖、招
标、协议等，此外土地使用权的转让市场也得到了发展。由于我国对《宪法》
和《土地管理法》等相关法律作了修改，并颁布了土地使用权出让和转让的相
关办法，我国的土地市场取得了合法地位。这一时期土地使用权出让已经在全
国许多城市，尤其是经济特区、沿海开放城市和一些大城市展开。土地市场化
进程迅速，通过市场配置的土地数量已有一定规模。但行政划拨仍是土地配置
的主要方式。
1992--1998年：土地市场的类型主要是土地使用权的出让市场和土地使用
权的转让市场。土地供应制度变革的主要表象特征是变无偿、无限期、无流动
的行政划拨供地为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量建设用地仍
然实行划拨供地，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的
覆盖面大于有偿使用制度。同时，由于协议出让在很大程度上由政府定价，带
有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管
协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还不是充分体现公开、公平、
公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。
第二章城市化进程中的土地市场分析
1998--2004年：土地市场的类型主要是土地使用权的出让市场和土地使用
权的转让市场，对于经营性土地，实行招标、拍卖和挂牌制度。土地市场化程
度逐渐加大。国有经营性土地供应制度步入了以市场形成价格为核心、以经营
性土地“招拍挂”出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。但土地市场还存
在着一些问题：政府对土地市场的宏观调控不力，行政手段对土地市场影响大；
土地产权制度不完善；市场信息传导不通畅等。
纵观土地市场发展的历程，经过20多年土地使用制度改革，特别是近10年
来土地市场建设不断推进，通过土地市场制度建设，市场配置土地资源的基础
性作用初步得到了发挥。
1、国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地使用权价格的市场形成机
制初步确立
土地市场化配置机制初步确立的依据为：(1)全面实行了国有土地有偿使
用制度，按照法律规定应当有偿使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存
量建设用地，基本纳入了有偿使用轨道；(2)国有土地使用权价格的市场机制
初步形成，经营性国有土地使用权(商业、旅游、娱乐和商品住宅等)招标拍卖
挂牌出让制度普遍建立； (3)国有土地使用权市场交易日益活跃。
2、通过土地用途管制制度的确立，政府加强了对土地市场的宏观调控
政府对土地市场调控的措施有：(1)通过总结20世纪90年代初房地产过热
的教训，修订了《土地管理法》，确立了新的土地用途管制制度，国家、省、
市、县、乡镇五级普遍重新编制和实施了土地利用总体规划，严格控制农用地
转为建设用地；(2)实行了新的土地收益分配办法，存量建设用地有偿使用收
益全部留给地方，新增建设用地有偿使用收益30％上交中央，鼓励地方积极盘活
存量建设用地，加大闲置土地处置力度，优化了建设用地供应布局和结构：(3)
按照建设用地集中统一供应的要求，试行了土地收购储备制度，根据市场供求
情况，适时调整土地供应量，增强了政府调控土地市场的能力；(4)土地调查、
登记制度进一步完善，强化了对土地利用状况和土地价格的监测。
3、通过公开交易制度的完善，市场服务体系逐步形成
包括： (1)土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场交易信息发
布和土地登记资料公开查询等制度基本建立，保障了土地市场的规范运行；(2)
完善土地市场组织形式，2003年全国1198个市、县设立了土地有形市场“’，土
地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；(3)转变政府职能，减少和规范
行政审批，严格实行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组
织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、
公正执业。
第二章城市化进程中的土地市场分析
4、土地产权进一步细化和明确，土地权利体系开始构建
根据土地市场建设的需要，在坚持土地公有制的前提下，实行了土地使用
权与所有权分离，土地使用权成为商品，按照市场原则进行配置；细化和完善
土地有偿使用方式，在出让基础上，增加了国有土地租赁和国有土地使用权作
价出资或入股两种新的土地有偿使用方式，依法明确了出让土地使用权、承租
土地使用权、作价出资或入股土地使用权等三种有偿土地使用权的权能；适应
国有企业改革的需要，明确了划拨土地使用权的权能和相应的权益价格。
5、显化了土地资产，促进了企业改革和城市建设
配合国家经济结构调整，显化了国有企业土地资产，支持和促进了国有企
业改革与发展，为企业职工分流安置和社会保障提供了资金支持；盘活城市存
量建设用地，优化了土地利用结构，促进了旧城改造和城市建设，全国绝大多
数城市存量建设用地基本上完成了一轮调整，城市面貌焕然一新；实行耕地占
一补一、收取新增建设用地有偿使用费用于土地整理等措施，有效地增加了耕
地面积，提高了耕地质量，改善了农业、农村和农民的生产、生活环境。
第三节中国土地市场缺陷分析
在城市化的进程中，由于我国土地市场发育的时间短，特别是我国处于转
轨时期，各方面的配套改革有待完善，从土地市场化调控方面分析，我国的土
地市场还存在如下一些缺陷。
一、市场化配置土地资源的机制不健全
我国引进市场机制对城市土地进行配置己有近20年的时间，市场在配置资
源方面的效率己得到充分的证明。但是，时至今日，我国城市土地配置的市场
化程度还不高，主要表现在：
l、市场覆盖面小，市场配置土地资源的作用未充分发挥
通过市场化配置的土地在城市土地总量中所占比例不高。截至2003年
底，除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地外，我国建设用
地约有2500万公顷。其中，国有建设用地约700万公顷， 城市内的315万公顷，
城市外的385万公顷。“按照法律规定城市内的国有土地可以市场配置或有偿使
用的应达N40％一50％左右，而目前城市内实行有偿使用和市场配置的土地不足
30％。由于市场覆盖面窄，市场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥，
不能按照效率原则调整城市土地利用结构，促进城市土地的集约利用。
2、出让土地的方式市场化程度不高
第二章城市化进程中的土地市场分析
土地出让方式有协议、招标、拍卖、挂牌等四种，其中拍卖方式的市场化
程度最高，但目前我国的国有土地使用权出让中以协议方式居多，而招标拍卖
挂牌方式所占比例极小”。这样不仅造成国有资产大量流失，而且使得土地没有
得到有效配置，一些单位闲置大量土地，而另一些单位却急需用地，即市场竞
争机制没有充分发挥配置资源的作用。
3、市场竞争性小，土地价格扭曲
由于在实际操作中，协议出让的方式占大多数，以协议方式出让国有土地
使用权缺乏竞争机制和公开性，地价的确定和土地利用条件限制受具体承办者
的主观影响大。因其规范性不足，致使土地出让价一般偏低，土地价格扭曲，
不能充分实现国有土地所有权的经济利益；其非公开性更易于滋生腐败，造成
国有土地资产的流失。协议方式的广泛应用使土地使用者能够以较低的成本取
得土地使用权，通过激烈竞争高价取得土地使用权的动机不足。
二、政府宏观调控不够有效，土地供应总量失控
土地市场化过程中，政府加强了宏观调控。在制度建设方面，各地纷纷建
立了城市土地储备制度，第一次实现了土地使用制度创新。但是，政府对市场
调控能力不够，土地供给总量失控。主要表现在：
1、政府对土地一级市场缺乏调控能力，一级土地市场供给量失控
一级土地市场失控主要表现在政府对土地使用权出让缺乏统一规划和计划
控制，土地出让宏观失控，造成土地浪费和资产大量流失。如开发区建设缺乏
统一规划、合理布局，特别是1992年以来各地各级开发区竞相设立。据统计，
截至2004年8月，国家清理出各类开发区6866个，规划面积3．86万平方公里。其
中，国务院批准设立的开发区171个，省级政府批准设立的开发区1094个，其余
的5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立的”。太多太滥的开发区
不仅成为一些地方经济的“包袱”，更成为土地的‘杀手’。一些地方不经科
学论证，不顾条件，盲目上马，造成大片土地闲置，巨额资金浪费。
2、土地统一管理制度力度不够
一些地方土地统一管理制度不落实，农用地转为建设用地的许可制度没有
很好建立和执行，特别是开发商与乡(镇)、村违法私自签订用地协议，圈占土
地，严重影响和干扰了政府对土地供应总量的控制和耕地保护。不同区域之间，
为创造政绩和吸引投资，竞相压低地价竞争，造成土地资源浪费。
三、制度配套不健全，保障体系不完善
I、土地产权保护制度有待完善
第二章城市化进程中的土地市场分析
一是土地产权法的制订滞后，相关土地产权，包括土地所有权、各类土地
使用权、他项土地权利等都缺乏明确的法律规定；二是在土地供应和配置过程
中对土地权利的设定还不够重视和明确：三是土地登记法律制度不统一，如全
国大部分省市房屋与土地的登记是分离的，属于不同的部门管理。
2、现行市场调控制度不完善
例如，征地市场中，由于征地制度不完善导致征地成本过低，造成土地“征
而不用”、“征而迟用”的土地资源浪费现象；土地收购储备制度的实施过程
中，～些地方政府为招商引资需要，以土地储备名义定向给引进单位供应土地，
违背土地储备调控市场的初衷；等等。
3、可操作性的配套制度法规等不健全，土地隐形市场大量存在
一是投融资体制改革滞后，对经营性土地使用权出让，一些地方仍沿用计
划经济时期的基本建设程序，通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者，
影响了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的实施；二是对国家机关用地、
军事用地、城市基础设旌用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、
水利等项目用地采用划拨方式供应的规定，不符合市场配置土地资源的要求，
也与市场经济的要求不一致；三是在实际供地中，一些单位、个人以经济适用
住房、科研、教育用地等名义规避招标拍卖挂牌出让，以划拨方式优惠取得土
地使用权进行商业性开发，扰乱了土地市场。制度法规的不健全还导致了土地
隐形市场的大量存在，例如一些单位和个人变相买卖土地和以地入股、联建分
房、土地使用权人非法出租空地等。
总之，目前我国土地市场上存在的问题主要有：(1)由于土地供给的“双
轨制”，严重的寻租行为，导致了土地市场化程度低，土地资产的价值得不到
真正的体现，土地价格扭曲，国有土地资产流失严重；(2)政府土地管理职能
未能真正到位，越权批地、违法批地等行为大量存在，土地隐形交易盛行；(3)
制度保障功能不完善，政府失去了对土地市场的有效控制。
四、改革的方向
(一)政府垄断一级土地市场，严格控制一级供地总量
土地行政主管部门代表政府行使土地管理职能，应加强土地使用权的管理，
加强土地交易的管理，保证垄断一级土地市场。要坚持以下几个原则：(1)保
护耕地的原则；(2)执行规划原则，严格按照土地利用规划，有序地将农地转
为建设用地，并按城市规划规定土地的具体用途将土地推向城市土地市场；(3)
土地资产评估原则。没有经过土地资产评估的土地坚决不能进入市场；(4)节
约用地，合理利用的原则。国家和各级政府要严格控制各类非农业用地总量，
第二章城市化进程中的土地市场分析
严禁单位和个人乱占滥用土地，充分发挥土地市场的调节作用，使土地资源得
到合理有效的配置。
政府垄断一级土地市场的途径有：增量市场中，通过对土地征用管理制度
的完善，严格控制农用地转为建设用地的规模；存量市场中，通过土地收购储
备制度，盘活存量土地，控制政府投放市场的数量、结构和时机。
(二)规范政府行为，发挥宏观调控作用
市场经济国家政府通过城市规划、土地规划以及其它的经济政策来调节土
地市场活动。但政府对土地市场的干预活动都有着严格的范围界定，其主要的
目的是合理开发利用土地，提高土地利用效率和避免因为地价波动而导致的经
济波动。2003年我国土地市场清理整顿结果显示，政府行为不规范仍是制约土
地市场规范发展的主要因素“，在目前地方政府参与市场，推动经济发展的格局
还难以改变的情况下，乱设开发区(包括各类园区、大学城等)、违法批地、违
规出让和违规征用农民土地等现象依然存在。不适当的政府行为将会导致土地
市场运行不规范。因此规范政府行为是规范城市土地市场的重要方面：
1、明确划分所有权和行政管理权。我国城镇土地属于国家所有，由国务院
代表国家行使，地方各级政府或土地行政主管部门无权擅自处置土地，土地管
理部门只是受国家委托具体管理，包括土地资源的合理配置、土地使用权出让、
土地收购储备、土地供应计划等。因此，必须明确划分土地所有权和行政管理
权，明确土地管理部门作为管理者只能行使管理权，明确土地收益是归土地所
有者的国家所有的，地方政府的收益只是国家为了促进地方经济发展而转让出
来的，并不是因为地方政府拥有土地所有权。明确划分所有权和行政管理权极
为重要，它可以从理论上阐明地方政府“以地生财”、压低地价吸引投资等行
为是错误的。
2、行政公开化。行政公开化包括以下几个方面：公开涉及土地使用者利益
的相关政府部门的工作制度；公开发布土地市场的法规、规章及有关政策，使
公众能够了解各政府部门拥有的权利和应尽的义务，从而更好地监督政府行为，
防止非理性行为的发生；定期公布市场信息，包括土地供给总量信息、已供给
土地综合信息、土地使用权市场交易信息、政府供地限制目录等建设用地信息；
公开执法，对于土地执法中违法行为的处罚，要公开其处罚的理由、依据和结
果。
3、程序规范化。在我国土地资源初始配置过程中，人为因素干扰突出，不
少地方在土地出让时受到行政领导的干预，致使地价偏低，国有资产发生流失。
因此，应制定规范的行政程序，对政府机关和行政人员的行为进行制约，对违
反程序的行为给予制裁。
第二章城市化进程中的土地市场分析
(三)通过土地市场体系的完善，发挥市场机制配置资源的作用
完备的市场体系是土地市场健康运行的载体。目前的土地市场相对其他生
产要素市场发育滞后，且残缺不全。不仅土地二级市场不发达，而且土地一级
市场的面窄，规范不足；同时，与土地市场相配套的中介服务市场相对短缺，
导致土地市场的运行难以顺利展开。因此，规范土地市场，还必须建立和完善
土地市场体系。
首先，要建立和完善纵向的土地市场体系。一、要尽快解决土地有偿使用
与无偿使用并存的“双轨制”，把原先行政划拨使用的经营性土地通过租赁制
形式纳入有偿使用范围，堵住“双轨制”运行带来的空隙。二、严格落实经营
性用地实行招标拍卖政策。凡经营性用地包括工业用地，一律采用招标、拍卖
的方式供地，真正实现由市场来确定土地使用者，确定价格，从而使市场配置
土地资源的基础作用得到最大程度的发挥。三、规范土地出让程序，提高透明
度和公开性。对招标、拍卖的过程规定应具体化、严密化，尤其要对政府行为
做出严格限制。同时有关土地出让信息应及时向社会公开，以接受社会的监督。
四、做好配套工作，包括建立土地有形市场，做好基准地价的更新工作，实行
土地估价资格认证制度、建立土地市场监测信息系统等。
其次，要建立和完善横向土地市场体系，配套运行。横向土地市场体系，
包括：土地产权转让市场(特指农村集体土地转为国有土地市场)、土地使用
权交易市场、土地中介服务市场、土地开发市场等。
(四)健全公开市场交易制度，保证土地交易的公正性
为了进一步规范土地市场的运行，必须建立健全相关的法规制度，使一切
交易行为有法可依、有章可循，用法律规范包括政府在内的交易者的行为，建
立正常的市场秩序。另外，建立合理的税费制度，使交易者在交易过程中照章
交费纳税，减少和杜绝国家地租收入的流失。实行公开申报登记制度，加强市
场管理机构建设以强化对二级市场的管理。
本章小结
中国的城市化进程在不断的推进，城市化进程与土地市场紧密地结合在一
起，本章从分析城市的功能入手，从中国城市化的发展道路和特点出发，来分
析中国的土地市场。
1、城市功能具有集聚效应和扩散效应，城市的这些效应引起了城市化进程
中土地利用的一系列变化。笔者认为，城市功能、城市化道路和土地市场调控
之间有着内在的联系，城市功能决定了土地利用的变化，客观上提高了土地的
第二章城市化进程中的土地市场分析
集约利用程度，但同时带来了一系列的社会问题和生态问题，必须从可持续发
展的思路来认识土地市场调控问题；不同的城市化道路选择，会产生不同的城
乡分配关系，从而对土地市场调控提出了新的要求。因此，笔者从城市化的角
度分析土地市场有较强的现实意义。
2、中国的土地市场，是随着中国土地使用制度的改革而不断发育的。土地
市场的发育，离不开制度的保障。本章结合土地制度的建设，分析了中国土地
市场的现状和缺陷，认为：土地使用制度的建设推动了土地市场化建设，提高
了土地资源配置的效率，但由于现有制度发育滞后于土地市场化的进程，使得
土地资源市场化配置效率不高，市场调控效果不明显，制度变迁与制度创新是
土地市场调控的重要组成部分，有时甚至对土地市场的调控成效起决定作用。
笔者从制度的角度，分析中国土地市场存在的问题，也从制度的角度，论述如
何保障土地市场化配置和政府调控的有效结合，这也是论文立意*ng,J新之一。
第二章城市化进程中的土地市场分析
参考与注释
1城市化与城镇化的含义略有区别，但不影响本论文的讨论。
2许学强，周一星，宁越敏．城市地理学【M]．北京：高等教育出版社，1997：43—44．
3就这一问题，国外学者有明显分歧。英国学者施梅莱斯(AE．Slllailes)和瑞典学者弧历
山德逊(G．ALexanderson)等认为，城市化概念只能包括从农村地域向城市地域的转变
过程，不能包括城市内部的地域级差转化。因为城市性地域与农村性地域之间存在一条
明显的转换过程，至于界限内部的转化过程则不算。但另外一些学者，如美国的哈里斯
(c．D．Harris)、亚历山大(J．WAlwxander)和法国的查博特(G．Chabot)等则认为，
城市内部的地域级差变化完全是城市化中的一种现象。它从属于从农村地域向城市地域
转化的总过程，因为城市性地域和农村性地域，在时间与空间上都是衔接的、渐变的和
连续的。
4吴殿廷．区域经济学[M]．北京：科学出版社，2003：103—104．
5戴威·皮尔斯．现代经济学辞典[M】．北京：航天航空大学出版社，1998。
。Arthur M Sullivan，Urban economics，CITIC Publishing House，2002．
7李小建．经济地理学[M1．北京：高等教育出版社，1999：220-225．
8毕宝德．土地经济学【M]．北京：中国人民大学出版社，2001．
9中央财经领导小组办公室主编．中麸中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划
的建议(学习辅导讲座)[G]．北京：人民出版社，2000：151．
”方烨．中国城市化进入加速发展期[N]经济参考报，2004，(12)4，转引自：中国资讯
行网站http：／／www．bjinfobank．corn．
“吴殿廷．区域经济学[M]．北京：科学出版社，2003：356～357．
”叶裕民．中国城市化之路一经济支持与制度创新【M]．北京：商务印书馆，2001：22．
”蔡秀玲．论小城镇建设一要素聚集与制度创新[MI．北京：人民出版社，2002：25—28．
“王放．论中国可持续的城市化道路一兼论现行城市发展方针的局限性[J】，人口研究，1999
(5)：5汹3．
”注：这里及下文所分析的土地市场，如无注明，是指城市土地市场的概念。
”资料来源：中国农业发展报告2004。
”郑荣禄中国城市土地经济分析[M]．昆明：云南大学出版社，1997．
”《中华人民共和国土地管理法》第八条，1999年1月1日。
”Edens．D(1970)，Eminent Domain，Equity and the Allocation ofResource，Land Economics，
August．
20数据来源：国土资源部土地整理中心统计材料
”资料来源：国土资源部专题研究报告。
第二章城市化进程中的土地市场分析
22第六章将对此作详细分析。
23资料来源：《中国国土资源报》，2004年11月29日。
24钟京涛．2004年土地市场在规范中发展[J】．中国房地产，2004(3)：15
39
第三章土地市场调控机制研究
第三章土地市场调控机制研究
在市场经济条件下，市场在土地资源配置中起基础性作用。在城市化进程
中，随着城市土地开发和土地市场化的推进，市场机制促进了土地资源合理配
置，提高了土地资源的配置效率，使城市土地达到高效集约利用。但市场功能
发挥需要条件，只有在可以用价格度量领域内，市场机制才能充分有效发挥作
用。市场失灵的存在和我国土地市场发展中的缺陷，为政府调控土地市场提供
了依据。政府调控的目的是通过市场体系的培育，弥补市场缺陷，达到土地资
源的可持续利用。从制度经济学角度分析，土地、劳动和资本这些要素，只有
有了制度才得以发挥功能。因此，土地市场的调控，需要在一定的制度环境下
运作才能有效。
第一节土地市场化配置的机制研究
市场机制运行动力来自市场主体对自身物质利益追求，构成市场机制要素
有三方面：价格机制、供求机制和竞争机制1。市场对土地资源的配置过程主要
表现在：第一，通过市场竞争，促进土地产权所有者将土地投放到能够带来最
大利润的生产中去；第二，土地产权所有者在利益机制的驱动下，通过供求的
调整，决定空间分布的集聚或分散；第三，通过作为调节市场供求均衡的指示
器一土地价格，来决定市场参与各方的利益分配。
一、土地市场定价分析
在市场经济条件下，市场是否均衡是通过价格这个信号体现出来的，价格
是调节市场均衡的指示器。城市土地不同于一般的商品，其价格形成有自己的
规律。
(一)地价的决定机制
地价的决定机制随着对土地属性的认识变化而逐渐深入，在农业社会，土
地作为自然资源参与农业生产，主要表现出资源的属性：工业革命后，人与地
的有形联系被打破，土地更类似于商品，作为耐用性的商品，土地的资产属性
逐渐显现出来。土地，特别是城市土地，既是资源，又是资产，所以土地的价
格既表现为资源的价格，又表现为资产的价格。但在人类具体的经济活动中，
土地所表现出来的属性是不一样的。当土地购买者购买土地是为了自己利用而
第三章土地市场调控机制研究
获得土地资源的利用收益时，土地所表现的是资源性；当土地的购买者购买土
地仅仅是为了将其作为商品进行交易而获得收益时，土地所表现的是资产性；
有时土地的购买者购买土地后不立即交易，而是在一定时间内持有土地以获得
土地利用收益，待时机成熟时再将土地转让而获取高额的转让收益，土地所表
现的是其二重性(资源性和资产性)。土地二重性，决定了地价也具有二重性：
即资源性地价和资产性地价。两者决定机制是不一样的。资源性地价取决于土
地资源利用未来的收益，其大小等于未来土地利用收益贴现现值之和；资产性
地价主要取决于土地资产转让收益，其大小等于未来上地转让收益的贴现值2。
虽然土地资源价格和土地资产价格都受到市场供求方面的影响，但是土地
资产的价格更多受到预期投机因素的影响，这种因素的影响远大于土地市场竞
争因素的影响。土地投机的因素总是潜伏在市场中，一旦诱发土地投机因素的
条件具备，市场对土地的需求就会偏离均衡时土地的需求量，由于短期内土地
的供给是缺乏弹性的，市场不可能对需求迅速作出反应，地价的波动不可避免。
另外，土地价格的标定方法也加剧了其波动的表象。一般商品的价格是其实际
交易价格，而土地的价格却不是这样。如中国城市每年交易的土地数量非常有
限，但城市没有交易的土地仍以这些少数的交易案例的价格为基础为其标定了
价格。因此，在城市土地市场上，极少数投机者的投机行为便可以引起地价的
大幅波动。
城市土地价格与其他商品价格相比，具有地域性、个别性、增值性、非成
本性等特征。
(二)现代土地资产价格理论
前面曾经提到，土地不仅仅是资源，而且是资产，特别是城市土地，土地
使用者持有土地通常将其作为资产看待。现代地价理论从土地资产的属性出发，
分析土地的定价模型。
现代地价理论认为，因为对土地需求只是引致需求而不能直接满足私人部
门的消费需求，所以持有土地的目的只是预期土地未来能保值增值。因此在标
准的资产定价模型中，资产的当前价格由资产未来预期的收入流决定。假定投
资者以投资收益率作为投资的重要参考依据，资产收益率rt+l可表达为： t+，=巨c华，一-
其中P，表示第t期资产的价格，R表示第t期的现金流，日表示期望值，从
上面的这个表达式，可以得到当期、下期资产价格和现金流的关系：
耳=岛I鲁L二盟I=4+1E,(Pt+l+R+1)
＼1+rt+l／
上式中的8表示贴现因子，其定义如下：
4j
第三章土地市场调控机制研究
4“=巨(-12；jj；警1，目(8+-+R“)
第t+K期的资产价格由下式决定：
K r。、r K 、
B=岛ΣI兀％b矿目1兀％b 忙1 L1=1 ／ Lj=l ／
上面公式中，土地未来价格的预期值R+k影响t期的价格P。，如果预期P呲
上涨，那么，Pt马上就会上升。而Pt+k的决定可能有时就是直接由未来市场的
买卖决定的，这～点在土地市场投机严重的情况下特别真实，在这种市场中，
对地价的预期往往受到非理性因素的影响。
如果预期未来土地价格P。k也是由土地的收益流决定的，通过对上式反复
迭代，则土地资产的价格由下式决定：
K r， 、
B=目ΣI兀％b+，
t=l Lj=l ／
如果贴现因子保持不变，即：8：8。=6。一⋯c 6。，并假定6等于无风
险利率加风险贴水的倒数：6～=1+r。+r，，且资产收益率保持相同的增长率
g(g<r)，即R。=(1+g)R。则资产价格为：P。=R。／(卜g)；当资产收益率的增长率
为零时，资产的价格为：P，=R。／r。
从上面分析可以看出，如果预期是理性的，即预期值与现实值完全一致的
情况下，土地资产的价格退化为古典地价。在资产市场上，非理性的投资行为
只是短期行为，从长期来看，投资行为应该是理性的，即非随机因素在土地市
场上只是随机扰动。
(三)土地市场价格博弈分析
土地价格有其内在的定价机制，在市场经济条件下，土地价格也是交易双
方博弈和相互妥协的结果。
1、土地出让市场价格博弈分析
土地出让市场价格博弈包括两方面：政府与土地需求者博弈以及土地需求
者之间博弈。由于土地供应者唯一性，使得博弈重点发生在土地需求者之间，
政府凭借其垄断地位获得价格博弈最佳结果。除非出现土地成本过高，超过所
有需求者所能承受上限，此时，只能证明政府决策失误，降低资源配置效率。
(1)政府与土地需求者博弈
政府目标是社会和经济效益最大化，兼顾环境效益等，社会效益权重更高。
通过行使国家权力制定土地市场博弈规则，约束各方助其实现目标；企业目标
是经济效益最大化，兼顾社会和环境效益。实现方式包括提高土地利用率、容
积率和建筑密度，压低土地价格。从中可以看出，政府目标与企业目标存在冲
42
第三章土地市场调控机制研究
突，尤其在土地经济收益分配方面。但是，对既定利益争夺上不存在多赢可能
性，其中任何一方获利过多，则是对另一方的伤害，所谓多赢只能是一条中庸
之路。企业和城市政府为各自利益最大化，不得不向对方妥协，采用双方都可
以获利方法。因此只有综合考虑交易双方者利益基础上，尽可能使得利益分配
公平。
假定没有社会效益目标约束，政府为提高土地出让价格，必然会提高土地
使用率。以土地容积率(R)反映土地利用率，在一定限度内土地容积率与土
地收益，对于土地投资者而言，土地价值V=V(R)，假设P为土地交易价格，
土地征收成本为C，土地效用函数为包括：政府效益UI=P--C，投资者效益
U2=V--p。土地使用综合经济效益为U=Ul+U2=V--C=V(R)一c。可以看
出，土地价格决定土地收益在政府与投资者之间分配，而且土地利用率越高，
其经济增值效益越高。但土地过度利用将降低土地综合效益，政府必须合理控
制土地利用率。
在土地价格博弈模型中，引入社会效益因素。假设政府社会效益与土地利
用率关系为S=S(R)，土地效用函数为包括：政府效益u1=P—c+S(R)，
投资者效益U2=v(R)一P。土地使用综合效益为U=UJ+U2=V--C=V(R)
一c+S(R)。根据常规，由于建筑成本增加，土地边际经济效益随容积率增加
递减。由于环境容量限制，随着土地容积率增加，土地社会效益减少速度将越
来越快。因此，土地配置综合效益最大化取决于经济效益和社会效益边际替代
率。综合效益最大化条件是：
坐：坐+ds：0
dR dR dR
在土地价格博弈中，“高地价，低使用率”和“低地价，高使用率”这两种
情况都会伤害对方利益，是双方都无法容忍，这就是所谓囚徒困境。由于政府
效用目标中，社会效益权重高于经济效益，因此，土地市场博弈最可能结果是
政府以牺牲自己经济利益为代价，实现土地配置社会效益最大化。这也与政府
基本职能相符。
(2)土地需求者之间博弈
在土地出让博弈中有一个卖者和多个买者。政府以土地成本作为底价，以
公开竞价方式出让土地使用权。竞价者是众多土地开发商，由于市场主体知识
差异，导致对土地价值判断不同。土地出让方式差别会导致土地博弈不同，土
地以拍卖方式出让时，由于参与竞价者可以多次出价，根据竞争对手出价不断
调整效用目标，博弈最终结果是土地由出价高者得。而出价最高者通常也是对
土地价值做出最高判断投资者。
在土地招标出让方式中，参与投标人数越多，投标价格越接近土地价值，
第三章土地市场调控机制研究
政府获得更多土地出让金。在政府与投资者以及投资者之间双重博弈下，土地
市场在确保社会效益前提下，并尽最大可能维护政府经济效益。
2、土地转让市场价格博弈
土地转让市场存在多个土地供给者，市场竞争包括供给者之间竞争、竞买
者之间竞争以及供给者与竞买者之间竞争。由于土地竞买者追求效益最大化，
因此可以认为在不同价格水平下，土地具有较强替代性；土地供给者的成本容
易确定，主要包括土地出让金、追加投入、利息损失以及合理利润率；土地交
易不存在占有市场问题，决定了土地供给者行为短期性，不可能发生多次博弈。
因此土地转让市场博弈主要取决于当期市场供求关系，土地价格是交易双方争
取自身效用最大化博弈过程中形成的，市场供求关系在价格形成过程中发挥及
其重要作用。
二、土地市场供求分析
市场经济条件下，价格是由供求关系决定的，因此，供求关系是基本的市
场关系，其他经济变量都是通过调节供求关系来间接影响价格。通过分析土地
市场供求关系对土地价格的作用，可以进一步分析土地市场的调控机制。
(一)城市土地供给分析
土地供给是在一定的时期内，土地的所有者在某一价格水平下，在市场上
所愿意且能够提供的土地的数量。通常，在一个特定价格下，土地所有者愿意
且能够提供的土地数量，称为供给量。一般情况下，土地的供给量符合经济学
上供给规律，即供给曲线是一条向上倾斜的曲线。
从土地的属性分析，土地供给可以分为自然供给和经济供给。
自然供给是指土地以其自然存在状况，供给人类利用，以满足人们生产、
生活所需要各种土地总量。经济供给是指在自然供给基础上，通过投入资金和
劳动加以改造，成为人类可以直接用于生产、生活各种用途的土地供给3。土地
自然供给数量固定，不会因土地需求与价格变化而增减，自然供给变成经济供
给后，才能为人类所利用。土地经济供给增加不仅包括数量增加，而且还包括
利用效率提高。由于土地多用途特征，可以配置于各个不同产业部门，因此，
对于特定产业部门而言，土地供给具有弹性，并且不同用途土地供给弹性不同。
当某项用途土地需求增加，利用效益提高时，原供其他用途土地或未被利用土
地，必然有一部分转化作该项土地供给量增加。
土地经济学理论认为城市土地供给属于经济供给，城市用地规模扩大表现
为：一方面城市空间范围增大，使得城乡边界向外扩展，需要将包括农用地在
内非建设用地转为城市建设用地；另～方面是通过对存量土地深度开发和利用，
第三章土地市场调控机制研究
提高土地利用效率，调整建设用地结构与利用方式，充分挖掘土地利用潜力，
从而相对增加土地经济供给量4。因此，城市土地市场供给主要取决于：(1)自
然供给，土地自然供给量越多，则经济供给量就相应增多；(2)技术进步，技
术进步提高土地利用能力，可使原来不能利用或利用不经济土地投入使用，增
加土地经济供给量；(3)经济因素。社会需求变化引起产品价格变化，导致用
地价格支付能力变化，促使土地利用方向改变，影响各类土地经济供给数量；
(4)制度因素，如土地规划决定土地开发规模和利用方式，从而直接影响各类
用地经济供给。在以上四种影响因素中，经济和制度对土地供给的影响起决定
性作用。具体的土地供给总是一定占有主体的供给行为，占有主体不同，以及
经济及制度的不同对土地占有主体的影响不同。
从供给市场结构分析，城市土地供给可以分为增量供给和存量供给。在土
地出让市场中的土地增量供给中，政府是城市土地的唯一供给者，政府的供给
计划及偏好决定了供给的数量。土地存量供给的主体比较分散，按照歌德伯戈
模型5，当土地为分散的主体占有时，是否向市场提供土地，取决于持有土地的
成本和潜在收益的比较。
(二)城市土地需求分析
城市土地需求是指工业、仓储、商业、服务业、住宅、学校、交通、绿地、
市政公用等建设需要和从事各类消费活动而利用土地的需要，包括以利用为目
的的引致需求和以投机为目的的投机需求。城市土地需求因素包括两方面：一
是经济增长和人口集聚引起土地需求总量增加；二是社会经济发展以及产业结
构调整引起土地需求结构变化6。
从土地是房地产开发的基本要素进行考察，影响土地需求方面的因素，通
常可归纳为以下四项：(1)人口(2)消费偏好(3)购买力(4)投机。从时间
构成方面看，人口、消费偏好、购买力三个因素属于影响长期需求的因素。其
中，人口增量的多寡基本上决定了未来住房土地需求的变化趋势，而人口存量
中的家庭结构、年龄分布、职业构成等都会对住房土地需求产生影响。另外，
经济发展，产业发展也会对土地的需求产生巨大的影响。在房地产开发商普遍
借助于银行贷款支付土地款项的条件下，市场利率的变化会通过改变银行贷款
利率，影响贷款利息支出而影响土地需求。
在完全竞争的市场经济中，正常的土地需求曲线是一条向下倾斜的曲线，
而以投机为目的的土地需求曲线，是一条自左向右上升的曲线，即价格上升，
需求增加；价格下降，需求反而减少。
(三)土地市场均衡分析
在传统经济学的意义上说，所谓均衡，是指瓦尔拉斯均衡，指在市场完善
第三章土地市场调控机制研究
的条件下，价格可以自行调节供需的均衡。瓦尔拉斯均衡理论认为，只要满足
如下两个基本条件，市场运行总是收敛于供需一致这种均衡状态。条件之一：
供需双方都只对价格信号做出灵敏反应；条件之二：价格根据供需状况而随时
调整。市场供需格局只有一种正常状态，即供给等于需求，供需不相等只是短
期和个别时点上的现象。市场均衡包括两方面：供给价格和需求价格一致，供
给数量与需求数量及其结构一致。瓦尔拉斯一般均衡模型是在经济主体利润最
大化和效用最大化及供求相等基础上求解，理论是建立在市场充分完全竞争、
完全信息、交易时间瞬间完成、价格唯一决定等假设基础上。事实上，土地市
场并非完全竞争，信息也并非完备确定，具有区域性强以及产品差异性强等特
征。土地价格调整是动态过程，供给数量很大程度决定于政府规划以及土地自
然供给限制，难以达到真正意义市场均衡。由于城市土地有限性，无法满足城
市建设规划、发展所需求土地，所以城市土地供不应求是绝对的、普遍的，而
供过于求却是暂时的、个别的。因此城市的地租或地价总是不断趋向上升。根
据非均衡理论，土地市场均衡是暂时的、相对的，一种理想的状态，而非均衡
是经常的、绝对的7。土地市场非均衡主要表现为：
l、总量上的非均衡。在土地市场的发展过程中，存在着潜在需求巨大与有
效需求不足的矛盾、大量土地闲置等非均衡问题。
2、结构上的非均衡。主要有地区结构的非均衡和市场层次结构的非均衡，
表现为发达地区与欠发达地区的差异、增量市场与存量市场的差异。
出现这些非均衡的原因，既有市场机制不完善的因素，也有市场体系不健
全的因素。
三、土地市场竞争分析
土地市场竞争具有要素市场普遍特征。同时，由于土地具有的不同于一般
商品的一系列性以及土地市场需求和供给的许多特点，土地市场具有区别于一
般要素市场特征。土地市场竞争主要特点表现为市场竞争非充分性8。
(1)土地市场低流动性导致土地市场竞争不充分。不同行业对土地具有特
殊要求，尤其在城市土地利用中，对于土地区位要求更具有针对性。但是由于
土地位置固定性，导致土地市场替代性差。对于土地区位特殊要求和土地位置
固定性，造成难以在存量土地范围内，通过调节用地结构满足市场需求，降低
土地流动性。土地位置固定形成的自然垄断，降低市场竞争效果。
(2)政府垄断造成竞争不充分。土地所有权属于国家，在一级市场，由政
府代表国家向市场供应土地，具有绝对性垄断。在二级市场上，虽然土地供给
摆脱政府垄断局面，但是市场行为明显受到一级市场影响。当一级市场减少土
第三章土地市场调控机制研究
地供应，将会加剧市场供求紧张关系，造成土地一级市场价格上升，导致二级
市场土地价格上涨预期，增加市场需求和加剧市场竞争。因此，土地市场竞争
受到非市场因素严重制约。
(3)土地供给弹性缺乏造成市场竞争不充分。市场竞争激励程度取决干供
求关系对价格敏感程度。土地市场供给对价格反映迟钝，价格对市场供求关系
调整主要表现为对市场需求调整，实际上是在土地购买者之间起作用。价格成
为土地市场竞争唯一手段。但是，由于土地价格历史继承性，在正常情况下，
土地价格下跌可能性较小。土地市场竞争必然导致价格超越理性范围，反而成
为经济发展负担。
(4)市场干预造成市场竞争不充分。土地作为生态环境载体和人类活动空
间属性，土地利用外部性十分明显，土地利用效益不能够完全通过经济收益表
现出来。在缺乏城市规划引导下，完全依靠市场机制配置土地不可避免地引起
环境污染、布局混乱等问题。为实现可持续发展，各国政府都对土地市场进行
干预，对土地实行用途管制。因此，通常土地市场竞争表现为特定用途内土地
价格竞争，土地竞争主要表现为部门或行业内部竞争，而部门之间竞争通过非
市场手段解决。
因此，土地市场的竞争是不充分的。
第二节市场失灵与政府干预
土地市场理论运用了相当严格的假设来推断土地利用和价格，并且推断结
果的有效性。然而由于土地在社会经济生活中的极其重要性和土地本身的特性
如土地的不可移动性、土地供给的有限性等，决定了土地市场本身是一个不同
于一般商品市场的特殊市场。土地配置中市场机制具有局限性。市场是土地配
置的有效手段，但市场配置机制有着不可克服的缺陷。
一、土地市场化配置中的“市场失灵”
(一)市场失灵的典型情况
1、自然垄断经营
理查德．T．伊利(RichardT．Ely)认为自然垄断可以定义为“不可竞争性”，
这种“不可竞争性”可能来源于生产的规模经济状况9。土地资源的自然垄断性
质表现为：1、土地资源的不可替代性：2、土地资源位置的固定性；3、拥有土
地资源几乎相当于拥有特权。自然垄断性质可以理解为土地资源的天然属性，
自然垄断经营会恶性循环，最后导致严重短缺。因为需求旺盛，供给滞后于需
第三章土地市场调控机制研究
求，就会发生短缺，价格上涨垄断行业收益会上升。收益上升后，再垄断经营
的积极性更高。一个典型的例子是地产商们在房地产价格高涨时期囤积土地。
2、外部性和公共产品的提供
外部性的涵义是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人或企业成本与
社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。外部性是导致市场失灵的一个
重要方面。市场失灵可以被定义为市场在引导经济过程走向社会最优化方面的
无能为力，其中的一个重要方面就是无法把外部效果反映在成本和价格中，或
者是减少了效用和利润，使得那些并不直接参与市场交易或有关活动的当事人
不得不承认这些外部效果方面失灵。具体到城市土地的外部性，任何一块土地
的开发和利用，不仅影响周边地块的利用，而且受周围区域土地利用的制约。
周围土地利用如果与城市发展相协调，使待开发土地的价格就会上涨，例如，
公园宜人环境的正外部性增加周边居民的效用，对土地的使用价值评价升高，
地价也随之上扬。相反，垃圾焚烧场会降低周边土地的土地使用价值。
在公共物品领域，市场失灵之所以存在，主要有以下几个方面的原因：(1)
从社会公平和公正的角度看，有些资源自身的特点决定了它们只能共享资源的
方式和状态存在。在美国，天然环境、天然河流和历史遗迹常常被认为是属于
这一范畴。(2)从资源利用的经济性角度看，有些资源具有使用价值上的不可
分割性，如果分割给不同的单位和个人，其价值就会大打折扣甚至会丧失，只
有作为一个整体进行开发才具有较高的价值，产生规模经济和规模收益，如优
美的环境和风景等。(3)有些货物的物质特性使得不适合对它们规定专有的财
产权。如大气、河流、湖泊和海洋中的水，迁徙的野生动物和没有什么商业价
值的生物等。因此，为消除各类外部性，需要政府制订严密的规划，对各种国
土空间资源进行有效的保护和开发利用，同样，对花园草地、风景名胜区等不
能或难以补偿投资者成本的正外部性的社会效益项目，也需要通过规划和公共
政策建立某种补偿机制，以刺激私人和企业的正外部性行为，或在许多场合下，
直接由政府从事正外部性活动。
(二)城市土地市场失灵分析
经济自由主义者哈耶克认为：“价格体系的最重要的特点是，其运转所需的
知识很经济，就是说，参与这个体系的个人只需要掌握很少信息便能采取正确
的行动。””而斯蒂格利茨认为，有关商品交易的事件空间远大于价格空间，市
场中不仅存在影响厂商产出的一般事件，而且存在许多无法预料的偶发事件。
因此，现实中市场往往是不完全的。由于交易费用的存在，对那些存在不确定
性的市场来说，建立完全竞争市场是极不经济的。此外，信息的不对称也限制
了市场的完备性。基于不完全信息、信息的有偿性以及不完备市场建立的市场
第三章土地市场调控机制研究
失灵理论，斯蒂格利茨称之为“新的市场失灵”。原始的市场失灵是与公共物品、
污染的外部性等因素相联系的，而新的市场失灵是由于不完全信息和不完备市
场问题的普遍性引起的。不完全信息和不完备市场会产生类似于外部性的作用，
而这种作用不能轻易被内部化。因此，就需要某种形式的政府干预。
上面的分析是针对一般市场而言的，对土地市场而言，土地市场自身所固
有的如下特性使其市场的不完备性更为突出：(1)土地位置的固定性。土地的
位置是固定的，不能因为某一地方土地资源稀缺和价格昂贵而将另～土地资源
丰富而价格低廉的土地移动到该地。土地的这种属性使得土地市场的竞争往往
是不充分的。(2)土地面积的有限性。土地作为自然历史的创造物，其总量是
固定的，面积是有限的。土地自然供给的这种无弹性的特征以及社会经济活动
对土地需求日益增多使得土地价格有不断上升的趋势。虽然城市土地的经济供
给是有弹性的，但相对于城市社会经济发展对土地的需求，其供给也相对不足。
因此，城市土地价格有上升的趋势。(3)土地条件、性能的差异性。地球上没
有完全相同的两块土地，任何一块土地都具有独特性，这些独特性表现在质量
差异、生产力差异、用途差异、经济价值的差异以及区位的差异上。土地的这
些差异性导致土地价值和土地效用的差异，从而引起土地价格的不同。土地的
这些自然属性增加了土地交易信息的不对称和交易成本。
因此，在城市土地市场中，市场配置机制有以下缺陷：
1、市场不能自发解决外观效应的利益矛盾。土地具有整体性，是一个空间
主体概念，城市更是一个聚集体。外观效应表现为噪音、污染、过高的开发强
度使邻周边日照和通风受到影响，江河流域的上游污染对中下游的影响，相邻
土地的相互影响等，这些矛盾的利益关系不能由市场本能得到调节。
2、市场不能保证公共设施的充分开发。公共基础设施是一个区域社会的整
体利益，不产生直接的经济效益或效益很低，难以从利润角度刺激各经济主体
参与投资。然而，社会的公共基础设施的价值在于它关系到社会的整体利益和
长远利益，为区域社会发展提供必要和充分的基础条件，带来为社会所需要的
外部效应，如城市公共绿地等。
3、市场不能保证交易的公平性。虽然土地市场不大可能因信息不对称而出
现阿克洛夫所说的“柠檬市场”，但是不能排除存在交易欺骗的可能性。这种欺
骗在土地市场的两个层次上都存在。第一层次的信息不对称存在于地方政府和
国家之间。虽然在我国城市土地属于国家所有，但是地方政府受国家的委托管
理本辖区的土地。这种土地管理体制导致土地所有权与土地控制权相分离，作
为土地实际控制者的地方政府可以凭借对本辖区土地拥有的信息优势损害国家
的利益。如地方政府为追求经济发展对本辖区企业收取非常低廉的地租而损害
49
第三章土地市场调控机制研究
土地所有者的利益(黄征学，2005)。第二层次的信息不对称存在于平等的市场
交易主体之间。土地的交易价格就是产权的购买价格，产权状况不同，价格也
会有差异。例如划拨土地产权的价格和出让土地的价格是有差异的。在交易前，
如果不能首先确定产权存在的状况，交易一方就可能利用信息的不对称损害另
一方的利益。因此，需要国家实行土地登记制度减少交易的机会主义动机。另
外，在存在交易成本的真实世界里，由于完全界定资产属性的交易成本高昂，
产权不能完整的界定。没有界定的属性等于是把一部分有价值的资源留在了“公
共领域”里。公共领域里全部资源的价值也叫做“租”。拥有信息优势的一方就
能更多攫取公共领域里的“租”。如在土地征用的过程中，征用土地的～方就获
得了大量的“租”。因此，为保证交易的公平性，就需要国家通过制定法律尽可
能保障被征地一方的利益。
二、“市场失灵”与政府干预
土地配置中市场机制具有局限性，过分强调市场的作用在土地资源配置中
产生不少负效应。为了弥补市场机制的缺陷，减少交易成本和信息不对称现象，
需要通过政府的干预对市场交易行为进行规范，达到土地资源的有效配置和市
场的合理化运作。
(一)自然垄断经营与政府干预
土地市场垄断失灵根源在于土地位置固定性和数量有限性。尤其是土地位
置固定，使土地市场供求不能相互调剂，具有强烈地域性，导致市场竞争不充
分，资源配置效率低下。因此，政府解决土地市场垄断失灵关键是强化市场竞
争，完善市场交易制度。在市场失灵领域效仿市场行为：一是实现土地利用公
开招标制度，评标标准不仅仅包括价格，更应该侧重利用方式，刺激土地使用
者从综合效益考虑土地利用；二是建立有形土地市场，实行土地挂牌交易，完
善土地交易规则，促使市场交易信息透明化，形成公开、公平、公正土地交易，
制止土地市场投机，同时便于政府对市场进行监管；三是建立土地储备制度，
依据市场行情适时收购储备土地。
(二)外部性与政府干预
既然外部性没有通过市场机制反映出来，就需要采取措施对市场机制的运
行过程加以矫正，以达到资源配置的帕累托效率状态。解决外部性的两种传统
方法是：(1)征税与补贴。庇古认为，既然外部性是由于“私人净产品”与“社
会净产品”之间不一致所引起的，可以通过税收和补贴弥补二者之间的差异以
实现资源的有效配置。(2)内在化。通过内在化后两个经济主体就变成了利益
共同体，社会边际成本就等于私人的边际成本，此时能够通过市场交易满足帕
50
第三章土地市场调控机制研究
累托效率条件。
政府通常采取两类措施：矫正性税收和矫正性财政补贴。当存在正外部性
时，要给予补贴或税收优惠，将私人效益提高到与社会效益相同水平；而对于
存在负外部性时，则需要对企业征以特别税收，将其私人成本提高至与社会成
本相同水平。另外，由于对象功效差异，相同外部性影响可能产生不同结果，
因此，政府对土地利用布局控制，也能够有效避免负外部性和实现正外部性，
实现土地资源优化配置。
(三)公共物品提供与政府干预
公共物品供给体现公共部门资源配置职能。因为，从权利和义务角度看，
政府并非无偿提供公共物品，政府提供公共物品的代价可通过税收进行补偿。
公共经济学认为，公共物品有效供给核心问题，是解决社会资源如何在公共物
品和私人物品之间配置。政府应该依据发展社会经济目标和现状，合理预测公
共物品需求数量。另外，由于公共物品附属性和服务性，其功能发挥与位置关
系密切，尤其是道路交通和绿化等，因此必须确定公共物品合理位置，为公共
用地预留足够空间。在市场不能起作用领域，政府则需要模拟市场过程来提供
某些公共物品及服务，最典型是通过拍卖对公有自然资源权利分配等。
城市土地市场公共物品提供中，政府通过如下途径解决：
在城市房地产开发的过程中，土地由一块“生地”开发为“熟地”，直至最
后出售获利中间要经过许多个阶段。而在不同的阶段，投资资本遵循边际报酬
的递增递减规律。也就是在对生地开始投资时，投资报酬以递增的速度增加，
土地的总价值也增加，而达到某一点后，投资的报酬以递减的速度增加，土地
的总价值也增加。但土地的总价值不会一直增加下去，在边际报酬为零的那一
点，投资的总报酬达到最大。图3—1对投资资本与取得报酬的关系进行了描述。
在图中横轴表示随时间的推移而投入土地的投资资本数额，纵轴代表投资报酬。
在土地开发初期，必须建设初始的道路和各种网络(水、电等)，以向开发土地
提供城市公共物品，然后在开发土地范围内提供次一级的各种网络，最后对初
始建筑投资。在该过程中，开始时投资为零，报酬也为零，然后投资快速增加，
报酬也以递增的速度增加，最后随着投资的增加报酬以递减的速度增加至C点，
此时报酬达到最大，边际报酬也为零。
假定社会平均利润率为e，斜率为1的直线与总报酬线相交所对应的投资
资本为OA(如图3．1所示)，因为公共物品投资的不可分割性以及大量性，所
以该阶段所得的报酬不能补偿投资，私人资本一般不愿意进入。如果政府在此
阶段不进入，而要求私人部门提供公共物品，此时由于投资回收期长，市场不
确定性大，容易诱发土地投机和土地炒作行为。AB段表示在此阶段投资资本
第三章土地市场调控机制研究
能够获得利润，但还不能获得平均利润，在此阶段除非政府提供补贴和其他优
惠，否则私人资本也不会有进入的意愿。而在BC段，投资资本已经能够获得
超额利润，这是私人资本愿意进入的阶段。因此，为了给私人建筑资本在可获
得利润的阶段(图3．1中的BC段)直接投资的机会，许多国家都建立了～套
非常熟练的公共规则和融资形式(例如负责对最初的交通网的融资)。而我国近
年对土地的出让也以“熟地”为主。
报酬
图3．1报酬与投资关系图
太
政府对土地资源配置干预范围、程度和必要性是由土地市场失灵缺陷所规
定。如果不存在市场失灵缺陷，那么政府无需对土地市场进行干预，意味着市
场经济条件下经济管制范围和作用只能在市场失灵领域内发生，而不能渗入到
市场机制本身有效发挥作用领域¨。
第三节土地市场调控的目标分析和制度选择
完善的土地市场是由调控约束系统、交易系统、支持系统等组成(见图3．2)，
所有的这些系统都是以特定的制度环境为平台，在该制度的影响下运作。而支
持系统和调控约束系统的存在节约了交易系统的交易成本、减少了信息不对称
的问题，使得市场机制的作用得以充分的发挥。城市土地市场体系的构建，在
市场发育之初，政府的作用尤为明显。这是由土地市场所固有的不完全性以及
市场中普遍存在的交易成本和信息不对称所决定的。
第三章土地市场调控机制研究
一、土地市场政府调控系统
现代市场经济的目的就是“效率”与“公平”。城市土地利用的基本原则是：
通过市场机制提高城市土地利用的效率；利用政府调控(政府干预)实现城市
空间组织的社会公平12。效率原则要求城市土地利用能够发挥其最大的潜在效
能，使个体边际效益和社会总利益最大化；公平原则要求所有的市场活动按照
同一规则进行，每一个活动主体和利益集团都能够分享其应得的利益与权利。
在二者的关系中，公平的竞争原则是市场效率的必要前提，而效率的提高在促
进城市经济发展的同时，可以通过有效的干预机制使社会分配在一个新的更高
层次达到公平。
图3-2 城市土地市场系统
政府调控并不是政府包揽一切，而是用导向和规范的作用保证市场经济在
正常的轨道运行。正如厉以宁教授所说，政府可以通过两件事情来实现它在经
济运行中的作用：一是设置“经济警戒线”，二是在经济方面保留最后手段，并
准备在必要的时候加以运用。可见，市场机制和政府调控在经济运行中有着层
次的差别：市场机制是一次调节，政府调控则是二次调节，是一种较高层次的
经济方式”。政府的干预和调控作用可以归结为以下三点：维护市场机制的正
常运行，对市场机制进行补充，实现宏观和长远目标。
1、土地管理法规、政策
由于土地资源的合理配置是关系到国民经济发展的重要资源，对土地资源
的合理利用必须通过法律和制度的完善得以保障，既保障土地资源利用的规范
第三章土地市场调控机制研究
性和土地利用规划的严肃性，又能有效地制止土地利用中的各种违规违法行为，
同时避免政府在调控土地资源利用中的随意性。其中，产权制度是调控土地资
源的一种重要手段，政府通过产权制度的规定，实现土地交易和权属管理，同
时保障国家、集体、个人等多方面利益。
2、土地利用规划与计划
城市土地利用总体规划是城市在一定时期内土地开发、利用和保护而制定
的目标和计划，是对城市土地利用进行的战略部署，目的是协调城市社会经济
和环境保护对用地的需求，以取得最佳的社会、经济、环境效益”。一般来说，
土地利用总体规划对城市土地的用地性质、总量控制、利用强度、空间布局等
技术指标都有比较明确的规定”，因此能对城市土地利用的总体格局和方式进
行控制与管理。
土地供应计划是根据城市土地利用总体规划、土地市场情况和社会经济发
展计划等制定的一定年度内拟投入市场的土地数量和区位分布的安排，一般有
中长期计划和年度计划，对调节市场供需平衡，提高土地利用效率，控制城市
建设用地增长和实现土地价值等有非常重要的作用。
3、金融税收制度
土地资源的合理利用还需要金融税收制度的调节和控制。随着现代社会的
发展，以地入股、抵押贷款等各种形式的土地金融发展非常迅速，合理的金融
政策既能促进土地资源的合理利用，充分发挥土地资源作为生产要素的作用，
又能有效地限制土地投机和炒作等现象。
税收制度也是土地利用过程中重要的调节手段，政府通过设置合理的土地
税收种类和税率，实现对土地资源合理利用的宏观调控和土地收益的有效调节，
从而使土地资源的利用适应城市发展的整体需要。
4、土地市场制度
完善的土地市场制度是土地资源优化配置的基础。政府一方面要培育市场，
完善土地市场制度，制定合理的土地市场交易制度和相关配套服务措施，为市
场机制作用提供平台，另一方面也要针对土地市场的具体情况采取有针对性的
措施，消除市场失灵，弥补市场缺陷，使市场与政府相互配合，共同促进土地
市场的规范、有序发展。当前我国土地有形市场已经基本建立起来，但是有关
土地交易、流转的各项政策和措施还很不完善，并且存在大量的隐形和不规范
交易，极大地影响了土地市场的健康发展。
5、公众参与
公共利益是社会公平的反映。土地资源的利用最终要体现广大人民的利益：
体现土地利用的公平与合理性，实现城市的可持续发展。因此，在制定土地利
第三章土地市场调控机制研究
用规划、征地补偿制度、土地利用政策以及土地利用实际效果的反馈等方面要
广泛地征求公众的意见，通过公众监督和公众参与，提出合理化建议，监督各
种违规行为，实现土地利用合理化。
二、土地市场调控的目标和手段分析
(一)土地市场调控目标
土地市场调控的目标分为两个层次。从市场机制运行角度分析，市场调控
的目标是从非均衡状态调整到均衡状态，使土地资源配置效率最大化。但由于
土地不同于～般的商品，土地资源的利用，必须从可持续发展的角度分析，实
现土地资源的可持续利用。因此，土地可持续利用目标是土地市场调控的终极
目标。
l、市场调控的目标
虽然土地市场非均衡是常态，但并不意味着任由非均衡状态自由发展，均
衡目标取向仍是市场调控的主要目标，具体表现在以下几个方面：
(1)供求总量的基本平衡。土地总量控制的目的就是使土地总供给与总需
求的大体平衡，形成一个有限度的买方市场，使这个市场既有一定的合理库存，
又有充分的市场流转，而且又不致造成非正常的土地闲置。
(2)实现结构的基本均衡，提高土地资源配置效率。结构均衡包括两个方
面：(1)土地利用结构的均衡发展，农用地、商业用地、工业用地、公共设施
用地等各类土地供应结构和需求要协调、平衡，实现土地资源配置效率的最优
化。(2)土地市场层次结构的均衡发展，实现农地征购市场、城市土地一级市
场、城市土地二级市场的良性互动。
2、土地可持续利用目标
土地调控的终极目标是土地资源的可持续利用。根据土地可持续利用的特
点，其目的可以细分为公平目标和效益目标两个方面。
(1)公平目标。公平目标是可持续发展的重要内容，土地利用必须公平合
理，为全社会所接受。所谓公平就是照顾所有土地利用者的利益。所谓可接受
就是土地利用满足全社会的土地需求。其关键问题是资源的分配，这就意味着
各地区的人们都有权利公平地利用各种资源。社会的公平性和可接受性还包括
土地资源在用地部门间的合理分配，也包括尊重大多数的使用者的意愿。
土地可持续利用的公平目标包括三层意思：1、代内公平。土地利用应满足
同一代全体人民的基本需求并给予机会以满足他们较好生活的愿望。代内公平
可以防止两极分化，从而减少由此引起的各种冲突，促进社会的持续发展。2、
代际问的公平。土地资源是有限的，这一代不要为自己的发展与需求而损害人
第三章土地市场调控机制研究
类世世代代满足需求的条件环境，要给世世代代以公平利用土地资源的权利。3、
区际公平。发达地区与欠发达地区应有平等的土地开发和使用权利。
(2)效益目标。土地可持续利用的效益目标包括经济效益、社会效益和生
态效益目标。如果将经济、社会、生态等目标孤立地看，可以找到相应的解决
途径，在较短时期内满足某一目标。例如，经济目标，可以通过不加限制地供
应房地产用地，发展房地产业来短期实现；社会或环境问题也可以在不考虑其
他目标的情况下寻求解决途径。单目标决策相对简单，而且能迅速见效，但其
代价也不可低估：短期影响其他目标的顺利实现，长期则危及所选择目标的未
来可行性。杀鸡取卵式的土地开发与使用方式，往往使经济增长难以持续，也
使环境保护和社会发展失去长久的保障”。因此，经济、社会与环境目标之间
强烈的互相作用及联系不可忽视。
如果用一个简单的图形来表示，土地可持续利用效益目标应是经济、社会、
环境三大目标系统相互交织和重叠的部分(见图3—3)。
图3-3土地可持续利用的目标
(二)政府调控的手段
对于土地市场失灵的地方，政府可以通过适当的公共政策来加以弥补。在
现代社会，政府弥补土地市场失灵的主要手段包括直接管制、土地利用规划、
土地征用、土地发展权归公和土地储备等，政府可综合使用这些手段对土地市
场和土地利用行为进行干预和调控。
1、直接管制
政府的直接管制是对私人土地利用和市场行为进行的限制。直接管制实际
上是对土地利用者的行为规范，具有明显的法律效力。土地利用管制的常见类
第三章土地市场调控机制研究
型有：(1)用途管制。对于某些类型的土地限制其具体用途，要变更土地用途
必须经过政府的许可。(2)交易许可。对特殊土地的市场交易要求必须获得政
府的许可。(3)价格管制。对土地交易的价格进行监督，土地价格过低或过高
实行政府优先购买。(4)土地保有量管制。限定土地使用者拥有的土地不能超
过一定的规模，超过规模实行政府收购，这样做可以有效地防止土地垄断、投
机，促进土地占有上的公平。
2、土地利用规划
土地利用规划对土地利用活动的直接控制类型有：(1)区划。具体内容包
括划定商业区、工业区、交通用地、绿地、居住区、农业区、牧业区、自然保
护区等。(2)容积率控制可以通过提高人口密度来限制城市扩张，降低相应的
公共服务费用。(3)农用地保护。这种控制类型专门用来直接保护农用地。社
会需要保护农用地特别是保护优质农用地、保障农业生产力以便为将来提供必
需的农产品。
3、土地征用
国家对土地产权最强有力的限制体现在国家对土地的征用上。当公共利益
需要将土地转变收为公有或转为公益事业用地时，国家可以动用土地征用权对
集体的土地财产进行强制性收买。大多数国家建立了这种征用制度。
4、土地储备
土地储备一般是与土地利用规划配套的一种土地市场调控手段。大多数国
家和地区的土地储备是为了更好地执行土地利用规划，解决经济社会发展中的
住房紧张问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地保护问题、
新区开发与旧城改造问题等。有些土地储备是为了调节未来的土地市场供求关
系。
三、土地市场调控的制度选择
制度是构成人与人之IhJ相互作用关系的约束。设立制度，为的是调节行为，
规范关系，形成稳定的社会秩序和整合统一的社会力量，促使现实向人们所希
望的方向发展。土地、劳动和资本这些要素，只有有了制度才能得以发挥功能，
是因为制度具有以下功能：
首先，制度能降低交易成本。制度为节约交易费用提供了有效途径，而交
易费用的节约是市场有序的主要标志"。许多制度被制定出来的目的就是为了
降低交易成本，有效的制度能降低市场中的不确定性、抑制人的机会主义行为
倾向，从而降低交易成本。科斯的制度起源理论揭示了交易费用与制度形成的
内在联系：交易费用的存在必然导致制度的产生，制度的运行有利于稳定有序
57
第三章土地市场调控机制研究
的形成，从而实现交易费用节约。
其次，制度为实现合作创造条件。制度就是人们在社会分工与协作过程中
经过多次博弈而达成的一系列契约的总和。制度为人们在广泛的社会分工中的
合作提供了一个基本的框架。
第三，制度具有减少外部性的功能。关于这一功能，人们通常都是通过产
权制度的建立来解释的。市场秩序混乱，实际上是一种负的外部性，只有明确
产权，才能消除或降低这种外部性所带来的危害。在明确产权的基础上，引入
市场价格机制，就能有效地确认相互影响的程度及其相互负担的责任。新制度
经济学主要是从成本一收益的角度来讨论外部性。在新古典经济学中，假定一
个人会完全承担他的行动所引起的成本或收益。而如果存在外部性问题，一个
人的行动所引起的成本或收益就不完全由他自己承担；反过来，他也可能在不
行动时，承担他人的行动引起的成本或收益。
新制度经济学认为，制度对人类社会的发展起着不可或缺的作用，但制度
本身也是有局限的，正因为现有的制度有局限，它才会发生变迁，才有制度创
新的必要。制度变迁有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性
制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由
个人或一群人，在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。
诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，它是
一种自下而上、从局部到整体的制度变迁过程。强制性制度变迁由政府命令和
法律引入和实行。强制性制度变迁的主体是国家。国家的基本功能是提供法律
和秩序，保护产权者的权益。根据新制度经济学的分析，国家在使用强制力时
具有规模经济“，而且凭借强制力，国家在制度变迁中可以降低组织成本和实
施成本。
土地制度与土地市场发展关系紧密而不可分割。在中国目前的土地制度框
架下，通过土地市场机制的作用和土地资产的运行，提高土地经济绩效，达到
优化土地资源配置的目的，实现土地可持续利用，不仅是可行的，而且是必要
的。城市化的过程，也是土地制度变迁的过程，我们已经采取了相应的制度安
排来促进土地市场的发育和规范，提高了土地利用效益。土地市场调控中，还
需要通过制度创新来实现市场调控的目标，发挥土地市场源头市场的作用，实
现可持续框架下的土地利用。
土地市场调控是在市场配置土地资源的基础上，通过政府调控，来弥补市
场自发调节的缺陷，纠正市场失灵和政府失灵，达到土地资源可持续利用的目
的。
针对我国土地市场的发育情况，政府主要通过土地征用制度、土地储备制
第三章土地市场调控机制研究
度来调节土地市场的供求关系，以图实现土地市场的总量平衡和结构平衡；通
过土地公开市场交易制度来发挥价格机制和竞争机制的作用，规范土地市场运
行；通过土地用途管制制度一一农地保护制度，来实现城市土地市场的发育与实
现农地保护的互动，促进土地的可持续利用。
本章小结
土地市场是市场体系中的一部分，市场机制在土地市场中发挥基础性的配
置作用，但由于土地市场作为要素市场，具有自己的特征，因此，土地市场调
控成为必然。本章从市场机制的三个构成要素(价格机制、供求机制、竞争机
制)入手，主要分析了以下问题：
1、结合土地作为要素的特性，分析了土地市场的价格形成机制、供求机制、
竞争机制，为政府调控土地市场提供理论基础。
2、由于土地市场中“市场失灵”的普遍存在，而市场本身对这些问题无能
为力，使得政府的干预成为必然。这也是政府调控存在的合理性解释，而且政
府调控确实可以弥补市场本身的缺陷。政府应该通过土地征用制度、土地储备
制度、土地市场公开交易制度来发挥市场的供求机制、价格机制、竞争机制的
作用，通过农地保护制度促进城市土地市场与农地保护的互动，达到调控市场
的目标。
3、完整的土地市场由市场机制、调控约束系统、交易系统、支持系统等组
成，但所有这些系统，都是在一定的制度环境下运作的。笔者从新制度经济学
角度阐述制度对土地市场调控的保障作用，认为在土地市场运行中要适时进行
制度变迁。
第三章土地市场调控机制研究
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60
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
城市化是土地非农化的过程，也是土地产权从集体转为国有的过程。城市
化与土地征用制度紧密相连。我国土地市场的很大一部分供给来自于征用的原
集体土地。如何规范和完善土地征用制度，如何从源头规范土地供给，对调控
土地市场有着最直接的效应。
当前我国土地征用制度实施中突出的问题有：征用权的滥用、征地补偿不
合理、农民安置不到位等等。结果是，征地规模失控导致对土地市场的直接冲
击，偏低的征地成本导致土地配置效率低下、土地市场不均衡等。
为此，应从理论上分析产生这些问题背后的深层次原因，如土地征用涉及
农民、集体经济组织、国家的利益分配，即土地从农地转为城市建设用地后涉
及到的地租分配和使用问题等。只有查找问题，分析成因，才能为土地征用制
度的完善指明方向，为土地市场的运行创造一个健康的制度环境。
第一节现行土地征用制度存在的问题及成因
一、土地征用的含义及特点
土地征用1是国家特有的权利，是国家取得集体土地的一种方式，指国家因
公共事业的需要，基于国家对土地的终极所有权，按照法律规定的批准权限和
程序批准，对失地当事人进行补偿后对土地各种权利进行征用的一种行为。土
地征用制度是国家土地管理制度的重要组成部分，其核心在于土地获取的强制
性，并不以土地所有人的同意为前提。它具备4个基本特点：
1．公共目的性。由于土地征用是对集体土地实施的限制，因此土地征用权
的确立是以“公共目的”为依据。土地征用权的行使不需要土地所有人的同意，
因而土地征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的规则相冲突，便引起了
土地征用权是否滥用的问题。“公共目的”成为评判是否合理行使土地征用权
的唯～标准。这就涉及到对“公共目的”的合理界定问题。为防止对公共目的
的弹性解释，造成土地征用权利被滥用，各国的土地法规都将公共目的解释为，
除了“公共使用”外，还包括“具有公共利益”’的用途。
2．强制性。土地征用权是以国家公权利为依据而进行的，具有强制性的行
政行为。在存在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权利垄断公共强制力
资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现，因此强制性是土地征用
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
的根本属性。
3．补偿性。国家建设征用其他民事主体的土地，既表现为一种强制性，又
必须具有一定的补偿性，征地行为以“补偿”为必要条件，只有在签订补偿协
议并给予被征用者适当补偿后才能实施征用。而且被征用方又可以与建设用地
方协商确定补偿费用。因此，补偿性是土地征用的核心和关键。合理的补偿不
仅有利于土地权利的实现，而且有利于土地征用的顺利进行。
4、征地主体只能是国家。只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充
当征用主体，因为只有国家才享有因国家建设的需要征用土地的权利。
我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权主体为国家和集体，其
他任何单位或个人对土地依法享有土地使用权。在我国，所有单位(本集体除
外)或个人因公共目的建设使用农地必须首先通过政府征地，将集体土地变为
国有土地之后，才能获得土地的使用权。这是我国实行计划经济的背景下产生
的，并且符合当时经济发展和国家产业政策的土地使用制度，它在特定的时期
发挥了积极作用。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管国家对有关
土地征用补偿及分配的法律进行了相应的改进，但仍存在问题。据统计，目前
我国各地群众上访案件中，涉及土地方面的占40％，其中一半以上为征地问题。
土地征用已经侵害到农民的切身利益。3
二、我国土地征用制度的变迁
中国现行的土地征用制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到建国初期，
目前已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土
地征用制度法律体系，并在征地和供地两环节都呈现一定的垄断性。1950年《土
地改革法》规定土地征用的两种形式为没收和征收。1950年公布的《城市郊区
土地改革条例》第9条规定，“城市郊区所有没收或征收得来的农业土地，一律
归国家所有，由市人民政府管理”，“国家为市政建设及其他需要收回由农民耕
种的国有土地时，应给耕种该项土地的农民以适当的安置”。1982年《国家建
设征用土地条例》规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事
业，可以征用集体所有的土地，而且“征用的土地，所有权属于国家，用地单位
只有使用权”。1986年和1998年的《土地管理法》进一步明确指出，“任何单
位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申
请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。
第十届全国人民代表大会第二次会议修改的《宪法》规定，“国家为了公共利益
的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”4
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
三、我国现行土地征用制度存在的问题及其成因分析
我国属于发展中国家，人口众多，人均耕地资源不及世界平均水平的一半，
人地矛盾十分尖锐。这就使我们面临着两难抉择：一方面，面对发展经济、努
力赶上发达国家、尽快融入经济全球化中的目标，我们必须加快工业化和城市
化进程，这就要占用大量土地，其中包括一部分耕地；另一方面，为保障粮食
安全、国家安全，又要严格保护耕地。一些地方政府为了出政绩，打着“发展”
的旗号，置法律法规于不顾，不办理正常的用地审批手续，乱占乱用耕地，土
地违法现象相当严重。2003年全国立案查处的17．8万件土地违法案件(涉案
土地面积6．8万公顷)中，属于政府部门违法的有5347件(土地面积8741公
顷)，占涉案案件总数的2．8％，土地总面积的12．8％。5为何在国家强调实施土
地用途管制、实行耕地总量动态平衡，强化用地制度改革和土地利用动态监测
的情况下，仍不能从根本上消除耕地的乱占滥用现象呢?其中～个重要原因在
于现行征地制度存在的弊端。
1．对公共利益界定不清导致的土地征用权滥用
公共利益作为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成
员的共同目标5，强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进
行法律限制的通行做法，因此，土地的征用权只有符合公共目的才能为法律和
社会接受，土地征用权不能滥用。为了保证这一点，各国土地征用权的行使都
有详细的限定，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益作为判定
土地征用是否合法的依据7(商春荣，1998)。在我国，征用权的法律规定主要
来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地
征用权的规定相互矛盾，从而导致土地征用权的滥用。
例如：我国《宪法》第十条规定，“城市土地属于国家所有”，而第十条第
二款则规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，
这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照《宪法》第十条规
定，其所有权应该征为国有，然而，根据第十条第二款的规定，征地权的行使
只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不
具有公共利益性质，如征地目的纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属
于滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征
为国有不符合宪法第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定。
1998年修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为公共利益的需
要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但对“公共利益”的内容和范围界
定不具体。同时《土地管理法》第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设
需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。⋯‘依法申请使用的国有土地包括
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就意味着不仅公
共利益需要的土地可以征用，而且单位和个人进行建设的非公共利益需要用地
也可以通过征地方式取得，而且在征地补偿费方面也实行公益性征地的政策。
这样，将两类不同性质的用地行为纳入同一法律规范，就为征地权的滥用提供
了方便之门。一些非国家建设的工商业经营性用地，也打着国家征用的幌子，
不尊重集体土地权利人的财产权，以较之市场价格低得多的补偿费用取得划拨
土地使用权，然后进行市场化运作，从中获取高额利润。对此，农民早有政府
滥用征地权之讥。
从上面的分析可以看出，法律之间、条款之间相互矛盾，是我国土地征用
权被滥用的法律基础。在社会主义市场经济条件下，原有的一些公益性项目也
朝经营性方向转变，如水、电、通讯、学校等部门都不同程度地出现了经营性
项目。如果仍然将其列入公益性事业，其所需要的土地仍然采取征用方式显然
是不合理的，不仅容易出现乱征滥用土地的现象，也不利于企业之间的平等竞
争。
2．征地补偿不合理
在土地征用的过程中，特定个人为了社会公共利益做出了特别牺牲，对他
们给予公平的补偿体现了政府对公民财产权利的保障，符合公平与正义的原则
8；因而，与公共利益相对应，对财产被征用者进行合理的补偿是对政府征用权
构成限制的另一要件。目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的
痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，扭曲了征地补偿的机
理9。
首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未
做任何规定，从根本上导致公民现有土地权利保障不足。10《土地管理法》第
四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿；在公共利益
界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民充分参与收益分配的机会；同
条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和
青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。
其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前
三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作
水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。”‘同时，由于我国农村
社会保障体制尚未建立，土地对农民具有重要的保障功能与归依功能，相比较
农民已有的经济基础和今后的需要，现有的补偿标准难以保证农民原有生活水
平的保持或改善。
第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土
地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性，12对土地补偿费的
使用也缺乏规范，结果乡(镇)、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造
成更大的损失。
3．征地立法滞后
为了规范土地征用行为，保护土地资源和合理利用土地，必须从土地立法
上明确土地征用涉及各方的权利、义务和责任，因而世界上许多国家(地区)
都有专门的土地征用或征收的法律法规。从1810年拿破仑建议公布历史上第一
部《土地征用法》以后，各国政府纷纷效仿，加强土地征用的立法工作，使土
地征用制度逐步完善。而我国土地征用的立法则相对滞后，至今没有制定《土
地征用法》，有关土地征用的规定散见于《土地管理法》等法律法规中，对土地
征用的概念、原则、审批程序、实施过程、补偿标准、安置办法、土地补偿费
用的管理和使用等问题没有进行统一、具体的规范，对征地涉及各方的利益关
系缺乏明确的规定。征地立法的滞后和征地执法监察力度不足，是导致征地过
程中乱占滥用耕地，土地利用效率不高，以及造成国家和农民集体经济利益受
损的重要原因。
4．征地过程的透明度不够
征地过程透明度不够主要表现在：一是征地过程缺乏公开性，许多地方政
府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”(指征地方案公告、补偿安置
方案公告和补偿登记)制度，农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、
补偿标准等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗箱操作的现象。二是征地过程
缺乏群众性，～些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同集体经
济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。这种把广大农民排斥
在征地过程之外的作法，不符合集体土地所有制原则，也是各种征地纠纷产生
的重要原因。
5．对被征地农民的安置办法有待改进
按现行征地政策规定，征地后符合安置条件的农民，可以安排就业和实行
“农转非”。这一政策在过去城乡差别很大的条件下，对农民有很大的吸引力，
计划经济时代的就业体制也提供了这种可能性。随着社会主义市场经济的发展，
城乡差距缩小，尤其是城市附近的农民可以进入乡镇企业当工人，有了相对固
定的工作和收入，生活水平甚至高于城镇居民。现在有些地方的农民开始对“农
转非”不那么感兴趣了。例如张家港市杨舍镇的三个蔬菜村，多年来征用土地
的“农转非”指标全部放弃。在他们眼里，城里人捧的“铁饭碗”远不如他们
的“泥饭碗”吃得香。”随着户籍制度的改革，“农转非”也将失去实质性意义。
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
从安排就业来看，随着劳动用工制度的改革和企业自主权的扩大，安置工
作的难度也越来越大。农民自身在文化素质、劳动技能等方面的劣势，在市场
竞争中自然处于被动地位，因而劳动力安置办法必须改革。
第二节现行征用制度的土地市场配置效率分析
本章第一节已经分析，我国现行土地征用制度存在诸多缺陷，包括滥用征
地权、补偿不合理、征地过程不透明等，这些问题归根到底为征地行为的利益
分配，归结为征地价格偏低而造成的市场混乱，导致配置效率低下。主要表现
在：
(一)征地成本过低导致土地配置效率的损失
征地行为中，投资者自然偏向于以较低的征地补偿费用取得土地，但是，
以较低水平的征地赔偿费用取得土地并不一定导致较高层次和最佳用途的土地
利用。我们可以通过以下分析看到：
霎^
最佳土地集约利用度(从社会的角度) 最譬土地集约利用度‘从私人的角度’
M
、~＼。一—————————一——一、：二：————— -
M， 土地
图4-1 征地成本与土地利用集约度
图4—1显示了要素相对价格变动后，要素最优组合的变动。从社会的角度
看，土地价值本来应该是V，其技术替代率较之投资者高，最优的投资组合应
该导向更集约利用土地，在图中显示为A点，此时资本投入量为K。，土地投入
硷
，舭一』／ 适＼警
▲
、、
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
量为L．。但是对投资者而言‘，以低于潜在价值V的征地成本取得土地，使得土
地的边际技术替代率下降，从而被导向土地替代型的利用方式，即粗放利用土
地，在图中显示为B点，此时资本投入量为K。，土地投入量为L。。这样，土地
的配置效率就损失了，即征地成本过低，不利于土地的最佳集约利用。我国城
郊大量存在的低度利用现象就是一个很好的例子。住宅、厂房的容积率偏低，
造成资源浪费。可喜的是，近几年我国一些地方政府已注意到此现象，改变了
原来规划部门只批容积率上限而未规定容积率下限的做法，而同时规定容积率
的上、下限区间。如《上海市工业项目供地导则(试行)》规定，郊区新建厂房
容积率必须在0．8以上，建筑密度不低于35％。
(二)征地成本过低导致投资者延迟开发时机
在市场经济条件下，利润最大化是投资者追求的目的。在不考虑资金不足
导致延误开发时机的情况下，“征而不用”、“征而迟用”是投资者等待最佳开发
时机的结果。假定在时间t点上投资者将土地开发后出售“，获得地价R(t)，
随着时间的推移地价呈减速上涨“：投资者支付的征地费为V，在“征而不用”
的情况下，投资者除了要支付征地费外，还须承担征地费的利息支出，假定利
率为i。这样，投资者选择在时间t上开发获得的净利润现值为：
P=尺(r)e—V～I"e“出(4-1)
利润最大化的一阶条件”为：
R’fnP～一rR(t)e —vie～=0 (4—2)
整理后得：
盟：，+旦(4—3)
R(f) R(f)
式(4-3)表明，当地价上涨率簧等等于贴现率r加上征地费利息与地价
之比。熹的时候，土地开发时机最佳。按照假定地价呈减速上涨，因此≤等越
大，土地开发越早。征地费v是事先给定的，不依时间变化而变化，v越大，
则土地开发越早，反之，则会延迟土地开发。可见，“征而不用”、“征而迟用”
并非用地单位浪费土地，而是追求利润最大化的必然结果。据国土资源部公告，
到2004年底，我国城镇规划范围内共有闲置土地107．93万亩，空闲土地84．24
万亩，批而未供土地203．44万亩，三类土地总量为395．61万亩，相当于现有城
镇建设用地总量的7．8％。经济发达地区，在过去形成的闲置土地尚未得到清理
第凹章土地市场供求调控之一：土地征用制度
情况下，仍在不断形成新的增量。如，2004年，广东全省土地购置总量为2956．22
万平方米，但同期土地开发量为2227．19万平方米，即广东全省2004年又产生
了700多万平方米闲置土地，占全年开发面积的近1／3。”
而从社会角度分析，在土地资源非常稀缺的情况下，则属于对土地资源的
浪费。一方面，征地企业对土地“征而不用”，产生闲置，另一方面，一些企业
急需用地，形成土地资源的需求紧缺。因此，土地闲置与紧缺并存，使得土地
市场不均衡，因而低地价征地行为导致市场将无法实现土地资源的有效配置。
(三)征地成本过低导致延迟成本和交易费用的增加
由于土地发展权被剥夺，征地补偿标准过低，容易引起农民的抗争，征地
单位和农民往往陷入无休止的讨价还价，这就会引起延迟成本问题“(高源平，
1992)。与此同时，长时间的谈判引起的谈判成本，谈判破裂后征地单位借助法
律强制征地，农户上访不断，以及法律诉讼，构成了征地过程中的交易费用。
发生在2005年6月的定州野蛮征地事件就是一宗围绕征地补偿问题而引发的恶
性事件”。国华定州电厂是国家“十五”重点项目，灰场建设需要征用定州绳油
村的土地，由于村部分村民对征地补偿不满，从2004年开始，农民与征地承包
方纠纷不断，部分农民搬到这块土地，反对施工。于是，承包方策划了6．11组
织300余人持械袭击绳油村村民造成6位村民死亡的恶性事件。说到底，农民
的抗争是由于补偿标准不合理引起的。
因此，偏低的征地成本造成延迟成本和交易费用的上升，并构成现行征地
制度的运行成本，降低了土地资源的配置效率。
第三节土地所有权从集体到国有：地租分配关系
一、土地所有权从集体转向国家
从上世纪80年代开始国内出现了农村集体土地私有化的呼声。但这一主张
既不符合国情，更与马克思主义政治经济学理论特别是地租理论相悖。相反，
无论从国情实际看，还是从理论分析，农村集体土地应实行国有化，更确切地
说，农村集体土地的终极所有权为国家。
根据笔者掌握的文献，对土地国有化理论贡献较大的有两位：一位是周天
勇教授，另一位是张薰华教授，前者从国情出发加以分析，后者则从地租理论
加以论证。
周天勇(2003)从现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突的分析中，
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
提出取消土地集体所有、全部土地资源属于国家所有的论断”。周天勇认为，现
行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有权实际上的虚无性。从所有主
体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自
治组织，来充当集体土地财产的所有者代表。在村民现有民主法制知识积累有
限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少
数人所有。例如，村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地从中寻租、
侵占挪用国家征地的补偿费现象屡见不鲜。
针对集体土地所有制的虚无性，周天勇认为，继续完善土地集体所有，没
有前瞻性的社会基础，并且会使目前存在的一些问题在未来更加严重和恶化。
理由是：(1)随着城市化的进程，城镇人口的比重不断上升，农业人口不断减
少，村民社区组织和集体经济的人口和劳动力基础，将会越来越弱化；从二元
结构转型的过程看，一个时期中青年劳动力将转移，再一个时期中青年家庭人
口也将转移，我们不能设想～个老年人多和精英人才较少的集体经济体制。(2)
如果没有其他收益较高的产业，农牧业生产组织只能是家庭农牧场形式，简单
的生产方式不能配以复杂的组织形式；否则，生产的收益低于组织的成本，其
组织难以正常运转，集体经济组织只能虚置，并且增加组织成本。(3)如果村
民的土地产权虚无，土地实际上将会成为村长所有和村委所有，发生虽然名义
上是土地集体所有，但实际上收入分配不平等的情况；一些征地补偿和土地用
于建设的收人，“控制集体”的个人和团体，也将会凭借权力而多分多占。(4)
如果土地继续集体所有，并强化集体所有的体制，建筑在土地制度基础上的村、
乡、县吃皇粮机构难以釜底抽薪，机构会越来越庞大，随着农民向城市的转移，
将会成为国家财政和留在土地上农民的沉重负担。(5)农村土地集体所有，是
落后的农业社会主义的制度基础。而土地集体所有与农户家庭承包经营，实际
上是在某一个经济发展阶段中，意识形态对于只有小农经济适应于落后农业生
产方式和人多地少国情的制度性妥协，这种模式并不是在农业和农村社会向工
商业和城市社会转变过程中的最佳选择。
为此，周天勇认为，必须取消集体土地所有权，考虑国土主权、公共产品
用地、形成合理生产力区域布局和城市空间结构、防止土地私人垄断等因素，
确立国家对全部土地终极和强制所有权。
与周天勇教授的问题导向研究分析不同，张薰华教授从更深层次找根源，
以马克思地租理论论证土地国有化。作为基本生产资料的土地必须有偿使用，
因土地所有权必须由地租来实现。就土地特殊价格及其实体(超额利润)来讲，
土地产品的真实价值是社会平均价值，再生产价格中的超额利润却是超过这平
均价值的部分，即是虚假的社会价值，它是社会对土地产品过多的支付。同样
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
原因，优级土地自身并不创造价值，级差超额利润进而级差地租与地价，也是
社会转移的价值。它应还给社会，而社会是由国家来代表，因此土地应该国有
化。
对于集体土地来说，例如近郊农村土地位置优越，巨额的土地级差收益也
不是该集体单位的劳动者创造的价值，也是社会转移来的价值，也应该以地租
形式归还给社会，即归还给国家，否则这部分集体就侵占了全民的利益。因此，
集体土地国有化。
此外，张薰华教授从土地特殊的使用价值考察，认为土地作为国土资源而
派生的一束使用价值，对任何一块地，都应该服从国土资源总体规划、进而城
乡土地利用规划的宏观调控，配置其特殊的使用价值。土地国有化有利于土地
资源最优配置。2、
从上述两位教授的论证中，我们可以清晰地看到土地国有化的内在逻辑。
二、集体土地权利体系与地租分配
(一)土地非农化收益
目前我国农业用地的价格是比较低的。在粮食主产区，这一点体现得较为
明显。一般农户在转包土地时，往往以近几年的种粮的纯收益为标准。在早几
年，种粮实际上几乎时入不敷出。农地使用价格几乎为零。部分农民在请别人
种地的同时，还要自交农业税。否则，没有人愿意接收。在农村税费改革取得
进展且对农民的直补到位以后，农民每亩土地每年获得的收益也极为有限。
与之相反，城市土地价格则要高得多。2003年全国土地主要城市地价总体
水平为1 166元／平方米。其中商业地价水平为1919元／平方米，住宅地价水平
为1103元／平方米，工业地价水平为494元／平方米。在经济发达地区，这一点
体现得尤为明显。长江三角洲2003年不同用途平均地价分别为，商业用地2184
元／平方米，住宅用地1373元／平方米，工业用地510元／平方米；珠江三角洲
地区2003年不同用途平均地价分别为，商业用地2133元／平方米，住宅用地
1034元／平方米，工业用地430元／平方米。”
马克思认为，土地价格是地租的资本化。非农业用地和农业用地的价格都
是地租的资本化。从性质上来看，两者之间的价格差也是资本化的地租第一部
分，应当属于级差地租。这里级差地租包括级差地租I和级差地租II两种形态。
级差地租I是主要由于地理位置等方面原因产生的。通常地，非农化的土地住
处城镇边缘地带。“杜能圈”理论可以解释城镇边缘地带土地价格比城镇外围土
地价格高的原因。级差地租II也是非农用地与农业用地价格差的重要组成部
分。一般来说，非农业用地和住宅用地的单位面积投资比农业用地要高得多。
第册帝土地市场供求调控之一：土地征用制度
要使投资获得平均利润率，势必大幅度提高非农用地的价格。
根据劳动价值论的观点，价值是由劳动创造出的，价格是价值的表现。如
何看待非农业用地与农业用地之间的价格差?我们还得从单位土地面积上劳动
量的差异着手。2002年，我国由城镇总人口为5．02亿，城市人口密度已经由
1990年的279人／平方公里增加到754人／平方公里。在东部和中部地区，人口
密度要大一些，农村人口密度也会大大低于城市。而且，城镇劳动力中从事复
杂劳动的比重大大高于农村，城镇人口人均创造价值自然比农村高得多。我国
还有大量农村劳动力转移到城镇。在2003年新增得转移劳动力中，进城务工部
分340万，占新增转移劳动力的70％。因此，非农用地单位面积的劳动量比农
业用地要高得多。这是非农业用地与农业用地价格差形成的基础。
(二)集体土地产权束与地租分配
1、集体土地的权利体系
集体土地对～个集体经济及其组织内成员农民来说，有哪些权利昵?更进
一步，国家对于集体土地拥有终极所有权，但其权能有哪些具体构成?这是一
个重大的理论问题，理顺集体土地的权利束(体系)，无疑对于重构征地补偿体
系，重构土地征用过程中的地租分配体系奠定坚实的理论基础。
在构建集体土地权利体系之前，有必要重新认识集体土地的使用价值，或
者集体土地对集体包括农民究竟有哪些功能，用西方经济学的概念来说，具有
哪些效用?
首先，集体土地最重要的使用价值是用于农产经营，提供农产品。农业，
更确切地说，提供剩余劳动产品的农业生产率是国民经济的基础”。尽管我国
拥有一些国有农场，其土地所有权归国家，但相比集体农用地来说，其总面积
要小得多，集体土地是农业最重要的保障。如果说，国家拥有集体土地的终极
所有权，集体经济组织则拥有集体土地准所有权，而在农村集体经济双层经营
体制下，农民拥有集体土地的承包权。
改革开放以来，随着我国农地制度的变迁，集体土地使用权逐渐与所有权
分离，并逐渐使土地承包权演变为具有财产性质的权利。在1993年颁布的《农
业法》中明确规定了承包经营者有生产经营决策权、产品处分权和收益权、转
包权、转让权和继承权。十五届三中全会也规定了承包权在原有的基础上再延
长30年。从法律角度来看，承包土地具有财产功能，因为土地使用权属于“与
财产所有权有关的财产权”。由于土地对承包经营的农产具有财产功能作用，
所以对转让承包土地的农民进行经济补偿就是顺理成章的事。
其次，集体土地上集体经济组织和农民不断投入，改造路、沟、渠，改良
土地肥力，维护和提高土地的使用价值。这是级差地租II的情形，集体和农民
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
有权要求土地被征用后此部分土地资本给予合理补偿。
第三，土地对于农民来说具有保障功能，包括就业保障功能和社会保障功
能。
土地是农业最基本的生产要素，是农业生产活动所必需的物质基础，在与
劳动力结合之后就具有生产性(尽管土地与农民之比例过低，农民的边际产出
几乎为零)。在我国的现阶段，土地不仅是最基本的农业生产要素，还对农民起
着重要的保障作用。目前城乡二元体制结构和户籍制度的格局更凸显了土地的
保障功能。第一，由于农村社会保障的缺失，土地仍然是中国农民的生活风险
保障。对于广大中国农民来说，拥有一份土地，农村老年人口就有了基本社会
保障。第二，土地还有就业保障作用。许多农民必须以承包土地作为谋生的手
段，离开了土地就面临着就业危机。对部分从农村流动到城市非农部门就业的
劳动力还可以起到失业保障或“退农保障”的作用，拥有一份土地，从事非农
产业的劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农。
第四，集体土地，尤其是农用地(包括耕地、林地、草地、园地等)具有
生态功能。这是不言而喻的。
2、征地价格的构成与征地后地租地价的分配
(1)征地价格体系构建
按照可持续发展的经济学理论，结合上述集体土地的权利体系分析，笔者
认为，集体土地的征用价格构成如下：
表4—1集体土地的征用价格构成
一级分类二级细分类权源
集体土地经济价值集体准土地所有权、
集体土经济价值承包权
地征地集体土地地上地下设施补偿价值土地资本补偿权
价格(围征地价值社会价值就业保障价值就业保障权
绕价值社会保障价值社会保障权
波动) 生态价值耕地开垦费国家再生产耕地的补偿权
生态维护费国家维护生态环境的补偿权
即集体土地的价值=经济价值+社会价值+生态价值
=(集体土地经济价值+地上地下设施补偿价值)+(就业保
障价值+社会保障价值)+(耕地开垦费+生态维护费)
土地的征用价格，必须按照价值规律的要求，围绕集体土地价值波动，如
果征地价格中三大构成价格偏低甚至缺失，就会引起一系列经济、社会、生态
问题。突出表现在侵犯征地农民利益，补偿标准过低，就业和社会保障不到位。
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
但是，目前理论界和实际工作部门所忽视的一个问题是，忽视了征地的生态价
值下降必须支付的生态成本。过低的耕地开垦费”，无法弥补国家再生产耕地
的成本。生态维护费的缺失更是生态环境受损的一个可能的重要因素。
因此，必须要求征地价格体系全面反映集体土地的经济价值、社会价值、
生态价值。
(2)征地后的地租(地价)分配
征地从产权上看，把集体土地转为国有土地，从形态上看，则是农用地非
农化的过程(忽略集体建设用地被征为国有建设用地)。由于土地用途的改变，
加之国家后续土地资本的投入(如兴建各类基础设施、平整场地)，土地发生增
值。国家再次给企事业单位供地时，必须考虑土地增值因素。
供地价值=征地价格+土地增值
具体的供地价格应当按照供地价值波动。
那如何分配供地价格，即如何分配征地后的地租呢?地租的分配由对应的
产权束决定。“作为生产关系的所有权与使用权并不制造剩余价值，但凭借这些
权可以分配剩余价值，也就是说，生产关系决定了分配关系”25。
根据表4—1，集体经济组织和农民，根据集体准土地所有权、承包权获取土
地的经济价值所对应的地租，凭土地资本补偿权取得地上地下附着物补偿费，
凭就业保障权和社会保障权获取相应的地租。国家则凭借再生产耕地的补偿权
和维护生态环境的补偿权获取相应的地租，同时，国家凭借终极土地所有权获
取土地增值这部分的地租。国家获取增值地租后可用于基础设施建设，不断改
善土地经济区位，促进级差地租I和级差地租II上升，国家凭所有权再次获取
增值的地租，以地养地，并构建合理的地价体系。当然，对征地后的增值地租，
国家也可划出一部分，用于失地农民的就业和生活保障，改善失地农民的福利。
如果征地不能使全社会达到帕累托最优，则帕累托次优应是国家追寻的目标：
把目前因征地暴富的开发商的利润，回归国家，支付给农民，尽管降低了开发
商的利润(过高的不合理的利润)，但如果相应使农民生活改善，而且改善的福
利较之开发商降低的福利更大，这也就是帕累托次优状态。
第四节各国(地区)土地征用制度
一、各国(地区)土地征用制度实践
土地征用作为政府采取强制手段取得土地的一种方式，是世界各国或地区
政府普遍采用的对土地利用和产权进行调整的行政措施。各国(地区)由于制
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
度的差异及具体的土地征用方式上的不同，对“土地征用”的说法也不一样。
如在美国法律中称土地征用为“最高土地权的行使”，英国法律称之为“强制购
买”或“强制取得”，法国法律称之为“公用征收”，德国法律称之方“土地征
收”，日本法律称之为“土地收用”或“土地收买”，香港称为“官地收回”，台
湾称之为“土地征收”或“区段征收”等等。尽管称谓不同，但其含义基本一
致，即土地征用是政府为了公共利益的需要而强制地取得私有土地并给予补偿
的一种行为。土地征用所具有的三个显著特征是：(1)土地征用是政府特有的
权力；(2)征用土地只用于公共目的；(3)行使征地权利时必须给予合理补偿。
(一)征用权与征用目的
通常来讲，土地征用是国家或政府为了公共目的而强制取得非国有(或非政
府所有)或非公有土地并给予补偿的一种行为。即国家或政府通常由于经济、文
化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，对非国有或公有土地，按照相关
法律规定实行强制性征用。政府进行土地征用是以征用权为前提的，在私有制
国家征用权是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的权力，通常称为“最
高权力或统治权”。““征用权”最早由荷兰哲学家雨果．格罗特斯(Hugo Grotius)
于1625年提出，1831年见诸于美国法律，作为对私有财产的社会控制。
《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征
用的方式获得各种土地或土地权益。关于土地征用的规定，散见于美国各相关
法中，如《美国宪法》、《美国财产法》、《美国公有牧地改良法》、《美国佛蒙特
州土地利用与开发法》、《美国联邦士地政策管理法》等。美国是一个以土地私
有为核心的国家，其土地分属联邦和州政府管理。美国的征用权分联邦、州、
县三级。作为主权国家，联邦政府依据宪法可以行使征用权。依据建制法中享
有土地征用权的规定：政府可以对土地实施征用。只要州政府不把土地征用权
限转让给联邦政府，这个权限就由其掌握。美国州政府是垄断性非常强的主体，
各个州都制定了不同的土地征用制度。在美国，不仅政府可以实旖征地行为，
从事公益事业建设或经营的法人也可实行征地。这些机构通常指，为了实施公
益事业或公共需要的项目，或为了从事公益事业所进行的商业活动，由民间法
人组织起来并在一定程度上受到政府控制的、具有一定垄断性的机构。
美国联邦法律规定，政府拥有的土地只能用于政府办公用房和公立大学、
公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。而目，政府拥有的土地不允
许长期闲置，否则只能通过拍卖等方式出售。当然，政府从事经济建设和公益
事业，需要用地时，只要有充分证据证明政府收买土地是用于公益事业，土地
所有者必须出卖，决不可以待价而沽”。事实上，土地所有者也都能够服从，价
格按当时的市场价格确定。
74
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
加拿大所有的土地在名义上属于女皇所有，实际上大部分土地归私人所有，
联邦政府、省(北方地区)及市政府都拥有自己的土地，即为国家所有，各级
政府对自己的土地拥有处置权。依据联邦及安大略省征地法规定，征用土地是
国家力了公共利益向私人收回土地的一种强制权力。只要征地目的是为了公共
利益，政府及各行业部门、机构组织，如自治市、医院、大学等公共设施建设
服务的机构可以通过立法授权代表政府及团体享有征地权，即使是私人企业也
可以按照相关法律享有征地权，如私人拥有的管道公司，可以依据国家能源法
或根据某些省立法规定执行征用权，这些政府或机构称为“征地的权威机构”。
28法定征地机构可以行使土地征用权。建设项目经可行性论证，举行听证会听取
公众及被征地单位意见，并经政府批准后，征用土地就具有了强制性，要求个
人服从公众利益，必要时征地机构可以请求法院强制执行、征地权的强制行使
必须是法定征地机构，只能用于公共目的且给予被征地者合理补偿，三者缺一
不可。
韩国于1962年公布了《土地征用法》，1969年公布了土地征用法施行令和
土地征用法施行规则，后经数次修订，现在韩国的土地征用活动均依据此3项
法规进行。韩国的土地征用委员会分为中央与地方两级，建设部设有中央土地
征用委员会，管辖国家确定的项目以及韩国称为“道”的行政机构、汉城及与
“道”相同资格的市提出的项目。在各个道内或汉城内的征用项目则由地方土
地征用委员会裁决。韩国规定公用土地的征用必须有很严格的目的性和强制性，
即征用公共用地应是为了公共利益的需要：土地所有者在项目发起人不放弃征
用该土地的情况下，必须提供，别无选择(李珍贵，2001)。
新加坡于1966年颁布的土地征用法代替了1920年颁布的土地征用条例。
现在正在执行的土地征用法是于1973年在此基础上修订而来的。为了防止滥用
土地征用法赋予的权力，政府规定了非常详细的征地程序，特别是在提出土地
征用建议和处理土地征用过程两方面有着严格的规定。政府部门和法定机构在
提出土地征用建议前，必须进行充分的调查研究，论证建设项目的必要性和合
理性，查清被征土地的权属关系。建议呈报给规划审查委员会审核，得到原则
同意后，经国家发展部部长交给内阁和总理最后批准，并在政府的征用土地宪
报上公布”。
日本65％的土地为私人所有，公有地只占35％，且多为不能用于建设的森
林地和原野。日本的《土地征用法》规定，重要的公用事业可以运用土地征用
制度，如根据城市规划确定的道路、公园，根据河川法进行的堤防建设，根据
港湾法进行的港湾建设等。
(二)征地补偿
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地
的最高或最佳用途，按当时的市场价格补偿。加拿大的土地征用补偿包括：1、
被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补
偿。2、有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)，主要针对被征用地块
剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人
或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地
影响相邻地区的非征地。3、干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产
全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。4、重新安置的困难补偿。
(卢丽华，2000)
英国的土地补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者和愿意卖者的市价为补
偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。英国的土地征用补偿
范围包括：1、土地包括建筑物的补偿。以公开市价给予补偿，并不得因征用而
给予被征用人救济或其他优惠。2、残余地的分割或损害补偿，对由于征地而造
成的市场价格的贬值给予补偿。3、租赁权损失补偿，补偿因契约未到期的价值
及因征用而引起的损害。4、迁移费、经营损失等干扰的补偿。5、其他必要费
用支出的补偿如律师或专家的代理费用、权利维护费等”。
日本的土地补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补
偿标准确定土地补偿费“。土地补偿主要由以下几部分组成：1、征用损失补偿。
按被征用财产正常的市场价格计价赔偿。2、通损赔偿。对权利者因征地而可能
受到的附带性损失进行补偿，包括对征用土地上的建筑物、设备、树木等固定
在土地上的物体的搬迁费用的补偿，以及对搬迁建筑物时发生的其他费用损失
和动产等搬迁费用的赔偿。另外，对被征用者在收益上所受的损失也赔偿，包
括歇业赔偿、停业赔偿、营业规模缩小赔偿以及农业赔偿和渔业赔偿。3、少数
残存者赔偿。对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿。4、离
职者的赔偿。对土地权利入的雇佣人员因土地被征用而失业时发生的损失赔偿。
5、事业损失赔偿。对公共事业完成后造成的噪音、废气、水污染等损失的赔偿。
二、各国(地区)土地征用制度比较
一个国家(地区)的土地征用制度具体包括许多方面，如征用主体、目的、
程序、审批、法律规定以及具体的产权关系和经济关系，等等。下面就从这些
方面对美国、加拿大、英国、日本、新加坡、韩国等国家(地区)的土地征用制
度进行系统地比较归纳。(见表4—2)”
第匹|章土地市场供求调控之一：土地征用制度
三、各国(地区)土地征用制度的借鉴
从总体上来看，各国的土地征用尽管在形式上略有差异，但归纳起来各国
家(地区)的土地征用制度在征用目的、行使主体、法律依据、补偿关系等方面
的基本特征，对完善我国的土地征用制度有一定的借鉴作用。
1．公共目的是土地征用权合理行使的唯一标准
土地征用权的行使不需要土地所有人的同意而强制取得土地，因而，土地
征用权的法律规则与土地所有权受法律保护的规则冲突，便引起了土地征用权
是否被滥用的问题、公共目的成为评判一项土地征用权是否合理行使的唯一的
标准”。各国(地区1在规定土地征用的具体目的时均明确提出是只能为了公共利
益的需要，尤其是在私有制社会，为了公共利益是政府征用私人土地所有权的
直接合法前提。
由于公共目的界定的不确定，也会导致土地征用权的滥用，因此，各国(地
区)土地法规都将公共目的解释为：除了公共的使用外，还包括具有公共利益
的用途、为防止土地征用权滥用，严格规定以土地用途作为土地征用的唯一依
据。各国(地区)的有关法律还明确规定了实行土地征用的具体范围，在法律表
述上大致有三种形式：第一种是概括式，如《法国民法典》规定，“为了公共利
益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进
行宏观调控的需要”：第二种是列举式，如日本《土地征收法》规定，“为了兴
办各种社会公共事业，如道路、公园、堤防以及港湾建设等”；第三种是概括和
列举并用的方式，如我国台湾的《土地法》规定，“为兴办公共事业的需要，如
国防、交通、水利、政府机关等；为实施国家经济政策，控制私有土地垄断、
荒废等”。34
我国法律规定，土地征用的目的是为了公共利益，但对公共利益没有明确
的界定。对土地征用的审批依据是占用土地或耕地的数量多少，占用数量越多，
审批部门的行政级别越高。我国《土地管理法》第四十五条规定，国家建设征
用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷
的由国务院审批，征用基本农田以外的耕地三十五公顷以下的、其他土地七十
公顷以下的由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。按土地数
量作为审批的依据，无法堵塞征用单位化整为零，滥征土地的漏洞，也难以避
免盲目的经济建设带来的盲目占用土地的现象。
2．政府征用的强制性与法律依据的充分性
在各个国家中的征地过程中，土地征用权实际上是一种“最高权力”或者
说是“统治权”，是指“最高统治者在没有所有者同意的情况下，将其土地财产
征用于公共目的的权力”，在这种情况下，私有土地所有权是无法抗衡政府的土
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
地征用权的。因此，政府行使土地征用权最显著的特征就是具有不可抵抗的强
制性，此时的决定权不在土地所有者手中。从严格的物权角度来看，这是最绝
对的物权受到最强制性干涉。此外，有的国家规定公共建设相关部门、国营企
业经过政府授权或法律许可也可以直接进行征地，行使土地征用权。
各国家(地区1均通过立法明确规定土地征用的主体、对象、目的及操作程
序、核准公告、审批权限、补偿标准等。尤其在私有制社会，由于财产所有权
的绝对性，因此必须通过立法确定政府“土地征用权”的法权地位，如美国联
邦宪法规定，“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，同
时在《美国联邦土地政策管理法》中规定，“政府有权通过买卖、交换、捐赠或
征用的方式获得各种土地或土地权益”，这为政府对私有财产行使征用权提供了
明确的法律依据，其他国家或地区也是如此。而且很多国家为了保证土地征用
的顺利进行，防止滥用征地权，对土地征用的目的和范围、程序等进行明确的
规定。如日本法律规定了严格的土地征用程序，保证土地的合理征用及土地权
利人的合理权益。日本公用事业的营业者即起业者在需要征用土地时，需经如
下程序：首先须向建设大臣或督道府县知事申请。其次，起业者与地权人达成
征购协议，申请得到批准后，起业者确定被征用土地的所有者和与土地有关的
权利人，登记被征用土地及其上的建筑物，起业者与地权人双方对赔偿额无异
议可达成征购协议。再次，征用协议须经征用委员会确认。若当事人之间不能
达成协议，起业者可申请征地委员会裁定，在听取当事人和第一方的意见并慎
重审议后，征地委员会做出裁定，在让地期限到来之前，起业者向土地权利人
支付赔偿金，权利人让出土地。(商春荣，1998)
3、征用补偿遵循市场原则
从前面分析可以看出，各国家或地区对被征用土地的补偿，都是根据当时
的市场价格或以市场价格为基础来确定的。从各国家或地区的具体情况来看，
一些国家或地区，如美国、加拿大、英国、法国和香港等，是站在被征地者利
益的角度上进行补偿的，对由于征地造成的当前和将来的以及相关的利益损失
进行相当于被征用土地市场价格的赔偿；而另一些国家则是通过在立法中控制
补偿标准来控制补偿价格，如新加坡是以规定的或宪报公布日的市场价格中较
低者为标准进行补偿。有的国家对于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和
相邻业主造成经济上、使用上、就业上的损害，也都在补偿范围之列。这种相
关补偿的全面程度也是反映一个国家或地区征用补偿是否合理、公平的重要方
面。
而我国土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前
3年平均年产值的倍数计算，这是一种完全与市场无关的政策性标准。根据《土
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青亩的补偿
费三部分组成。征用耕地的土地补偿费按照该耕地被征前三年平均年产值的6
—10倍计算。安置补助费按照该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍计算，
最高不得超过15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三
年平均年产值的30倍。地上附着物和青苗的补偿费按照地上附着物和青苗的实
际价值计算。这种确定补偿标准的办法带有浓郁的计划经济特点，它没有体现
市场经济的价值规律和市场定价的原则，以倍数计算难以体现级差地租，导致
补偿费用偏低。
第五节土地征用制度的完善
一、改革的方向：市场化运作的土地统一征购制度
随着社会主义市场经济的发展，土地资源配置在越来越大的范围内纳入市
场调节轨道，然而现行征地制度也越来越暴露出其不足和对市场经济的不适应
性，改革征地制度是大势所趋。
(一)理论界的探讨
如何改革?理论界提出了不同的思路。
一种观点认为，鉴于目前土地征用制度中政府直接征用和企事业单位通过
政府间接征用两种方式并存所产生的矛盾，应改为由政府统～向集体经济组织
征用，政府支付征地费，将集体所有的土地转变为国家所有，然后再由政府将
建设用地批租、出租或划拨给建设单位使用。这样才能使征用的土地真正成为
国家所有的土地，用地单位仅仅获得有限期的土地使用权。“这种观点可称为“统
一征用”论。
另～种观点认为，可以将征地划分为“征用”与“征购”两大类，公益性
项目实施征用，非公益性项目实施征购。征用土地的实行“补偿价”，仍采用土
地补偿费+农业人口安置费+青亩补偿费+地上附着物补偿费的补偿计算办
法，并以保证被征地农民生活水平不降低为原则；而非公益性项目则实行“征
购价”，按照市场价对农民集体土地进行征购。”此观点可称为“征用与征购并
存”论。
再一种观点认为，应当取消土地征用制度，统一使用土地征购制度。对公
益性项目用地也采取征购制度，由用地单位与农民集体经济组织协商，购买土
地使用权。购买价格高于原来的补偿费的部分，由财政补贴解决。因为公共用
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
地是为了发展公共事业的需要，由财政负担，天经地义，也符合我国公共财政
体制改革的方向。国家征用土地所有权，建设单位或个人购买土地使用权。这
样，可以调和强制性与平等、自愿原则的关系以及补偿性与有偿、等价原则的
关系。”此观点可称为“征购”论。
上述三种征地制度改革的思路对探索新的征地制度都有积极意义，但也都
存在局限性。“统一征用”论主张将征地行为统一由政府来完成，可以割断用地
单位与集体经济组织之间的联系，有利于规范征地行为，减少由不同渠道征地
所产生的矛盾，也有利于规范土地所有权与使用权的分离行为。但这种作法并
没有从根本上触动原有的土地征用制度，也难以改变现行土地征用制度与市场
经济的不适应性。“征用与征购并存”论的主张，明确划分了公益性项目用地与
非公益性项目用地的界限，有利于克服现行征地范围过宽的缺陷，对防止乱征
滥用耕地有积极作用。但对两类不同性质的征地实行不同的补偿标准的作法，
对于被征地的集体经济组织和农民来说，则显得不够公平合理，同样是征地为
什么要实行不同的标准?征地补偿实际上也是集体土地所有权在经济上的实
现，应该遵循“公开、公平、公正”的原则，否则容易产生征地纠纷，影响征
地工作和社会安定。而“征购”论主张用征购制度取代征用制度，这完全符合
市场经济的运行规则，是一种制度创新，有利于解决现行征地制度的一些深层
次的矛盾。然而，他们主张由用地单位与集体土地所有者直接协商，达成购买
协议的办法又值得商榷。由各用地单位与农村集体经济组织直接协商，这是计
划经济体制下的征地方式，用地单位经过与农民集体经济组织协商并支付征地
费后，要以获得永久的土地使用权，国家只是名义上拥有土地所有权，实际上
并不是真正意义上的土地所有权与使用权的分离。在社会主义市场经济条件下，
需要用地的利益主体日益多元化，为了真正实行土地所有权与使用权的分离，
就不应当再由用单位与农民集体经济组织直接联系，只能由政府统一征地。政
府统一征地不仅有利用土地利用规划的落实，增强政府的调控能力，也有利于
避免由用地单位与农民集体直接挂钩而引起的各种矛盾和问题，使征地行为趋
于规范。
(二)各地的实践探索
在实践中，一些地区对现行的征地方式进行了探索，一些集体在现行法律
的边缘上绕开征地，以入股、租赁等形式直接向非农建设土地的最终需求者供
地。比较典型的有：南海模式和昆山模式38。
1、南海模式
1992年以后，广东南海地方政府利用大量本地和外地资金投资设厂的机会，
认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地，以
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
土地或厂房向企业出租的方式，打破国家征地垄断农地非农化的格局。到2002
年，南海全市工业用地共15万亩，其中没有经过征地改变集体所有制的土地
7．3万亩，几乎占到一半。南海市政府把土地股份制规范为以下两条：(1)进
行“三区”规划，把土地按功能划为农田保护区、经济发展区和商住区，以保
护农田和实施城镇规划；(2)将集体财产、土地和农民的土地承包权折价入股，
在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，用以约束村股份组织的经营活
动。
2、昆山模式
江苏省昆山市农民自发加入各种以开发非农土地为目的的合作组织，利用
“复垦土地”申请建设用地指标，通过竞租农村非农建设用地、投资建厂房和
其他工商业设施，然后向外商出租，并完全承担向外资出租厂房设施的市场风
险和收益。
南海模式和昆山模式虽然在形式上有所不同，但其改革的目的是相同的，
即将农民的土地权益延伸到了土地非农化过程。这两种模式的效果主要体现在：
(1)以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛；(2)与国家征地不同，集
体在上缴了与土地有关的各项税费后，可以收益土地租值，农民可以分享农地
转用的土地租值飙升。
可以说，南海模式和昆山模式是对现有土地征用制度的突破，保障了农民
的土地发展权，但就模式本身而言，笔者认为，至少存在以下问题：
(1)集体直接向非农建设土地的最终需求者供地，不利于政府对土地市场
的调控。农地转用市场是城市土地市场的源头，也是政府垄断一级市场的主要
依据。如果农地转用市场不掌握在政府手中，在土地市场调控中，就无法控制
供地的“闸门”，势必会出现多头供地的混乱局面，因此也无法达到土地资源的
市场化配置。
(2)并不一定能提高土地资源的效率。如果各地都采取这种方式，有可能
会出现各地低地价竞争的态势，造成土地资源的浪费，从而产生效率损失。
(三)改革的方向：市场化运作的农地统一征购模式
笔者认为，我国土地使用制度改革的目标，是实现土地资源配置的市场化，
作为土地使用制度重要组成部分的征地制度改革，也必须围绕这一目标进行。
在社会主义市场经济条件下，土地的资产特性日益显化，为了实现征地的强制
性与有偿性的统一，应当将征地行为纳入市场的轨道，运用计划和市场两种手
段来调节征地行为。为此，笔者赞成用土地征购制度取代土地征用制度，通过
建立农地征购市场来实现农村集体土地向国有土地的转变。总的思路是：“统一
征购、征供分离”，即按照《土地管理法》的要求，将征地与供地分为两个独立
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
的过程。首先由政府根据土地利用规划和建设需要，垄断征地市场，委托土地
征购中心统一征地，统一支付全部征地费用。然后将新增建设用地经过前期开
发后，根据项目用地需求，分批向用地者提供土地。(如图4—2所示)。通过农
地征购市场由政府统一征地，规范了征地与供地行为，有利于实现依法征地、
依法供地和依法用地，也增强了政府对土地利用的调控能力，特别是房地产用
地的调控能力。政府可以根据市场的需求状况适时适量推出经过前期开发的土
地，使“生地”变为“熟地”，提高了土地价值，为政府经营土地提供了必备条
件，也减少了国有土地资产的隐形流失，增加政府土地收益。政府统一征地也
有利于简化用地单位申请用地手续，缩短项目建设周期。对农民集体来说，政
府统一征地有利于减少土地浪费，实行统一征地标准，有利于合理公平地实现
征地补偿，保护农民集体的合法权益。
E圃支付征地补偿费-匝受圃
支付用地成本
图4-2农地统一征购模式
1、统一征购使政府垄断土地～级市场，使得土地征用成为政府调控土地市
场的手段。
统一征购，统一出让，政府垄断土地一级市场，从根本上决定了土地产权
流转的方向，有利于控制和调节国有土地的出让数量和出让时机，促进土地合
理利用和集约利用，它不是一种计划经济行为，本质上是属于整个国家实行市
场经济体制下的垄断。这种垄断并不完全排斥竞争，相反同样需要竞争，鼓励
竞争。例如，在土地出让过程中，对出让的土地进行招标、拍卖或挂牌，实行
公开市场交易制度。
2、统一征购可以有效控制土地非农开发，有利于耕地保护。
统一征购，从根本上防止了随便占用农用土地，占用优质耕地的现象发生。
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有用地，其新
增建设用地的最终来源只能是征用土地。如果不是这样，因农用土地的单位面
积经济产出低，而建设用地的单位面积经济产出高，在经济利益机制的驱动下，
很多农业用地，也包括耕地，只要有可能，就会放弃农用，而投入发展非农产
业。统一征购，控制农用土地用途转变，也可以保证区域土地有适当的植被覆
盖率，有利于区域生态系统的物质和能量的良性循环，维护生态平衡，促进土
地可持续利用和区域可持续发展。
3、统一征购，但征地过程采用市场化的运作模式。包括：征地补偿遵行市
场原则，征地过程的公众参与和监督机制等。
二、完善征地补偿机制，实现社会公平与效率的统一
在改革现存征地补偿机制的实践中，浙江、上海、北京等地提出或试行为
被征地农民建立社会保障、分期支付征地补偿的新办法。就目前的“征地补偿
社保模式”，首先要明确，征地补偿的社保形式也是一种价格安排。因此，征地
补偿水平的决定不但没有因社保模式的选择而被替代，而是构成社保模式的基
础。征地社保基金来自征地补偿的强制储蓄，因此偏低的征地补偿额，只能向
被征地农民提供偏低水平的征地社保。如果不改变征地补偿的数量形成机制，
仅仅将一次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益没有、也不可能增加。
1、征地补偿标准要遵循市场原则
征地补偿过低降低了土地配置效率，延迟了土地开发时机，又损害了农民
的利益。在不改变政府垄断征地市场的情况下，究竟怎样的补偿标准能反映被
征土地的真实相对价格?目前，全国各地在土地供应上，推行国有土地有偿使
用及国有土地使用权招标拍卖出让等方式，实现了市场经济规律，但土地征用
却仍采用计划经济模式，与土地供应的市场经济模式不衔接。从1986年到1998
年，《土地管理法》把征地补偿的最高限制从原土地用途年平均产出的20倍，
提高到了30倍以上。可是相对于国民经济的增长、特别是城市土地市场价格的
更快增长，按照相对价格来说，新的法定最高补偿不但没有上升，反而大幅度
下降”。
我国现行的征地补偿数量形成机制，不利于显化土地资产的价值。按照价
值规律的要求，集体土地的征用土地价值包括经济价值、社会价值和生态价值，
集体土地的征用价格围绕价值波动。对于农民的补偿价格来说，主要来源于经
济价值和社会价值部分，即：集体土地经济价值、地上地下设施补偿价值、就
业保障价值、社会保障价值。如果补偿标准中缺失其中的任一部分价值，那就
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
是不完整的。因此，在补偿标准的制定上，要符合价值规律的要求。从有些地
方的实践情况来看，经济发达地区土地征用补偿标准己突破了《土地管理法》
的产值倍数规定，以被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安置补偿。据
调查，广东省有些地市的土地征用补偿标准已完全脱离了产值倍数做法，代之
以土地区位和经济发展状况确定补偿费，而且不考虑原土地用途。如广州市郊
区土地征用补偿在留地之外，一般标准为每亩25万元左右，接近土地的市场价
值”。
从我国各地的实践来看，必须确立新的土地征用补偿原则，由适当补偿改为
正当补偿，即按征用时市场上的公平价值补偿，这种价值不仅包括征用时的经
济使用价值，而且应该包括土地的社会价值(就业保障价值和社会保障价值)。
在这一原则之下，要建立科学的土地征用评估制度，土地征用补偿安置的费用
应考虑市场因素，主要如土地资产属性、土地区位条件、当地经济发展状况、
国有土地出让的市场价格等。
2、征地收益分配要实现社会公平目标
根据征地的地租(地价)分配关系，政府征地后的供地价值包括征地价格
和土地增值收益。
从征地补偿价格看，集体经济组织和农民，根据准集体土地所有权(使用
权)、承包权获取土地的经济价值所对应的地租，凭土地资本补偿权取得地上地
下附着物补偿费，凭就业保障权和社会保障权获取相应的地租。国家则凭借再
生产耕地的补偿权和维护生态环境的补偿权获取相应的地租，同时，国家凭借
终极土地所有权获取土地增值这部分的地租。依据中央的有关农村政策规定，
安置补助费应属于农户的经营收益权所保护的对土地承包的经营收益，应归农
户所有，而不应该属于任何其它人。至于农户是否要求集体经济组织的安置，
应由农户自主作出决定。而我国现行法律制度对“集体”界定模糊，村干部成
为了集体组织的“代言人”，现实中以村民委员会的名义强占仅有土地使用权的
农民的土地补偿费的事件时有发生。作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引
发的争议中处于不利地位。因此，由于国家没有明确界定农村土地征用补偿的
受益主体，使得农民因丧失土地使用权而丧失土地收益权，形成社会不公平现
象。
从土地增值收益看，我国土地资源高度稀缺，在市场经济条件下，越是稀
缺的资源，其价格越高，其所有者的地位越高。由于农民作为集体经济组织的
组成人员，为使土地资源得到保护，土地在非农化过程中产生的增值收益，理
应部分返还给农业和农民，保护农业和农民的利益，否则，必然导致土地资源
加速流出农业，导致农业的衰落和农民生活的困难。据国家有关资料统计，土
84
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
地用途转变增值的收益分配中，政府大约得60％～70％，村级集体组织得25
％～30％，农民只得到5％～10％”。
在现实的征地收益分配机制中，无论是征地补偿价值分配，还是土地增值
收益分配，都无法保障农民的利益，体现社会公平。因此，笔者认为，必须构
建基于社会公平目标的征地收益分配机制。
(1)建立符合价值规律要求的分配机制。即征地补偿价格由集体、农民和
国家按照本章第二节构建的集体土地产权束获取相应的征地补偿收益。
(2)建立国家征地社会保障和生态保障基金。
征地社会保障基金用于农民的就业保障和社会保障，基金来源于集体土地
征地价值中的社会价值部分和土地增值收益中农民该得到的收益部分，征地社
会保障就其本质而言，是一种承诺，就是土地被一次性征用以后，被征地农民
将分期得到征地补偿。笔者认为，征地社保应该是政府统一、强制建立的制度，
应该是一种国家信用，而不是任由投保人选择合约下形成的市场信用。征地社
保未来的支付一旦发生问题，将由国家信用来负责。
征地生态保障基金用于耕地保护和生态维护，基金来源于集体土地征地价
值中的生态价值部分和土地增值收益中国家该得到的收益部分。
三、加强土地征用立法
前面已经提到，我国对于征地的法律解释来自于《宪法》、《土地管理法》
和《城市房地产管理法》，而且对有些关键问题界定不清、互相矛盾，造成目前
我国征地过程中发生了一系列侵犯农民利益、浪费土地资源等问题。鉴于问题
的严重性，国务院在2003年中决定开展全国土地市场的清理整顿，并叫停了一
大批乘势而上的土地征用项目，但要解决根本问题，必须从制度层面出发，采
取多方面的后续政策、法律行动。
l、明确对“公共利益”的界定
土地征用权的公共目的，对于土地征用权法律制度至关重要，它既是土地
征用权合宪性得以成立的条件，又是判断一项具体征用是否合法的惟一标准合
防止征用权滥用的重要措施。各国(地区)在规定土地征用的具体目的时均明
确提出只能为了公共利益的需要。我国宪法对国家征用行为的限制是“为了公
共利益”，但没有具体的界定。因此，将国家征用土地的权力有效地限制在具体
的“公共利益”上十分重要。而所谓“有效地限制”，笔者认为可以借鉴国外的
做法，用法律明确界定“公共利益”的具体范围直至具体项目。
2、制定统一的《土地征收(用)法》， 同时，把现行的《城市房屋拆迁管
理条例》上升为法律统一于《土地征收(用)法》中，以完善和统一土地征收
第四章土地市场供求调控之～：土地征用制度
(用)制度。
独立的《土地征收(用)法》内容应包括：土地征用的范围，土地征收权
的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准，征
用程序、法律责任(赵奉军，2003)。以此为基础性框架，随着经济社会的发展，
在其他涉及征用的法规中可及时规范有关新问题，不断加以完善。
本章小结
如何规范和完善土地征用制度，如何从源头规范土地供给，对调控城市土
地市场有着举足轻重的影响。本章首先回顾分析了我国土地征用制度的变迁，
分析了现行征用制度存在的土地征用权滥用、征地补偿不合理、土地征用立法
滞后等问题及其成因，对土地市场造成的后果是：第一，由于生产要素的替代
效应，征地成本过低导致土地配置效率的损失；第二，投资者从自身效用最大
化考虑，将延迟开发时机，使得土地征而不用、多征少用、征而迟用，造成资
源的浪费。第三，导致农民抗争，增加延迟成本和交易费用。
其次，本章分析了集体土地所有权是一种准所有权，终极所有权属于国家。
据此，可分析集体土地征用价格的构成及征地后的地租地价分配问题。笔者认
为，集体土地征地价格必须按照价值规律的要求，围绕集体土地价值波动。集
体土地价值包括经济价值、社会价值、生态价值。经济价值由集体和农民按照
准集体土地所有权、农民承包权索取，并按土地资本补偿权索取地上地下设施
的补偿；按照就业保障权、社会保障权，农民索取相应的征地价值中的社会价
值部分；国家作为终极所有权主体索取土地生态价值(如耕地开垦费、生态维
护费)。土地进入市场后，国家还可获取相应的土地增值。只有理顺征地的地租
地价分配关系，才能使土地价值理性回归，使价格机制发挥作用。
最后，在比较分析国外的土地征用制度以及国内部分地区征地制度改革的
模式基础上，提出市场化运作的土地统一征购制度的改革方向。笔者认为，从
加强土地市场调控和规范市场竞争秩序看，土地征用应由政府统一实施，但运
作过程中要引入市场机制给予集体和农民正当补偿，并确保国家土地收益。同
时，要建立国家征地社会保障基金和生态保障基金制度，保障农民，维护生态
平衡。
第四章土地市场供求调控之一：土地征用制度
参考与注释
1 2003年新修订的宪法将征地分为征收和征用。征收的对象是集体土地所有权，征收的含
义与新宪法修改前的土地征用含义相同；而新宪法规定土地征用的对象是集体土地使用
权，用于临时使用，用毕将士地使用权归还集体经济组织。实际情况是，只征用集体土
地使用权的现象极少发生，而且不符合马克思地租理论(本章将稍后分析)。因此，除非
特别申明，本论文对土地征收和征用不加区分，按通俗叫法统称为_十地征用。
2对于何为公共利益大多数国家在法律界定时采用的是列举的方法。如韩国《土地征用法》
规定，公共事业是指：①有关国防军事建设事业；②铁道、公路、河川、港口、上下水
道、气象观测等事业；③国家或地方公共团体设立的办公场所、研究所等；④国家或公
共团体指派的建设者⋯⋯。我国对公共利益的界定还是比较原则化，在实际操作中弹性
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“资料来源同41。
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第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
第五章土地市场供求调控之二：土地收购储备制度
上一章从城市土地的增量来源取得方式，即土地征用制度的角度分析了土
地市场的调控保障。本章则从盘活城市存量土地与规范土地市场的角度分析市
场的制度保障。
长期以来，我国城市土地资源的配置以行政手段即无偿划拨为主，土地所
有权名义上是国家所有，但产权的实现却是不明晰的，管理制度不完善，政府
一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场。
许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，
又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了土地市场秩序，
给政府调控土地市场造成很大困难。
经过上海、杭州、武汉等地方的探索和实践，我国建立了城市土地收购储
备制度。通过土地收购储备，可保证政府真正垄断土地一级市场，实现城市土
地资源配置“一个管子抽水，一个池子蓄水，一个龙头放水”1，即合理安排土
地吸纳与投放供给的数量、结构、时序，有效调控土地市场，理顺市场体系。
第一节土地收购储备制度的变迁分析
土地收购储备制度是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用
总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换等方法2取得的土地进行前期开
发、整理，变成可建设的“熟地”，并进行储备，根据城市土地年度计划，通过
招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地的需求，
确保政府能垄断土地一级市场、调控整个土地市场的一种土地制度。
一、土地收购储备制度的起源及其动因
(一)我国土地收购储备制度的起源
上海是我国第～个实施土地收购储备制度的城市。1996年上海市在控制建
设用地总量，特别是存量土地入市方面进行探索和实践，成立了上海市土地发
展中心，建立起“市场化运作”模式的土地收购储备制度。《上海市国有土地使
用权收购、储备、出让试行办法》指出，上海市实施土地收购储备的目的是“⋯⋯
增强政府对土地供给的宏观调控力度，盘活土地存量，规范供地方式⋯⋯”。上
第五章土地供求调控之二：土地收购储各制度
海市土地发展中心根据自己的收购计划和政府要求，通过与被收购单位协商，
确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由土地发展中心支付收购金，
取得土地并按现行规定办理土地过户手续。土地发展中心取得土地后，负责对
土地进行拆平、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地行政
主管部门出让给新的用地者。
1997年8月杭州市建立了政府主导型的土地收购储备机制。从最初为解决
国企改革过程中土地资产变现问题开始，探索土地收购储备制度。之后逐步将
收购储备范围扩大到市区需盘活的所有土地，再扩大到IB城改造地块、城市重
点建设区域以及新增建设用地等。其目的是保证土地一级市场的集中供应，市
政府真正掌握土地供应的主动权。
1999年6月国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地储备
实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，在各地引起了
广泛反响，许多城市相继依此为蓝本，建立了土地收购储备制度。
2001年中央政府首次确认部分地方政府创建的土地收购储备制度，指出：
“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方要对建设用地施行收购储
备制度”’。
(二)我国土地收购储备制度的形成动因
～种新制度的形成有其内在的动因。对于引发制度变迁的诱因和实现制度
变迁的充分必要条件，诺思采用了正统经济理论的成本和收益分析方法。诺思
认为，安排变迁的诱致因素是期望获取最大的潜在利润。潜在利润是在现有的
制度安排下无法实现的收益，诺思将它称之为“外部利润”，正是这种利润导致
了产生一种新的制度安排(或变更旧的制度安排)的压力。当“预期的净收益
超过预期的成本”，即符合制度变迁的原则，“一项制度就会被创新”。这种制度
结构从均衡到非均衡再到均衡的动态演变过程就是制度变迁的过程。
土地收购储备制度是我国一项新的制度，诱发其产生的动因也是某种潜在
利润。我们可以把它看作是政府建立这种制度希望实现的目标，这个目标是土
地资源配置效益最大化。
1、直接原因：土地市场无序，国有土地资产收益流失严重
我国城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用，形成土地市场。
在这种土地制度框架下，国家是唯一的土地所有者，国有土地使用权出让和出
租形成垄断性的城市土地一级市场；从国家取得的合法土地使用权在合同规定
的范围内可以进入市场流通，进行转让和转租，形成竞争性的土地二级市场。
但是，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地
的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的
第五苹土地供求调控之二：土地收购储备制度
垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场。许多单位和企业绕开政府私自进
行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒
卖地皮的现象时有发生，扰乱了土地市场秩序，给政府调控土地市场造成很大
困难。
城市土地收购储备制度的建立，使得城市未出让土地不得越过土地收购储
备机构而发生流转、交易。相反，土地收购储备机构通过一定的补偿机制收购
原划拨土地，既可使原土地使用者的利益在经济上得到实现，又较隐形土地市
场交易少了许多风险4。通过土地收购储备，保证政府垄断土地一级市场，真正
实现城市土地资源配置“一个管子抽水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，一方
面有利于城市存量土地资产的盘活，从制度上堵住了国有土地收益流失的渠道，
将因隐形土地市场而流失的土地所有者权益物归其主，增加政府从事城市建设
投资的资金来源，因此地方政府有充分的积极性来尝试和推进土地收购储备制
度，这是一种诱致性制度变迁；另一方面，通过实施土地收购储备制度及合理
的土地投放供给数量、结构、时序，可有效调控土地市场，理顺市场体系。
2、间接原因：国有企业改制处置土地资产的窘境
在企业改制重组过程中，一大批企业或“退二进三”，或被兼并、破产，而
土地则是它们“退二进三”能否东山再起，破产兼并中职工能否顺利安置的最
后的依赖，而这些企业的问题也是政府的问题，无论从经济还是政治的角度都
必须解决好，党的十五届四中全会提出：“非上市企业经批准，可将国家划拨给
企业的土地使用权有偿传让及企业资产变现，其所得用于增资减债或结构调
整”。但在现实中，企业土地资产变现却有许多问题：首先，目前土地市场发育
不完善，土地交易信息不全，企业决策层很难准确了解土地价值；其次，有不
少开发商诱使企业与之自行交易，不顾城市规划，造成既成事实，或是从企业
取得土地后资金长期拖欠，再怂恿企业以种种理由向政府要求各种优惠，造成
国有土地资产严重流失；再次，有的企业领导还利用这个机会与开发商私下交
易，以获私利。
这种种情况迫使政府寻求一个能解决以上问题的中介，而土地储备机构则
扮演了这个角色，它不仅可以收购土地，而且能在对其开发后以较高的价格将
其出售，使政府不仅解决了企业改制问题，还获取了一定收益。具体做法是，
储备机构通过收购这些企业的土地，再用这些土地到银行抵押贷款，然后用贷
款和其它资金向这些企业支付土地收购费用，用于安置企业职工。杭州市土地
储备机构1999年运作土地储备基金11．5亿元，其中用于大中型国有企业的收
购资金有6．2亿元，收购国有破产企业资金1．8亿元。上海市经委交给上海市
土地发展中心3亿元和220家困难和破产企业名单，要求用这笔资金在220家
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
企业中选择收购土地，帮助企业脱困和安置职工，这笔资金允许土地发展中心
周转三次。到2000年，绍兴市在已收购的400亩土地中，企业用地就占到374
亩。5
因此，帮助国有企业三年脱困是许多城市建立土地收购储备制度的间接原
因。
3、催化剂：日趋严格的中央相关土地政策法规的出台
土地收购储备制度之所以成为近几年土地管理制度建设的新热点，一个非
常关键的因素在于中央加大了保护耕地的力度，限制了耕地转为建设用地的总
量。中央1997年1l号文件要求冻结非农建设占用耕地～年，后经国务院批准
又延续到1998年底。这次冻结对我国土地利用方式的影响是深远的，地方为解
决冻结期间建设用地需求问题，加大了对闲置土地和其它存量土地的利用和管
理力度，收购储备土地成为增加土地供给必由之路。
新修订的《土地管理法》采取了对新增建设用地(即农村集体土地)严格
的总量控制、用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央与地方政府分成等措
施6，不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高；
同时新《土地管理法》将用存量土地的权利和收益放在地方，但是利用存量土
地涉及到多方利益，很多现实的问题特别是安置补偿、债权债务的清理及土地
收益的重新分配问题等，仅仅靠行政命令是不可能解决的，只有靠市场手段和
行政手段相结合才能解决，而土地收购储备就是这两种手段相结合的产物。《中
华人民共和国城市房地产管理法》第十二条也明确规定，商业、旅游、娱乐和
豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式，而要招标拍卖土地的先
决条件是政府手中要有土地，为此，地方政府推动了土地储备制度的建设。
综上，清理土地市场无序局面、确保土地资产收益是地方政府推行土地收
购储备制度的最初动因和直接原因，帮助国有企业脱困是间接原因，而中央政
府日趋严格的土地政策催生了这一制度的诞生。土地收购储备制度的建立是一
种诱致性制度变迁。
二、我国土地收购储备典型模式比较研究
土地收购储备体现的是政府与土地市场的一种新型关系。从政府对土地市
场干预程度来分，国内土地收购储备模式可分为三个类型：市场主导型、政府
主导型、行政指导与市场引导相结合的混合型。
l、市场主导模式的代表一～上海
上海市土地发展中心根据自己的收购计划和政府要求，通过与被收购单位
协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由土地发展中心支付
第五幸土地供求调控之二：土地收购储各制度
收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。土地发展中心取得土地后，
负责对土地进行拆平、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土
地行政主管部门出让给新的用地者。上海土地收购储备的运作流程如图5—1所
不。
虽然市场主导模式经过多年发展，但是基于上海市的特殊情况，尚未实现
对土地一级市场的完全垄断。它的运行受到政府和上级部门的支持很小，无论
是筹集资金，还是选择地块，基本上都要靠中心自身的努力。所以，它的作用
的发挥受到了很大的限制。虽然上海市提出土地储备的概念比较早，但是政策
出台的速度却非常缓慢，很多应该具备的地方性的操作规则尚不具备，为工作
带来了很大障碍。上海市区级的土地储备机构也很活跃，这也使市土地发展中
心的工作的空间缩小。所以说，上海市土地储备工作是全国的特例，并不具有
很强的代表性，应该尽快理顺各方面关系，解决存在的摩擦和矛盾。
j璺|5-1 上海土地收购储备运作示意图
2．政府主导模式的代表一一杭州
杭州市由政府通过行政法规规定土地收购范围：市区范围内凡需盘活的土
地包括旧城改造地块、城建重点区域、城郊结合部，必须统一纳入土地储备机
制运作，进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方
式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让
手续的方式白行转让土地使用权。杭州土地收购储备的运作流程如图5—2所示。
杭州市土地储备工作的开展，需要政府在其中起监控作用。政府要想成为
土地供应的真正主体、垄断土地一级市场，就要从土地供应源头上把住供应出
口，做到由政府一头供地、避免土地原使用单位和开发商之间的暗中交易。目
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
前杭州市政府及土地管理部门采取了一系列措施，从规范土地市场、制定严格
的土地供应程序着手，通过对房屋预售申请、开发项目立案、房地产权属登记
等进行严格的用地单位资格审核，尽可能堵住一切存在多头批地的漏洞，为土
地储备制度的运行、储备土地的来源提供了坚实的基础和后盾。
购买
一储备L—一
置换』L
收回
_叫开发整理L_—一
征用
图5—2杭』、I,I土地收购储备运作示意图
图5-3武汉土地收购储备运作示意图
3．行政指导与市场引导结合模式的代表一一武汉
武汉市建立了土地有形市场，进入有形市场的土地主要是两种，一种是由
武汉市土地整理储备供应中心经过收购整理进行出让的土地，另一种是由原土
地使用者提出交易申请，并得到交易许可的土地。这两种土地的运行方式就构
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
成了武汉市土地收购储备运行的机制。其运作模式如图5．3所示。
武汉市该运行体制的主要特点是：既有政府指导，又有市场选择；既搞存
量土地，又搞增量土地；两个中心、两项制度来共同保障一个有形市场；把储
备和交易放在一起，既有利于最为科学的调控土地市场，又有利于加快国企改
革的步伐。同时力求减少资金需求压力，降低运作风险；缩小交易的闸门，加
大收购的力度，进～步加强对土地一级市场的垄断。
表5-1我国三种主要土地收购储备模式对比
典型的市场主导模式典型的政府主导模式
行政指导与市场引导结
分类合模式～～以武汉为代～一以上海为代表～一以杭州为代表
表
开始年代1996年11月1997年8月2000年7月
深化国有土地使用制度盘活存量土地、服务国
改革，增强政府对土地供企改革、筹集城建资金， 构筑统一、规范和良性循
政策目的给的宏观调控，盘活土地垄断一级市场，规范土环的土地有形市场，管理
存量，规范供地方式，优地市场，显化土地价值， 经营城市国有土地资产
化投资环境增加政府收益
主要实施
市区范围(近期目标：
地区
市区范围旧城改造地块、城建重中心城区
点区域、城郊结合部)
按照市场机制运行，市、行政指导与市场运作相
行政指导与市场结合，土
主要特点地储备与交易许可制度
区两级士地储备机制结合
配合
土地取得收购＼收回＼置换＼征用＼
收回＼收购＼置换＼征用收回＼收购＼征用
方式规划控制
土地处分大部分熟地出让，小部分
净地出让(拍卖、招标)
出让(拍卖、招标、挂牌
方式毛地供应(协议) 交易、协议出让)
土地储备
土地发展中心
土地收购储备管理委员
土地储备中心
机构会+土地储备中心
土地补偿协商确定收购价格或约根据合同约定，土地置签订《收购补偿协议书》
费用定土地收益分成换进行差价结算确定
统一收购、统一储备、
构筑土地大市场，土地储
垄断一级市场、净地出
主要政策备与土地交易许可结合，
让、银行贷款、资金集
熟地出让
中管理
实物储备、红线储备、
储备方式实物储备实物储备、红线储备
信息储备
财政初期投资2000万元，
主要抵押贷款，小部分市政府初期投资4000万包括土地出让金收入、土
资金来源
财政借款元，主要通过银行贷款地收购储备供应收入、专
向周转金、银行贷款。
资料来源：根据国土资源部提供三城市土地储备研究报告汇总
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
4．比较分析
综合来看，上海只与其计划内需要收购的土地的原使用者经过协商取得土
地，收购的范围有限，而且不具备过多的强制力，强调双方的协商。杭州则是
要求其划定的范围内的全部土地都要被收购，并禁止了划拨用地通过其他途径
进入土地市场，其收购的范围较宽，其行为具有很强的强制力。武汉在对其计
划要求收购的土地进行收购之外，还允许划拨用地的原土地使用者通过有形市
场公开出让土地。三种主要模式对比分析如表5一l所示。
三、我国土地收购储备制度的绩效分析
土地收购储备制度在全国的逐步推行，取得了一定的成效。各地土地收购
储备工作的综合绩效与各地开展土地收购储备工作的动因存在较强的一致性：
切实实现了土地集中供应、调控土地市场和规范土地市场有序运行。
(一)通过土地收购储备制度建立政府主动供地机制，使政府有效地控制
了土地一级市场的供应
政府对城市存量土地的供应不能有效控制，是造成城市土地供应总量失控，
土地招标拍卖挂牌出让制度难于推行，土地资产收益流失屡堵而不止的首要原
因。解决这一问题的关键是将城市存量土地进行集中管理和统一供应，使根据
项目要求被动供地向政府根据城市发展与建设需要主动供地的机制转变。
多年来，从中央到地方都强调政府要控制土地供应，但在实际操作中，政
府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土
地，政府不仅不能控制其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数
量巨大，但政府掌握的份额却近似于零!这些土地基本上被现在的使用者所控
制，在现行制度安排下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地7，成为一
个土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。
土地收购储备制度使政府有效控制了城市存量土地供应。土地收购储备制
度为政府控制城市存量土地供应提供了体制和机制的保障。杭州市开展土地收
购储备以后，市政府规定市区范围内范需盘活的存量土地和用于房地产开发的
用地，要统一纳入土地收购储备中心运作，实行统一收购，统一开发和统一出
让，由储备机构～个“口子”向市场供应土地。到2002年底，杭州市通过土地
储备中心已收购土地246宗，面积807．8公顷，支出资金74．82亿元。这些土
地中的～部分经过开发整理后，通过招标拍卖公开出让，已累计出让192宗，
合计面积374公顷，回笼资金78．22亿元。
土地收购储备使政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主。储备机
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
构成立以前，城市存量土地的出让几乎全是未开发的“生地”，不仅减少了政府
土地收益，而且拆迁、配套等问题给开发商造成很大麻烦，延长了开发周期。
成立土地储备机构以后，进入储备的土地全部由储备机构负责进行拆迁、平整、
配套和出让的前期准备工作，甚至处理完与收购土地的债权债务关系，减少了
“生地”出让中的摩擦成本。
(二)土地收购储备制度的开展，推动了公平、合理的土地市场秩序的建
立
土地收购储备为政府招标、拍卖、挂牌交易提供了标的物，而且使招标、
拍卖、挂牌出让土地成为政府供应土地的内在需求。
一是土地收购储备使政府“有地可招”、“有地可拍”。难以按照市场化方式
出让土地最重要的原因就是政府手中无地，政府手中无地又减少了政府控制土
地一级市场供应的主动性。土地收购储备的实施，使政府手中有了现实可供的
土地，也增加了其对土地一级市场的集中供应，以及招标、拍卖、挂牌出让的
主动性。
二是储备土地大多来自收购，并且一般要在出让前经过前期开发，为此政
府已经支付了相当大的成本，政府不会低于成本出让，使低价出让土地现象得
到有效约束。
三是由于储备土地～般都已开发整理成“净地”，各地政府有了追求以合理
的价格出让土地的物质基础，招标、拍卖、挂牌出让土地的热情大大提高。这
与中央政府的目标一致。
通过土地收购储备制度规范土地出让行为，在多方参与竞争的环境下形成
合理的价格，大大提高了土地市场的规范性，有效地从最关键环节促进了我国
土地市场秩序的建立。
第二节土地储备制度的运行机理与土地市场均衡
从前面土地收购储备制度变迁分析可以看出，以土地市场供需角度而言，
这一制度产生于准卖方市场，即土地资产广泛分散于国有企事业单位。地方政
府出于自身效用最大化，为求政绩，没有动力去管制土地隐性交易和供给渠道，
土地多头供应，使得土地供给处于一种无序状态；土地资产不能体现出其经济
价值，政府缺乏城市建设资金。因此土地储备制度必然不可避免地包含土地价
值发现和价值增值的内容。
我国土地收购储备制度与成熟的市场经济国家的土地收购、整理、储备和
出售等做法并不完全相同，多数城市储备机构不仅扮演着管理者的角色，同时
第五章土地供求调控之二：土地收购储各制度
也承担着土地开发和价值增值的任务。储备行为实质上是围绕如何尽快和尽可
能多地实现国有土地价值回收和落实各类规划、计划展开的。我国土地收购储
备的目的多种多样，政府力图通过土地收购储备达到多重目的，因此，土地储
备行为取向自然受到经济主体和政府主体的双重目标约束，按照福利经济学假
设，行为主体利润最大化和社会福利最大化就成为政府实施土地储备经济学意
义上的目标，决定着土地市场土地的供给和定价。
在市场经济条件下，土地市场是市场体系的重要组成部分，土地作为生产
要素，主要应由市场实现优化配置。我国城市国有土地市场主要分为两级，其
中一级市场由国家完全垄断。现行土地储备制度主要是针对一级市场，作为所
有权主体的政府通过依法收回、收购、储备和供应，借助土地一级市场收回应
有的经济收益并实现土地资源的优化配置。理论上分析，市场经济条件下，土
地储备的运行也应当遵循市场经济规律，围绕着土地市场均衡展开，以调剂土
地市场的供求余缺，维持土地市场均衡为直接目的。同样，假定行为主体利润
最大化和社会福利最大化是土地储备制度经济学意义上的目标。
讨论短期均衡。假定实行土地储备制度以前，土地市场的供需情况如下(图
5-4所示)：S。为供给曲线，D。为需求曲线，P。为竞争性市场均衡价格，Q。为均
衡数量，P。为实际价格，Q．为实际供给量，与P。下供给方愿意接受的供给量Q。
相比，土地市场上供给过量了，多供给了Q。-Q、。。与均衡状态相比，供需双方
福利状况变化为：生产者剩余s。减少，图上显示为梯形PoFAP．，消费者剩余s。
增加为梯形PoFCP。，那么供需双方福利变化差额为消费者剩余增加比生产者剩
余减少多出三角形FAC。但是，在正常情况下供给方按照实际价格P，只会提供
数量Q、。土地到市场，而不是Q。，此时，需求方的福利增加将是矩形PoEAP。，而
不是实际得到的消费者剩余梯形PoFCP。，也就是说，市场在价格Pl和数量Q．
维持运行时，需求方不仅得到了源自供给方数量为三角形FAC的生产者剩余，
还得到了源自系统外数量为三角形FAE的额外福利。从整体经济运行角度考虑，
对源自供给方和系统外福利的占有将导致市场配置土地资源的低效率和土地市
场竞争的不公平。这里给出了政府总是缺乏开发建设资金的一个重要原因，即
政府自身管理的缺陷导致福利的让渡和转移。同时，解释了实施土地储备制度
之前，土地隐形市场活跃，而土地交易价格低下的重要原因。
对土地市场短期均衡分析，可以看出，供给方在垄断供给的情况下(图5—5)
能够实现生产者剩余增加；由于供给方就是政府，因此，实施土地储备制度，
垄断一级市场供给必定会导致政府经济收益的增加和福利状况改善。此外，第
二种情况避免了对系统外福利的占有，同时完全能够控制损失的数量，使社会
福利损失小于第一种情况。
100
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
分析长期均衡，土地的稀缺性和城市扩张的长期趋势必将形成对土地需求
增长的持续性，因此，地价上涨是一种具有刚性的长期趋势，但并不能排除地
价因经济系统运行呈现出阶段性波动，而消除波动或控制波动幅度也就成为土
地储备的长期目标。图5-6显示了土地储备的长期行为特征：直线s。为计划供
给曲线(有理由假定土地按计划供给，供给量呈一定速率小幅增长)，穿插供给
曲线的D，是需求曲线。为维持供需均衡，在实际地价小于预期市场均衡价格时，
即图中A区域和C区域，土地储备机构从市场买入部分土地并储备，控制过度
供给，适当提高地价；在实际地价高于预期市场均衡价格时，即图中B区域和
E区域，土地储备机构在市场卖出部分储备土地，抑制过度需求，适当控制地
价。通过对土地市场长期均衡分析可以看出土地储备的战略意义：平抑地价波
动幅度，维持土地市场稳定。视市场需状况分阶段采取储备为主或供应为主的
措施成为土地储备长期行为的主要特征。8
P
I
P
Po
P1
O Qt Qo Q
图5—4土地一级市场短期均衡分析(无序)
Q
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
P
Po
P
I
P2
Po
o Q2 Qo Q 2
图5—5土地一级市场短期均衡(垄断)
Q
图5—6土地一级市场长期均衡分析
综上所述，由于政府代表公共利益，实行土地储备制度可以实现政府经济
收益的增加，可以改善社会福利状况，应当提倡。同时，通过垄断供给，政府
可以引导市场需求，控制供需余缺，尽量减少社会福利损失，较以前供给无序
的情形而言无疑是一种进步。土地收购储备制度对土地市场的调控，可以从以
下三方面得到体现：
首先，土地储备制度所形成的政府垄断供给解决了土地市场结构失衡和市
场价格畸形问题。土地储备机构通过收回、收购、征用等措施对城市土地进行
统一储备以后，由政府进行统一出让，实现了政府对土地一级市场的垄断。这
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
种垄断性的土地供应消除了土地市场中的投机活动。一是还原了地价，解决了
地价偏低问题。二是促使了土地二级市场的发展，提高了城市土地利用率。三
是迫使了地产市场中的投机开发资金向物业市场转移，从而促迸物业市场的发
展。
其次，土地储备制度采用市场机制对城市土地开展资本运营将限制城市土
地供应总量，消除“零地价”现象。零地价供应土地，土地总量无限扩张，最
终只能形成城市产业布局混乱，土地总体价值难以提升的结果。城市的功能就
在于产业的吸引和集聚。只有政府树立土地资产观念，限制供应总量，对土地
进行合理规划，开展土地资本运营，为企业在土地市场中的公平竞争提供一个
良好的社会环境，这样才能引发企业对土地进行资产投资的热情，进而扩大土
地投入，获取土地增值效应，实现企业经营的目的。因此，土地储备制度在纠
正土地市场现存问题的同时，也实现了城市总体价值提升。
最后，土地储备制度对土地实行“统一管理”将解决土地市场管理问题。
土地储备在对储存土地进行统一管理过程中，先对城市土地进行统一开发，统
一规划以后才予以出让，政府机构在这一过程中加强了规划、土地等部门之间
的合作，废除了过去分头工作、共同管理的旧体制，减少了部门之间的摩擦。
这种城市土地管理制度提高了政府工作效率。
第三节国外土地收购储备制度及其借鉴
我国的土地收购储备开端于1996年的上海。在此之前100年，荷兰就已经
开始实施土地储备，开创了国外土地储备制度的先河。其后，土地储备在一些
国家得到发展。这些国家开展土地储备有着各自的起因，在具体的实施规范上
也有自身的特点，取得的成效也不尽相同，其经验可资借鉴。
一、国外土地收购储备制度的起源与发展
国外的土地储备被统称为“Land Banking”。按照字面意义直译，即为土地
储备9。荷兰于1896年最早实施土地收购储备制度，二十世纪初瑞典也开展了
土地储备，土地储备制度随后在欧洲很多国家得以展开。实施土地储备制度的
国家有匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、荷兰、挪威等。
美国的纽约、麻省也推行过此制度。
土地收购储备因各国的制度背景、历史文化和社会经济发展而不同(见表
5—2)，以美国为例，美国土地储备的讨论和制度的实践最早起源于20世纪70
103
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
年代，当时对土地储备的尝试起源于欧洲实施的土地储备制度。但是，美国的
土地储备在思维层面和目标任务远远超过了当时的欧洲，欧洲只是把土地储备
作为“推行地方土地利用计划的有力工具”，而美国则把土地储备扩展到了整个
区域的功能范围。
表5—2国外土地收购储备起源与动因分析
起源城市开始动因
国家
和地区时间住宅土地市场其它
荷兰有一个复杂的、全
阿姆斯解决城市住房国性的排水系统，位于海
荷兰1896生
特丹问题平面以下的土地改造1
程必须由国家统一实施
斯德哥解决城市住房
瑞典1904芷减少移民
尔摩问题
解决城市住房
对零星分布在农民手
法国1958芷中的土地统一收购，保障
问题
高效的开发利用
处置“土地投
20世纪解决城市住房机”和“土地暴促使闲置工矿土地的
德国鲁尔地区
初问题利”问题，有效再利用(鲁尔地区)
调控市场
普遍意识到政府对土
20世纪
帮助城市居民
地市场实施有效控制的
美国夏威夷取得房屋所在
重要性，强化政府在土地
60年代市场中“公共士地所有
土地的所有权
者”的地位，对土地资产
实施征收
解决废弃闲置的军事
麻省
基地的土地利用问题
因土地方面的大量欠
加拿20世纪解决城市住房税而取得了土地所有权，
人30年代问题部分地区长期持有而演
变成土地储备制度
澳大南澳大解决城市住房
解决土地税收
利亚利亚
1948正制度的缺陷带
问题
来的土地投机
资料来源：根据国土资源部相关研究报告汇总
导致美国实施土地储备的原因主要有两个。首先，由于第二次世界大战的
影响，各国政府普遍意识到国家对土地市场实旌有效控制的重要性，强化国家
在土地市场中“公共土地所有者”的地位。其次，与欧洲1945年后的都市建设
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
政策导向一致，在美国最高法院的判决过程中，逐渐扩大了公共福利的概念范
围，提升了公共福利的地位。另外，美国的立法者也逐步统一了认识，普遍认
为国家可以在不违背宪法下，应当鼓励采取强制措旋，对土地资产实施征收，
这对土地储备也产生了非常大的推动作用。由于美国是联邦制国家，在各个州
大多还有自己实施土地收购储备制度的特殊原因，例如麻省起初是为解决废弃
闲置的军事基地的土地利用问题，后来逐步演变成为广泛的土地储备行动。
根据表5—2，国外土地储备制度的目的是基本相同的：一是为解决因城市
人口膨胀引发的住房紧张问题，需要由政府统一收购土地；二是调控土地市场。
从本章第一节我国土地收购储备制度变迁的分析可看出，虽然中外土地储备的
动因不尽相同，但调控土地市场的功能目的却是一致的。
二、国外土地储备的运作与保障
(一)运作方式
国外的土地储备制度经历长期的发展，已经形成了以土地获取、整理、储
备、释放为主要环节的完整运作方式。具体如下：
1、土地获取
土地获取是土地储备制度实施的第一环节。主要涉及到储备土地的来源、
储备土地的时机、手段以及地价机制。
(1)储备土地的来源
国外储备土地的主要来源是城市周边的农地。如斯德哥尔摩在城市外围拥
有的储备土地是其城市建成区面积的2倍。
但是，城市内部闲置土地或被规划用于公共设旋建设和环境保护的土地，
也可能被收购用于储备。
(2)土地取得时机、手段
土地获取的时机因储备的目标不同而有差异，瑞典和荷兰预先无目的地收
购大量土地以备未来之用；美国依发展规划提前有方向、有目的地购买土地：
而法国收购土地的目标比较综合，土地的取得有时候有目的性，有时候选择合
适区域无目的获取。
各国土地取得的方式，多以协议购买为主。为了保证储备取得的土地不受
预期因素的影响而增加取得成本，政府的行动一般有必要保持秘密，或者配以
相关法令、措施来阻止土地投机。例如，瑞典和加拿大某些城市，政府购买土
地的行动都保持在秘密状态下进行，得以行使征收权和优先购买权；而荷兰严
格按照土地目前用途并以相当公平的价格购买土地，并配合以少量使用征收权
的方式获取土地；美国则通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
2、土地整理
各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备
足够的开发条件，能满足受让人的开发目的，从而减少开发时间和成本的不确
定性。
3、土地储备
多数国家的土地储备工作，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域
性机构主动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。具体的购买、
开发等事宜一般都由专门成立的公营或者公私合营机构负责。比如斯德哥尔摩
购买了一个私人建筑公司，将其改造成公营的土地储备公司，同时通过市议会
的不动产委员会监督其日常工作。
4、土地释放
各个国家都会根据市场和城市建设的需要，选择合适的土地释放时机。一
般情况下，为配合城市规划和土地利用计划，对合理的用地需求，以适当、合
法的方式将土地释放，进入市场或者直接用于开发。
与国内储备土地的释放方式不同，国外从抑制低价、调控土地市场出发，
处置储备土地一般不采取招标拍卖方式，而是在进行严格的成本核算后采用协
议方式出让。依据出让对象的不同，出让价格的确定也有差别，可能微利，可
能持平，也可能政府补贴一部分。政府为解决城市住房问题而提供的住宅不但
没有盈利，而且国家要给予一定补贴。私人住宅、商业和工业用途的用地，通
过储备土地的出让可以获得一部分盈利。
(二)保障体系
国外土地储备制度的运作，除明确不同环节所涉及的行为主体外，主要的
保障体系包括两个方面：
l、土地储备的资金保障体系
国外大部分土地储备所需资金，是以中央政府补助或者贷款以及发行债券
而取得，有小部分是靠地方政府税收来源。可以说，各类财政金融手段的配合
为土地储备制度的实践提供了必不可少的资金保障，譬如，荷兰1922年将城市
信用银行改组为荷兰城市银行，中央政府提供总资本的二分之一，中央银行同
意对城市期票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的主要来源；
瑞典通过银行担保发行基金及国家退休基金补助；法国由中央土地开发与城市
规划基金补助。
2、土地储备的配套制度体系
土地收购储备制度的实行必然要有相应的法律法规体系、规划管理体系进
行配合。如瑞典分别于1949年和1967年颁布了征收法案和优先购买权法案；
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
而法国通过规划分为六类区域：优先城市化区、集中发展区、开发空间及农地、
风景区、未来发展区、区政务会的土地储备区，不同类型区域用地采取不同的
土地储备方式，以实现储备目标。
三、国外土地储备实施的绩效分析
综合美国、法国、荷兰等国外土地收购储备的运作模式，分析对比其制度
绩效，可概括为：
第一，在抑制地价上涨、调控土地市场方面，各国土地储备制度的效果并
不一致。在瑞典及荷兰，实施土地储备的主要目的是为社会全体提供足够的住
宅及高品质的城市居住环境，但在稳定地价、调控土地市场方面，却起到了很
好的效果；这种效果的取得主要是大量的土地储备与相关的税收、规划、法令
等措施密切配合的结果。反观加拿大和澳大利亚的某些地区，虽然以抑制地价
上涨、调控土地市场为实施土地储备制度的主要目标，但由于其储备规模有限，
对于地价的影响有限，市场调控力度不大。
第二，在提高土地利用效率方面，各国土地储备制度都产生了积极的效应。
尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结果，更是促进了城市土地的有效
配置，空间结构更趋合理，进而城市环境的品质得到提升。
第三，土地储备制度必须长期执行，才能显现其调控土地市场的效果。荷
兰、瑞典及加拿大某些城市，由于具有长期实施土地储备的传统，调控土地市
场成效显著；而澳大利亚的南澳大利亚省由于长期储备土地，使该区域的地价
上涨率低于其他地区，但在终止土地储备政策若干年后，因土地储备数量减少，
地价上涨的趋势显著升高，土地市场调控力度减弱。
第四，土地储备的成功开展很大程度得益于完善的相关法律法规体系和资
金体系的支持，并且与城市规划、土地利用计划相结合。
四、中外土地收购储备制度的比较
(一)土地储备的动因
国外土地储备制度的建立从一定意义上来说，与其土地产权制度、行政管
理体制特点带来的正常情况下获取土地的艰难是有关的。国外土地多为公有与
私有混合的所有制形式，法律赋予私人土地所有权较强的保护，城市政府为了
解决城市发展用地问题时，往往需要与土地所有者进行谈判，并付出足够高的
代价才能获得土地。如果双方谈判难以解决，就需要通过长时间的诉讼过程来
解决，政府的规划和建设计划将难以得到实施。另一方面，由于西方的区域行
107
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
政管理多采用地区自治模式，城市政府对周边城镇没有管辖权，当城市扩展超
过其边界，需要向周边城镇收购土地时，周边城镇政府由于这些土地存在巨大
的升值潜力而与城市政府竞争购买这些土地，使城市发展受到一定的迟滞或阻
碍。因此，这些城市政府往往提早很多年，在这些土地未来的用途还没有显示
出来之前就将它们购入，以保证城市规划的落实和政府政策的实施。当然，政
府也在收购价格方面尽量满足原土地所有者的要求，以避免时间损失。
我国的土地所有制决定了政府在获取土地时，相对原土地使用者拥有绝对
的优势。国外的城市政府面临的问题，我们并没有遇到。相对于我国的城市政
府来说，需要建立一种方式来解决存量土地的盘活，同时将士地出让中存在的
大量违法、违规行为进行遏制，使土地有序、公开地进入市场，避免土地资产
的流失。
(二)土地市场的成熟度与目标选择
国外实施土地储备的国家，基本都为实行市场经济体制的国家。在这些国
家，土地产权清晰，土地市场比较成熟、土地管理规范。在这样的一种制度和
市场环境中，政府进行储备的目标相对来说更直接针对其要解决的问题。而我
国本身土地市场还远未成熟，市场机制发挥的作用有限，政府管理缺位现象普
遍。在这样一种市场环境下，土地储备制度本身肩负着更为复杂的目的，不仅
要解决城市发展中遇到的实际问题，更要兼顾建设完善的土地市场的目标。
(三)土地储备机构性质
国外土地储备制度的决策者与我国一样都是地方政府。在具体的执行机构
上有所差别，国外很多都为公营公司或者公私合营企业，而我国基本都是政府
委托的事业机构。作为国外土地储备执行机构的企业，由于受到储备土地为公
众利益服务原则的约束，从运行模式和盈利方式来看，它们并不具备利益最大
化的企业经营目标，从本质上来说与我们的事业机构作用基本是一致的。
(四)储备土地的来源
国外大多购买城市外围土地进行储备，有些地区也购买部分废弃的军事用
地或者衰落的工业区来实施重建计划。我国目前由于特定的历史原因，需要解
决城市内部存量土地的盘活问题，当前土地储备的来源多为城市内部存量土地，
农地的征用还没有成为最主要来源。当然从政策的长远发展来看，存量土地的
盘活只是～段时间内存在的任务，农地征用必然将成为我国土地储备的主要来
源。
(五)土地取得方式与补偿价格
国外的市场机制和产权制度比较完善，土地的取得更多的是采用购买方式，
部分国家在政策的支持下捌有先买权。但是出于避免诉讼的考虑，在大多数情
08
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
况下，政府更乐于用协商的方式购买土地，补偿价格也尽量按照市场价格来确
定，甚至有高于市价两三倍的价格购买农地的情况。在我国，存量土地上的历
史遗留问题和权属关系非常复杂，因此需要针对不同权属关系的土地采取不同
的取得方式和补偿价格。但是，目前更需要解决的是在法律上对不同类型的土
地的权属关系和补偿方式进行详细确定，以减少现实操作中由于缺乏依据而出
现的侵犯他人权利的现象。
(六)土地储备的资金来源
国外大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助或贷款以及发行债
券而取得，有部分地区也将地方税收纳入资金来源。这些资金来源都得到政府
支持，政府补助、发行的债券和税收固然如此，即使是贷款也多来自国家的借
款或专门为储备设立的银行。在我国，政府提供的启动资金在全部资金中仅占
非常小的比例，最大部分来自于银行借款，这给土地储备带来了很大的资金负
担，也容易导致为缓解资金压力而采取一些不合理行为。我国应参考国外经验，
尽早建立土地储备资金的保障机制。
(七)土地供应方式
储备的土地除了部分用于社会公益事业外，其他部分基本都是通过出租和
出售方式供应到市场。一般来说，采取出租方式，政府可以通过制定灵活的租
金制度来获得部分土地升值，但需要前期承担大量的土地投入。土地出售也大
多采取核算成本并通过协议来实现。目前我国城市储备的土地少有用于社会公
益事业的部分，在供应土地时，也多采用招标和拍卖方式。从我国土地市场的
现状出发，采用招标和拍卖这样透明度高的方式出让土地更为合理，也可弥补
城市建设资金的不足。但政府在储备大量土地的时候，也应当考虑为公益事业
提供土地，而不仅仅局限在盈利性用地方面。
(八)配套制度建设
国外由于法制的传统，在实施土地储备制度的同时，非常注重相关法规的
建设，从资金、操作程序、与规划的配合等各方面都作了详尽的规范，从而保
证了土地储备制度的稳定发展。我国土地储备制度的发展是先有实践，后有理
论研究，相关的配套制度大多由地方政府自行制定。有关土地储备的相关制度
不仅体现出地域性，而且还很不够完善。但是不能不看到我国不同的城市在发
展阶段上的差异。因此，尽早形成完善的配套政策是必要的，而且在政策制定
时应充分考虑地域差异，全国性政策应尽量为原则性规定，而不应作过细的要
求。
对上述差异的对比总结如表5—3所示。
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
表5-3 国内外土地储备制度比较分析
项目国外国内
私有和公有并存的混合所有制国家和集体所有，集体土地的
形式，公有土地和私有土地地位转用方向只能是转为国有，国家
土地所有制形式
同等，私有土地所有权得到充分拥有城市土地的全部所有权
的法律保障
一体化市场分级的市场结构，一级市场和
土地市场结构
二级市场并存
北欧国家很多都有土地公有传
公众对土地公有的统，容易得到认同。法国和美国长期的土地公有制，公众认同
态度对保护私有产权非常注重，认同度高
较困难
地方政府自治，城市与周边城城市政府与周边城镇为上下级
行政管理结构
镇之间没有行政管辖关系管理关系
原土地所有者具有谈判和诉讼国家对征用土地有明确的规
征用土地难度权力，周期长，费用庞大，征用定，难度小
难度大
提供公共住宅，引导城市有序盘活土地存量，调控土地市场
政策目标
发展有序运行
有的为公营企业，有的为公私一般为政府授权的事业机构，
土地储备执行机构
混合企业，有的为地方政府个别地方为公司
主要为周边农地，个别国家收开始为盘活国有企业用地，越
获取土地范用购衰落的工业区和废弃的军事用来越多的地方开始把农地作为发
地展方向
购买，征收，部分城市规定政征用，收购，收回，置换
土地取得方式
府具有先买权
部分国家采用冻结价格，部分收回部分补偿，征用部分按照
土地补偿价格国家采用土地现用途的市场价格国家标准，收购价格为双方协议
确定
资金来源税收，贷款，发行债券政府拨付启动资金，贷款
获得土地后一般都进行整理，储储备土地基本都进行整理，储
土地储备与整理
备周期较长，很多长达5—10年备周期当前还比较短
协议出售部分土地，出租，或基本方式为招标、拍卖出让，
土地供应方式
无偿用丁：公用目的少量为协议和划拨
为配合土地储备的实施，制定完善的配套制度还很缺乏，制
了大量的相关法规，从资金来源、定的也多为地方性而且局部的制
配套制度
税收政策配合、政府先买权、规度，制度间缺乏整体协调
划配合等方面进行规范
110
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
第四节我国土地收购储备制度的优化
一、土地收购储备制度运行的收益与成本分析
新制度经济学认为，制度创新或制度安排是相关主体通过成本与收益的比
较来追求效益最大化的过程。由于一项新的制度创新或一种制度安排，会降低
交易费用和制度运行成本，能够带来额外的新的收益，因此，在市场经济条件
下追求收益最大化的主体会改进制度或引进、安排新的制度。一种制度的运行
能否达到均衡，要看这种制度安排带来的收益与成本之间的对比关系。如果收
益大于成本，则这种制度安排就可以得以持续，否则改进甚至取代这种制度就
是划算的。政府、利益集团、民众等，都会从自身目标的追求中对制度创新或
制度安排提出自己的要求，但是，由于这些主体所具有的相对优势不同，因此，
制度创新或制度安排的最终结果不一定是合乎效率方向的。其中，政府作为国
家的代理人，具有其他任何组织不可比拟的绝对优势，因此，通常情况下政府
组织在制度创新或制度安排中发挥着决定性的作用。
土地收购储备制度，是一种公共管理制度，是政府主导的制度安排。从公
共管理的要求出发分析，土地收购储备制度运行的收益包括：为公共事业发展
提供用地，从而更好地促进公共利益的实现；对市场不能优化配置和得不到有
效利用的城市土地进行收购并进行基础开发，可以提高城市土地综合开发水平；
按照城市规划进行成片土地的收购储备，可以控制城市土地开发利用方向和城
市发展方向，促进城市的均衡、协调发展；通过土地收购储备，加强对城市土
地市场的监督、管理和调控，有利于促进土地市场的平稳发展；在我国实行土
地使用权出让转让制度的条件下，对于政府而言，土地收购储备可以更为有效
地从城市国有土地中取得土地收益，为城市建设和土地开发利用提供公共财政
支持；土地收购储备可以保证政府集中供地，从而进一步完善土地使用制度；
土地收购储备可以更好地保证土地的自然增值归公，促进土地利用中社会公平
的实现。
政府进行土地收购储备制度安排的目的正是为了取得这些收益。但是，这
种制度安排也有其成本，比如：政府权力运用不当，会造成对私人财产权利的
侵害；管理监督不严，可能导致政府部门设租、企业等利益集团寻租：土地收
购储备的约束机制不健全，会形成对土地市场的过度干预，影响土地市场的公
开、公正、公平的秩序；公共权力的不合理使用会加巨社会矛盾；等等。
制度创新的收益一成本分析，为完善土地收购储备制度提供思路。
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
二、土地收购储备运行模式的优化一一“政府主导，市场运作”
土地市场的区域性特征决定了土地收购储备要由城市地方政府负责，但是，
在土地收购储备运行模式的选择中，必须考虑其运行成本。
土地收购储备制度安排中，首要的是清晰地界定相关主体的性质以及权利
与义务。土地收购储备的重要主体包括政府行政机关、行政授权组织和行政被
委托组织。一般来说，行政机关是政府的土地资源管理部门，行政授权组织是
得到行政机关授权具体负责土地收购储备公共事务管理的组织，如事业单位、
公共企业等非赢利性或低赢利性单位，行政被委托组织是接受行政主体(行政
机关和行政授权组织)的委托、以行政主体的名义在土地收购储备中具体执行
房屋拆迁、土地开发等活动的赢利性单位。
其次，在具体运行中，政府组织可以通过适当的组织安排，在委托环节引
入市场机制，将行政行为与市场行为分离开来，从而减少制度的运行成本。譬
如，在土地取得环节，可以与赢利性企业签订拆迁包干协议，在土地开发整理
环节可以进行公开招标吸引赢利性企业以包干的形式进行土地开发整理，也可
以通过协议的方式直接吸引赢利性企业投资土地开发整理，在一定程度上解决
政府土地开发整理资金不足的问题。
目前，我国一些地方从事土地收购储备管理和具体实施的单位性质不清、
相互关系不明，行政授权组织与行政被委托组织相互混同或交叉，造成制度运
行中的摩擦与混乱，加大了制度的运行费用。从降低制度运行成本的要求出发，
土地收购储备制度建设必须加强制度创新，完善运行模式。
土地市场理论、市场失灵理论、公共物品理论等，都说明城市土地完全由
市场来配置存在的不足，政府以土地收购储备的方式弥补土地市场缺陷、干预
市场是必要的。但是，有关政府行为的经济学分析表明，在政府干预土地市场
的过程中，也会出现政府失灵的地方。这就是说，土地收购储备在取得收益的
同时，也必然会带来一些成本。建立和完善土地收购储备制度，就必须一方面
发挥政府组织的作用，尽可能地弥补土地市场的缺陷与不足，加强土地市场的
调控力度，并取得政府参与土地资源配制的收益，另一方面必须加强对政府行
政行为本身的监督和规范，科学安排制度运行模式，尽量降低制度的运行成本。
纵观我国目前典型的三种土地收购储备运行模式，他们均与以最低的制度
运行成本来最大限度地调控土地市场取得最大的制度收益的理想模式有一定差
距。
上海的市场主导模式中，上海市土地发展中心需与被收购的原土地使用单
位协商，确定是否收购储备土地，确定土地收购价格或约定土地收益分成。协
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
商不成，该土地使用单位可拒绝土地收购。这种模式的运行成本偏高，更需关
注的是，政府调控土地市场的力度过弱，制度收益不会理想。
武汉的政府指导与市场引导相结合的模式强调的是土地市场的公开竞争
性，虽然一部分土地通过收购储备进入土地公开市场，但也同时允许原划拨土
地的使用单位，可向政府提出申请土地交易许可，若无特殊反对理由，政府一
般会批准此土地交易许可，土地进入公开的有形市场交易，公开选择待接盘的
下一土地使用单位。显而易见，虽然土地市场是公开运作的，但政府调控土地
市场的力度仍显不足。
杭州的政府主导模式，强调的是政府的绝对垄断，所有市区范围内的存量
划拨土地都必须进入土地储备方可出让。此模式有利于土地市场的调控，然而
调控是有制度成本的：所有的存量划拨土地如均由杭州市土地储备中心来进行
前期开发平整再进入出让一级市场，其运行成本、运行风险可想而知。
因此，理想的土地收购储备模式应该是政府主导、市场运作，即所有存量
划拨土地均应进入土地储备，籍此调控土地市场；储备土地的开发整理应引入
市场机制，土地储备机构和其他开发单位享有平等的土地开发机会，政府与这
些土地开发整理单位签订委托开发合同，明确双方的权利义务。引入市场机制
运作储备土地的开发整理，可降低成本和风险。土地开发完成后一律仍进入储
备库，由政府来择机出让。
三、建立土地收购储备资金的良性循环机制
(一)土地收购储备资金融资创新
城市土地收购储备是一种高投入的经营性行为，资金需求量大，扩大土地
收购储备资金来源是保证城市土地收购储备工作稳定发展的首要条件。目前我
国各地开展的土地收购储备工作，其资金来源主要有三个方面：银行贷款、政
府拨款、自有资金。通过国内外土地收购储备运行的研究分析，可考虑以下几
种方式来保障土地储备资金运行。
l、政府土地基金
设立政府土地基金主要是通过改变现有的土地收益的分配和管理体制来解
决土地资金的循环问题。
城市土地能否有效经营取决于土地经营部门的责、权、利是否紧密结合，
从而形成良好的激励、约束机制。联系土地经营主体的责、权、利的纽带主要
表现为土地开发成本的承担和土地收益的获取。从目前情况看，土地收购储备
机构充当了土地经营部门，土地经营过程中的土地开发成本由财政进行核销，
土地收益也由财政统管，这种资金管理模式反映了计划经济体制下财政体制的
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
特点，已经不适应新时期土地经营的要求，需要按照市场经济体制的要求进行
改革。
政府土地基金制度，就是在我国市场经济体制条件下，为了适应土地经营
的要求，对现有财政管理制度的一种创新。政府土地基金制度要求将土地经营
活动中的资金流动过程同财政相脱离，土地开发经营的成本由政府土地基金支
付，土地收益也纳入政府土地基金，由土地经营部门(如收购储备机构)自主
运作政府土地基金。
2、土地证券化
土地证券化，就是以土地收益或者土地贷款作为担保发行证券的过程。土
地证券化属于一种金融创新，它的根本目的是为了融资，即创造一种信用高、
流动性强、对许多类型投资者都具有吸引力的证券。土地证券化对土地权益人
来说，是一个融资过程，它拓宽了融资渠道，降低了融资成本，同时融资金额
也是其它融资手段难以达到的。对银行来说，土地证券化可以使其尽早收回土
地贷款，既增加了资金的流动性，又减少了土地贷款的风险。对投资者而言，
土地资产收益较高，流动性低，投资额大，中小投资者难以直接进行投资，而
土地证券化就可以满足中小投资者投资土地的愿望。
3、城市土地债券
作为一种筹集资金的金融形式，土地债券在我国一些城市已经有所实践。
土地债券实质上是土地投资证券化的一种形式，即通过发行证券将流动性差，
但能产生稳定的可预见资金收入的土地或项目转化为金融市场可以出售和流通
的证券的行为。土地债券以其良好的抵押信用、较强保值增值功能而成为金融
工具创新的主要内容之一，也成为许多政府、企业发行债券的主要选择品种。
土地债券在西方国家已经有一百多年的历史，随着经营方式的增多、经营范围
的普及，土地债券已成为国际通用的金融业务之一，并在新加坡、日本等国家
得到蓬勃发展。
我国土地债券可考虑的实现形式有两类：即城市政府土地债券和城市土地
开发经营企业土地债券。
4、BOT项目建设模式
借鉴BOT(Build Operate Transfer)项目建设模式”，土地收购储备与开发
中可以以一定年期的土地使用权为项目经营收益，运用BOT方式经营土地，其
基本运作程序为：土地储备与开发项目确定一招标一土地储备开发项目发起人
组织招标一成立土地储备开发项目公司、签订合同与协议一土地储备开发项目
建设一土地储备开发项目运营一土地开发项目移交。BOT模式的运用，可以减
少政府储备及建设的初始资金投入；可以引进竞争机制，改善和提高项目的建
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
设、经营和管理水平；有助于减少项目过程中的资金流失问题，从而提高资金
使用效率。
(二)土地收购储备资金的良性循环
图5 7城市土地收购储备资金运动不意幽
筹集资金是资金运动的起点，有效地使用资金，优化投资结构是资金增值
的关键，而合理的分配资金增值，是实现城市土地收购储备资金良性循环的保
证(图5—7)。土地收购储备应当按照市场经济规律办事，确保收购储备的健康
运行，确保政府对土地市场的调控力度。对于每一项土地收购储备，都要在符
合城市规划与土地供应计划的前提下，认真进行投资可行性研究，保持土地收
购储备机制对土地市场的引导功能和城市空间结构优化的功能。同时，要根据
实际需要，将收购储备与土地开发紧密结合，要通过不同方式的土地开发，来
提高收购储备土地的增值收益。当然，考虑到土地产品的外部性，土地收购储
备要保证城市基础设施建设和公益性事业发展的用地需要。为了将城市基础设
施建设和公益性事业发展的外部收益内部化，鼓励开发商参与此方面的工程建
设，在建设用地供应上通过不同收益报酬率的用地捆绑销售，让开发商在城市
基础设施建设和公益性事业发展项目做出贡献的同时，能够从其项目周边高收
第五章土地供求调控之二：土地收购储各制度
益土地的经营中获得丰厚的利润补偿。最后，对于城市土地收购储备的收益，
要按照委托一代理合同约定在政府与土地收购储备机构之间予以合理的分配，
在土地所有权收益有限的原则下，也要给予土地经营权以相应的收益，保证城
市土地收购储备资金良性循环。
四、土地收购储备规模的优化设计
土地收购储备必须根据土地市场的供求关系、城市建设和改造的实施进度、
房地产市场的需求量等市场因素，进行科学合理安排和运作，这就决定了政府
土地收购储备的计划性。客观上要求土地收购储备计划与土地利用总体规划、
土地利用年度计划要相衔接，并共同形成一体化的政府土地供应计划体系。土
地收购储备机制的计划性体现在土地储备量、收购资金量、储备周期、土地供
应量等具有计划和目标，同时收购储备计划要刚性与弹性结合。研究土地储备
规模在受现有土地利用格局多样、土地利用多目标性，而土地储备资金有限、
土地储备机构受贷款巨额利息压力甚至可能影响到储备机构的持续性运作。
合理适当的土地储备规模，包括合理的土地储备量、土地储备周期。合理
适当的土地储备规模要求储备机构能够在依据自身储备能力下储备土地“吞”、
“吐”自如，又能充分垄断土地供给市场，对土地市场能够产生强有力的调控
作用，即通过控制土地供给量而调节土地市场供给达到均衡，在市场供大于需
的时候，土地储备机构将市场上闲置、低地价、低效率利用的土地进行收购、
收回等储备到土地储备库；在市场供不应求的时候，从土地储备库释放土地，
以平抑土地市场，控制土地价格上涨，抑制土地投机。
土地储备周期是指从以收购等方式获得土地、土地使用权归为土地储备机
构开始，至土地从土地储备库供应出去、土地使用权归为非土地储备机构的其
他主体拥有这一时间过程。合理的储备周期能促使土地储备资金良性周转，减
轻土地储备机构资金压力。较短的土地储备周期使得土地迅速出仓，可能是土
地需求旺盛，也可能是土地储备量不足等原因导致。较长的土地储备周期可能
是土地从收购进库进行开发整理成为熟地花费了较长的时间，导致人为延长了
土地储备周期，也可能是因为市场需求低迷，市场上土地供给与需求失衡；同
时土地二级市场活跃程度，储备机构内部运作效率等都会影响到土地储备周期。
城市土地收购储备过程实际上是个土地转移和资金流动有机结合的过程，
土地收购储备的实施需要有与土地收购储备规模相配套的货币资金流量作为支
撑。土地储备量与土地储备周期同土地储备资金可支配量具有相辅相成，互为
制约的关系，土地储备可支配资金量大，土地储备周期可以相对较长，土地储
备量相应可以较大；土地储备资金，特别是从银行借贷部分的资金拥有量必须
第五章士地供求调控之二：土地收购储各制度
结合当前和未来储备期社会对储备土地量需求大小来确定，预测未来对土地储
备需求较强，可以多储备土地，适当提高土地储备周期，允许由此造成适当资
金积淀。如果土地储备出现长期积压，土地储备“吞”与“吐”失衡，将导致
土地储备资金的不良运作，增加土地储备机构付息压力，严重的将影响土地储
备机构的可持续运行。
为优化土地收购储备规模，可采取不同的储备方式，具体包括实地储备、
红线储备、信息储备。
实地储备是指根据所收集到的信息及规划红线要求收购土地，并进行前期
开发和土地利用，为“净地”出让作好各种准备。红线储备是根据城市规划的
要求，划定规划地区各种用途的土地范围的红线。即从规划编制和规划调整着
手，事先进行准备，为实地储备作前期工作。信息储备则是指收购土地之前，
根据收购目标的需求，收集土地的各种信息，如地价、区位及相关参考指标、
邻近土地开发信息以及土地市场上相关类型土地的价格信号等等，进行统计分
析，锁定目标区域，为土地收购作积极准备。
实地储备是土地储备机构完全落实实旖土地储备的一种行为，对土地储备
量的影响最直接的体现。红线储备与信息储备不需要储备机构的大量资金投入，
主要通过运用政策法规效力对土地使用者进行约束来直接影响到未来土地实物
储备，为未来土地实物储备提供保障。
合理地运用信息储备和红线储备，可增强土地储备机构调控土地市场能力。
完善的土地储备法规政策可以减少土地实物储备，减轻因土地储备量过大带来
的压力，也可最小的减少土地实物储备带来的积压增加储备资金负担压力。
土地收购储备实际运作时可考虑实地储备、红线储备、信息储备的不同组
合，来优化收购储备规模。
本章小结
从制度变迁看，我国的土地收购储备制度是一种诱致性制度，其变迁的直
接原因是地方政府城市建设资金不足，而灰色土地市场又导致国有土地资产收
益流失，必须设计一种制度，将因隐形土地市场而流失的土地所有者权益物归
其主，增加政府从事城市建设投资的资金来源，上海、杭州最先开始探索这种
制度安排，土地收购储备制度应运而生。而土地市场的不规范造成国有企业改
制过程中处置土地资产的窘境是土地储备制度产生的间接原因，中央政府日趋
严格的土地政策催生了此制度的诞生与发展。
本章对土地储备制度的运行与土地市场的均衡进行了分析，认为土地收购
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
储备制度对调控土地市场的作用体现在：一是建立政府主动供地机制，使政府
有效地控制了土地一级市场的供应。多年来，从中央到地方都强调政府要控制
土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建
设用地的供应，而城市存量土地基本上被现在的使用者所控制，在现行制度安
排下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形
成存量土地多头供应的局面。土地收购储备制度使政府有效控制了城市存量土
地供应。二是土地收购储备使政府“有地可招”、“有地可拍”，政府可合理调节
供应土地的总量、结构、时序，利用供求机制来调控土地市场。同时土地储备
需要政府出资，政府需要核算成本收益，因此对政府行为的规范也是一种促进。
本章还对国外土地收购储备制度的起源与发展、制度绩效进行了评价，据
此对中外土地储备制度给出了比较分析。最后，笔者对土地储备模式的改革、
建立土地收购储备的良性循环机制、土地收购储备规模的优化提出建议。笔者
在“上海模式”、“杭州模式”、“武汉模式”的全面评价基础上，提出储备模式
应该是“政府主导，市场运作”，即所有存量划拨土地均应进入土地储备，籍此
调控土地市场，而储备土地的开发整理应引入市场机制，土地储备机构和其他
开发单位享有平等的土地开发机会，引入市场机制运作储备土地的开发整理，
可降低成本和风险。土地开发完成后仍一律进入储备库，由政府来择机出让。
第五章土地供求调控之二：土地收购储备制度
参考与注释
1金三红，土地收购储备制度的经济学分析[J]．中共浙江省委党校学报，2004(3)：99．
2收购储备方式不尽相同，国内部分城市把土地征用也作为储备方式之一。第四章已分析
土地征用制度，本章不再详述。
3引自国务院《关于加强国有十地资产管理的通知》(国发12001]15号)
4刘卫东．城市土地资产经营与管理[M]．北京：科学出版社，2004：70．
’数据来源：国土资源部土地整理中心统计资料
6 1998年修改后的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规
划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设
用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第三十一条规定，非农业建设经批准占
用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的
数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的耕地不符合要求的应当按照省、自治区、直辖市
的规定缴纳耕地开垦费，专款用于新的耕地。这两条规定提高了占用耕地的成本。
第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之
七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。这条规定改变了以前的土地出让金(包
括存量土地出让与新增用地出让)分配比例，原分配比例为中央5％、地方95％，意味着
中央鼓励地方利用存量土地出让而少占用耕地。
7《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，
转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府
准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用
权出让金。以划拨方式取得土地使用权的转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国
务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地
产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
国务院令第55号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五
条规定，依照条例规定签定土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权
出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金后，经市、县人民政府土
地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可
以转让、出租、抵押。
8周晓艳：《土地储备制度与十地市场均衡》，《中国土地科学》2003年12月，第17卷第6
期第25页。
9国内也有学者译为“土地银行”。
⋯有关BOT理论及其运作可参考：肖云著，《城市基础设施投资与管理》，复旦大学出版
社，2004。
119
第六章土地公开市场交易制度
第六章土地市场公开交易制度
土地市场是不完全竞争市场，土地市场信息性失灵要求公开交易的市场环
境，才能节约交易成本，并保证市场各参与主体的充分竞争；而政府对土地价
格的干预、协议出让、用地规模失控、地方政府逆市场化偏好是土地市场上政
府失灵的具体表现。因此，健全合理的土地公开交易制度安排，才能纠正土地
市场的双重失灵，才能保证竞争机制和价格机制的充分实现，保障政府对土地
市场的调控。
第一节公开交易：纠正双重失灵的内在要求
一、公开交易是纠正“市场失灵”的内在要求
第三章已经分析，由于土地市场是不完全竞争市场，交易双方往往处于不
平等的地位，市场机制并不能保证交易过程的公正性，市场失灵普遍存在。在
交易过程中，市场失灵的类型大致有如下几种：I、信息性失灵：在交易过程中，
交易双方对于土地商品质量、使用价值等信息的了解程度不同，出现“信息不
完全”或“信息不对称”的现象，出现“道德风险”，影晌资源的最优配置；2、
公共性失灵：由于国防、环境保护、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门
的产品具有非竞争性和非排他性的特点，作为这类产品载体的土地资源不能依
靠市场自发有效地配置；3、垄断性失灵：市场的良好状态是竞争状态，只有保
持竞争，市场才能有效地发挥作用。但是，市场竞争的结果往往是市场上只剩
下为数很少的供应者，有时甚至是独家垄断。垄断反过来抑制竞争，抑制市场
机制的有效运作，妨碍经济效率的提高；4、外在性失灵：在市场经济中，资源
有效配置的前提之一是资源的市场价格等于社会成本。现实生活中大量存在的
事实却是：市场主体的活动无可避免地带有正的或负的外部经济。就正的外部
经济而言，如提供土地建造公园，市场主体得不到其所应得，缺乏持续供给的
激励；就负的外部经济而言，如高楼大厦影响周边居民目照，市场主体得到超
过其所应得，社会遭受损失。两种情况均达不到资源的最优配置状态。5、分配
性失灵：在分配领域中，单纯依靠市场机制的自发作用不可能实现公正的收入
分配。分配性失灵与上述几种失灵密切相关，一是在存在垄断的条件下，价格
第六章土地公开市场交易制度
会严重背离价值，从而使部分人获得不合理收入；二是在市场机制的自发作用
下，土地作为生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距；三
是由于收入分配具有公共性、外部性等特征，市场本身无法保证公正性；四是
在经济利益的刺激下，会出现富者越富、贫者更贫的“马太效应”。
从交易成本看，市场机制正是通过参与各方主体的竞争，大大节约信息费
用、检查监督费用等交易费用；同时，充分竞争才能发挥土地价格机制的作用，
才能提高土地资源的有效配置。
按照信息学的解释，所谓资源优化配置机制，从全社会范围看，无非是使
信息从一个经济单位传送到另～个经济单位，并使传递信息的成本最小、效率
最高、经济摩擦减低到最小程度。用数学语言讲，传递的内容可以是～组数、
一个向量或一个矩阵。一个机制的信息空间可用M表示，维数越大，说明所需
条件越高，所传递的内容越多，相应的成本也越高。
在不考虑机制的激励问题时，引进反应函数的概念，即每一经济单位在不
同时刻传递的信息也许是不～样的，下一时刻的信息要依赖前一时刻的信息，
同时还依赖经济环境h，这时T时刻的信息N。+1可用向量函数表示为：
NHl=f(Nt，h)。
当信息不随时间变化时，即N是反应函数的静态不动点时：丽=“面，h)，
此时万为均衡，如果对于任意h。H我们有配置规则A(N)eS(S为社会目标)，
此时称机制。(N，h，f)实现了社会选择对应。帕累托最优配置是～个大多数
人所能接受的社会目标s，竞争的市场机制所导致的瓦尔拉斯配置是帕累托最
优配置，是否还存在其他机制比帕累托最优配置更好昵?赫维兹的证明表明：
不存在其他经济配置机制比市场竞争机制更低的信息空间的维数：实现瓦尔拉
斯配置所需要的信息空间的最低维数为(L～1)N，其中L表示经济环境中私
人商品的个数。而实现林达尔配置所需要的信息空间的最低维数为(L+K一1)
N，其中K表示公用商品个数1。因此，除了市场竞争机制以外的其他任何机制
都要花费更高的成本，所需的信息也越多。换言之，只有充分发挥竞争机制的
作用，由市场机制所导致的帕累托最优配置才是有效的资源配置机制。
二、公开交易是纠正政府失灵的内在要求
“市场失灵”的出现提出了政府干预的要求，但政府绝对不是根治“市场失
灵”的灵丹妙药。就象市场会出现失灵，政府也会出现“失灵”。所谓政府失灵，
通俗地，就是政府原本希望用“看得见的手”来办“看不见的手”办不好的事
情，结果却发现“看得见的手”把事情办得更糟。具体包括以下几种情况：第
一、由于行为能力和其他客观因素的制约，政府干预经济活动达不到预期效果；
第六章土地公开市场交易制度
第二，政府干预经济活动达到了预期的经济效果，但效率低下，或者说成本昂
贵，导致资源并未得到充分有效地利用；第三，政府干预经济活动达到了预期
效果，也有较高的效率，但同时带来事先未曾预料到的副作用。用经济学的话
来概括，政府失灵是政府克服市场缺陷所导致的效率损失已超过市场缺陷所导
致的效率损失。
政府失灵是针对政府矫正市场失灵而言的。我国土地市场发育时间不长，
市场还很不成熟，这与政府失灵有很大关系，具体表现在政府行为不规范：
1、对土地价格形成实行干预。政府以管理者、所有者、用地者多种身份干
预土地价格。政府不遵循市场规律和土地价值规律，人为直接决定大部分土地
价格，使土地市场的竞争机制、供求机制受到损害，先天不足的市场后天发育
又受到侵害。
2、政府仍然直接配置土地资源的绝大部分。新增用地中协议出让方式分配
仍占绝大比重，而协议出让是政府就特定建设用地与指定土地使用者“一对一”
的出让行为，政府直接主导土地资源配置的价格和对象，导致城市土地价格的
异化和腐败问题日趋严重。
3、划拨土地使用权的凝固。我国绝大部分城市用地还凝固在土地使用者手
中，由于存量用地大户都是国有企业，政府过多地考虑其面临的困难，不收地
租或仅收取象征性的地租。政府尽管采取了很多措施，欲将存量土地纳入土地
市场，但执行力度偏软，收效不大，局限了市场推进的范围，滞延了市场化改
革进程。在资源配置机制转轨过程中，仅进行创建市场机制的单方面的工作是
不够的，政府还必须将资源从旧的低效率组织体系中解放出来，并使其能逐步
进入与市场体制相适应的新的组织体系。这种情形也不利于企业间的公平竞争。
在计划经济下，所有的企业都是以无价划拨方式取得。现在，有些企业以有偿
方式取得，有些以无偿方式取得。对于历史用地而言，本应属于国家的土地收
益以产品利润的变形被使用单位凭借历史因素据为己有。低成本取得土地使用
权的单位敢于打价格战来排挤竞争对手，有违市场经济的基本原则。
4、用地规模上，地区性外部性导致各城市的土地供给量大于全社会最优配
置要求2；政府机构的“内在性”使城市土地供给量大于本地区资源最优配置要
求量；向未来延伸的外部性使城市土地供给量大于资源在时间上最优配置的要
求。用地规模偏大导致土地不能集约利用，不能最有效地配置，甚至土地闲置
不用，造成资源浪费。
5、为争夺土地收益，地方政府的逆市场化倾向。凭借土地所有者和国家社
会管理者双重身份，中央政府从1988年9月起开始分享土地收益。与上缴中央
政府相比，地方政府更愿意藏富于民。实行收益分成制诱发了地方政府种种不
第六章土地公开市场交易制度
规范行为：税率“就低不就高”：扩大免税范围；强化实物地租；根本不开征土
地使用税，继续征收土地使用费；将土地出让收入进行“名词分解”，细化为出
让金、开发费、配套费等，只将出让金纳入与中央分成范围；大幅度优惠地价，
以土地收益换政绩等。地方政府的不规范行政行为又引发一连串的弊端：一是
土地收益大量流失；二是寻租行为盛行；三是交易成本增加。
从竞争市场的观点来看，由于竞争，从而引致信息对称，又由于信息基本
对称，进而形成公平市场价格，于是市场通过价格信号引导需求，实现资源的
有效配置。可以说，公开市场交易是土地市场化配置和政府调控的基石。
三、非公开交易导致土地价格异化的典型情况
(一)政府官员寻租行为导致土地价格异化
我国土地使用权配置中采用划拨与出让的“双轨制”，但若操作不严谨，会
成为部分政府行政官员的寻租行为的温床3。如，城市房地产管理法规定，国家
机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公用事业用地、国家重点扶持的能
源、交通、水利等项目用地、法律和行政法规规定的其他用地，可以由县级人
民政府依法批准划拨。这罩公益事业的界定比较模糊，比如，以赢利为目的的
民办教育机构所使用的土地是否属于公益事业用地?对于划拨土地未来土地用
途的改变如何监测?即使对于出让土地，由于出让方式是采取协议、招标、还
是拍卖由政府决定，而协议价一般低于招标价，更低于拍卖价，所以争取更有
利可图的方式出让也就成为寻租者的主要目的。
由于政府作为社会权利部门，又以土地所有者身份直接成为土地交易卖方，
权利赋予土地卖方与买方以不平等的地位，给少数官员以权谋私的机会，土地
价格的异化也就成为自然。寻租带来土地的不合理低价定位P2，低地价不仅使
土地开发商获得巨额收益，而且也使得其有可能以其中一部分收益返还给官僚
腐败分子，最终流失的是国有土地收益(如图6-1所示的四边形FKP2Pl所围成
的阴影部分，假设Pl为没有寻租行为的正常价格，Ql为正常供应量)。
与此同时，寻租造成的土地低价出让，隐性扩大了消费者(即房地产开发
商)剩余(图6-1中三角形FKH所围成的部分)，淡化了他们珍惜土地的意识，
刺激了他们多占土地，尽力圈地的炒地动机，既造成土地利用的不合理和浪费，
也诱发了政府大量批地的盲目冲动(图6．1中Q2Q1即为由地价偏低所增加的土
地需求)。
第六章土地公开市场交易制度
图6-1寻租地价示意图
(二)地方政府低地价竞争
地方政府为了吸引投资(尤其是外资)、引进技术、树立良好的城市形象等
种种目的，可能采用低地价策略，使得土地出让价低于市场均衡价格。
地方政府之所以突破企业用地的最低价，在很大程度上与它所扮演的角色
是分不开的。在存量企业用地经营中，地方政府扮演三重角色，而在增量企业
用地的经营中，地方政府主要扮演两个角色：一是城市土地所有者的代表，二
是社会的管理者。政府角色的差别导致政府行为方式也不同。作为城市土地所
有者的代表，如果能够切实维护所有者权益，则在衡量出让土地使用权过程中
所产生的成本收益时将主要以出让活动直接产生的私人成本和私人收益为计算
的基础。而作为社会的管理者，在出让土地使用权过程中以社会成本和社会收
益作为计算的基础。由于土地利用具有较强的外部性，私人成本和社会成本以
及私人收益与社会收益是不一样的，所以政府扮演的角色有时甚至是冲突的。
在扮演这两个角色的同时，追求效用最大化的政府官员在作决策时会充分体现
自己的利益，这就使得作为所有者代表的地方政府并没有真正代表所有者利益。
特别是在信息不对称的环境里，地方政府官员会有更多的机会主义动机为自己
谋取利益，在监督成本高昂的情况下，这种动机会更加强烈。土地异质性导致
土地价格的差异性，因此，国家对具体地块交易的监督成本太高以致不能实行
有效的监督，地方政府官员充分利用这一点以实现自己的目标。虽然国家有关
法规对低地价出让土地做出了惩罚规定，但是，法规的具体执行还存在问题。
一旦政府官员不能将所面临的风险纳入他们的成本计算，法规便不能对他们的
第六章土地公开市场交易制度
行为构成有效的约束。因此，地方政府敢于屡屡突破法规的界限。
我国增量企业用地主要集中在新建的开发区，而开发区多是征用集体所有
的土地建立起来的。因此，可以建立表6．1所示的简易的框架对政府角色不同
时所面临的成本收益进行分析4。表中的私人收益和私人成本表示政府纯粹作为
所有者代表出让土地使用权时的收益和成本。作为纯粹的所有者或是所有者代
表，其所获得的收益只有出让收入，所面临的成本包括征地费(这与《土地管
理法》中的规定一致)、土地开发费、利息支付以及政府得自原土地的税费。然
而，作为社会的管理者，其获得的收入还应包括新增的税收收入、新增的就业
收入、开发地区基础设施外溢收入和开发地区基础设旌的残值，所面临的成本
也增加了对周围基础设施的影响一项。
一个简化的框架+：
表6-1双重身份的政府出让国有土地使用权的成本一效益分析
收益成本
C1：征地费
土地补偿费
青苗补偿费
劳动力安置补助费
私人成本和私人收益B1：出让收入地上附着物补偿费
新菜地开发建设基金
C2：政府得自原土地的税费
C3：土地开发费(含利润)
C4：利息支付”
132：新增税费收入
B3：新增就业收入
B4：开发地区基础设施外溢C5：对周围基础设施的影响
引致的社会成本和社会收益
收益
B5：开发地区基础设施的残
值
+这里将一切不易衡量的成本和效益项目如环境的变化等均略去了。在实际的交易活
动中，表中所列的项目并不必然全部出现。另外，凡是在土地使用出让年限内连续发生的
效益和成本流，均应用资本化方法折成现值。
t+假定政府征地和开发所需资金皆借自银行，因而这里计算的是政府全部借入资金在
从征地直至取得收入期间所应向银行支付的利息。
因此，作为土地的所有者或是土地所有者代表，当(6一1)式或(6—2)
式得到满足时，土地使用权出让行为将会发生：
B1／(C1+C2+C3+C4)≥l (6——1)
第六章土地公开市场交易制度
或B1≥C1+C2+C3+C4 (6--2)
(6一1)式或(6—2)式取等号表示出让该地块获得平均利润，取大于号
表示出让地块获得超额利润。
而作为社会的管理者，当(6—3)式或(6—4)式得到满足时，政府将有
意愿出让土地的使用权：
(B1+B2+B3+B4十B5)／(C1+C2+C3+C4+C5)；≥1 (6--3)
或(BI+B2+B3+B4+B5)≥(C1+C2+C3+C4+C5) (6——4)
将(6—_4)式整理得：
B1≥(C1+C2+C3+C4+C5)——(B2+B3+B4+B5) (6——5)
(6—2)式和(6—5)式之间的差异构成了政府出让土地时的价格选择空
间，政府扮演角色的权重不同，选择的价格也会有差异。值得注意的是，这里
的分析只涉及了土地使用权交易中政府的出价行为。没有考虑外界的环境，一
旦将政府之间吸引企业定位的竞争纳入进来，情况就可能会发生变化。由于企
业可在区域内的多个地点选择定位，因此它在与政府的谈判中就处于优势地位，
相比较而言，政府更容易受到“威胁”5。此时，政府为吸引企业定位不得不
进一步降低土地的价格。
第二节我国现阶段土地公开市场发育程度的基本判断
经过20多年的经济体制改革，我国已初步建立社会主义市场经济体制。现
有的文献研究标明，目前我国的市场化程度在60％以上6。这表明，市场机制已
经在我国经济生活中起主导作用，传统的计划经济体制已让位于市场体制。但
我国市场化进程是不平衡的，一般商品交换的市场化程度较高，生产要素的市
场化程度较低。各种测算表明，生产要素的市场化程度平均还不到50％7，各要
素市场的发育程度也很不平衡，技术市场、劳动力市场的市场化程度相对较高，
土地市场与金融市场的市场化程度最低。土地市场发育面临诸多制度性障碍，
市场法制环境不完善，市场秩序问题突出，政府职能转变还不到位。
从1987年开始，我国土地批租出让市场从沿海发达地区开始发育，并逐步
扩散到全国。1987年深圳经济特区开创了国有土地使用权有偿出让和转让的先
河。具体做法是：在坚持城市土地国家所有的前提下，国家以协议、招标和拍
卖等方式出让一定年限的土地使用权，一次性收取地价，并且允许土地使用者
对土地使用权进行转让和抵押。1987年9月9曰，深圳市采取协议方式，将一
幅面积为5321．8平方米的土地以每平方米200元的价格，出让给中国航空技术
进出口公司深圳工贸公司，土地使用期为50年；同年9月29曰，深圳市以招
第六章土地公开市场交易制度
标方式出让一幅面积为46335平方米的土地使用权，每平方米地价为人民币368
元，总价1705．9万元，使用期限50年；同年12月1日，深圳市又以公开拍卖
的方式出让一幅面积为8588平方米的土地使用权，每平方米地价为611元，楼
面积地价为350元，土地使用期为50年8。
从表6—2至表6—4中可以看出，自1987年开始，我国土地出让市场发育、
成长到逐渐壮大，范围遍及全国各地。表中显示，这一阶段协议出让是主要的
出让方式。需要指出的是，协议出让也是土地市场化配置方式，但同招标、拍
卖相比较，公开市场的发育程度就低得多，竞争机制较弱，价格偏低。根据国
家统计局2004年5月26日发布的调查报告，“招拍挂”土地价格比协议价格高
出近1倍，以协议出让方式取得土地的平均价格为34．03万元／亩，以“招拍挂”
方式取得土地的平均价格为67．18万元，亩。
表6—2 i987—1996年我国的土地出让情况表
出让土地(宗或幅)
有偿出让
年份其中其中耕地面积／公
合计收入／万元
协议招标拍卖／公顷顷
1987 5幅3幅1幅1幅15．73 3514．84
1988 23幅5幅7幅11幅389．08 25380
1989
1990 625．22
922幅
199l
1992 3000幅22000
1993 41000幅53000
1994 42076宗57338
1995 105473宗43092
1996 103921宗91962宗2691宗9286宗34048 1225 2904837
资料来源：杨重光、吴次芳，《中国土地使用制度改革10年》，中国大地出版社，1996
年版第108页。
127
第六章土地公开市场交易制度
表6-3 2003年全国国有土地使用权有偿出让方式分省情况
出让地块有偿出让方式
省份
宗数合计协议招标拍卖挂牌
总计207387 157381 3067 18499 28440
北京2322 2260 8 2 52
天津1102 973 8 22 99
河北5448 3810 97 837 704
山西2147 1313 】1 462 361
内蒙古3868 3226 9 156 477
辽宁3563 2635 105 111 712
吉林287I 2284 13 ll 563
黑龙江1804 1065 21 57 661
上海1538 1201 324 O 13
江苏15925 12922 312 756 1935
浙江22749 19794 504 】439 1012
安徽6998 5458 295 502 743
福建4137 3017 94 431 595
江西2898 1165 36 627 1070
山东19275 17400 95 337 1443
河南3306 1611 22 527 1146
湖北13161 10474 59 1100 1 528
湖南16831 10883 437 2548 2963
广东7816 5852 133 47l 1360
广西870l 6272 4 1136 1289
海南387 247 3 13 124
重庆3547 2221 142 405 779
四川23861 21035 66 1067 1693
贵州3718 1758 ll 915 1034
云南16353 8317 141 3596 4299
西藏51 27 I 20 3
陕西1854 1095 24 458 277
甘肃1386 820 56 127 383
青海540 316 19 44 161
宁夏1350 】142 5 40 163
新疆7880 6788 12 282 798
数据来源：中国国土资源年鉴2004
128
第六章土地公开市场交易制度
表6．4 2003年全国国有土地使用权有偿出让方式按用地类型统计情况
用地类型宗数(宗) 土地面积(公顷) #新增土地收益(万元)
总计207387 193603．96 77274．96 17991156．78
商服用地59702 39082．09 10294．98 5784733．46
工矿仓储用地58827 99435 50216．26 3337573．84
公用设施用地3628 5815．99 780．54 254740．72
公共建筑用地1864 2929．21 9ll Ol 194561．33
住宅用地81487 43323 25 13893．07 8248036 22
别墅高档公寓158 977．55 275 93 339160．14
普通商品房33812 29391，27 9014，74 6566404．05
经济适用房3553 1459．92 388．12 95236．87
其他住房43964 11494．53 4214．28 1247235．15
交通运输用地581 599．55 148 45974．65
水利设施用地128 800．41 598．08 5903．57
特殊用地1170 1618．45 422．02 119632．99
数据来源：中国国土资源年鉴2004
一、存量用地市场化配置比例提高
我国实行的是先易后难、从增量革命开始的渐进式改革战略，城市土地有
偿出让一开始是在城市增量国有土地中实行，大量的行政划拨土地仍然实行无
偿、无限期的使用制度，形成了市场机制与计划机制双轨运行的局面。但近几
年，随着城市化和工业化进程的加快，耕地大量流失，中央政府的用地政策向
“控制总量，用好增量，盘活存量，提高质量”转变。存量用地的市场化配置
比例逐年提高。2003年我国出让土地总面积193503．95公顷，其中存量土地
116329公顷，占总面积的60．09％。商服用地、住宅用地的出让面积为39082．09
公顷和43323．26公顷，其中存量用地出让面积分别为28787．11公顷和29430．19
公顷，存量用地市场化配置比例分别达到73．66％和57．93％；工矿仓储用地出
让面积为99435公顷，其中存量用地49218．74公顷，存量用地市场化配置比例
49．50％，略低于一半的水平。一个可能的解释是，工矿用地选址有着特殊要求，
除都市型工业可布局在城市内部，一般工矿项目远离市区而选在城郊结合部，
另外，产业“退二进三”也要求把工矿用地置换到郊区，“三个集中”9的推行
也势必要在城郊结合部规划工业园区并进驻项目，因此，工矿用地出让中新增
用地比例相对较高；同时，老城区内部一些国有工业企业改制需盘活和处置其
第六章土地公开市场交易制度
土地资产，相应地办理存量用地有偿使用手续，存量用地市场化配置进程也在
加快。2003年工矿用地市场化配置中新增用地与存量用地各占一半。相比之下，
商服用地、住宅用地市场化配置中，存量用地比例则高得多，这与各地推行的
旧城改造的制度安排紧密相关。
图6-2 2003年我国存量用地出让与总量对比图
资料来源：根据中国国土资源年鉴(2004)绘制
二、非经营性用地市场化配置程度提高
2002年国土资源部制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后，经
营性用地必须按市场化方式供地，非经营性用地的供应也引入了竞争机制。譬
如，随着地方政府职能的逐渐转变，行政事业单位用地的改革提上了日程。这
是因为，一方面我国土地资源紧缺，人地矛盾尖锐；另一方面，目前我国土地
利用效率不高，造成低效率用地的根子在于低成本用地，土地供应和交易没有
全面实现市场化，特别是庞大的行政事业单位的划拨土地利用率最低”。行政
事业单位用地也应市场化配置，改土地划拨为财政补贴，实施收支两条线。过
去我们长期以来对非经营性用地特别是行政事业单位用地实行无偿划拨，不利
于形成节约集约用地观念，加剧了土地市场的不透明和灰色土地市场的形成。
一些享受特殊优惠的政策性用地面过宽，一些单位甚至个人以经济适用房、科
研、教育用地名义规避招标拍卖挂牌出让方式，以划拨方式优惠取得土地使用
权后进行商业性开发，扰乱了土地市场秩序。推进土地市场化建设，凡是能通
过市场运作的，均应按市场化经营方式交纳地租地价。
第六章土地公开市场交易制度
我们欣喜地看到，2003年我国非经营性用地市场化配置比例已达到6．08％
(见图6—3)。～方面，2001年10月国土资源部发布的《划拨用地目录》规定
非经营性用地可采用划拨方式供地，采用市场化配置是鼓励和引导的，但不是
强制性的；另一方面，非经营性用地作为配套用地，占一个开发区域总面积的
比例一般在20．30％之间¨。因此，6．08％的非经营性用地配置比例已是一个了
不起的成绩。其中，交通运输用地、公用设施用地、公共建筑用地、水利设旋
用地和特殊用地的市场化配置比例分别为0．31％、3．00％、1．5l％、0．41％和
O．84％。
图6-3 2003年我国经营性与非经营性用地市场化配置比例
数据来源：根据中国国土资源年鉴(2004)绘制
三、公开交易程度有所提高但进程缓慢
表6～5 1999--2003年公开出让方式占比表
公开出让
公开出让所
年份出让土地宗数协议
招标拍卖挂牌”
占比例
1999 99017 83692 2682 12643 15．48氍
2000 118846 99632 3357 15857 16．17％
2001 170217 145288 4509 2042C 14．65％
2002 242763 203866 8270 24901 5726 16．02％
2003 207387 157381 3067 18499 28440 24 11％
数据来源：中国国土资源年鉴2000。2004。
第六章土地公开市场交易制度
土地出让方式中“招拍挂”的比例的增加，是由政府的强制性制度变迁所
引致的。如果说，2001年以前的国有土地配置政策，还具有行政划拨的政府配
置和协议出让的准市场配置的双重特性的话，那么其后的国有土地特别是经营
性土地供应，则进入了以市场形成价格为核心的典型的土地瓷源市场配置阶段。
从以下的土地市场政策推进可以看出，国有土地配置政策产生了根本性的变革，
政策的走向十分明朗，那就是：以推进招拍挂为核心，促进公开交易方式，实
行市场配置。
2001年5月9目的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(简称“15
号文”)规定，商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同～地块有两
个以上意向用地者的，都必须以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、
拍卖必须公开进行。这～政策含义有二，一是所有的商业性房地产开发用地必
须招标拍卖出让，二是所有的非商业性房地产开发用地，只要存在竞争，也必
须招标拍卖出让。15号文第一次明确具体地提出了土地招标拍卖的范围和界限，
第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是土地招拍挂的第一个国家政策，
是经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源配置的市场化改
革具有历史性意义。
国土资源部2002年发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(简
称“11号令”)规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须
以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，
同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
11号令的积极意义在于，它第一次明确了经营性土地必须实行招拍挂出让，第
一次规定了招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任。这～政策既有实体性
内容，也有程序性规定，具有较强的可操作性。这是招拍挂政策由～般走向具
体的重要标志。
2003年发布《协议出让国有土地使用权规定》(简称“21号令”)规定，出
让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者
挂牌方式外，方可采取协议方式。也就是说，只有在不属于11号令规定的4类
用地和其他用地不存在竞争的前提下，才有可能协议出让土地。2l号令对协议
出让作出的严格限制和程序性规定，一方面为招拍挂政策的实施再次作出了明
确注解，同时规范了协议出让行为，使这一准市场的资源配置方式尽可能地走
向完全市场化。
2004年的《国土资源部监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂
牌出让情况执法监察工作的通知》(简称“7l号文”)规定，2004年6月底前全
国各市县必须建立招拍挂制度，于2004年8月31目前必须将经营性土地历史
第六章土地公开市场交易制度
遗留问题处理完毕，土地招拍挂出让信息必须充分及时向社会公开。这些强制
性规定说明，招拍挂政策的推进越来越深入、具体，充分体现了政策执行的刚
性。
应该说，近四年来，在培育土地市场公开交易的制度环境上，中央政府的
行政推动力发挥了不可或缺的重要作用。这种作用主要体现在三个方面：
第一是通过行政制度安排强制建立土地招拍挂市场规制。这集中体现在政
府连续4年出台的15号文、11号和21号令和71号文等重要政策上。这4个
政府政策，明确无误地昭示着政府推行以招拍挂为土地市场配置主导方式的决
心，通过自上而下行政管理部门的层层落实，招拍挂政策在全国各地已转化为
土地市场的交易规则和交易程序。市场是制度和规则的集合，招拍挂规制的普
遍建立在一定程度上意味着，土地市场公开交易的市场环境初步形成。
第二是通过行政政策停止和禁止悖逆招拍挂方向的非市场和准市场交易行
为。这主要体现在7l号文限期处理经营性土地历史遗留问题的强制性规定上。
71号文的这一规定有两层含义，一是对经营性土地历史遗留问题进行了界限，
不得擅自扩大范围、弄虚作假、变相搭车；二是经营性土地历史遗留问题必须
在当年8月31目前处理完毕，逾期仍以历史遗留问题为由协议出让经营性土地
的，要从严查处。其实，2002年的1l号令早就明确规定，经营性土地必须实
行招拍挂出让。到2004年71号文发布时，已经两年有余，对11号令实施前的
协议出让项目，从时间上看也理当处理完毕。8·31规定是政府叫停经营性土
地协议出让，培育土地招拍挂市场环境的又一大举措。随着经营性土地协议出
让方式退出土地出让市场，招拍挂方式将成为土地市场交易的主要方式，所有
的经营性土地在同一规则下公平竞争，这无疑会对公开市场交易的进一步发展
起到较大的推动作用。
第三是通过行政行为督促招拍挂市场环境的建立和改善。这主要表现在中
央政府及政府部门对招拍挂的制度确立和制度落实的监督检查上。据不完全统
计，2002年以来，直接针对招拍挂出让制度建立和落实的监督检查和间接的监
督检查进行过不下4次，特别是2003年、2004年开展的全国土地市场秩序治
理整顿，均把招拍挂制度的执行情况作为治理整顿的重要内容。同时，监察部
门也从源头治腐方面对经营性土地招拍挂情况进行了多次专项执法监察，查处
了一批违法违规案件。这对整肃土地市场，规范土地交易行为，改善公开市场
交易环境发挥了重要的促进作用。
同时，从表6—5可看出，1999—2002年公开出让比例只有15-16％，2003年
提高到24．11％，与公开市场的要求相距甚远。另外，土地公开市场发育程度的
地区分布结构也不均匀(详见表6—6)：东部发达地区土地公开出让比例明显低
第六章土地公开市场交易制度
于中西部地区，例如北京、山东低于10％，而江西、贵州、河南公开出让比例
超过了50％。东部发达地区公开出让比例过低，跟当地政府的利益取向有直接
的联系。
表6—6 2003年各省市公开出让比例
省份公开出让比例％ 省份公开出让比例％
江西59．80％ 辽宁26．05％
贵州52，72％ 广东25．13％
河南51．27％ 安徽22．0l％
云南49．14％ 上海21．91％
西藏47．06％ 吉林20．45％
青海41．48％ 湖北20．42％
黑龙江40、96％ 江苏18．86％
陕西40．94％ 内蒙古16．60％
甘肃40．84％ 宁夏】5．41％
山西38。84％ 新疆13．86％
重庆37138％ 浙江12，99％
海南36．18％ 四¨j 11．84％
湖南35．34％ 天津11．71％
河北30．07％ 山东9．73％
广西27．92％ 北京2．67％
福建27．07％
数据来源：中国国土资源年鉴2004。
第三节市场主体不规范与土地公开市场发育缓慢的博弈解释
土地的公开市场化配置，提供了土地使用者节约集约使用土地的激励机制，
可极大地提高土地资源的配置效率，为我国市场经济取向的改革创立了公平合
理的竞争环境，理所当然成为我国今后土地资源配置的主要方向。然而，土地
公开市场的发育是不会自动实现的，必须有赖于土地市场运行的各类主体的规
范。市场运行主体为追求各自效用最大化，在现有的制度安排下，各类主体相
互博弈，延缓了土地公开市场的发育。
现有的文献着重研究中央政府与地方政府在土地市场发育进程中的博弈行
为，如王玉堂(1999)构建了作为委托人的国家和作为代理人的残缺土地产权的
所有者之间的博弈模型，研究结果表明由于国家通过公开市场交易实现土地资
源配置优化从而使得其效用最大化的目标与作为代理人的残缺土地产权的所有
第六章土地公开市场交易制度
者实现自身效用最大化的目标不一致，从而微观市场主体的自主创新导致灰色
土地市场大量存在。
然而，土地市场运行中，博弈不仅包括中央政府与地方政府之间的博弈，
还包括地方政府与土地使用者之间的博弈，以及地方政府与地方政府之问不规
范竞争扰乱土地市场秩序的博弈，详见图6-4。中央政府与地方政府的博弈以及
地方政府与土地使用者的博弈属于纵向博弈，而地方政府之间的博弈属于横向
博弈。
图6．4土地市场各类主体的博弈图
一、中央政府与地方政府的博弈
宪法规定，城市土地属于国家所有，国家的代表即中央政府。但在现行制
度安排下，城市土地所有权事实上由地方政府行使。在计划经济体制下，地方
政府虽然是中央政府的土地代理人，但是地方政府没有独立的效用目标函数，
不存在机会主义行为的内在激励。但是，1994年财政体制改革后，地方政府拥
有了可支配资源和微观决策权，有了自己独立的利益取向和目标函数，不再是
被动地执行中央政府命令的附属组织。
在土地市场上，中央政府希望通过创新型制度供给，推动土地市场化进程，
提高土地资源配置效率，促进总体经济发展而获得民众的支持，同时通过土地
市场化配置最大限度地实现城市土地所有者代表的经济收益。地方政府需要实
现的效用包括：l、通过对中央政府政策的拥护和实施来获取政治绩效；2、尽
可能获取土地资源流转的经济方面的利益；3、促进所管辖地区的经济发展，从
而获取民众的支持，同时也能得到中央政府的褒奖。影响地方政府效用水平的
具体因素有：1、在地方政府的政绩集合中，由响应土地市场化的制度创新行为
带来的政绩所占的比重；2、在土地市场化配置带来的收入中，中央政府与地方
政府的分割比例；3、土地市场化配置短期内对土地实际占有者的影响程度，以
第六章土地公开市场交易制度
及土地实际占有者在地方政府中的地位。
中央政府与地方政府的理想效用水平有一致性的一面，也有矛盾性的一面。
其所获得的实际效用水平取决于两者在博弈中战略的选择。
假设地方政府在土地市场上的效用函数简单化为Max U=U(L，s)，其中L
表示地方政府在通过土地市场获取的土地收益，S表示其他收益，包括不规范
运行土地市场的灰色收益(如免交土地出让金而改用修桥铺路上缴实物地租)、
政治与社会安定获得中央政府首肯的绩效。
如图6—5，地方政府不规范运行土地市场时最大生产性可能曲线为LA，效
用曲线为U。，初始均衡点为E0，相应的土地收益为L。，非土地收益为S。。地方
政府不响应中央政府土地市场化配置制度创新要求，初始阶段可以减轻所管辖
区域内一些经营困难企业的因土地市场化流转而带来的巨大压力，使其避免陷
入破产境地，从而降低地方的失业率，有利于保持社会的稳定。特别是对地方
性国有企业，采取保留行动，可以避免因土地市场化配置可能要缴纳的大量土
地使用权出让金。但地方政府的保留行动将可能招致中央政府的惩罚，从而降
低其政绩水平。此外，也无法获取土地市场化带来的部分收入。然而，如果中
央政府的惩罚力度不够，地方政府在土地市场化收入中的分割比例过低，而短
期内减少破产企业数量、降低失业率所带来的绩效又能得到中央政府的首肯，
那么地方政府采取不响应的策略就符合其最大化其效用水平的假设。综合平衡，
地方政府在Eo点获得最大效用。
R
L
L1
k
O Sl B So A S
图6-5地方政府对于土地公开市场制度的响应示意图
然而E0点是不稳定的。随着中央政府土地公开市场制度创新供给的加大，
或者对地方政府不响应中央政府要求采取加大惩罚措施，非土地收益的获取成
本提高，相应地地方政府生产可能性边界内移，即生产可能性曲线由LA调整为
第六章土地公开市场交易制度
LB。均衡点有E0向L点移动的趋势。但是，地方政府采取市场化方式响应中央
政府制度创新行为，采取强制性制度变迁将会因为会涉及土地实际占有者的既
得利益而受到他们的抵制，部分企业因此陷入经营的困境，甚至破产倒闭，地
方政府还面临着为地方国有企业支付大量因土地占有而缴纳的土地使用权转让
金。这些都将极大地降低地方政府的效用水平。此外，在土地市场化配置收入
中，地方政府因为在与中央政府分享土地市场化流转所带来的收入时所得比例
较低而影响其效用的提高。因此，L点不会轻易实现。中央政府与地方政府博
弈的结果，将在E】点实现均衡。在E】点，地方政府获取的土地收益提高，但
非土地收益下降。对于中央政府来说，实现土地资源配置帕雷托更优是其期望
看到的，而且对于新增用地中央政府可相应地分享土地收益。
需要指出的是，土地市场化配置，无论对中央政府还是地方政府，从长远
角度都会增进他们的效用，但这种未来效用的贴现值未必能被地方政府看重，
而土地市场化配置带来的“阵痛”却很快降低地方政府效用水平。正如图6．5
所示，地方政府的效用水平由Uo下降到Ut。由于地方政府的任期制度，使得
他们难以在与中央政府的长期博弈中获取总体效用的最大化，因此一次性博弈
下的机会主义行为便产生了。
然而，在中央政府与地方政府的博弈中，如果影响双方效用水平的一些因
素发生改变，符合中央政府效用最大化的新的纳什均衡可能会形成。改变的措
施有：1、在土地市场化配置带来的收入中，改变中央政府与地方政府的分割比
例”；2、中央政府加强对地方政府的监管，并加大对地方政府不响应行为的处
罚力度；3、对地方政府的考察，应把短期政绩和长期政绩结合起来，并适度增
加推进土地市场化政绩的比重，可以考虑采取诸如“一票否决制”等措施。这
些措施有可能改变双方选择行为的效用水平，使得地方政府的响应行为得到的
效应大于不响应行为，从而形成新的纳什均衡。
二、地方政府之间的博弈
2003年国土资源部立案查处低价出让土地案件233件，涉案土地面积39．11
公顷14。当然，这组数据是非常保守的，全国各地采取低地价招商引资的过度
竞争并扰乱土地市场秩序的现象屡见不鲜。恶性竞争主要体现在地价和税收政
策上。许多地方以低于成本的价格招商已是尽人皆知：在苏州，土地开发成本
约为每公顷300万元，而地价已降至每公顷225万元以下：江苏吴江以及浙江
宁波、杭州等地则将地价压到了每公顷75万元，无锡更降到每公顷30一45万元
以下，就连上海～些郊区也拿出了每公顷75．90万元的低价，一些地方甚至出
第六章土地公开市场交易制度
现“零地价”或者土地“买一送一””。招商引资中的恶性竞争压低了土地价
格，由此产生的缺口只能由地方财政补贴。所谓“零地价”往往是采取“税收
返还”的办法，每年将新增税收的地方留成部分绝大部分甚至全部返还给投资
者。
罗云辉、林洁(2003)采用案例分析方法论证了江苏苏州、昆山开发区招商引
资中土地出让的过度竞争”，并将中国过度竞争经济秩序的基本原因归为公有
产权制度的普遍性，认为公有产权下，由于“公共地域”的存在，共有产权下
租值消散的作用机理在公有产权下依然存在，而共有产权演变为公有产权的同
时，导致竞争主体与其代表的名义主体的分离，从而“公共地域”中的租值消
散以竞争主体侵犯其代表的名义主体利益的形式出现，即成为过度竞争。
在此，笔者仍用博弈论来分析地方政府之间恶性竞争，采用低地价或返税
手段出让土地扰乱土地市场秩序的现象。如图6-6所示，假设有两个地方政府，
甲和乙，如果双方都规范竞争，双方的收益均为8；若一方过度竞争而另一方
采用规范竞争策略，则前者的收益为10，后者得O；若双方都采用过度竞争策
略，各得．5的收益。虽然双方都是独力作出决策，但结果却取决于对方选择什
么策略。在这种情况下，由于机会主义倾向，两个地方政府均会采用过度竞争
策略，试图作出“最佳”决策却带来“最坏”的结果，两败俱伤。
地方政府甲
地方政府乙
规范竞争过度竞争
}规范竞争8，8 0，10
f过度竞争lO，O ．5，一5
图6-6地方政府之间过度竞争的博弈矩阵图
这个博弈矩阵难道说明了政府是非理性的吗?恰恰相反，进一步的分析会
表明这一行为正是在理性动机支配下地方政府的最优选择。
中国与西方资本主义国家实行的是两种不同的选举制度。西方民主分散制
政体中政府官员的选举是通过“投票”的方式实现的，官员的目标是要获得选
票最大化，而投票的主体是本辖区内的公民，为此，官员所要做的就是要尽量
实现本辖区居民的福利最大化。
与资本主义国家官僚的目标函数存在着本质的不同，中国实行的是一种自
上而下的政府任命似的选拔制度。在中国的政治市场上，中央政府考核地方政
府的有效办法就是采用经济指标，通过就业、地区经济增长、税收等经济指标
来间接传递政治意图。也就是说，中央假定地方的政治职能实施效果最终会反
第六章土地公开市场交易制度
映到经济发展上来，一个地区的经济增长反映了这个地区的公共管理水平。从
理论上说，政治依从～定的经济利益是符合逻辑的，但政治上的集权与经济上
的分权会带来地方政府之间为了政治利益展开经济资源的争夺，这就导致地方
政府之间竞争关系的产生。
让我们用新古典增长理论来分析地方政府招商引资，该理论建立在一个生
产函数基础上，即Y=ff L，K，A)，其中，Y、L、K、A(分别代表产出、劳动投
入、资本投入和技术，aY／aL>0。aY／OK>0，且L与K之间存在一定的替代
性，但在假定技术中性的条件下，两者的边际技术替代率呈现递减的趋势。中
国是一个劳动力相对丰富，而资本相对短缺的国家，传统的粗放型增长模式片
面追求资源的大量投入，特别是在以充分就业为目标的指引下，各行业普遍存
在大量的“隐性失业”群体，即劳动力的边际产品小于实际工资率。随着经济
转型的深入，原有的企业逐渐向利润最大化目标转变，并根据MPL=W／P的原
则使用劳动力要素，“隐性失业”群体的显性化不可避免。因此，在劳动力的投
入对拉动经济增长的贡献发挥到近乎极致之后，资本短缺成为抑制经济增长的
主要“瓶颈”。此外，由于外部资本与地方政府所要实现的其他经济指标，包括
就业量、经济增长率、税收等具有单调正相关关系，故此，将地方政府引进的
外部资本的数量作为决定政府官员效用函数的主要自变量，用函数表示为
u=f(K1，且aU／aK>0。自20世纪90年代以来，地方政府之间的“引资竞争”
呈愈演愈烈之势，从为外商提供各种优惠政策与同级政府争夺外部资本到主动
走出国门，以代表团的形式招商引资，手段不断翻新。任期内吸引的外商企业
数及外资总额已经成为上级政府判断地方官员能力的一项重要指标。
制度的差异决定了行为主体不同的行为方式。在某些情况下，引进外资与
实现本地居民福利最大化存在冲突，此时，符合“理性人”假设的中国官员会
以牺牲本地居民福利为代价达到引资的目的，即使当引资的收益不足以弥补居
民福利的降低，这种行为仍会出现17。当前较明显的表现就是上述的为吸引外
资而制定得过低的工业用地价格。过低的地价扭曲了价格体系，破坏了土地市
场秩序，降低了社会福利。
三、地方政府与土地使用者之间的博弈
如前所述，地方政府要实现的效用水平是，一是通过对中央政府政策的拥
护和贯彻来获取政治绩效，二是尽可能获取土地资源流转带来的收入(不管以
什么方式流转)，三是促进所在地区经济发展，增加就业，保持社会稳定。土地
使用者的效用函数相对比较简单，就是最大限度内部化所用土地通过各种方式
流转带来的收益。具体而言，1、保留方式(不进入合法的土地市场)，其效用
第六章土地公开市场交易制度
主要是无偿使用所占土地，但不能获取土地流转带来的收入18。2、非法方式(即
通过隐形土地市场转让土地或出租土地)，其效用主要是通过土地非法方式流转
带来的收入，绝大部分留给土地实际占有者，从而最大化土地实际所有者的收
益，但在地方政府采取市场化行动下，隐形土地市场可能遭受地方政府的打击
而受到处罚”。3、市场方式(按照地方政府的要求，通过缴纳土地出让金获取
所占土地的使用权，或通过合法方式转让土地使用权，并把转让收入中的土地
收益上交地方政府)，其效用主要是获取土地市场化流转的部分收入(其多少取
决于上交和留用比例)，同时，因为其行动与地方政府保持一致性可能会得到地
方政府的褒奖；但继续使用所占土地将要付出土地出让金，从而增加企业的负
担，使企业可能陷入困境。
假定地方政府响应中央政府的制度创新行动，推行市场化的土地配置方式，
试图实现其自身效用的最大化，我们来分析土地使用者在知晓地方政府的意图
后，如何决策以最大化自身的效用水平，以及地方政府相应的效用水平是多少。
1、土地使用者采取保留方式。土地使用者不用缴纳土地出让金，不会增加
土地市场化配置的经营成本，但可能因不配合地方政府的行动而遭到惩罚；而
对地方政府来说，维持土地划拨方式可减轻这些企业经营困难而带来的压力，
有助于降低失业率，维持社会稳定，但地方政府无法获取土地出让金收益。可
以假设在此情形下，地方政府与土地使用者的效用水平组合为(10，10)。
2、土地使用者采取非法方式。土地隐形市场扰乱了市场秩序，使得地方政
府无法获取公开市场流转可带来的土地收益，又无法实现合理配置资源的目标，
降低了地方政府的效用水平。而土地使用者通过非法方式流转土地带来可观收
入，最大化其效用水平。可以假定，地方政府与土地使用者的效用水平组合为
(．10，20)。
3、土地使用者采取市场方式。与前两种方式相比，地方政府的效用实现最
大化，而土地使用者的效用降到最低。双方的效用水平组合为(20，0)。
由此可见，土地使用者采取方式2即进入非法土地市场是符合其效用最大
化目标的，此时在子博弈上，土地使用者实现了纳什均衡。这是我国公开土地
市场发育缓慢的制度原因之一。
但这一纳什均衡是不稳定的，因地方政府并未实现其效用的最大化。地方
政府可选择诸如提高土地使用税增加土地使用者占用土地的成本；加大惩处非
法交易土地的力度，增加违法成本；在土地进入公开市场获得的土地收益中，
增加土地使用者分享的比例。籍此提高采取市场方式时土地使用者的效用，降
低采取保留方式或非法方式时土地使用者的效用，地方政府因市场方式也实现
自身效用最大化，形成比较稳定的纳什均衡。
第六章土地公开市场交易制度
第四节完善土地公开交易的制度安排
一、规范政府行为，构建良好的土地市场秩序
(一)深化土地管理体制改革，实行土地垂直管理
在分级土地管理体制下，一些地方政府为了追求本地的经济发展和任期政
绩，以各种形式变相规避中央政府的土地利用规划制度、土地利用年度计划制
度、用地审批管理规定，违法违规批地，下放用地审批权，低价圈占土地，盲
目向市场供应土地，大量土地被乱占滥用和闲置浪费，造成土地市场秩序昏乱。
为了进一步加强国家队土地市场的宏观调控，强化省级政府对国土资源管理
的责任，2003年11月中央经济工作会议决定，完善土地管理体制，实行省以下土
地垂直管理体制，省以下土地管理部门的人事权上收至省级国土部门。2004年4
月21目，国务院发出《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通
知》，正式明确省以下国土资源垂直管理体制改革。
回顾土地管理体制演进过程，土地管理越来越受到国家的重视与全社会的关
注，加强土地资源管理是大势所趋。1986年3月，中共中央、国务院联合发出7
号文件《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》的中心议题是“保护耕地，加
强土地的集中管理”。根据这一精神，国家成立了国家土地管理局，标志着我国
土地资源统一管理机构的产生。随后相继出台了一些土地资源管理方面的政策、
法规。同时，“保护耕地，保护农业的基础”成为土地资源管理的重要任务。1998
年，国土资源部组建，新的《土地管理法》颁布，明确了土地用途管制制度。尤
为重要的是，将土地审批权收归国务院与省两级人民政府行使。2004年，开始实
施省以下土地垂直管理制度。从这三次改革来看，国家在不断加强土地资源管理，
调控土地市场。就这次改革来看，是继1998年改革之后，进一步强化了国务院与
省级政府审批职能，赋予省级人民政府更多的管理权限。
实行省以下土地垂直管理，目的是要强化中央和省级政府的土地市场宏观
调控能力，保障国家土地资源利用的全局性、战略性目标能够得到落实。
当然，按照我国一贯的渐进式改革战略，此次省以下土地垂直管理体制改
革可算是一个中间成果。因为城市土地所有权属于国家，土地管理法规定其所
有权由国务院代表行使20，土地所有权不属于省级政府所有，所以改革的最终
方向应该是仿效工商税务垂直管理体制，省级国土部门应直属于国土资源部，
而不是省级政府。
(二)设立土地督察制度，实施有效监督
省以下土地垂直管理体制的实行，还有赖于土地监督的完善。土地执法的
4l
第六章土地公开市场交易制度
一个最大特点是违法主体除了公民、法人之外，地方政府也是违法主体。一个
典型的案例是“江苏铁本事件”21。土地监督对象的特殊性决定了必须采取与
之相适应的土地监督体制。参照其他国家和地区土地监督的成功做法，总结我
国土地执法的经验，我国应设立国家土地总督察制度。国务院任命国家土地总
督察、副总督察，在法律地位上，国家土地总督察是代表国务院行使土地监督
权的代表，具有独立性和权威性。国家土地总督察可根据需要任命若干国家土
地监察专员和副专员，委派到各省、自治区和至直辖市土地管理部门，监督地
方的土地管理法律、法规的执行。监察专员和副专员不对地方政府和地方土地
管理部门负责，直接对国家土地总督察负责。地方土地管理部门也可相应地建
立上级土地管理部门向下级土地管理部门委派土地监察专员的制度。
(三)规范政府竞争，加强区域合作
地方政府采用降低低价或税收优惠等手段招商引资，破坏土地市场秩序，
其恶性竞争行为之所以会带来整体的效率损失，使双方陷于“囚徒困境”，是因
为每一个地方政府都追求自身的利益最大化，是一种非合作的博弈，其结果只
能是“双亏”。如果双方加强交流与合作，则会趋于合作，取得“双赢”。
第一，区域经济协调可采取地方政府负责人(机构)定期会晤、组建跨区域
经济协调机构等方式进行。通过这些交流与合作，使每一地方政府对各自出于
自身利益的行为对整体利益产生的不利影响，采取合作的方式主动加以约束，
改变决策的方式，使地方的最优化决策服从于整体的最优化决策“。区域的合
作使两个区域类似于～个区域，从而达到整体最优的目标，促进区域经济协调
发展。当然，地方政府的合作，需要建立一种有效的机制来保证，这样这些合
作才能被有效实施。
第二，改变外部约束条件，改革地方官员的考核和任免机制。地方政府的
激励机制是影响地方政府竞争的关键因素。而地方政府激励机制最重要的表现
是地方政府官员的考核和任免机制，由于中央和地方的政治逻辑就是以经济逻
辑为实现形式，这种逻辑的直接后果，很有可能加剧地方政府之间的不规范的
竞争”。所以，中央政府要改革对地方政府的考核方式，以全面综合的考核指
标来代替单纯的经济指标的考核；引进竞争性选举，使当地居民直接对政府官
员进行考核，明确所在区域的居民的偏好表露机制，以公民的权利来制约政府
的权力，形成地方官员之间适当的竞争，而减少委托代理条件下的机会主义行
为。
二、加强土地市场化配置力度，促进公开市场发育
(一)加快非经营性用地市场化改革步伐，扩大土地市场化配置范围
142
第六章土地公开市场交易制度
对于商业、办公、金融、旅游、住宅等经营性用地，国家已强制规定必须
通过招标拍卖挂拍方式推向土地市场。然而，其他类型的土地仍允许划拨，土
地市场配置涉及面不够宽。除了国防、公共医疗卫生、防御自然灾害、基础科
研和义务教育的用地可实行划拨以外，其他土地应纳入市场化配置的渠道，其
改革的方向可设计如下：
1、经营性基础设施用地如道路、桥梁、电力、煤气、航空、港口、医院等
也需实行有偿用地，国家适当扶持。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性
开发的，应按市场价补交土地出让金；经依法批准转让原有划拨土地使用权的，
应在土地有形市场公开交易，按照市场价补交出让金。
2、各级党政机关，其职能是为社会服务，没有直接收入，但由于历史原因，
这些单位往往占地庞大，且占据城区黄金地段，土地利用率很低。随着我国土
地使用制度改革的深入，按市场经济的原则，行政事业单位也必须盘活存量土
地，确定用地定额，集约利用土地，并实行有偿使用，国家扶持。
3、科研单位、大专院校转换机制，面向市场，走产业化道路已是必然趋势。
但在起步阶段，由于各种关系尚未理顺，经济实力欠缺，需要依靠财政补贴，
采取收支两条线。
(二)完善土地招标拍卖挂牌制度，推进土地公开交易纵深化发展
土地招标拍卖挂牌出让工作的推进，促进了土地市场相关工作的一系列变
革，推动了整个土地市场建设，加强和完善了宏观调控。但在实践中，尚存在
以下问题：
一是经营性土地使用权出让制度在少数地方尚未建立健全。至今还有个别
市、县经营性土地使用权出让制度还未建立，仍在沿用过去的协议出让制度；
一些地方尽管也以招标拍卖挂牌方式出让了土地，但相关办法不健全，经营性
土地招标拍卖挂拍出让工作没有形成制度化。
二是规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的现象依然存在。一些
地方以“招商引资”为名，先行确定土地使用者、出让地价，违规协议出让经
营性土地使用权；有的地方随意曲解放宽政策界限，对原划拨土地(如旧城改
造、企业搬迁、军用土地转民用、司法裁定等转为经营性用地等)，仍以种种借
口，或非法入市，或直接办理协议出让手续，没有统一纳入招标拍卖挂牌出让
范围。
三是经营性土地使用权出让操作不够规范，信息公开程度有待进一步提高。
譬如部分城市土地供应的随意性较大，开发投资者对市场土地供应缺乏预期准
备；个别地方假招标、假拍卖、假挂牌，故意设置不合理的开发建设条件或资
格标准，人为缩小竞争范围，甚至存在政府定向暗许减免、返还地价，使竞争
第六章土地公开市场交易制度
流于形式；主管部门对陪标、串标等违法行为缺乏约束，防范与打击不力，影
响了市场竞争环境的真正形成。
四是行政权力干预市场的现象在一些地方时有发生。
因此，必须继续完善土地招标拍卖挂牌制度，推进土地公开交易纵深发展。
三、建立和完善配套制度，协调土地市场运行
(～)建立土地信息公开制度，提高土地市场透明度
首先，要建立健全基准地价和标定地价的定期公布制度”。借鉴日本、韩国、
我国台湾的地价公示制度，将批准的基准地价和标定地价公布于众，并随土地
市场的变化而及时调整和公布。在基准地价和标定地价的基础上，研究制定地价
管理的具体措旎，有效控制低价出让土地以及地产交易中的隐价和瞒价行为。其
次，公开告示待出让土地的详细信息，包括土地的位置面积以及与土地价格相关
的各种信息，有效引导投资需求。再次，对于出让成交的各地块也必须公布成交
信息，接受上级监督和社会监督，保证土地交易的公平、公开性。
(二)建立和完善城市土地中介市场
城市土地具有位置的固定性、异质性、产权关系的复杂性和市场信息的不完
全性，这就要求建立城市土地中介市场，保障城市土地市场有序运行。城市土地
中介的内容十分广泛，主要包括法律咨询、租售代理和价格评估。但是目前急需
建立城市土地价格评估市场，这是因为：第一，地价是城市土地市场的核心，若
地价不合理，城市土地资源就不能得到合理配置，城市土地收益就不能得到合理
分配。第二，目前我国除个别城市外，地价评估基本上处于官方垄断状态，致使
地价评估不规范，这也是我国城市土地价格体系不合理的原因之一。
2004年5月，为营造公平、公正、公开的土地评估市场环境，不断提高土地
估价行业服务和监管的信息化水平，国土资源部有关部门会同中国土地估价师协
会建成并开通运行了“土地估价机构和人员执业信息公示系统”。社会公众可以
通过公示系统及时了解土地估价行业的最新动态和相关新闻，分类查询执业土地
估价师和土地估价机构的详细情况，也可以对其中违法违纪的估价机构和土地估
价师进行在线投诉。这～举措标志着我国的土地估价行为开始实行阳光作业。此
外，可以借鉴国外的做法，制定土地估价职业道德守则，要求评估人员在执业过
程中，必须公平、客观地进行工作，不得假公济私；对于土地估价机构或人员的
不当行为，可以制定不同程度的处罚，如禁止从事土地估价行为一年，或取消登
记等。
(三)明晰土地产权，实行土地证书年检制度
第六章土地公开市场交易制度
要实现土地市场的规范化运行，必须建立有效稳定的土地产权制度。有效稳
定的土地产权制度，必须界定土地产权，即明确界定土地的各项权能。进入市
场的土地，要求权属关系清楚，且具有法律效力，这样有助于规范土地的流转，
促进土地交易中土地产权的合法转移，而在土地交易后需进行土地权属登记。
否则，土地权属混乱，将导致土地权属纠纷及市场交易不规范行为。
土地证书年检不失为明晰土地产权的有效手段。即按一定年期对土地进行
登记发证，土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等
级等情况登记于专门簿册。土地证书年检的重点是检查无证用地，擅自转让、
出租、抵押、改变用途及闲置土地行为，尤其是检查企业改制、商品房开发涉
及的土地转让、抵押行为。不办土地证书、不进行土地证书年检的，应该予以
限制交易，可有效地控制进入土地市场而产权不清现象的出现。
(四)完善土地税收制度，维护土地市场秩序，引导土地合理配置
土地税收是将土地资源(土地收益)在公共用地部门和其他经济主体之间，
以及经济主体内部和公共用地部门内部之间进行的一种分配活动，土地税收的
强制性以及税收政策的适当倾斜可以从宏观上强制和诱导土地资源的合理利
用，避免闲置与浪费”。具体表现在：
第一，抑制土地投机，维持良好的土地交易秩序。由于土地的有限性，使
得这部分财产权利只能归部分人(土地所有者和使用者)占有，从而使房地产市
场在大爹睛况下呈现为卖方市场。一部分人虽持有土地，却并非想利用土地或
者马上利用土地，而是待价而沽，通过炒卖土地来获得投机利润。这种行为扰
乱了正常土地交易市场，也削弱了国家的宏观经济调控。土地税的开征则可抑
制这种投机行为，通过加重土地占有人持有土地的成本和减少土地税后可得利
润，迫使土地占有人让出过多的土地，抑制土地投机行为，维持良好的土地交
易秩序。
第二，调节级差收入，促进土地资源在利用结构和空间布局上的合理配置。
按照阿隆索“投标租金”地租理论，不同的土地用途有着不同的地租梯度，越
是靠近市中心，投标租金曲线倾斜度越大，土地配置给那些能支付得起租金的
使用用途，从而调节土地资源合理的空间配置，从市中心向郊区呈现出商业用
地一居住用地一工业用地一般配置趋势。但是，级差地租一般要表现为土地市
场价格的高低，地租调节土地资源配置是通过土地价格来实现的。而在市场机
制失灵的情况下，价格不再反映正常的市场情况，所以地租也就不能有效的调
节土地资源的优化配置，各类用地空间布局显得混乱。此时，土地税收调节土
地级差收益就显得相当重要，因土地税收的灵活性和强制性比级差地租更容易
起到调节作用。
第六章土地公开市场交易制度
本章小结
本章首先分析了土地公开交易是纠正土地市场失灵和政府失灵双重失灵的
内在要求，分析了非公开交易导致土地价格异化的典型情况。而价格机制是市
场机制的核心，只有合理的公开交易制度才能保证城市土地市场的规范运行。
其次，本章回顾分析了我国公开土地市场的发展历程，肯定了存量用地市
场化和非经营性土地市场化配置程度提高的制度绩效，但公开交易的运作却进
程缓慢。
笔者认为，市场主体的不规范是土地公开市场发育缓慢的主要原因，并给
出了一个博弈的分析框架，包括中央政府与地方政府的博弈、地方政府之间的
博弈和地方政府与土地使用者的博弈这三重博弈。
最后，笔者给出了深化土地管理体制改革实行垂直管理、设立国家督察制
度、规范政府竞争加强区域合作、完善土地信息公开制度和土地税收制度等制
度建议。
第六章土地公开市场交易制度
参考与注释：
1李建标：经济制度变迁的基本逻辑与制度安排地可设计性【J】，经济评论，200l，(2)：29—32
2钱文荣：中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用地规模扩张【J】，经济地理，
2001，4：456——460
3刘卫东、罗吕榕、彭俊：《城市土地资产经营与管理》，科学出版社，2004年7月，86～91。
4中国社会科学院财贸经济研究所、美国纽约公共管理研究所：《中国城市土地使用与管理
(总报告)》，经济科学出版社1992年版，第77页。为了与国家相关法律规定保持～致，
此处的引用有修改。
’黄征学：中国城市经营中土地价格行为研究，经济科学出版社，2005年，143—146。
6李寿生认为，从企业的角度，从改革的角度，中国当前的市场化大概是60％(《经济参考
报》2002年9月11日)；邱晓华在北京大学国际经济研究所举办的“世界经济与中国”
高层论坛上指出：我国市场化进程已完成60％，经济增长由政府主导型向市场主导型转
变(《产经网一中国审计报》2003年10月30日)。
7刘小玲，《制度变迁中的城乡七地市场发育研究》第87页，中山大学出版社，2005年
8杨重光、吴次芳，《中国土地使用制度改革lO年》，中国大地出版社，1996年版第107～108
页。
9指农民居住向集镇集中，工业向园区集中，农业向规模经营集中。
”刘小玲，《制度变迁中的城乡土地市场发育研究》第170页，中山大学出版社，2005年
”如上海浦东陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、外高桥保税区的土
地均是通过成片毛地批租方式取得，开发公司将区内土地开发成熟地，再将净地招商转
让，其净地的得地率一般在70．75％之间，其它市政设旖用地、公建配套用地等配套的非
经营性用地比例为20．25％。
”挂牌出让系根据国土资源部2002年发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后
开始推行，故1999．2001年无挂牌出让土地宗数。
”关于中央政府参与土地收益分享安排的变迁：
1982年，深圳市施行《深圳经济特区土地管理暂行规定》，开始征收城市土地使用费。
1984年，辽宁抚顺市、广东广州市也开始征收土地使用费。到1988年，全国大部分城市
都开始收取土地使用费。这段时期内，收取的土地使用费全部归地方政府支配使用，对地
方政府形成强烈的激励，中央政府不参与分成。土地开始成为城市政府的“聚宝盆”，土地
部门成为“第二财政”。
凭借土地所有者和国家社会管理者双重身份，中央政府理所当然应分享土地收益。
1988年9月，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定停“费”征“税”，
且征收额由中央财政与地方财政五五分成。由于地方政府期望土地使用税能全部留归地方，
147
第六章土地公开市场交易制度
采取种种措施以减少中央政府实际所得：税率“就低不就高”；扩大免税范围；强化实物地
租；根本不开征土地使用税，继续征收土地使用费等。
为鼓励地方的积极性，协调中央与地方的关系，中央政府在土地出让收益的分成上作
出重大让步，承诺中央财政将所得土地出让收益对不同城市按85％一95％返还，返还期为
两年。但地方政府并不满足，仍采取各种对策以减少中央财政的分成：继续强化实物地租
形式：将土地出让收入进行“名词分解”，细化为出让金、开发费、配套费等，只将出让金
纳入与中央分成范围：大幅度优惠地价，以牺牲土地收益换政绩等。
1992年10月，财政部颁布《城镇国有土地使用权有偿收入管理暂行规定》，就所有土
地使用权有偿收入(土地出让金、土地收益金)的中央与地方间的分成比例进行调整：属
于人民币收入的，中央得5％，其余归地方；属于外汇收入的，按外汇额度实行中央与地
方四六分成。
1999年1月1日实施的新《土地管理法》规定：新增建设用地的土地有偿使用费由中
央与地方三七分成，都专项用于耕地开发。土地整理项目已经在全国范围内启动，中央政
府配套资金即是地方政府上缴的新增建设用地的土地有偿使用费。从政策的执行情况看，
该项政策的效果似乎也并不令人满意。
纵观中央政府参与分成的土地收益，总是在出现之初，所有收益归地方政府。随着该
类收益在全国范围的大面积推广，引起中央政府的关注。在精心研究之后，中央政府都会
出台有关收益分成分享的政策。但收益分享政策无一不受到地方政府的抵制，中央政府又
不得不逐步下调分成比例，中央政府最后实际所得数量很少，仅具有象征意义，但政策执
行效果仍不如人意。
“数据来源：中国国土资源年鉴2004。
”张准，《浅析招商引资中的土地问题》，《世界农业》2004年第5期第18页。
”罗云辉、林洁，《苏州、昆山等地开发区招商引资中土地出让的过度竞争》，《改革》2003
年第6期第101页。
”吴旬，土地价格、地方政府竞争与政府失灵，中国土地科学2004年4月第18卷第2期
”目前我国征收的城镇土地使用税和土地使用费标准很低，只具象征意义。
”关于土地隐形市场的详细分析，可参阅周玲《土地隐形市场的经济学分析》，载于《国
土资源与科技》2004年第l期第9．12页。
20《土地管理法》(1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订)
第二条。
21据《人民日报》报道(2004年04月29日第二版)：2002年5月以来，为建设新的大型
钢铁联合项目，江苏铁本钢铁有限公司先后成立7家合资(独资)公司，把项目化整为
零，拆分为22个项目向有关部门报批。2002年9月至2003年11月，常州国家高新技
术产业开发区管委会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、
第六章土地公开市场交易制度
违规、拆项审批了铁本合资公司的建设项目。2003年以来，常州高新区管委会、扬中市
政府在未依法办理用地审批手续的情况下非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组
织实施征地拆迁，导致铁本公司违法占用土地6541亩(其中耕地4585亩，含基本农田
1200亩)已无法复垦，造成大量耕地被毁。2003年12月，江苏省国土厅违规批准了常
州市涉及铁本公司的14个批次的土地5988亩，致使铁本公司项目部分非法占地合法化。
”一个值得注意的动态是，党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济
和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次把以区域经济发展为主要内容的区域规划放
在突出位置。长三角地区年JI环渤海湾地区率先被列入中央级区域规划，来进行区域经济
统一协调、统筹发展的试点，以便为其他区域合作积累经验。2005年10月22日，江苏
南通召开2005年长三角16城市峰会，正式讨论长三角区域规划编制工作一一资料来源：
《新闻晨报》网络版2005年10月23日A2版，
http：／／www．jfdaily．com／gb／node2／nodel7／node33／node70281／node70282／userobjectlaill0368
4 html
23任勇，肖宇，《当代中国地方政府竞争的内涵、特征以及治理》，《内蒙古社会科学(汉文
版)》2005年3月第26卷第2期第3页。
“陈翠芳，《我国土地市场的发展现状与对策》，《经济问题探索》2004年第8期第22页。
25黎赔肆等，《城市土地资源市场配置的缺陷与税收调节》，《中国土地科学》2000年第5
期第22页。
第七章用途管制：农地保护制度
第七章用途管制：农地保护制度
第四章至第六章着重从土地市场机制本身，即从供求机制、价格机制、竞
争机制出发，研究土地市场调控的制度保障，包括土地征用制度保障、土地收
购储备制度保障和土地公开交易制度的保障。但是，土地市场的调控不是孤立
的，必须站在更高的层次，用更宽的视野，即从土地可持续发展的角度，来审
视土地市场调控的制度保障。本章将研究土地市场调控与农地保护的互动机理，
进而研究农地保护低效率的成因及其制度创新，促进土地市场有效调控。
第一节土地市场调控与农地保护的互动
一、土地市场发育程度与农地损失率关系
市场机制的核心是价格机制，价格是资源配置的主要手段。市场发出价格信
号，通过价格的涨落来调节供给与需求，从而达到资源配置的效率最大化。在不
考虑土地利用外部性的前提下，在完全竞争的农地非农化市场中，如图7—1所示
AC为农地的非农需求曲线，S【为可非农化的土地供给曲线，E为市场均衡点，P。
为均衡价格。此时农地非农化的数量为Q】，达到了私人层次上的土地资源非农化
最优量。
价格
A
P1
P2
O
Q3 Ql Q2 c
数量
图7—1土地价格与农地非农化
150
第七章用途管制：农地保护制度
但这是一种理想化的市场均衡状态。如果土地市场价格受其他因素的干预而
使价格降为P。，在农地私人所有的情况下，市场的供给量为oQ。，农地非农化市场
上将出现如Q。的短缺。在我国，由于农地非农化的供给主体名义上是中央政府，
但事实上的供给主体却是地方政府，而作为区域经济发展的主要推动力量，地方
政府的主要目的是要促进区域经济发展、增强地方财力和提高就业率等。而要达
到上述目的，必须引来企业的投资。由于征地制度不健全，地方政府能够通过低
价征用农民的土地来满足企业的需求。
如同上一章分析的那样，在区域性招商引资的竞争中，地方政府就会通过压
低土地价格，降低企业初始投资的成本来吸引外来资本。此时地方政府会滥用手
中的征用权来提供足够的土地，使土地的供给曲线右移至S。，此时农地非农化量
将达到Q。。与私人层次最优相比，过度非农化量为Q。Q。，这一过度量是在土地价
格扭曲、市场机制不能正常发挥作用下形成的，它显著降低了农地非农化配置效
率。
在我国目前的土地市场中，由于市场发育不完全，再加上政府的干预，土地
资源的市场配置范围很小，土地市场价格出现扭曲的现象。目前，我国城镇国有
土地主要是划拨使用的方式，2003年全国征用农用地面积286026．41公顷，同年
出让总面积(193603．96公顷)中新征用地面积77274．96公顷‘，因此农用地征用
变为城市国有土地后只有27％采用市场化配置，73％的新征农用地仍采用划拨方式
配置土地。在77274．96公顷增量出让用地中，协议出让面积达至EJ61926．19公顷，
占80．14％。研究表明，招标地价一般高于协议地价3～5倍，拍卖地价一般高于协
议地价4-10倍左右(孙佑海，2000)。由于土地资源配置市场化程度低，土地价格
没有真正反映其价值，这种扭曲的市场价格扩大了土地的需求，促成了耕地的过
速非农化。
但是，随着土地资源市场化配置程度的逐步提高，土地真实的市场价格将
会理性回归，在价格机制的作用下，农地非农利用的需求量将会下降。这说明
土地资源配置的市场化程度与农地非农利用的市场需求存在负相关的关系。
二、可持续发展框架下城市化与农地保护的关系
在可持续发展框架下，作为从空间上动态地优化配置各种土地利用活动的
手段，可持续的土地利用应寻找一种最优的协调方法，以达到社会、经济和环
境效益的综合平衡。这种协调不仅指系统内部，更包括系统本身与外部环境在
时间和空间上的协调。在时间上的协调是指社会经济发展目标系统对土地利用
方式的需求在时间上的最佳匹配，可持续发展系统的有序性用发展的社会、经
济和环境综合效益的大小来衡量。同时可持续土地利用要求对用地结构和布局
第七章用途管制：农地保护制度
的调整，即从空间上协调各种不同的土地利用方式，从空间上协调土地需求和
土地供给。
具体到农地与建设用地的用地结构与布局而言，农地向建设用地的调整一
般是单向的，不可逆的。农地非农化的推动力量主要有：①人口增加和城市化进
程的推动。为了满足新增人口的需要，大量的农用地必须转化为住宅用地、基
础设施及公共设施用地，而工业的聚集和扩展带动城市的发展，表现为城市数
量的增多和城市规模的扩大，必然需要大量的建设用地，虽然建设用地的来源
不仅仅是农用地，但从人类土地利用的规律来看，首先开发利用的是农用地。
因此，农地非农化是城市发展的基础。②经济发展的推动。维持经济的持续稳
定发展是我国政府所致力于实现的首要目标，由于经济发展和农地非农化有着
很强的相关性2，随着经济的发展，特别是经济起飞阶段，将有大量的农用地转
化为建设用地。
农地非农化的制约因素有：①国家生态安全。国家生态安全是指一个国家生
存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态，生态安全是国家安
全和社会稳定的一个重要组成部分。随着农地非农化，大量的森林、草地、湿地
和耕地变为建设用地。同时，为了补充耕地，又有大量的森林、草地和湿地被开
垦为耕地，生态环境遭到了巨大的破坏。为了使人类和自然和谐共处，人类必须
保护宝贵的农用地资源。②国家粮食安全。放眼全国，耕地锐减、粮食安全问题
已是一个实实在在的大问题。1997至2003年，中国耕地净减少1亿亩，2004年8
月全国清理出各类开发区、工业区规划面积达到3．86万平方公里，而共和国建国
54年来全国城镇建设用地的总面积仅为3．25万平方公里。2003年全国粮食产量
4．3亿吨是之前5年最少的一年，进口粮食1147亿斤。按照一些粮食专家的估计，
到2010年中国人均粮食需求840斤，将需要6亿多吨的总产量；将来2亿吨的粮食
缺口，即使有足够的外汇，也不可能完全由国际市场解决，因为最近5年全球粮
食市场的贸易量每年平均也只有2亿吨左右(刘广星、田应奎，2004)。十年前美
国布朗教授提出的“谁养活中国”的问题仍将是一个严峻的现实难题。农地非农
化对国家的粮食安全构成威胁。所以，国家粮食安全是农地非农化的重要约束力
量。
现在来具体分析在可持续发展框架下城市化与农地保护的互动机制：人类为
了生存需要，必须以生态安全和粮食安全为保障，这一保障构成了农地保护的约
束机制。政府通过一定的制度安排来保护农地，使农地保持在一定水平，这一保
有量是农地资源禀赋的一部分。另一方面，随着人口的增加和人类生活质量的改
善，随着经济的发展，势必将一部分农地非农化转为建设用地用于经济发展，这
部分土地与农地保有量构成了农地资源的初始禀赋。农地非农化后即进入城市土
第七章用途管制：农地保护制度
地市场。
随着城市土地市场调控机制的完善，城市土地市场不断规范，特别是价格机
制的作用增强，农地非农化的成本提高，相应地非农化节奏减慢，农地保护力度
得到加强。另一方面，随着政府农地保护制度的完善，农地保护力度得到有效保
证，非农化步伐减慢，可用于城市建设的土地供给减少，迫使城市存量土地流转
和提高土地利用率，促进城市土地市场的发育。如此，城市土地市场调控和农地
保护实现良性互动，通过此互动机理，保障土地资源的可持续利用(见图7—2)。
图7—2土地市场调控与农地保护的互动机理
第二节耕地流失：城市化进程中的一个紧迫问题
一、耕地非农化历史及趋势分析
“非农化”从历史演变角度来看，是指农业社会向工业社会、农业经济向
工业经济、农业文明向工业文明的转变过程。从技术层面来看，是指农业生产
要素的非农化流转，包括农业资本非农化、农业劳动力非农化和农业土地非农
化。非农化的演变规律是和农业生产要素流转的规律紧密相关的。有关专家通
过对经济发展理论的抽象分析和对经济发展经验的实证分析，得出了农业生产
第七章用途管制：农地保护制度
要素非农化三阶段规律3：第一阶段，资本、劳力、土地三要素非农化同时推进。
通过农业资本向以工业为主体的非农化流转，带动劳动力非农化流转和农业土
地非农化流转，从而完成经济结构的根本性转换。当非农产业基本完成具备自
我发展的能力以后，农业资本要素的非农化使命也就结束了。第二阶段，劳动
力、土地两要素非农化推进。随着农业劳动力向某一特定工业集中区进行非农
化流转，促进了农村人口的城市化进程。与此相应，农地非农化数量增加，速
度加快。人口集中和城市化的发展，又会进一步带动农业劳动力的非农化流转。
农地非农化和农业劳动力非农化相互促进，使人口结构发生根本性的改变，即
由农村人口为主体演变为以城市人口为主体。第三阶段，农业土地非农化单要
素推进。农村人口城市化基本完成之后，随着对生活质量要求的不断提高和交
通设施的日益改进，城市体系也发生深刻变革，主要表现为大城市发展相对停
滞，中小城市迅速崛起，人口与就业向中小城市流转相对明显，这一现象被称
为“反城市化”。与前两个阶段不同的是，该阶段农地非农化主要不是为农业劳
动力和农村人口城市化服务，而是为城市人口居住和生活方式的调整服务。
表7-1 中国历年耕地面积统计(1949—2004)
单位：千公顷
年份面积年份面积年份面积年份面积
1949 97881．31 】963 】02726 7 1977 99247．3 1991 95653．6
1950 100356．0 1964 103312 C 1978 99389．3 1992 95425．8
1951 103672．0 1965 103594．O 1979 99498．0 1993 95101．4
1952 107918．7 1966 102958．a 1980 99305．3 1994 94906．7
1953 108528．7 1967 102564．0 1981 99037．3 1995 94973．9
1954 109354．7 1968 101553．3 1982 98606．0 1996 130039．2
1955 110156．7 1969 101460．0 1983 98292．7 1997 129903．1
1956 111824．7 1970 101134．7 1984 97854．0 1998 129642 1
】957 111830．C 】971 100444．7 1985 96846．C 1999 129205．5
1958 106900．7 1972 100614．7 1986 96230．C 2000 128243．1
1959 104579．3 1973 100212．7 1987 95888 7 200I 127615．8
1960 104861．3 1974 99912．0 1988 95722．0 2002 125929 6
1961 103310．7 1975 99708．0 1989 95656．0 2003 123392．2
1962 102903．3 1976 99388．0 1990 95672．9 2004 122466．7
资料来源：1995年(含)以前耕地面积数据为国家统计局年报数据；1996年(含)以
后耕地面积数据根据国土资源部各年国土资源公报整理。(注：由于统计口径和统计部门在
1996年发生变化，所以1995～1996年间耕地面积有很大的突变。)
第七章用途管制：农地保护制度
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年份
图7 3 1949--2004中国年末实有耕地面积走势图4
伴随城市化和工业化的推进，农业用地减少。在此我们以农地中的耕地为
例，研究耕地非农化问题。表7-】和图7-3反映了新中国成立至今，我国历年
耕地面积统讨数及其演变趋势。
从1949年到2004年，中国耕地非农化的历史大体可以分为以下几个阶段：
1．增长期(1949—1957)。这一时期耕地开垦规模最大，在近10年的时间
里，耕地面积每年增加大约1743千公顷，1957年，耕地总面积达到1 11830千
公顷，是自1949年以来最高的。
2第一个减少期(19557—1965)。1957年以后，中国进入“大跃进”时期。
国民经济增长速度很陕，楼房建设、城市扩建、工业建设、矿产开采、铁路和
公路建设等不断增长，水库建设也占了不少地。“数量猛跌”是这一时期耕地变
化的主要特征。在这～时期，每年耕地面积减少数量在800—1200千公顷之间。
3．第二个减少期(1965-1978)。这一时期是“文化大革命”时期，因为边
疆地区开垦了不少荒地，耕地减少的速度相对慢了下来。由于植被破坏，生态
平衡遭到了严重的破坏。这一时期的特征是过度开荒。减少耕地总而积约为4200
干公顷，即平均每年减少了323千公顷。
4第三个减少期(1978—1992)。这是中国改革开放时期，经济增长速度非
常快，固定资产投资规模增幅很大。耕地非农化是这一时期的特征。耕地总数
减少了3964千公顷，平均每一年减少的面积约为283千公顷。
5第四个减少期(1994至今)。这是邓小平“南巡讲话”后，中国确立建
设中国特色市场经济、改革开放进一步加快的时期。经济增长速度极快，投资
第七章用途管制：农地保护制度
规模不断加大，而且各地出现了不同程度的“开发区热”和“房地产热”，大量
农用地被征用，由于盲目“圈地”，导致许多耕地征而不用，或者投资项目半途
而废，土地浪费现象非常严重。“圈地”和土地闲置并存是这一时期最显著的特
征。在这一时期，每年耕地面积平均减少760千公顷。
许多学者和科研机构都曾对中国的耕地变化趋势进行过预测5，这些成果的
预测结果如表所示。
表7-2主要研究成果对中国耕地变化趋势预测(单位：万公顷)
成果1 2 3 4 5
预测期间1985—2050 1985—2050 1988—2020 1985—2050 1985—2035
期初耕地12800 13278 13600 12800 12528
期间新开耕地1333 657 666．7 666．7 800
期间减少耕地2666．7 1684 800—1200 2945—6412 2497—2587
期末耕地11466．3 12251 13066．7-13466 7 7054 7-10521．7 10741-10831
从这些成果可以看出，中国耕地保护的形势相当严峻，除第2、3之外，其
它成果所预测的耕地面积都小于1．2亿公顷的警戒线。因此，必须调控和管理
耕地非农化过程，保护耕地面积和耕地生产力，以保卫国家的粮食安全。
二、耕地非农化与经济发展
(一)经济增长与耕地损失的库兹涅茨曲线假说
诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨在20世纪50年代提出一个假说：
收入差距先是不可避免地随着经济发展而不断扩大，但当后者达到某一水平，
就会出现转折——收入差距不断减小，这种倒U型关系被称为库兹涅茨曲线。
1991年格鲁斯曼和克鲁格首次系统地研究了人均收入水平与环境状况之间的关
系，并在1993年发表了两者之间存在倒U型曲线的关系的论文。后有学者进
一步证实了人均收入水平与环境状况之间倒u型曲线关系，并借用著名经济学
家库兹涅茨对经济增长与收入分配关系研究所得到的倒u型曲线关系来描述环
境质量与经济发展的这一种关系6。
耕地作为人类不可替代的自然资源的基础，作为环境构成中的重要组成部
分，其数量变化与经济发展是否也存在倒U曲线关系呢?
我们先来分析影响耕地数量变化的各种因素：
(1)耕地资源禀赋。一个国家、一个地区土地总面积是有限的，其耕地的自
然供给也是有限的。当工业化、城市化加速，耕地资源锐减，面对生态压力和
粮食安全压力，人类只能放慢非农化的步伐，改走土地集约节约利用道路。同
时，随着土地开发、复垦技术水平的进一步提高，一定程度上增加了耕地后备
第七章用途管制：农地保护制度
资源和耕地数量，增加了耕地的经济供给，因此，耕地损失率呈先加速后减弱
并缓和态势。
(2)产业结构嬗变。随着产业结构的演进，农业社会向工业社会迈进，工业
比重不断增加，建设用地需求不断膨胀，耕地非农化有加速趋势。当经济发展
到较高水平，高新技术产业不断发展，制造业比重将减少，此时建设用地需求
对耕地压力将会缓和，非农化趋势减弱。因产业结构演变的规律与耕地非农化
的规律密切相关，其结果是随着产业结构中第三产业比例的变化，耕地非农化
速度表现出先增加后减小的规律；
(3)经济增长方式。在技术水平较低阶段，经济增长以粗放型扩张为主，此
阶段随着经济增长，建设用地需求急剧增加，耕地被大量占用。当技术水平达
到较高阶段，经济增长模式转变为集约型增长，经济增长体现在质量上，用地
需求有所缓和，非农化压力变小。
(4)城市集聚效应。经济发展带来城市规模的不断扩大，城市中心功能的增
强也使人们对占用耕地的需求越来越少：与农村人均用地相比较，城市土地集
约度较高，随着大量农村人口涌入城市，必然会释放一定量的农村土地。只要
及时地进行合理的土地整理，释放的土地就可以转化为耕地7。因此，经济发展
到一定阶段后，耕地资源所受到的压力必然会减轻，这就是经济发展对耕地变化
带来的正向作用。
耕
地损失童
经济增长
图7-4耕地库兹涅茨曲线
(5)政府政策倾向和耕地保护绩效(曲福田，2004)。在经济发展不同阶段，
政府的政策目标倾向和管理手段很大程度上影响耕地状况。中国在经济发展初
级阶段，以经济发展为中心，经济发展必然导致建设用地需求膨胀和耕地被占
用。现在可持续发展已成为全球经济发展的共同趋势，耕地保护已被提到基本
国策的高度，耕地保护支出不断增加，政府的政策倾向显化了耕地保护的绩效。
从上述影响耕地资源数量的因素来看，不难推断：在经济发展过程中耕地
损失率和经济增长二者存在库兹涅茨型倒U形关系，如图7—4所示。
第七章用途管制：农地保护制度
(二)1949—2004年全国耕地库兹涅茨曲线的验证
根据表7—2，我们对1949—2004年我国历年耕地损失率8(百分比)进行分
析，并绘制成图。根据图7—5，发现耕地损失率走势有类似库兹涅茨曲线的特
征，但曲线弧度较小，特征不是特别明显。
基
褥6．00
水
皤4．00
智
寨2．00
O．OO
一2．00 1
—4．00
—6．00
≯j≯净铲盎蘸50◆1960 1970 1980 1990 2000 2C
◆●——⋯一⋯—————～————年～份——
0
图7-5 1949—2004年全国耕地库兹涅茨曲线
(注：由于1996年耕地统计口径发生变化，故1996年的耕地损失率作归零处理)
(三)经济发达地区典型区域耕地损失分析
经济发达地区经历了经济由不发达向发达转变，耕地无论是开发拓展还是
利用强度，都已经达到较高程度。这些地区的耕地资源开发利用和经济增长二
者关系更为明显和完整。对发达地区经济增长和耕地损失的研究，一方面有助
于协调这些地区经济发展中建设与吃饭问题，同时对经济欠发达地区向经济发
达转变过程中，更好处理经济增长和耕地保护关系具有借鉴作用。
1、典型地区耕地损失的库兹涅茨曲线实证研究
我们选择浙江省和广东深圳市这一省一市两个典型地区，通过分析耕地损
失的动态趋势，来探索经济发展和耕地非农化二者间的关系。深圳市已于2004
年率先宣布已经实现城市化，而浙江省系东部经济发达的典型地区，在城市化
进程中出现问题比较早，选择这两个地区分析经济增长与耕地损失率的研究具
有指导和借鉴示范作用。分析和预测结果证明在不同经济发展阶段，经济发展
和耕地保护二者存在不同相关性。从耕地损失率趋势图可以看出伴随着经济增
长耕地损失率呈现出先增大后减小的趋势，呈类似库兹涅茨曲线倒u型。
第七章用途管制：农地保护制度
表7～3浙江省和深圳市历年耕地面积统计表
单位：万亩、百分比
浙江省深圳市
年份
面积损失率面积损失率
1978 2757．00
1979 2747．80 0．33 53．21
1980 2734．60 0．48 49．01 7．89
1981 2729．80 0．18 45．98 6．18
1982 2726．70 0．1l 43．91 4．50
1983 2724．90 0．07 42．99 2．10
1984 2709．00 O．58 40．14 6．63
1985 2665．10 1．62 33．94 15．45
1986 2630．30 1．31 32．91 3．03
1987 2617．40 0．49 30．98 5．86
1988 2604．80 0．48 29．46 4．9l
1989 2596．50 0．32 28．25 4．11
1990 2585．30 0．43 28．01 0．85
199l 2572．50 0．50 22．67 19．06
1992 2536．80 1．39 15．50 3I 63
1993 2491 80 1．77 9．05 4l 6I
1994 2453．20 1．55 6．86 24．20
1995 2426．70 1．08 6．58 4．08
1996 2420．67 0 25 7．66 ．16 4l
1997 2418．63 0．08 6．36 16．97
1998 2420．16 ．0．06 6．20 2 52
1999 2414．60 O．23 6．03 2．74
2000 2411．34 0．14 6．03 0．00
2001 2402．19 0．38 5．65 6．30
2002 2398．67 0．15 5．76 —1．95
2003 2388．21 0．44 5．27 8．51
2004 2392．38 ．0．17 4．13 21．63
资料来源：《浙江统计年鉴(2005)》、《深圳统计年鉴(2005)》
第七章用途管制；农地保护制度
2、耕地库兹涅茨曲线的启示
从以r～省一市数据分析可以看出：随着经济的发展，耕地损失率呈现先
减小后增大再减小的趋势，经济发展和耕地保护二者存在类似库兹淖茨曲线关
系，我们称之为耕地库兹涅茨曲线。耕地库兹涅茨曲线给我们两点启示，首先
要认识到伴随着经济发展，耕地被占用是必然的，经济发展，城市化列土地需
求量不断增大。中国正处于经济快速增长阶段，以牺牲经济的“零增长”来保
护耕地是不现实的也是不必要的。对于目前经济发展与耕地保护二者矛盾不能
过于恐慌。第二，经济增长过程中，耕地损失率先增加后减小的经济规律并1i
否定政府的作为，或者说，耕地的库兹涅茨曲线是在制度、技术、意识及经济
第七章用途管制：农地保护制度
发展阶段等多重条件作用下的趋势。耕地损失率逐渐减小的状况不会自动实现，
不同的制度环境和技术水平决定耕地库兹涅茨曲线的曲度，因此，在经济发展
过程中我们要采取经济、行政等手段营造积极、健康的制度环境，提高耕地保
护绩效，同时加大保护环境、保护耕地的可持续发展意识，缓和库兹涅茨曲线
的曲度，在经济发展的同时，最大程度上保护耕地。
但是，必须注意，耕地库兹涅茨曲线隐含了一个前提，即耕地阈值在经济增
长中的制约作用被忽略掉了。耕地库兹涅茨曲线为人类在谋求经济增长的同时，
寻求较好的耕地保护之路指明了方向。这是该曲线的一个积极的，值得肯定的逻
辑意义。不过其前提是经济增长必须在土地阈值的界限以内。事实上，经济增长
在其极限上除受到技术、制度、资本等因素的制约，还最终受到土地特别是耕地
阈值的终极制约。这种闽值具有不可逆转的特性。一旦耕地非农化，则很难再恢
复。
耕
地
损
失
图7-8耕地库兹涅茨曲线与耕地闽值
济发展
在图7—8中，曲线A是不考虑耕地成本的环境库兹涅茨曲线，耕地短缺超出耕
地不可逆闽值，引发粮食安全问题和生态安全问题。曲线BN是政府通过一定的
制度安排，使耕地库兹涅茨曲线峰值控制在阈值以内，既保护了耕地，又促进经
济发展。
三、政府管制与耕地非农化
由于土地利用具有较大的外部性，土地资源中的许多价值在市场交易中得不
到体现。单纯依靠市场机制来配置土地资源，往往达不到社会最优点，因此，土
地资源利用中的政府管制非常必要。
第七章用途管制：农地保护制度
P
Ls Lp
图7-9市场失灵的社会损失
Q
在市场运作中，只有土地资源的直接使用价值得到体现，理性的经济人在决
策中不会自动地考虑没有市场价值的间接使用价值、选择价值和存在价值，因此，
土地利用中的个人最优点常常会偏离社会最优点，导致了土地资源配置的低效
率。为了保护土地资源，使土地资源的配置达到最优化，必须使土地利用的个人
成本和社会成本达成～致．我们以农地非农化为例来说明土地利用的个人成本与
社会成本问题。在图7-9中，MR表示边际私人效益，主要包括农地转化为非农地
所获得的经济收益，如地价、房屋出租租金等：MPC表示边际私人成本，主要是
农地被转用前的农业用途收入。在私人层次上，农地转用的总收益最大的点是在
Lp处。农地转用的社会成本除了原农业用途的直接经济收益外，还包括粮食安全
损失、选择价值损失、存在价值损失等土地转用的外部损失，社会成本MSC大于
私人成本MPC。在社会层次上，农地转用的最佳数量应该是在Ls处。然而在自由
市场条件下，这些外部损失与个人效益无关，因此个人在进行土地转用时没有必
要去考虑这些外部损失。这就是市场失灵，Lp—Ls可以衡量市场失灵的程度。因
此从社会最优的角度考虑，必须使土地利用的外部性成本内部化，使土地利用的
社会经济效益最大化。
从以上分析，我们发现如果没有政府的干预，农地非农化的数量将会超越社
会最优点，造成社会福利的损失。然而，现实是各地政府在农地保护特别是耕地
保护上缺位，制度不健全，使得耕地保护成效不够理想。
第七章用途管制：农地保护制度
第三节现有耕地保护低效率的制度分析
追寻国家耕地保护的脚步可以发现，近几年中国对耕地一直实行的是最严
格的保护措施，而且在保护手段上也越来越先进，1997年国务院专门发文冻结
审批占用耕地一年，但在实行最严格保护的这几年，耕地面积下降仍然很快。
这种下降有城市化和工业化过程中的必然因素，也有近年加大生态退耕和农业
结构调整的原因，但除此之外，耕地过快下降和无序占用耕地的责任却首先在
地方政府。2000年以来，中国查处土地违法案件56．8万件，仅2003年就发现
土地违法行为17．8万件9。追查这些违法行为的背后，大多有地方政府部门或
政府官员的影子，很多干脆就是基层政府直接违法。撇开占用耕地的正常原因，
一些地方政府敢于出面征占耕地，除了片面的“政绩观”、要抢在任期内做出“大
手笔”，片面的“发展观”、单纯追求地方GDP快速提高，另一个突出原因就是
利益所致。土地收益是近几年一些地方财政收入的一块肥肉。1999年前中央与
地方土地出让金分成比例为5％：95％，新增用地与存量用地均用此政策。1999
年，为了有效控制用地，中央实行向地方收取新增建设用地土地有偿使用费，
中央占30％，地方占70％，存量土地出让金全额留地方政府。没有想到的是，这
种三七开分成并不能有效遏制地方政府扩张用地的冲动，圈地、卖地成风。
一、中央政府与地方政府耕地保护的委托代理分析”
对于中央政府来说，尽管实行耕地保护政策使耕地非农化受限引发土地收
益损失，包括与地方政府分享的土地出让收益损失以及可能引发的非农产业增
长速度减慢、中央政府财政收入下降等，且实行耕地保护行动需花费一定的费
用，但这些成本与其耕地保护的收益来说是微不足道的。中央政府采取耕地保
护行动所获得的耕地保护收益可分为直接收益和间接收益。直接收益包括因保
护耕地而保有了农业生产特别是粮食生产增长的物质基础所形成的粮食产量增
加和食物安全保证，又可分为短期收益和长期收益。短期收益表现为农业生产
的增长及其对国民经济发展所形成的产品贡献、市场贡献和要素贡献”，长期收
益表现为后代人的衣食之源得到了保护。间接收益包括农业基础确立、食物安
全保障对国民经济其他部门的促进作用、生态保障以及由此而带来的政府支持
率上升、社会安定”。农业，特别是提供剩余劳动产品的农业是国民经济的基础，
粮食是农业的基础，耕地又是粮食生产的基础，耕地保护直接关系到食物安全，
食物安全又关系到社会的稳定。比较中央政府耕地保护的成本和收益，特别是
在近几年耕地大量流失的形势下，不难发现，中央政府具有强烈的耕地保护动
机。
第七章用途管制：农地保护制度
但是中央政府的耕地保护目标必须通过委托地方政府来贯彻执行。“省、自
治区、直辖市人民政府⋯⋯组织本行政区域内耕地占补平衡。⋯⋯地方各级人
民政府要以土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保
护面积负责，政府主要领导是第一责任人”。“
在中央政府与地方政府耕地保护的委托一代理关系中，作为代理者的地方
政府往往要比上级委托者中央政府掌握更多的信息，而中央政府则不能完全掌
握地方政府为耕地保护而付出努力的信息。由于信息不对称，使得代理人可以
通过隐瞒有关信息而获利，而且，根据效用最大化假定，代理人具有强烈的动
机利用信息优势在耕地保护的博弈中为实现自身效用最大化而采取机会主义行
动战略，进而损害委托人的利益。
第一，地方政府获得的耕地保护收益偏低。耕地保护行动是一种公共物品，
没有任何一个地方政府能排斥其他地方政府对耕地保护收益的分享，并不能获
得其耕地保护的全部贡献，地方政府经济利益的相互排斥形成一种零和博弈。
同时，现行干部考核比较注重于经济产值和经济增长速度，缺乏对地方政府耕
地保护的选择性激励。
第二，就耕地保护直接成本而言，与中央政府相比，地方政府从事着更为
具体的耕地保护工作，工作难度更大。由于耕地保护成本的大小随着耕地保护
力度、难度的加大呈现边际递增趋势，耕地保护成本的提升意味着需要占用更
多的地方人财物资源，这会使本来就较为紧张的地方财政更加紧张。出于地方
财政的考虑，地方政府对耕地的保护可能会难以达到中央政府耕地保护要求。
第三，在现行分灶吃饭的财政体制下，中央和地方政府的财政分权直接刺
激着地方政府扩大财政自主权，寻求地方局部利益的最大化。在利益机制的驱
动下，地方政府必然将资源配置给边际报酬率最高的区域、产业和部门。地方
政府要实现财政收入和经济产值迅速增长，绝对不可能依靠比较利益相对低下
的农业，发展非农产业曾经是并且依然是今后一个相当长的时期内扩张地方财
力和经济产值的一个主要途径。地方政府先低价征用耕地再低价甚至无偿转让
给有关单位，无疑有助于地方政府政策目标的实现。在这样背景下，即使耕地
非农化后的土地出让金全部上缴中央财政，地方政府也会有足够的经济动力占
用耕地发展非农产业，它是地方政府的理性行为。因此，只要存在着城市和非
农产业的发展，耕地就必然要面临着城市和工业用地的经济竞争：只要工业、
城市的土地边际报酬率高于农业和农村的土地边际报酬率，地方政府就必然会
理性地促进耕地的非农化“。
第四，强制性的土地征用政策及农地征用后再出让时较高的土地出让金刺
激了地方政府耕地非农化的积极性。江苏省社会科学院农村经济研究所所长徐
第七章用途管制：农地保护制度
元明的调查报告表明，江苏大、中城市的土地出让收入数量可观。通过土地农
转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的是苏州市。2002
年苏州市出让土地4441．32公顷，获土地出让收入151．87亿元，占该市财政总
收入的52．22％；其次是南京市，共计出让土地2179．65公顷，获取出让金83．39
亿元，占该市财政总收入的57．88％”。谁卖地谁得益的机制极大地刺激了地方
政府将耕地转化为建设用地和资金的欲望。
因此，地方政府有充分动机采取“败德行为”损害中央政府耕地保护的利
益。
另外，耕地保护中的委托～代理关系是基于上下级政府之间的行政隶属关
系而建立起来的。在委托一代理链条之中根本就不存在也无法设置“退出装置”。
当各级政府之间被视为隐含的长期契约关系时，下级代理人应该获得某种补偿，
而上游委托人在付给代理人补偿之后应该获得效用最大化。只有这样，双方才
能达到均衡合约。然而，上下级政府之间是行政隶属关系，而耕地又固定于一
定的地域，这使得作为合约的一方——委托人在履行其职能时，对代理人的违
约行为无法行使“退出权”。这也就意味着在耕地保护的委托一代理的链条上，
国家和地方政府之间的长期隐含的合约关系演变成了一种特殊的长期“保险”
合约”。这种“退出权”装置缺乏的结果是委托人难以就代理人对自己作出的“不
利选择”进行有效的制裁和约束。
二、地方政府之问关于耕地保护的博弈
耕地保护从理论上看好像是一个微观上的比较效益和宏观上的粮食安全问
题，但实质上是不同地方利益主体如何对待局部利益与整体利益、地方责任与
中央权威的问题。发达地区如东部地区认为耕地用于城市和工业建设，收益要
远远高于种粮，因此应该允许东部更多地占用耕地，甚至取消耕地保护政策，
国内粮食不够可以从国外进口。欠发达地区，如一些中部产粮大省则认为，中
部地区之所以长期得不到发展、老百姓穷，根本原因就是耕地太多、农民太多，
甚至是长期“听话”的结果，之所谓“思想保守”、“胆子不大”、“步子不快”，
就是对东部一些地方“加快发展”的“真经”没有取回来，或者是取得了“真
经”而没学到位(所谓“真经”就是“上有政策、下有对策”，“用一切手段来
发展”)。一些西部地区的领导更认为，广大西部地区的工业化和城镇化才刚刚
起步，东部出现耕地锐减、乱设开发区的严重问题，在西部并不存在，西部耕
地还没占多少就被“一刀切”，很不应该(刘广星、田应奎，2004)。
俞文华(1997)从国内粮食市场和劳动力市场从非均衡到均衡的分析，论
第七章用途管制：农地保护制度
证发达地区与欠发达地区利益矛盾驱动的耕地保护是一个“零和博弈”。但事实
上，不仅发达地区与欠发达地区会产生博弈，理论上任何两个理性的地方政府
出于自身效用最大化考虑，都会就耕地保护产生博弈。
为了便于分析，不考虑粮食的国际进口或国际出口，将决策者简化为两个
即为地方政府A和地方政府B。在初始阶段t。，耕地的机会成本即非农化收益
大于耕地收益。对于A和B两个参与者，每个参与者都有两种战略：保护耕地
或将耕地非农化。由于有两个参与者，每人都有两种战略，所以就有四种可能
的结果(见图7—10)。参与者的处境是带有纳什均衡特性的博弈，也即优势战
略均衡。这样由于参与者的目的是利润最大化，A和B处境的均衡就是每个参
与者都选择将耕地非农化。
地方政府B
地方政府A
保护耕地非农化
}保护耕地S1．S1 S2．S3
}非农化S3．S2 S4．S4
图7．10耕地保护活动中参与者报酬矩阵
其中s1：维护现状、无法实现利润最大化；
S2：较S1增加粮价上涨带来的利润；
S3：实现利润最大化；
s4：获得一部分区域专业化生产利润，同时粮价上涨导致利润削减
A、B都知道，无论对方怎样做，自己最好的选择是将耕地转化为其它用
途，将保护耕地的希望寄托在对方身上。A、B两个地方政府博弈会对国内粮
食市场产生什么效应呢?
由于粮食的生产周期较长，我们作如下假设：①从开始生产到生产出产品
需要一定时问，而且在这段时间内生产规模无法改变；②本期的产量决定本期
的价格；③本期价格决定下期产量。在分析时我们还假定土地是均质的，即单
位面积耕地产出恒定为u。A和B分别拥有面积为TA和TB的土地资源，在初
始时期t。，A、B耕地面积分别为CAo和CBo，非耕地面积分别为LAo和LBo，
此时粮食的价格为P。，供需均衡点对应的粮食量是Fo(图7-1 1)。对于任何一
个决策者而言，效用最大化要求当单位面积非耕地的边际收益ML大于单位面
积耕地收益时，将耕地转化为其它用途，随耕地逐渐转化，边际收益递减，当
单位面积耕地的边际收益等于单位面积非耕地收益时，达到均衡状态。
1、单次博弈
第七章用途管制：农地保护制度
每个参与者都会认识到，由于耕地面积减少，粮食供给量也随之减少，从
而引起粮食价格上升，在时问为t时，效用最大化的实现可用下式表达：
mm u=uP,G+彭(眦
其中：Pt和Ct是时间为t时粮食的价格和耕地面积；ML=f(L)；Lt是时间
为t时非耕地的面积；h}C尸T，T是总面积。
每一个参与者只能预计出自己的供给发生变动时粮食价格的相应变化，A
考虑采取优势策略后，耕地面积由cAo减少到cAl，粮食供给由Fo减少到FJ，
对应的粮食价格上升至Pl，Fj=Fo。u(CAo—CA J)；同理，B考虑到采取优势策略后，
耕地面积由cBo减少到CBl，粮食供给由Fo减少到F2，对应的粮食价格上升至
P2，F2IFo—u(CB0-CBl)。但是，由于双方都减少了耕地面积，粮食供给实际上由
Fo减少到F3，粮食价格上升至P3，F3=Fo—u(CAo+CBo—CAl—CBl)，此时非农化的边
际收益小于耕地的边际收益，双方都遭受损失。
价格
P3
P1
Pl
氏
图7-11博弈行为中的粮食价格与产量图
数量
2、多次博弈
上述分析中，粮食供给的减少导致粮食价格上升，同样出于效用最大化考
虑，在下轮博弈中，A考虑采取优势策略，增加耕地面积至Cm，粮食供给由
F3增加至F4，粮食价格下降至P4，F4=F3+u(Cm—CA】)；同理，B将耕地面积增加
至CB：，粮食供给由F3增加至F5，粮食价格下降到P5，此时非农化的边际收益
第七章用途管制：农地保护制度
大于耕地的边际收益，双方均遭受损失。
当这种博弈行为多次进行时，我们会观察到周期性的波动，当粮食价格上
升时，耕地增加，耕地增加使下期粮食价格下降，粮食价格下降导致耕地减少，
耕地的减少使粮食价格上升，开始新一轮循环。当决策者的数量逐渐增多时，
耕地面积和粮食生产状况更将趋向无序，周期性的波动更为明显。
3、政策启示
(1)地方政府在经济效益最大化的利益驱动机制下，互相博奕，将耕地转
化为其它用途，是无法实现经济效益最大化的，相反还会带来资源的浪费以及
粮食生产的波动性，造成经济损失。因此，中央政府须加强干预，统筹安排耕
地保护。
(2)当耕地边际收益大于非农化边际收益时，博弈参与者才有耕地保护的
激励，因此，我国应借鉴美国、法国等国家的农业补偿政策和政府购买耕地发
展权制度，鼓励地方保护耕地。同时，要增加农业投入，加强农田基本建设，
努力改造中低产田，并提高农业技术进步水平。提高耕地的比较效益，改变“务
农不富”的状况，运用经济杠杆和农产品价格经济政策保护种粮积极性。
第四节耕地保护的制度创新
一、国家关于耕地保护的制度安排⋯一耕地占补平衡
2004年lO月21日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的
决定》，要求“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，
建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级
折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、
直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作
他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。”这是近年
来国务院出台的关于土地管理的最全面、最明确、规格最高的一份文件，也是
对新土地管理法关于耕地占补平衡制度的最新诠释。
1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》首次作出了耕地总量动态平
衡的政策规定。该法第31条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设
经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责
开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不
符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于
开垦新的耕地。”第33条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土
地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措旌，确保本行政区域内耕地总量
第七章用途管制：农地保护制度
不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地
的数量与质量相当的耕地”。
这一法律规定，包含以下涵义：
1．占补平衡原则。非农业建设占用耕地，必须开垦数量和质量相当的耕地；
2．占补责任原则。开垦耕地由占用耕地的单位负责；
3．缴费原则。没有条件开垦耕地或者开垦耕地不符合要求的，应当缴纳耕
地开垦费。
以上原则中最主要的是占补平衡原则。
党的十五大规划到21世纪中叶基本实现中国的社会主义现代化，在人口达
到16亿高峰的情况下，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，同时保护自
然资源和改善生态环境，实现国家长期和稳定的发展。但从中国人口多、耕地
少的国情，以及子孙后代的长远发展看，必须用世界上最严格的措施，强化对
耕地保护。实施耕地占补平衡，其实质是坚持耕地的可持续利用，这是在市场
经济条件下调控土地利用的新机制，是确保耕地总量动态平衡的新机制，也是
实现我国经济社会全面持续发展的一项重要政策举措。
二、沿海地区异地占补平衡的实践及存在问题
自从国家实行耕地占补平衡的耕地保护政策以来，全国各省、自治区、直
辖市为实现本辖区内耕地的总量动态平衡，采取了很多有效的措施，如开展土
地整理复垦、开发耕地后备资源、改造中低产田、进行市地整理等。但是，对
于沿海经济发达地区来说，由于耕地资源本身紧缺，再加上快速城市化和工业
化，耕地占补平衡的压力很大，迫使这些省市制度创新。在各种政策举措中，
最引人注目的是“异地指标调剂”的创新，即甲地由于建设需要占用耕地必须
通过整理复垦、开发耕地后备资源等途径来补充相应数量和质量的耕地，但是
甲地的耕地后备资源不足，无法实现甲地自身的耕地占补平衡；而乙地建设项
目较少，耕地后备资源丰富。为此，甲地出资购买乙地的耕地指标，实现占补
平衡。不过，由于政策、法律的限制，“异地指标调剂”工作目前只在省域范围
内进行，而且主要是沿海一些经济发达省份在积极尝试。其中，江苏省和浙江
省在这方面的实践较早，效果也比较明显。
江苏省实行苏南和苏北的资金、资源优势互补，在全省范围内建立资源调
控机制，实施耕地异地补充、异地开发，即利用苏南的资金在苏北地区开发整
理土地，用苏北的新增耕地调剂苏南的占补指标。1999年以来，该省共调剂补
充耕地指标16．65万护。在这个过程中，从苏南地区流向苏北地区的开发整理
土地资金达2．95亿元”，从而加快了苏北地区土地后各资源的开发利用，促进
第七章用途管制：农地保护制度
了苏北农村经济的发展和农民增收，并连续多年实现了全省耕地占补平衡。
浙江省规定，因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项目建设经依法
批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相
当的基本农田的，经省人民政府批准，可以在本土地利用总体规划期内，委托
本省其他行政区域在当地划定相当数量和质量的基本农田代为保护。浙江省国
土资源厅的统计数据表明，2002年，浙江共批准跨市、县基本农田异地有偿代
保17．22万亩，代保费用286亿元；2003年，该省共批准跨县异地代保21．42
万亩，县内跨乡镇代保23．69万亩，共计45．01万亩。目前，浙江批准异地代
保已达到了118．97万亩”。
通过省域范围内的“异地指标调剂”，沿海经济发达省份在～定程度上解决
了“吃饭”和“发展”的矛盾，实现了辖区内耕地总量的动态平衡。但是这些
沿海经济发达省份的耕地后备资源极其有限，省内耕地占用指标调剂的潜力也
非常有限，远不能满足建设和发展的需要，表现出了强烈的突破“异地指标调
剂”省域限制、实行跨省“指标异地调剂”的愿望，包括：(1)合理调整基本
农田保护率。根据各地产业特点、耕地数量、耕地质量、人口密集程度、经济
发达程度等，因地制宜，合理调整各地基本农田保护率，对经济发达、工业化、
城市化进程快、人均耕地少且耕地质量高的地区，适当降低基本农田保护率。
(2)允许实行基本农田跨省异地代保。对经济发达、无法落实基本农田保护任
务和发展空间相对不足的地区，允许运用市场化手段，实行基本农田跨地区、
跨省区有偿异地代保，确保在基本农田不减少的情况下，给经济发达地区留足
发展空间，促进经济社会健康发展。(3)允许实行跨省区异地垦造耕地和跨省
区调剂指标。用全国一盘棋的理念来理解“耕地总量平衡”问题，对耕地后备
资源少或没存耕地后备资源的经济发达地区，允许跨省区异地垦造耕地，并允
许跨省区调剂指标。
与此同时，中西部地区、东北地区耕地后备资源比较丰富，但是自身缺乏
资金也缺乏动力去开发整理。
实施发达地区与欠发达地区耕地资源的异地占补平衡，对于双方来说应是
互惠互利的举措，对国家落实耕地保护也有重要的保障作用，但目前国家禁止
跨省市耕地占补平衡”。
三、耕地异地占补平衡的经济学分析
李嘉图在他的《政治经济学及赋税原理》首次提出比较优势理论，认为即
使一国在生产所有产品上都具有较他国的绝对优势或劣势，只要这些商品的劳
动生产率同外国相比不完全相同，也会通过国际贸易来实现更多的利益，也即，
第七章用途管制：农地保护制度
若A国自给自足时X和Y的相对价格低于B国X和Y的相对价格，则A国出口
X进口Y。
在这里，我们借用一般均衡分析方法说明耕地异地占补平衡的贸易利益。因
为贸易利益不仅体现为生产效益——产出水平与产出结构的变化，而且还体现
为消费效应——消费水平与消费结构的变动。
o
M，+
N N1 O N
图7—12耕地异地占补平衡对双方生产与消费的影响分析
考虑一个简单的2*2模型”，假定砍￡，两地中，w为欠发达地区，其比较
优势为丰富的耕地资源(包括耕地后备资源)，主要优势产品为农产品，u地为
发达地区，资本密集型生产资本品上具有比较利益。u由于城市化推进速度较
快，其建设需占用一定的耕地资源，但苦于找不到可补充的耕地后备资源，而
W有多余的耕地指标。当u在一定的耕地占补平衡费标准下，向W购买耕地指
标(无形产品的贸易)，W将获得的资金专项用于耕地后备资源开发，增加耕地
总量，生产更多的农产品。乙获得耕地指标后，可用于非农建设，生产更多的
资本品。由图7-12可以看出这时两地的消费点生产点分离——W地消费点为由
A变为E，相应地对于农产品和非农产品的消费同时增加，u地消费点由A+变为
F，同样对于农产品和非农产品的消费同时增加。此时，W地的国民福利水平由
原先的社会无差异曲线％变为∞(叻>uo)，u地的国民福利水平由原先的社会
无差异曲线L，o变为【广，，两地的国民预算水平均提高，两地都从分工中获得
比较利益。
我们再来利用李嘉图均衡分析。如图7—13所示，纵轴M为农产品的产量向
量，横轴为非农产品的产量向量，oA为两地消费者的同位相似偏好，并假定其
在贸易前后均不发生变化。uu’线为w地的生产可能性边界线，ww’线为u地的
第七章用途管制：农地保护制度
生产可能性边界线。
O U’ W’ X
图7一13耕地异地占补平衡的李嘉图均衡分析
在两地并未实行耕地异地占补平衡之前，它们各自的帕累托有效的均衡点
分别在E。和E。点。现在两地若能根据李嘉图的比较利益原理实现异地占补平衡
进行专业化分工，那么它们各自的均衡点将不受本地现有资源的约束而移动到
具有较高福利水平的Eu'点和Ew，点。两地的福利水平的提高可以从以下事实中
清晰地看到：对于w地来说，它可以利用对其有利的贸易比价(u’u”线，该线
等价于ww’线)而使其贸易后的社会无差异曲线I。，“高于其贸易前的社会无差异
曲线I。“；对于u地来说，它也可以利用对其有利的贸易比价线ww”线而使其贸
易后的无差异曲线1一w要高于贸易前的无差异曲线I。”。
从以上“之”形图的演变结果来看，如果w、u两地在生产农产品和非农产
品之间存在机会成本的差异，双方实现耕地异地占补平衡，专业化分工的结果
是两地的福利水平都得到了增进。
2．敏感性分析：占补标准发生变化后的双方福利
如图7—14，c护，线是按原耕地占补标准发生的贸易条件。当耕地占补平衡
的补偿标准发生改变后，即贸易条件发生改变后，无差异曲线与贸易条件的相
切点表明了福利的增加或减少。图7—14中表现出的是当贸易条件(占补平衡标
准)有利于∥地发生变化后，也就是说，贸易条件线C，r尸Ⅳ‘比cwP，更平坦的
时候，均衡点Cw'处于比C，点更高的位置(距离原点的距离)，其福利相应也比
c，点更高。所以，在耕地占补平衡补偿标准提高后，在劳动密集型生产农产品
上具有比较利益的欠发达地区的福利将增进。
第七章用途管制：农地保护制度
0
图7—14耕地占补费标准改变对双方福利的影响
相反，∥地在资本密集型生产资本品上具有比较利益，当耕地占补平衡补
偿标准提高后，其福利反而下降。在图7—14中可以清楚地看到，标准提高后(事
实上相当于贸易条件恶化，贸易条件比改变前平坦)，社会无差异曲线处于比先
前低的位置，消费点由先前的c，，点移动到c∥点，表明在耕地占补平衡标准提
高后，∥地福利损失。其根本原因，就在于耕地占补平衡的标准的变化，对于
发达地区和欠发达地区是两种完全相反效果，代表贸易条件的改善或者恶化。
当补偿标准提高，对欠发达地区而言，代表贸易条件的改善，对发达地区而言，
代表贸易条件的恶化；相反，当补偿标准降低，对欠发达地区而言，代表贸易
条件的恶化，而对发达地区而言，代表贸易条件的改善。
四、耕地异地占补平衡的政策启示
上述耕地异地占补平衡的经济学分析给了我们以下政策启示：
第一，发挥区域比较优势，实施耕地异地占补平衡。这是加快经济社会发
展、增强综合国力的重要途径。耕地保护应当在总量和质量控制的前提下，实
施有区域差异性的耕地总量动态平衡政策。要根据区域比较优势原则和区域经
济分工原则，实行因地制宜、分区定量保护，改变目前“县县、乡乡保护”的
现状，以扬长避短，促进不同地区土地利用结构的合理调整，发挥不同地区土
第七章用途管制：农地保护制度
地资源的比较优势。要结合城市化发展规划，科学合理地制订全国永久性耕地
保护规划，依据区域经济分工原则合理分配落实。对于经济发达地区，可以实
行弹性耕地总量动态平衡与刚性收费相结合的政策。对于确因建设需要占用耕
地的，指标给予适当放宽，严格依法审批。同时，按占用耕地面积和耕地质量
等级缴纳耕地保护费，专款用于经济欠发达地区的耕地保护、整理、开垦和改
良。这样，可以让经济发达地区获得更快发展的空间，使承担耕地保护任务地
区的耕地得到更有效的保护，不断提高耕地生产力。从而实现耕地资源的空间
合理配置，提高耕地资源有效的生产率和产出率，实现代际内不同区域的公平
与效率的统一。
第二，国家可以通过规定并调整耕地占补费的标准来改变占补前后双方的
福利水平，其隐含的政策含义是，若国家提高耕地占补费标准，建设占用耕地
方会降低福利水平，相应地可促使其加强耕地保护的压力和动力，提高耕地保
护积极性。因此，通过调整耕地占补费标准有助于国家达到调控耕地资源保护
的目标。
本章小结
本章首先论证了土地市场调控与农地保护的互动机理，即生态安全和粮食安
全构成了农地保护的约束机制，要求政府通过一定的制度安排来保护农地。另一
方面，随着人口的增加和人类生活质量的改善，随着经济的发展，农地非农化具
有内在的必然性，农地转为建设用地并进入城市土地市场。而随着城市土地市场
调控机制的完善，特别是价格机制的作用增强，农地非农化的成本提高，相应地
非农化节奏减慢，农地保护力度得到加强。与此同时，随着政府农地保护制度的
完善，农地保护力度得到有效保证，非农化步伐减慢，可用于城市建设的土地供
给减少，迫使城市存量土地流转和提高土地利用率，促进城市土地市场的发育。
如此，城市土地市场调控和农地保护实现良性互动，通过此互动机理，保障土地
资源的可持续利用。
其次，本章理论分析耕地库兹涅茨曲线存在的可能性，并用新中国成立至
今全国历年的耕地数据以及浙江、深圳两个经济发达地区的耕地数据实证分析，
证明了耕地库兹涅茨曲线的存在。这一结论给我们启示：第～，要认识到伴随
着城市化和经济发展，耕地被占用是必然的。中国正处于经济快速增长阶段，
以牺牲经济的“零增长”来保护耕地是不现实的也是不必要的。第二，经济增
长过程中，耕地损失率先增加后减小的经济规律并不否定政府的作为，政府要
采取经济、行政等手段营造积极、健康的制度环境，缓和库兹涅茨曲线的曲度，
第七章用途管制：农地保护制度
在经济发展的同时，最大程度提高耕地保护绩效。
但是，当前的耕地保护制度具有内在的缺陷。本章利用委托一代理分析框
架，分析了地方政府耕地保护的成本和收益，分析了中央政府与地方政府就耕
地保护的行政委托模型中地方政府具有强烈的动机采取“败德行为”损害中央
政府耕地保护的利益。同时，论文还构建了地方政府之间就耕地保护和非农化
的博弈模型，论证了博弈对粮食市场波动的影响。
最后，本章利用比较优势理论，就耕地保护制度创新提出了耕地异地占补
平衡的政策安排建议，让经济发展较快而耕地后备资源不足的沿海地区与耕地
资源丰富的地区实现双赢；而且国家可通过调整耕地占补费标准，促进调控耕
地资源保护目标的实现。
第七章用途管制：农地保护制度
参考与注释：
1根据2003年国土资源年鉴整理。
2本章第二节将论证两者关系。
3管清友，王亚峰．制度、利益和谈判能力：农村土地“流转”的政治经济学．上海经济
研究，2003，(1)．
4由于统计单位在1996年发生变化，所以1995．1996年间耕地面积有大的变化，从整体趋
势看，中国实有耕地面积逐年下降。
5主要成果有：1．王先进，1989；2．中科院，国家计委自然资源综合考察委员会，1992；
3中国农科院，1993；4林富德、翟振武，】996；5贾绍风、张豪禧、孟向京，1997。
6杨先明，环境库兹涅茨曲线与增长方式转型，云南大学学报(社会科学版)2004年第3卷
第6期，第45页。
7李丹，刘友兆．我国城市化发展与耕地变动的关系研究【J]．经济纵横，2003，(1)：13～15．
8耕地损失率为正，表示耕地数量减少；反之，耕地数量增加(如解放初期)。
9数据来源：2003年国土资源年鉴。
⋯这一分析同样适用于地方政府上下级之间耕地保护的委托代理问题。
“黄守宏，论市场经济条件下农业的基础地位【J】．经济研究，1994，(1)：24—30
”钱忠好，耕地保护的行动逻辑及其经济分析，扬州大学学报(人文社会科学版)，2002年
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”引白《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004128号)
“卫龙宝，农村经济市场化进程中的耕地流失问题及政府角色【J】，农业经济问题，1998，
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”数据来源：国土资源部网站，
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”邹建锋，城市化进程中的耕地保护：一盆难下的棋[N]，中国经济时报2003--06--04．
”司宇宁，浙江“指标圈地”潮一千亿GDP背后的秘密[N]，二十一世纪经济报道(转
引自网易财经频道媒体园地)．
”见温家宝总理2004年10月28目在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的
讲话。
20同样的，可以将此结果推论到2*2*2模型中，将资金和耕地作为两种生产要素。
结束语
结束语：研究结论与研究展望
2004年3月中央经济工作会议决定，把土地宏观调控作为财政政策、货币
政策之后的第三大政策工具，来调控我国宏观经济运行。这是一项崭新的课题。
本论文以制度保障为切入点，研究我国土地市场的调控保障，且研究时段界定
在我国当前快速城市化进程阶段。本文是对土地宏观调控这一政策工具研究的
一点探索。
一、研究结论
本论文的主要研究结论有：
1、土地市场的健康运行需有效的制度环境作平台。土地征用制度、土地储
备制度主要以供求机制作用于土地市场，土地公开交易制度主要以竞争机制和
价格机制作用于土地市场，而农地保护制度则是在可持续发展框架下与土地市
场的发育呈正相关的互动关系。因此，完善土地征用制度、土地储备制度、土
地公开交易制度和农地保护制度有助于保障土地市场的健康有序运行。
2、土地，不管是土地自然物质还是土地资本，均是有价值的，均由第一种
含义社会必要劳动时间来决定价值，由第二种含义社会必要劳动时间来实现价
值。
3、国家、集体、农民应按集体土地产权束来分配征地价格，体现土地的经
济价值、社会价值、生态价值。国家应实施统一征购制度，并建立征地社会保
障基金和生态保障基金。
4、土地储备制度是一种诱致性制度。实旋土地储备制度有利于解决土地市
场结构失衡和市场价格畸形问题。土地储备制度的改革方向应是“政府主导，
市场运作”。
5、土地公开交易是纠正市场失灵和政府失灵的内在要求。市场主体的不规
范(体现在中央政府与地方政府、地方政府之间、地方政府与土地使用者之间
的三重博弈)是土地公开市场发育缓慢的主要原因。国家应实行土地垂直管理
的体制改革；加强区域合作，规范地方政府竞争。
6、理论上土地市场发育与农地损失率呈负相关。我国的耕地数量变化呈库
兹涅茨曲线走势。国家应发挥比较优势，实施耕地异地占补平衡的制度创新。
二、研究展望
1、土地市场发育与农地损失率的实证研究。笔者曾用2003年全国各省招
标拍卖挂拍出让的面积与土地出让总面积之比作为土地市场发育指数，与各省
2003年征地面积作比较分析，并引入全省土地总面积、农地总面积、人口总数、
结束语
劳动力人数、固定资产投资额等指标，作经济计量分析，通过曲线拟合，发现
土地市场发育指数与农地损失率的曲线斜率为负，即负相关，但参数检验效果
尚不显著。这需要收集更多的样本数据，引入更多的指标变量构建回归模型，
来实证分析两者关系。
2、其他影响土地市场运行的宏观因素分析研究，如土地规划是如何影响土
地市场运行的，值得进～步研究。
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后记
本论文是在我的博士生导师张薰华教授的精心指导下完成的，从论文的选
题、资料的收集到论文的撰写与修改均倾注了导师大量的心血，在此表示衷心的
感谢!在复旦的这几年，我切身体会了张老师对知识与真理的追求表现出来那种
老而弥坚、锲而不舍的学风以及张老师淡泊名利的品格，更让我懂得做学问和做
人的道理，将使我终身受益。
本论文还有幸得到朱国宏教授和潘纪一教授的指导。特别是朱国宏教授，在
平时的论文讨论课和预答辩上，给出了非常中肯的改进意见。本论文正是在吸收
两位教授的批评与建议的基础上完稿的。在此表示深深的谢意!
感谢复旦大学经济学院的各位老师，他们在学习上给了我很多指导和启示。
感谢国土资源部土地利用司陈国庆处长给我收集、提供论文相关资料。
感谢华伟、肖云、裴真、赵贺、杨卫、李峰、肖淼、王松岭、林竞君、刘长
喜、曾文慧、李达等同学的支持和鼓励。与这批才思敏捷的学予们共处，给了我
学习的动力，并让我克服各种困难，完成博士生学业。
非常感谢我的家人。首先是创造了一个学习型家庭的氛围，我的夫人蒋建红
女士也是在工作期间刻苦学习，并在今年上半年获取中国人民大学金融学硕士学
位；我的儿子张狮聪明活泼，学习出类拔萃。三口之家，相互勉励，共同进步。
其次，在我论文写作期间，我夫人承担了众多家务以及带教孩子的责任，、止我专
心攻写论文。
无以回报多位师长、同学、朋友和家人多年来对我的关心。唯有在以后的工
作和学习中继续努力，或许我的进步就是对关心与爱护我的人的最好报答!
最后，本论文中错误和疏漏之处由本人负责，欢迎各位老师与读者不吝指正，
本人不胜感谢1
2005年11月8日
论文独创性声霸一
本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果，论文中除了特’。
砑I】JJll以标泞和致谢的地方外i布包贪摹他尽或霁匕机构已经发表或撰写过的研究成果。
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其他复每煎苯研枣肇启孳爹步蕊蜥；霸；蟊妻藩享笋涟五q喃粤声明并表示了学薏。’
作者签名_．遂墨丛目≥耋垂：立≥
论爻使用授权毒明
本人完全了解复享犬学有关保舅，使用学位望文的规定，即。学校有救保留送交论文
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的复印件，允许论文被查阋和借阕i学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用戥印、
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缩印或其它复制手段保存论文。
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．一1、：一j。作者签名：邀、保密的论支在解番后遵守此规定。．二
导师签名日期： 私ft·'，