中央民族大学
硕士学位论文
我国失业问题浅析
姓名：李慧君
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：杨聪
20050501
摘要
Y 716235
失业是我国进入2l世纪所面临的首要问题之一。它不仅与人民的
生话紧密楣关，雨且关系戮社会翁稳定帮经济钓繁荣。在建国初辐，
我国实行的是“低工资、广就业”的就业制度，实现了失业率的最低
水平，但这种最低水平的失业率却隐藏羞相当大的媳性失业。在当时
我们曾认为会消灭失业，并把失业现象纳入资本主义的范畴，认为社
会主义不会有失业，失业是资本主义的专利。是和资本主义联系在一
起的，但随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转变，这部分隐
性失业逐渐显性化，由此引发了一次又一次的失业高峰。失业不仅造
成了入力资源的浪费，而且给我国的经济发展带来了负面影响，更加
重了对社会稳定的威胁。失业问题已成为我国经济发展的头等大事，
它的妥善解决是我国实现共同富裕的关键。
造成失业的原因有很多，我国人口基数巨大使得劳动力供大于求
的状况在一定时期内会长期存在。但I主匿些年来失业日益严重却是和我
国的各项改革有着紧密的联系。经济体制改革引发的失业、国有企业
改革力度的加大所导致的下岗职工不断增加、技术水平的提高排斥了
一部分劳动者就业等等，所有这些原因的后果都使得相当一些劳动者
被迫离开工作岗位，失去了生活来源，从而加入到失业大军中来。
解决失业问题除了要建立健全社会保障制度以外，实现失业人员
的就业才是其根本所在。只有让失业人员重新走向工作岗位，才能从
根本上解决他们的生存生活问题。为此，莸们要大力发展第三产业和
非公有制经济，保持适度的经济增长，大力发展能吸纳劳动力的中小
企业，彻底转变劳动者的就业观念，对失业人员提供相关的教育和培
训等；同时要完善社会保障制度尤其是失业保险制度，加强对劳动力
市场的规范管理，切实保护进城务工农民的合法权益。
失业问题的解决并不是一蹴而就的。我们只有脚踏实地地去发展
经济，维护老百姓的切身利益，才能从根本上解决失业以及失业所带
来的一系列影响。
论文共分为三章。第一章我国失业现状分析，主要包括三部分：
失业的现状、失业的特点以及失业的影响。第二章分析了我国失业成
因，包括：劳动力总量供大于求；经济体制改革引发的失业；技术水
平的提高排斥了～部分劳动者就业；产业结构调整，劳动力密集型产
业逐渐减少；国有企业改革力度加大，下岗职工不断增加：教育体制
落后，大学生就业难问题日益显露等等。第三章以就业来促进失业问
题的解决是本文的重点部分。它从分析我国目前的就业状况入手，得
出要解决失业就必须实施积极的就业政策，比如要保持适度的经济增
长、大力发展第三产业等等，最后强调要加强劳动就业的法治管理，
这包括完善失业保险制度、加强劳动力市场建设以及切实保护农民工
利益等。
本论文主要采用了辩证研究法、比较研究法、理论与实践相结合
的研究方法以及综合运用经济学、统计学、逻辑学的研究方法。论文
的写作参考了许多国内外学者有关失业问题的研究成果，通过独立的
思考和深入的研究，试图以更全面的角度去分析我国的失业问题，并
根据我国的具体情况提出了一些减少失业的具体措施。
关键词：失业，失业率，失业原因，就业
ABSTRACT
Unemployment iS one of chief problems that we are faced with
in the 21st century．It is related with not only people 1 ife
but also the social stabi 1 ity and the economic prosperity．The
purpose of Reform and Open iS to emancipate and develop the
productive power and finally to realize good 1ife for a11．In
the early time．“low wage and broad employment”was very
popular with China，but the system had recessive unemployment．
At that time we thought that we had eliminated unemployment and
unemployment belonged to the capitalism．But with the develop
—ment of economy and society，this part of recessive unemploy
—ment gradual ly appear．Unemployment has not only caused the
waste of human resource，but has broulght negative influence to
the economic development of our country．Unemployment problem
has become the major event of the economic development of our
C0untry
There are many reasons that cause unemploylIlent．The first
iS the large population of our country，but in the recent years
it results from economic reforms．EconomiC constirution reform
and the state—owned enterpri se reform and the incoming of
automatic production equipment and SO on lead to the large
unemployment
In order to solve unemployment problem，it is very important
to make unemployment people have one job again．Therefore，we
will develop the third industry and non—public economy and
develop the medium and small businesses etc．At the sD／ne time，we
promote social security system especially unemployment safe
system and SO on
The thesis is divided into 3 parts．The first called”the
present unemployment situation analysis”includes the present
situation of unemployment，the characteristic of unemployment
as well as the influence of unemployment．The second part
analyses the unemployment reasons．And the 3th part is the key
part in the thesis．It offers the specific measures to solve the
unemployment problem．
This thesis has adopted many research ways and refered to
a lot of research accompl ishments of domestic and international
scholars concerning the unemployment problem．The thesis wi 11
attempt to analyse the unemployment problem of our country from
the whole angle and put forward some specific measures that
reduce unemployment
Key Words：unemployment，unemployment rate，unempolyment
reasons，employment
刖昂
i993年，在中共十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市
场经济体制若干问题的决定》中第一次使用失业的概念，取代了待业的提法。1994
年，国家统计部门第一次将城镇登记待业率改为城镇登记失业率，并公开公布了
城镇登记失业率和城镇登记失业者人数。1996年，失业率被作为国民经济和社
会发展计划的主要宏观调控目标。
失业～度被认为是狼来了，人们害怕失业，因为在目前工资收入是老百姓唯
一的生活来源，没有了工作，就意味着生活没有着落。我国经历了三次失业高峰，
一次比一次范围广，·次比一次涉及的人多，这都使得失业问题日益暴露。如今，
失业问题已经引起人们的高度重视，大到政府小到个人，因为它与人们的生活息
息相关。人们也由以前对失业的恐惧到后来的麻木再到如今的习以为常，失业对
人们来讲已是一件什么新鲜事了。但是大量失业的存在却给我们的经济和社会带
来了巨大的影响，而且最直接的是影响到了老百姓的衣食住行和日常生活，有的
人失业了就等于失去了生活的来源，加上我国的社会保障体制还很不健全，这些
人就有可能陷入贫困。而且随着国有企业改革重组所造成的大量下岗职工、进城
务工农民的不断增加以及每年新增的劳动力，庞大的劳动力供给使得社会无法给
他们提供足够多的工作岗位，这所有的～切都使得我们的失业问题越来越突出。
我们虽然承认了失业的存在，但是却不能指望让市场自行调节去实现劳动力的供
需均衡，政府在解决失业问题上应该制定优惠政策，对劳动者给予引导并提供相
关的培训。
我国政府始终把扩大就业放在经济和社会发展的突出位置，实旆积极的就业
政策，努力改善创业和就业环境，坚持劳动者自主择业，市场调节就业和政府促
进就业的方针，鼓励企业创造更多的就业岗位。由于我国经济的良好发展以及政
府和社会各界的大量工作，2004年我国的城镇登记失业率出现了多年来的首次
下降，为4．2％。但是这次城镇登记失业率的下降并不能表明我国的失业状况有
了根本性的改变，我国经济和世界经济的发展过程中还有许多不确定因素，例如
经济发展水平的下降，技术水平的提高等，这都会影响到失业率，所以就目前来
说，就业压力巨大仍然是中国经济社会发展中的长期性问题之一。
第一章我国失业现状分析
一、失业的现状
失业对我们来讲已不陌生，它已经成为我国突出而严峻的社会问题，是关系
到人民群众现实、具体利益甚至是最基本生存条件、生活保障的大事，引起了社
会各界的广泛关注。失业问题与通货膨胀、资源匮乏、环境恶化一起被列为当今
世界各国发展经济的四大难题，各国均把解决失业问题列为社会发展和经济政策
的重要目标。我国是一个人口众多、劳动力资源供大于求的国家。失业问题更是
～个牵动广大人民群众切身利益，并且直接决定经济改革成败和社会稳定的重大
问题。
失业已经成为当今世界最大的社会问题之一，无论是发达国家还是发展中国
家，都不同程度地存在着失业现象。从建国到如今，我国已历经了三次失业高峰。
第一次失业高峰发生在1979年，失业群体主要是返城的知青，当年失业人员达
560万人，失业率为5．4％；第二次失业高峰发生在1989年，失业者主要是进城
务工的农民和乡镇企业职工，当年登记失业人员为378万人，失业率为2，6％：
第三次失业高峰始于1993年，失业人员多为国有企业职工，当年登记失业人员
为420．1万人，失业率为2．6％。之后，失业率逐渐增长，来势汹涌。1997年城
镇登记失业率为3．1％。’，2001年为3．6％，截止2003年底，我国城镇登记失业率
为4．3％，失业人数800万人，比2002年末上升0．3个百分点。为此《2004年中
国国民经济和社会发展报告》中指出了我国在2004年宏观调控的目标是把城镇
登记失业率控制在4．7％，城镇新增就业900万人。目前这个目标已经实现，据
国家统计局报道，2004年我国的城镇登记失业率为4．2％，比预期目标低0．5个
百分点，实现了多年以来的首次下降：2004年城镇新增就业980万人，比预期
目标增加80万人。虽然这次失业率的下降是一个好现象，但是它并不能说明我
国失业问题有了根本性的改变，就业压力巨大仍然是中国经济社会发展中的长期
性问题之一。失业和实现就业相互交织，依旧是二十一世纪摆在我们面前要解决
刘拥：《第三次失业高峰：下岗失业再就业》，北京：中国书籍出版社，1998，第52页。
2
的重要任务。
(一)我国现行失业统计的缺陷
我国政府公布的失业率为城镇登记失业率，即城镇登记失业人员与城镇从业
人员和城镇登记失业人员之比。我国对失业人员的定义是具有非农户口，在一定
年龄以上，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业机构进行求职登记的人
员。而根据国际劳工组织的定义，失业人员是指一定年龄以上、在参考时期内没
有工作、目前可以工作而且正在寻找工作的入。显然，我国所定义的失业率与国
际上通行的失业率的定义并不具备可比性，它大大缩小了统计范围，不能真实地
反映我国的实际失业情况和面临的巨大就业压力。中国现行的失业统计在以下几
个方面低估了目前的失业率：
第一，国家统计局公布的失业率仅限于城镇，不包括农村的失业人员。而国
际上失业统计口径与我国失业统计口径的主要区别就在于国际失业统计中的登
记失业率没有城镇和农村之分。我国是一个农业入口占70％的国家，随着经济的
发展和农业产业化水平的不断提高，大量的农村劳动力被排挤出农业，转移到非
农领域。目前中国农村大约有1．5亿的剩余劳动力，他们是中国最庞大但没有被
统计的失业大军。
第二，国家统计局的失业统计只限于到当地就业服务机构正式登记的失业人
员，由于各种原因没有登记的就不算在内。据中国统计部门估计，中国的登记失
业率比实际失业率偏低约0．8个百分点”3。
第三，国家公布的失业人数外延过窄，停产、半停产企业职工，下岗职工并
没有包括在内。下岗是我国经济体制转轨过程出现的特殊现象。所谓下岗职工，
是指那些已不在原单位工作，但尚未与原单位解除劳动关系，并继续从原单位领
取低于工资的生活费、养老金和医疗保险等福利，且未在社会上有其他职业的人
员。目前下岗职工中，约有50％以上需要就业，这部分的下岗职工实际上就是处
于失业状态。
⋯周永亮：《中国经济前沿问题报告》，北京：中国社会科学出版社，2002，第492页。
(二)我国现有失业人员的类型
从目前到可预见的20到30年，我国的人口和人力资源供给数量会有较大增
加，人口峰值在本世纪30年将达到16亿，人力资源在2010年将达到8．7亿，
2020年将达到9亿，比现在净增1亿多。近几年来，我国的就业压力不断加大，
其失业人员主要包括以下几种：
1．城镇新增劳动力。我国在20世纪50年代和1962～1972年间先后出现两
次生育高峰，造成人口基数过大，使我国人口快速增长的趋势始终没有改变。由
于目前我国正处于劳动适龄人口增长高峰期，每年的城镇新增劳动力将会达到
1000万人。2003年，我国16岁以上的劳动年龄人口已经达到99 889万人。这
部分新增劳动力与我国失业人员的就业问题相互交织，成为我国就业矛盾的突出
表现之一。尤其是近些年来的大学毕业生就业难问题。从“九五”计划末开始，
一部分大学生也开始成为失业人员的组成部分，高校扩招后，更多的毕业生的就
业需求又使这种局面更为严峻。1999年高等院校大规模扩招的学生在2003年毕
业，该年的毕业生比2002年增加了46．5％之多，导致大学生毕业压力异常巨大。
据统计，2003年全国高校毕业生有215万人，但一次就业率却只有70％，尚有
63万大学毕业生未能落实就业岗位；2004年的高校毕业生已达到280万人，大
量的新增劳动力带来严峻的就业压力。
2．城镇已登记失业人员。从“城镇登记失业人数”看，1992年以来的变化
趋势近乎直线上升。城镇登记失业率从20世纪80年代中期至1996年一直处于
2％到3％的低水平，1997年后维持了四年的3．1％，2001年上升到3．6％，2002年
城镇登记失业率达到4％，至2003年底，城镇登记失业率已上升到4．3％，全国城
镇登记失业人数为800万人。
3．下岗职工。下岗职工是我国在体制转轨过程中出现的特殊现象，也是近
年来引发失业问题的关键所在。我国国有企业职工总数已从最多时的7500万人
下降到2002年底的4400万人，其中大龄下岗失业人员在300万人左右，需重点
帮助解决的下岗人员为1400万人。1994年，我国下岗职工达360万人，当年失
业职工为180万人；1995年，下岗职工达564万人，当年失业职工为261万人，
登记失业人数520万人；1996年，下岗职工已达815万人，其中仅国有企业就
有542万人，当年失业职工为339万人，登记失业人数为553万人：1997年，
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下岗职工达1152万人，城镇登记失业人数达600万人左右。1；2000年，下岗职
工达到2699万人，2003年全国登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为
4．3％。由此可见，我国的下岗职工人数在逐年攀升，我国目前即将完成关闭再就
业中心的“入口”和在再就业中心的下岗职工“出中心”的任务，今后随着体制
改革的加快以及企事业单位的重组，下岗职工和失业人数还会增多，这无疑会导
致城镇公开失业率的进～步攀升。再加我国企事业单位现存的富余职工会随着企
事业单位的改革而被释放出来，更进一步加剧了城镇就业的压力。
4，进城务工的农民。我国的农村劳动力有4．7亿，全国耕地19亿亩，若按
每个劳动力耕种10亩地计算，仅需农业劳动力i．9亿。加上在乡镇企业就业的
劳动力1．3亿，有3．2亿的农村劳动力被充分利用，尚有l_5亿的农村剩余劳动
力需要另寻出路。随着经济的发展和农业技术的不断提高，原来潜在的农村剩余
劳动力迅速显性化，1．5亿的农村富余劳动力向城镇转移的速度在逐步加快，进
城务工经商的农民已经达到了8000万人，而曾对解决农村劳动力做出过重大贡
献的乡镇企业，近年来也因为企业结构的调整及市场等原因，吸收劳动力的能力
在逐步降低，农村剩余劳动力向城市流动数量增加，大大增加了城市就业压力。
总体看来，我国就业方面的主要问题是劳动力需求有限与劳动力总量过大的
矛盾。当前主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就
业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力
就业和失业人员再就业问题相互交织。
二、失业的特点
从我国目前的失业状况来看，主要存在以下几个方面的特点：
(一)国有、集体企业内部的隐性失业显性化的速度加快。由于经济结构调
整的力度加大，这些企业普遍面临资金周转困难，亏损面不断扩大，使得停产、
半停产企业增加。企业失业机制初步启动，导致国有、集体经济单位新增失业和
下岗人员不断增加。1993年全国有下岗职工300万人，到2000年末总数已达2699
31杨宜勇：《中国转轨时期的就业问题》，北京：中国劳动社会保障出版社-2002。
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万人。与上一个失业高峰相比较，“九五”期间城镇失业队伍的构成出现了一个
新的变化，就是国有、集体经济单位削减的职工占失业队伍的比重加大。据调查，
失业下岗人员有90．9％来自国有、集体企业。
(二)从地区分布来看，目前失业下岗人员主要集中于经济欠发达和经济落
后的省市，尤其是以前计划经济体制下发展起来的一些工业城市中目前经营状况
不佳的企业，即中西部地区和重工业地区失业人员较多；而沿海地区和新开发的
城市则由于改革开放程度高，经济发展快，吸收劳动力的功能强，失业较少。所
以说经济落后地区、老工业基地，是下岗职工较为集中的地方。
(三)从下岗职工的行业分布来看，主要多集中于纺织、机械、冶金、电子
等传统产业部门，即传统产业部门的失业比新兴产业部门多。这些传统工业部门
普遍都面临着入世后的经营机制的调整和转变，所以这些行业的失业人员明显高
于其他行业。在许多国民经济中的关键产业，特别是老工业基地的大中型企业中，
隐性失业人员达到了相当高的比例。停工待工、放长假等问题大量存在。而在一
些新兴发展的行业，如高科技、旅游、房地产、金融保险等行业当中，下岗职工
的数量很少或根本不存在。在失业人员中，工业制造业和采矿业的失业下岗人数
占总人数的45．8％；批发、零售、餐饮业职工失业下岗比率为17．1％，而金融保
险业的失业率仅为0．2％“1。失业人员的这种行业分布反映了我国产业结构调整的
方向，因而也反映了失业的结构性特征。
(四)就失业者的性别而言，失业女职工占有相当比例。据有关部门统计，
从各地的情况看，女性下岗职工的比例一般在60％以上。另外，就失业者年龄来
说，中年失业人员居多。但是，更令人担忧的是，目前失业大军的年龄正趋于年
轻化。2001年5月下旬开始，国家劳动与社会保障统计处对全国失业人员情况
进行了一次大规模调查，统计结果表明，在失业人员中，35岁以下者占53％。中
国劳动保障科学研究院的另一次调查结果同样证明了这一结果：2001年上半年
走向劳动力市场求职的人员中，70％的人在16～34岁之间“3。
(五)从失业者文化结构来看，失业者的文化水平普遍不高，2001年大专
及其以上文化程度的失业人员占总失业人数的6．1％，中专和高中文化程度的失
业人员占总失业人数的36．4％，初中文化程度的占50．0％，小学文化程度的占
“章辉美：《社会转型与社会问题》．长沙：湖南大学山版社，2004。第302页。
”周永亮：《中国经济前沿问题报告》，北京：中国社会科学出版社，2002，第493页。
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7．1％”1。然而近年来，大专以上的毕业生分配求职也出现困难，不少大学毕业生
将加入失业队伍。过去，高等学校毕业生是“皇帝的女儿不愁嫁”。近年来，由
于连年的学校扩招以及毕业生专业结构与用人单位的要求相互脱节的现象越来
越严重，在毕业生分配上出现了前所未有的困难。2003年的大学毕业生～次就
业只有70％，尚有63万的大学生不能就业。就失业职工素质而言，我们不得不
承认，相当一部分失业人员年龄大、体力差、文化水平低、．专业技术水平不高。
而下岗职工中，年龄偏大、文化水平偏低、技能单一的占较大比例。
(六)从失业周期来看，平均失业周期有延长的趋势。目前，失业者的失业
时间普遍由前几年的4个月延长到6个月甚至更长。而对于大多数国有、集体企
业中的职工来说，退出国有、集体企业就意味着长期失业。因此，转变国有、集
体企业就业机制，让国有、集体企业进入劳动力市场的任务还相当艰难。在当前
的失业人员中，由于存在大量的年龄大、文化程度低的失业者，这些人既难以和
拥有较商文化水平且又有一定专业技能的青年匹敌，又不能和大量的农村廉价劳
动力竞争，因此失业期一再延长。据统计，有近3／5的登记失业人员失业持续时
间超过半年以上，属于长期性为主的失业类型。1998年，我国失业时间为6个
月以上的失业者占全部失业人口比例的59．65％”3，显示我国的失业情况已较为严
熏。这些长期失业人员一旦失业去了学习、培训和再就业的机会，就可能因知识
结构和技术结构越来越不适应经济发展而成为就业无望者。
(七)从失业职工的生活状况来看，失业或下岗期间职工生活非常困难。他
们所领取的救济金往往只能维持最低生活水平，面更多的人只是由原企业发放每
月为数不多的生活费。另外，由于目前失业保险范围小、覆盖面窄，只对几种类
型的失业人员发放，不能保障大多数失业者的基本生活，下岗失业人员无法从失
业保险中得到{}助，由此带来城镇贫困人口呈现扩大趋势。有关专家认为，职工
贫困已构成城镇贫困问题的最主要特征，失业是造成贫困的重要原因。在我国现
阶段，工资收入还是大多数人的主要收入来源，而劳动者一旦失去工作，则收入
也就随之中断，加上我国的社会保障体系还很不健全，这些失业者就会面悔着贫
困的威胁。目前，有相当一部分失业者只能生活在贫困线上，改革的代价因此显
得十分沉重。
“1章辉美：《社会转型与社会问题》，长沙：湖南大学出版社，2004，第302页。
1 71杨宜勇：《中国转型时期就业的得与失》，载《中国经济时报》，2000年7月28日。
(八)从再就业情况来看，失业职工重新就业比较困难。据劳动和社会保障
部提供的数字，全国下岗职工的再就业率1998年为50％，1999年降至42％，2000
年又降为35％，2001年一季度与2000年相比又有明显下降。在目前国有单位削
减的职工当中，有不少人是过去的“老三届”。这些人是1966年至1968年的初
高中毕业生，他们在“文化大革命”中无学可上，无工可做，以后则上山下乡一
去数年，1979年前后陆续囤城由国家安置就业。现在人到中年，文化水平不高、
知识陈旧、技术单一、技术水平普遍较差，难以和拥有高中以上文化水平的青年
及价格低廉的农业劳动力竞争，因此失业期～再拉长，再就业十分困难。从社会
方面看，安置失业和下岗人员工的渠道较为狭窄。第三产业尚不发达，创造就业
机会的能力有限。从失业和下岗人员自身情况来看，相当j部分人缺乏市场就业
意识，适应能力差，对于参加劳动部门举办的各类转岗培训不积极。这种情况也
相应增加了实现再就业的难度。
三、失业的影响
失业是经济和社会发展的产物，也是我国市场经济体制改革深化后出现的新
课题。失业问题是每一个市场经济国家都必须面对的，它的存在对于人民生活、
经济发展和社会稳定都有着深刻的影响。
(一)积极作用
1．在社会主义市场经济条件下，一定数量失业人口的存在，有助于我国劳
动力市场的形成和完善。市场经济要有效地配置资源，就必须有一个完善的市场
体系。完善和成熟的市场体系则要求劳动力的供求通过劳动力市场来实现，面劳
动力市场运作的前提条件是必须有一定数量的劳动力供给和劳动力需求，失业人
El的存在在～定程度上是劳动力市场得以形成和发展的依托，它可以成为推动我
国劳动力市场不断发展和完善的动力。我国劳动力市场的最初形成在很大程度上
受益于农村剩余劳动力的转移，它构成了城市劳动力市场供给的主要来源。有关
专家认为，我国改革开放以来，城乡劳动力总体市场化程度不超过30％，而城市
公有制企事业单位中，90％以上的劳动者不能进入市场。这与劳动力市场对劳动
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力供给的需求相差甚远，适度的失业人口存在能弥补这一缺口。
2．一定数量失业人口的存在，有助于减轻企业负担，提高企业经济效益。
长期以来，我国政府推行高就业、低工资的普遍就业政策，其结果造成企业内部
人浮于事，“三个人的活五人干”，隐性失业大量存在，企业效益低下。随着市场
化的推进，企业必然在经济效益的驱动下，加快技术改造，提高技术含量，减员
增效，下岗分流。合理的失业有利于企业实行科学的管理，提高劳动生产率，增
强企业的竞争力。失业的存在还可以使企业有效地对职工进行约束。企业能够根
据自身的经营规模和技术状况的变化及时调整劳动力的数量，只要企业把就业人
员减少到不引发效益下降的最低限度，即劳动力的边际成本等于边际收益，就是
企业的帕累托最优状态，从而达到优化企业劳动力资源结构，提高企业竞争力的
目的。
3．合理的失业有助于全面提高劳动者素质。目前，我国劳动力素质普遍低
下，无论是在文化教育水平还是职业技术水平上，劳动力的素质远远不能适应企
业经营和经济发展的要求。在现代企业生产和经营活动中，科技含量越来越高，
一些尖端高新技术人才缺乏，而劳动力素质低下的人员又普遍失业。适度失业人
口的存在，能给在业人员造成一定程度的压力，迫使劳动者提高自身的受教育程
度，从而在整体上提高全民族的文化素质与劳动技能。
从正面效应来看，失业是经济发展顺利进行的必需的劳动力调节器，它增加
了劳动大军，是生产发展的“蓄水池”，同时它也加强了劳动者的竞争意识，从
而为经济发展带来更为良好的劳动环境。
(二)消极作用
在任何社会发展阶段，失业的上述积极作用都不能抵消和掩盖由此而引起的
十分严重的社会经济后果，这种后果主要表现在以下几个方面：
i．大量失业人员的存在是对人力资源的巨大浪费，对社会经济发展十分不
利。劳动力是社会生产中最为活跃的因素，人力资源是社会资源中最为宝贵的资
源。而且，人力资源的突出特点在于它的不可再生性。人的劳动能力会随着时间
的推移而逐渐丧失。听任大量失业人口的存在，就是对劳动力资源的不充分利用，
会造成不可弥补的损失和巨大浪费。对于劳动者个人而言，劳动力作为一种可毁
灭性的资源，在失业期间被永久地浪费掉了。
2．失业还会造成GDP的损失。美国经济学家A·奥肯根据大量的统计资料
认为，失业率与国民收入增长率之间存着这样的关系：实际失业率每超过自然失
业率1％，总产出将损失约2％，这个结论被称为“奥肯法则”。伴随着我国进入失
业率高峰期，失业率对GDP损失已经产生了重要影响；真实失业率越高，GDP损
失量就越大：相反，降低失业率就意味着增加GDP，不仅使失业者受益，也等于
增加全体国民财富。‘
3．失业人口增多，容易导致城镇贫困问题的严重化。失业带来的是贫困。
据有关专家调查显示，失业和就业不足已经成为导致城镇居民贫困的最主要原因
之一。从我国城镇居民收入的来源及构成来看，根据国家统计局《中国城镇居民
家庭收支调查资料》显示，目前我国城镇居民家庭的收入水平主要取决于家庭成
员的就业状况，即家庭就业人口的多少和就业者的人均就业收入水平。在当前劳
动报酬或工资收入还是劳动者及其家庭生活基本来源的情况下，失业无疑是一个
致命的打击，它实际上断绝了他们的基本生活来源，使其陷入贫困的境地。因此，
有专家提出，在解决城镇贫困问题上，除了控制物价过快上涨、健全养老保险和
社会救济制度外，一个根本的出路在于促进失业和下岗人员的再就业。
4．失业问题严重化，容易导致社会环境不稳定。良好稳定的社会环境是以
稳定的和相对公平的利益格局为基础的。失业人口的存在容易导致社会的经济利
益分配格局出现失衡，因此容易造成社会环境的不稳定和诸多社会问题的出现。
我国近年来许多地方的犯罪率增高，恶性案件增多，也同失业人口的增多有关。
邓小平同志说过，中国人口这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没
有稳定的社会秩序，什么事也干不成。稳定压倒一切。许多专家学者也指出，大
量失业人口的存在，特别是由于我国失业问题的严重性和解决这一问题的艰巨
性，是对稳定的社会秩序构成的最大威胁。
5．失业对劳动者个人的影响也是相当大的。这种影响包括经济方面、家庭
方面甚至身心健康方面，有时相当严重。在我国现阶段，工资收入仍然是大部分
劳动者维持生计的主要来源，劳动者一旦失去工作，其物质生活水平必然会下降，
特别对那些长期处在低工资水平线上的人来说，生活则会更加困难。失业期间，
劳动者个人的收入大幅度减少，生活水平下降。而且失去工作本身，容易挫伤劳
lO
动者的自尊心，极易给人们造成心理上的失衡。长期的失业更容易使人陷入沮丧、
厌倦、抑郁、冷漠的情绪中不能自拔，由此，还会导致家庭内部的冲突和不和。
另外，失业人口中无收入或有较少的救济、安置收入的失业者，他们处于社会利
益分配体系中最不利的地位，生活无保障，会时常感到社会对他们不公平，对自
己的前途不抱多大希望。这些失业人员极有可能成为社会不稳定因素。从人们对
于失业和通货膨胀的心理承受能力的角度来看，应该说，经过了二十几年的改革
开放，目前人们对于通货膨胀有较多的认识和心理准备，而对于失业则不是这样。
改革以来。我们已经经历了几次通货膨胀的考验，政府也采取了行之有效的治理
通货膨胀的措施。因此社会公众对于通货膨胀比较熟悉。但是，由于多年以来在
计划经济体制下形成的思维定势，人们还不适应公开的失业。对于这一因素，各
级政府、决策机关在制定控制通货膨胀和失业的对策时，必须给予充分的重视。
第二章我国失业成因分析
在市场化的进程中，我国的失业问题显得越来越突出。随着经济体制的改革，
大量的下岗工人开始出现，再加上现存的城镇已登记失业人员、每年1000万人
的新增劳动力和进城务工的农民，使得减少失业和促进就业这两大问题相互交
织，给我国的经济发展和社会稳定形成了一定的压力。究其原因，造成我国失业
问题日益严重的原因可以归于以下几个方面：
一、劳动力总量供大于求
2003年，我国总人口达到12．92亿人(不包括香港特别行政区、澳门特别
行政区和台湾省)。全国16岁以上人口为99 889万人，其中城镇42 375万人，
农村57 514万人；经济活动人口76075万人，就业人口74432万人，劳动力参
与率为76．2％“(经济活动人口与劳动年龄人口之比)。
中国是一个人力资源丰富的社会，绝对意义上的劳动力短缺在中国社会从未
出现过，相反，整个经济发展常常受困于劳动力过剩的客观事实，这种情况在近
年来越显严重，以至成为严峻的社会经济难点。现阶段我国劳动年龄人口正处于
较高速增长期，劳动力供求关系中总量矛盾突出，以致形成了巨大的就业压力。
中国虽然地大物博，劳动力资源丰富，但是资本资源长期短缺，中国用世界上
3．4％的资本资源来提供和创造世界上近1／4以上的劳动力就业岗位。这一格局很
难在短期内改变，而且随着劳动年龄人口持续性的增长，到2020年我国才能进
入“零增长”，今后20年就业压力越来越大，成为了今后政府首要解决的问题之
(一)劳动年龄人口增长率高于总人口增长率，据统计，1980年一1996年
期间，我国总人口年均增长率为1．4％，经济活动人口(指在16岁以上，有劳动
能力，参加或要求参加社会经济活动的人。包括从业人员和失业人员)年平均增
长率为3．1％；劳动年龄人口和经济活动人口占总人口比重较高，2003年劳动年
”1中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策白皮书》，载《中国职业技
术教育》，2004第18期。
2
龄人口占总人口的比重为77％，而经济活动人口占总人口比重为59％。
(二)我国总人口就业率大幅上升。1980年我国就业人口占总人口比例为
42．9％，1990年上升为55．9％，1996年为56．3％，2003达到57．7％，大大高于发
达国家总人口就业率和发展中国家。我国高水平的总人口就业率反映了我们在世
界上实行了～种十分特殊的“高就业”模式，人为地加剧了就业竞争的压力。
(三)我国劳动力参与率过高，大大超越经济发展阶段。我国不仅劳动力供
给大大超过资本供给，而且还具有世界上最高的劳动力参与率，不仅15～64岁
的男女劳动年龄人口参与率高，而且IOwl9岁的青少年也有较高的劳动力参与
率。这种较高的劳动力参与率与我国长期推行的低工资、高就业、高保障政策分
不开。过高的劳动力参与率使有限的工作岗位更加紧张。中国城镇劳动力参与率
为58％，面发达国家为40％，发展中国家为30％。同时我国的妇女就业参与率也
居世界首位。按经济发展规律来讲，妇女劳动参与率是与经济发展水平密切相关
的，发达国家的妇女就业参与率要高于发展中国家。但是我国妇女参与就业率高
达45％，超过了发达国家的平均水平，显然妇女就业率过高与我国的经济发展是
不相称的。
(四)大量的农村劳动力涌向城市，增大了城市劳动力的供给量。由于我国
是典型的二元经济结构，一方面，农村存在着大量的剩余劳动力：另一方面，城
镇非农业部门也沉淀着大量的过剩劳动力。当前，尽管阻碍城乡劳动力流动的各
项因素正在弱化，但城乡劳动力就业条件和待遇差别依然存在，因此，劳动力在
二元经济间的流动只能是单方向的，即农村劳动力大量流向城镇，加大了城镇的
就业压力。
二、经济体制改革引发失业
我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。从计划经济过渡
到市场经济，这不仅会引起经济领域的大变革，更重要的是它促使社会发生了方
方面面的变化。由经济体制改革引起的失业问题就是其中之一。
在计划经济时代，我国实行的是统包统配的就业制度和固定工的用工制度。
每年国家都强制安排一部分劳动者进入企业，并且企业要一包到底；劳动者一旦
进入工作岗位，就获得了这个职位的终身享有权，“只进不出”。在计划经济时代，
就业都由国家来统一安排，各个单位没有用工自主权，也没有解雇工人的权利。
这种“广就业、低工资”的就业制度曾经一度促进了我国生产力的发展，对我国
恢复生产起到了不可低估的作用。但随着市场经济的建立，我国的这种就业制度
逐渐暴露出了其不能适应新经济发展的特性，其不合理现象主要表现在：1．计划
经济体制下，企业根据政府劳动部门按当年本地劳动力供给总量下达的指标录用
劳动力。劳动力投入达到一定数量后，生产力不再提高，即边际效用为零。但这
批人实际上仍在工作，因而被视为隐性失业的富余人员。而国有企业的主导地位
则使之容纳了大部分富余人员。2，经济结构不合理。第二产业比重高而第三产业
比例小，落后技术企业权数重而先进技术企业权数轻，低质产品企业份额多而高
质产品企业份额少。3．投资是无偿占有资源，因而重复建设严重，形成普遍的规
模不经济，资源浪费、生产过剩、效益奇差。因此，传统经济体制下的不合理现
象已经为国有企业职工下岗提供了潜在可能性”。
由此可见，在传统的就业制度下，人浮于事、“三个人的活五个干”、就业不
充分的现象比比皆是，它必然会导致企业效益低下，生产成本提高，不能适应市
场经济的变化。随着经济体制由计划经济向市场经济的转变，企业要自主经营、
自负营亏，势必对就业存量进行必要的调整，“下岗分流”、“减员增效”成为必
然选择。市场经济是一种“优胜劣汰”的经济，在激烈的市场竞争中，有～部分
企业由于种种原因而被淘汰，其原有的职工就被迫成为了失业者。
三、技术进步、管理水平的抬升排斥7一部分劳动者就业
熊彼特认为，技术变革过程生来就是不规则和不平衡的。那些革命性的新技
术可以掀起“创造性的毁灭飓风”：在这种飓风中，新产品和新工艺投资的增加，
以及新市场的开辟，会把一些老的行业、技术、工艺和就业机会一扫而光。现代
经济历史表明，技术进步并不在所有部门和企业产生相同的劳动生产率增长率。
它是在摧毁旧的工作岗位的同时创造了新的工作岗位：～方面由于广泛采用节省
。1顾东辉：《支持与回虑：社会工作视野中的下岗职工研究》，北京：社会科学文献出版社
2004，第4页。
劳动型技术而减少工作岗位；另一方面劳动生产率增长又通过刺激需求增长产生
了新的工作岗位，这种需求效应往往通过跨企业或跨部门之间的互补性得以实现
“⋯。可见，由于技术进步引起的劳动生产率增长过程基本上是一个劳动力的重新
分配过程，它对就业的影响可以说是一把双刃的剑：一方面，技术进步需要新的
投资，因此，它创造了新的就业岗位：而另一方面，技术进步所带来的劳动生产
率的提高，使等量资本所吸纳的劳动力相对减少，而新技术对于劳动力的技术要
求也相应提高了，从而排斥了一部分劳动者就业。所以技术进步愈快，产业结构
和产品结构变化就愈快，含有传统的旧技术的工厂与部门在市场中的竞争力就愈
差，下岗职工人数就愈多，这种直接创造毁灭效应引起的失业率水平就愈高。据
对1996年下岗工人抽样调查，木材采运业下岗职工比例达到39％，纺织业下岗
职工比例达到31％。这反映了传统产业真实失业率比例极高。
技术进步还直接导致了资本的深化。我国经济增长正在经历迅速“资本深化”
过程，吸纳新增劳动力的能力正在减弱。“八五”期间(1991年一1995年)我国
出现前所未有的高经济增长和高投资增长率，但是就业增长率降至历史最低点。
按不变价格计算，GDP和全社会固定资产投资额年平均增长率分别为12．傩和
20．6％，但是劳动力年平均增长率由20世纪80年代的3．0％降至为1．3％，GDP和
投资就业增长弹性值分别降为0．109和0．063，即GDP和投资每增长1个百分点，
就业分别增长0．109个百分点和O．063个百分点““。这表明，商经济增长和高投
资增长并没有带动相应的较高就业增长，反过来，经济增长主要依赖资本高投入，
劳动投入增长贡献越来越小。国有工业企业走了一条“资本深化”的工业化技术
路线，资本投入增长率大大超过就业增长率，资本密集程度逐速升高，不仅不吸
收新增劳动力，还要不断排除大量富余人员。
四、产业结构调整，劳动力密集型产业逐渐减少
市场经济体制改革必然引起产业结构的调整。产业结构的调整使得劳动密集
型产业失去了在原有产业结构中的重要性，很多劳动者由此失去了工作岗位，加
”1胡鞍钢：《影响决定的国情报告》，北京：清华人学出版社，2002，第140～141页。
“1胡鞍钢：《影响决定的国情报告》，北京：清华大学出版社，2002，第144页。
入到失业的队伍中来。产业结构的调整在20多年时间里被作为经济发展的重要
指针，在政府导向和市场力量的双重驱动之下，产业结构的调整出现了突破性进
展。这一调整的方向是改变过去的倚重失轻的结构，在总体上构成均衡，提高了
整个经济的质量和发展后劲。但由产业结构调整所引发的失业也不得不引起我们
的注意。
(一)农业部门由新增就业机会主渠道之一变为排斥劳动就业的主要部门。
从各国工业化进程看，都会或先或后地出现农业劳动力绝对数下降趋势，如日本
于19世纪末期出现这一趋势，美国是在20世纪20年代出现下降趋势。中国农
业部门在20世纪80年代平均每年吸收新增劳动力405万人，约占全国每年新增
就业人数的1／3；90年代农业劳动力绝对数出现大幅度下降趋势，在“八五”期
间，全国平均每年减少567万农业劳动力。同时每年又有大量农村剩余劳动力进
入城镇劳动就业队伍。据世界银行研究，农业就业人口比重由70％下降到50％，
日本用了60年时间(1870--1929)，美国甩了50年时间(1820--1870)，菲律宾
用了30年时间(1950--1980)，而中国仅用了17年时间(1978一1995)““。农
业人口被大量的排斥出农业领域，使得占就业人口的比重迅速下降，加速了工业
化进程，但与此同时脱离农业部门的大量劳动力流动对非农产业部门和城镇形成
就业压力，加剧了农业部门与非农业部门、农村与城市之间的劳动就业竞争。
(二)第二产业特别是制造业吸纳新增劳动力的能力在下降。我国制造业已
由“短缺经济”向“供大于求”类型转变，正在经历极其深刻的结构性变革过程，
传统工业部门企业关、停、转、破，促使下岗职工急剧增加。中国许多初级工业
产品已居世界前列，大部分工业制造品已出现供过于求，或者供求基本平衡，相
当多数的生产部门能力过剩或者利用不充分。例如机床、汽车、彩电、家用电冰
箱、洗衣机等产品的生产能力利用率在50％以下；空调器、微波炉、录像机、复
印机等产品的生产能力利用率在40％以下；轻纺工业除纸桨、纸、盐、棉纱和卷
烟的生产能力利用率较高外，其余多数在70％以下“”。凡是生产能力过剩或趋于
资源萎缩的传统制造行业。下岗职工规模就大，占在职职工总数比例就高，如纺
织、服装、机械、煤炭、冶金、森工、军工等部门的产业工人大量下岗，使这些
基本工人的基本利益受到伤害。
“1胡鞍钢：《影响决定的国情报告》，北京：清华大学出版社，2002，第139～140页。
”1胡鞍钢：《影响决定的国情报告》，北京；清华大学出版社，2002，第140页。
16
总体来看，我国第二产业在20世纪80年代劳动力平均增长率为5．0％，到
“八五”期间下降为2．7％，而第三产业这一增长率一直保持在7．O％，平均每年
吸纳1012万劳动力，成为吸纳新增劳动力的主要渠道。
(三)第三产业的比重在我国产业结构调整中有了较大提高，但对于发达国
家而言则严重滞后。第三产业虽然吸纳劳动力的能力强，但自身发展程度不高则
严重束缚了其对各类失业人员的吸收量，制约了失业人员重新上岗，也会造成相
当一部分人在短期或长期中处于失业状态。我国三次产业中就业人员的比重可从
下表中清晰的反映出来：
表2—1我国就业人员在三次产业中的比重(X)
、＼年份● 三次淤2000 200l 2002 2003
第一产业50．O 50．O 50．0 49．1
第二产业22．5 22．3 21．4 2I．6
第三产业27．5 27．7 28．6 29．3
资料来源：《中国统计年鉴2004}第119页
从表中我们可以发现，我国第三产业的从业人员所占比重在逐年增长，但增
幅较为缓慢，2000年为27．5％，2001年只上升了0．2个百分点，为27．7％，2002
年仅达到28．6％，2003年为29．3％，比2002年上升0．7个百分点，每次的增长
幅度都不足1％，所占比重尚不足30％。与此形成鲜明对比的是，我国第一产业的
从业人员所占比重基本上维持不变，第二产业从业人员比例在逐步下降，这些数
据充分说明了我国第三产业的发展空间还很大，理应成为今后我国产业结构调整
的重要方向和吸纳我国剩余劳动力的重要渠道。
五、国有企业改革力度加大，下岗职工不断增加
每一个国家在由计划经济向市场经济转变的过程中都必然会出现劳动力资
源的重新配置和流动。转型初期国有经济占就业人口比重很高，而非国有经济比
重很低，总失业率也很低；在市场经济转型中，出现国有经济占总人口就业比重
迅速下降，非国有经济比重开始上升，但还无法吸纳从国有经济中分离出来的全
部失业人口，因而公开失业人口激增，总失业率明显上升；随着非国有经济迅速
发展，吸纳国有经济失业人口能力不断扩大，总失业率开始出现下降趋势。就我
国目前的情况来看，国有经济占总就业人口比重在不断下降，而非国有经济的发
展还不够充分，因此无法吸纳全部国有企业下岗职工，必然会出现失业率上升阶
段。今后国有企业占城镇企业职工总数比重会呈下降趋势，它表现为下岗职工增
加，与此同时会引起失业率上升。
我国正是处在市场经济转型期间，所有的企业包括国有企业都要面向市场，
真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的商品生产者和经营者。为
了实现效益最大化和企业可持续发展，减员增效、下岗分流就成为必然，大量的
隐性失业转变成了显性失业，失业人数不断攀升。值得一提的是，进入改革程序
的许多国有企业所面临的，不是通过清除冗员来使企业轻装上阵以增强竞争力，
再造一个成功的企业，而是在产业结构调整和市场竞争中居于不利者或落败者地
位，实在无力维持生产经营而不得不陷入停产半停产的困境，无论是摆脱困境还
是默默“死亡”，企业都面临着一个如何清退企业员工的选择。这样也使大批员
工失去工作岗位，沦为失业者。
随着改革的不断深入和我国由计划经济向市场经济的过渡，市场竞争越来越
激烈，相当一批企业纷纷破产、倒闭，这些企业在原来的计划经济体制下沉积的
大量冗员被释放出来；而国有企业要生存就必须建立现代企业制度。现代企业制
度的主要特点之一就是企业在自主决定聘用时有义务和权利对原有劳动力精简
整编，排放传统体制累积的富余人员。而产品更新、技术进步、资本有机构成提
高、行业重新组合、产业结构优化，都要求加快国有企业改革、改组和改造，形
成企业优胜劣汰的机制。因此，国有企业富余人员、萎缩行业从业人员、新技术
替代的职工由于剩余或不适应新行业■饔而离开原岗位。与此同时，由于iEt体制
征在打破而新体制尚未建成，社会充满f；确定因素，国民消费欲望低下，从而企
业开工不足、生产能力闲置、亏损增加．经济发展进入调整期。可见，经济转型
排斥原有员工，作为经济转型的突破臼的国有企业受冲击最大；而调整期出现则
对隐性失业显性化起了累加效应。另外，随着我国加入世界贸易组织，行业、产
业结构调整的力度和强度在不断加强，企业资产重组、减员增效、甚至破产，导
致了更多数量的下岗职工出现，加剧了我国的失业下岗情况。
根据劳动部门公布的资料，1993年有下岗职工累计300万人．1994年累计
360万人，1995年累计564万人，1996年累计815万人，1997年累计1 152万人，
1998年累计1714万人，1999年累计2278万人，2000年累计2699万人，到2001
年6月达281l万人。(其中，1998年到2001年6月的数据是根据劳动和社会保
障部门公布的“1998年国有企业新增下岗职工562万人，1999年新增564万人，
2000年新增421万人，2001年新增“2万人”累加而成，1998年到2001年的
增量只考虑了国有企业，而1993年到1997年的数据是指全部企业的下岗职工)
【L4】
六、教育体制落后，大学生就业难问题日益显露
我国的教育体制改革远远落后于经济体制的改革，可以用“供给不足、结构
失衡、体系不全、机制不活”来形容；应试教育的理念仍然根深蒂固，它对整个
教育的培养目标，教育原则与方针以及整个社会的人才观念，形成了直接的负面
影响。中国的教育具体表现在教育发展水平和教育体制方面的种种矛盾；“在相
当长时期内，中国教育无法绕开若干现实矛盾，例如，国家竞争和我国社会发展
要求高质量的教育与我国教育实际水平之间的矛盾；社会日．益增长的教育需求与
有限的教育供给之间的矛盾；提高教育程度与普及教育之间的矛盾等等。”“”目
前各类教育专业存在有设置不当、知识老化、竞争乏力等问题，与市场经济的要
求有明显差距。首先，专业结构不适应科技发展和人才市场对新专业人才的需求。
原有的专业按部门设置，缺乏面对市场、面对企业的现代营销、企业管理、技术
开发的专业；适应市场经济发展的实用课程、教学内容和操作技能缺乏，学非所
用的现象非常普遍。其次，师资队伍专业结构和知识结构跟不上现代科技发展和
市场经济发展的需要，理论、历史、基础科学的教师多，应用科学的教师少，不
熟悉国际通用的市场经济的知识。再次，学校的层次结构不适应随市场经济发展
而日益增多的小型企业、乡镇企业、三资企业对中级技术人员和管理人员以及大
专层次人才的需要。最后，学校的规模和发展速度不适应市场经济对高中级人才
迅速增长的需要。
“1杨宜勇：《中国转轨时期的就业问题》，北京：中国劳动社会保障出版社，2002。
”1国家教委教育发展中心等编：《未来教育面临的困惑与挑战》．北京：人民教育出版社
[991，第120～121页。
19
另外，不论是学校还是社会，把高学历和高能力挂钩，认为高学历等同于高
能力的现象普遍存在。它们把学历与待遇结合起来，企事业单位不是按照实际能
力而是根据学历给予报酬，所有这些都说明我国现行的教育管理体制已经不能适
应我国社会主义市场经济发展的需要，并给我国教育事业的发展带来了很多负面
影响。所以，我国的教育体制亟需改革，高等学校应成为国家统筹规划和宏观管
理下，面向社会、面向市场自主办学的主体：专业设置应主动适应社会和人才市
场的需要，拓宽专业口径，增强毕业生的广泛适应能力；要重视教材建设，革新
教学内容，在教材中反映科学技术和社会科学研究的新成果，强化学生对应用知
识的兴趣和操作能力的养成，应用专业应根据岗位工作需要，充实应用知识；鼓
励多渠道集资办学，鼓励民办自费办学。总而言之，教育体制应随着市场需求的
变化而不断变化，不同类型的高校应有不同的定位，不能把全国所有相同专业的
学生都定位在同样的需求层次上，应着重改变以应试教育为主的教学体制，提高
学生的实践技能。
我国的大学生就业难充分反映了我国的教育体制存在的缺点和不足以及应
试教育对他们的严重束缚。总体来看，大学生就业难并不是一个总量过剩的问题，
而是一个结构性问题。大学生是伴随着应试教育一起成长起来的，在校期间，教
育者往往过分注重课本知识的传递而忽视学生的实际动手技能的培养，越来越复
杂的知识体系压缩了学生们的时间，使他们更难有机会去学习技能，而另一方面，
社会对各类人才的技能要求越来越高，没有操作能力或实践能力的人被认为是没
有竞争力的人，所以虽然他们在校期间学到了大量的理论知识，但是动手能力和
创造能力却很差，在工作中往往显得力不从心。丽大学生往往又被人们称之为“天
之骄子”，对薪金的预期远远超过市场的劳动力价格，希望找到一份既稳定薪金
又高的工作，例如最近对大学毕业生的一项调查表明，约有56％的人要求月薪底
线在1000～3000元之间，平均值在2245元，要求月薪工资底线在3000～4000
元之间的占17．2％，而全国城镇居民人均月可支配收不足1800元。大学生往往
抱怨专业不对口，强调用其所学，而不是学其所用，不是去更新知识，适应工作，
而是消极等待。由于应试教育的影响，相当一部分大学生除了文化和技能素质较
高外，整体素质并不很高，在市场竞争加剧的形势下，这部分人的失业比重将会
上升。由此可见，正是由于我国教育体制的改革滞后于经济体制的改革，使得对
20
人才的培养并不能适应市场经济发展的需要，这部分人成为失业人员就在所难
免。为此我国提出了对大学生毕业分配制度的改革，主要是由国家统包统配逐渐
转变为由学生自主进行就业岗位的选择，“毕业生就业市场必须与我国高等教育
体制改革相适应，建立以学校为基础的校际联办的分科类、分层次的毕业生就业
市场体系，逐步用这种市场代替大规模的、针对性差的、签约率低的毕业生供需
见面会。”““
⋯郝克明：《中国教育体制改革20年》．郑州：中州古籍出版社，1998，第132～133页。
2l
第三章以就业来促进失业问题的解决
在十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题
的决定》中指出：“我们要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施
积极的就业政策，努力改善创业和就业环境，坚持劳动者自主择业，市场调节就
业和政府促进就业的方针，鼓励企业创造更多的就业岗位。”我国政府始终将促
进就业作为国民经济和社会发展的战略任务，将控制失业率和增加就业岗位作为
宏观调控的主要目标，通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调城乡经济
以及完善社会保障体系促进就业，并采取各项措旋千方百计增加就业，扩大就业
规模，努力把失业率控制在社会可承受的范围之内。
一、我国目前的就业状况
2003年以来，我国继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，国民经济
保持良好的发展势头，各种经济类型投资全面加速增长，经济总量迈上新的台阶，
经济结构战略性调整初见成效，产业结构优化升级取得新进展。在此形势下，我
国就业规模继续扩大，非公有制经济就业人员比重不断上升；就业政策体系框架
基本确立，社会保障体系进一步完善：城镇单位就业人员劳动报酬增长较快，地
区间差距有所缩小。
《(2004年中国国民经济和社会发展报告》中指出：2003年年末，全国就业
人员总量达到74 432万人，比2002年增加692万人，其中，城镇就业人员25 639
万人，新增859万人，下岗失业人员再就业440万人，大龄就业困难人员再就业
120万人，均超过预期目标。2003年年末全国城镇登记失业人数为800力1人，城
镇登记失业率为4．3％，比2002年末上升0．3个百分点，比2003年年初预定4．5％
的控制目标低0．2个百分点。城镇居民人均可支配收入8472元，实际增长9％；
农村居民人均纯收入2622元，实际增长4．3％。下岗职工基本生活费和离退休人
员养老金基本做到按时足额发放。养老、医疗、失业、工伤等社会保险的覆盖面
进一步扩大。有2235万城镇居民得到了“低保”救助，增加170万人。国家安
排专项资金，帮助灾区群众恢复生产和改善生活。以工代赈规模继续扩大，贫困
地区的道路、用电、饮水等生产生活条件不断改善，易地扶贫搬迁试点稳步推进。
据此，我国政府提出了2004年宏观调控的主要预期目标即经济增长率在7％左右；
城镇新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，城镇登记失业率控制在
4．7％⋯3(目前这一目标已经实现)。
失业和就业是我国跨入新世纪要面对和解决的重要问题，它的妥善解决既是
人民生活水平提高的需要，也关系到国家的长治久安，所以以实现充分就业为核
心的就业政策就成为一个社会最核心的公共政策之～。我国政府在促进就业方面
也做出了多方的努力：如实施积极的就业政策，继续扩大居民消费和改善人民生
活；进一步落实已经确定的财政、信贷支持和税费减免措旌，千方百计增加就业
岗位；充分发挥劳动密集型产业、中小企业和非公有制经济对扩大就业的作用：
大力发展第三产业，拓展商贸、餐饮、交通运输等传统服务业就业空间，努力开
发公共卫生、城市环保、医疗保健和社区、家政服务等就业岗位，积极拓展旅游、
教育、培训、文化、体育、信息服务等就业领域；支持多种形式就业，鼓励灵活
就业和自主仓Ⅱ业；完善就业服务体系，健全再就业援助制度，加强对下岗职工和
失业人员的技能培训，职业介绍和就业指导；进一步做好高校毕业生的就业工作，
安置好复员转业军人。我国政府把发展经济和扩大就业紧密结合起来，以增加就
业岗位为目标，进一步落实再就业政策，强化再就业服务，加大资金投入，帮助
困难人员就业，所有这些措施对促进我国失业问题的解决都起到了不容忽视的作
用。
从以上的分析中，我们可以看出我国目前的就业状况呈现出以下几个方面的
特征：
第一，积极的就业政策体系框架基本确立。2002年9月12曰至13曰，中
共中央、国务院在北京召开全国再就业工作会议。此次会议对于在进一步完善社
会保障体系的基础上，对全面推进就业和再就业工作作出全面部署。为切实贯彻
落实会后下发的《中共中央、国务院关于进一步做下岗失业人员再就业工作的通
知》(中发[2002]12号)精神，劳动保障部、中央宣传部、国家计委、国家经贸
委、监察韶、财政部、建设部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国
家工商总局、中央编办、全国总工会等部门相继制定出台了下岗失业人员享受再
”1马凯：《2004年中国国民经济和社会发展报告》，北京：中国计划出版社，2004。
23
就业扶持的8个配套办法。内容涉及对象认定、收费减免、税收扶持、小额信贷、
资金管理、国有大中型企业主辅分离分流安置富余人员等方面。这8个配套文件
的出台标志着具有中国特色的积极的就业政策框架已基本明确⋯1。
第二，社会保障体系进一步完善。这主要表现在：养老保险会实现社会化发
放，覆盖范围不断扩大，到2002年底，全国养老保险参保在职职工人数11129
万人，参保的离退休人员3608万人，养老保险基金征缴收入3171．5亿元，社会
化发放率达99．4％，纳入社区管理的企业退休人员占43．5％；失业保险覆盖范围
已从企业扩大到事业单位，从国有和集体企业扩大到外商投资企业、私营企业等
其他企业，失业保险基金实力明显增强，随着下岗职工基本生活保障向失业保险
并轨平稳推进，失业保险承担了越来越多的基本生活保障的职能：医疗保险制度
改革迅速发展，至2002年底，覆盖人数已达到9400多万人，比2001年末增加
2114万人，增长29．0％，各地经办机构的医疗保险管理服务工作已经起步，初步
形成了医疗费用结算与风险防范的规范，医疗保险基金收支平衡，管理运行平稳
[1钉
。
第三，城镇就业人员中，国有单位和集体单位的就业人员逐渐减少。2003
年末，国有单位就业人员为6876万人，比2002年减少了287万人；集体单位就
业人员为1000万人，比上年减少122万人，而其他所有制经济的就业人员则有
不同程度的上升。
第四，非公有制经济就业比重不断上升。2002年末，城镇就业人员中，私
营个体就业人员比重为33．1％，比2001年上升1．4个百分点。近年来，随着国
家产业结构的调整和国有企业改革，城镇单位对劳动力的需求减少，私营、个体
经济的发展成为促进就业、减轻就业压力的主要渠道。党的“十六”大提出，要
充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方
面的重要作用。各地针对下岗职工中有较强市场竞争就业能力或自主创业能力的
人员，积极开办各类专业“小老板”培训班，鼓励其自谋职业或自主创业。同时，
在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，取消一些不合理的收费，吸引海
外归国人员、高科技人才创办私营企业。’
“”“⋯中国统计出版社：《中国人口统计年鉴2003))，JE京：中国统计出版社·2003，第266
页。
第五，就业人员的素质在不断提高。随着大学扩招和各种成人教育的不断发
展，劳动力素质有了明显提高。2002年，全国就业人员中，小学及以下受教育
程度者所占比重为37．8％，比2001年下降0．9个百分点；_卒刀、高中的所占比重
为56．3％，比2001年提高0．5个百分点：大专及以上的所占比重为6％，比2001
年提高0．4个百分点。从专业技术人员所占比重看，2002年城镇单位专业技术
人员占城镇单位就业人员比重为29．3％，比2001年提高了2个百分点“⋯。
在国家和社会的不断努力下，我国的失业人员再就业工作取得长足进步，就
业状况在不断改善，但是我国的就业形势依然严峻，随着下岗职工向失业并轨，
今后几年失业人员还会不断攀升，就业压力依然很大。我国正处于市场化建设的
初期，失业现象是不可避免的，但是目前日益严重的失业已经构成了严峻的社会
问题，因此就业政策以解决失业问题为主导是理所当然的，也是合乎逻辑的。近
年来，我国的就业战略目标往往被这样来确定：“最大限度地开发和利用我国丰
富的劳动力资源，促进就业人口适度增长和就业结构迅速变动，实现充分就业目
标。一方面，中国发展的最大比较优势是丰富的劳动力资源，如何有效地利用人
力资源，合理地配置人力资源，达到充分就业的目标，是中国实现长期性持续发
展的关键。另一方面，中国不可能实现100％的就业率或o％的失业率，为所有的
劳动力提供就业岗位，只能实现在充分就业状态下的自然失业率目标。”。“
二、实施积极的就业政策
(一)保持适度的经济增长
保持适度的经济增长是解决我国失业问题的根本保证。经济增长与就业扩张
之间从总体上来看存在着相关关系，只有保持一定的经济增长速度，才能较为宽
松地解决就业和剩余劳动力的转移问题，据计算，经济增长速度每下降两个百分
点，实际失业率将上升一个百分点。这就表明，没有经济的持续增长，治理失业
问题就缺乏坚实的基础。
”⋯中国统计出版社：《中国人口统计年鉴2003)，北京：中国统计出版社，2003，第266页。
”“中国科学院国情分析研究小组：《就业与发展》，沈阳：辽宁人民出版社，1998年，第209
页。
25
大力发展经济，通过保持适度的经济增长促进就业和对失业人员予以一定的
社会保障，是我们党和国家解决失业问题的有效手段和根本出路。我们始终坚持
“一个中心、两上基本点”的基本路线不动摇。大力发展生产力，以经济建设为
中心，是解决各种社会问题的基础和根本，这一点已经成为人们的共识。经济增
长虽然不是创造就业的充分条件，但却是必要条件。只有保持一定速度的经济增
长，才有可能创造更多的就业机会和就业岗位。所以我们要使持续的高速经济增
长成为持续性创造就业的过程。我国近年来经济发展的特点是，经济一直保持较
快的增长速度，但具体分析，劳动力密集型产业对经济增长拉动并不明显，第三
产业发展速度有待提高，随着产业结构升级和国有企业改革深化，大量的工业企
业不仅创造的新岗位有限，而且还减少了很多劳动力。这都使得就业压力加大。
经济增长能不能带来就业增长，取决于采取何种经济增长方式。在20世纪
80年代，我国国内生产总值每增加1％，平均可以增加200万个就业机会；进入
90年代，经济每增长1％，却仅能提供约80万个就业机会。据国家统计局提供的
数据，1998年我国经济增长率为7．8％，但是就业增长率仅为0．5％，是建国以来
最低的就业增长率，新增就业人数仅357万人，也是改革以来最低的新增就业人
数，6DP每增长一个百分点，就业仅增长0．064个百分点，．只创造新增就业岗位
46万个。这是一个典型的“有增长无就业”模式。20世纪80年代我国经济增长
率每年平均不到9％，而就业增长率高达3．O％，这又是一个典型的“既有增长又
有就业”模式㈨。这表明，90年代以来我国就业增长与扩大就业之间的联系被
大大削弱，经济增长并不一定会带来就业增长，也不会主动地转化为就业机会的
扩大。
经济增长能否扩大就业机会和促进人类发展不仅仅依赖于经济增长率有多
高，还取决于采取何种增长模式。因此，必须确立扩大就业优先的目标，不仅保
证经济总量持续增长，更要通过产业结构调整，选择适宜的经济增长方式，最大
限度地促进就业。
(二)大力发展第三产业和非公有制经济
我国劳动力资源占世界总量的26．3％，而资本资源占世界总量的3．4％，这就
22’胡鞍钢：《影响决策的国情报告》，北京：清华人学出版社，2002，第158页。
26
决定了中国应当选择“扩大就业”的产业政策，也就决定了中央政府和地方政府
的首要目标应当是创造更多的就业机会和新增就业人口规模。在产业政策的选择
上，我国应主要发展劳动密集型产业，以达到充分利用我国丰富的劳动力资源的
目的。而大力发展第三产业及其非公有制经济既可以充分利用我国的人力资源优
势，又可以促进我国的经济增长，从而实现“既有经济增长又有就业增长”的经
济模式。所以我们要调整产业结构，大力发展劳动密集型产业，尤其要积极开发
社区服务业和旅游业的就业岗位，同时还要积极发展商贸、餐饮等传统服务业。
1．大力发展第三产业
一个国家在由农业国向工业国转变的过程中，产业结构变动表现为第一产业
比重逐渐下降，第二、三产业比重逐渐上升：劳动力在产业间的分布状况为：由
第一产业转移到第二产业进而转移到第三产业。这表明，随着社会和经济的发展，
第三产业对劳动力有很强的吸附能力，故常常被称为吸纳劳动力的“蓄水池”。
第三产业多属劳动密集型产业，其中如商业零售、物业管理、交通运输、社区服
务、信息咨询、家政服务等，可吸纳大量的劳动力，蕴藏着就业的巨大潜力。据
资料统计，将100万元投资于第一产业、第二产业和第三产业，可分别安置400
人、700人和1000多人就业∞1；同时，第三产业对劳动者的素质要求不太高，
比较符合当前我国失业人员劳动力素质较低的现状。
但就目前而主，我国的第三产业比重偏低，1998年我国三次产业的比重分别
为18．0：49．2：32．8。第三产业的比重比低收入国家低lO个百分点，比高收入国
家低近30个百分点；从三次产业就业人员比重看，1998年分别为
49．8：23．6：26．7。“，第三产业就业人员比重尚不及30％，不仅低于发达国家7096
以上的水平，而且低于发展中国家5005的平均水平。另据资料表明，如果不考虑
第三产业单位增加值吸纳劳动力数量的变化，第三产业增长速度每提高1个百分
点，则可多增加劳动就业人数200万人左右。如果我国第三产业比重能达到发展
中国家的平均水平，则可增加数千万就业岗位。
随着经济的不断发展，我国第三产业的从业人员所占比重也在稳步增长，由
1990年的18．5％提高到2003年的29．3％，从业人员达到21 809万人：第二产业
从业人员稳步在21．6％，从业人员达到16 077万人；第一产业从业人员有所下
””杨宜勇：《失业冲击波》，北京：今日中国出版社，1997，第52页。
””章辉美：《社会转型与社会问题》，长沙：湖南出版社，2004，第311页。
27
降，由60．1％下降到49．1％，从业人员为34 546万人。“九五”期间，第一产业
就业人员占全部就业人员的比例下降了2．2个百分点，第二产业下降了0．5个百
分点，第三产业就业人员则上升了2．7个百分点。1995年到2000年，我国第三
产业净增3500多万人，占全部新增就业的87％[2”。
显然，第三产业在我国还有着很大的发展空间，它将会成为今后扩大就业的
主要领域。2002年，我国政府制定了大力发展第三产业、拓展传统服务业领域
就业渠道、努力发展旅游业等增加岗位的扶持政策，重点是开发社区公益性就业
岗位，帮助和促进下岗人员和其他就业困难群体实现再就业。因此充分发挥第三
产业门槛低、投入少、容量大的特点，将为绝大多数失业人员提供一个迅速实现
就业的渠道。鉴于中国人多、劳动力资源丰富和资本短缺的基本国情，要解决就
业问题，第三产业应为就业的主攻方向1
2．积极促进非公有制经济的发展
在2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议上通
过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“我
们要大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国
社会生产力发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政
策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的
基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使
用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，
鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营，照章纳税，保障职工合
法权益。改进对非公有制企业的服务和监管。”十六届三中全会对非公有制经济
给予了全新的肯定，给了非公有制企业更大的发展空间。
在国有企业和集体企业对于解决失业问题已没有多大空间的同时，非公有制
企业承担了吸纳劳动力的主要任务。近几年来，95％的新就业机会主要是靠非公
有制企业来提供。据统计，1999年，我国非公有制经济的从业人员达到17 500
万人，比1990年增加6 631万人，年均增长率为37．9％，大大快于全国从业人
员年均增长1．2％的速度，在城镇职工人数中，1999年国有和集体经济单位分别
为8 336万人和l 652万人，分别比1990年底减少2叭0万人和l 897万人；
””中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策白皮书》，载《中国职业技
术教育》，2004第18期。
其他各种经济类型单位职工人数为1 785万人，比1990年底增加1 621万人““。
到2001年，非公有制经济在国内生产总值中的份额己达到1／3，在社会投资中
的份额占到近40％，在城镇非公有单位从业人员4329万人，占城镇从业人员的
29．3％。到2002年底。城镇个体、私营和外资企业等非公有制经济吸纳的就业人
员达1．45亿人，占城镇全部就业人数的比例近60％。据全国劳动和社会保障部
调查，实现再就业的下岗失业人员中，有80％以上是通过非公有制经济再就业的。
从2000年到2003年，我国的非公有制经济获得了迅速发展，国有单位占城镇就
业人员的比例逐年下降，而私营、外资、个体等非公有制经济的从业人数年年攀
升，如下表所示：
表3—1国有单位和非公有制经济就业人员比例分析表＼聿劳
企业荚童＼ 2000 200l 2002 2003
23 51 23940 24780 25639
城镇就业人员就业所占就业所占就业所占就业所占
(万人) 人数比重人数比重人数比重人数比重
国有单位8102 35．0 7640 32．0 7163 28．9 6876 26．8
私营企业1268 5．5 1527 6．4 1999 8．1 2545 9．9
个体2136 9．2 213l 8．9 2269 9．2 2377 9．3
外商投资单位332 1．4 345 l’4 39l 1．6 454 1．8
资料来源：《中国统计年鉴2004)第119页
在上表中，国有单位从业人员逐年下降，所占比例也不断降低，由2000年的
8102万人减少到2003年的6876万人，比重也由35％下降到26．8％；而非公有制
经济从业人员和就业比重有了很大提高：私营企业就业人员由2000年1268万人
上升到2003年的2545万人，增加了近一倍，比重由5．5％提高到9．9％；个体经
济就业人数稳中有升，2002年从事个体经济的人数为2269万人，到了2003年
这一数字上升到2377力_人，增加了108万人；外商投资经济中的就业人员也有
所上升，2000年时只有332万人，到了2003年则上升到454万人，增加了122
万人，上升了0．4个百分点。
由此可见，非公有制经济实际上已经成为我国就业的一个重要增长点。在今
后中国经济的发展进程中，非公有制经济将会扮演重要角色。非公有制经济主要
“章辉美：《社会转型与社会问题》，长沙：湖南出版社，2004，第312页。
多为中小企业，其劳动密集程度高，就业渠道多样，就业方式灵活，进入的“门
槛”也较低，可以吸纳大量的劳动力，是活跃市场的基本力量。大力发展非公制
企业，能够有效地调动人民群众的劳动积极性，增加社会生产力总量，实现分配
公平，社会稳定。大力发展非公有制经济能够有效的解决我国所面临的就业压力，
充分拓宽就业渠道，增加就业机会，减少失业。同时各种外商投资和多种形式经
济，非全日制、临时制、钟点工等各种就业形式迅速兴起，也已成为扩大就业的
重要渠道，灵活的就业形式和非公有制经济的大力发展相得益彰，能够最大限度
地缓解我国日益严重的就业问题。
3．大力发展有市场需求的中小企业
从各国的经验来看，大力发展中小企业是解决社会就业问题的主要途径，许
多国家都采取大力扶持中小企业的政策。就欧盟来讲，目前的中小企业数量已占
企业总数的99．8％，就业人数占其就业总人数的66％；美国目前中小企业雇员人
数也占整个劳动力的60％。”。从产业组织规模来看，发展中小企业的最大优点是
有效增加就业人数，能适应迅速变化和市场需求状况，与大企业形成相互依存而
有效率的分工结构。我国目前登记的中小企业超过800万个，占企业总数的99％
以上，吸纳了75％以上的城镇就业人口。
中小企业非常具有生命力，同时也具有很强的劳动力吸纳能力。从我国经济
发展的历程来看，吸收就业效果最好的也是中小企业。这不仅是因为中小企业一
般技术构成较低，同样投资可以安排比大企业多得多的就业人员，而且还因为中
小企业上马快、建设周期短，经营策略灵活，对市场的反映灵敏度高。所以我们
要大力发展中小企业，创造一个有利于中小企业发展的外部环境，帮助企业尽可
能多地实现投资收益，政府应逐步撤出竞争性生产领域，减少对企业的直接干预，
技改资金逐步用于建立中小规模企业贷款基金，通过发放贷款基金刺激中小规模
企业发展和吸纳就业人员。中小企业的发展，不仅可以解决就业的表层问题，而
且是发展社会专业化，推进经济增长方式向集约化转变的一项重要战略措施。
(三)转变劳动者就业观念
转变劳动者的就业观念，重要的就是打破铁饭碗的思想意识。“铁饭碗”是
与计划经济联系在一起的，是计划经济的产物。在计划经济时代，劳动者只要进
””章辉美：《社会转型与社会问题》，长沙：湖南出版社，2004，第313页。
30
入企业，他的职业就有了保证，企业也相应地对劳动者一包到底。但是随着改革
的深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，“铁饭碗”从现实变成了梦幻，
企业和劳动者都得面对市场，接受市场的竞争。在我国当前的失业群体中，相当
比例的劳动者长期处在计划经济的保护之下，他们从心理上已经认同了这种“铁
饭碗”制度的合理性，其意识已根深蒂固，从而导致了他们思想上的保守。这种
“铁饭碗”的意识在一定程度使他们在一次又一次的等待中与再就业失之交臂。
在现阶段，“工人下岗”“农民上岗”，“有人没事干”‘有事没人干”，就业无
门与空岗无人，这种强烈反差的关键在于择业观念陈旧。择业期望过高和苦恋国
有“金字”招牌都是计划经济时代就业观的集中表现。市场经济打破了“铁饭碗”，
任何职业的失业系数都趋于等同。据调查，有近一半的下岗、失业人员择业时存
在着不同程度的挑剔心理，希望找个较好的职业；在选择单位上，偏爱国有企业，
忽视个体、私营等非公有制企业；近一半左右的下岗、失业职工对自营就业持否
定态度，自主创业意识比较薄弱。由此可见，想找一个“工作稳定，收入较高”
的工作是大多数失业人员的择业标准，而他们却不考虑自己的特长以及是否能胜
任这～工作，因此出现迟迟不能再就业的局面就在所难免。．
所以在市场经济体制下，我们亟需彻底打破这种传统的单一的“铁饭碗”的
就业观，充分认识到非正式就业的意义，树立“积极就业”的观念。劳动者要采
取各种措施来实现就业，例如个人创业、灵活就业等等，不能以是否在国有企业
或集体企业工作为标准来衡量一个人是否就业。拉丁美洲80％、非洲93％、荷兰
50％的就业岗位都是通过非正式就业来创造的。而这种方式却仅占我国整个就业
的22．73％，大多数发展中国家的比重是50％～70％；大多数发达国家都在30％以
上。”。因此，在我国，非正式就业的发展空间还很大，它可以为我国缓解就业压
力提供一个广阔的天地，所以失业人员要积极参与各种形式的就业，拓展多种多
样的就业渠道，这样才能增加就业机会，重新走上工作岗位。
同时政府和社会要有意识地向劳动者宣传和灌输市场经济原则，鼓励就业竞
争；介绍求职方式、办法；发布不同服务机构的服务内容及服务时间、地点、方
式、收费、工作计划等信息；鼓励非正式就业，发展灵活多样的就业形式，增加
就业渠道；加强对失业人员转变择业观念的教育，以适应市场经济发展对劳动力
2“周永亮：《中国经济前沿问题报告》，北京：中国社会科学出版社，2002，第497页。
31
市场的要求。在改变人们观念的基础上，政府应以多种就业方式来促使人们就业，
拓宽就业领域。针对失业人员对再就业岗位报酬期望值偏高的倾向，应采取必要
措施加以疏导：对于一些不想自食其力，完全依赖国家和社会救助的失业入员，
应用一定的强制手段促使其就业。如今我国政府通过鼓励劳动者以灵活多样的就
业形式来实现就业，积极发展了劳务派遣组织和就业基地，为灵活就业提供服务
和帮助。政府还制定了非全日制用工、临时就业人员医疗保险等政策，在劳动关
系、工资支付、社会保险等方面建立制度，促进和保障了灵活就业人员的合法权
益。
(四)大力发展教育和培训，尤其是职业技术教育
我国大多数的失业人员素质都较为低下，无论在科学技术还是职业技能方面
都不能适应经济发展的需要。他们大多数人技能单一、知识老化、年龄较大，所
以在就业方面困难重重。因此，对这部分失业人员政府应加强对他们的教育培训，
使其尽快掌握新技术、新方法，重新走向就业岗位。同时我国政府还通过多种渠
道，积极发展各类教育和培训事业，实行学历证书和职业资格证书并重的制度，
全面提高就业者的就业能力、创业能力和适应职业变化的能力。
1．目前我国教育和培训所取得的成就
第一，落实九年义务教育。2003年，全国小学学龄几童入学率为达98．6％，
初中毛入学率达92．7％，高中阶段教育(包括普通高中、职业高中、成人高中、
普通中专、成人中专和技工学校)共有学校31 900所，在校生3 241万人，高
中阶段毛入学率达43．8％。其中，中等职业教育(包括职业高中、普通中专、成
人中专和技工学校)共有学校14 800所，在校生l 254万人”1。
第二，发展高等教育和成人教育。2003年高等教育总规模达1 900万人，高
等教育毛入学率17％。2003年全国各类学校举办的各种形式的成人非学历教育结
业人数达7 436万人次，目前有5 844万人次正在接受各种培训，其中职业技术
学校全年共培训7 242万人次。2003年，各级各类民办学校共70 000万所。在
⋯中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策白皮书》，裁《中国职业技
术教育》，2004第18期．
32
校生总规模达1 416万人侧。
第三，建立职业培训体系。中国的就业培训包括就业前培训I、转业培训、学
徒培训和在职培训，涵盖了初级、中级、高级技师职业资格培训和其他适应性培
训等层次。国家通过发展高等职业院校、高等技工学校、中等专业技术学校、技
工学校、就业训练中心、民办职业培训机构，努力形成全方位、多层次的职业教
育和培训体系，加强对城镇新生劳动力、下岗失业人员、农村转移劳动力和在职
职工的培训。技工学校是以培养技术工人为主，同时开展各类长短期培训的综合
性职业培训基地；就业训练中心是培训新生劳动力和失业人员的基地，以实用技
术和适应性培训为主。截至2003年底，全国共有技工学校3 167所(其中包括
高级技工学校274所)，在校学生191万人，面向社会开展培训220万人次；就
业培训中心3 465所，社会培训机构17 350所，全年开展培训1 071万人次”“。
2．大力发展职业教育和培训
职业技术教育和培训是缓解结构性失业的重要举措。但目前我国的职业技术
教育无论规模、规格和质量都不能适应经济建设和社会发展的需要，在整个教育
事业中仍然是很薄弱的环节。社会上乃至一些部门和地方的领导中还存在着鄙薄
职业技术教育的现象；职业技术教育的有关法规和配套政策不健全，管理体制尚
待进一步理顺；资金投入不足，办学条件差，支持职业技术教育发展的服务体系
很薄弱，教育内部的改革和建设亟需加强，高水平的示范性骨干学校数量还太少，
职业技术教育的专业设置和专业结构有些方面与社会需要结合得不够紧密等。
为此，加快对职业技术教育的改革已是势在必行。职业教育要面向社会实际
需要，合理规划职业技术学校的布局和专业设置；改革教育内容和教学方法，突
出实践性教学环节，加强职业技能训练；大力加强师资、实验实习基地和教材等
基本建设。其次，大力发展职业培训，扩大职业培训规模，调整教育培训结构，
改革培训管理体制，建立健全面向市场、符合经济发展和企业生产需求、多层次、
多形式、多渠道的职业培训体系；充分发挥企业办学的积极性，形成以劳动就业
服务体系为中心，企业、社团、个人分担培训的培训网络，以促使职业培训很好
地适应就业形势和社会发展的需要。再次，通过多种形式加强就业前训练、企业
⋯“”1中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策白皮书》，载《中国职业
技术教育》，2004第18期．
富余人员的转岗训练和待业人员的转业训练。在政府举办的就业服务中心里，将
职业培训与职业介绍结合起来，向新生劳动力和失业者提供配套服务，改变职业
培训与职业介绍、职业培训与就业相互脱节的现象；进～步完善国家职业分类和
职业技能标准体系，建立由国家制定职业技能标准，社会确认劳动者职业技能资
格，用人单位决定使用和待遇三结合的模式。最后，强化职业培训的服务手段，
用行政手段和制度化手段规范培训机构的行为，并保证培训质量、防止乱办班、
乱收费、乱发证等现象的出现，努力促进培训与就业工作的结合，实现培训结果
的尽快转化。
(五)引导农村剩余劳动力合理流动
农村剩余劳动力的合理流动得益于城镇化建设进程的加快和乡镇企业的发
展。中国共产党第十六次全国代表大会明确要求要加快我国的城镇化进程，要逐
步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道
路，要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍。这就为我们指明了我国城镇化
的发展方向和政策措旄。
1．加速城镇化进程，以现有的城镇为依托，建立中小城镇，是今后中国城
市化的一个主要目标
随着全面建设小康社会的国家战略目标的确立和当前各项政策措旋的调整，
中国的城镇化发展正经历一个迅速追赶的过程。特别是近年来，启动户籍制度改
革对加快城镇化建设起到了积极的推动作用。中国的城镇化水平呈现逐年上升趋
势：1980～1989年，城镇化水平从19．4％上升到26．2％，提高6．8个百分点；1990～
1999年，城镇化水平从26．4％提高到30．9％，提高4．5个百分点。2000年中国的
城镇化水平为36．2％，比1978年提高18．3个百分点，2001年城镇化水平则上升
到38％，城镇人口数量增加到4．81亿，明显快于改革的城市化步伐。”。根据建
设部的最新规划，今后要发展中国特色的城镇化道路，必须与新型工业化协调发
展，这有利于经济结构调整，有利于缩小城乡差别和地区差别，促进区域协调发
展和城乡共同富裕。同时要贯彻可持续发展战略，要合理开发和节约使用各种自
然资源，切实保护人文资源，努力实现城市建设与经济发展和人口、资源、环境
⋯胡鞍钢、熊义志：《城镇化：人口转移与人力资本提升》，载于中国网，2003年2月23
日。
34
相协调。此外，推进城镇化还应在加强基础设施和环境建设，改善人居环境的基
础上，促使大中小城市和小城镇协调发展，这将有利于促进农业人口向非农业人
口转移，创造更多的就业岗位、扩大就业。
城镇化水平的不断提高，更多地是得益于中小城镇的迅速发展。依照我国现
有城市的发展水平以及大量的农村剩余劳动力不断向大城市转移的倾向，大城市
的劳动供给量已经趋于饱和，发展中小城镇应当成为我国今后城市化的一个主要
方向和目标。从目前的情况看，许多中小城镇已成为连接农村和大中型城市的纽
带，从而作为农村发展非农产业的基本载体，具有良好的吸纳农业富余劳动力的
能力。同时，中小城镇的建设不仅可以提高农村人口的城镇化水平，更重要的是
能够促进第三产业的发展，而第三产业在经济不甚发达阶段有着比第二产业更强
的容纳农业富余劳动力的能力，它可以扩大就业容量，从而减轻城市就业的压力，
因此，依靠发展中小城镇的第三产业是吸纳农村剩余劳动力的最有效、最经济的
办法。经验表明，中小城镇对开拓第三产业有着积极的效应，它将会推动第三产
业的更快发展，并成为大容量吸收农村劳动力载体豹增长点。中小城镇与非农产
业相结合，既能加快中小城镇的发展，又可以安置大量的农业劳动力就业。据有
关部门测算，到2015年，我国城镇化速度如果每年能够提高1个百分点，将使
2．5亿左右的农村人口转为市民。“十五”期间每年至少可安排1500万农村人
口。”。就当前来看，我国大型城市规模都已相对较大，而中小型城市发展相对不
足。有关资料表明，我国现有的1．9万个小型城镇中，平均每个城镇有人口4．54
万人，就业人口平均为1．18万人，就业人口为城镇总人口的25．9％；而在我国
200万人口以上的大城市中，就业比重为62．6％，50万～100万人口的城市就业
比重为66％，20万～50万人口的城市就业比重为55．5％⋯1。由此可见，加快中小
城镇的建设，应当成为今后我国吸纳农村剩余劳动力、加快城市化进程的主要目
标。
中国城镇化的推进，不仅仅是城镇数量增加和城镇人口比重提高的简单过
程，而是一次重大的社会、经济结构转型。农村富余劳动力进城经商务工致富，
不仅能更新农村居民的观念，提高文化水平，还能推动农村和农业的发展，实现
”1国家统计局农调总队课题组：‘我国农村剩余劳动力就业对策》’．来源国研网，2004年1
月7日。
””周永亮：《中国经济前沿问题报告》，北京：中国社会科学山版社，2002，第499页。
城乡共同富裕。
2．加快乡镇企业发展和推进乡镇企业改革和调整
乡镇企业可以就近吸纳农村的剩余劳动力，是农村劳动力就业的一条重要渠
道。它多为劳动密集型企业，且规模较小、技术水平较低，因此具有吸纳大量农
村剩余劳动力的巨大潜力。改革开放以来，尤其是进入80年代以后，乡镇企业
累计吸纳了约1亿左右的农村劳动力就业，年均吸纳近600万人。但90年代以
来，乡镇企业在经历了80年代的高速发展和资本有机构成的不断提高以后，其
发展速度及其吸纳就业的能力明显下降。乡镇企业发展速度的下降，降低了其吸
纳劳动力的能力，这样又会有～部分乡镇企业的职工进入到城镇寻找工作，进一
步加重了城镇就业的压力。为此加快乡镇企业的发展以及体制创新和结构的调
整，促使其向规模化经营转变。发挥其吸纳劳动力的巨大优势已是势在必行。
近几年来，在积极促进乡镇企业发展的各项政策的推动下，我国的乡镇企业
呈现出良好的发展势头。它在发展农村经济、吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着
积极的作用，是解决我国农村剩余劳动力就业的一条非常重要的渠道，这可以从
下表中得以说明：
表3—2乡村就业人员分布图＼年劳企业类查＼ 2000 2001 2002 2003
48934 49085 48960 48793
乡村就业人员就业所占就业所占就业所占就业所占
_ (万人) 人数比重人数比重人数比重人数比重
乡镇企业12820 26．2 13086 26．7 13288 27．1 13573 27，8
私营企业1139 2．3 1187 2．4 14lI 2．9 1754 4．0
个体2934 6．0 2629 5．4 2474 5．1 2260 4．6
资料来源：《中国统计年鉴2004》第】19页
从上图可以看出，在乡村就业人口中，乡镇企业所占比例有着很大的优势，
而且逐年上升，由2000年的26．2％上升到2003年的27．8％。这充分说明了乡镇
企业在吸纳农村剩余劳动力方面有着无比的优越性，发挥了积极的作用。乡村就
业人员在乡镇企业中工作的人数从2000年到2003年也里现出逐步增长的态势．
由2000年的12820万人增长到2003年的13573万人，增长了753万人，增加近
两个百分点。
虽然我国乡镇企业的发展有转好的趋势，但是目前我国的乡镇企业布局较为
分散，削弱了自身发展和容纳大量劳动力的能力，为此，乡镇企业的发展应该结
合中小城镇的特点，向中小城镇集中，由此将会产生积极地连带就业效应，同时
带动中小城镇第三产业的发展。研究表明，集中在中小城镇的同样投资的乡镇企
业带动的就业将是分散办厂的150％⋯1。因此，各级政府不但要采取多种措施扶
持乡镇企业的发展，还应引导乡镇企业向中小城镇集中，并扶优汰劣，使之形成
规模化、优质化，从而吸收更多的农业富余劳动力就业。
(六)重点做好下岗职工的再就业工作
下岗是我国经济体制转轨时期出现的特殊现象，而且大多数下岗职工人到中
年，技能老化、知识陈旧，不能与新生的劳动力和廉价的农村劳动力相竞争，所
以他们在寻找工作中遇到了相当大的阻力；大量下岗职工的出现不仅影响了自身
的生活，而且造成了人力资源的巨大浪费，给国家和社会造成了无法弥补的损失：
下岗职工失业的期限一再延长，也给社会带来了很多不稳定因素；在经济效益提
高的同时，城市的两极分化现象曰趋严重，下岗职工已经成为城市贫困化的主要
载体。为此，下岗问题引起了党中央和国务院的高度关注，并专门为下岗失业人
员制定了很多优惠政策和措旖来促使其尽快实现再就业：
第一，鼓励和支持下岗失业人员自谋职业，对下岗失业人员从事个体经营的，
3年内免征营业税、城市维护建设费、教育附加和所得税，并免收属于管理类、
登记类和证照类的所有各类行政事业收费：对下岗失业人员自谋职业和自主创业
提供最高额度2万元，最长2年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。
第二，鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员就业。对各类服务型企业新增岗位
新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上劳动合同的，按招用人数提供3
年的社会保险补贴。对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职
工总数30％以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内
按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职
工总数30％以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维
护建设税、教育费附加和企业所得税：当年新招用下岗失业人员不足30％的，
”1国家统计局农调总队课题组：《我国农村剩余劳动力就业对策》，来源国研网，2004年1
月7日。
按一定比例减征企业所得税。
第三，鼓励有条件的国有大中型企业主辅分离安置富余人员，对利用原企业
的非主业资产、闲置资产或关闭、破产企业的有效资产，建立独立核算、产权清
晰并逐步实现产权多元化的经济实体，吸纳原企业富余人员达到一定数量的3
年内免征企业所得税。
第四，对就业困难人员实行特殊的就业援助，政府投资开发的公益性就业岗
位，要优先安排就业困难人员，从再就业资金中给予社会保险补贴和适当比例的
岗位补贴：对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下
岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助；政府投
资开发的公益性岗位优先安排大龄就业困难对象；在社区开发公益性岗位安排原
国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，
提供适当比例的岗位补贴。．
2003年中央又明确了几条政策界限：一是对下岗失业人员再就业的社保补贴
和税费减免政策，原来暂定执行到2005年底，进一步明确为凡在2005年底之前
从事个体经营的下岗失业人员和吸纳下岗失业人员再就业的企业，符合条件的都
有可以享受三年时间的政策优惠。二是将对服务型和商贸型企业吸纳下岗失业人
员的税收优惠政策，适当放宽到劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具
有加工性质的小型企业实体。三是各级财政原来预算安排用于下岗职工基本生活
保障的补助资金规模不减，到2005年一定三年不变，在确保下岗职工基本生活
费按时足额发放的前提下，可将下岗职工基本生活保障资金结余部分，调整用于
国有困难企业与下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金补助，也可以用于促进再
就业。2005年中央财政又将安排109亿元资金支持下岗人员再就业，这～投入
比2004年增加了26亿元。所以这些举措都表明我国政府对下岗职工再就业的高
度重视，并给予了积极的支持和帮助。
下岗职工是中国特色的失业者，是经济结构调整的结果，它减少了下岗人员
的收入，降低了其生活水平，给社会经济的发展带来了不稳定因素，同时也给失
业者本人造成了心理上不可磨灭的影响。为此，我国政府积极完善和落实促进再
就业的扶持政策，支持下岗失业人员自谋职业，鼓励服务型企业吸纳下岗失业人
员，对就业困难对象实行再就业援助，鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业
改制安置富余职工：政府还加大了对下岗失业人员的扶持力度，努力缩短失业期
限，采取各种优惠措施对其进行技能训练和再就业培训，为其实现再就业提供各
种便利条件。但是下岗人员的再就业是一个综合的复杂的系统工程，它需要社会
方方面面的配合和共同努力，除了政府的政策扶持以外，社会其他环节的配套改
革也很重要，比如社会保障制度的建立和健全、劳动力市场的发展与完善、服务
业的发展等等，更重要的是下岗人员也要尽快转变就业观念，积极主动地接受培
训，为早日走向工作岗位，实现再就业做好准备。
下岗职工的再就业工作并不是一朝一夕就能够完成的，我们要做好长期地艰
苦奋斗的准备，在此期间，我们要坚决执行和贯彻国家对下岗职工再就业的各种
优惠政策，为实现下岗职工的再就业大开绿灯。在我国现阶段，下岗职工是我国
失业人员的重要组成部分，今后随着企业改革力度的加大和科学技术的不断发
展，还会有源源不断的工人加入到失业队伍中来，所以如何解决好下岗职工的再
就业工作已经成为一项紧迫而艰巨的任务，它不仅关系到社会主义现代化的顺利
进行，而且是实现人民共同富裕和社会稳定的关键。
三、加强劳动就业的法治管理
(一)完善社会保障制度尤其是失业保险制度
一个完善的社会保障制度不仅可以为企业转换经营机制、产业结构调整和市
场化进程提供一种宽松的环境，而且可以有效减轻失业下岗人员的压力，消除失
业下岗人员再就业的后顾之忧，降低失业下岗者的贫困率，避免他们陷入制度化
和长期化的贫困之中。在建立社会保障制度方面，我们应该充分发挥政府的作用，
利用政府的强制力和筹集资金的能力，发动社会力量来保障企业失业人员的基本
生活，使他们也能够享受到社会进步带来的福利，为他们建立起一个长期的、稳
定的生活保障制度。据财政部提供的数据，“九五”期问国家财政用于社会保障
性支出累计达4458亿元，占财政支出比重的7．82％，从1996年的3．3％提高到
2000年的10．9％o“。
⋯胡鞍钢：《影响决策的国情报告》，北京：清华大学出版社，2002，第66页。
39
1．我国失业保险制度的建设状况
1998年以来，我国政府采取各种措施，积极探索独立于企业事业单位之外，
资金来源多样化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。中国政府
建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为
内容的“三条保障线”制度，建立了下岗失业人员的社会保险关系接续制度，促
进下岗人员再就业，将失业人员的社会保障、生活保障和再就业紧密联系起来。
二十世纪八十年代中期，我国建立了失业保险制度，为失业人员提供失业救济和
失业医疗补助，开展失业人员管理和服务，并充分发挥失业保险促进就业和再就
业的作用。1999年1月，我国政府颁布了《失业保险条例》，进一步完善了失业
保险制度。据劳动和社会保障部统计，2003年全国失业保险基金收入249亿元，
支出200亿元，滚存结余304亿元。2003年底，全国参加失业保险人数10 373
万人，年末领取失业保险金人数为415万人””。失业保险制度在我国建立的18
年中发挥了重要作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善失业保险制度
就成为一项刻不容缓的任务。
我国失业保险制度自1986年建立(国务院颁布《国营企业职工待业保险暂
行条例》)至今，已有近19年的历史，在这期间，保险制度对于保障失业者的基
本生活水平以及促进就业起到了不容置疑的作用。但由于我国目前日趋严重的失
业压力，现行的失业保险制度不能起到有效保障的作用，因此亟待改革完善。目
前我国的失业保险制度主要存在着以下几方面的不足：
第一，失业保险的范围窄、覆盖面小。它只包括了国有企业中的非自愿失业
人员，而未能考虑到其他所有制形式的职工以及国有企业内除固定工、合同制工
人以外用工形式的职工，覆盖面只相当于全部城镇劳动者总数的一半左右，远远
小于国际标准所覆盖范围。
第二，失业保险基金的筹集渠道单一，基金承受能力弱。收缴的失业保险费
数额有限，在基金入不敷出的情况下，就得由地方财政给予补贴。随着改革的深
化，企业经营机制的转换，失业职工人数的增加，支付的失业救济金也大幅度增
加。
第三，管理系统不统一，保险基金统筹程度不高。现在的社会保险处于一种
”71中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策自皮书》，载《中国职业技
术教育》，2004第18期。
“政出多头、条块分割、多头管理”的混乱局面。参与社会保险管理部门的有劳
动部、人事部、民政部以及保险公司。就失业保险来说，城镇职工的失业保险由
劳动部门管理．而城镇事业单位机关干部的失业保险则由人事部来管理，甚至有
些地方的失业保险费还有企业自己管理。这种管理体制把劳动者划分为干部、工
人、农民三个等级区别对待，必然导致社会保障的标准不统一，各自为政，无法
对社会保险基金的管理和运用进行统一有效的监督。
第四，失业保险给付标准偏低。按照《失业保险条例》，失业人员可根据工
龄时间的长短享受12～24个月的失业保险金。失业保险金的标准，按照低于当
地最低工资标准、高于城市居民摄低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖
市人民政府确定。
2．进一步完善我国失业保险制度的建议
目前我国的失业保险制度刚刚起步，还存在着许多不尽人意的地方，所以失
业保险制度改革应从以下几个方面着手，从而达到既保证失业者的基本生活，又
能促使失业者尽快就业的双重作用，最终实现社会稳定，人民共同富裕。
第一，进一步扩大失业保险的实施范围。失业保险制度要根据我国经济发展
的总体水平，最大限度地保障失业人员的最低生活水平，应包括多种所有制的经
济成分以及农村剩余劳动力向城镇转移等方面。失业保险的范围应覆盖到所有雇
主的劳动者。这不仅仅是指国有企业职工，更应覆盖不同所有制企业的劳动者包
括集体企业、私营企业、外资企业、个体企业的职工以及广大的农民。
第二，改进失业保险基金的筹集办法，拓宽失业保险基金的来源。失业保险
基金的来源及其筹集办法是失业保险制度的核心内容。从国际上实行失业保险的
国家来看，尽管来源和筹集方法不尽相同，但一般来自四个方面：国家财政拨款、
企业缴纳的失业保险费、雇员缴纳的失业保险费和失业保险基金的经营性收入。
根据我国的实际情况，实行较大幅度提高征收比例的办法是不现实的。应该实行
企业、被保险者和政府三方共同负担并适当调整负担比例的办法筹集失业保险基
金，同时应将各种类型的经济组织都纳入失业保险体系之内，这样，可以扩大失
业保险基金的来源。在个人、企业和国家三方共同负担失业保险基金的基础上，
还应实行社会统筹与个人帐户有机结合的方式，把基本失业保险基金分为社会统
筹失业基金和个人储蓄失业基金。社会统筹失业基金由政府和企业根据一定比例
41
分摊，统一使用；个人储蓄失业基金由劳动者个人自主统筹，所有权和使用权归
个人。这两种失业保险基金互助互利。共同承担社会失业保障功能，有助于建立
基本模式统一，保障水平有剐的失业保险制度”3。
第三，调整失业保险金的给付标准。失业保险金的基本作用就是解决失业者
因失业而造成的基本生活困难。所以失业保险金的给付标准不能过高或过低，太
低无法达到保障目的，过高则影响再就业的意志。从目前我国现状来看，失业给
付标准要高于社会救济的额度，应参照当地城镇居民的人均生活费，并适应提高
给付水平．同时使失业保险金随物价水平的变化作相应的调整．保证失业者享有
基本生活的权利，逐步改善失业人员家庭生活水平。
第四，建立统一的社会保险管理体制。将原来分散于不同部门的社会保险职
能统一归由劳动和社会保障部行使是最有效的改革措旖。劳动和社会保障部负责
拟定社会保险基金的发展规划、改革计划以及重大决策；负责社会保险基金的征
收、支付、运营和管理并定期向社会进行公布。在劳动和社会保障部管理和运用
社会保险金的同时，要由财政部、企业、工会以及社会对其进行财务上和事务上
的监督。所有的社会保险基金(包括失业保险金)都要纳入国家的财政预算，并
应当用于转业培训和再就业方面的支持。
第五，完善保险服务体系，实行积极的失业保险政策，把失业人员与失业人
员再就业有机的结合起来，将发放失业救济金与失业人员的转业训练、职业介绍、
生产自救紧密结合起来，在保证失业人员基本生活的同时，帮助失业人员尽快实
现再就业。另外，我们要提高失业保险基金的使用效率，加强监督管理，保证失
业保险基金来源的稳定性，防止失业僳险基金被侵吞、挪用和浪费，力Ⅱ强失业保
险基金的法制化建设，使失业保险金真正起到保障失业人员基本生活和促使其早
日就业的双重作用。
(二)加强劳动力市场建设，规范劳动力市场管理
1．我国劳动力市场的发展现状
二十世纪九十年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、
现代化建设，建立公共就业服务制度。目前在大中城市和部分有条件的小城市，
”1章辉美：‘社会转型与社会问题》，长沙：湖南出版社，2004，第319～320页。
42
市、区两极分别建立了以公共就业机构为窗口的综合性服务场所，地级以上城市
基本上建立了街道社区劳动保障工作平台，完善了基层就业服务组织网络。在全
国近100个大中城市建立了劳动力市场信息网，实现了市、区就业服务机构的信
息计算机联网，部分城市已经将信息网络连接到街道、社区。全国已有89个大
中城市按季向社会发布劳动力市场职业供求分析信息，对促进劳动力资源合理配
置和职业培训事业的发展起到了引导作用。政府还鼓励和规范民办职业介绍机构
的发展。2003年底，全国共有各类职业介绍机构2．6万人，其中各级劳动和社
会保障部门举办的公共职业介绍机构1．8万人。公共职业介绍机构每年为近2000
万入提供就业服务，成功介绍1000万人次实现就业。
虽然我国的劳动力市场建设取得了一定的成就，但是劳动力市场本身还存在
着很多需要完善的地方：
其一，相对于其他生产要素市场，劳动力市场建设严重滞后。
其二，地区、部门劳动力市场分割严重，竞争不充分和不公平，它主要表现
在：劳动力市场的第一重分割是城乡分割：第二重分割是人才市场和劳动力市场
的分割，这一分割通过把人分为不同的身份而拒其于特定市场之外。
其三，管理不规范，投入重复、机构重叠、效率不高。
其四，户籍制度。我国建立在城乡分割基础上的户籍制度，以及在这种户籍
制度基础上形成的城乡身份体制并不是一直就存在的。在新中国建立初期，农村
居民享有较为充分的自由迁居城市的权利。后来由于大量农业劳动力进城就业给
城市食品供应造成了巨大压力，1958年，国务院颁布了《中华人民共和国户口
登记条例》，此后又进一步实行了与这种户籍制度相配套的食品供给制度、就业
制度、住房分配制度、教育制度等，使得城乡二元分割结构最终成型。同时，国
家通过人民公社这样一种组织制度，把农村劳动力牢牢地固定在有限的土地上。
户籍制度把城乡劳动力隔离开来，阻碍了农村剩余劳动力流向城市，这样虽然减
少了城镇就业的压力，但也排斥了市场机制的作用，削弱了农村剩余劳动力对城
镇就业人员的替代压力，不能有效地抑制城镇企业人力成本的过快上升。
2．建立健全劳动力市场，真正实现劳动力的合理流动和优化配置
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而建立统～、开放、
竞争、有序的劳动力市场是市场经济的本质要求。鉴于我国劳动力市场目前存在
的很多不足之处，我们应从以下几方面着手来扫除劳动力市场的障碍，尽快建立
一个全国统一的劳动力市场。
第一，彻底开放劳动力市场，从改革、发展、稳定的根本要求出发，加快劳
动力市场建设，改进就业服务，消除市场的多重分割，建立一个全国性的有效配
置劳动力资源的市场。这就要求全国深化劳动就业制度改革，为转换企业经营机
制和实行现代企业制度创造必要的条件；加快劳动人事行政管理制度的改革，积
极推行和组织劳动力跨地区、跨所有制、跨身份地合理有序流动，为建立全国统
一的劳动力市场扫除障碍。
第二，劳动力市场要改进就业服务，加强再就业培训，在政策上应该适应社
会的需要，以实现劳动力与就业需求合理匹配为取向，出发点是要通过强化就业
服务和职业培训帮助劳动者了解需求信息，提高就业能力，缓解结构性失业问题。
劳动力市场服务体系包括劳动力市场场所设施、管理机构、市场法规和中介服务。
改进就业服务体系是培育和完善劳动力市场、实现市场配置劳动力资源的重要途
径。在改进就业服务体系，发挥劳动力市场调节机制作用方面，首先要强化职业
介绍系统的中介服务职能，建立完善的信息网络，按照市场规则进行岗位供求信
息交换，使职业介绍系统真正起到就业桥梁的作用：其次，要根据就业形势的需
要，面向市场开展职业培训，为失业人员创造重新就业的条件与机会。
第三，改革户籍制度，打破其对劳动力自由流动的严格限制，深化劳动管理，
加快培育全国统一规范的劳动力市场，形成劳动力的合理流动，从而实现劳动力
在全国范围内的合理配置。
(三)切实保护农民工的利益
伴随着拖欠农民工工资案件的不断涌现，怎么保护农民工利益已引起政府的
高度关注。农民工是城市中的一支流动大军，他们为城市的建设和发展做出了不
可磨灭的贡献，但由于其身份地位的特殊，数量庞大的农民工却是一个生活在城
市边缘的弱势群体。他们的利益不仅没有得到正当的保护，反而屡遭损害。
为了切实保护农民工的正当权益，我国政府积极采取措施来加强对农民工合
法权益的维护，这主要包括：一是继续清理拖欠农民工工资。劳动保障部将会同
建设部、全国总工会从2004年12月1日至2005年2月1曰，在全国范围内组
织丌展农民工工资支付情况的专项检查。二是加快清理和取消针对农民工进城就
业的歧视性规定、不合理限制和乱收费。取消对企业使用农民工的行政审批和职
业工种限制，取消专为外地农民工设置的登记项目，实行暂住证一证管理。三是
加大劳动监察执法力度，完善农民工劳动合同管理制度，落实最低工资制度。严
厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工等问题。四是改善就业服务，发
展有组织的劳务输出，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务，
加强农民工职业技能培训。五是攘顿劳动力市场秩序，严厉打击职业介绍领域的
各种违法犯罪活动，取缔非法职业中介机构。六是以农民工集中、工伤和职业病
风险程度比较高的建筑、矿山等行业作为重点，大力推进农民工工伤保险。另外
中国劳动和社会保障部还向农民工免费发放《农民工维权手册》，该手册介绍了
农民工在劳动保障方面享有的基本权利，维护自身权益的法律途径、应该履行的
义务和需要注意的问题。
保护农民工利益首先要保护民工的人权、财产权和政治权利。人权是公民最
基本的社会权利，解决进城农民务工问题必须以人为本，还农民一个平等的社会
地位，这是保障农民工权益的前提条件。二是政府部门应当首先转变观念，承担
起更大的责任。在行政执法与社会管理中，应当以开放和包容的胸襟，对进城民
工与本地居民一视同仁。三是要尽快推进户籍制度改革。现行的刚性户籍管理制
度，不仅使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制，影响了社会经济的发展，
也伤害了农民的感情，损害了他们的利益。四是要尽快制定诸如有关农民工工资
支付的具体详细的法律法规，加大劳动执法检查力度，严厉打击克扣、恶意拖欠
工人工资等行为，严厉查处侵害农民工权益的用人单位。五是要提升农民工素质，
有针对性地搞好劳务输出前的培训和教育，加强对农民工的就业技能培训，提高
农民工的文化、技术水平。
参考文献：
一、著作
(1]马凯：{2004年中国国民经济和社会发展报告》，北京：中国计划出版社，
2004。
[2]魏礼群、王梦奎：《完善社会主义市场经济体制50题》，北京：言实出版社，
2003。
[3]杨宜勇：《中国转轨时期的就业问题》，北京：中国劳动社会保障出版社，2002。
[4]何晓星：《破解中国初期市场经济之谜：社会主义中国走向市场经济的分析
新框架(下册)》，广州：广东人民出版社，2003。
[5]厉以宁：《厉以宁北京大学演讲集》，北京：经济科学出版社，2003。
[6]汪大海：《挑战失业的中国》，北京：经济日报出版社，1999。
[7]刘拥：《第三次失业高峰：下岗失业再就业》，北京：中国书籍出版社，1998。
[8]鹿立：《谁扛再就业大旗——再就业主体行为研究》，济南：济南出版社，1998。
[9]杨宜勇：《失业冲击波》，北京：今日中国出版社，1997。
[10]袁志刚：《失业经济学》，上海：上海人民出版社，1997。
[11][美]保罗．萨缪尔森、威廉．诺德豪斯：《经济学(第十六版)》，北京：华
夏出版社，1999。
[12]吴敬琏：《新一届政府面对的经济问题——专家的思考与建议》，北京：中
国宇航出版社，2003。
[13]周永亮：《中国经济前沿问题报告》，北京：中国社会科学出版社，2002。
[14]章辉美：《社会转型与社会问题》，长沙：湖南大学出版社，2004。
[15]顾东辉：《支持与回应：社会工作视野中的下岗职工研究》，北京：社会科
学文献出版社，2004。
[16]胡鞍钢：《影响决定的国情报告》，北京：清华大学出版社，2002。
[17]国家教委教育发展中心等编：《未来教育面临的困惑与挑战》，北京：人民
教育出版社，1991。
[18]郝克明：《中国教育体制改革20年》，郑州：中州古籍出版社，1998。
[19]高书生：《中国就业体制改革20年》，郑州：中州古籍出版社，1998。
[20]陆建华：《中国社会问题报告》，北京：石油出版社，2002。
[21]中国统计出版社：《中国统计年鉴2004))，北京：中国统计出版社，2004。
[22]中国统计出版社：《中国民政统计年鉴2004))，北京：中国统计出版社，2004。
[23]中国统计出版社：《中国人口统计年鉴2003))，北京：中国统计出版社，2003。
二、论文
[1]陈英乾：《现阶段我国失业问题研究》[硕士学位论文]，北京：中国人民大
学，2002。
[2]齐榛：《中国失业现象系统分析》[博士学位论文]，长春：吉林大学，2002。
[3]夏远洋：《我国失业统计的历史、现状及改革》[硕士学位论文]，北京：对
外经贸大学，2002。
[4]杨宜勇：《中国转型时期就业的得与失》，载《中国经济时报》，2000年7月
28日。
[5]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的就业状况和政策白皮书》，载《中
国职业技术教育》，2004第18期。
[6]项光勤：《城市经济结构调整与结构性失业》，载《安徽教育学院学报》，2004
第3期。
[7]姚裕群：《促进就业积极就业》，载《人民论坛》，2003第12期。
[8]吴长春：《关于我国当前失业问题的若干思考》，载《思想理论教育导刊》，
2003第10期。
[9]徐瑞娥：《解决我国当前就业问题的对策思路》，载《经济研究参考》，2004
第47期。
[LO]陈凯一：《解决中国失业问题的最佳途径》，载《辽宁经济》，2003第3期。
[11]张春玉：《就业问题浅议》，载《现代情报》，2004第5期。
[12]冯琦、丁勇：《论中国失业保险制度改革及国际经验借鉴》，载《经济问题
探索》，2004第10期。
[13]金志峰、王磊：《失业现状、原因以及对策的经济学分析》，载《中国软科
学》，2002第7期。
[14]孙蚌珠：《我国经济发展和体制改革中的失业问题》，载《思想理论教育导
刊》，2001第1期。
47
[15]王胜谦：《我国现阶段的就业政策及其特点》，载《中国行政管理》，2004
第10期。
[16]蓝庆新、王述英：《西方发达国家就业政策对我国再就业政策的启示》，载
《理论研究》，2004第2期。
攻读学位期间发表的学术论文目录
1．《科学·经济·社会》，2004年第3期，第7～9页，《西部对外开放的三个圈》，
李慧君．
2．《西部论坛》，2004年第2期，第9～11页，《西部发展还得靠西部》，李慧君．
3．《区域优势整合——论西部经济的统筹发展》，北京：民族出版社，2004．第
271～312页，《第七章统筹西部国内发展和对外开放》和第387～401页，《第
十章第一节中美西部大开发比较》，李慧君．
后记
本文是在杨聪教授的指导下完成的，它也为我三年研究生的学习画上了一个
圆满的句号。在我写论文的这段时间内，杨聪教授给了我很大的帮助，为我提供
了很多相关资料，并对我的论文进行多次修改，甚至对一个错别字也不放过，这
种严谨的治学态度深深地感染了我。在此，我要向杨聪教授表示我忠心的感谢，
感谢您对我学习的关心和对我生活的关怀!同时，我也要感谢帮助我过的所有经
济学院的老师，感谢您们对我三年来的悉心教导，是您们的知识丰富了我的人生!
在此我还要特地感谢我的父母，他们总是在默默地支持我，在我遭遇挫折时，是
他们鼓励我，给我勇气和信心去战胜困难，他们是我三年学习生活的强大支柱!
我在本文中学习和参考了许多专家、学者的研究成果，在此对您们表示衷心
的感谢。由于本人水平有限，难免会有缺点和错误，论文中的许多观点还不够成
熟，不足之处还请各位老师、同学批评指正。
中央民族大学研究生学位论文作者声明
本人声明：本人呈交的学位论文是本人在导师指导下取得的
研究成果。对前人及其他人员对本文的启发和贡献已在论文中作
出了明确的声明，并表示了谢意。论文中除了特别加以标注和致
谢的地方外，不包含其他人和其它机构已经发表或者撰写过的研
究成果。
本人同意学校根据《中华人民共和国学位条例暂行实施办
法》等有关规定保留本人学位论文并向国家有关部门或资料库送
交论文或者电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权中央民族
大学可以将本人学位论文的全部或者部分内容编入有关数据库
进行检索，可以采用影印、缩印或者其它复制手段和汇编学位论
文(保密论文在解密后应遵守此规定)。
作者签名：金董：銎日期：塑坐年—!月—且曰
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