广西大学
硕士学位论文
中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
姓名：刘婵婵
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：陈喜强
20050501
中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
摘要
20世纪90年代以来，随着市场经济、城市经济体制改革的推进，
原来由企业所承担的社会福利、服务职能外移。在社会服务机构不发
达的中国城市中，这一部分服务职能自然而然地落到街道办事处和居
委会头上。但由于计划经济体制下基层社区组织的辅助性质和边缘地
位，使得现有的城市基层社区组织无力承接此重任。另一方面，作为
群众自治性组织的居委会行政化倾向不断增强。因此，重构社区组织
结构，使其适应整个社会结构的变迁是我们的当务之急。本文以中国
城市基层社区组织治理结构创新的机理研究为题，其目的是通过重新
界定居民自治组织——社区居委会与政府派出机构——街道办事处之
间的相互关系、权利的分配，使其适应整个社会结构的变迁，顺利实
现社会管理职琵的转移。
本文通过对中国城市基层社区组织的历史变迁、现实状况的分析，
揭示出现行科层制社区组织治理结构存在的问题：组织的横向协调与
沟通困难；决策权威集中化造成下级部门或人员缺乏积极性与创造性；
社区组织行政职能泛化与群众自治性组织之间的矛盾；权力配置自上
而下的单向性抑制了社区居民的积极性和参与性；科层制社区组织治
理结构导致社区治理成本增加。由于组织环境、组织技术、组织内外
成员构成以及组织目标的变化促使组织结构的变革。社区组织与政府
的关系应由过去的垂直式行政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系，
构建一种新型的社区组织网络模式，即由社区居委会与社区内其他组
织所构成的网络式组织，以社区居委会为核心，网络内各成员组织通
过相互依赖、相互合作、资源共享、风险共担的原则，为社区居民提
供高质高效的服务，以及以提高社区居民满意度为共同愿景的组织模
式。最后我们运用模糊综合评价法与层次分析法相结合的方法对社区
组织运行绩效进行评价，以便为社区组织的绩效评价和未来运作提供
客观依据，以保证社区组织战略目标的实现。
关键词：社区组织制度创新网络治理绩效评价
INNO、厂ATIoN oF CoMMUNITY ORGANIZArrIoNAL
GoVERNANCE AT CITY’S BASIC LEVEL IN CHINA
ABSTRACT
Since 1990s，social welfare and service function has begun to be
peeled from state own with continuous deepening of market economy and
economic restructuring in the cities．Naturally Neighborhood Residents’
Committee(NRC)and Community Office assume some parts of social
welfare and service function．But the traditional community organization is
unable to take on these responsibilities because of their supplementary
function in planned economy．On the other hand，NRC，a mass autonomy
organization，is inclined to administrative management．In order to resolve
these problems，we must reform and innovate community organizational
governance．The paper focuses on the innovation of community
organizational govemance at city’S basic level in China and attempts to
redefine the relationship and power distribution between NRC and
Community Office
The paper reveals the disadvantages of bureaucratic governance
through analyzing the historical development of community organization．It
is difficult to communicate among the community organization．The high
centralism of power deprives of the organizational activi哆and creativity．It
II
is incompatible between unitary administration and community autonomy
Unitary administration also restrains inhabitant’S enthusiasm to participate
community affairs．Moreover，bureaucratic system increases the cost of
community governance．Technology,task environment，residents and target
promote the reform of community organization．The shift of the
relationship between government mad community organization turns the
unitary administrative managing mode into an interactive and harmonious
management structure．We should set up a new network governance of the
community organization．NRC is the core of the network．Interdependence，
inter-coordination，resource sharing and risk sharing are the principle of the
network govemance of the community organization．Offering effective
service and improving inhabitant satisfaction is the organization’S common
vision．Finally,we use Multiple Goals Decision—Making and Anal”ic
Hierarchy Process(AHP)to evaluate the performance of community
organization，which could provide gist of future performance and complete
the strategic target of community organization．
KEY WORDS：community organization；system innovation；network
governance；performance appraisal
Ili
广西大学硕士掌位。沦文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
第一章导言
随着工业化、城市化和现代化的进程，社区发展越来越成为各国社会发展的重要内
容。经济体制改革以来，我国社会组织方式也发生了重大变化：单位管理模式趋于失效，
城市基层社区组织作用加强。社区发展成为我国体制改革和社会进步的共同要求。(2001
年中国社会蓝皮书》总报告中指出“社会支持网络的主要载体也由单位组织转变为社区。
适应这种变化，街道和居委会社区，以及社会中介组织将作为新型社会支持网络的基础，
发挥更大的作用，社区组织将成为中国新型社会支持网络的基础。”。但由于计划经济体
制下基层社区组织的辅助性质和边缘地位，使得现有的城市基层社区组织无力承担新的
任务。为使城市基层社区组织更好地适应新的社会环境、完成社会管理职能，本文试图
从治理结构的角度出发对我国城市基层社区组织创新进行探讨。
一、研究的原因和目的
选择城市基层社区组织的治理结构创新作为本文的主题主要是基于以下原因：
1、随着20世纪50年代末社会主义改造的完成，中国逐渐形成政府垄断一切权利
和资源，通过自上而下地建立自己的“单位”，依靠单一的行政命令协调各方行为的垂
直性、依附性的“国家一元化结构”o。进入80年代以后，计划经济体制向市场经济体
制转变，传统的集中统一的政治体制和社会管理体制已不适应市场经济的内在要求。“政
企分离”、“政社分开”成为今后改革的方向，企业将本来就不应该承担的社会管理和社
会服务职能剥离给政府和社区。在社会服务机构不够发达的中国城市中，这一部分服务
职能自然而然地落到城市基层社区组织头上。但由于在传统体制下街、居组织是一种与
单位制相配合的辅助性的组织设置，其作用似乎始终是拾单位之遗、补单位之缺，因此
从其内部结构、人员配备、职能和权利占有上来看，都没有足够的能力承接此重任。另
一一方面街道办事处作为政府的派出机构实际上承担着城市基层管理的职能：而作为群众
自治性组织的屠委会在行政化的建设过程中逐渐演变为街道办事处的“腿”，成为政府
行政领域的一部分，承担着大量的政府转移的行政职能，相比之下满足社区居民需求成
了居委会的副业。一个组织系统是否合理关键在于其结构与功能是否协调。社区组织治
理结构的创新就是通过重新界定居民自治组织——社区居委会与政府派出机构——街
。汝信等；{2001年：中国社会形势分析与预测》．北京：社会科学文献出版社200 1，第22页
。陈伟东：《社区自治》，北京：中国社会科学出版社，2004年．第48页。
1
广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
道办事处之间的相互关系、权利的分配，使其适应整个社会结构的变迁、顺利实现社会
管理职能的转移。
2、社区组织结构的研究有助于我国正在进行的城市基层改革，有助于转变政府职
能，扩大基层民主，维护社会稳定。在计划经济时期，我国实行的是国家与社会高度同
一的“大政府、小社会”的管理方式，政府管了许多不该管又管不了、管不好的社会事
务，造成了政社不分、关系失衡、职能不清、机构臃肿、效率低下、成本高昂等弊病。
市场经济体制要求政社分离，首先就要划清政府与社会的权责界限，明确各自的职能定
位，把不应由政府行使的职能转移给社会、放权于社会。重构社区组织内部结构，真正
实现社区居民自治，为社会成员提供参与与其生活密切相关的社会公共事务的管理，扩
大公民政治参与，从而构建“小政府、大社会”的管理格局。
3、社区组织治理结构的创新为改革开放和社会主义现代化建设提供了微观基础。
从社会结构的角度来看，社区是社会的基本单位，组织是社区的构成要素。社会整体上
的各项发展，离不开社区充分的发育与进步，没有无数个具体社区的充分发展，社会发
展不可能真正实现。重构社区组织，促进社区发展，同时为整个社会发展奠定良好的基
础。
4、构建和谐社区是构建和谐社会的切入点。党的十六届四中全会通过了《中共中
央关于加强党的执政能力建设的决议》，决议明确提出：“坚持最广泛最充分地调动一切
积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，并将“构建社会主义和谐社会的
能力”作为提高党的执政能力的一个重要内容。社区是社会的细胞，社区和谐是社会和
谐的基础，如果我们每一个基层社区都是和谐的，都按和谐社会的要求去做，我们整个
国家才能达到和谐。如果我们基层的细胞不和谐，出现各种各样的矛盾和问题，国家就
不可能和谐。从这个意义上讲，构建和谐社区成为构建社会主义和谐社会的重要切入点。
而社区居民自治又在构建和谐社区中起着关键的作用。现行我国社区组织治理结构决定
了其政府导向型的组织目标，因此，重构社区组织结构，真正实现社区居民自治，从而
推动和谐社区的建立。
二、相关问题理论研究综述
(一)治理理论
治理理论兴起于20世纪90年代前后。治理有着广泛的含义和应用领域，最初是从
国家的角度出发，主要围绕着公共权利展开的，反映国家与社会之间一定的权利关系。
随着理论和实践的发展逐渐渗透到公司、市场和社会网络中。
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w嘞兰特在《我们的全球近邻》报告中将治理定义为：治理是各种公共和私人机构
管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采
取联合行动使之持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括
各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。@
英国学者罗伯特·罗茨认为“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理
过程，或一种改变了的有序统治状态，或是一种新的管理社会的方式”。他概括了行政
学界界定治理的五种含义：第一，“作为最小国家的治理”，即政府公共服务手段的市场
化或准市场化，以最小成本来取得最大效益；第二，“作为公司治理的治理”，即按照公
司治理原则来改造政府公共服务组织体制，公司治理的基本原则包括开放和信息公开，
坦诚或个人对自己的行为负责，它们是“同时适用于公共部门和私人部门组织的根本原
则”；第三，“作为新公共管理的治理”，即将私人部门的管理手段和市场激励机制引入
政府公共管理，分解政府职能，政府像企业家那样只决策而不生产；第四，“作为‘善
治’的管理”，即建立有效的政府管理系统；第五，“作为社会一控制论系统的治理”，
即建立一个以共同目标为纽带、以多个权力中心为特征、政府与社会合作互动的治理模
式。窜
管理学中的“治理”主要是指公司治理(Corporate Governance)。公司治理的核心
是如何通过一套制度在各种利益相关者之间合理分配控制权和剩余索取权的问题。张维
迎认为公司治理有广义与狭义之分。狭义的公司治理结构是指公司董事会的功能、结构、
股东权利等方面的制度安排；广义的公司治理结构是指有关公司控制权和剩余索取权分
配的～整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司目标，谁在什么状态下实施控
制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等一些问题。。
从经济学的角度看，治理是一种交易的方式。科斯提出了“企业和市场作为可替代
的两种交易方式”的“两分法”结构，认为企业和市场都是备择的治理模式。纳森将网
络引为一种交易方式，建立了“三极制度框架”(见表l一1)，即在企业和市场这两者之
间存在着双边、多边和杂交的中间组织的交易形态，对应着科层组织、中间性组织和市
场这三种不同的组织形态，其治理的方式分为科层治理、网络(组织)治理和市场治理。
科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和
管理方式。科层治理以企业理论为理论基础，组织的权威成为资源配置的动力，而网络
治理以中间组织理论为理论基础。网络治理即正式或非正式的组织和个体通过经济合约
。俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》，2002(1)：20．32
。俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年，第86页
。张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社1999年，第85页
广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
的联结与社会关系的嵌入所构成的以企业间的制度安排为核心的参与者(个体、团体或
群体)闯的关系安捧。。市场治理则是通过完全竞争，依靠价格体制来发挥主导作用。
因此，经济学是从组织结构形态上来论证治理结构。在本文中，我们将以经济学中的“治
理”含义来讨论社区组织的治理结构问题。
表1—1 “三极制度框架”的分析
状态变量看不见的手——市场握手——组织间协议看得见的手——科层组织
不确定性低’ 高
交易频率低7 高
专用性低' 高
信任高● 低
内部化成本高● 低
召集成本高● 低-高
外部化成本低7 高
资料来源：转引自李维安：《网络组织：组织发展新趋势》，北京：经济科学出版社2003，第260页。
一般来说，治理的绩效标准包括经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、
责任和适应性等指标。全球治理委员会认为“好的治理”的含义是：通过司法独立来实
现公民安全得到保障、法律得到尊重，亦即实行法治；公共机构正确而公正地管理公共
开支，亦即进行有效的行政管理；政府领导人就其行为向人民负责，亦即实行责任制：
信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。圆
治理理念、治理结构、运作方式与过程构成三位一体的有机框架。治理理念是精神
与灵魂，理念的创新是治理创新的基础和前提。治理结构的创新不仅是实现理念创新的
实践动力源泉，而且是理念创新的组织保障和权利保障。运作方式和过程的创新是不断
寻求“善治”赖以实现的具体操作机制和过程，它是保证正确的治理理念和高效的治理
结构能够充分发挥作用的最终环节。
(二)社区组织研究进展
早在1951年，联合国经济社会理事会就通过了390D号议案，计划建立社区福利中
心，推动全球社会经济发展，并在1954年成立了社会事务局社区发展组。1957年联合
国试图通过社区发展来解决发达国家工业化与城市化带来的～系列社会经济问题。改革
开放以来，社区研究引起了越来越多中国学者的关注。1986年民政部门提出了社区服务
。李维安：《网络组织：组织发展新趋势》，北京：经济科学出版社2003年，第269页
。俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年．第10页
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．r-酉大学硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
概念，社区服务迅速在全国大中城市兴起，社区概念也通过社区服务为城市市民所广泛
知晓。1991年民政部提出社区建设思路，中国理论界对社区的研究逐步由社区服务向社
区建设工作转移，研究领域由社区外部环境与关系转变为社区内部结构与关系，研究主
题由社区状况、类型描述转变为社区组织与社区结构理论分析。从社会结构的角度来看，
社区是社会的基本单位，组织则构成了社区的神经网络，社区组织结构不合理、功能不
完备、互动不畅通，则社区根本无法正常运转。因此，对社区研究人员来说，社区组织
研究十分重要。我国的城市社区组织研究最初是一些从事实际工作的政府工作人员和社
会学领域的人士为解决工作中的问题而提出的，近几年，越来越多的学者开始关注社区
组织，从社会学、哲学、经济学、管理学等不同角度对其进行研究。
1、社区组织的定位
社区组织笼统地说，包括政府组织和社团组织两大部分。其中，社区的社团组织又
可分为：社区发展组织、社区经济联合体、社区单一经营性实体、社区服务组织、社区
其他自愿性非营利组织。。国外社区组织与我国的社区组织定位不同。国外的社区组织
一般是指具有民间性质的社会组织或非营利组织。我国的社区组织是指城市中的街道办
事处和居民委员会组织。o我国社区组织的定位具有其深刻的历史背景。建国以来，在
党的领导下，各地都建立起强大的垂直管理的行政组织系统，社区内原有各类社区组织
不复存在。随着改革开放地深入，一些中介性社团组织又重新出现，但由于其发育不完
善，行政性组织成为社区唯一的最基本的社区组织。以街道办事处和居委会作为基层的、
同时具有经济组织和行政组织的一般属性的社区组织，是具有中国特色的社区组织。它
们不但在行政、准行政系列中处于较低层的地位，而且在组织、管理居民的社会生活方
面发挥着基础的作用，因此我们又将其称之为基层社区组织。由于社区定位不同，因此
在研究对象、目标定位、组织结构、模式与创新等方面也存在着差异。为了研究的需要，
本文将城市基层社区组织定位于社区居委会。
2、中国城市基层社区组织的变迁研究
关于我国城市基层社区组织的变迁研究成果众多。中国社科院社会学研究所的张琢
在《中国基层社区组织的变迁》一文中，从社会发展理论的角度，理出了中国城镇基层
社区组织沿革的梗概，着重阐述了改革开放以来，尤其是80年代以来，城镇基层社区
居民自治组织——居民委员会的变迁。固桂勇等以社会转型中的上海市居委会组织体制
的变迁为研究对象，分析了自1949年至1996年，居委会经历了创立与早期发展一曲折
。轩明飞；《社区组织与社区发展——对社会学概念关系的界定与阐述》，《科技与经济》，2002(4)：27．30
。陈喜强：《城市社区组织创新的经济学思考孰《改革与战略》2002(11)：14．18
。张琢：《中国基层社区组织的变迁》，《社会学研究》．1997(4)：13--23
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广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
发展一发展停滞一恢复与发展四个阶段。作者认为由于单位制的逐渐消亡以及城市基层
管理的需要，居委会出现了行政化的趋势。实际功能的行政化、政府机构对人事和财政
的控制等因素的作用，使得居委会的变革实际上构成了城市基层政权建设的一部分，并
在一定程度上影响了民主功能的发挥。。在雷洁琼主编的《转型中的城市基层社区组织》
一书中，以北京市的基层社区组织为研究对象，描述了街道办事处和居委会的结构和功
能、与社区内其他组织的关系、以及由于政治经济等因素所引发的社区组织变迁等内容。
中国城市基层社区组织从建国以来经历了一个从无到有、兴建一边缘化一重新发现的过
程。叶南客在《都市社会的微观再造——中小城市社区比较新论》一书中以南京为例描
述了从建国前到建国初期直到现在城市社区组织结构与职能的变迁。何海兵在《我国基
层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》一文中也详细分析了新中国成立
50多年来城市基层社会管理体制的变迁，即从单位制、街居制向社区制的转变，重点阐
述了单位制形成的背景、发挥的功能、造成的后果、崩溃的原因，街居制演变的历程、
面临的困境，社区制的主要特征、出现的原因、实践的模式，并对社区制的发展提出了
』L点思考。@
3、中国城市社区组织的制度创新探讨
随着市场经济体制的建立和完善，我国的社会结构、人们的生活方式、行为方式、
社会需求日趋多元化，传统城市社区组织管理模式已不能适应新的环境。因此，对我国
城市社区组织实行制度创新已迫在眉睫。
王思斌认为现在居民委员会的功能定位是满足政府和居民的双方需求，未来其取向
将较多地偏向为居民服务，其进程则取决于政府对社区管理层面的相关经济、政治和社
会政策的调整，并提出了社区建设的时序模式。@童世骏指出现代社区发展方向是“非
国家化”，即不再是国家行政层次，而成为同国家行政相分离的市民社会的一部分。社
区组织是基层民主建设的依托载体。@沈关宝认为理想的社区组织(社区机构)应该具
有非行政性、非营利性和非竞争性三大特征。@陈喜强在《城市社区组织创新的经济学
思考》一文中提出将中国城市基层社区组织这一具有特殊地位和作用的组织，连同与其
有特殊内在联系的企业(单位)制组织和政府组织作为一个整体(系统)进行研究，揭
示其内在特征、互动关系、创新机制与协同发展的内在规律，通过三个层次组织的互动
关系来探讨社区组织创新。刘君德在《中国城市社区组织制度的创新与思考》一文中指
。桂勇、崔之余：《行政化进程中的城市居委会体制变迁》，‘华中理工大学学报》(社会科学版)2000(3)：1．5
。何海兵：《我国基层社会管理体制的变迁；从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003(6)：52．62
。王恩斌：《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》2000(5)：5-14
。童世骏：《文明社区的时代特征》，《社会》1997(9)：26
。沈关宝：《发展现代社区的理性选择》，《探索与争鸣》，2000(3)：14．17
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中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
出必须从城市的纵向管理这一大系统来理顺行政区与社区的关系，这就是构建新的城市
行政区——社区体系，即在设区的大中城市，以现有自上而下的币一区～街一居四个层
次的纵向管理体系为基础．逐步向市(实体)一区(虚化)一街区(实体)一社区(自
治体)的纵向管理体系演化。。
4、中国城市社区组织模式的总结分析
自20世纪90年代中后期以来，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先
选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。全
国各地根据各自实际情况进行积极探索和尝试，创造出了一些各具特色的社区组织模
式。总的看来主要有3种典型的模式：上海模式、沈阳模式和江汉模式。上海模式属于
行政型，沈阳模式、江汉模式则倾向于自治型，江汉模式还具有混合型特征。《从五里
桥经验看城市社区管理的体制建设》一文中介绍了上海市五里桥的社区建设经验——构
建多元互动的社区管理新体制。@李友梅通过对上海健康社区的实地调查，介绍了“两
级政府、三级管理、四级网络”的上海模式，分析了居委会、业委会、物业公司(即“三
架马车”)为解决具体问题而制定决策方案时所依据的思维方式和在实施决策方案时所
使用的手段，以及其所置身的空间的属性，揭示了这些基层社区组织之间的关系。@罗
新宇在1999年12月16目的《中国青年报》上发表的《沈阳社区自治探索》一文中介
绍了沈阳模式。陈伟东以武汉市江汉区为例介绍了江汉模式，分析了社区治理模式中的
制度创新及江汉模式的可行性。固王敬尧在《街道分权的绩效评估——江汉区社区自治
组织测评街道的观察与思考》一文中介绍了社区自治组织测评街道办事处这一活动，通
过测评结果的统计，考察街道办事处半年来转变政府职能的程度，并分析其原因。
以上三种模式的孰优孰劣我们不能简单地评判，每个模式在目前阶段都有其存在的
合理性。三种模式的选择取决于内外因素共同作用的结果，但社区自治仍是我们应坚持
的方向。
5、社区组织研究的简要评述
我国对社区研究主题由描述城乡社区如何，经由说明社区是什么，分析社区结构，
解释社区如何运作，最后转变为如何建设城市社区，如何谋求社区发展与国家发展的和
谐一致。社区研究逐步由宏观取向转变为微观取向，研究路径由表及里，由浅入深。目
前，对我国基层社区组织的变迁研究，以及对我国现有社区组织模式的分析总结成果较
。刘君德：《中国城市社区组织制度的创新与思考》，《杭州师范学院学报》(人文社会科学版)2001(3)：1-5
。桑玉成t杨建荣，顾铮铮：《从五里桥经验看城市社区管理的体制建设》，《政治学研究》1999(2)：40—48
。李友梅：《基层社区组织的实际生活方式——对上海康健杜区实地调查的初步认识》，《社会学研究》2002(4)：15—23
。陈伟东：《单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究》，《理论
月刊》2000(12)：3-9
广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
多，但社区组织内部治理结构、权利秩序与协调方式却仍然是一个不被人们所关注的盲
点。即使在具体社区组织模式的分析中也很少涉及到社区组织的内部结构分析。城市社
区组织内部结构发生着怎样的变化?面对外部环境的变化，城市社区组织如何调整治理
结构?城市社区组织运行绩效又将如何评价?这些问题都促使我们对城市社区组织治
理结构进行深入地分析和思考。
三、本文的基本思路和方法
从目前来看，社区组织的研究大多是对我国基层社区组织的变迁研究、对我国现有
社区组织模式的分析总结、以及社区组织管理体制的研究，主要注重宏观层面上的分析。
但对社区组织内部结构的研究——微观层面的分析较少。过去研究较注重社区组织的质
的研究，缺乏量的分析。从我国目前城市社区建设的实践来看，城市基层社区组织结构
已经不适应城市经济、社会发展和管理的需要，甚至成为一种体制屏障。本文主要以系
统论为中心，运用制度经济学与网络组织理论。面对外部环境网络化的转变，通过对城
市基层社区组织的历史变迁、现实状况的分析，重构社区组织治理结构，并对创新后的
社区组织的运行绩效进行评价，从而推动社区组织的健康发展。在某种意义上，本文具
有一定的现实意义和学术价值，同时也是本文的创新之处。
本文研究的技术路线如图1一l。
存在的问题
+
改进政策建议
上
／＼网络{
／≮区组织嘉＼＼
＼理结构创新／／
＼＼／／
T， 多级梭
JL
社区组织绩效
的理论评估
图1一l：本文研究的技术路线图
蔷
广西大学硕士学位论文中国城市基局镩t区组织治理结构创新的机理研究
第二章现行我国城市基层社区组织治理结构分析
我国城市基层社区组织确立于50年代初，到今天已有五十多年的发展历程。总的
来说，我国社区组织发展经历了一个从零星到普及、从不规则到规则、从单功能到多功
能、从无序到有序的发展过程。新中国成立后，政府以单位制为核心的组织管理届民的
体制逐步确定，针对单位体制之外的大量无业者和无单位的老人，则建立了社区组织系
统——街居制来实现政府对民众的管理。1953年彭真向中央提交了《关于城市街道办事
处、居民委员会组织和经费问题的报告》，报告建议：街道的居民委员会必须建立，它
是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿。在初期阶段，居委会的
性质、任务、工作方法比较明确，群众基础好，工作很活跃，协助政府办理了大量涉及
居民生活的社会事务，发挥了居委会的积极作用。1958年全国兴起大跃进、人民公社运
动，这一时期由于“狠抓阶级斗争”影响了居委会正常功能的发挥。进入文化大革命后，
整个居委会组织遭到严重破坏，并被更名为“里弄革命委员会”。居委会的工作实质是
以“阶级斗争”为中心，作用的发挥受到极大限制。1978年党的十一届三中全会召开以
后，居委会的工作开始走上了正轨，街道、居委会的组织机构普遍按党政分开、政企分
离的原则设立。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布：居委会的性质
是城市基层群众性自治组织，居民自治的含义和内容是自我管理、自我教育、自我服务，
自治的主体是全体居民，而非只占居民少数的居委会成员。但在实际运行中届委会并未
真正实现期望的“自治”。随着改革的深入，街道、居委会的地位有所提高，职能和机
构均在迅速膨胀，但新增职能中大部分为政府的行政事务，很少是针对居民需求而设置
的。居委会名为群众自治组织，实际上却是集自治管理、行政管理、社会服务、经营管
理于一身的混合体，真正成了“上面千条线，下面一根针”的针眼。加上居委会工作人
员的津贴、办公经费、活动开支等均由街道下拨控制，居委会实为街道的腿，行政化倾
向不断增强。从治理结构上看我国城市基层社区组织仍是一种以垂直分工为特征的具有
准行政上下级关系的科层制治理结构。
一、我国科层制城市基层社区组织治理结构的特点
我国城市基层社区组织的治理结构是一种以单一的纵向联结为主，权力使用为自上
而下的典型行政直线制的组织管理体系。作为准一级政府的街道办事处和被纳入到政府
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广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构tU新的机理研究
体系中的居委会的管理结构的设置与行政机构的设置相联系，并按行政系统自上而下划
分为不同的等级层次，上级管理部门的行政指令成为推动各级管理结构运行的动力。我
们把这种治理结构称之为基于科层制的社区组织治理结构(如图2—1)。其特点具体体
现在以下3个方面。
图2—1：科层制社区组织治理结枸
1、彳亍政职能高度泛化
由于传统计划经济体制的影响，我国所有的社会组织(企事业单位、社会团体等)
都具有行政化特征，成为国家组织的延伸，是泛化的行政科层组织。作为政府派出机构
的街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发
展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐渐演变为一个集
行政管理、社区管理与服务为一身的准一级政府。街道在难以承受如此之多的社会管理
事务的情况下。往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的居委会身上。从而使得居
委会的行政职能严重泛化，成为“全能型的自治组织”。《组织法》规定居委会的主要任
务是协助政府有关部门做一些力所能及的群众工作。但事实上，协助往往变成硬性任务，
一些政府部门往往把工作任务压给居委会，把居委会视同为一级管理组织。街道办事处
实为准一级政府，居委会则成为第四级工作网络。据统计青岛市北区的社区居委会共承
担了居委会建设、社区服务、老年工作、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、
社区教育、计划生育、妇女工作、残联工作、统战工作、社会福利工作、环保工作、科
协工作、精神文明建设工作及其他约17类139项工作任务。①目前社区居委会承担的工
作中绝大部分都是政府委托或交办的。社区内大大小小的事务都要通过居委会去具体组
织落实，社区居委会变成事实上的“准政府”。
。潘小娟：《中国基层社会重构——社区治理研究》，中国法制出版社2004，第94页
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f-西大学硬士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
2、部门科室设置与上级高度对称
随着行政职能的增加，社区组织科室设置日渐复杂，与上级区政府部门设置高度对
称。仅街道层面上的职能部门就有：行政、经济、财政、居民、民政、司法、文教、计
划生育、城管、综合治理、绿化、劳动、市容等职能科室，成为相当完善的“准政府型”
政权组织。作为国家权力最基层的社区居委会与街道办事处虽是被指导与指导的关系，
但在实际运行中却是一种行政上下级的关系，街道办事处通过拨款、命令考核方式对居
委会实施指导，具体的事务则通过各职能科室来下达，带有浓厚的行政化色彩。(见图2
—2)
部
行
政
管
理
会龄会拥女政国境地会少民
救工福儿管卫保治年调
济作利童理生护安保解
与保护
杜护
来区区
人文文
口体化
管科活
理普动
场场
管建
理设
社会保障社区服务妇女儿童环保卫生治安调解人口与计生文体科教
工作委员会工作委员会工作委员会工作委员会工作委员会工作委员会工作委员会
图2—2：现行社区组织组织结构图
资料来源：由南宁市江南五一中路社区居委会、新竹社区居委会提供
居委会作为基层政权以下的小区的最初级的组织，行政力量能够设置的最基层依
托，承担着大量的行政职能，因此居委会工作委员会的设置与街道办事处各科室也存在
职能对口的关系(如表2一1)。
动力安置
道经济
动力管理
区教育
中国城市基层社区组织{台理结构创新的栅理研究
表2—1： 居委会、街道办事处职能机构对应情况
居委会六项主要工作街道科室
治安综合治理办
计划生育计生办
社会保障民政科
民事调解司法科
环境卫生卫生科
文体科教文教科
3、权力与资源配置自上而下的单向性特点
随着改革开放、市场经济体制的建立，中国逐步由“国家一元化结构”向“国家、
市场、社区三元化结构”@转变。20世纪90年代以后，社区事务的增加，社区组织“责
任”增加，在这一时期许多城市的社区组织完全涵盖了一个城区基层政府的全部职能。
但由于缺乏制度性资源和配置性资源，社区组织“责～‘权”无法统一。社区居委会的
工作就是按区政府的派出机构——街道办事处的指示去办。据某居委会主任形容，社区
居委会和街道办事处之间的关系就像部队中下级对上级的关系，听吩咐就是了。区各委、
办、局也给居委会临时交办任务，有的直接针对居委会各科室指派任务。政府权力通过
自上而下“市政府一区政府一街道办事处一居委会”的垂直管理覆盖到社会各个角落。
上级政府掌握主要的社会资源，并通过命令的方式动员和支配基层街道和居委会，基层
街道和居委会主要是执行上级政府交待的行政任务。
中办发[2000]23号文件规定居委会需要恢复社区自治组织的角色，而不是国家行政
体系的“腿”。政府试图通过民主选举社区居委会、社区居民代表会议和社区居委会“分
设”等推进社区自治。但居委会所承担的行政职能越来越多，并在很大程度上接受上级
政府机关的指挥和考核。居委会所有的经费都由街道提供，尽管其中一部分并非直接由
街道作为工资或奖金发放，而是以奖励的形式返还，关键性的财政资源和决策资源依然
掌握在街道手里。从人事上看，政府基本上控制着居委会干部的任免，无形之中逐步把
居委会干部转化为“准行政人员”。居委会实际上成为街道的“腿”。
。陈伟东：《社区自治》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第48页。
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二、科层制社区组织治理结构的积极作用
在传统计划经济体制下，行政一体化的科层制社区组织治理结构对于统一分散力
量，克服特定社会发展阶段的无序状况，整合社会，以及巩固和加强国家对基层的建设
和管理，稳定社会秩序等都发挥着积极作用。
(一)权力的集中性有利于国家对城市基层行政区的建设和统一管理
新中国刚成立时，资源稀缺，人口众多。为了尽快摆脱贫困落后的局面，国家必须
建立强有力的动员机制和资源配置机制。计划经济时期，政府垄断控制几乎所有的权力
和资源，通过编制行政隶属关系网络，使每一个基层单位都隶属于自己的上级部门，上
级部门全面控制和支配下级部门，而上级部门又隶属于中央和省市行政部门。党和政府
通过上级对下级下达工作任务，调拨分配人力、物力、财力等资源。国家集中一切稀缺
资源，进行统一规划，从而实现国家对基层的控制和管理。
(二)有利于国家对社会全体成员的控制和整合
建国初期，传统的社会秩序遭到破坏，整个社会陷入混乱局面，民众处于“一盘散
沙”的状态。要结束混乱状态，恢复社会秩序，使中国经济、政治发展步入正轨，首先
要将社会组织起来，构筑有效的组织体系。因此，政府以单位体制为核心，组织管理居
民的体制逐步确立。针对单位体制以外的大量人员(如：家庭妇女、无业人员等)，建
立一种作为单位制辅助的体制来实现政府对体制外人员的组织管理。街道办事处和居委
会是最接近居民群众并对城市社区实行行政和社会管理的组织，国家通过对街道办事处
和居委会的控制进而控制体制外人员。全国人民几乎都被纳入行政权力的控制范围内，
国家的触角延伸到全国的每个角落和社会生活的每个领域，强化了国家对基层社会的渗
透，增强了政府对基层社会的动员能力和监视能力，从而有利于实现整个社会的高度整
合。
三、科层制社区组织治理结构存在的问题
科层制社区组织治理结构在发挥积极作用的同时，也不可避免地存在一系列的问
题。
(一)组织的横向协调与沟通困难
传统科层制由于遵循等级链和跳板原则，使得组织的横向协调较为困难。科层制规
定出最高层至最基层的领导等级，这种等级制度指示了执行权力的路径和信息传递的渠
道。为保证命令的统一，各种沟通都应按层次逐级进行，整个组织结构如同一个金字塔，
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在一定程度上带来了信息的延误。
从街道这一层面上看，各级政府职能部门的派出机构分别隶属于相应的主管部门，
多数企事业单位和社团组织也各有不同的行政隶属关系。相互之间并无直接联系。社区
内的许多事务往往是“看得见，管不着”。这种纵向高度集中与横向高度分割的特点，
导致行政系统的僵化和低效。
社区各组织之间由于条块分割、各自为政往往影响到社区资源的充分合理利用。街
道办事处、工会、妇联、老年协会以及各种企事业单位都建有各自的服务设施。由于多
头建设，结果往往是一方面社区内的某些服务设施供过于求，利用率不高：另一方面，
一些为社区居民所需设施却由于资金、管理等原因而得不到兴建。其次，社区服务与管
理都由所在基层政府提供，行政界限也就成了社区服务与管理的界限。因此，一些跨越
街道界限的居住社区往往得不到统一和有效的服务和管理。
(二)决策权威集中化造成下级部门或人员缺乏积极性与创造性
科层行政式的管理就是按部就班、照章办事、惟上级指令是从，少有创意。组成“官
僚机器”的人们似乎被剥夺了差别性。“个体无法摆脱被束缚其中的囚笼⋯⋯职业官僚
被束缚在其根据完全现实与理想的行为之中，在大多数情况下，他仅仅是规定基本行进
路线的永动机上的一个齿轮”①。
居委会从委员会选举、经费来源到工作任务的确定，都受街道办事处的领导和控制，
街道办事处不仅直接给居委会下派任务，而且还确定具体的指标进行考核。在这种情况
下，下级部门不得不将主要精力放在应付上级的各种业绩考核要求上，下级部门因心理
压力过大而可能流于麻木或偷巧以表面应付，工作缺乏积极性、创造性，从而造成管理
的恶性循环。
(三)社区组织行政职能泛化与群众自治性组织之间的矛盾
随着改革开放地深入，人民的物质生活水平不断提高，在物质需求得到满足的同时，
人们的社会安全、精神文明、社会交往以及社会参与等方面的需求急剧扩展。由于政府
体制的“科层性”，使得政府难以及时有效地了解社会成员大量具体、细致的社会需求，
并提供有效服务。因此最接近居民群众并对满足社区成员需求负有责任的基层社区组织
成为最能及时、准确反映和表达社会需求的组织。社区组织处于政府和居民之间，但在
实际工作中，社区组织却倾向于政府一边，变成了政府的“腿”，只是被动地执行市、
区一级政府下派的任务。作为群众自治性组织的居委会，除了完成居委会组织法规定的
日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，居委会整天忙于应
。费斯勒，凯特尔(美)：《行政过程的政治——公共行政学新论》，北京：中国人民大学出版社2002，第56页
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付，而对于居民的真正需求却不能及时、有效地解决。居委会对上过于依赖，而向下又
不能真正深入到居民中去。居民需求的增加要求居委会提供相应的服务和活动，而居委
会因忙于政府行政工作，承担了不该承担的工作而削弱了对居民的自我教育、自我服务、
自我提高的本职功能。社区居委会群众自治性组织的特征被削弱，行政化倾向不断增强。
(四)权力配置自上而下的单向性抑制了社区居民的积极性和参与性
政府各职能部门一方面要求街道居委会承担大量本该自己负责的行政事务，另一方
面对于社区管理中的许多问题，却相互推诿，久拖不决。街居作为一个行政终端，权力
链条的末梢，无法代表居民的利益对政府职能部门进行监督和制约，以至社区中存在的
问题往往难以解决。由于传统观念的影响，居民往往把居委会当作基层行政机关的代表，
认为社区所有事务理应由居委会负责。一旦居委会无法解决社区中存在的问题时，居民
就会对居委会产生失望以及不信任感，认为居委会“不能解决问题，反映了也没用”，
居委会“不能真正代表居民利益”，街居工作多与罚款、收费等工作相联系。这反过来
大大影响了居民对社区事务的参与性。
社区居委会不能真正体现群众自治，因而居民对居委会的认同感下降，也很少利用
其维护自身利益，不相信自己的参与能够影响基层政府和居委会的决策，从而影响了居
民对社区事务的参与，造成普遍性的社区参与冷漠。
(五)科层制社区组织治理结构导致杜区治理成本增加
科层制社区组织治理结构是一种行政一体化的外制型模式，这种模式需要的条件和
付出的成本较高。首先政府必须控制充足的经济和社会资源，从而通过资源的配置将社
会吸附在政府组织体系内。而中国大多数的城市，特别是中小城市，基层政府所控制的
资源很少。随着市场的完善，政府管理与经济运行适当分离，行政性社区组织治理模式
所需要的强大财力将难以为继。第二，科层制治理结构导致较高的政府管理成本。治理
结构是各种代理关系的总和。在科层制社区组织治理结构中，社区组织是社区政府的代
理人，代表政府治理社区，两者之间是一种行政上下级的关系。由于信息不对称，上级
政府部门对社区居民的需求并不十分了解，在政策执行过程中导致矛盾纠纷，以及由于
矛盾纠纷所带来的实际消耗、精力消耗、社区凝聚力受损等。第三，社区组织在执行社
区政府要求的公共事务的过程中所获资源必须全部用于社会公共事务，不得挪作他用。
由于机会主义、寻租等现象的存在，这就需要花费更高的监督成本。最后，政府承担着
对社区治理的无限责任，同时也承担社区治理的所有风险。当政府的职责与服务无法满
足社区居民的需求时，居民就会对政府产生不满从而导致社会的不稳定。
中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
第三章我国城市基层社区组织变革的动因分析
变革、创新、转换、适应对任何组织都至关重要。组织是一个开放、复杂的系统，
它与外界多重环境之间相互影响。多层次、多因素、复杂多变的环境要求组织不断调整
和完善自身结构，以求在竞争激烈的环境中生存下来。组织变革就是指组织根据外部环
境变化和内部情况的变化，及时调整和完善自身结构和功能，以提高其适应环境、求得
生存和发展需要的应变能力。①组织变革至少受以下四个因素影响：(1)组织必须在其
中发挥功能的任务环境task environment)：(2)组织技术(technology)；(3)组织内
外成员(people)对任务环境、技术以及他们彼此之间相互作用的反应；(4)组织目标
(target)。
一、组织环境的变化是社区组织变革的外在动因
环境变化能够对组织产生影响，组织本身会激进地变革，以便在变化的环境中求得
生存，包括改变自身正在做的事情!@
(--)“单位制”改革使得原来由单位承担的社会职能逐渐外移
“单位制”是指国家以每个具体“单位”为中介对人们的社会生活进行全面管理的
一种社会管理体制。在传统的计划经济条件下，我国的各个单位都不同程度的具有经济、
政治、文化、社会等多重功能。单位不仅是个人的就业场所，而且与个人生活中的许多
其他方面密切相关，比如：住房、医疗、交通、结婚、生育、托幼、教育、养老送终、
治安环卫等。单位就像一个功能相对完整的小社会。随着改革开放的深入，现代企业制
度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革，各单位在市场
压力和效率原则的驱动下，将自己原来承担的政治行政职能、社会职能剥离出来，回归
给政府和社会。由于企事业单位社会管理职能的外移，为了维持社会的协调运行，必须
有一些单位制组织以外的社会组织来承接这些社会管理职能。在目前我国中介组织不发
达的情况下，现有的比较成熟的街居组织成为最佳承接主体。
(二)政府职能转变要求社区组织治理结构做出相应的变革
我国原有的行政职能体系是参照前苏联高度集中统一的计划经济模式建立起来的，
以高度集中统一为特点。政府特别是中央政府垄断权力和资源，实行资源的中央计划配
。关培兰：《组织行为学》，北京：中国人民大学2002，第349页
。尼古拉斯·亨利(美)：《公共行政与公共事务》，北京：中国人民大学出版社2002，第164负
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置。政府不仅是一个公共权力机构，还是一个“超大型企业”和“超大型保姆””。政
府不但直接参与企业的经营管理，而且包揽大量的社会服务职能，“从摇篮到坟墓”的
政府职能使政府背上了极大的包袱，导致效率低下。随着计划经济体制向市场经济体制
转轨，政府行为也相应地发生了一些转变，由过去的“无限政府”向有所为、有所不为
的“有限政府”转变，由过去的“管制行政”向“服务行政”转变。“政企分离”“政事
分开⋯政社分开”的改革要求政府管理社会的职能下放到街道办事处和居委会组织承
担，从而实现社区自治。政府职能转变意味着社区组织责任的加强，在这种情况下，原
有的以行政直线制为特点的科层制社区组织治理结构己不适应发展的要求，为顺利承接
社区管理职能，必须创新社区组织治理结构。
(三)非营利性组织欠发达使得本应由其承担的职能不得不由社区组织承担
在国外，社会管理这一类职能一般由政府倡导，非营利组织负责实施。但在中国，
目前具有相应功能的非营利组织相对发育不足。截至2004年底，全国在民政部门登记
的各类民间组织有28．8万个，其中社会团体有15．3万个，民办非企业单位13，5万个@。
这与发达国家相比仍相距甚远。我国非营利组织不仅数量有限，而且发展中也存在大量
问题。我国大部分现有的非营利组织是借助政府力量建立的或是从政府体系中分离出来
的，与政府有着千丝万缕的联系。他们在管理体制、组织方式等方面沿袭了政府行政体
系的一套方法，这样使得非营利组织行政化倾向严重、自主性差，不能真正发挥其应有
的作用。另～方面，不少非营利组织长期以来依靠政府财政拨款生存，经费来源单一。
随着政社分离的改革，政府减少对非营利组织的财政拨款，使得许多非营利组织由于经
费不足陷入更加困难的境地。因此目前我国非营利组织没有足够的能力来承接政府和单
位剥离下来的社会管理职能。非营利组织的严重不足使得许多本应由非营利组织行使的
职能不得不由社区居委会或政府来承担。
(四)人El老龄化给社区组织增添了更多新的管理和服务工作
据统计，截至2004年底，全国65岁及以上的老龄人口为9857万人，占全国总人
口的7．6％。。按照联合国的标准，老龄人口占7％，即为“老年型”国家，也就是说，
我国己步入“老年型”国家的行列。大量离退休老年人的出现，给单位和城市基层社区
在服务和管理上带来极大的压力。离退休人员的管理及养老金的发放，三无老人的养老
和服务需求等，在单位社会功能趋于弱化的情况下，这些压力更多地向基层社区倾斜。
街区都要为众多的老人提供良好的生活环境和生活条件，开展专门的老龄人医疗保健、
。陈伟东：《社区自治》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第49页
。中华人民共和国民政部：{2004年民政事业发展统计报告》，2005．5．10，www．mcagovcll
。国家统计局人口和社会科技统计司编；《中国人口统计年鉴．2004}，中国统计出版社2004
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文化娱乐等活动，这些都要求社区组织通过自身发展来缓解这些压力。
(五)无单位归属人员、外来流动人口的增加给社区组织提出了新的问题
“无单位归属人员”不仅包括原有的少数未就业的家庭妇女和个别社会闲散人员，
还包括大量的个体户、私营企业主、待业青年和下岗失业人员等。就下岗失业人员这一
项来看，截至到2003年末，全国下岗职工人数为420．7万人o。对这些不断增加的“无
单位归属人员”，社区组织不但要做好思想教育和社会管理工作，还要落实各项社会保
障制度，社区组织的工作强度与难度增大。
随着户籍制度的改革，城乡人口流动加剧，尤其是外来务工人员激增。大量外来人
口，从环境卫生、治安秩序、居住交通、计划生育、就业安置、子女教育以及日常生活
服务等方面都给城市基层社区组织提出了新的问题，对传统的社区组织结构和制度进行
创新势在必行。
总的来看，单位制改革、政府职能的转变、非营利组织的严重不足、人I：1老龄化以
及外来流动人口增加形成了一个以社区组织为中心的网络式的外部环境。社区组织外部
环境网络化的转变，使得传统的直线型科层制社区组织治理结构不能很好的适应变化后
的外部环境。因此必须创新社区组织治理结构，从而实现“善治”。
二、组织技术对组织变革产生深远影晌
科学技术是组织变革的明显推动力。当组织技术改变时，组织结构本身也要改变。
现代科学技术以空前的广度和深度影响和改变着社会生产和生活的各个方面。特别是20
世纪90年代末国际互联网的成熟及广泛应用，使信息的全球性传递和即时共享成为可
能。社区组织计算机的普及、办公自动化的实现以及公共管理信息系统的建立，帮助社
区组织在行政、服务和管理方面的效率大大提高。社区组织通过网络为居民提供服务，
极大的方便了民众办事。居民通过社区组织提供的网上服务，充分享受了服务的高效性
与统一性，节省了时间。在社区组织内部办公电子化，办公事务主要依靠计算机和网络
来完成，加快了信息的流通，简化了办公手续和步骤，提高了行政效率。电脑化、网络
化和信息化使部门之间、上级与下级之间的沟通更为快捷，沟通方式大为改变，给组织
结构、组织管理层次与幅度、组织运行要素等都带来了巨大的变化。传统的科层制金字
塔式社区组织治理结构，即权力集中、法规众多、职能广泛、程序繁杂、规模庞大、人
员众多，是计划经济时代的产物，与当时的社会经济相适应。随着科学技术的发展，这
种传统的模式已不适应新的社会经济的发展，迫切需要新的管理模式来推动社区发展，
。国家统计局人口和就业统计司，劳动部综合计划与工资司编：《中国劳动统计年鉴(2004)》，中国统计出版社2004
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￡曼查兰竺主竺苎望查!苎苎!兰呈兰垦竺竺兰兰竺竺竺!堑竺兰兰竺兰
从而推动整个社会的发展。
三、社区组织内外成员构成的变化促进社区组织的变革
环境、技术的变化是组织创新的主要因素，而这些因素必须经由组织成员才被组织
所感知。组织成员对于组织的变革具有较大影响，当组织成员感知到来自环境对组织的
挑战，并且有能力回应这些挑战时，成为组织变革的拥护者，从而促进组织变革。组织
中的既得利益者、墨守陈规者则会延缓组织变革。
近两年来，由于街居工作趋于正规化和复杂化，街居干部的整体素质(包括政治素
质、业务素质等)逐步提高，政治水平提升、业务能力增强。文化程度逐渐提高，年龄
结构向年轻化发展。以吉林省社区居委会变革前后居委会成员构成为例(如表3一1)，
改革以前居委会干部中，从年龄上看，40岁以下占总人数的16％，50岁以上的占了近
50％；从文化程度上看，大专以上文凭的仅占8％，初中以下文化的占60％。显然全省
居委会干部整体素质偏低。改革以后成立社区居委会，社区居委会委员采取民主选举的
方式，委员整体素质有所提高。40岁以下占总人数的42％，比改革前提高了26个百分
点，50岁以上的仅占t9％，比改革前降低了30％；从文化程度上看，大专以上占22％，
比改革前提高了14个百分点，初中以下占27％，比改革前降低了33％。民主选举产生
的居委会成员年轻、自信、精力充沛、敢冒风险，代表广大社区居民的利益。传统的“对
上不对下”的社区组织结构，使得居委会承担着大量的政府行政工作而削弱了对居民的
自我教育、自我服务、自我提高的本职功能，无法满足居民自身的需求，极大的制约了
民选代表为社区居民服务的目标，他们充分意识到了现行社区组织存在的问题，因此积
极推进社区组织的改革。
表3—1： 吉林省居委会改革前后成员情况调查表
居委会女性成员数40岁以下40一50岁50岁以上大专以上高中中专初中以下
委员总平均
项碍数总数比例总数比伸J 总数比例总数比例年龄总数比例总数比例总数比例
原居委
会成员152删11855 0．78 2515 0．16 5282 0．35 7397 0．49 49 1059 0．08 4766 O．32 6532 0．6
改革后社区
居委会成员71lg 5570 0．78 2969 0．42 2755 O．39 1358 0．19 41．5 1466 0．22 3636 0．51 1898 0 27
资料来源：民政部基层政权和社区建设司：《中国社区建设年鉴2003))，北京：中国社会出版社2003
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广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
另一方面，由于社区居民的平均经济实力的提升，教育水平的提高，民主意识的增
强，居民要求参与社区事务并维护自身权益的呼声也曰趋强烈。社区居民要求享有社区
公共事务的知情权、参与权和决策权。现行的自上而下的科层制社区组织治理结构，作
为行政化组织的居委会主要依靠政府资源和政府的指令和决策行事。因此居民急需一个
真正的自治组织来维护居民的权益，来处理社区内的公共事务。
四、组织目标的转变是社区组织变革的内在动因
组织是实现目标的手段。从实现组织目标的过程来看，组织结构是组织将它的工作
划分为具体的任务，并且在这些具体任务当中实现合作的方式。①组织结构是由组织的
目标和任务以及环境的情况所决定的。“组织结构服从战略”，当组织目标发生变化时，
组织结构也应发生相应调整以便更好地完成新的组织目标。组织是实现目标的手段，组
织(结构)必须服从战略。因此，在组织结构设计时我们必须从组织的目标、战略开始，
构建“目标导向”型组织。
在科层制社区组织治理结构下，大多数社区组织只是对政府负责，这是因为政府创
设了社区组织，决定其职能并提供资金。社区组织不得不整天忙于应付社区政府布置的
事务性工作，例如：纯行政的事务，包括填写报表、应付检查、陪同参观、协助上级职
能部门开展某些工作等，成为各级政府部门工作的承受层、操作层和落实层。这种政府
主导型的组织目标使得社区组织将大部分的时间放在了行政事务上，从而没有过多的精
力来对自身进行合理的定位和规划，同时也无法向社区居民提供优质的服务，造成社区
居民对社区组织的认同度降低，从而大大影响了社区组织的发展，形成恶性循环。
社区组织外部环境网络化的转变使得政府导向型的社区组织目标产生了明显的偏
差。在新型网络化环境中，面对多元化的居民需求，作为特殊的公共组织，居民导向的
社区组织价值是制定城市社区组织战略目标的逻辑起点。社区组织价值的提升必须借助
社区组织所提供的服务质量来实现，而服务质量的实现又是以居民的价值为中心。也就
是说，社区组织目标是在通过满足居民需求的过程中实现的。社区居民自治的推行，赋
予居民选择、监督公共服务提供者的权力，并为社区组织设置必须达到的居民服务标准。
确定对社区居民负责不但增加了社区组织资源管理的压力，而且也增进了社区组织改进
绩效的压力。社区组织必须通过提供高效率、高质量的社区服务来实现提高居民满意度
的组织目标。只有社区组织提供的服务使社区居民满意，才能增强居民对社区组织的认
同感和社区凝聚力，反过来促进社区组织的发展，从而形成良性循环(如图3—1)。因
。孙非：《组织行为学》，大连：东北财经大学出版杜2003，第348页
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广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构噎U新的丰『l理研究
此社区组织外部环境网络化的转变促使政府主导型社区组织目标向居民导向型社区组
织目标的转变，导致社区组织治理结构的变革，从而使得社区组织更好的为居民服务。
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骓顾广[孚h 客务客
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量知
目标
战略发展
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图3一l：居民(顾客)导向型社遥纽织战略图
资料来源：陈喜强：《“顾客导向型”社区组织战略及其政策意义》，《经济体制改革》2005(1)：
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综上所述，以科层制为基础的我国城市社区组织治理结构是与传统计划经济相适应
的一种组织管理模式，随着内外环境的变化，这种治理结构已不适应我国社区组织的发
展，社区组织治理结构的变革迫在眉睫。
!里查兰!主竺竺竺查!曼苎!苎竺兰垦璺墨兰垩竺竺型翌竺竺竺!!兰
第四章我国城市基层社区组织创新的实现机理
面对复杂、不确定的环境，只有认识到新思想并付诸实施的组织才能成为赢家，组
织如何实现创新成为组织变革的重要课题。我国现有的城市基层社区组织的治理结构是
一种由上到下的垂直管理，由上层政府控制全部社会资源并通过“命令一服从”方式贯
彻实施的金字塔型计划行政的科层制结构。现代社区组织的发展强烈要求实现自治，以
满足内部职能变化的要求，必然导致变革现有的治理结构，构建一种与现行网络化环境
相适应的全新的社区组织治理结构。新型社区组织治理模式以明晰社区组织职能分工为
基本原则，提高组织效率为目标，促进居民自治为最终目的，其核心在于以社区居民为
本，社区居民的利益和需求是工作的出发点和最终归属。
一、我国城市社区组织创新模式构建
在传统的“区一街一屠”垂直计划行政管理体制下，基层的街道和屠委会主要是执
行上级政府交代的行政任务。然而随着社会事务向社区的复归，社区居民需求的多元化
使得各项社区工作日益繁重和细化，居委会成为各种力量和各项事务交错的结点，由上
到下的政务和由下到上的居民需求都不断膨胀，街道和居委会显得力不从心。为摆脱这
种两难境地，从根本上说就是要使居委会从政府行政体系中脱离出来，成为具有自我组
织、自我管理、能动的、独立的自治组织。从社区组织与政府的关系来看，由过去的垂
直式彳亍政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系，构建一种新型的社区组织网络模式。社
区组织网络治理模式是指：由社区居委会与社区内其他组织所构成的网络式组织，以社
区居委会为核心，网络内各成员组织通过相互依赖、相互合作、资源共享、风险共担的
原则，为社区居民提供高质高效的服务以及提高居民满意度为共同愿景的组织摸式。
广西’大学硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的帆理研究
具体模式如图(4—1)
政府组织
图4—1：社区组织网络治理模式图
社区网络组织
(一)社区居委会的角色定位
根据《居委会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自
我服务的基层群众性自治组织。”它不是政府机构，不是以赢利为目的的经营性机构，
也不是专业化的服务机构。
首先，社区居委会不是政府的附属机构。它独立于政府的行政体系之外，不具有行
使政府行政管理的职能。目前我国社区居委会行政职能的严重泛化，使得社区居委会终
日忙于政府下派的行政事务而没有过多的精力管理自己的自治事务，从而影响到居委会
的自治地位和实际功能的发挥。第二，社区居委会不是营利性企业。它不是从事生产、
流通或服务性活动以追求利润最大化为目的的企业，而是致力于社区公共事务和公益事
业，代表最广大社区居民利益，不以赢利为目的的社会组织。“以人为本、互助互爱、
民主自治”是社区居委会的根本原则。最后，社区居委会也不是专业性的服务机构。它
的基本职能不是为居民提供直接的和具体的专业性的服务，而是根据社区居民的需求，
交由企业或其他社区组织承担，其任务只是代表居民的利益提出这方面的需求并对其实
施情况进行必要的监督。由此，我们可看出，社区居委会主要承担着桥梁、协调和自治
三个方面的作用。
(1)桥梁作用。社区居委会是联系社区居民、政府以及其他社区组织的桥梁和纽
带。一方面它是社区居民的代言人，维护居民的合法权益，及时向政府和其他社区组织
反映居民的意见、要求和提出建议，并代表全体居民监督和评估社区发展项目的实施情
况及社区管理的状况。另一方面，它负责向社区居民传达党的各项方针政策、国家的法
律法规、政府的工作计划等，组织和动员居民学习党和政府的方针政策、法律法规。同
时告知社区居民相关的社区服务规划、服务项目的开设等。促进社区居民与政府、以及
中国城市基层社区组织治理结构td新的机理研究
与社区内其他组织之间的了解和沟通是社区居委会的基本职能。
(2)协调作用。社区居委会负责协调社区邻里之间、社区居民与社区各类组织之
间、居民与政府部门之间、社区内各组织之间、以及政府部门与社区各类组织之间的矛
盾纠纷，促进居民之间的团结与和睦相处，维护社区公共秩序和社会稳定。
(3)自治作用。作为自治性组织，社区居委会负责组织社区居民召开社区居民代
表大会，民主选举或更替居委会成员；负责召开和主持居民会议并向居民会议报告工作，
对本社区的社区建设规划和涉及全体居民利益的重要问题提请居民会议讨论并做出决
议：组织居民制定和修改社区公约、健全社区的各项规章制度，完善社区的运行机制；
组织社区居民参与社区公共事务的管理、各项公益性的社区劳动和社区服务。组织社区
居民实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督成为社区居委会的主要职能。
(二)政府的职责
在科层制治理结构下，政府是一个事必躬亲的实干型“全能”政府，管了许多不该
管的事，同时又放弃了许多该管的事。一方面，政府大量介入社区管理事务，包揽了许
多应由社区居委会或社区服务组织承担的事务，如：直接提供社区服务、承办社区文化
活动等；社区居委会从其成员的审查、提名、任命到居委会的工作经费、委员的生活补
贴均由上级政府规定控制，上级政府甚至用行政命令、检查评比等方式直接干预社区居
委会的日常工作，完全将居委会纳入政府的行政体系当中，成为政府的“腿”。另一方
面，政府没有承担应承担的责任。目前。我国尚未制定有关社区的专门法律法规，而现
行的《居委会组织法》已明显滞后于社区发展实践，由于法制不健全，社区居民自治难
以真正实现；对于社区福利性和公益性服务，政府应给予财政补贴，但我国这方面的财
政投入不仅规模小、数量少，而且多为临时性投入，缺乏专门的预算，使得社区服务经
常陷入资金不足的窘境。从当前发达国家的情况来看，政府资助经费所占比例相当高，
如香港特区政府对各类社会工作机构的资助经费一般都占该机构总预算的50％以上。
在新型社区组织治理结构下，政府的职能是“导航而非划桨”。政府主要是为社会
各种组织的发展提供制度保证、资金支持，以及对各种社会组织进行整体宏观上的规划
协调、监督保障，以保证社区组织的健康发展。政府的义务不是直接提供服务，而是保
证服务提供的实现。
l、统一规划社区建设，协调社区各类组织
社区建设和社区发展是个复杂的系统工程，因此政府应坚持以民为本的社区民主
观，依据国家的有关法律法规，从社区的客观实际出发，充分研究和把握社区的历史基
础、现状和未来发展等客观条件，实事求是地制定社区统一规划。从内容上来看，社区
中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
规划主要包括社区服务、社区保障、社区文化、社区卫生、社区环境、社区教育、社区
矫治、社区体育、社区安全、社区组织、社区社会工作、社区自治、社区参与和社区管
理等方面的要素。从时间上看，社区规划一般分为1—2年的近期发展规划和5年以上
的中长期发展规划。从层次上看，社区规划又可分为指导社区全面发展的总体性规划和
社区的专项发展计划。。社区规划的制定必须运用科学的理论和方法，钳‘对本社区的地
域条件、人口要素、社会分层、文化氛围、人际关系现状、社群关系、各类组织状况、
社会治安情况以及社区公共空间、公共设施等现有资源状况，坚持前瞻性、系统性和可
操作性等原则，才能制定出科学的社区发展规划。同时，政府还应协调社区内各类组织，
协调居民与社区各类组织的关系，使之形成合力，实现社区资源和利益的整合。
2、健全社区发展的各项规章制度，依法监督社区组织的运行
政府应该负责制定和修改有关社区发展的法律法规和各项政策，对社区的性质、作
用和功能、社区居委会及社区其他组织的职责权限、管理运行方式、社区组织与居民、
社区组织与政府的关系等方面做出明确规定，以建立健全相关的规章制度，规范各方行
为，为社区组织的健康发展提供制度、法律上的保证。另一方面，社区政府负有依法监
督和管理社区组织的职责，对可能出现的问题及时预防纠正，以规范他们的行为，维护
社区居民的合法权益，保证社区服务的提供和质量。同时还应建立一套科学的社区组织
绩效评价指标体系，对社区组织的运行做出科学的评价，保证社区组织沿着居民自治的
方向健康发展。
3、为社区组织提供必要的支持
政府应该运用自身的力量大力培育和发展社区群众自治组织与非营利性组织。在社
区建设初期，由于社区内自有资源的贫乏，需要一笔启动资金的支持。处于起步阶段的
社区建设，政府投入的多少，在一定程度上决定着社区事业能否顺利开展。西安市新城
区社区于2000年组建，区政府投入1500万元建立起新城社区服务中心，并拿出300万
用于扶持建立起11个街道社区服务中心以及居委会主要成员的工作补贴。2001年区政
府又拿出200万元支持社区建设，有力地推动了社区事业的发展。@对于非营利性的社
区服务项目，在税收、用地、用房、用工、办证等方面应给予一定的优惠政策和提供必
要的财政补贴。但是政府必须改变过去财政拨款的方式，政府的资助经费可以政府委托
项目或竟标项目的形式下达。政府还可建立社区居民税收返还的形式或社区公积金，动
员社区各方力量筹集社区发展所需资金。
。徐永祥：《社区发展论》，上海：华东理工大学出版杜200l，第108页。
。薛冰：《社区建设中的政府职能转变》，《西北大学学报》2002(2)：101．105
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广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区蛆织治理结构创新的机理研究
(三)社区其他组织的作用
社区服务是以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管
理的社区型社会福利设施和社会服务网络。社区服务包括私人服务、为特殊人群防危解
困的社会福利服务和为社区全体居民利益而设置的公共服务。
社区其他组织是指除社区居委会以外的社区网络组织，包括社区物业管理公司、社
区老年人协会、社区残疾人协会等，分为营利和非营利性两类。社区内各项具体的服务
项目都由他们承担。营利组织是以赢利为目的的服务组织。居委会与营利性社区服务组
织之间是一种聘用与被聘用的关系，居委会应按照市场经济的原则，实行政事分开，不
必直接参与社区服务的具体事务，但居委会应当监督社区服务组织，定期听取社区服务
组织的工作汇报，并对其工作进行评议、提出工作建议。
社区内非营利组织包括消费类组织、志愿者组织和权益类组织。志愿者组织按其作
用可分为两类，一是针对个人的服务类组织，主要是对社会上的弱势群体所提供的服务
和救助。在我国这类活动主要是由共青团、妇联和工会这些官方组织提供，如：志愿者
协会和共青团开展的青年志愿者活动、妇联开展的家庭志愿者服务、医疗机构开展义诊
和医疗咨询活动、慈善机构的慈善宣传和募捐活动、教育机构组织学生的社区援助活动，
一般按照自愿参加、无偿服务、志在奉献的原则，采取自愿报名，由所在居委会注册登
记，由居委会定服务对象、服务内容、服务时间、服务标准等。民间自发形成的救助和
服务组织还很少。另一类志愿者组织是公共物品和社区环境共建共享为主体的居民团
体，如：业主委员会等。
二、社区组织网络模式的运行机制
(一)社区网络组织与政府之间的运行机制
“政府负责规划指导，社区网络组织负责具体实施”。政府每年要制订社区发展的
总体规划和专项规划，出台相应的政策法规，并把社区拟办的事务通过社区居委会公布
于众，由社区居委会广泛征求居民意见，上报有关政府部门，政府部门根据居民的合理
建议进行修改。同时，政府每年拨出专项资金用于社区发展和管理。对于社区的具体工
作，政府主要以一种委托一代理的方式，政府将某一项社区服务项目通过订立合同委托
给社区居委会，政府原则上不干预社区居委会的各项活动，尊重其自主性，使其承担起
责任，但同时也要监督其工作的有效运行，必要时向其提供财政补贴。这样形成了社区
组织网络治理模式中的第一层委托一代理关系，即政府通过契约的形式将有关社区服务
和社会管理事务委托给社区居委会，社区居委会在工作前、中、后定期向社区居民代表
￡里查竺里主竺竺丝苎!竺苎!苎堡兰璺竺璺兰兰竺竺!!翌竺垫兰!堡
大会和社区监督委员会报告其工作情况，自觉接受政府和居民的监督。
在提供社区服务时社区网络组织与政府之间的合作方式可以多样化。(1)无偿资助。
政府对那些举办社区福利项目的社会团体或个人，按照他们举办的福利项目的规模、床
位、投资额等由财政无偿给予相应的资助，但必须明确规定政府资助的资金只能用于福
利机构建设。只要受助者不改变资助的用途，继续举办福利事业，那么政府资助的资金
可以一直无偿占用下去而不必支付任何代价；一旦受助者不再举办福利事业了，政府则
要将资助的资金清算收回。(2)有偿资助。政府以贴息贷款的方式资助社区福利机构。
社区福利机构只需支付比一般商业银行低的利息，且还款期限长(一般为10年以上)。
只要受助者一直开办福利事业，就可以一直以较低的资金占用费占用公助的资金。(3)
公私合营。社区服务项目由政府和社区服务组织共同提供。政府资助民办福利机构的资
金算作股本，加入到总投资额中，政府委托社区居委会行使宏观管理和监督职能，并根
据服务经营状况参与股份分红或承担责任。总之，提供社区服务的方式可以多种多样，
我们应广开思路、不断创新合作方式，其最终目的是通过提供高质量、高效率的社区服
务以满足社区居民的需求。
(二)网络式社区组织之间的运行机制
由于社区居委会不是专业化的服务机构，因此，居委会将其承接下来的社区服务项
目通过招投标的方式交由社区其他组织承担，并负责监督这些社区服务的提供情况。社
区其他组织必须定期将其社区服务提供状况、财务收支情况向社区居委会和社区监督委
员会报告，并公布于众。制定一套科学合理的评价社区服务质量的评价指标体系，由社
区居民给每一项社区服务项目打分，通过加权平均后作为该项社区服务的最后分值，其
最后得分将作为该组织来年是否能继续承办社区服务的依据之一，通过引人竞争机制来
提高社区服务的质量和效益。原则上，政府可以直接将社区服务项目委托给专业的社区
服务组织，但由于政府对社区内各类服务组织情况没有社区居委会清楚，政府也没有必
要花费过多的时间和精力对每个社区服务组织进行调查，委托社区居委会寻找社区服务
项目的最佳承接对象成为一种经济便捷的方式。政府与社区组织的关系逐步由过去的行
政上下级关系转变为横向合作的伙伴关系。
网络式社区组织内部运行机制形成了社区组织网络治理模式中的第二层委托一代
理关系，即社区居委会把从政府手中承接的有关社区服务项目以一种契约的形式委托给
社区其他组织，社区其他组织是社区服务项目的具体承担者，定期向社区居委会报告其
工作情况，并接受其监督指导。
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中国城市基层社区组织；夸理结构创帝}的机理研究
(三)社区居委会内部运行机制
社区居委会的职能主要通过新型的社区居委会内部治理结构来保证完成实施。<如
图4--2) 匡亟圜
—◆直接委托一代理关系
一◆监督．被监督的关系
图4—2：社区居委会内部治理结构图
社区居民代表大会是社区最高的权力机构和决策机构，是居民参与社区民主管理的
组织形式。居民代表大会由居民代表组成。凡年满18周岁的本社区居民，不分民族、
性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育背景、收入状况、居住年限，都有资格成为居
民代表，并拥有选举和被选举权。社区居民代表大会每年定期召开二次，上下半年各一
次，当出现社区重大问题需临时召开居民代表大会审议时，也可由居委会提出申请，批
准后召开社区居民代表会议。居民代表大会的主要职责是：讨论并制定社区各项规章制
度；民主选举社区居委会成员：讨论本社区内居民关心的问题，并对社区内公共事务进
行决策：审查居委会的财务预算和财务收支情况；听取和审查居委会的工作报告；监督
居委会的工作。
居委会是居民代表大会的执行机构。它对居民代表大会负责并汇报工作。居委会由
主任(1名)、副主任(1—2名)和委员(3—4名)组成。其职能是：宣传党和国家的
政策法规；办理本社区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社区治安；
向政府或有关部门反映居民的建议和要求；通过招投标方式选择社区公共服务项Et的承
按组织，并有责任监督其提供服务的效率和质量。
广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构电U新的机理研究
社区监督委员会由政府各部门的代表和居民代表以及社区工作的专家学者等组成。
其职能主要是：配合社区居民代表大会监督居委会的工作情况，定期听取居委会的工作
报告、财务收支状况，并向社区居民公布。同时社区居民代表大会应特别授权社区监督
委员会有权委托会计师事务所、审计师事务所和律师事务所，定期和不定期对社区服务
项目的提供情况进行审计监督。
社区居民代表大会属于决策层，是社区的最高权利机构；社区监督委员会属于议事
层，是社区的议事监督机构：居委会属于执行层，是社区居民代表大会的工作机构。这
一模式的机构设置及机制运行，不仅具有西方国家议会制政体的色彩，又可以从中找到
我国国家政权机构设置的影子。社区居民代表大会相当于“小人大”，社区监督委员会
相当于“小政协”，而居委会主任则是“小巷总理”。社区居民代表大会、居委会、社区
监督委员会各尽其职、相互协作、形成权力的分立制衡关系，在一定程度上消除了贪污
腐败、寻租现象，居民的合法权益得到了有效保证，保障了社区持续、健康、协调地发
展。
三、社区组织网络模式有效运行的客观条件
网络是一系列个人、职位、群体或组织间社会关系的模式。①社区网络组织作为一
种对环境更具适应能力的新型组织模式，通过与环境的相互作用，能够更好地完成社区
管理与服务的职能。但与其他组织模式相比，社区网络组织的复杂性特征更为突出。网
络组织由具有决策能力的活性结点构成，每个结点素质各异、有着各自不同的特征、对
自身价值的追求。因此社区网络组织只有整合为一个高效协调的统一体，才能有效承担
起社区事务，从而实现社区组织的整体目标。
(一)核心组织的控制与接合能力
网络组织是一个以契约为结合基础的动态联结体，因此必须具有一个核心组织以负
责统筹协调与其他组织之间的关系与活动。在社区组织网络模式中，社区居委会就是这
样的一个核心组织。社区居委会作为群众性自治组织，是国家法律认可的具有唯一性的
权威性组织。社区居委会属于非政府非营利组织，它与一般非政府非营利的民间组织不
同，它具有唯一性。民间组织是多元竞争的，但社区居委会却是唯一的、非竞争性的。
居民通过社区居民代表大会民主选举居委会成员组成社区居委会，是政府承认的唯一一
个合法性自治组织，并赋予其管理自治范围内事务的权力。社区居委会代表广大居民行
使社区管理的职能，社区居委会受政府委托，招投标社区内服务项目的承接组织，并负
。李维安：《阿络组织：组织发展新趋势》，北京：经济科学出版社2003，第41页
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广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
责监督各项服务设施提供的情况，而社区内各服务机构也有责任定期向社区居委会报告
其工作。
要保障网络组织的有序运行，外来的强制干预和控制是无效的。为了避免网络组织
中各结点的机会主义行为和由于网络组织机制漏洞等内外因素所带来的问题，必须要有
良好的调解和协调机制。当社区网络组织之间发生矛盾纠纷时，社区居委会充当其协调
员，通过社区居委会的有效协调，从而促进网络组织的和谐共生。协调机制按时问的区
别可分为事前协调、事中协调和事后协调。事前、事中和事后协调综合使用，可将矛盾
纠纷防范于未然，达到事半功倍的效果。
(二)非营利组织的发展使其在社区服务中发挥应有的作用
非营利组织(non-profitorganization)是指除政府部门和以营利为目的的企业(市场
部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。①这些组织构成“非营利部门”或
“第三部门”，与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。非营利组织通过
运用社区公共设施，以满足服务需求为目标，不断提高服务质量，保持服务的功能成本，
长期维持服务的再生产作为运行的机制。社区居民的满意度和社会的认同则是其提供服
务的主要动力。
在社区组织网络模式中，社区居委会是整个网络组织的核心，而社区非营利组织是
社区服务项目的主要承担者之一，是发展社区公益性事业的重要依托。第一，非营利组
织可以通过社会捐助，动员社会各界人士参与社区发展，从而填补政府用于社区发展的
资金不足。第二，非营利组织中蕴藏着巨大的就业潜力，能够创造大量的就业机会，从
而促进社会的稳定。第三，与政府部门浓厚的官僚主义作风、繁琐的审批手续、低下的
办事效率相比，非营利组织更容易接近被服务对象，能够对服务对象的需求做出灵活的
反应。第四，有利于增强社区服务提供者的竞争压力，从而不断提高服务质量，为社区
居民提供快捷、方便、优质、高效的服务，最大限度地满足社区居民的多元化需求，以
谋求组织的生存与发展。第五，由非营利组织来承担部分社区公共事务和公益事业的管
理，承接大量的社区服务工作，可以缓解政府的压力，使政府摆脱对具体服务的直接提
供，实现社区自治。
我国非营利组织发展迅速，但也存在许多问题：政社不分、资金不足、管理落后等。
目前我国非营利组织官办色彩浓重，行政性强，内部管理混乱，缺乏主动性、创造性和
进取性。社区服务专业人才严重不足。因此，政府应该采取积极措施，促进非营利组织
的发展，使其在社区服务中发挥应有的作用，成为社区发展的推动者。
。王名等：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，北京：社会科学文献出版社2001，第12页
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(1)建立和完善有关非营利组织的法律法规。以法律的形式来确定非营利组织的
性质、社会地位、功能、设立程序、运行机制、职业道德、法律责任等问题。同时还应
统一制定扶持社区非营利组织发展的相关政策，如：财政的支持、税收的优惠等。
(2)加强非营利组织的自身建设。非营利组织要建立健全内部组织管理机制、激
励机制和监督机制，提高资金筹措能力和项目运营能力，通过吸弓{大量高素质人才，不
断创新，提高组织效率，以优质、高效的服务和良好的信誉在激烈的竞争中求得生存和
发展。
(3)加强对非营利组织的监督和评估。非营利组织从事的是社会公益事业，依靠
社会的信用而生存和发展。我们应建立一套完善的监督机制，对那些借非营利之名行赢
利之实的机构坚决取缔，对服务质量差、居民满意度低的予以纠正。同时还应建立一套
科学的评估体系，根据其服务态度、服务质量、效率、居民满意度等要素进行评估，依
据评估结果确定服务项目的设立和财政资金的发放，从而促进非营利组织更好的为居民
服务。
(三)共同愿景的追求
愿景不但体现组织未来发展的远大目标和光明前景，还代表着广大组织成员的共同
愿望。共同愿景为网络组织的成员提供了共同合作的精神动力和行为的方向感、使命感
与价值感。网络成员只有在多赢观念和竞合理念的指导下，才能为共同目标而努力。社
区居委会从其本质上说就是居民的自治性组织，它从居民中来，从而代表着广大社区居
民的利益。社区居委会做出任何有损居民利益的事，全体居民有权通过召开社区居民代
表大会更替居委会成员，民主选举出全心全意为居民服务的居委会成员。因而提高居民
满意度是社区居委会的最终目标。社区其他组织具体负责承担名目繁多的各种社区服务
项目，社区其他组织通过提供高质量、高效率的社区服务来满足社区居民的需求，获得
社区居民和政府的认同，从而可以继续从政府手中获得更多的政策支持和资金的投入，
继续为居民提供社区服务，以扩大自身的生存和发展。社区其他组织在整个服务活动、
服务过程和服务结果都必须围绕提高居民满意度这个组织目标进行，从而促使社区其他
组织不断地提高服务效率、改进服务质量、改善服务态度。因此，如何提高社区居民的
满意度成为社区网络组织为之奋斗的共同愿景。
(四)组织间的相互协作与信任
网络组织成员之间的合作很大程度上基于一种对未来的承诺，组织间的彼此信任是
相互合作的基础。信任是对合作方不以自利方式行动的可能性的认同，相信彼此将基于
共同愿景而互助互利。为了在复杂多变、竞争激烈的环境中生存下来，要求网络组织各
g-西大掌硬士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
成员协同合作，彼此忠诚、信守承诺、相互信任。社区网络组织是通过大量的契约来规
制彼此和整体的行为，试图在社区网络组织中伴随着网络关系的无处不在，形成一张巨
大的契约网络。在多重委托一代理下，由于契约的不完备性，存在着代理人利用委托人
的授权和信息的不对称性来谋求自身利益的最大化而损害委托人利益的可能性。在社区
网络组织中，很可能会出现许多契约中所没有规定的事情，这时信任充分发挥了粘合剂
的作用，弥补了契约中的各种漏洞。信任还是一种感情的粘合剂，促进网络组织成员之
间更为密切的合作。对于社区网络组织来讲，各类组织具有各自的竞争优势，通过组织
间的平等沟通，信息、资源、知识的共享，促进组织间的优势互补和整合，从而实现整
体组织绩效大于单个成员效益简单加总的优势协同效应。
广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
第五章网络式社区组织的绩效评价
网络式社区组织在运行过程中的绩效如何，所产生的效益高低是各方关注的焦点，
也是社区组织的核心所在。社区组织的绩效评价不仅关系到社会各方对网络式社区组织
的前景分析与评估；而且关系到网络式社区组织的进一步推广，是维持现有模式，还是
对其进行改进，抑或是对其重新设计。所有这些都必须在对社区组织的运行绩效做出客
观公正的评判之后才能够进行决策。因此，对社区组织的续效评价是一个十分重要的课
题。在社区组织运行中需要对其绩敬进行评价，以便针对不同的问题，及时进行组织结
构的调整，以保证社区组织战略目标的实现。
一、网络式社区组织绩效评价的框架构建
网络组织运行绩效是指不同市场主体在网络协作的框架之内，相互依赖、相互补充、
资源共享、风险共担，通过一系列协同互动的交互作用所增加和创造的价值总和。o因
此网络组织的价值包括两个基本方面，即价值的表现层面(独立结点与网络整体)和价值
的表现范围(外部顾客与内部自身)，从而形成4种不同的价值组合，如表(5--1)所示。
表5—1： 网络组织的价值
表现层面表现范围
内部自身外部顾客
网络整体网络自身价值网络顾客价值
独立结点结点自身价值结点顾客价值
资料来源：孙固强：《网络纽织运作绩效的研究现状分析与研究框架构建》，《科学管理研究》2003
(1)：8 3—86
网络式社区组织的绩效体现在包括社区居委会、社区物业管理公司、社区老年人协
会、社区残疾人协会等社区其他服务组织在内的社区各相关组织的价值最大化。它是网
络式社区组织在过去和现有基础上的运营能力、协同整合能力、发展潜力等能力的综合
体现。网络式社区组织的价值包括两个方面：社区居民的价值和组织自身的价值。前者
。孙国强：《网络组织运作绩效的研究现状分析与研究框架构建》．《科学管理研究*2003(1)：83．86
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广西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织{台理结构创新的机理研究
是居民通过购买社区组织的产品和服务所获得的价值，是社区组织绩效的外在表现；而
后者是社区组织通过各种活动创造的价值，是社区组织绩效的内在表现。只有当网络式
社区组织各成员组织之间互动合作、优势互补、资源共享才能产生整体效益大于局部效
益之和的协同效应。因此在考察网络式社区组织的绩效时不仅要从单个结点(即各组织
成员)的绩效去判断，更重要的应从整个网络框架内对网络式社区组织进行绩效评价。
由此形成网络式社区组织绩效的研究框架(如图5～1)。
图5—1：社区组织绩效研究框架
资料来源：改编自李维安：《网络组织组织发展新趋势》，经济科学出版社2 003，第221页图6—2
二、网络式社区组织绩效评价的指标构建
(一)评价指标体系的构建原则
评价指标原则是确定评价指标体系的基本要求。对于网络式社区组织绩效评价的指
标构建应遵循以下基本原则。
i、客观性与可比性原则
在社区组织绩效评价指标体系的建构和具体指标的选择时，必须遵循客观性和可比
性原则。社区组织的发展有其自身的规律，这些规律对每个社区组织来说都具有内在的
客观制约性和普遍的共同性。只有遵循客观发展规律，才能更好地发展社区组织、建设
社区。社区组织发展的客观规律性决定了在选择评价指标、构建指标体系时必须选择普
遍具有的发展要素来设计和建构指标体系，使得这些指标具有普遍的关同性和相互的可
比性。只有建立在这种客观的共同性标准基础上的社区组织绩效评价指标体系，才能对
社区组织的绩效进行客观评价和可比性研究，为社区组织的发展提供依据。
／J-．西大掌硕士学位论文中国城市基层社区蛆织治理结构创新的机理研究
2、科学性与可操作性原则
社区组织是社区建设的重要内容，需要适合自身的指标体系。社区组织绩效评价指
标必须是根据社区组织发展实际和内在发展要求而建立起来的科学手段。它贯穿于社区
组织的规划、发展、评估的全过程。从功能上看，它能帮助人们科学准确地描述社区组
织发展现状；帮助政府和有关社会组织及时准确地监测社区组织发展实践中的一些易变
因素；帮助人们科学地评估社区组织发展的过程和结果，全面认识社区组织发展的现状、
成绩和不足，以便更好地促进社区组织的发展。因此，评价指标的设立应具有科学性、
可操作性和规范性。
3、全面与重点相结合的原则
要科学准确地评价社区组织的绩效，指标体系的设立必须包括社区组织的各个方
面，全面体现社区组织的运行状况，同时也要反映出不同指标间的重要性，突出重点。
因此，在指标体系的构建时要求在面上展开，而指标问的相对重要性则通过权重来体现。
4、社区居民价值与组织自身价值相结合的原则
居民价值与社区组织自身价值是综合反映网络式社区组织运行绩效的两个基本层
面。由于社区组织的最终目标是满足社区居民的需求，因此，在网络式社区组织绩效评
价时，网络内各成员组织之间的协同运作给整体网络所带来的经济效益只是其组织绩效
的一部分；社区居民的满意度，即社区组织给居民所提供和创造的价值构成了社区组织
绩效评价的另一部分。
(二)网络式社区组织绩效评价指标体系
指标体系是绩效评价的桥梁，指标设计是否合理有效直接关系到最终的评价结果。
涉及价值评判时，人们很难获得一致的测量标准。根据以上几项基本原则和我国社区组
织发展的实际要求，通过对多元指标的归纳总结，笔者试图设计出评价网络式社区组织
绩效的一般指标体系。鉴于网络组织绩效评价的复杂性和综合性，主要从总体上对网络
式社区组织绩效进行评价。
1、社区组织运作能力
社区组织运作能力是社区组织自身价值的反映，是社区组织绩效评价的重要组成部
分，包括投入一产出比率、行政～业务开支比率、资源配置效率、经济改进余地。投入产蟀=黼
行政一业务开支比率的测定。对社区组织来说，直接用于服务对象的开支为业务开
支，社区组织的运营开支则为行政开支。两种不同性质的开支之间的比率成为社区组织
E-西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
运作能力的一个标准。
资源配置效率是反映社区居民获取、享受社区资源的方便程度和社区资源闲置程度
的指标。
经济改进余地是从节支可能性或寻求节支领域的方面对社区运作能力的测定。
2、社区服务质量
社区服务质量包括：居民受益率、社会单位受益率、服务需求满足率、居民满意率、
社会单位满意率。
社区服务受益率是指社区居民与社会单位从社区服务中得到帮助、照顾的比例数。
居民受益以家庭为单位计算。居民受益分为经常和非经常受益两种。对社区的民政工作
对象和困难户作为服务的重点，进行承包性的、制度性的服务；结为互助对子的户～户
服务，属于经常受益户。其他受益者为非经常性的受益。社会单位受益分为直接和间接
两种。直接受益是单位需要直接解决的困难与问题得到了社区组织的帮助，如安全保卫、
环境治理、劳动提供、法律咨询等。间接受益是社会单位所属所成员个人或家庭得到社
区组织的帮助。这里所讲的单位受益主要是指直接受益。居民受益率(％)=看塞器×-。。％
社会单位受益率(％)=毒翟警燃×·。。％
服务需求满足率是指居民提出的需求通过服务得到满足的比例。在一定时间内，通
过普通调查与分散调查，了解本社区居民及单位有哪些服务需求，将其加总得需求总量。
在调查的基础上，有针对性地开展服务工作，使这些需求的一部分或全部得到满足形成
了需求满足率。居民的需求满足得越多，满足率越高。需求满足率(％)=屠苠差鎏煞×·。。％
社区服务满意率是指社区居民和辖区内社会单位按自身体会，对社区组织的服务工
作表示满意者在社区全体居民与社会单位中的比例。通过调查问卷的形式，从多方面体
现社区认同感、归属感，让被调查者按自己的感受对各方面做出自己的回答，然后对问
卷进行综合评判，求出各单项的调查结果，再加以综合分析，得到社区服务满意率。
广西大学硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构td新的书U里研究居民满意率c％，=塑翌糍雾巢蚤襄耄吾学×-。。％
社会单位满意率c％，=型堡笔震雾雾莹妻譬学×-。。％
3、社区自治与社区参与度
社区自治与社区参与度包括：社区自治组织数量、居委会成员的直选率、社区居民
参与度、辖区单位参与度。社区自治组织数量和居委会成员直选率体现了社区自治的程
度。社区服务参与率是指在社区服务中，辖区单位与社区居民发动状况的测定指标。参
与率越高说明居民和社会单位发动得越广泛，社区服务的社会化程度越高。社区居民参与率c％，=夏瑟≤磊荔凳为‰×-。。％
辖区单位参与率c％，=嘉盏簧鬻×，。。％
4、社区组织组织协调能力
组织协调能力是保证网络式社区组织有效运行的前提。主要包括：社会机制协调的
有效性、组织间的冲突及其解决程度。社区组织的网络治理主要是依靠非正式的社会机
制来协调，而不是传统的官僚结构来协调。社会机制及其相互作用创造出一个自治成员
之间相互协调与合作的系统。组织间的冲突及其解决程度也是网络组织组织协调能力的
重要体现。
5、社区组织整合协同能力
整合协同能力反映网络组织成员之间互动协作的基本状况与互补资源的融合程度。
协f司效应的取得以充分信任为前提，信任将影响组织之间的合作。信任程度越高，网络
组织的效率就越高，运作续效就越好。整合协同能力包括：资源整合程度、多元文化整
合程度、运作过程协同程度、信任机制的建立与健全。
网络式社区组织绩效评价指标体系具体如表5--2。
广西大学硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
一级指标二级指标
‘1投入～产出比率(WH)
‘社区组织运作效率
，12行政一业务开支比率(W12)
(Wi)
‘3资源配置效率(W13)
_4经济改进余地(w14)
，21居民受益率(w：1)
，22社会单位受益率(W22)
吃社区服务质量
网络式社区组织
，23服务需求满足率(w23)
(w2)
绩效评价指标体系
k居民满意率(W24)
(E)
，25社会单位满意率(w25)
r3l社区自治组织数量(w31)
r3社区自治与社区参与度
，32居委会成员的直选率(w32)
(W3)
r33社区居民参与度(w33)
吩4辖区单位参与度(w34)
屹社区组织组织协调能力■I社会机制协调的有效性(w40
(、砜) ■2组织间的冲突及其解决程度(w42)
吩l资源整合程度(w51)
‘社区组织整合协调能力
吩2多元文化整合程度(w52)
(W5)
‰运作过程协同程度(w53)
‰信任机制的建立与健全(w54)
／--西大掌硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
三、网络式社区组织绩效评价的方法及其应用
要评价网络式社区组织的运行绩效，必须对许多复杂的因素(定性的和定量的)进
行综合的分析。鉴于指标体系建立的复杂性，难以完全用数学模型来确定，尽管如此，
我们还是可以用数学模型做一些辅助工作。由于主观的原因，评价人员受知识和信息等
方面的限制，他们所提供的评价信息往往不精确。加上人们对某些影响因素的褒贬程度
不一，很难直接用统计学的方法确定这些因素的直接判断值。因而模糊评价法是适宜的；
另外，由于定性指标较多，又涉及认知行为，而且指标之间的相对重要性需要利用专家
的知识和经验，因此专家评价法和层次分析法也是合理的。基于上述分析，我们选择模
糊综合评价法、专家评价法与层次分析法相结合的方法对网络式社区组织的运行绩效进
行评价。由于评价时需考虑的指标较多，而且这些指标分属不同的层次，因此我们将采
用多级模糊综合评价法来进行评价。
所谓模糊综合评判，就是根据给出的评价标准和具体评价值，经过模糊变换后对事
物做出评价的一种方法。多级模糊综合评判就是先把要评价的某一事物的多种因素，按
照某种属性分为若干类大因素，然后对每一类大因素进行初级的综合评判，最后再对初
级评判的结果，进行高一级的综合评判。
由于网络式社区组织绩效评价指标体系较复杂，需考虑的因素很多。由于因素过多，
对于它们的权数分配难于确定：另一方面，即使确定了权数分配，由于需要满足归一化
条件，每个因素的权值都很小，再经过综合评判，常会出现得不到有价值的结果。因此
我们将网络式社区组织绩效评价指标体系分为二级指标，采用二级模糊综合评判。模糊
综合评判主要包括以下步骤：
(一)确定评判对象的因素论域U
U=qI，“2，⋯，‰)
u代表综合评判中各评判因素所组成的集合。
将因素集u=似。，”：，⋯，％)按某种属性分成s个子因素集c，．，U：，⋯U；，其中
U，=协m甜m⋯，Ⅳ，t J，j_1,2，⋯，J；k为，中的因素个数
且满足：啊4-％+⋯+疗。=H：Ul UU2 U⋯UU；=u；对任意的i≠，，∽nu，=中
这一步就是要确定评价的指标体系，解决用什么指标和从哪些方面来评判客观对象
的问题。
／--西大掣硕士学位‘沧文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
(二)确定评语等级论域V
矿=“，也，⋯，v。)
V代表综合评判中评语所组成的集合，实质是对被评事务变化区间的一个划分。从
技术处理来看，评语等级个数m通常要大于4而不超过9。因为一方面m过多，超过人
的语义区分能力，不易判断对象的等级归属：另一方面m过少又不符合模糊综合评判的
质量要求，故m以适中为宜。另外ITI取奇数者较多，这样除中间项外，评语是对称的，
这样处理得到综合评判结果后，便于迸一步计算隶属度对比指数。
因此，这里我们取社区组织绩效评价的评语等级论域为：
V=(优秀，良好，一般，及格，不及格)
(三)确定评判因素权向量旷
矿是u中各因素对被评事物的隶属关系，代表评价因素在被评事物的相对重要程
度，它取决于人们进行模糊综合评判时的着眼点，即评判时依次着重于哪些因素。这里
我们可采用层次分析法来确定权向量。层次分析法运用网络系统理论和多目标评价的方
法，将系统中的相互作用、相互制约的众多因素的复杂关系转化为定量分析问题，以一
种层次权重决策法(Analytical HierarchyProcess简称AHP法)进行分析，据此建立AHP
模型，把一复杂问题表示为组成因素的有序递阶层次结构，通过两两比较，判断和计算，
用层次分析法来确定社区组织绩效评价指标体系的权重，是～种简明、实用的系统分析
和评价方法。
1、构造层次结构模型
将所要评价的目标按所包含的因素分组，每一组作为一个层次，按照最高层、若干
相关的中间层和最低层的形式排列起来，形成一个多层次结构，便于逐级计算权重(如
表5--2)。
2、构造判断矩阵，对指标间两两重要性进行比较和分析判断
由决策人或专家组通过对两嬲因素的比较，用“卜_9”标度表(表5～3)来打分，
得到判断矩阵A=心f)，。。
表5—3 层次分析法“1—9”标度表示意图
甲指标与极重很重重要略重相等略不不重很不极不
乙指标比要要重要要重要重要
甲指标评价值9 7 5 3 1 1／3 1／5 1／7 1／9
备注取8、6、4、2、1／2、1／4、t／6、1／8为上述值的中间值
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表5—4 二级判断矩阵
Ⅳf ”f1 Zli2
⋯
“*
“n di， d；2 ⋯ d：★
“12 d；l 口i2 ⋯ 口矗
-
：
Uik 口：1 口：2 ⋯ 日缸
表中，元素口矿i表示对于元素％，吩比％的相对重要程度的标度，即两两比较的比
率的赋值。
表5～5 一级判断矩阵
E
“1 ／'／2
⋯
“J
“l ali a12
⋯
alF
“2 C／21 a22
⋯
口2J
_
：
uj ajl aj2
⋯
aⅡ
表中，；I素air表示对于元素E，“，比“，的相对重要程度的标度，即两两比较的比
率的赋值。
3、计算各级指标的权重
利用求矩阵A的最大特征根和特征向量，确定各级指标的权重，其计算过程如下：
(1)计算矩阵A每一行元素的乘积M；
M=n吒， i=1，2，⋯，n
t=l
(2)计算M的n次方根
彬=划M f2l，2，⋯，n
(3)对向量矿=眵。，一W：，⋯，矿。)r归一化
广西大学硕士掌位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
彬：善
阢
∥=“，W2，⋯，％)7为最大特征根相应的特征向量。
(4)计算矩阵的最大特征根五。k羚
似·矿)．表示向量AW的第i个元素。
(5)计算随机一致性比率cR
表5—4 维数和RI值
l维数1 2 3 4 5 6 7 8 9
l RI O．00 0．00 0．58 O．96 1．12 1．24 1．32 1．41 I．45
计算矩阵一致性指标cI
C／：盘坠二竺
疗一1
计算随机一致性比率CR=CI／RI
当CR<O．10时，认为矩阵具有一致性，否则就需要调整判断矩阵。
若所得矩阵P／=∽，心，·．．，％J1具有一致性，Ⅵ即为所求的各指标的权重系
数。
(四)对u。的七个因素进行单因素评判，建立单因素模糊关系矩阵R，
(o≤哆s1)i=1，2．⋯，J；，=1，2，⋯，k：f=l，2，⋯，肌
其中哆为u。中因素畔，对应y中等级V，的隶属关系，即从因素吨J着眼被评对象能
被评为_等级的隶属关系，因而略是u，中第-，个因素％』对该事物的单因素评判，它构
成了模糊综合评判的基础。得到单因素评判矩阵胄。后，∽中各因素相对于矿的权重向
量为：形=(wi。，Ⅵ：，⋯，K)，则对∽代表的事物的综合评判为
E=形。置=(6m以2，⋯，b。) i=1，2，⋯，s
佛H|名!嗉忧～矗磕吃～略矗喙■幺
冠=
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^
若采用M(，、，v)模型，则％=v(％^哆) ．厂=1，2，⋯，m
式中^和v分别为取小(min)和取大(max)运算
这个公式表示：评价因素与被评价事物的模糊关系彬，通过模糊变换器R(g。是
评价因素与评语等级之间的模糊关系)，形成了被评事物与评语等级问的模糊关系E。
(五)对u代表的事物进行综合评判(二级评判)
由B．，Bz，⋯，B；可得u=0。，”：，⋯，虬)的单因素评判矩阵
R=
b，l良2⋯b。
若硝，“：，⋯，虬的权重向量为W=托，心，··；嗨)，则对u代表的事物的综合评判为
B=A。R=(6I，b：，⋯，b。)
(六)对模糊综合评判结果B作分析处理
在B=4。R中得到的B不一定是归一的，因此要对口进行归一1化处理。
％
Σ6f
扛l
对于综合评价向量E，我们～般采用最大隶属法来表征最终的评价结果，即以max
(ek)所对应的评价等级v。作为评价结果，即网络式社区组织绩效的高低。多级模糊综
合评价为社区组织的绩效评价和未来运作提供了客观依据。
本文从理论上运用多级模糊综合评价法对网络式社区组织的运行绩效进行了评判。
由于网络式社区组织的多样性和复杂性，对社区组织运行绩效的实证分析，必须通过对
大量的、不同类型的社区组织的调查研究来得到。在模糊综合评判中，人的主观性作用
比较大，因此在专家打分时，评分者人数必须足够多，依靠大数法则的作用，使相应的
统计指标在实际允许的范围内摆脱偶然性的影响，从而得到隶属度的可靠值。在此，由
于时间的仓卒，没能进行大量的统计工作，因此只是从理论上阐述了网络式社区组织的
绩效评价，社区组织运行绩效的实证分析是今后我们继续有待研究的课题。
历m -，l 钆屯咖助如蜘
善D对
中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
结束语
在传统的“区一街一居”垂直计划行政管理体制下，基层的街道和居委会社区是社
会的细胞，是社会发展和稳定的基础，构建和谐社会的重要奠基，在社会进步和现代化
建设中起着举足轻重的作用，而社区组织又是社区的一个重要构成要素。从目前我国城
市社区建设的实践来看，以垂赢分工为特征的具有准行政上下级关系的科层制社区组织
治理结构已不适应我国城市经济、社会发展和管理的要求。创新社区组织内部治理结构，
构建网络式社区组织治理模式，并通过创建社区组织运行绩效的评价指标体系，采取层
次分析法和模糊综合评价法对社区组织进行绩效评价，为我国正在进行的城市基层管理
体制改革提供理论依据和有参考价值的政策建议，具有重要的学术价值和实践意义。
本文的创新之处主要体现在以下几方面：
1、构建了社区组织网络治理模式
主要是执行上级政府交代的行政任务。随着社会事务向社区的复归，从根本上说就
是要使居委会从政府行政体系中脱离出来，成为具有自我组织、自我管理、能动的、独
立的自治组织。构建一种新型的社区组织网络模式，使得社区组织与政府的关系由过去
的垂直式行政隶属关系转变为相互协作的伙伴关系。这一种新设想正是为实现社区自
治、推进民主政治的有力探索和制度创新。
2、建立网络式社区组织绩效评价的指标体系
网络式社区组织的价值包括杜区居民的价值和组织自身的价值两个方面。只有当网
络式社区组织各成员组织之间互动合作、优势互补、资源共享才能产生整体效益大于局
部效益之和的协同效应。因此在考察网络式社区组织的绩效时不仅要从单个结点(即各
组织成员)的绩效去判断，更重要的应从整个网络框架内对网络式社区组织进行绩效评
价。本文从社区组织运作能力、社区服务质量、社区自治与社区参与度、社区组织组织
协调能力和社区组织整合协同能力五个方面建立了网络式社区组织绩效评价指标体系，
并运用层次分析法和模糊综合评价法对社区组织的绩效进行多级模糊综合评价，试图为
网络式社区组织的绩效评价和前景分析提供客观依据。
本文是笔者在对社区组织进行了一定的研究和调查的基础上所作的思考，但随着研
究的深入，才知研究对象本身的复杂性、相关数据资料的难于获取以及本人在学识水平
f-．西大学硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
上的限制。本文在对社区组织治理结构的研究中还存在着许多今后有待解决的问题，比
如：政府～社区居委会一社区其他服务组织的多级委托代理关系将如何处理；如何建立
有效的监督机制以保证多级委托一代理的可行性；如何实现网络式社区组织的有效整
合，进一步完善社区组织网络式治理模式。另外，网络式社区组织的运行绩效的着眼点
应是网络整体的绩效，但由于组织间的多样性，因此要建立全面评价网络式社区组织运
行绩效的指标体系具有一定的难度，构建完善的网络式社区组织绩效评价指标体系，从
定量的角度对社区组织运行绩效进行实证研究等，这些都是我们在今后的学习和研究中
将继续深入探讨的问题。
由于水平有限，文中的不当和疏漏之处在所难免，敬请各位专家学者批评指正。如
果笔者在文中提出的一些拙见能激起人们对社区组织作进一步深入的研究和探讨，将甚
感欣慰。
广西大掌硕士学位论文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
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【3】Alstyne,M’V’，The State of Network Organization：A Survey In Three Frameworks[J]．
Forthcoming In Journal ofOrganization,1997，7(3)
【4】Aidan R，Vining’David L，Weimer：Inefficiency in Public Organizations[J】']nternalional Pubic
management Journal，1999(1)
【5]Wellman。B，Leighton‘B，Networks，Neighborhoods and Communities吡Urban Affairs Quarterly,
1979(14)
广西大学硕士掌位论j： 中国城市基层社区组织治理结构创新的机理研究
致谢
毕业论文的选题来源于陈喜强教授主持的国家自然科学基金资助项目“企业与政府
功能转变背景下的社区组织创新研究”(项目批准号：70261001)。从去年六月开始选题，
至今五月基本定稿，前后将近一年时间。论文是在我的导师陈喜强教授的指导下完成的，
论文凝结着导师的心血和期盼。在论文的选题和写作过程中，从搜集资料、拟定提纲、
成文定稿，导师都以其渊博的学识、严谨的治学态度，给予了高屋建瓴的指导和从严的
要求。饮其流者怀其源，学有进时念吾师。导师的培育之恩，我将终生受益和铭记。
在我攻读硕士学位期间，阎革教授、朱仁友教授、甘宜沅副教授、吴冬霞副教授、
以及广西民族学院的包学雄副教授、韦复生副教授，或为我传道授业解惑，或对我的论
文提供重要的指导。他们所给予我的教诲和帮助让我永远难忘，我谨向他们致以崇高的
敬意和衷心的感谢。
在此还要感谢我的同学：刘薇、自玉华、吴艳文、王志华、何有良等，大家经常在
一起讨论学术问题，对我的论文提出了许多中肯的建议。
最后，我要向我的家人——父母致以深切的谢意。我的父母一如既往地支持并鼓励
我不断学习，他们的关怀和支持是我最大的精神财富和巨大的前进动力。
刘婵婵
2005年5月10日
，．’西大学硕士学位-ge文中国城市基层社区组织治理结构创新的机理妍究
攻读硕士学位期间发表的学术论文
[1】刘婵婵．中国残疾人社会保障基金的现状分析与政策建议【J】．经济与社会发展，
2004(4)：13—18：社会保障制度．2004(8)：44—49
[2】刘婵婵．中国残疾人社会保障基金管理与运营机制的构建[J】．广西大学学
报．2004(4)：108
[31刘婵婵，刘薇．从需求结构看广西经济增长质量[J】．广西经济．2004(5)：9-11
【4】刘婵婵．广西区域形象战略研究[J]，广西经济．2004(8)：12．13
[5】刘婵婵，孙秀茹，白玉华．区域形象战略研究[J]．南宁师范高等专科学校学报．
2004(3)：13．16
[61刘婵婵，唐奇展．中国积极财政政策绩效评价及发展研究【J】．南宁职业技术学院
学报．2002(4)53．58
[7】刘薇，刘婵婵．加入WTO对中国农产品竞争力的影响分析与对策建议fJ】．世纪
论坛：157。162
【8】陈喜强，刘婵婵．发展第三产业提高我国就业水平的现状分析．商业研究．2004
(20)：118—120
[91陈喜强，刘婵婵、社区残疾人保障的现状分析与政策建议[J】．公共管理学报．
2004(4)：73．77
50