河南师范大学
硕士学位论文
中国农村社会保障制度研究
姓名：刘晔
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：程建华
20050501
摘要
社会保障制度是社会主义市场经济体制的基本制度之一。建立健全社会保障制度，关
系到经济的可持续发展和社会的长治久安。随着改革开放、社会主义市场经济体制的建立
和社会主义民主政治的发展，社会保障制度成为社会进步、民族发展的重要条件。到2l
世纪20、30年代我国将出现人口老龄化高峰，而我国农村人口居多。因此，建立健全农
村社会保障体系，将对农村社会平稳度过老龄化高峰期，保持社会稳定、促进农村经济发
展有着重要现实意义。
本文以马克思等经济学家关于社会保障理论为基础，运用理论和实际相结合的方法，
研究了西方主要国家农村社会保障制度的特点与启示，并且紧密联系我国农村社会保障制
度的基本实际，通过回顾自1949年以来农村社会保障演变历史，在分析现状和查找问题
的基础上，对我国农村社会保障制度的设计理念、目标模式、对策构想、立法管理等重大
问题进行了深入研究。指出，我国农村社会保障制度改革的基本目标是：以邓小平理论和
党的十五大、十六大精神为指针，从我国农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以
制度建设为核心，与农村社会保障服务网络建设相配套，借鉴我国城市和国外社会保障的
经验和教训，以农民的自我保障为主，自济为主与互助为辅相结合，社会基本保障与家庭
保障、集体或企业补充保障相结合，实现全方位的社会保障。采取得力措施，加快建设步
伐，到20lO年初步建立起项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社
会保障体系。同时，不断提高其社会化程度，争取到2020年各项农村社会保障实现与城
市的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。在建立我国农村社会保障制度中应峰
持保障水平与不同地区农村经济发展水平相相适合，公平与效率相结合，因地制宜，兼顾
差别、协调发展，举持物质保障、资金保障、服务保障三者相结合和社会保障与家庭保障
相结合的原则；我国农村经济发展水平大致可分为贫困型、温饱型、富裕型，所以我国农
村应选择救济型保障、福利型保障和保险型保障相结合的社会保障模式。要尽快建立完善
我国的农村社会保障制度，政府必须采取如下对策：国家要加大对农业的投入和支持，加
快农村经济的发展；建立多层次的农村社会保障框架，完善农村社会保障制度；多渠道筹
措农村社会保障资金；加快农村社会保障专业人才的培养，建立社会保障机构。加强农村
社会保障立法，确保农村社会保障资会的足额征收和合理使用。
关键词：农村社会保障制度、问题、目标模式、对策
Abstract
System of social security is one ofbasjc socialist market economic structure-Establishing a
sound social security system concems economic sustainable deVelopment and social stability and
10ng．tem peace and order in the c01Intry．with the refom and openin争up，the establishment of
socialist market economic stmcturc and the development of democratic politics，system of social
security becomes imponant conditiOns for social progrcss and national gro州h．By tlle twenties
and the thjnies in the 21th centIlry，old．age peak of population will come in our country，among
which mral population is the most．Therefore，establishing a sound social security system makes
an imponant realistic jmpact on mral community easily passing the a舀ng pea】(，social stability
alld nlral economic grawth．
Based on t王le social secIlfity theory by Marx aIld other economists，this dissertation
combines也e theory with practice，studies the chaIacteristics and revclations of system of nlral
sodal security in the dominaIlt western countries，closely relates the basic practice of our mral
§0cial security system，Ieviews thc history of our ruI“social security since 1949，aIlalyzcs and
makes a search for pmblems，iIl order t0 carry out in—depth study of design senses，targct
pattems，decision conceptions and le百slative management of ollr rural sodal security system．
n points out that the basic rcfo珊goals of our mral social secu“ty system are as follows：
Guided by Deng Xiaoping 11leory and the spir“of the 15m and 16m National Congress of
the a’C，pmceeded from our mral pfactice，ensuriIlg the ma鸩inal subsisteⅡce of the peasantry
as the goal，establishing sound systems as the core，matching the establishment of rtlral
community security networks，drawing experiences and lessoⅡs丘om our citjes and foreign
social security，keeping the self_security of the peasantry as the main points，combining
self．relief wiIh mutual aid，combining the basic social security with family security and
collective or enterprise supplcmentary security，all aIl—round social security would be realized．
Based On strong measures and quick paces，by 2010，multi-pillar mral social security
system will be establjshed with complete items，diverse foms，wide covering surface and
suitable staIldards．Meallwhile，with the growth of socialization，by 2020，all kinds of the rural
social security should be rcalized tO conⅡect with that of the urban，and ultimately establish
integration of urban and rural afeas social security．To establish the system of our rural social
TI
secllrity， some princjpleS should stick to：
The leveI of secu“ty should fit也at of di丘．erent regional economic deVelopment，faimess fit
e炳dency， adjust measures to local conditions， interch卸ge dif!I'erences， ha肌onize me
deveiopment，keep to supplies secufjty，capital sectIrity and servicc securjty with sociai secufjty
and fhmily security；‘11le leVel of our rural econOmic deVelOpment can be dassified into thrce
fo肿s：the needy，the suf!ficient and the well—o位Thus iⅡour nIral communit弦felief security，
welfare security and insurancc security should be connected．To establish a sound system of
social security，our goVemment shouId advocate the following policies：increase agricultural
inVestment and suppOrt，deVelop the mral economy；cstablish multi-pillar『ural social secIlrity
framewOrks，perfect删social secur“y system；try various channels to faise and accumulate
socially pooIed funds：foster删social security pmfcssionals qujckly，establish social security
ffamework；stren垂hen nlral social secumy legislation to ensure fIlU conections and appropfiate
use of rural sOciaI security funds．
1(ey Words：fIlra】sodal SecWily syStem；problems；￡arget pa嘶ms；counte珈easures
lⅡ
前言
前言
在现代社会中，社会保障制度是实现公民的生存权利以及其他人权的保障，是全体社
会成员共同享受社会发展成果的重要途径，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支
柱。因此，在我国当前的社会生活中，建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会
成员的社会保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民
经济的持续发展和社会稳定所必须。
我国城乡存在的二元社会保障结构，强化了二元经济结构，阻碍了我国工业化、城市
化进程；二元社会保障结构扩大了城乡存在的差距，阻碍了社会结构转型与中国社会发展
与进步的基本方向。在这一体系中，占全国总人口近80％的农村人口几乎完全被排斥在正
式的社会保障体系之外，来源于全体公民共同创造财富的社会福利的大部分由非农村人口
分享，而这种现象在很长的一段时间内被认为是合理的。随着我国市场经济的不断发展与
经济体制改革的进一步深化，我们有必要对现行“二元制”社会保障体系进行重新审视，
改变当前农村社会保障发展明显滞后的局面，实现社会保障体系在城乡之间均衡、有序的
良性发展。
相对于发达囤家而言，我国的农村经济形态是特有的，国外的研究文献并不多；国民
经济的宏观政策导向，使得国内理论界对之关注也较少，在实践上沿袭的仍然是承传了几
千年的传统保障制度。近二十多年来，由于政府对我国农村社会保障制度的逐步重视，也
兴起了研究农村社会保障问题的热潮。但是，实践经验和可供借鉴的理论十分有限，理论
研究的方法要么是用国外现有的社会保障理论来审视我国农村问题，要么是用城镇的社会
保障模式来判定农村社会保障的走向。虽然，这种现象在最近几年有所改观，开始把农村
和城镇结合起来考虑，注意研究我国农村的实际情况，认为建立农村社会保障制度有客观
上的必要。但是，对于许多重大问题仍未得出一致性的结论。首先表现在我国是否具有了
建立农村社会保障的条件，包括经济上的、组织上的等等。有人认为我国目前在农村还不
宜建立社会保障制度，这一结论主要是建立在对国外农民保障的一些经验研究上得出的；
有些人持反对意见，认为目日U我国已经具备了建立社会保障制度的条件，但这一结论的证
据在力度上显得有些苍白。对于如何构建农村社会保障的具体模式，讲原则的多，付诸操
作实施的很少。因此，用动态的、发展的眼光来看，适合中国国情的农村社会保障制度，
在理论上和实践上还远未确立。所以党中央对建立农业保险和农村社会保障制度十分重
视。我们的任务是在党中央的领导下建立具有中国特色的农村社会保障制度。
1
前言
本文坚持马克思唯物辨证法的观点，遵循洋为中用的精神，运用理论和实际相结合，
归纳和演绎相结合等方法，用发展经济学、西方经济学的有关理论对我国农村社会保障制
度进行了深剡的研究。
首先，介绍马克思等经济学家的社会保障理论，研究西方主要国家农村社会保障制度
的特点以及对于我国农村社会保障制度的启示，从而奠定全文的理论和现实的起点。
其次，介绍社会保障制度的基本概念。主要导入社会保障制度的基本概念和基本内容，
阐明其涵义及其范围，分析其特征并从不同角度作了分类，最后简要地总结了社会保障制
度的功能和作用。
又次，紧密联系我国农村社会保障制度的基本实际，通过回顾1949年以来农村社会
保障演变历史，分析目前农村社会保障制度的现状，列举出我国农村社会保障制度的种种
不足，以及当前条件下我国农村社会保障体系所面临的现实困境。
再次，以农村社会保障制度改革的指导思想和基本目标为基础，从我国农村经济的具
体情况出发，提出针对我国农村经济的地区差异性应采取“因地制宜”的农村社会保障模
式，并且从四个方面提出建立和健全农村社会保障制度的对策构想。
最后，重点论述建立我国农村社会保障制度的主要问题——立法和基金管理，分别介
绍农村社会保障立法的必要性和基本原则以及农村社会保障金的范畴及现状，提出立法的
基本内容，农村社会保障基金管理的问题和对策。
2
。． 塑二里塾鱼堡壁型壁塑二墼些堡
第章社会保障制度的一般理论
现代社会保障制度的产生和发展已有一百多年的历史。它是资本土义社会经济发展的
产物，是资本主义社会阶级矛盾发展的结果。德嗣是世界上第一个实行社会保险制度的国
家，lg世纪80年代，当时执政的俾斯麦相继颁布了一系列社会保险法令，标志着世界r
第一个最完整的社会保险体系的建立，社会保险制度由此产生。之后，英国以及其他欧洲
圈家普遍实行了社会保险制度，20世纪30年代，美国也开始实行以社会保险制度为核心
的社会保障制度。从德国社会保险制度的建立，到美国《社会保障法》的实施，形成了由
国家财政出资的济贫和由受益人缴费的互助和自保相结合的社会保障体系。随着生产力的
发展，社会保障理论和社会保障法也不断的完善，截止19q7年底，全世界已有172个国
家建立了社会保障制度，名称有社会保障、社会保险、社会福利、社会保护、中央公积金、
个人账户等等，社会保障制度己成为世晃主要国家市场经济体制运行机制的重要环节之
第一节社会保障的理论基础
在推进我国农村社会保障体系建设的历史进程中，发展具有中国特色的农村社会保障
理论必须从我国的具体国情出发，I司对也必须以一定的理论基础为依据。社会保障制度是
市场经济发展的需要，自它存在的理论基础，而社会保障制度的建立和发展，都是以相应
的理论为指导的。本章着重考察对现代社会保障制度的建立与发展产生过重大影响的理论
思想，丰要包括马克思主义经典作家的社会保障理论、庇古的福利经济学、凯思斯的国家
干预学说、阿瑟·奥肯的平等与效率学说。
一、马克思主义经典作家的社会保障理论
马克思丰义经典作家对社会保障有丰富的思想，主要是由马克思、恩格斯和列宁的有
关论述综合形成的，从满足人类生存需要、社会再牛产以及社会产品分配和冉分配的角度，
深刻阐述了社会保障理论，概括起来有三说，即“扣除”说、“再生产”说和“国家责任
土体”说。
(一)马克思的“扣除”说。社会保障基金的扣除是马克思主义社会产品分配理论的
重要组成部分，礼会总产品经过分配和再分配，最终将会形成补偿基金、消费基余和积累
重要组成部分，丰十会总产品经过分配和再分配，最终将会形成补偿基金、消费基金和积累
兰二：!壁垒堡堕鱼!星塑二墼翌丝一．
团体都难以也无法替代。十月革命胜利以后，列宁就将人民救济委员会改名为社会保障人
民委员会，并亲自签署和审批了近百条有关社会保障的法令，通过政府立法来贯彻实行。
马克思t义社会保障理论有如下若干突出特点。一是指出社会保障制度的实质是国民
收入的分配。国家应当参与分配，通过社会保障制度在分配机制上的特有功能，缓解社会
分配的不公币状态，从社会道德和人类文明所要求的公一目标出发，为一部分特殊的社会
成员提供基本物质生活需要，以求得国民收入分配的公平性，浼明了社会保障制度积累与
消费以及社会再生产过程中具有“缓冲器”的作用。二是站在社会再生产的角度上，明确
了社会保障制度的社会地位，说明了社会保障是社会再生产的必要条件，防止再生产中断，
并为劳动力再生产过程中随时可能遇到的风险、灾害提供保障，成为社会再生产特别是劳
动力再生产的“安全阀”，因而是社会经济运行的稳定器，增强了社会保障的理论价值和
实践意义。三是把社会公平作为社会保障制度的运行目标。为了弥补按劳分配事实上的不
平等和贫困差距从而实现社会公平，马克思主义经典作家主张从消费资料中进行一些扣
除，建立社会保障后备基金，一方面满足社会成员的公共福利，另一方面给丧失劳动能力
或贫困者提供援助和救济，使他们能够维持基本生活水平。四是从政府行为角度说明了社
会保障的责任主体，只有通过国家政府的权威性以及立法的形式来实施，才能保证社会保
障制度的统一性、平等性和有效性。总之，马克思主义社会保障学说，从理论上阐明国家
在具有“社会性”的社会保障问题上负有的历史责任，从而使社会保障由民间走向政府，
从自发走向自觉，从家庭走向社会，从零星分散走向完备体系，为新中国诞生后在我国建
立社会保障制度奠定了理论基础。
二、庇古的福利经济学
福利经济学作为～个经济学的分支体系，最早出现于二十世纪初期的英国。1920年，
庇古的《福利经济学》一书的出版是福利经济学产生的标志。庇古是福利经济学理论的开
山鼻祖。他把福利经济学的对象规定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。庇古认为，
福利是对享受或满足的心理反应，福利有社会福利或经济福利之分，社会福利中能够用货
币衡量的部分才是经济福利。庇古创立的早期的福利经济学，是以人际间可比性和基数福
利假设为基础的，旨在通过制定理性的经济政策来改善人类福利。据此，庇古提出两个基
本的福利命题：(1)国民收入总量越大，社会经济福利就越大；(2)国民收入分配越是均等
化，社会经济福利就越大6。经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入
在社会成员之I、日J的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须扩大国民收入总量，
在分配方面必须削除国民收入分配的不均等。庇古的第一个基本命题提出了资源最优配置
6
第一章社会保障制度的一般理论
的问题。他认为，要增加国民收入，就必须增加社会产量，而要增加社会产量，就必须实
现资源的最优配置，从而使社会经济福利极大化。但无论对完全竞争还是非完全竞争，现
实经济运行的结果都必然造成私人净产品和社会净产品程度不同的背离。为了维护社会福
利的极大化，某种程度的国家干预措旖就必不可免了。他的第二个基本命题提出了收入分
配均等化的问题。他把边际效用递减规律推广到货币的边际效用，断言高收入者的货币边
际效用小于低收入者的货币边际效用。庇古认为，国民净产品分配的变动对经济福利有举
足轻重的影响，如把收入从富人转移给穷人，社会产品和劳务构成会发生如下变化：奢侈
品生产将让位于必需品生产，美酒将让位于肉类和面包。这种有利于购买力从富人向穷人
转移的变动，尽管净产品总量不变，必会增进社会福利。其根据在于，任何人在任何时期
享受的经济福利，都依存于他所消费的收入而非他所得的收入。“效用递减律”无疑将导
致下述命题：任何能增加穷人收入绝对份额的措施，只要它不会使国民净产品总量减少，
一般来说必会增加经济福利。由此可得出一般性结论：减少收入分配的不平等必会增加经
济福利。因此．他提出了收入均等化的主张，即：国家通过开征累进所得税和遗产税，把
从富人那里征得的税款用来举办社会福利设施，让低收入者享用，并扩大失业救济和社会
救济。他认为，通过这一途径可以实现“把富人的一部分钱转移给穷人”的“收入均等化”，
可以在不增加国民收入总量的条件下，使社会福利得到增进。这样做，不仅有益于调节分
配关系本身，而且有益于调节生产和分配的关系，从而起到通过福利使经济获得最大增长
的功用，即可以使社会经济福利极大化7。
该学说对资本主义国家社会福利政策的制定和完善，产生了积极的影响，在整个资产
阶级福利经济学中占有十分重要的地位。但是，庇古福利经济学的实质是美化垄断资本主
义．他认为，为了增进人们的福利，社会必须进行改良。同时认为这种改良是在完全竞争
的理论前提下进行的，改良的目的是为了弥补完全竞争的不足。可见，庇古福利经济学的
本质是宣扬资产阶级国家经济政策的超阶级作用，把资本主义国家美化成福利国家，为资
本主义制度的虚伪性辩护。
三、凯恩斯的国家干预学说
1936年英国著名经济学家凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版后，在西方资产阶
级经济学中出现了一场“凯恩斯革命”，以他的理论为基础而形成的凯恩斯主义主张通过
国家干预经济以实现充分就业的经济增长。凯恩斯的经济学说提出后，曾在西方世界引起
巨大的反响，产生过广泛、深刻的影响。各国都有一批经济学家对它进行研究、解释、宣
传，并应用于本国经济实践，从而形成了一个所谓的“凯恩斯时代”。
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第一章社会保障制度的一般理论
凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中写道：“我们生存其中的经济社会，其显著缺
点，乃在不能提供充分就业，以及财富与所得之分配有欠公平合理”8。他认为，资本主义
社会存在着生产过剩和失业，主要是因为有效需求不足所至。从这一论点出发，就必须抛
弃传统经济学的自由贸易原则，主张由国家干预社会的经济生活，主要是借助政府的财政
会融政策措施，扩大政府财政开支来建立人为的补充需求。同时，国家不仅应把经济干预
和调节的范固扩大到再生产的许多领域，丽且应当扩大到国民收入再分配的领域。凯恩斯
认为，“充分就业”和“收入再分配”是“福利国家”的主要标志。在具体实践上，为解
决有效需求不足的问题，他主张制定刺激需求的经济政策，以达到充分就业。他还认为，
在经济危机期间，资本家对未来丧失信心，而借贷投资还要支付利息，单靠货币政策和市
场机制来刺激需求的作用有限，进而提出应由政府积极干预经济，推行扩张性的财政政策，
扩大政府支出，实行赤字财政，从而提出了一套拯救资本主义经济危机的理论和政策主张，
成为战后资本主义国家制定经济政策和建立社会保障制度的主要理论依据。
在凯恩斯的理论指导下，凯恩斯政策的立足点就是认为在现代资本主义条件下，“自
由放任”的经济政策已经失效，必须由政府对经济进行调节，实行国家干预。凯恩斯的理
论为当时西方各国实施“普遍福利”政策产生了最直接的影响，主要表现在：
(1)增加国家的财政支出，用于扩大投资和消费。主要通过财政支出，大兴基础设施
建设，包括种种有关公众福利的基本建设，以刺激资本家投资建厂，发展物质生产。在经
济萧条时，失业人员增加，这要求政府增加转移支付，通过增加失业救济金的发放额和其
他福利支出，从而起着抵消个人收入下降的作用，为了刺激社会有效需求提高，国家即便
出现财政赤字，也在所不惜。
(2)提高消费需求。要提高这种需求，需通过两条途径：一是刺激出生率回升，通过
人口自然增长率提高，摆脱人口危机束缚；二是刺激生活水平的提高。这是因为出生率的
回升，生活水平的提高，又需要国家积极干预，可借广泛发展社会福利事业实现这两个目
标。随着社会福利事业的广泛发展，居民的生活福利可以得到增进．妇婴得到保护，生育
得到保障。只要国家出面设法大幅度地提高生活福利，包括提高工资标准，以及扩大社会
福利，用实现“普遍福利”的政羡就能够走出经济危机的死胡同。这也就是英国推行“普
遍福利”政策而以凯恩斯理论作为科学基础的缘由。
20世纪30年代．凯恩斯针对资本主义的世界性危机提出的理论，对世界各国实行社
会保障制度给予的影响最大、最直接，从此奠定了社会保障制度的理论基础。
由于凯恩斯的经济理论代表了资产阶级的根本利益，体现了政府的意志和迫切需求。
8
第一章社会保障制度的一般理论
因此，他的《就业、利息和货币通论》一出笼，就引起了资产阶级经济学界的轰动，颇受
资产阶级政府青睐。被誉为资产阶级正统经济学或官方经济学、“经济学领域的哥白尼”，
与斯密、李嘉图并列，还被吹捧为“凯恩斯革命”。第二次世界大战以后，凯恩斯的经济
学曾一度成为资本主义国家，尤其是美国政府制定经济政策、社会公共政策和建立福利国
家的重要理论依据。应当指出，凯恩斯的建议与主张，其出发点并不是为了根除贫穷，给
人民带来更大幸福，他撇开资本主义生产关系的基本矛盾，用心理因素和庸俗的供求论来
解释资本主义社会存在的失业和危机的原因，其用心就是为垄断资产阶级推行国家垄断资
本主义政策提供依据，为资本主义制度的存在辩护。正如列宁指出的那样，凯恩斯是“一
个资本主义的坚决卫士，布尔什维主义的死敌”。9
四、阿瑟·奥肯的平等与效率学说
“二战”以后，西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程中，对于社会保障经济理
论的研究，又有了一些新的见解。
阿瑟·奥肯提出兼顾效率和公平原则。公平与效率的关系问题始终处于西方保障经济
理论研究的核心地位，这是西方保障经济理论最显著的特征。关于平等与效率有几种观点：
一是强调效率优先，反对以牺牲效率为代价追求平等；二是强调平等优先，认为过分强调
效率，不仅不能做到公平分配，甚至会损害资源的有效配置：三是认为公平与效率应不断
进行适度协调，统筹兼顾。阿瑟·奥肯的观点是平等与效率必须兼顾。他在其著作《平等
与效率》中认为，每个社会成员都有其自尊的信念，要求像样的生活——起码的营养、保
健和其他基本的生活条件，每一个人，不管他的个人品质和支付能力如何，当他面l临严重
的疾病或营养不良时，都应享受医疗照顾和食品。资本主义社会追求法律上的权利平等，
但市场经济要发展必须要讲求效率。
在这种情况下，阿瑟·奥肯认识到平等与效率是一个棘手的选择问题，“一种恐怕是更
为困扰人心，更为普遍的抉择，即平等与效率问的抉择。我认为，这是最大的社会经济抉
择，而且它在社会政策的各个方面困扰着我们。我们无法在保留市场效率这块蛋糕的同时
又平等地分享它。””阿瑟·奥肯认为平等与经济效率之间的冲突是无法避免的。阿瑟·奥
肯的观点是：“如果平等和效率双方都有价值，而且其中一方对另一方没有绝对的优先权，
那么在它们冲突方面，就应该达成妥协。这时，为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平
等就要牺牲某些效率。然而，作为更多地获得另一方必要的手段(或者是获得某些其他有
价值的社会成果的可能性)，无论哪一方的牺牲都必须是公正的。尤其是，那些允许经济
不平等的社会决策，必须是公正的，是促进经济效率的。”“阿瑟·奥肯认为，要在平等中
9
第一章社会保障制度的一般理论
注入一些合理性，在效率中注入一些人道。
阿瑟·奥肯还指出，平等与效率兼顾要掌握好度。美国经济制度的核心是效率，这种
对效率的追求必然会带来不平等。因此，摆在面前的问题便是在平等与效率之问做出权衡。
事实上，我们难以在享受市场经济效率的同时兼得平等。“真正的问题通常在于程度，国
家以什么代价用平等来交换效率”“，使平等之所得与效率之所失相互抵消，保持社会效
率的总和不变。奥肯还指出，制度造成的社会损失是因为制度选择不当所致，如果制度选
择合理的话，损失不但可以被减小到最低程度，而且还将起到促进经济发展的作用。因此
根据上述理论柬推论，每个国家都应根据自身的实际情况选择一个适合于自己的，既体现
公平，又体现效率的社会保障制度，才能确保经济的稳定发展，使社会效率的损失降低到
最低程度。具体表现在基金筹集、发放、管理体制等方面都应尽量做到机会的平等，在基
金筹集上能按个人能力和收入征收；发放过程中兼顾能力差异和互济原则；管理增加透明
度。
从世界上许多国家的社会保障制度的实践来看，奥肯的上述理论分析是有道理的。实
践证明，一种社会保障铝《度总是要在“公平”与“效率”之间做出取舍，而不大可能既做
到绝对的公平又保持绝对的高效率，公平与效率在一定程度上是一种相互替代和彼消此长
的关系。例如过去以“福利型”社会保障制度而自豪的西欧各国，现在也为低效率问题所
困：而相形之下，美国的社会保障制度虽然在公平程度上略逊欧洲一筹，但它的效率却比
前者高得多。
第二节不同国家农村社会保障的比较分析
在大多数国家，『F规的社会保障体制在农村和城市的作用有所区别。在碡方国家，尤
其是工业国，农民明显比城市普通居民(普通雇员、工人)拥有更多的财产。一般来说，农
户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且拥有相当可观的牲畜和农业机械。这些财产
是可以随时变现的。在这种状态下，针对农民的社会保障制度主要是一种公民权利的体现。
但是，即使是在农场经营者拥有土地的高收入国家，农村居民也被逐渐地包容到jF规的社
会保障体制中，这在全球已经是一种大趋势。西方工业化国家已普遍实现了“国民皆保险”，
农民与其他从业者享有实质平等的社会保障待遇。从世界163个国家和地区社会养老保险
制度看，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村入口或农民。其中，有
相当数量是与我国经济发展水平相当的发展中国家和地区。本文选取日本、波兰、法国和
10
第一章社会保障制度的一般理论
加拿大为例，作为研究我国农村社会保障制度的比较与参照。
一、日本的“共济”和“国民年金”制度
R本于1946年lO月至1950年7月实行土地改革，从而铲除了Ff本封建土地制度，
开始形成以自耕农为主的土地制度。在农民生产积极性得到充分发挥的基础上，Fi本政府
不失时机地引导了农村社会保险事业的发展。1947年，在二战的废墟上，日本政府制定了
农业合作组织法(农协法)。在这个法规的引导下，日本农村以社会保险为核心的各种“共
济”事业得到长足的发展。1951年，日本“全国共济农业合作组织联合会”宣告成立，标
志着日本农村民办官助社会保险网络的形成。自】952年起。“全国共济农业合作组织联合
会”实施人身共济。其经办人身共济事业30余年来，在人身共济事业(包括养老生命共
济、终身共济、儿童共济等方面)取得了显著的成绩，在农村养老、疾病保险等方面发挥
了积极的作用。到1986年底，同本有农协共济事业的合作组织约4000余个。
日本的“共济”，实际上是～种互助互济事业，它以农民的相互扶助为目的，由相当数
量的经济单位(成员)结合成团体(共济组织)，来共同分担筹集共济保费的责任。在内
部成员年迈、疾病、死亡或遇到灾害时，给予一定的经济补偿。共济组织在管理上实行的
是统一筹划、分级负责的制度。共济组织约资金运用原贝jJ，是在确保安全和低利还原农村
的前提下进行多种形式的有效运用，确保资金的保值和增值。“全国共济联合会”的职权
范围是：负责共济系统的计划、管理和调整；制定新的条款办法、保费计算；共济资金的
运用；运用电脑对契约事务的集中处理。资金运用的手段主要有：各种类型的存款；购买
国家和地方政府债券、金融债券；贷款信托：购买外国政府、世界银行及外国金融机构以
日元计价的外债：购买公司债券和股票：购买不动产等。所以，R本的“农协共济组织”
的资金运用领域是非常宽的，为“共济组织”资金增值提供了保证。
同本实行全国养老盒保险带I度，每一个公民分别参加某一年金系统的养老保险。为了
进一步稳定农业，促进农业的健康发展，激励农民经营农业生产的积极性，保障农民进入
老年后生活的安定和福利水平的提高，自i981年起，日本农民又参加了“国民年金”养
老保险系统。它是一种集资制的由政府管理的公共养老保险系统，其主要对象是居住在日
本国内20至不满60岁的农民及其他个体经营者(如开业医师、德师、渔林业等个体经营
者)。“国民年金”分为义务和自愿参加两种，其中农民是作为义务参加者而强制加入的。
农民参加“国民年金”养老保险后，除了按正常情况，在投保期满时领取养老会外，还可
因发生意外事故领取高于一般养老金额的“残疾年金”、“母子年金”和“寡妇年会”，以
保证本人及家庭成员的基本生活，
第一章社会保障制度的～般理论
由于各类商业保险能灵活的适应不同层次的农民的需要，日本政府鼓励农民在参加“年
会”、“共济”的同时，参加信托银行、生命保险公司、邮局等办的养老保险作为补充。这
样两者相互促进、相互补充，使日本农民的社会保险形成了一个多层次、多形式的社会保
险网络。
二、波兰的农民退休制度
波兰政府为了振兴农业经济，调动劳动生产者的积极性，通过建立农民养老保险制度
来解除农民养老的后顾之忧。1977年7月1日波兰政府决定全面实行农民退休养老保险制
度，1977年10月27日波兰国家议会通过关于农民退休的法令，对农民实行法定养老保险
制度。波兰实行法定养老保险的对象是：国营农场的职工、农业合作社和农业生产小组成
员以及个体农民。国家建立农民养老保险基金，保险基金的来源主要由国家财政补贴(占
2／3)和农民交纳的保险金(占l／3)两部分组成。农民达到养老年龄后，必须将耕地交给
自己的继承人或国家经营。按规定，农民退休后的养老金按月领取，标准以退休前5年平
均向国家交售农产品的价值计算。
根据立法规定，农民参加养老保险的条件是：农民每年向国家交售价值为15000兹罗
提的农产品，男性农民须交满25年，女性农民须交满20年；从参加保险之日起，按年交
纳养老保险费，交费标准按农业生产者每年土地收益的8．5％计算，交到领取养老保险会年
龄为止。领取养老保险金的条件是：养老年龄规定为男65岁，女60岁；养老保险会领取
办法和标准是：养老保险金规定为按月领取，按达到领取养老金年龄前五年平均向国家交
售农产品的价值计算，分为35个等级，每月最低可领取1500兹罗提，最高每月不超过6500
兹罗提。(1兹罗提_0．2543美元)
这是一种独树一帜的农民养老保险办法。它的好处是：社会保险能迅速落到实处，政
令畅通，易于调节，运作简便，管理成本也较低。实行该办法的不良后果是：随着农业人
口的增长，农民平均寿命的延长、物价指数的上升，需要有越来越多的退休养老金付出，
国家的包袱必然越背越重，摄终会形成难以为继的局面。而且，社会保险管理上的统一性
与独立性要求往往难以两全。这种体制是对计划经济体制的一种改良，它未能充分发挥市
场调节的作用。
三、法国的“农业社会互助金”制度
法国农村社会保险则是通过“农业社会互助金”的形式来实现的。它的管理机构为全
国性的“农业社会互助金管理处”。“农业社会互助金’7的主要保障范围是：养老保险、医
疗保险和家庭补助。参加保险的人逾600力-，占法国总人[』的lO％左右。
12
塑二童丝垒堡堕型壅墅二丝里笙——
法国规定从事农业生产的人员必须交纳农业社会保险金。法国农业社会互助会由多方
面构成。第一，农业入口所交纳的各种保险金。这种保险金包括两种：一种是职业保险金，
含疾病、工伤、残疾、丧偶、死亡、年老、生育、失业和家庭补贴等各项目；另一种是附
加保险金，用于农村社会保险的管理、卫生和医务监督等。第二，所谓人口补偿，即投保
人比例较高的保险体制有义务在财政上支持投保人比例较低的体制，约占全部资金来源的
28％左右。第三，所谓家庭补贴，它由国家家庭补贴金库提供，约占全部资金来源的4％。
第四，国家财政预算补贴和国家对家庭的补贴，约占全部资金来源的14％左右。第五，部
分税收政策卜的补贴，约占全部资金来源的27％左右。从总体上看，法国农业社会互助会
的外部来源占3／4左右，国家予以支持的部分接近l／2，可见法国政府对稳定农业的重视。
法国农业社会互助金的保险对象和发放标准，分为领薪农业人员和非领薪农业人员两
部分。领薪人员包括农业有限公司的经理、雇工和农校的学生、领薪的总经理以及这些成
员的家属。非领薪人员包括农业雇主、农业经营者、农业企业主等。农业社会互助金的发
放根据投保者所交纳的保险金的内容不葡，享受标准也不同。在条件具备的情况下，领薪
人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴。非领薪人员可享受农业经营者的疾病保
险、家庭补贴和农村养老保险。
法国的农村社会保险体制显得比较灵活。它的好处是对不同成员有不同的适应性，能
调动参保主体的积极性，社会保险启动快，农民的社会保险收入可以维持在全社会保险收
入的平均水准上。缺点是保险资金来源分散，管理成本高。
四、加拿大的农民所得政策
加拿大于50年代末期逐步设立农民所得“安全网计划”，目标是稳定并提高农民收入，
减轻农民因农产品跌价或生产成本提高而造成的短期性所得损失。近十年来，在全球贸易
国际化和自由化浪潮的推动下，幻拿大的农民所得政策依照国际规范，在目标、运作、内
容和实施细节等方面都做了很大调整。90年代以前的农民所得政策以“社会救济”为主，
“社会保险”为辅：丽90年代则是政府分担保险费用，协助农民加入保险，以“社会保
险”为主。
90年代以后，由于关贸总协定(世贸组织)、美加自由贸易协定及北美自由贸易协定等
国际组织的规范，逐渐降低或取消了关税及政府补助。为保障农民收入，加拿大政府鼓励
农民及农产品加工者依照市场需要决定农产品生产的种类和数量，以确保劳动力和资本投
入获得合理报酬，虽然政府的农业政策己不再影响农民对产销的决定，但政府仍须协助农
民减轻产销风险所造成的损失。1991年4月加拿大国会通过《农民所得保护法》代替了早
第一章社会保障制度的～般理论
期的“所得补助”。政府将农民所得政策整合为两大计划：一是作物保险，藉以减轻生产
风险造成的损失；二是净所得稳定计划，藉以鼓励农民在高收入时多储蓄，以备低收入时
使用，并积存农民退休基金。
加拿大老年收入保障的一揽子计划包括：(1)老年保障金计划。覆盖所有加拿大人，这
部分收入大约相当于退休阿工资收入的14％。(2)养老金计划。其补贴水平在很大程度上取
决于人们一生的收入水平，这部分收入约等于退体莳最后5年平均工资收入的25％。(3)
私人养老金计划。政府对其缴纳的保费给予税收优惠待遇。包括企业年金和个人储蓄养老
金在内的私人养老金收入，大概相当于退休前工资收入的35％。(4)福利转移支付计划。这
部分是主要针对收入不足的老年人。这四种方式相结合，为保障加拿大老年人获得可接受
的物质生活水平提供了最好的组合方式(从工作中所获得的收入未包括在上述范围内)。一
个加拿大人退休后，其基本收入每年平均为27000加元至28000加元。(1加元=0．7862美
元)
五、几点启示
通过以上典型国家农村社会保障制度的比较研究可知，由于各国的国情不同，农村社
会保障制度也不相同。各国在建立自己的农村社会保障制度时不能照搬模仿，但它们经过
半个世纪以来发展积累的许多有关农村社会保障的经验教训值得研究。
1．社会保障水平的确立要适应本国的生产力发展水平。世界上一些国家的执政党为了
缓和社会矛盾，争取连选连任，往往不断增加社会保障项目，扩大保障范围和提高保障给
付水平。而在野党为了争取选票民心，也常对选民许诺超过财力支撑的社会保障优惠待遇。
由于棘轮效应的作用，保障待遇易升难降，其后果往往是在解决部分矛盾的同时，又产生
新一轮的矛盾和问题。目前，西方发达国家社会保障支出占国内生产总值的比重，由70
年代的20％增加到现在的30％以上；社会保障支出占政府财政收入的比重，特别是在福利
型国家，已由70年代的40％左右增加到50％一60％，这给各国政府的国民经济发展造成巨
大的压力。这⋯教训应当引起我们的重视。我国是发展中国家，近年来改革开放使国民经
济有较快的增长，但是生产力水平仍然不高，加上人口众多的压力未减，地区差别和城乡
差别仍较大。因此，目前我国的社会保障水平不宜定得过高，也不必推崇发达国家的福利。
今后一段时期还需要根据不同地区和行业的具体情况，实行不同水平的社会保障。
2．社会保障制度改革应从实际出发，注意从全方位推进。西方发达国家的社会保障制
度以社会保险为主是有其社会经济条件的。我国还是一个发展中国家，地区经济发展水平
差异极大，又处于向市场经济转轨时期，因此，如果把改革成功的希望过于集中地寄托在
14
第一章社会保障制度的一般理论
单项推进的社会保险方面，不一定是最佳选择，甚至可能是没有出路的。因为参加社会保
险要有一定的经济条件，即经济收入除满足生活基本需要之外尚有余缺可用于社会保险，
可见对于生活还处于贫困乃至勉强温饱水平的群体，强制他们参加社会保险是行不通的。
单一社会保险不能解决所有国家所面临不同类型的社会保障问题，起码不能解决我国因东
话部差距、城乡差别所产生的社会保障制度问题，在现阶段中国，至少还应将社会救助放
到应有的重要位置上。
3．建立完善的社会保障制度管理体制。中国与发达国家相比，社会保障制度和管理体
制是不完善的。主要表现在：社会保障制度覆盖面狭窄；国家和企业负担过重：社会保障
的制度化和社会化的程度低；社会保障管理体制不健全。所有这些，都有待于借鉴世界上
社会保障程度高、管理先进的国家的经验，改革和完善我国的社会保障制度和管理体制。
要借鉴世界其他国家社会保障制度的经验，应从以下几个方面着手：(1)提供制度安排。
包括：尽早建立全国性的统一的社会保障管理机构，结束管理上的分割局面；实现社会保
障资金的统筹，克服旧制度带来的不公平现象。(2)提供相关的法律制度。包括：完善有
关的法律、法规和司法、监督、检查制度，为社会保障资会的运营与管理提供法律依据，
同时克服新模式运营中的腐败现象的发生。(3)以公平优先为目标，发挥再分配作用。提
高社会统筹部分的比重，通过社会保障税的方式加大调节再分配的力度。
4．加快社会保障法制建设，依法实施监督管理。建立社会保障制度是为了维护社会稳
定和化解社会风险，保护劳动力再生产，促进经济可持续发展，其基本保障必须具有强制
性。从目前情况看，我国社会保障法制建设尚不健全，没有形成统一的法律体系，颁布的
一些保障条例、暂行规定等大都不具有统一性。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系
列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随
意性和盲目性等等。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济与社
会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一一系列适应我国农村实际
情况的有关农村社会保障的法律法规，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主
要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责
任等方面做出明确规定。以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工食人
之间的权利和义务，以及各项社会保障费比例和社会保障金的给付标准，各项社会保障基
合的管理与投资运营原则和方法等，使社会保障工作有法可依，做到制度化、法制化。
总之，为了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的新的农村社会保障体制，我们
要在借鉴国外成功经验的同时紧密结合我国的国情，探索和建立有中国特色的社会主义市
第一章社会保障制度的一般理论
场经济的社会保障制度。从这个意义说，日本、波兰、法国和加拿大的农村社会保障制度
的成功经验对于我国的农村社会保障制度能起到积极的推动作用。
注释：
t马克思：《哥达纲领批判》、《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，北京，1972年
版，第9．10页
2恩格斯：《反杜林论》、《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，北京，1972年版，
第233页
3马克思：《资本论》第3卷，人民出版社，北京，1975年版，第958页
4马克思：《资本论》第3卷，人民出版社，北京，1975年版，第990页
5列宁：《列宁全集》第21卷，人民出版社，北京，1990年版，第155页
6宋承先：《西方经济学名著提要》，江西人民出版社，南昌，1998年版，第358—375页
7宋承先：《西方经济学名著提要》，江西人民出版社，南昌，1998年版，第36卜364页
8凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，商务印书馆，北京，1983年版，第321页
9列宁：《列宁选集》第4卷，人民出版社，北京，1972年版，第322页
m阿瑟·奥肯：《平等与效率》，华夏出版社，北京，1999年版，第2页
儿阿瑟·奥肯：《平等与效率》，华夏出版社，北京，1999年版，第86页
12阿瑟·奥肯：《平等与效率》，华夏出版社，北京，1999年版，第88页
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第二章中国农村社会保薄制度的内涵
失业保险指对那些出于非本人原因暂时失去工作的劳动者给予物质补偿的制度。在现
代市场经济条件下，失业不可避免。为了使失业者和其赡养的家庭人口能维持生活，保护
劳动力和维持劳动力再生产，满足社会经济发展的需要和社会安定，建立失业社会保险是
非常必要的。失业者享受保险待遇是有条件的，即失业前必须工作过或缴纳过一定时问的
保险费：失业后立即到职业介绍机构登记，表示有劳动意愿等。领取失业保险金有一定期
限，超过这个期限，就失去领取的资格，否则不利于失业人员再就业。若到期仍未找到1‘
作，则改领失业救济会，救济金的水平要低于失业保险金。
4．工伤社会保险
工伤社会保险指劳动者因工负伤或因职业病暂时失去劳动能力，从国家和社会获得补
偿的制度。工伤不管出于什么原因，不管责任在个人还是企业，负伤者均有权享受社会保
险待遇，即“补偿不究过失原则”；同时，工伤保险不实行个人缴费，资金都来自企业，
政府只在特殊情况下给予资助。这样规定，目的是促使企业改善生产条件，加强职业安全
管理。
5．生育社会保险
生育社会保险是对女性劳动者因生育期间中止劳动失去工资给予的补偿，是保护妇女
劳动者的社会保险。生育活动有一定的周期，因此，生育社会保险要贯彻产前产后一律给
予保险待遇的原则，应包括妇女产前产后一定时问内的带薪假期，有时还包括生育孝}助费。
产假工资的多少、产假的长短、补助费的数量，各国不尽相同。在我国，按《劳动保险条
例》的规定，产假为56天，1988年又延长为90天。。
6．残障社会保险
因病或因工伤致残的劳动者享受残障社会保险待遇。它包括经常性补偿和一次性赔偿，
还包括医疗服务、休养、健康疗养等内容。除了满足致残者的基本生活需要之外，还耍尽
可能使他们恢复部分劳动能力，重新走上工作岗位，从事力所能及的工作。
7．死亡社会保险
死亡社会保险待遇包括两部分：一部分是死者的丧事治理和安葬费用；另一部分是对
死者遗属的抚恤金或一次性补助。对死者的未成年子女要一直补贴到他们成年为止。
第二节社会福利制度
社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利是指由政府举办和出资的一切旨在改善
社会成员物质和文化生活的社会措施，包括政府举办的文化、教育、医疗卫生、城市住房
19
蔓三童生垦壅笪壁垒堡堕!!堕箜旦塑——
以及各种服务事业，以及各项福利性财政补贴。例如，欧洲福利国家的社会福利包括人的
生、老、病、死、衣、食、住、行等项补助。最典型的是瑞典，有法定的家庭补助、多子
女补助、助学金补助、住房补助、医疗补助、病假补助、残疾补助、住院补助、遗属补助
等无所彳；包，无所不有，被世人称为“从摇篮到坟墓”的高福利国家。狭义的社会福利指
由国家出资兴办、以低收费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或
服务的一种社会保障制度，目的是使那些无生活来源的孤、老、残、幼能够得到最基本的
生活保证。
一、社会福利的类型
1．公共福利事业
公共福利事业指国家和社会团体*办的全体人民为对象的公益性事业，如教育、科学、
环境保护、文化、体育、卫生等设施。群众在享受这些福利事业的服务时，是免费的或低
费的。在实行免费提供服务时，这些设施的维持和发展费用全部由国家负担：在以优惠价
格提供服务时，则由消费者负担一部分，不足部分由国家负担。在这类福利事业中，哪些
完全免费，哪些实行优惠价格，费用减免多少，主要由社会生产发展水平和居民对该种事
业需要的普遍程度决定。
2．特别的、专门性的福利事业
特别的、专门性的福利事业主要是指民政部门为残废者、孤儿、生活无助的老人等具
有特殊需要而又无力自理的人举办的疗养院、教养院等。此外，政府对于突然性的传染病
和其他灾害拨付的救助款项也属于这一类。这类事业具有保障性，即对于无经济来源或暂
时失去经济收入的人给予救助，以保证他们的正常生活。这类事业一‘般都是免费。
3．局部性和选择性的福利措施
这主要是国家为照顾一定地区或一定范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取
的优惠措施。如对寒冷区给予的冬季取暖补贴，对住公房的居民给予房租补贴等。这些福
利措拖随着生产的发展、条件的改变和政策的变动而变化，可以增加、减少或取消。
无论是何种社会福利，其基本点都是免费或是减费提供某种生活用品、服务或现金补
贴，给人以实惠，给人以方便，使人们生活得到改善。不难看出，社会福利不仅是为了保
障社会成员的最低生活需要，而且是为了保证社会成员在现有生产力发展水平下能够过上
正常的生活。它不仅仅提供一定的收入补偿，更多的是通过建立公共设施和提供服务为人
们提供生活方便，解除后顾之忧，使生活得到改善；它不仅对物质生活需要给以保障，还
对精神、文化方面的需要给以保障；它不仅保障个人目前的生活需要，还要保障其赡养家
20
第二章中国农村社会保障制度的内涵
庭、培育后代的需要。总之，社会福利不仅保障个人和整个社会的生存需要，还要保证个
人和社会有发展的可能。所以，社会福利是社会保障体系的最高层次。
二、社会福利的内容
l_未成年人福利
未成年人泛指未满十八周岁的公民，如就读于职业高中、高等学校，年龄可一直延伸
到18岁和2l岁。未成年人的福利包括：(1)未成年人普遍福利。如国家和各部门举办的
托幼事业、学前教育、儿童健康指导、娱乐活动、儿蕈少年营养、学生免费午餐、妇幼保
健、优生咨询、体格免费检查、儿童卫生中心服务、家庭看护、营养示范教育、义务教育
等。(2)不幸未成年人福利。如对领养未成年者的监护人员给予补贴、末成年死亡补助等。
(3)生活困难家庭的未成年子女补助。
2．老人福利
老人福利对象为属于老龄和长寿年龄的老人，而不论其是否享有退休金。老人福利包
括的项目有：老人优待旅行和娱乐、老人免费检查健康状况、敬老院和托老所的建立、老
人电话服务、老人家庭服务、老人俱乐部服务等。
3．残疾人福利
残疾人福利包括向残疾人免费提供假肢、康复就业、就业训练，举办由残疾人参与的
福利生产、盲童学校、聋哑学校、弱智教育等福利项目。
4．劳动者福利
劳动者福利指在业者和失业者享受的社会福利服务，例如，集体福利设施的营建和服
务、农副业产品补贴、困难生活补助、房租优待等等。还有专为妇女劳动者提供的女职工
福利。
按照资金和服务提供以及管理方式，社会福利可分为：国家举办的社会福利、地方举
办的社会福利、企业事业单位举办的社会福利、社区举办的社会福利、民间团体举办的社
会福利。这里讲的民间团体举办的社会福利，包括宗教团体举办的社会福利、私人举办的
社会福利和福利服务，如家庭服务等。
应该指出，在不同的国家里，社会福利的内容不尽相同，有的多一些，有的少一些。
在一个国家里，在不同时期、不同发展阶段，社会福利所包括的内容也可能不相同。一般
地说，一国经济发展水平越高，它的社会福利所包括的内容越广泛。在经济欠发达的国家
中，社会福利的内容不可能太多。
第一二章中国收村社会保障制度的内涵
第三节社会救济制度
+、社会救济的含义
社会救济是指国家和社会对无劳动能力和无生活来源的社会成员，以及收入在贫困线
以下和因自然灾害遭受损失或发生其它不幸事故而暂时生活困难的社会成员提供资会或
实物援助的一种社会保障制度。社会救济资金主要来源于国家财政预算拨款，同时国家鼓
励和提倡社会捐助和社会成员之间的相互救助。社会救济是社会成员应享受的基本权，也
是国家和文明社会必须履行的最起码的社会保障职责。
社会救济虽然不像社会保险那样是社会保障体系中的核心部分，但也是非常重要的，
它是保障社会安全的“最后一道防线”。因为社会救济的对象是社会保险这道安全网保护
不了的人群。社会保险是需要缴费的，而无收入和低收入的人是没有能力缴费的，所以还
需要社会救济，否则，这些人得不到安全保障，也会危及整个社会的安定。
社会救济一般包括自然灾害救助、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等。社
会救济具有三个特性：一是权利义务单向性，只强调国家和社会对成员的责任和义务；二
是标准低层次，即社会救济以能维持社会成员最低限度的生活水平为目标；三是对象的限
制性，只有符合条件且陷入生活困境的社会成员才有资格享受救济。
社会救济不是国家举办的慈善事业。因而，不能把社会救济看作国家给予不幸者的一
种施舍、恩赐。这也说明，不应对社会救济持消极态度，应当以积极的态度对待社会救济
事业。这里包括；需要广泛开辟可用于社会救济的资金来源，需要合理使用社会救济款项，
需要尽可能地实行“以工代赈”、“生产自救”等等。为了实现“生产自救”原则，宜采取
多种多样的形式，调动一切有劳动能力的不幸者的生产自救意识，使一切可发挥积极作用
的因素都充分活跃起来。
二、社会救济对象的分类
第一类，无依无靠又没有生活来源的国民。这类国民绝大多数属于长期救济对象，多
半指孤儿、无社会保险津贴的劳动者、长期患病者、未参加社会保险且又无子女和配偶的
人。这里讲的孤儿，给予社会救济的期限虽然很长，毕竟有个限度，就是整个未成年期间。
一俟成年，找到工作自立之后，社会救济便停止。但孤儿中有严重残障的，则需长期救济，
并借助收容形式救济。
第二类，突发性灾害造成的生活一时拮据的国民和家庭。这些国民有劳动能力，也有
生活收入，因为意外的灾害降临。使其遭受沉重的财产甚至人身损失，～时生活发生团难，
22
第二章中国农村社会保障制度的内涵
要求给予救济。这类救济起因于突发性和损害程度很大的灾害，难以预测和预先加以防护。
既然生活困难是客观因素造成，给予社会救济完全应当，合情合理。这类灾害无非是自然
灾害和社会灾祸。自然灾害来自宇宙、大地和生物三个方面。来自宇宙的灾害，诸如旱灾、
飓风等。来自生物世界的灾害，诸如虫灾、疾病等。社会灾祸则是生产和生活中潜藏着对
人身严重危害的危险因素的爆发，诸如车祸等。严重自然灾害以及社会灾祸绝非短期内可
以消除，即使在现代科学技术条件下也只能做到减少发生的次数和危害程度。据此，社会
救济将是很长时问内不可或缺的社会保障事业。
第三类，有收入来源，但生活水平低于或仅相当于国家法定最低标准的国民和家庭。
比如，有一类国民，其工资收入过少，不能使家庭每个成员过上法定最低的生活；又如，
有失业津贴的失业者，在享受津贴期满之后仍未找到工作，这多是上了年纪的老工人；有
退休养老金的老人，或是因为要供养配偶和未成年子女，或是因为长期患病而支出沉重，
其也属于这类救济对象；还包括从小就严重致残而需长期救助的和成年后致残享受残疾津
贴，但生活困难，仍需救助的。
现代社会救济，除按上述最一般方式划分救济对象外，还可按具体的人曰群体划分。
这种划分，其对象是：(1)儿童救助，这里又有三种情况：一般儿童救助，如减免贫困户
儿童入托费用；特殊儿童救助，如残疾儿救助；不幸儿童救助，如孤儿救助。(2)老人救
助。(3)残疾人救助。(4)失业者救助。(5)病人救助。(6)患难者救助。(7)不幸者救
助。
在中国人均纯收入全年不到200元的农村地区，均被列为贫困地区，国家给予救济。
从国际上看，最不发达国家属于国际组织给予救济的对象。绝大多数集中在非洲和亚洲发
展中地区，均属最不发达国家，由联合国给予一定援助。这类国家为国际社会的“贫困户”，
需要国际社会的援助，直到它们挣脱最不发达的几个指标之后。
三、社会救济的内容
1．贫困救济
贫困救济的对象主要是突遭疾病、死亡以及因企业破产倒闭而影响基本生活的困难
户，包括农村一些因季节性缺粮而断饮的人员。对他们的救济，主要是解救贫困，保障他
们享有最低生活水平。
2．灾害救济
灾害救济是指对因为受到洪水、地震、火灾、台风、火山爆发等自然灾害的侵袭而失
去生活保障人员的救济，也包括对遭受战争之苦的地区和人民的救济。
釜三童!堡窒塑堡垒堡堕!!壁塑塑塑一—————
我国是个多自然灾害的国家，除火山爆发外，几乎各种灾害都有。由于这种自然界的
破坏力对人类的打击往往超过人的抵抗能力，因此自然灾害往往造成人口的大批≯E亡和迁
移，导致经济的迅速衰落，也是造成贫困的重要原因。为防止灾害造成的社会动荡和骚乱，
任何国家都不得不把救灾放在重要地位。
第四节社会保障制度的特征和功能
一、当代社会保障制度的特征
(一)保证性。社会保障是社会按照当时生产力的发展水平，对生存发生困难的社会成
员的基本生活需要给予切实的物质保证，使社会保障成为社会安全毒4度，为社会成员提供
～种安全感，是整个社会稳定的基础。这种保证性就是建立以社会化为标志的生活安全网，
来消除竞争机制运行中产生的不安定因素及其所引起的社会震动。
(二)普惠性。作为社会保障，必须具有普遍适应和共同受惠的特征。社会保障对社会
成员来说，原则上应不分城市和乡村，不分部门和行业，也不分就业部门的所有制性质，
只要生存发生了困难，都应该普遍地无例外地给予其基本生活的物质保障。在社会成员之
间，只存在保障资金的筹集方式，保障的范围、项目、标准以及采取的形式等方面不同，
而不存在社会保障的差别。
(三)公平性。社会保障是公平分配的机制，实现公平分配是社会保障追求的主要目标。
保障资金分配虽然不是绝对平均，但社会成员在享受社会保障的权利和机会方面带有较大
的机会均等和利益均等的特征。凡是社会成员在生存发生困难时，都有均等地获得社会保
障的机会和权利，而且每个社会成员从社会保障制度中获得的物质帮助和社会服务是大体
均等的。其次，公平性还表现在其促进整个社会分配趋于公平。在市场经济中，由于社会
成员在劳动能力、社会机会和家庭负担上的不公平，必然会产生个人收入与家庭生活富裕
程度上的差别和不平等，如果再遭受风险和意外，社会分配差距还会进一步扩大。社会保
障可以通过法律手段，强制向社会征集保障基金分配给他们，在一定程度上弥补个人收入
分配上的不平等，从而有利于实现社会分配公平。
(四)储存性。社会保障资金无论是国民收入初次分配还是再分配渠道形成的，都需要
先行扣除、缴纳和储存，然后进行分配和使用。社会成员在能够劳动的时候，社会就将其
所创造的一部分价值逐年逐月进行强制性扣除并储存起来，待社会成员丧失劳动能力和失
业时根据实际需要再进行分配和使用。社会保障基金如不进行事先扣除和赌存，社会保障
24
第二章中国农村社会保障制度的内涵
就得不到切实可靠的保证。
(五)互济性。这是指社会保障金在筹集和分配使用中统筹互助共济的特征。这是因为
每个社会成员面临困境不一样，对社会保障的需要量也不一致，有的人分配使用数可能多
于扣除储存数，有人则可能少于扣除储存数，这样在社会成员之间就进行了互相调剂，发
挥了文明社会中成员之间的互助互济的精神。
(六)强制性。当代社会保障制度是国家通过立法，积极干预社会经济生活的产物，其
强制性主要表现在：每一位社会成员只要符合社会保障法律的规定，都必须参加社会保障
并受其保障；社会成员对参加社会保障项日、
权拒绝社会成员依法享受其保障权利的要求：
保证实施。
待遇没有自由选择权，而社会保障机构则无
社会保障基金的筹集都以立法的方式来强制
(七)鼓励性。社会保障中的某些项目要与社会成员过去的劳动贡献挂钩，体现一定的
差别。劳动时间长、劳动贡献大的，享受物质保障的待遇就高一些，目的在于鼓励社会成
员在职工作时积极劳动为社会多作贡献。而在社会救助和残疾人的社会保障方面，以及对
于因自然灾害及其它原因处于贫困状态的社会成员，既给予基本生活保障，又根据不同特
点安置就业，发展生产，鼓励他们从单纯接受社会救济变为在接受救济同时积极参加力所
能及的劳动，防止和克服一部分人依赖社会保障，躺在国家身上甘心过苦R子的惰性，使
社会保障制度不致于成为单纯的消费和社会的负担。
二、社会保障制度的功能与作用
现代社会保障制度作为国家依法强制建立，保障国民生活和社会稳定的机制，它是政
府一项社会政策和实行国民收入再分配的工具，在现代社会生活中发挥巨大的功能和作
用。社会保障制度具有四项基本功能：一是稳定功能。通过社会保障消除通货膨胀、市场
竞争、自然灾害等社会不安定因素可能引起的影响和震动，保证社会经济协调稳定运行；
二是调节功能。社会保障以国民收入分配和再分配的形式，调节劳动者之间的利益关系，
调节市场竞争与效益的关系，切实体现“效率优先、兼顾公平”的原则；三是保障功能。
通过建立社会保障制度以社会化的方式来解决丧失劳动能力者的赡养问题，使之获得生
活、生命保障；四是建设功能。社会保障基金在保值增值过程中的投向和运作，既支持国
民经济建设又是实现经济调控的手段。社会保障制度对社会经济发展的作用主要体现在以
下四个方面。
(一)保障社会稳定。从社会保障的起源来看，现代意义的社会保障起源于19世纪80
年代的德国。当时由于社会主义思想的传播，工人阶级己觉醒，为捍卫本阶级利益，工人
25
第一二章中国农村社会保障制度的内涵
运动高涨。为此俾斯麦首相实行镇压和安抚两面政策，一方面发布对工人运动坚决镇压的
法令，另一方面通过三部社会保险立法，宣称社会保险是一种消除革命的投资，一个期待
养老会的人是最守本分的，也是最容易被统治的。可见，社会保障首先是统治阶级用以稳
定社会的手段。社会保障制度的建立在一定程度上缓和了阶级矛盾。现代社会保障制度的
大规模发展是在20世纪30年代世界经济危机以后，当时大危机造成大批：F人失业，社会
动荡不安，西方国家相继推行全面的社会保障，以社会改良取代社会革命。因此，这一由
国家强制立法、统一管理并组织实施的社会保障制度，与其说是为了工人，不如说为了当
局利益，实质是社会的“安全网”和“减震器”，尤如维持生命的面包、盐和水。
(二)保障社会公平。实现社会公平是人类追求的目标，而社会保障是公平分配的机制，
社会保障制度的目的就是在社会成员遭受困难时给予基本生活保障，消除后颈之忧，能积
极参与公平竞争。同时，社会保障制度还通过收入分配和再分配调节社会成员个人收入中
过大的差距，使之保持在一个适度的水平上，从而实现人们对社会公平的普遍要求。例如，
西方一些国家征收社会保障税来充实社会保障基金，高收入者多缴，低收入者少缴。国家
通过税收征集再分配给低收入者或丧失劳动力的弱势人群，帮助渡过难关，不仅弥补个人
社会收入在事实上的不平等，也在“事后”实现社会公平分配作了某种程度上的补救，从
而有助于保障社会公平。
(三)保障劳动力再生产。社会成员作为个人在其一生中遇上老、病、死、伤、残在所
难免，还可能遇上失业、意外伤害，影响身体健康和J下常劳动收入，从而影响到劳动力的
再生产。社会保障制度的建立则使社会成员在遇到上述情况时可以获得必要物质保障，使
劳动力再生产得以顺利进行。例如医疗保险提供医疗补贴和治疗服务；失业保险提供保险
会和培训费，除保障失业者基本生活外，还重新培训劳动技能以便再就业；生育保险使女
职工早同恢复劳动力，延续新的劳动力。可见，劳动力的再生产是社会再生产的基础，而
社会保障制度使得劳动者在遇到风险时能减轻本人及家庭的经济压力，提高劳动者的素
质。
(四)保障社会经济的发展。现代社会保障制度是社会化大生产的产物，而社会经济的
发展也离不开完备的社会保障制度。社会保障制度的建立为社会经济发展创造一个稳定的
社会环境，同时它还是政府调控宏观经济，抑制经济波动，凋整供求和生产消费结构，积
累建设资金，促进社会经济发展的工具。首先，社会保障制度在刺激消费需求方面效果非
常显著，具有“自动稳定器”功能。当经济衰退、失业及贫困人口增加时，社会保障制度
承诺的津贴、救济、保险金等支出相应增加，维持一定的社会购买力，在一定程度上弥补
第二章中国农村社会保障制度的内涵
社会需求不足，对经济衰退起到抑制和缓解，而当经济景气时这些支出也随之减少，从而
起到抑制社会总需求作用，缓解因经济过热而引发的通货膨胀。其次，社会保障制度是市
场经济运行中宏观调控机制的重要内容。从宏观角度看，社会保障制度中的社会保险是市
场经济运行中劳动力再生产的重要保障机制：社会救济和社会福利是调整经济发展与社会
公平矛盾的必要协调机制；社会保障基金的征收与支付是国民收入分配与再分配的调节机
制；社会保障基金的投向是国家用以调节国民经济产业结构的重要手段。
社会保障制度上述功能和作用虽不能直接改变国民财富的总量，但能直接改变国民经
济运行中的结构、比例和流量。社会保障制度在保障社会成员基本生活需要的同时，还能
通过互济来调节收入的流量，缩小收入差距，使大多数社会成员保持一定购买力的消费水
平，增加社会总需求和扩大社会需求的调节空间，从而刺激社会总供给和经济增长，达到
调节供求比例和经济结构等目的。由此可见，社会保障制度具有经济调节功能，是抑制经
济波动的内在“稳定器”。
注释：
1 1953年1月2日政务院修正公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，第十六条、生育
待遇的规定：甲、女工人与女职员生育，产前产后共给假五十六同，产假期间，工资
照发。1988年9月1日实施的《女职工劳动保护规定》将产假改为90天
第二三章我周农村社会保障制度的现状和问题
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
第一节我国农村社会保障制度变革的回顾
新中国成立以前，我国的农村社会保障制度基本处于供给缺失的状态。建国以后，农
村的社会保障制度走上了曲折发展的道路，其演变过程大致可分以下三个阶段进行研究。
一、计划经济时期的集权化保障(1949年一1978年)
新中国成立初期，我国依据中华人民共和国第一部宪法中“劳动者在年老、疾病或者
丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，逐步建立了以社会救助、社会福
利和优抚安置为内容的农村社会保障。在社会救助方面，当时由内务部主管，主要进行农
村灾害统计、防灾备荒难民救助工作。实行的社会救灾制度是一种全民性的剩余福利，其
主要针对严重的自然灾害采取救助措施，力求在短时间内迅速解决灾区人民的基本生活问
题，具有补偿性的功能。国家不但以其集中的资源在防灾方面发挥了主导作用，在抗灾方
面也解决了各地区无力抵御的严重自然灾害，通过国家的救济和扶持，基本解决了灾民保
障生活、恢复生产的需要。在社会福利方面，1956年6月30日，一届人大会议通过《高
级农业生产合作社示范章程》，规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动
力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和
照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们
的生、养、死、葬等都有依靠1。在优抚安置方面，为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及
其家属的保障问题，国家陆续颁发了5个有关的条例2。这期问的农村主要社会保障是以农
户家庭自我保障为主，政府、社区适当扶助。
1958年以后，“二五”计划开始，为适应计划经济体制的发展需要，政府对农村社会
保障在原有基础上进行了一定的修改和完善。从初级合作社开始，普遍建立公益金制度，
保证社会保障和集体福利建立所需费用。人民公社中建立了敬老院、合作医疗、赤脚医牛
等简易的社会保障组织。农村合作医疗兴起并发展，并且在全国得到大力推广。这种制度
是在政府和集体经济的扶持下，农民遵循自愿、互益和适度的原则，通过合作形式，民办
公助、互助共济建立起来的满足农民基本医疗保健要求的农村医疗保健制度。政府利用其
资金积累优势迅速建立起了以县医院为龙头的农村卫生网络，并大力丌展了地方病、传染
病等的预防和治疗。基层卫生机构依靠生产队公益金提取、农民缴纳保健费和业务收入(药
品利润)，保证了主要经费来源，实现了“合医合防不合药”的合作医疗，基本解决了农
第三章我周农村社会保障制度的现状和问题
村缺医少药的问题，大大降低了农村居民的死亡率，提高了平均期望寿命。
二、改革开放初期的分权化保障(1978年一1988年)
这一时期的改革以地方政府主导型为主，表现为中央的“放权让利”，地方政府、企
业、集体、家庭，特别是新兴的经济主体，更多地分享了经济增长的份额。农村联产承包
变革使得农民家庭的经济功能恢复，保障功能增强，也动摇了工农业产品交换剪刀差的组
织基础。国家连续提高农产品收购价格，允许农民从事多种经营和非农产业，促进了农业
生产的发展和农民收入的提高。家庭经营制度实际上成为农民生活保障的主要形式，也相
对扩大了农村居民就业和消费的选择自由。这一时期农村社会保障制度主要是农村扶贫制
度的建设，而且强调开发式扶贫、生产性救济，充分体现了“效率优先、兼顾公平”的分
配原则。具体说有以下三个方面的改变：
1．家庭经营制度是农民生活保障的主体形式。1978—1984年，我国农村实现联产承包
变革，实行了土地集体所有、家庭承包经营，建立了统分结台的双层经营体制。农村家庭
经营制度将士地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予了农民，从而为家庭经济
的发展及其保障功能的恢复奠定了基础。联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原
则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。在具体操作中，土地经过丈量面积，
合理分等定产，以人划分或人劳结合划分，尽量连片。据80年代初对全国253个村的调
查，按人口、劳动力、人口和劳动力结合三种标准包干到户的村分别占69．4％、4．3％和25％3。
可见，土地承包表现出明显的福利性质。土地福利性均分是农民公共选择的结果，具有高
度的一致性，体现了绝大多数农民的利益。
2．集体福利差距的扩大。1978年以前，各地农村经济虽然有差距，但并不大。雨在改
革开放以后，区域发展差距开始迅速扩大，结果导致了各地集体福利差别的形成。“放权
让利”提高了效率，同时也降低了公平，集体福利决定于集体对资源和权力的占用及其使
用效率。农村公其收入、乡镇企业和土地资本增值是农村集体经济的新基础，特别是城市
郊区和发达地区农村更多地分享了工业化利益。越是经济发达地区，农民的集体福利和保
障水平越高。农村地域问集体福利千差力-别。经济发达地区通过发展乡镇企业、增加农村
公共收入，有条件通过发展集体经济来以工补农，减轻农民负担，提高福利水平，较为典
型的是江苏的华西村：而经济越是不发达的地区，各项事业越依赖于收取税费来运转，集
体福利水平就越难以提高。
3．扶贫方式的战略转移。我国农村扶贫工作是在社会救济保证贫困户最基本的生活需
求的基础上，利用部分资金帮助贫困户发展生产的社会活动。由于受诸多因素的制约，扶
塑三童塞里坐塑垫盒堡堕型壁塑型鉴塑囹璧
贫方式长期局限于救济扶贫。1983年第八次全国民政会议召开，国务院成立了全国扶贫丌
发工作领导小组，扶贫工作引起重视且获得了组织和资金的保证，实现了由救济式扶贫向
开发式扶贫的战略转移，多层次的扶贫工作得以在全国普遍开展起来。
三、市场经济时期的制度化保障(90年代以来)
进入90年代以来，如何降低改革成本，保持社会稳定，解决好地区差距、农村贫困等
社会问题开始引起了理论界与政府部门的重视，建立现代保障制度成为完善社会主义市场
经济体制的客观需要和重要课题，社会保障进入制度化创新阶段。
党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提
出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保
障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。1998年在九届人大通过的政府机构改革方
案中，组建了劳动与社会保障部，统一主管养老、医疗、失业保险等保障工作。在大力推
进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和
最低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。
民政部开始探索进行农村社会保障制度改革，重点是建立现代意义的社会保险制度即
农村社会养老保险制度。1991年我国历史上第一个针对农村居民的正式社会保障文件《县
级农村社会养老保险基本方案》4被研究制定，并组织了较大规模的试点。农村合作医疗制
度重新得到重视，不少地区因地制宜地试办合作医疗、合作医疗保险和健康保险等多种形
式的医疗保障制度，以扭转农村三级医疗预防保健网络出现“底破线断”的局面，防止农
村居民因病致贫、因病返贫。社会救助和优抚工作有了标准、范围和方法上的改变。根据
民政部《农村五保供养工作条例》(1994年1月23同国务院令第141号发布)和《农村敬
老院管理暂行办法》(1997年3月18日民政部令第1号发布)，各地建立了农村最低生活
保障制度，保障救助对象最低层次的生活和特困户的基本要求，这标志着我国以选择性的
制度福利模式为主体的社会保障制度开始建立。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九
五”计划和20lO年远景目标纲要》指出：以完善养老、失业、医疗保险为重点，“加快养
老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社
会救助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度”是我国今后几年建立和完善社会
主义市场经济体制的主要战略任务。
民政部自1989年以来，由点到面，逐步推开，基本上建立起范围不同，标准有别的
农村基层社会保障体系框架。即：在欠发达地区以扶贫扶优为主，变以往消极的输血为积
极的造血，大搞救灾救济、优抚安置；中等地区在上述工作的基础上，发展福利生产，安
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
置有劳动能力的残疾人，举办福利事业，收养孤寡老人，开展群众性的互助储会活动，帮
助有困难的人，达到互助、互保的目的；富裕地区在上述工作基础上，开展以社区为单位
的农村社会养老保险和救灾合作保险。1992年全国已经建立以一院(敬老院)、一厂(社
会福利工厂)、一会(社会保障基金会)以及群众优待(对优抚对象)和五保(对三无对
象1统筹为主干的农村基层社会保障网络的乡镇已达14490万个，约占全国乡镇总数的
”．9％。各种形式社会保障基金会达22．6万个，共积累资会20．1亿元，乡敬老院的覆盖率
已达62．9％。民政部门还在农村开展了社会养老保险和合作救灾保险的试点工作。农村社
会养老保险积极推进，打开了新局面。试点工作从局部推向全国，进而在全国有条件的地
方铺开。到一九九二年底，全国已有1000多个县(市、区)开展了这项工作，其中700
多个县制定了农村社会养老保险暂行办法，建立了专门机构，近20个县基本建立起了面
向全体农民的社会养老保险制度。有3500多万农村人口参加社会养老保险5。自此，农村
社会养老保险进入制度化建设阶段。自1995年来，农村最低生活保障制度得到初步建立。
截至2004年底，全国有8个省份、1206个县(市)建立了农村最低生活保障制度，有488
万村民、235．9万户家庭得到了农村最低生活保障，其中：困难户165．2力．人，五保户37．1
万人，其他人员33．6力．人。没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，初步建立了农村
特困户救助制度。2004年共有914．1万人、545．7万户家庭得到了救助，其中：特团户260．4
万户，五保户228．7力I户，其他救济对象56．6万户6。同时，农村合作医疗制度有了巩固与
发展，参加合作医疗的面不断扩大，医疗条件有了较大改善。截至2004年底，全国已有
30个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团出台了农村医疗救助管理办法，1501个
县(市)开展了农村医疗救助工作。全年共筹集医疗救助金13．5亿元，累计支付医疗救助
金4．43亿元(其中：资助参加新型农村合作医疗资金O．65亿元，资助大病救助资金3．78
亿元)，累计救助贫困农民640．7万人次(其中：资助参加新型农村合作医疗408万人次，
大病救助232．7万人次)1。
第二节我国农村社会保障制度的现状
我国农村社会保障制度经过以上三个阶段的发展，的确从各个方面提高了农民的保障
水平，下面从农村社会保险、农村社会福利和农村社会救济三方面来具体分析我围农村社
会保障制度的现状。
一、农村社会保险制度
(⋯)农村社会养老保险
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
农村社会养老保险是保障农村老年居民基本生活的一项社会保险。根据国务院决定，
民政部门从1991年丌始，就有计划地组织这方面的工作。丰要做法是采取个人账户、基
金预筹的方式，投保人根据个人账户积累总额领取养老金。保险费的筹集以个人缴纳为
主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。为保险对象建立个人账户，以县为基本核算单位，
分级负责保险基金的运营和保值增值；保险对象达到规定的年龄，根据其个人账户基金的
积累总额确定领取养老金标准。目前这项工作正朝着规范化、制度化的方向健康发展。
主要内容：(1)实施范围：非城镇户口一般以村组为单位确认(包括村办企业职工、私
营企业、个体户、外出人员等)，并组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、
职工等，以乡镇或企业为单位确认，组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先
搞乡镇企业职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。(2)
筹资模式：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持的原则。个
人交纳要占一定比例，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家予以政策扶
持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现：因为农民担心统筹会使个人
吃亏，把自己的钱用到别人头上，因而必须采取自我保障为主，互助为辅的原则，设立个
人账户，多交多领，少交少领，不吃大锅饭。(3)管理体制：实行政事分开的原则，具体
业务由劳动和社会保障部门的农村社会养老保险单位经办。保险基金，以县为单位，统一
管理。保障形式实行养老保险与社会救济政策、“五保”政策相结合的办法，不改变家庭
养老为主的传统模式，重视发挥多种保障形式的整体作用。(4)支付：养老金的给付一般
从年满60岁开始至死亡为止。给付不足lO年死亡的，保证给付10年。剩余年限的养老
金，由法定继承人或指定受益人领取。对未领取养老金以前死亡的，除按有关规定支付一
定的丧葬费外，其余部分退还其法定继承人或受益人。
农村社会养老保险存在的主要问题：保险制度缺乏社会统筹部分，不能起到调节收入
分配的作用，使部分真正需要保障的低收入和贫困居民的年老问题得不到解决；基金收缴
困难，难以建立真正意义上的社会保险制度；基金运营渠道狭窄，保值增值问题没有得到
根本的解决。
(二)农村合作医疗
农村合作医疗制度是指在政府的指导下和集体经济的扶持下，以农民为保障对象，按
照自愿、适度与受益相结合的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的医疗保
险制度。1980年以来，随着农村联产承包责任制的推行，集体经济结构的变化，合作医疗
制度在大部分地区遭到解体，到1989年维持下来的仅占全国行政村的4．8％。近年来，农
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
村合作医疗制度虽有一定程度的恢复与发展，但进展仍十分缓慢。据统计，2003年在农村
参加合作医疗的人口比例为9．5％、各种社会医疗保险占3．1％、购买商业医疗保险占8．3％、
没有任何医疗保险占79．1％8。尽快恢复和建立农村合作医疗制度已成为当务之急。
主要内容：(1)筹资模式：坚持社会统筹和个人账户相结合的原则，以个人缴纳为主，
集体补助为辅，政府予以支持的办法。随着农民生活水平的提高，农民个人缴纳的基金也
逐步提高，集体补助视集体经济的状况而定。在目前情况下，政府的财政支持是关键，各
级政府有适当的财政投入，作为农村合作医疗的启动、扶持资金，特别是对贫困地区显得
尤为重要。(2)医疗形式：农村合作医疗的形式有乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办
村管等，合作的内容有合医不合药、合药不合医、合医合药、合作医疗保险等，各地根据
具体情况来分析选择，有利于提高农村合作医疗的社会化程度，在更大范围内发挥合作医
疗的互助互济功能，满足农民的需要。(3)保险形式：农村合作医疗与其他保障形式相互
补充，形成多层次的保障体系。我国由于地区发展的不平衡性，乡与乡、村与村之间的经
济发展水平差异很大，医疗保障需求也不同，因此，在经济发达地区，以建立商业性保险、
社区保障等形式作为农村合作医疗的补充。(4)管理制度：农村合作医疗能否长久不衰，
其中重要的一环是建立长期、稳固的基金管理制度。一是实行专款专用原则，不得随意挪
用或挤占医疗基金。二是因地制宜，确定合理的用于合作医疗的集体留成比例与医疗费用
报销比例。三是与医疗体制的改革结合起来，大力整顿农村医疗卫生市场，加强对乡(村)
卫生院(所)的财务监督，加强对个体医生的管理，杜绝见利忘义、销售假药、非法游医的
坑农行为，做到合理就诊、合理用药，切实保障农民的利益，减少医疗基金的浪费。
目前我国农村合作医疗制度主要存在以下问题：第一，农村合作医疗制度的整体覆盖
面过于狭窄，虽然近几年农村合作医疗的覆盖率有所上升，但与我国农村经济形势的发展
极不相称。第二，基金统筹层次太低。目前我国农村合作医疗制度多在村一级试行，对于
基金筹集而言不可能形成具有经济规模的投保人群。因此，尽管不同地区对合作医疗制度
的探索都或多或少地改善了农村基本保健服务条件，但分散疾病风险方面的作用都十分有
限。第三，基金筹集困难。无论哪个村庄建立合作医疗制度，都是高危人群拥护建立合作
医疗基金，健康人群却不愿意参加。当然，筹集基金困难有低收入的贫困人口确实无力缴
款的因素，而基金管理水平不高，使用透明度不够，也使不少农民对制度的公平性、稳定
性产生怀疑，从而不愿缴款。
二、农村社会福利制度
农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险外的保障措
鹪
第三章我国农村社会保嫜制度的现状和问题
施与公益性事业。当前以老年人、残疾人和优扰对象等特殊社会群体为主要对象。坚持社
会福利社会办的方针，以基层组织和集体经济为依托，个人、集体、国家共同参与，多形
式、多渠道、多层次地发展农村社会福利事业。它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、
残者的基本生活，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并丌展娱乐、康复等活
动，逐步提高其生活水平。随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，广大农村人r】对
社会福利服务将产生新的需求。他们不仅在衣、食、住、行和生活环境等生活方面会产生
新的需求，而且在文化娱乐等精神生活方面也会提出更高的要求。
资金与服务是社会保障车之两轮，不同的保障方式在资金保障和服务保障的取向上不
同。社会保险和社会救助侧重的是资金和实物保障，而社会福利则侧重于服务保障。现行
的农村社会福利主要形式：一是以敬老院和村办老年人活动室为依托，为五保户及全体老
年人提供生活服务和文化娱乐服务的老年人服务网络；二是以乡镇残联、社会福利企业、
乡村医疗卫生院(站)等为依托，为残疾人提供劳动就业教育、康复服务的残疾人服务网
络；三是以拥军军地两用人才服务组织光荣院为依托，为优抚对象提供生产、生活、精神
慰藉的优扰安置网络；四是以救灾扶贫经济实体储金会、储粮会、乡镇农业技术推广站农
村经济协会为依托，为贫困户、灾民提供生活、资金、生产技术和信息等服务；五是以县
乡婚姻登记处、婚丧服务实体、村红自理事会为依托的婚丧服务网络；六是以村集体举办
的幼儿园、托儿所、文体活动中心、医疗卫生站等公共福利设施为依托，为所有村民提供
服务的公共福利服务网络。截至到2001年底，全国建立农村社会保障服务网络的乡镇2
万个9。
目前，我国农村社会福利事业主要存在以下几方面的问题：第⋯，社会化程度低。长
期以来，农村社会福利事业主要是对“五保”老人和残疾人等特殊社会群体进行保障，保
障面很窄，多数农民被置于社会福利的圈外，享受不到福利保障和福利服务。第二，保障
水平较低。受经济发展因素的影响，农村福利保障项目少，档次低，规模小，老年人、残
疾人保障尚停留在单纯供养阶段，未能实现向供养康复型转变。第三，社会福利不适应农
村经济社会发展要求。农村经济社会发展了，社会福利仍停留在原有水平上，不能满足农
民在数量和质量上对社会福利的要求。第四，农村社会福利管理不善，发展不平衡。东南
沿海地区农村与中西部地区农村社会福利的发展差距F|益拉大。第五，由于各地基层政府
组织的重视程度不同，各类专门化的社会福利服务组织发育程度不同，导致农村社会保障
服务网络地区问发展很不平衡；面向全体老年人的服务网络、残疾人服务网络、公共福利
服务网络在很多地区徒有虚名：救灾扶贫经济实体储金会储粮会正在走下坡路，而新的替
笙三主塞璺垒!：!塾垒堡堕型壁塑里鉴塑坚望一——
代形式尚未发展起来。
三、农村社会救济制度
农村社会救济制度是国家和社会为保障贫困人口或因自然灾害生活陷入困境的人口最
基本生活面实施物质帮助的社会保障制度。农村社会救济由扶贫、最低生活保障、五保供
养、救灾救济等组成，救济对象是灾民和社会困难户，他们的共同特征是，依靠自身力量
难以维持最低限度的生活水平。我国是一个自然灾害频发而严重的农业大国，加上城乡二
元结构的制度性安排，导致农村需要社会救济的群体庞大，任务沉重。因此，建国以来，
社会救济一直是农村社会保障的支柱。它包括两种形式：一种是贫困人口救济；另一种是
灾民救济。
(一)贫困人口的社会救济
农村贫团人口的社会救济是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、
无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫
困对象，采取物质帮助、扶持等多种形式，以保障他们基本生活的行为。
当前我国农村贫困人口的社会救济主要做法有：对特殊困难户由国家和社会提供救济
款物，保障其基本生活；对五保供养对象由农民集体保吃、保穿、保住、傈医、保葬r孤儿
保教)，即“五保”；开展扶贫工作，扶助贫困地区和贫困户通过发展生产，解决温饱问题，
并逐步走上富裕之路，这是解决贫穷问题的一项长期性的工作；少数地区建立了农村最低
生活保障制度，保障对象是家庭人均收入低于最低生活保障线的农民，保障资金由县、乡
村按比例分担。最低生活保障是将临时救助制度化，是维护和保障农民生存权的具体而实
际的举措，是农村社会保障亟待加强的基础工程。
(二)灾民救济
灾民救济是国家和社会对因自然灾害造成生活困难的居民实施临时救济的行为。长期
以来，我国坚持“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和
扶持”埘的救灾工作方针，坚持保障灾民基本生活和扶持生产自救相结合，促进灾区生产
的恢复和发展：实行无偿救济与有偿扶持相结合，强化灾民进行生产自救的内在动力，使
有限的资金发挥更大的作用；实行救灾工作与社会互助相结合，除适时丌展救灾募捐外，
在农村广泛建立救灾扶贫基金会、储粮会等群众互助组织，在救灾扶贫、应急解难方面发
挥作用：采取扶持灾民与扶持经济实体相结合的办法，扶持农民创办经济实体，尽快脱贫
致富；实旄～般与重点相结合，对贫困县进行重点扶持，保证农村灾民基本生活的安定。
目前灾民救济存在的主要问题：一是救灾经费渠道有待调整。随着高度集中的计划经
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
济体制向社会主义市场经济体制的转化，原来按计划低价供应的物资大部分取消，特别是
随着国家财税制度的改革，划分了中央和地方的收支范围。由于一般性自然灾害灾民救济
的事权在地方．原出中央掌握的这部分收入也在改革中归入地方，故由中央包揽救灾事务
管理与资金支付的状况也应随之改变。二是灾情等级评估标准尚需逐步完善。自然灾害等
级及其损失程度的科学评估，是正确实施灾民救济的前提条件。但由于灾情评估相当复杂
丽且时效性很强，虽然民政部门在大量调查研究的基础上制定了相应的标准，但还需近一
步的完善。三是重大自然灾害的紧急救助能力不足。重大自然灾害都是突发性的，因而要
求救助的时效性。但目前我国救灾工作中缺乏统一协调管理和有效的应急计划，缺乏经过
训练的专业救援队伍和必要的物质装备以及对群众的培训。
第三节我国农村社会保障制度的问题
随着农村经济的发展，为了保证改革的顺利进行，发挥社会保障“调节器”和“稳定
器”的作用，我国对在计划经济体制下形成的保障体系进行了一系列的改革，并取得了令
入鼓舞的成绩。但是。客观地看，在市场经济条件下，农村社会保障制度化的探索才刚开
始。目前我国农村社会保障制度与国际劳动组织的有关条约存在着巨大差异。在农村实施
的任何一种“社会保障”项目都不完全符合现代社会保障的基本特征。无论是农村医疗保
健制度，还是农村社会养老保障制度，都是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象
的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密相联。它们都不是由国家强制实行的、以法律
为依据的全国范围内统一实施的保障制度，与发展社会主义市场经济相适应的科学、系统、
规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，还存在许多有待解决的问题。
一、层次低，范围小，覆盖面窄
在农村，约占我国总人口80％的农业人口基本上被排斥在社会保障安全网之外，农民
全部的保障依赖于家庭和土地。改革开放以前，我国曾在农村建立过合作医疗制度，但由
于没有明确的立法保证，国家又不能提供资金，完全依赖各地方的农村基层组织和农民自
己，因而在农村集体经济较发达的地区，农民在一定程度上享受了一些基本的医疗保障。
而在集体经济不发达的地区，农民基本上没有享受到这种保障。农村实行大包T-后，合作
医疗制度随之瓦解，至今没有一项关于农村医疗保险制度的明确措麓。j992年国家正式推
行的农村社会养老保险事业是我国历史上唯一的真正是现代社会保障意义上的保障措施，
但这仅仅是一个丌端，广大农村人口的社会保障水平仍然很低。
赫
第三章我国农村社会保障制度的现状和问题
建立社会保障网络的乡镇1994年全国虽达14854个，但仅占全国乡镇总数的31％；建立
社会保障基金会的村委会1994年全国虽达195276个，但仅占全国村委会的24％“。到1996
年底，全国仅有14％的县市进行了农村社会保障体系建设的试点工作，34％的乡镇建立了
农村社会保障网络，26．5％的村建立了社会保障基金。其中，参加农村社会养老保险的农
民仅占适龄投保人数14．5％，实行合作医疗的村占17．6％，农村人口覆盖面为10．1％坛。这
些数字表明农村社会保障的覆盖面是很小的。不仅如此，农村社会保障体系建设在各地的
发展也很不平衡。在没有建立社会保障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基余
的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老
人，社会共济性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且，大部分乡
镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳
动者的社会保障基本上是空白的。如东南沿海一带的城镇和～些大中城市的乡镇企业、三
资企业和部分国有企业在社会保障方面对本地人口和外来打工的农村人口采取有差别的
政策和措施，即本地人口可以享受的一系列社会保障权利，外来打工的农民则难以享受到，
表现出发达地区现行社会保障体系的排他性和区域封闭性。这种情况，使国家无法对全体
农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局，不能保障劳动者的基
本权益，阻碍了企业的优胜劣汰，影响了资源优化配置和经济效益的提高。
二、社会化程度低，保障功能差
我国农村社会保障只是本能地执行社会主义制度的国家职能对部分生活困难的农民尽
到一种关怀的义务和责任，实行以福利救济为中心的l临时性的、只体现生活功能的有限保
障措施。主要表现：一是受保障的对象少；二是保障项目残缺。目前除了福利、救济以外，
没有其他更多的项目，而诸如工伤、医疗、生育、养老等重要的涉及面广的项目大多尚未
涉足，即使有些地方已经涉足了也还很不规范、不能正常运转，农村社会养老保险的推行
也十分有限且不够稳定。
目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，没有在全国大范围
内大面积推广，社会保障基金调剂范围较小。在如何确定福利水平与经济发展的关系方面
国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有l 100个县开办养老保险，但参加人口
只占总入口的lO％。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问
题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系。医疗保障只是社区
化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集
体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。
37
第三章我图农村社会保障制度的现状和问题
社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作
用。现阶段农村的自然灾害救济、贫困户救济、五保户供养、优抚工作，实质上就是一种
社会保障资金运作的过程。当前，这些保障存在的主要问题就是社会保障能力即保障资金
不足。其主要原因是：资金的筹集不足。我国政府财政支出用于社会保障的比例是世界较
低的，只有lO％左右，而其中投向农村的就更加微乎其微。国家财政的投入与市场物价上
涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应，原来核定的社会救济费，其保障能力只能达
到原来的一半甚至三分之一。烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保
供养经费调整的需求不相适应。主要由农民出资的筹资方式不仅忽略了社会保障具有的国
民收入再分配功能，改变了社会保障的根本性特征，更会令农民负担日益加重，给农村的
社会和经济稳定留下隐患。
三、社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值
社会保障所具有的强制性需要立法来保障。从西方国家的实践看，社会保障总是伴随
着社会保障的立法而推行的。如德国俾斯麦政府1889年的《老年保险法》，美国罗斯福政
府1935年的《社会保障法案》等。我国农村社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使
农村社会保障无法可依，从而也使农村社会保障基金管理缺乏监督机制、基金难以实现保
值和增值，甚至大量流失，影响其正常用转。
同时，管理混乱也使社会保障基金保值增值能力弱，流失严重。根据民政部颁布的《县
级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定，农村社会保障制度由县级政府组织实
行，而县级政府在组织这项工作时，多把重点放在有固定收入的农村居民上，如乡镇企业
职工、民办教师、村干部等。这些人收入固定，参加保险的意识强，能在农村起示范作用。
但与此同时．集体的保费只能补贴这部分参保人，没有参保的人员得不到集体的补贴，使
得集体资金分配不均，有失公平性。另外，我国259．3亿元13的农村养老保险基余很难找到
合适的投资项目，只能存入银行或购买政府债券，保值增值能力较差。还有些农保机构违
规操作，将养老保险基金私下存入证券公司或财务公司等菲银行金融机构，以换取较高的
存款利息，增加了基会的风险。一些地方政府及农保机构将基金挪作他用，造成基金流失。
四、社会保障管理分散
我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既
无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的
农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村
集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门，一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社
第三章我国农村社会保障甫Ⅱ度的现状和问题
会保障办法和规定。有的地方，人民保险公司也搞了保险，形成了“多龙治水”、“三马拉一
车”(“三马，，指民政、劳动、人事三部门，他们分别负责农村、城市企业、机关事业单位的
养老保险业务)的管理格局。目前，由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障
的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互扯皮，办事效率低下。由于保障制度尚未立法，
只是靠单纯的行政手段管理，制定政策和执行政策都不可避免存在随意性，加之检查监督
弱化，管理漏洞多，国家投入的资金浪费和不到位现象相当严重。自1998年政府机构改
革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息
持续下调和中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村养老保险工
作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工
作甚至陷入停顿状态。由于多家分割、政企不分、缺乏监督，使管理体制非常混乱。
注释：
1 1956年6月通过的《高级农业生产合作社示范章程》第九章文化福利事业中第五十三
条
2 50年代初，中央人民政府内务部颁布了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、
《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》、《革命工作
人员伤亡褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》
段庆林：《中国农村社会保障的制度变迁(1949．1999)》，《宁夏社会科学》2001年第1
期25页
】991．10。9一12全国农村社会养老保险试点工作会议在山东牟平县召开。民政部总结推
广了山东的经验，并制定了《县级农村社会养老保险基本方案》
《一九九二年民政事业发展统计公报》
《民政部公布二00四年民政事业发展统计报告》2005年5月10只发
《民政部公布二oo四年民政事业发展统计报告》2005年5月10 R发
《第三次国家卫生服务调查主要结果》2004年12月3日发
《民政部二00一年民政事业发展统计报告》
《民政部、财政部关于迸一步加强救灾款使用管理工作的通知》民救发(1999)7号
马文兴：《论农村社会保障制度》《财经研究》1996年第9期30页
将翠珍：《建立我国农村社会保障体系仞探》《华东交通大学学报》2001年第4期98页
《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》劳动和社会保障部国家统计局发
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第斟章我国农村社会保障制度的H标模式设计
第四章我国农村社会保障制度的目标模式设计
第一节农村社会保障制度的设计理念
我国农村应浚建立一种什么样的社会保障制度，没有现成的模式可套。只能从我国的
农村现实情况出发，根据农村市场经济体制改革和实现农业现代化及可持续发展目标的客
观要求，针对目前农村社会保障制度存在的诸多问题，借鉴我国和国外在城镇社会保障工
作方面的经验和教训，不断摸索和探讨，才有可能建立一种切实可行的农村社会保障制度。
在本章就中国农村社会保障制度改革的指导思想、基本目标、基本原则作以探讨，希望能
为我国农村社会保障制度的建立与完善提供总体思路。
一、农村社会保障制度改革的指导思想和基本目标
我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立而面
临新的任务。我国农村计划生育政策的实施，家庭结构的变化，人口老化，农业现代化、
农村工业化和城市化的趋势等客观现实情况，迫使我们必须建立起新型的农村社会保障制
度。
农村社会保障制度的建立，必须立足于我国农村的基本实情，即从我国农村人口多，
底子薄，经济落后，劳动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡的现状出发，逐
步建立符合社会主义市场经济发展要求的，覆盖农村全体成员的社会保障体系，切实保障
农民基本生活水平，保持社会稳定，促进经济快速发展。
我国农村社会保障制度改革的基本目标是：以邓小平理论和党的十五大、十六大精神
为指针，从我国农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，与农村
社会保障服务网络建设相配套，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自
我保障为主，自济为主与互助为辅相结合，社会基本保障与家庭保障、集体或企业补充保
障相结合，实现全方位的社会保障。采取得力措施，加快建设步伐，到2010年初步建立
起项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。同时，不断
提高其社会化程度，争取到2020年各项农村社会保障实现与城市的接轨，最终建立起城
乡一体化的社会保障体系。
二、农村社会保障制度改革的基本原则
建立和健全农村社会保障制度，必须与农村社会经济的变迁相适应。一方面是农村社
会经济变迁的客观要求，另一方面成为进～步推动农村社会经济向现代化社会发展的推助
器和稳定器。因此，这种农村社会保障制度必须具有以下特点：必须适应农村商品经济发
第阴章我国农村社会保障制度的目标模式设计
展的需要；必须适应农村劳动力转移的需要：必须适应农村人口老龄化的历史趋势；必须
适应农村家庭结构变化的潮流；必须适应农民价值观念的转变。
为了实现农村社会保障制度的上述功能和要求，在建立和健全社会保障制度的过程中，
须遵循以下基本原则：
(一)保障水平与农村地区经济发展水平相适合的原则
社会保障事业的发展，社会保障水平的高低，必须依赖经济的发展水平。从目前我国
的实际看，农村地区之间经济发展极不平衡，加上我国现行的财政体制因素，不同地区在
财政能力、农村集体和农民个人的经济能力上差距悬殊。因此，我国农村社会保障体系建
设不可能一刀切、搞一种模式，整齐划一，只能立足省情、地(市)情、县(市)情，乃
至乡(镇)情，因地制宜，逐步建立和完善符合农村区域经济发展水平，多形式、多层次、
多标准的社区型社会保障制度。它既不能超越经济发展水平，也不能滞后于经济发展水平。
从我国城镇社会保障的教训I看，过去城镇职工在公费医疗、退休金和住房等方面实行的相
对高福利、高补贴的社会保障制度，超越了经济发展的客观条件，不仅没有调动劳动者的
积极性和促进经济发展，而且加重了政府的财政包袱和企业的经济负担，削弱了我国经济
发展，尤其是国营企业发展的后劲。当然，社会保障水平落后于经济发展的客观要求，不
能确保公民起码的基本生活需要，也会导致分配不公、两极分化，影响社会稳定。从经济
发展不同地区农民的客观需求看，不同经济发展水平的地区，农民对社会保障水平的实际
需求，从项目、内容到标准都呈现了明显的不同层次。所以，我国农村社会保障建设必须
因地制宜，与本地区农村经济发展水平相适应，并随着经济的发展逐步完善。
(二)公平与效率相结合的原则
社会公平是社会保障制度的内在要求。社会公平首先是机会均等，是每个社会成员在
参与社会生活和劳动方面的平等权利，而不是结果均等的平均主义“大锅饭”。公平和效
率是社会发展的两大目标，在市场经济条件下，公平与效率在一定程度上存在着正相冲突
的替代关系。但需要强调的是，没有效率的公平是自取灭亡，没有公平的效率也将注定要
失败。在农村社会保障体系建设中，尤其是起步和规划阶段，更需要注意处理好二者的关
系，把握好二者的统一，把各方面的利益关系调整到适当位置。也就是在保障基本生活，
维护公平的同时，促进效率的提高和生产力的发展；在发展生产的基础上，不断增强社会
保障的物质实力。农村社会保障的不同项目也体现不同程度的公平与效率。如社会救济、
社会优抚和部分福利事业主要由国家财政负担，凡符合条件者都可以无偿使用，体现公平
的原则。而社会保险的主要项目包括养老、医疗等费用，实行国家、集体、个人三方合理
41
第川章我国农村社会保障制度的目标模式设计
负担，在这里农民享受社会保障水平，既要能保障个人基本生活又要与个人缴费多少挂钩，
应体现效率优先、兼顾公平。
(三)因地制宜，兼顾差别、协调发展的原则
在农村社会经济向现代化、商品化社会迈进的过程中，我们必须根据变化了的情况，
建立和健全农村社会保障制度。但同时，由于我国农村幅员辽阔，经济社会发展水平和结
构不一样，农村居民对社会保障制度的要求也不一样，因此，农村社会保障不可能一步到
位，不能搞一刀切，而要与当地农村经济发展水平相适应，因地制宜，逐步完善。我们必
须根据实际情况，在保障对象与保障主体的确定，保障项目的选择，保障基金的筹集和运
用等方面，实事求是地加以确定。当前需要特别指出的是，要防止在农村社会保障制度的
建立健全过程中，脱离本地的实际，盲目攀比。
经济条件好的富裕地区，应尽快抓紧，全面展开；一般地区，先从养老保险和医疗保
险入手，创造条件逐步展开；对经济落后的贫困地区，应做好扶贫和救助工作，把农村社
会保障的重点先放到社会救助这一最低层次的保障上来。因为这些地区自然条件差，自然
灾害频繁，相当数量的农民生活处于贫困线以下，没有自救能力，更不具备参加社会养老
保险和医疗保险的能力，硬性开展社会保障是不可行的。针对这些农村贫困地区的急需，
应实行救助型保障，保障责任主体主要是国家，由国家进行投资救灾、特困户生活救助、
优抚救助。其保障项目应该少而精，主要应集中在维持农民的基本生活和恢复发展农业生
产上。同时搞好扶贫工作，促进其“造血”机能的健全，使其逐渐摆脱贫困，努力发展农
村经济，待条件成熟时再逐步开展养老保险和医疗保险，逐步完善保障项目。保障范围由
小到大，项目由低到高，投保时间、投保年龄、投保额彻底放开，集中补助可在国家引导
下由集体或企业白定。总之，开展农村社会保障工作要顺应农民的要求，尊重农民的感情，
留有余地，循序渐进，以适应当地经济发展水平和群众心理上、物质上的承受能力。
(四)坚持物质保障、资金保障、服务保障三者相结合的原则
服务保障即社会服务是社会物质生活保障(物质保障)的必要补充，通过社会服务可
以解决物质救助解决不了的生活困难问题，如买面、用煤气、行动不便等问题，尤其是对
不发达地区农村的老年人、残疾人、特困户、军烈属等优抚对象、血保户来院，他们对农
村社会服务的需求尤为迫切。不发达地区农村在建立农村社会保障体系之初，应高度重视
农村社会服务网络的建立，以保障特困群体的基本生活需要。可以通过发展保障实体柬促
进社会服务网络的完善，农村社会保障体系中的保障实体包括敬老院、光荣院以及福利企
业和扶贫经济实体等。这些单位是保障社会特困人员基本生活并向社会提供福利服务的重
42
第四章我国农村社会保障制度的目标模式设计
要载体和依托，它们在孤寡老人、孤儿、残疾人以及特困户等社会特困群体的生活保障方
面发挥了而且还将继续发挥其重要作用。
(五)社会保障与家庭保障相结合
强调社会保障与家庭保障相结合，是中国特色的农村社会保障体系建设的突出特征。
第一，家庭保障是我国农村传统的基本保障方式。尊老爱幼、敬老养老是我国自古以来的
优良传统和美德。公民自觉地对家庭成员尽保障责任和义务，不仪是中困伦理道德的要求，
也是国家法律的要求。《宪法》和《婚姻法》对此都有明确规定。第二，家庭保障是现阶
段农民保障的基础。我国农村传统的生活方式和当前主要以家庭为基本生产单位和经营单
位的生产经营方式，使家庭具有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。第三，家庭
保障具有其他社会保障方式不可代替的特殊功能。家庭保障的功能除了体现在经济和服务
保障方面外，还更多地体现在亲情的慰藉和精神的满足上，它弥补了其他保障项目主要是
通过资金和服务进行的局限。所以，在农村社会保障体系建设中，应重视强化家庭保障。
这不仅在社会保障水平较低的当前具有重要现实意义，就是到社会保障水平较高的将来也
具有重要意义，不能取代。现代社会保障制度强调以社会保障补充家庭功能弱化的不足，
决不意味替代家庭保障功能，而要坚持社会保障与家庭保障相结合，协调发展，不可顾此
失彼。任何只强调社会保障的责任而推卸家庭保障的责任和义务，或只强调家庭保障的功
能而推卸社会保障责任的保障制度都是不健全的，不完善的。
第二节农村社会保障的模式
重构农村社会保障体系，必须做好优化社会保障模式这一基础性工作。优化的农村社
会保障模式，应是其保障水平与不同地区农村经济发展水平相适应的模式。据有关学者的
研究成果，我国各地农村经济发展水平大致可以划分为贫困型、温饱型、富裕型三种基本
类型1。不同类型的农村地区，应当采用不同的社会保障模式。根据我国农村的这三种类型，
我们可以选择三种农村社会保障的模式，救济型保障、福利型保障和保险型保障。
一、救济型保障
在贫困型农村地区，宜于采用救济型保障模式，即在社会保障体系巾，社会救济项目
居于主导地位的保障模式。所谓救济型大致是由国家财政拨款用于救灾、扶贫，以及对老
弱孤残等所提供的供养等等。这种模式的主要特点是：保障基金主要来自财政拨款；保障
对象以“光荣的人”和“困难的人”2为重点；救济基金的使用强调协调生活救济和生产资
柏
第叫章我国教村社会保障制度的B标模武设汁
助的关系，即注意把“输血”和“造血”结合起来。具体地说，保障责任主体主要是国家。
这些地区由于贫穷落后，居民人均收入很低，除了维持基本生存外，很难有多余的资金束
投资保障，因此，国家财政应承担起保障主体的责任；保障对象主要应是“困难的人”和
“光荣的人”，即传统的民政对象。首先，保障对象应是困难的人。贫困地区虽然人均收
入在200元以下，但其中居民之间的收入差距仍是存在的，有的在200元以下，有的在200
元以上。我们要保障的，主要是那些人均收入在200元以下，生存难以维持的人，使之能
维持基本的生活，并焕发起脱贫的决心和信心。其次是光荣的人，这些人大多是为革命做
出贡献的军烈属，在农村，他们也往往是困难的人；保障项目应该少而精。主要应集中在
以下两方面：一是集中在维持居民的基本生活上，如救济粮、补助款等；二是集中在恢复
和发展农业生产上，如对农业生产和发展商品经济方面的各种资助，诸如改善交通运输条
件、普及初等和专业教育以提高居民素质等。实际上，生活救济和生产救助是相辅相成的
两个方面，唯有生活上的救济，才能使贫困地区的农民有能力去发展生产，而只有使生产
得到发展，才能使他们的生活得到根本的保障。
必须指出的是，由于历史的原因，目前我国的贫困农村的某些居民产生了单纯依赖国
家的依附思想，而不是奋发图强，用自己的艰苦劳动以改变贫穷落后的面貌。这种思想是
非常有害的。因此，在实施救济型保障的过程中，一方面我们要破除贫困地区无保障的意
识，积极探索贫困地区的保障改革：另一方面要注意把输血和造血结合起来，通过一定的
输血过程使之形成自身的造血机制。只有形成了良性循环的造血机制，才能使贫困地区脱
贫致富，社会保障模式也才有可能向新的模式转换。
二、福利型保障
在温饱型农村地区，应采用福利型保障模式，即在社会保障体系中，以社会福利为主，
社会救济为辅的保障模式。所谓福利型大致是以基层组织和集体经济为依托，对农村特殊
对象和社区居民提供基本的保障措施和公益性事业。这种模式的主要特点是：保障基会乇
要来自集体经济；保障对象包括全体社区农民；保障基金的使用强调提高农民生活水平和
生活质量。具体的说：保障的责任主体是国家、集体和家庭，其中，集体是主要的保障主
体，家庭是补充性主体。因为这些地区的农民能够维持其基本生活，除了一些老年人和残
疾人外，不需要国家财政拨款的供养，所以应以基层组织和集体经济为主，家庭为辅；保
障对象主要是全体社区农民，对于老年人、残疾人和优抚对象等特殊群体给予适当的救济；
在温饱型农村地区，农民已经基本解决了吃饭难的问题，所面临的难题主要是在衣、食、
住、行和生活环境等生活方面产生的新的需求。因此，保障项目应比较完善，不仅有诸如
第四章我国农村社会保障制度的目标模式设计
老年、疾病等物质性保障，而且还包括教育、幼托等精神性保障项目，特别注重精神性保
障项目的设立，如老年人服务网络、残疾人服务网络、优抚安置网络、婚丧服务网络和公
共福利服务网络等，以提高农民在文化娱乐等精神生活方面质量。
三、保险型保障
富裕型农村地区，宜于采用保险型保障模式，即在社会保障体系中，社会保险居于主
导地位的保障模式。所谓保险型，应是指社会保障项目主要是社会保险，而保险的主要来
源是个人按权利与义务对等的原则进行投保和受保。这种模式的主要特点是：社会保险要
求合乎条件的农民参加，在制度建立之初可实行自愿原则，待制度较为规范成熟时，可实
行强制原则；个人交费仅是保险基金来源的一部分，还有一部分来自集体经济补助；在条
件许可时，可建立个人账户和社会统筹账户，个人交费的一小部分，加上集体补助部分计
入社会统筹账户，个人缴费的大部分计入个人账户，从而使保障模式具有一定的互济性。
具体的说是：保障责任主体，从保障资金来源看主要是农民个人，国家和集体给予适当的
补助；保障对象是全体社会成员。不同的社会成员可以投保，并根据投保会的数量和时间
给予不同的保障：保障项目比较完善，不仅有诸如老年、疾病等物质性保障，而且还应包
括教育、幼托等精神性保障项目；应实行自愿与强制相结合的原则，有些项目，必须实行
自愿投保的原则，如超过一定标准的医疗保险、人身保险、养老保险等；另一些项目则应
实行强制保险的原则，如一定标准下的养老保险、医疗保障等；保障金主要采用基金式。
总之，上述三种保障模式分别适用于我国三类不同的地区，农民生活水平较低的西部
地区适用救济型保障，农村经济发展水平属于温饱型的中部地区适用福利型保障，而在我
国东部沿海的农村地区适用保险型保障。但是，这并不意味着三者之间没有内在联系。实
际上，三者之间存在着逐级递进的关系。随着农村社会经济的发展，农村社会保障模式也
将由救济型逐渐向福利型和保险型发展，并最终与城市社会保障体制合轨。
然而，不同经济社会发展水平的农村社区，实际上所实施的保障项目并不是统一的，
而且在现阶段中国农村的实际情况下都不可能实施单一的社会保障，也不可能排除国家通
过国民收人再分配的方式，在社会积累和社会消费基金中对农村拨付必要的社会保障基
金。因此，不可能用上述某一种单一的社会保障类型来概括农村的社会保障模式，也不可
能用上述三种类型来划分不同发展程度的农村地区所实施的社会保障制度。
据此，建立和健全农村社会保障制度总的思路可以设想为：由贫困地区向发展中地区
进而向发达地区的层次渐进中，保障的对象由少数亟待保障的社会成员向广大社会成员扩
展；保障项目由完全的家庭自我保障和单项保障向综合性的多项保障扩展：保障水平由低
第四章我周农村社会保障制度的目标模式设计
向高扩展：保障资金的筹集由以国家、地方财政支出为主，向社区集体经济积累和企业利
润提成以至个人投保为主扩展；保障统筹单位由村级微型社区向乡镇乃至县市级社区扩
展；保障的领导管理由以民政部门为主体，逐步向专门的社会保障基金会等类型的组织为
主体扩展。
当我国的社会主义市场经济发育得较为成熟，农村社会、经济有了长足的发展，农村
地区发展的差别逐渐趋于平衡时，大面积地推广以社会保险为主体的农村社会保障制度的
时机和条件就相对成熟，我国农村的社会保障制度就会向一种更高的层次上发展。然而，
现在看来，这种形势的到来还为时尚早。在处于社会主义初级阶段的社会转型期中，要达
到建成较为理想的农村社会保障制度的目标，还是颇费时闩的。
第三节建立和健全农村社会保障制度的对策构想
我国农村社会保障制度的建立和完善，应当根据国家中长期发展战略的要求，整体规
划，分步实施，逐步完善。从长远来看，我国农村社会保障体系的建设最终要与城市接轨。
目前我国农村社会保障体系的目标，就是保障农村人们基本生活权利，保证自身发展的物
资条件，实现农村社会的全面进步。具体而言，就是使农民“生(存)有所靠，病有所医，
老有所养”。基于这一目标取向，经过lO年左右的探索和建设，形成以较为完善的社会救
济、社会保险、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，以资金来源多元化、保障制
度规范化、管理服务社会化为依托的农村社会保障制度。为此，应当选择和实行以下的方
法和策略：
一、国家要加大对农业的投入和支持，加快农村经济的发展
因为农业、农村和农民问题，始终是我国经济建设和改革的根本问题，同样，农村社
会保障也制约着我国社会保障制度的总体完善。社会保障水平的提高必然要依赖经济的发
展，农村社会保障的根本出路在于加快农村经济的发展。为此，国家要加大对农业经济的
投入，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入；继续推进农村税费改革，减轻农民
负担，保护农民利益。主要途径有：发展乡镇企业，主要是劳动密集型的企业。国家要从
技术、资金上为乡镇企业的发展提供帮助，同时防止现代工业部门与此生产结构雷同，以
与乡镇企业争夺资源和产品市场；改变不利于农业部门的贸易条件，即改变工农产品“剪
刀差”的局面。根据wTO规则，对农业予以补贴；把集中在城市地区的公共服务和舒适的
环境逐步向农村扩散。在农村创建更多的学校、医院、娱乐场所，给予农民更多教育与就
46
苎婴皇墨里垡塾垫全堡堕型丝塑垦堡堡壅墼!±
业机会；对农村教育的投入也要加强，中国政府应通过立法给农村贫困地区提供专项资会
强化中小学义务教育，确保农村贫困地区儿章接受教育的连续性，对于考上大学的贫困学
生国家也要给以大力支持，以教育的投入来促进当地经济的发展，减轻农村社会保障压力。
只有经济发展了，农民的收入增加了，农民的社会保障能力增强了，他们才能够积极参与
各种社会保障，才有利于促进我国农村社会保障制度的完善。
二、建立多层次的农村社会保障框架，完善农村社会保障制度
从整体上看，各地农民对社会保障和生活服务的要求是基本相同的，但由于我国农业
人口多、底予薄、经济落后、地区发展不平衡，这就要求我们建立农村社会保障制度时，
必须从各地经济发展水平和农民生活的实际需要出发。各项农村社会保障项目、范围和具
体标准的确定，必须与各地区集体经济和农民个人的经济承受能力，以及农民的心理承受
能力和社会保障需求相适应。社会保障的通用方式，即按严格的收人比例、严格的时间和
地点、严格的投保年龄建立起来的规范的管理方法，在我国农村相当长的时间内是难以做
到的。我们应从农村实际出发，孥持以保障农民的基本生活为目的，在经济落后、农民收
人水平较低的地区把工作重点放在强化最低层次的社会保障——即社会救济上，如加强对
老、少、边、穷地区的扶贫工作，帮助贫困灾区发展生产，提高救济标准，增加救济项目，
提高农村孤、寡、老、弱、病、残者的生活水平等。同时借鉴我国城市和国外社会保障的
经验教训，实现以国家基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层
次社会保障体系。
第一层次：国家基本保障制度。国家基本社会保障不分所有制和劳动力从事产业活动
的性质，不论是在城镇务工经商，还是在乡村集体企业、国有企业、城镇集体企业、私有
企业、三资企业从事非农产业活动，还是在本乡、本村从事农业生产的农民均须参加，其
资金来源按照部分积累的原则，由国家政策引导，集体补助，个人负担。基本社会保障基
金先由县级起步，逐步过渡到省级统筹，待条件成熟时实行全国统筹。
第二层次：集体保障制度。乡村集体保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社
区群众和职工设立，所需资会从集体和企业所得税后利润中按一定比例提取。集体和企业
为职工提取的补充保障基会由社会保障机构管理，记入个人账户储存，劳动者退休和失业
时，管理机构将个人账户的资金连同利息发放给劳动者。同时，社区集体组织应协助有关
部门做好农村保险制度的建立和管理工作，负担与本社区经济收入相适应的一定比例的保
险金。积极倡导和组织多种形式的保险合作社或互助基金会，发展多种互助性的社区保障。
第三层次：个人储蓄保障制度。个人储蓄是防范风险和自我保障意识的体现，可以通
47
第四章我国农村社会保障制度的目标模式设计
过个人收入的时间调剂达到有效规避和降低将来不确定性风险的目的。家庭和个人储蓄保
障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加，白选投保机构，存取自由，连本带利一次付清。
将商业性保险作为多层次的保障框架的补充层次，以满足那些收入较高且不满足于基础保
障和社区保障的农民。
三、多渠道筹措农村社会保障资金
资金问题是我国农村社会保障的核心问题。要给我国9亿农民建立社会保障制度，无
疑需要巨额的资金投入。由于社会保障是国家对公民应尽的责任，因此建设农村社会保障
体系，首先要求国家投入资金。目前国家的投入主要有三项，即救灾、特困户生活救济和
优抚补助。但由于我国农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政柬开展社会保障工
作，显然极不现实。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。借鉴近年来我国
城市筹措社会保障资金的经验，可以采取如下措施：
一是社会保障税。目前世界上有80多个国家开征社会保障税，我国也应根据国情开
设这一税种。课税对象主要是用人单位和职工个人。税率可采用比例税率或累进税率。用
人单位与个人各承担～半。所收税款在中央和省级财政之间按比例分成，分别在国内和省
内调剂使用。或者从农村税收中提取一定比例资金，专门用于农村社会保障建设，同时进
行农业税改革，将农业税转化为农村社会保障税，征收后专户储存、专款专用。此种做法
不仅可以缩小城乡社会保障水平的差距，使广大农民真正获益，而且农民从心理上和经济
上也完全可以承受；二是调整各级财政的支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比
例。国外的实践经验告诉我们，社会保障资金的主要来源是政府的财政拨款。正因为这样，
许多发达国家的财政用于社会保障的支出占财政总支出的比例高达40％以上。为了保证农
村社会保障资金的供给，必须逐步调整财政的支出结构，把目前的占财政支出的0．25％，
逐步提高到城镇10％的水平。随着社会经济的发展，国家财政收入、农民家庭收入和集体
经济单位的收入会一同增加，用于农村社会保障的资金也会逐步增加。三是要通过有关政
策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资余的投入：四是要建立个人账户，不论
集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全
感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保险的积极性；五是要鼓励农民积极参加
各种商业保险，如商业性养老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已有多年，在
这方面积累了丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平。
总体上说，社会保障资金应由过去单～的渠道，转变为中央政府、地方政府、社会团
体、单位、个人等多渠道筹集的趋势。为解决社会保障资金缺乏稳定来源的问题，最主要
第四章我国农村社会保障制度的目标模式设计
的是尽快开征社会保障税，并使其成为社会保障基金的主要来源，建立起由农氏个人、集
体和国家共同负担、共尽责任的资金筹集机制。
四、加快农村社会保障专业人才的培养，建立社会保障机构
农村社会保障工作的好坏，首先取决于从业人员的综合素质和业务技术水平的高低。
要做好农村社会保障的各项工作，需要从业人员熟知农村特殊状况。这就要求他们真正深
人到农村，亲身体察村情，了解农民的需求和呼声。这样爿能做到有知而行，有备而做，
以避免工作的盲目性和社会资源的浪费。社会保障项目管理是当代金融领域的高科技行
业，需要一支高素质的专业队伍。首先，要对现有从业人员进行在岗培训，努力塑造一支
适应市场化管理需要的、专业化、现代化的队伍；其次，要采取各种措施，积极引进保险、
财会、金融、经济管理、计算机等方面的专业人才；最后，要在高等院校开设农村社会保
障专业，培养后备人才。
同时，应建立健全农村社会保障机构。在中央层面，可以考虑在国务院设立全国社会
保障委员会，农村社会保障领导机构作为该委员会的一个分支机构，负责编制全国农村社
会保障体系建设规划和实旌办法，起草农村社会保障法律和法规，制定农村社会保障规章
和政策，指导地方组织、实施农村社会保障项目，监督、检查农村社会保障基余的征收、
管理、经营和发放，策划保障基金的保值和增值。在地方层面(尤其是县级政府)，应当按
照社会保障行政机构、执行机构、监督机构既相对独立又相互制约的原则，分别设立社会
保障管理委员会、社会保障事业管理中心、社会保障监督委员会，进而形成统一管理、分
工协作、有效制衡的农村社会保障管理体系。
注释：
1卫兴华：《中国社会保障制度研究》中国人民大学出版社，北京，1994年版第17l页
2所谓“光荣的人”：是指那些为革命、国家做出过特殊贡献的烈军属。在农村，他们往
往是贫困的人；所谓“困难的人”：是指依靠自己的收入难以满足基本生活需要的人
第五章农村社会保障管理
第五章农村社会保障管理
社会保障的任务和目标，需要通过社会保障的管理来实现。社会保障管理，是由国家
和政府及社会组织制定和实施有关社会保障法规政策的过程。社会保障管理包括三个方面
的相互联系的内容：制定社会保障的法律、法规；收取社会保障基金、支付社会保障待遇；
管理社会保障对象。本章主要对前两个内容进行具体分析。
第一节农村社会保障立法
随着农村经济体制改革的不断深入和市场经济体制目标的确立，农村社会保障法成为
社会稳定和经济发展的基石，同时也是依法治国的重要环节，作为一项必不可少的配套工
程，也必须逐步建立和完善起来。为保证我国农村社会保障体制的顺利建立和最终纳入全
国统一的社会保障体制之中，进行农村社会保障方面的单独立法乃势在必行。
一、农村社会保障立法的必要性
1．农村社会保障的发展需法律法规引导和规范
我国农村社会保障在长期的社会实践中形成了以集体保障为主，其他保障为辅的社会
保障体系。这种保障体系主要依靠高度集中的行政管理体系，统r一依据国家所制定的相关
政策进行组织和实施，缺乏法律的规范性。由于农村社会保障立法的严重滞后，一方面使
得现有的农村社会保障工作中出现的问题难以获得有效解决：另一方面延缓农村社会保障
工作的进程，影响和制约农村经济发展及社会稳定。
要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起与农村经济和社会发展相适应的、
具有现代化意义的农村社会保障体系，解决农村社会保障工作中存在的一系列矛盾和问
题，就必须加紧制定相应的法律法规。通过法律规范，来引导和促进农村社会保障事业的
发展。
2．对农村社会保障应进行单独立法
从理论上说，实现社会成员的社会保障权利平等，不仅是现代社会保障法的底蕴和价
值目标，也是市场经济的必然要求。因此应打破城乡界限，建立统一的社会保障制度，真
正实现社会成员之间在社会保障权利方面的本质和事实平等。但是，由于城乡生产力水平
的差异，长期存在的制度性差异和体制性隔阂，以及城乡二元社会结构的继续存在，必然
使得二元型保障体制在相当长的时期内将继续存在。因此，在社会保障立法上，应当基于
Sn
第五章农村社会保障管理
城乡二元型保障体制差异的这一社会事实，按社会保障的本质要求，对农村社会保障进行
单独立法。通过法律手段逐步缩短二元型保障体制的冲突，同化及理顺各种社会保障关系
的转轨过程，为最终打破城乡二元保障格局，实行普遍的、统一的社会保障制度和真正实
现全体社会成员问的社会保障权利平等这一目标创造条件。
3．建立健全农村社会保障法律体系是社会主义法制建设的重要组成部分
农村社会保障立法是整个市场经济法制体系中不可忽视的一个组成部分。当前，社会
的安定在很大程度上是由法制来维系的，农村社会保障立法则是保证社会安定与和谐发展
的杠杆之一。为避免因经济体制转轨过程中存在的不稳定因素而引发种种社会问题，促进
农村市场经济体制的尽快建立和完善，必须加快农村社会保障立法，使农村社会保障法律
法规和主要针对城市居民所制定的社会保障法律法规一起构成全国性的社会保障法律法
规体系，并与市场主体法，市场运行秩序法、市场宏观调控法等共同组成健全而完备的市
场经济法律体系。
二、我国农村社会保障立法的基本原则
农村社会保障立法原则，一方面应反映农村社会保障的本质特征，另一方面对农村社
会保障立法应具有全面的指导意义。我国农村社会保障立法的基本原则主要有以下几方
面：
1．普遍性与选择性相结合的原则
社会保障制度作为一个社会安全网，首先应为全体公民的基本生活提供保障。一切社
会成员在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有平等的从国家和社会获得物质帮助的
权利。因此农村社会保障要体现普遍性原则的要求。但同时不应舍弃选择性原则，否则就
既不利于激励社会成员尽可能地为社会创造更多的财富作贡献，也难以适应农村地区之间
发展的差异性。农村社会保障普遍性与选择性相结合的原则不仅意味着同一保障项目在不
同地区可以有不同的保障水平，而且意味着同一地区的不同保障项目中可以采取强制性保
障与自愿性保障相结合的方式。如农民养老社会保险可采取法定保险方式，但各地农民自
愿选择保障水平。又如，农村医疗保障则可采取以自愿性为主的合作医疗保障制度。
2．权利与义务相～致的原则
社会保障关系在很大程度上是一种权利义务关系，公民在享受社会保障权利的同时，
必须履行相应的义务。在我国这样一个经济尚不发达且城乡差异较大的发展中国家，政府
不可能拿出大量资金来发展农村社会保障事业，农民如果不尽一定的义务，其权利也就无
法保证，农村社会保障本身也难以为继。因此，农村社会保障应贯彻权利与义务相结合的
51
第五章农村社会保障管理
原则。这一原则总体要求农民为享有因生活困难或其他法定条件获得社会保障金的权利，
必须依照法律规定缴纳一定数量的社会保障费或履行其他方面的义务。农村社会保障尤其
是农民养老保险、农民合作医疗等农村社会保险的基金来源按照“个人缴纳为主，集体补
助为辅，国家适当支持”的要求进行筹集。当然，权利与义务相一致只是就整体而占，如
果任何保障项目都坚持权利与义务相一致，就会忽视那些不具备劳动能力的“五保”对象
和残疾人员以及达不到最低生存需求的贫困户和受灾群众维持最低生活需要的生存权利。
因此，农村社会救济中“五保”供养等农村社会保障项目应由国家财政及集体资金进行支
撑，以体现国家和社会对达不到基本生活水平的农民应尽的救助责任。
3．政府统一管理与农民自我管理相结合的原则
由于农村社会保障项目的多样性及社会性的特点，必然要求政府统筹考虑各社会保障
项目的发展和相互协调，这就必然要求有一个权威的、统一的机构来对其进行宏观管理。
否则，农村社会保障管理就可能政出多门，不仅难以协调和推进其发展，而且可能会由于
部门间的利益矛盾而延缓农村社会保障事业的发展。同时，农村社会保障涉及到农民的切
身利益，部分农村社会保障项目可根据农村特点采取农民自我管理的方式进行业务管理。
如农村医疗保障可采取合作医疗这一有效形式进行展-丌，而合作医疗组织即应实行成员民
主管理为基础的管理方式。因此，对农村社会保障立法时，应坚持政府统一管理和群众自
我管理相结合的原则。这样既可以强化国家对农村社会保障的宏观管理，使农村社会保障
协调发展，同时又能调动农民参与这一事业的积极性，并有效地保护其应享有的权益。
三、农村社会保障立法的基本内容
1．关于农村社会保障法
农村社会保障法应反映我国农村变革中的现实和复杂情况，以不同于城市社会保障的
特点，对农村社会保障制度的构建勾划出总体框架。其主要内容包括：(1)规定调整范围。
浚法的调整范围是全部农村区域和所有农民，既包括全体务农农民也包括农村非农产业农
民，同时还应包括流入城市中的无城市常住户口的民工，以使农民所享有的社会保障权益
切实得到法律保护。(2)明确保障内容或项目。保障内容或项目应以完善传统保障内容(如
农村救济、优抚安置“五保”供养等)和建立新型保障项目(如农民养老社会保险、农村医
疗保障等)并重。(3)保证保障基金的征收。保障基金总体应以农民个人交纳为主、集体补
助为辅、国家适当扶持的原则进行筹集。但针对不同保障项目和内容，个人、集体、国家
所应承担的缴费义务和责任应有所不同。(4)确定保障水平。保障水平应以保障农民基本
生活为原则，但具体标准应由省级政府加以确定，同时部分保障项目如优待抚恤的标准应
第五章农村社会保障管理
确定在农民中等生活水平上。(5)管理机构的设置。农村社会保障管理应明确统一的管理
机构及其管理职能，同时允许针对不同保障项目采取不同的管理方式。(6)明确国家在农
村社会保障中的责任。这种责任的内容有组织引导、财政支持、管理监督三个方面。如围
家财政中应适当增加对农村救济、优抚安置、农村卫生医疗机构及设施建设等方面的支出。
同时，对各级政府的具体责任做出明确的界定，如中央政府主要侧重于对经济不发达地区
农村社会保障的支持，而地方政府主要侧重于当地农村传统保障项目和农村福利设施建设
的支持等方面。(7)法律责任。违反农村社会保障法律法规所应承担的责任应以行政责任
(包括行政处罚)为主，辅之必要的刑事和民事责任。进行农村社会保障立法时，应对违法
的情形及违法所应承担的相应责任做出规定。
2．关于农村社会养老保险条例
制定农村社会养老保险条例，既要根据社会保险的一般原理和要求，又要符合我国各
地农村经济发展水平存在差异的实际：既要总结我国农村社会养老保险试点工作的成功经
验，又要注重解决其中存在的主要问题。为使我国农村社会养老工作走上规范化轨道提供
法律条件。其主要内窑包括：(1)总则。对立法目的和依据，农村社会养老保险的指导思
想和原则等方面进行明确规定。(2)保险对象。保险对象应包括非城镇户口的农村人口，
坚持农村各类人员社会养老保险制度一体化的方向。缴费年龄一般确定为20一60周岁。
(3)保险资金的筹集。资金筹集应以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以扶持。保险
费缴纳标准可设多个档次，由投保人根据自身的承受能力和意愿进行选择。个人缴纳应占
大部分，集体补助主要根据企业和集体经济实力合理确定。国家扶持主要体现在对开展养
老保险初期的管理费用进行支持，个人缴纳和集体补助的保险金均计入个人账户。保险费
交纳方式应灵活，既可补交、预交，也可按月、按季甚至按年度交纳。(4)保险金的给付。
确定投保人领取养老保险金的年龄(如年满60周岁)，根据投保人交费档次确定彳i同领取
标准，领取保险金的保证期确定，投保关系的转迁条件和程序的明确等。(5)基金的管理
和保值增殖。社会养老保险基金应由专门机构实行分级专户存储和专项管理，明确管理服
务费的提取比例及用途。基金的保值增值可通过存入金融机构或购买国家债券及金融债
券，也可由地方财政担保，通过银行贷款尤其农业发展银行贷款用于地方建设，尤其是农
村经济建设等途径而实现。同时应明确基金管理机构财务制度和审计监督制度。(6)管理
职责。主要明确管理机构及其职能分工。鉴于近几年民政部门负责组织和管理着农村社会
养老保险工作，取得了很大进展和积累了经验，条例中可明确指定民政部门在农村社会保
障委员会指导下主管农村社会养老保险工作。同时规定按行政管理与业务管理相分离、基
S3
第五章农村社会保障管理
金管理与基金运营相分离的要求，成立相应的组织机构，完善管理体制。
3．关于农村合作医疗条例
农村医疗保障是农村社会保障中的重要组成部分，制定农村合作医疗条例旨在推动农
村医疗保障事业的进程，规范合作医疗过程中涉及的各方面的关系。其主要内容包括：(1)
发展合作医疗的指导原则。如自愿量力、因地制宜原则；民办公助、受益适宜原则：服务
第一、厉行节约原则；科学管理、民主监督原则等。(2)合作医疗的组织形式。根据群众
意愿和农村经济发展实际选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡
(镇)合作医疗组织为重点、一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医
疗组织体系。(3)合作医疗的资金筹集。按农民个人为主、集体为辅、国家支持的总体要
求，农民在自愿基础上承担大部分，集体投入主要来自乡村集体提留和企业福利基金中的
一部分，国家支持体现在重点对老少边穷地区的合作医疗专项补贴及对农村卫生机构设施
建设和医务人员培训等方面。(4)医疗费用的补偿。孥持以收定支，确定合理的报销比例。
既要考虑到让群众普遍受益，又要重视对大病、重病患者的重点补助。(5)以民主管理为
基础的合作医疗经营管理制度。包括财务管理制度、转诊制度、处方用药管理制度等。(6)
鼓励社会对农村医疗卫生事业的支持和参与。如鼓励社会对农村卫生事业的资金捐赠；鼓
励城市卫生机构以人员培训、技术指导、巡回医疗、设备支持等方式，支援农村卫生事业，
鼓励医学教学科研机构到农村建立实习科研基地等。(7)明确政府对农村卫生事业的支持
和管理职责，切实把卫生工作的重点放到农村去。一方面，在财政预算中增加对农村卫生
事业的资金支持，另一方面，明确对农村合作医疗的主管部门及其职责，强化对农村卫生
事业的行政管理与监督。
4．关于农村社会保障其它相关条例
对农村社会保障进行立法时，除前述的农村社会保障法、农村社会养老保险条例和农
村合作医疗条例以外，还应制定农村社会救济工作条例、农村优待抚恤工作条例等条例和
完善农村“五保”供养工作条例的内容。制定和完善这些条例的重点是：确定特定的保障
对象。如农村社会救济的对象应是因受灾或其它原因而暂时或长期处于最低生活标准之下
的农村群众；保障资会来源。农村社会救济、农村优抚安置、农村“^保”供养等保障项
目的资金来源应主要由政府财政和集体投入：保障水平的确定。针对不同保障项目而确定
不同的保障水平。如农村社会救济、农村“五保”供养应确保受保障人员不低于当地最低
生活水平，而农村优待优抚这一保障项目应使保障对象不低于当地平均生活水平；享受特
定保障的程序。为使保障工作规范展丌，应制定相应的程序。这一程序主要包括申请、审
垄至!竖竖垫垒堡壁笪型一——
核、批准等环节；享受保障的方式。针对不同项目，可灵活采取不同的保障方式。如农村
社会救济应根据不同对象可采取发放钱物、帮助恢复生产、兴办经济实体为其提供就业机
会等方式；管理责任。明确管理部门、管理职责、违法责任的追究、保障对象的权益受到
侵害时的行政和司法救济方式等。
第二节农村社会保障基金的管理
社会保障是国家通过国民收入的再分配为劳动者、公民提供的物质保障，因此，它必
须有一个可靠的物质基础。从货币形态上讲，这个物质基础就是社会保障基金。社会保障
基金是指为实簏各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的用于特定目
的的货币资金。
一、农村社会保障基金的范畴及现状
一般来说，农村社会保障基金主要包括三方面：一是农村社会救济金，这是最后的防
线，也是最基本的必须的保障：二是社会保险金，这是较高层次的保障，包括养老、医疗、
失业、工伤和计生等方面费用，其中，养老保险费是农村社会保险的重中之重；三是社会
福利费，这是对无人扶养、无生活来源、无劳动能力的“三无”特殊人员的社会保障，也
是最高层次的社会保障。
(一)农村社会救济余。农村社会救济是指国家和社会对因各种特殊原因造成收入减
少或中断，无法维持正常生活的那部分农民给予资金或物质帮助，从而保证他们最低生活
需要的一种制度。为此所需要的各种经费就是农村社会救济金。在我困现阶段，农村社会
救济金的支付重点主要有以下三方面：一是对遭受自然灾害后的农民进行生活救济。众所
周知，我国农村地域辽阔，各种自然灾害频繁因而灾民的生活救济就成为农村社会保障的
重点；二是优抚救济金，主要是对残废军人、烈士家属、军人家属生活等方面的抚恤：三
是对尚未解决温饱问题的贫困农民辅之以必要的生活救济。上世纪80年代以来，以上三
方面的农村社会救济主要是以单纯的发放救济救灾款为主要手段。农村社会救济作为最低
层次的、最基本的保障，也是社会保障的最后防线，同时应用范围最广，因此，社会救济
就成为我国农村保障制度的第一项重要内容。
(二)农村社会保险费。农村社会保险是农村社会保障的核心，是较高层次的社会保
障，更是当前农村社会保障工作中的重点。一般而言，农村社会保险费包括养老、医疗、
失业、工伤和计划生育等核心内容及所需要的保障费用。从当前农村的现实情况看，农民
55
第五章农村社会保障管理
最迫切需要的社会保险主要是养老保险和医疗保险。我国从1986年在部分富裕地区试点
以来到2003年，已有5428万农民参加了养老保险，积累基金259．3亿元1。然而，我国9
亿农民，除闰家定期救济、最低保障和近年来参加社会保险的农民外，还有7亿多的农民
没有参加任何社会保险。农村社会保险资金主要靠农民自己生产收入、经营收入和乡镇企
业收入解决，且不说农民有无购买力，就算他们都参加了社会保险，这样筹集到的资金对
将来养老或就医保障也只是杯水车薪。例如，从现在起，一个20岁农民每年一次性交费
100元，集体年补助50元，到60岁年可领保费156元；如果一个40岁农民每年一次性交
费loo元，集体年补助50元，到60岁年可领保费16元。显然实行这种具有商业化特性
的农村社会保障，不能解决现在40岁以上农民未来的养老问题，也不能引导年轻人积极
参加社会保险。更何况农民手中没有多余的钱用来交保费。
(三)农村社会福利费。农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会救
济和社会保险外的保障措施与公益性事业。它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残
者的吃住穿医等基本生活和丧葬所需，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并
开展娱乐、康复等活动。为完成以上任务所需要的资金都属社会福利费范畴。随着农村经
济的发展与农民收入的增加，广大农村人口对社会福利将产生新的需求。他们不仅在衣、
食、住、行和生活环境等物质生活方面会产生新的需求，而且在文化娱乐等精神生活方面
也会提出更高的要求。目前，我国社会福利服务出现了严重供不应求的情况。因此，逐渐
增加福利费和社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利
服务体系，成为农村社会保障制度建设中的又一重要内容。
二、农村社会保障基金的来源及途径
农村社会保障基金来源是社会保障的核心内容和中心环节，是农村社会保障的最大难
题。在计划经济向市场经济转轨时期，必须发扬改革的精神，与时俱进，尽可能地开拓筹
资渠道，解决农村社会保障向城镇一体化过渡时期的资金短缺问题，以体现农村社会保障
的“社会”特性。农村社会保障基金应来源于以下三个方面：
(一)个人交纳应占一定比例
因为我国大部分农村经济发展相对落后，农民生活水平低，只能维持温饱，没有多余
的钱可以交纳保险。所以农民个人缴纳一定比例的社会保障金可采取以下方法：
1．划分养老田。农村集体可以根据各地土地数量与等级，按人头划分养老田。这种罔
可免交一切费或税，农民自由种植，收入用来交纳社会保险费，进入个人账户，这将是中
国农村解决老有所养问题的发展方向。在这种具有一定物质基础上建立起来的农民养老基
第五章农村社会保障管理
金，有可能做到给60岁以上的农民发退休金或固定生活补贴。
2．实行储备积累。保障基金的筹集以国家、地方财政支出为主，但由于我国农村人口
多，国家财力有限，单一依靠国家财政丌展社会保障工作，显然极不现实。要求我们广拓
渠道，在农村经济相对发达的地区，农民的个人收入和生活水平都很高，有能力进行个人
积累。个人积累以货币为形式，以个人交纳为主、集体补助为辅的形式，具体的比例可根
据各地区农村经济发展的状况相联系。实行储蓄积累需建立个人账户，农民个人缴费和集
体补助全部记在个人名下，属于个人所有。这样，个人领取养老金的多少取决于个人缴费
的多少和积累时间的长短，可激励农民积极入保。
(二)农村集体视经济状况适当补助一部分
1_乡镇企业利润。在我国这样一个经济尚不发达且城乡差异较大的发展中国家，政府
不可能拿出大量资金来发展农村社会保障事业，而农村集体经济作为农村保障基金的一个
来源，可以保证其筹集的规范化、社会化。从过去农村社会保险经验看，乡镇和村办企业
的务工农民的养老金主要来自企业利润，或一次性发给退休生活补贴，或企业给在职农民
一定比例的养老保险，或农村企业把一定比例的企业利润交村集体，与村民一样享受集体
给投保的养老保险的一部分。看来，农村集体企业或农民联办企业的利润收入是农村社会
保险的经济支柱和农村社会保障金的重要来源，因此大力发展农村工业成为当前和今后农
村工作的重点，也是从根本上解决农民交保费的有效途径。
2．集体经济积累投入和补贴。一是公积金积累。过去30多年发展起来的集体经济，有
的地方发展的较好，具有相当经济实力，他们把积累的公积金投作社会保险费，是个很好
的方法；大部分有条件的地区还建立起了老年福利基金，增值部分用作老年农民的生活补
贴，或集体经济支出部分资金作定期发放的老人固定生活补贴，这些做法值得逐步推广。
二是土地利润。土地利润是对土地的占有、开发、使用、经营、售卖、出租、赠与、抵押
所带来的收益，一般在政府(包括事业单位、社区、村、组)、企业和个人三者之间进行
分配。建议这部分投入按老中青少由高到低的比例，划入集体保障专户。
(三)国家和政府承担一部分
1．国家让税。1958年6月通过的《中华人民共和国农业税条例》中规定：全国的平均
农业税率为常年产量的15．5％；各省、自治区、直辖市的平均税率，由国务院根据全国平
．均税率，结合各地区的不同经济情况，分别加以规定。个体农民应当缴纳的农业税，除了
与所在地区的农业生产合作社按照同一税率计算以外，根据不同的经济情况，另行加征税
额的一成到五成。改革开放以来我国不断地进行农村税费改革，减轻农民负担，2004年提
第五章农村丰十会保障管理
出降低农业税税率和在粮食主产区进行免征农业税改革，河北、内蒙古等11个粮食主产
省农业税税率降低3个百分点，主要用于鼓励粮食生产2。这是国家给予的政策扶持，是非
常必要的。让税的方式可多种多样：一是税前提取社会保障费，有意让出⋯部分税金支持
社会保障事业。二是国家对社会保障机构筹措的全部资金免征任何税款，从收网的困库税
金中给予支持。三是国家对医疗保险金和社会救济金等各种保障金，不收任何附加费用。
农村集体单位或乡镇政府等也不得加收任何此类税费，以确保受保人得到实惠，相应可壮
大社会保障金。四是免征特产税，返还农业税。农业是弱势产业、风险产业，而且特产税
征收标准难统一，征收成本又高，况且农业税和特产税是乡村两级财政主要来源之一，其
用途本身包括集体公益事业，将其用于农村社会保障顺理成章。免征的特产税可直接进入
个人账户，用作个人社会保障。返还的农业税可以进入集体保障专户，按一定比例提取农
村保险费进入个人账户，其它用作补贴或其它投入。
2．国家让利。存储在国家金融机构中的社会保障金是受保者的活命钱，国家应制定相
关政策，给予高出居民一般储蓄的利率。同时，有关违反社会保障法规的罚没收入也可作
为社会保障金的来源。
3．社会保障金运营增值。国家社会保障机构除足额保留日常发放的保障金外，其余按
照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理，严防资金流失和贬值。尽可能地通过资本运
营使资金保值增值，如存入银行生息，购买图家债券，委托国家金融机构贷款、投资等等，
其经济收入部分可作农村社会保障金来源。
4．开征社会保障税。我国要为农村社会保障提供稳定可靠的财源，最佳选择就是开征
社会保障税，城乡统筹安排，以农村为主。同时，将现开设的社会保障福利彩票注入，部
分用于农村社会保障。
总之，在拓宽农村社会保障基金渠道的前提下，农村社会保障不能完全依靠自愿，要
考虑其社会性，国家应该加大政策倾斜力度和资金投入力度，采取⋯定的强制措施，对落
后地区也要逐步推行。同时，在经费投入和政策制定上要与城市社会保障一视同仁，特别
在农村社会保障机制建立初期，国家应该更多地反哺农村，造福于农民。
三、农村社会保障基金的管理
1．目标与原则
基金是社会保障之本，基金的管理构成社会保障制度运行的核心环节。从基会筹集到
基金储存，再到待遇给付，都需要有严格、规范的管理。基金管理的目标在于：一是确保
基金的完整与安全；二是防止基金贬值，实现基金保值，争取基金增值：三是满足给付的
第五章农村社会保障管理
需要，避免支付危机发生；四是保持高效率。毫无疑问，维护基金安全是基金管理中最熏
要的目标，也是最基本的目标。
社会保障的基会管理包括：筹集社会保障基金，基金来源一般为国家、单位、个人按
一定比例缴纳，私人和社会团体捐助等：支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、
医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等：管理、运
用社会保障基盒，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔基金，使其保值增值。
社会保障基金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。社会保障基金管理机构应由
国家、单位、享受者的代表组成。因为：社会保障基金一般由国家、单位、享受者承担，
作为基金所有权的自然延伸，三方均拥有当然的管理权；社会保障作为现代文明国家的一一
项社会政策，各国政府具有无可推卸的管理责任和义务；享受者所在单位，是社会保障管
理过程中的重要环节，把各单位的积极性调动起来，有利于细致地甄别享受者的条件、控
制社会保障基金的发放；享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且有缴纳社会保障基会
的义务和管理基金的责任，社会保障基金距离享受者越近，越有利于建立公民的社会保障
意识，越有利于社会保障基金的管理。因此，社会保障基会管理组织，应区别于政府行政
机构和以营利为目的的企业或商业组织，成为一个由三方代表共同组成的事业性的公共机
构。
基金管理还需遵守如下原则：一是依法管理，一切以法律、法规、政策为依据；二是
规范运行，必须按照规范的程序与方式来管理基金，管理者不能擅自主张；三是坚持收支
两条线，征收系统与支出系统应当保持分离，以便各司其职，实践中既可以是两个部门(如
财政税务系统与社会保障系统)分别承担征收与支出的职能，也可以是一个部门中的两个
独立系统分别承担征收与支出的职能；四是实行预算管理，即无论是财政性社会保障基金，
还是社会保障基金，均需要根据既定的社会保障政策与目标来组织筹集基金，同时按照既
定的社会保障政策与目标来提供相应的社会保障待遇，从而需要编制年度与中、长期收支
预算；五是杜绝漏洞，严格社会保障基金的收支手续和责任制度，这不仅是维护基会安全
的基本要求，也是追求效率的具体体现。
2．我国社会保障基金的管理
从我国政府的行政构架来看，对社会保障基金采取的主要是财政总监督下的部门分管
体制，行使基金管理职能的部门主要有民政部、劳动和社会保障部、财政部，而卫生部、
教育部等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内行使着对一些
基金的管理权。其中：民政部管理着多项财政性社会保障基金，包括救灾救济资金、国家
第五章农村社会保障管理
福利资金、优抚安置资金等，各级民政部门既是行政管理职能部门，又是分配上述资金的
部门，但在资金的调度方面，多数情况下需要同级政府的财政部门共同签署，这种情形在
中央与地方是一致的。劳动和社会保障部管理着包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险
基金在内的各项社会保险基会，该部不仅设置有专门的社会保险事业管理中心作为基金管
理组织，而且专门设置有基金监察司。财政部直接管理着部分财政性保障基金(如价格补
贴等)，同时参与管理社会保险基金及民政部门管理的社会保障基金等，该部门通过中央
到地方设置社会保障财务司、处、科、股等行使管理权限，其责任是对财政性社会保障基
金进行预算管理，对社会保险基金通过设置财政专户进行直接监察，从而实质上是最重要
的基金管理部。
四、农村社会保障基金管理的问题和对策
社会保障基金管理在权责发生制指导下，以基金制为准则，按期按标准提取，按实际
需要支付，涉及到总供给与总需求的平衡，积累与消费的比例关系，也涉及到国家与企业、
国家与居民的分配关系。当前社会保障基金管理尚存不足，有待于进一步完善。其一，社
会保障基金的收支缺乏科学的预测分析和定量研究，使用与管理缺乏约束机制。按照部分
积累式积累社会保障基金，其结余基金在国民收入中的份额应该适度。一些社会保险项目
普遍存在费率偏高、支付项目不足、标准偏低、基金结余过多的现象。同时，由于现行农
村社会保障理论建立在传统经济理论的基础之上，过多地使用行政手段和一些尚不规范的
经济手段，助长了一些不符合财经制度的现象发生。其二，挤占、挪用社会保障基会的现
象严重。社会保险机构的经费是按基金收入的一定比例提取的，导致了浪费现象的普遍发
生．社保机构人均占有管理费大大高于行政事业单位的平均水平。行政主管部门挪用、摊
派、转嫁负担、指令性贷款现象也较为严重。其三，财政管理和监督职能未得以重视和发
挥。社会保障实质上是一种分配行为，社会保障基金是财政资金的让渡。世界各国基本上
都将社会保障基金纳入国家预算列收列支，国家财政都不同程度地直接或问接地参与了社
会保障基金的管理，社会保障收入成为许多发达国家和发展中国家财政收支的一个重要项
目。中国现行的社会保障工作，多部门参与，受部门利益机制的驱动，这些部I、J各自为政、
事责统管，缺乏必要的财政管理与监督，在一定程度上引起了管理上的混乱和社会保障基
金的流失。
社会保障基金源于国民收入，通过支出使用，最终形成消费基金和一部分积累基金。
因此．社会保障基金的筹集、支付与管理，均须按照特定的途径和方式，在全社会有序地
进行。
60
第五章农村社会保障管理
首先，建立和完善机制，强化基金征缴。一是建立社会保险基金征缴奖惩机制。各级
政府要从战略高度上重视社会保险基金的征缴工作，把社会保险基金征缴摆到与抓财政收
入同等重要的地位上。财政和劳动部门要建立和完善对经办机构扩大面、征缴率等指标的
考核制度，核定并下达各经办机构全年征缴任务，实行征缴目标与经办机构经费相挂钩，
对超额完成征缴任务的，给予追加征收经费奖励。二是归并业务，统一征收。社会保险各
个险种的征收基数、征收对象基本上一致，因此可将目前各项社会保险费归集为一个社会
保险经办机构征缴，这样有利于减少征收成本，集中征收力量，加大征收力度。
其次，改社会保险机构提取管理费为财政拨款，发挥财政在社会保障中的作用。社会
保险机构多年来按基金的一定比例提取管理费，总的来说比例偏高、漏洞较多，革除其弊
端，就应该实施财政预算，取消按统筹基金提取管理费，实行财政拨款。在安排其经费时，
根据人员编排、行政事业单位的一般水平与其业务工作的特性，给予适当拨付，对基建支
出与其他支出，按规定处理，从根本上杜绝违纪现象的发生与泛滥。
再次，改革基金筹集与支出办法，加强社会保障基金的定量研究与预测分析。市场经
济条件下，各种社会经济风险越来越大，现收现付的管理方式，不能体现劳动者和国家的
权责，而现行制度出现的技术误差与制度缺陷，也使得基金缴付与基金结余过多的非均衡
现象过于明显。因此，国家要对基金筹集、提取比例、支付项目与支付标准、积累系数、
积累基金的傈值与增值，以及采用什么手段保证基金的筹集与使用达到基本平衡，又留有
余地进行通盘考虑等方面进行实证研究。既能有效地应付社会经济风险．又能降低和减轻
企业负担。为此，还必须加强风险预防、风险预测与社会参数预测，对一定时期内的就业
情况、工资水平、基会收缴率、价格水平、利率、财政承受能力等进行多因素综合分析。
对该时期内的社会保障资金的筹集、使用、积累以及未来发展做出准确的判断，使社会保
障水平真正地与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。
最后，理顺社会保障财务管理关系。社会保障基金的财务管理，就是认真地履行有关
社会保障的方针政策，合理组织、调节和监督社会保障资金的运作，正确处理运作过程中
的各种经济关系。即：(1)分级管理。由于现阶段各地区之间经济社会条件差异较大，使
各地社会保障实旗范围、对象、标准与内容有所差别。因此，财务管理应体现因地制宜、
分级管理原则，便于基金的融通调剂和调节各方面的利益关系。(2)政事分离。即社会保
障的行政管理与社会保障基金的运营管理要分开，社会保障管理部门行使行政管理职能，
主要运筹方针、政策、法规、制度的制定及监督检查，社会保障基金管理机构主管社会保
障基金的收支、营运、接受行政和社会监督。
第五章农村社会保障管理
注释：
1 《2003年度劳动和社会保障事业发展统计公报》劳动和社会保障部国家统计局发
2 《财政部农业部国家税务总局关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行
免征农业税改革试点有关问题的通知》财税【2004】77号
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后记
本论文是在我的导师程建华教授的精心指导下利用一年多的时间完成的，程老师在本
文的选题、撰写、修改和资料收集的过程中付出了大量的心血和劳动，使我在写作过程中
得到了极大的启发、鼓舞和帮助。在这里，谨对程老师的谆谆教诲和悉心指导表示深深的
谢意!
在三年的学习过程中，得到了何立胜教授、刘玉珂教授、苏晓红教授、仉建涛教授、
万』下晓教授、任太增副教授、刘新同副教授、丁祥生老师等老师的指导，使我受益匪浅。
资料室王秀云老师为查找资料提供了热心帮助与大力支持，我的同学们和师弟师妹也在学
习、生活等方面给予极大的关心和照顾，在此一并表示衷心的感谢!
中国农村社会保障制度的建立与健全是我国农村面临新经济形式急待解决的一个战略
问题，它的完善与否，将直接关系到我I蚕农村乃至整个社会的繁荣与稳定，本人很希望为
我国农村社会保障制度的建立与健全尽一笔之力，但由于自己理论水平有限，加之研究时
间不长，还难以从理论与实践的结合上对此问题做全面科学地论述，所以论文中难免存在
不足之处，恭敬各位老师指正。
刘哗
2005年5月
攻读学位期间的研究成果
程建华，刘晔：《对剩余价值的重新认识》，《中州学刊》20Q3年第6期35．37页
独创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工
作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，
论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河南师范
大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对
本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。
签名：窒!聱日期：丝李i!
关于论文使用授权的说明
本人完全了解河南师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：有权
保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和
借阅。本人授权河南师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数
据库进行检索，叮以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。
(保密的学位论文在解密后适用本授权书)
签名：童4监导师签名：