首都经济贸易大学
硕士学位论文
中国援助弱势群体的财政政策研究
姓名：孙红玉
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：蔡秀云
20050418
内容提要
弱势群体的存在是一种普遍的社会现象，无论是发达国家还是发展中国家，
都存在着一定数量的弱势群体；但中国弱势群体的存在形式多样，形成原因复杂，
相对于其他国家而言又有特殊的一面。特别是二十世纪九十年代以来，随着市场
经济体制在中国的逐步建立．弱势群体问题日益凸显，已经成为影响中国经济发
展和社会稳定的重要风险之一。因面，这一问题是目前中国社会经济发展过程中
迫切需要解决的主要问题。
从理论上说，人类历史进入了“文明社会”后，对老、弱、病、残等弱势群
体进行经济保障就成为了应予关注的重要社会经济问题。马克思及亚当·斯密等
西方经济学家都对这一问题作了相关的论述。特别是自20世纪60年代后，国
内外在明确了弱势群体的基本内涵后进一步加强了这方面的研究。如，国外学者
开展了对弱势群体的社会支持的专门研究，认为政府在构筑弱势群体的社会支持
网中发挥着主导作用。国内学者对中国市场经济改革中形成的弱势群体问题也进
行了一些分析，但分析尚不深入，并缺乏系统性，尤其是对如何运用财政政策援
助弱势群体问题的研究仍很不够。
因此，对当前市场经济改革中形成的弱势群体的现状进行认真地分析，并研
究如何运用财政政策对弱势群体进行援助，使其获得必要的社会支持、共享改革
和建设的成果，并逐渐融入主流社会，具有十分重要的理论与现实意义。
本文主要从经济学、财政学的角度出发，分析了弱势群体的基本内涵、形成
原因以及中国弱势群体的现状，并对国外援助弱势群体的财政政策进行了比较分
析，在此基础上提出了中国援助弱势群体的财政政策建议。论文将从以下四个部
分加以论述：
第一部分主要从弱势群体的基本内涵、形成原因、弱势群体的存在对经济发
展的影响以及援助弱势群体的理论等几方面对弱势群体进行了相关经济理论分
析；第二部分主要运用横向比较和纵向比较的方法对中国转型时期的弱势群体的
现状进行了实证分析，_并指出：现阶段，中国弱势群体的规模日益庞大、结构更
加复杂、分布更加广泛；其弱势化程度也在不断加深，生活水平与社会公众的平
均生活水平的差距越来越大：第三部分对国外援助弱势群体的财政政策进行了比
较研究，分别介绍了发达国家和发展中国家援助弱势群体的财政政策以及对中国
援助弱势群体的启示与借鉴；第四部分提出了援助弱势群体的财政政策建议，首
先对中国的财政支出政策进行了回归统计，分析了公共支出政策在援助弱势群体
方面的有效性和可行性：并提出了扩大公共支出规模、调整公共支出结构以加强
对弱势群体的援助力度的政策建议。其次，提出了援助弱势群体的税收政策建议
以及援助弱势群体的相关配套措施。
关键词：弱势群体财政政策社会保障公共支出
Studies on the Chinese Fiseal Policies on Assistance to
the Vulnerable Group
Abstract
The existence of social vulnerable group is 8／I ubiquitous phenomenon in most countries．
Both in developed countHes and developing countries，there are a great deal of vulnerable groups．
But in china，the problem has different characters in the forill and causation．With establishment of
market economy system since 1990’s，the problem on vulnerable group is gradually obvious，and
it is one of predominant threats to economic development and social stability．So to find out
measure for the problem on vulnerable group is necessary．
For the civilization，it is important to provide the old，the vulnerable，the valetudinarian，the
disable with social security．Economists such as Marx，Smith，Adam，have discussion about it．
Since 1 960’s，large numbers of study on it have been made at home and abroad on the
precondition of exact definition of vulnerable group．The academicians abroad have made study
on support for vulnerable group and concluded that the government plays a dominant role in
establishing social security nets．The academicians in our country also have made analysis on its
reform during the course of establishing market economy．But it is lack of profundity and
systematism，especially on how to exeN fiscal policy to support vulnerable groups．
In theory and practice，it is important to analyze the condition of vulnerable group，and
measures on fiscal policy by which the vulnerable groups will be supported to get necessary aids
and share the welfare from the reform and construction in our country．
In the essay，from the point of economics and finance，1 make analysis on its definition，form
and current state of vulnerable group in our country,then compare the fiscal policy to support
them in different countries，give suggestion on how to support vulnerable group at last．Four parts
is concluded in the essay．
Firstly,study on the definition of vulnerable group is made．On the precondition，its form is
analyzed．Following,I discuss the influence on the economic development and aid to vulnerable
group in theory．Secondly,comparison between different periods in the course of reform is made。
and conclusion is that the larger scale，more complex constructor and wider existence are the fact
we must face now,and it is deepened in degree，the difference in standard of living between
vulnerable groups and average is widened．Thirdly,study on fiscal policy on aids to vulnerable
group in foreign countries is made．The condition in many developing countries and developed
countries are introduced in detail from which we will learn more about aids tO vulnerable group．
Finally，concrete suggestion is set forth，through regressive analysis on efficiency of fiscal policy；
I discuss the feasibility and efficiency of fiscal policy．As a result，advice is made on taxation
policy and related measures tO aid vulnerable groups．
Keyword：vulnerable group fiscal policy social security public expenditure
独创性声明
矿
‘SU7S17
本人郑重声明：今所呈交的《中国援助弱势群体的财政政策研究》
论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我
所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人
已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大
学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。
作者签名： 日期：——年一月一日
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或网络索弓I；学校可以公布论文的金部或部分内容，可以采取影印、
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作者签名：——导师签名：——日期：——年一月一日
首都经济贸易大学唢士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究》
中国援助弱势群体的财政政策研究
引言
弱势群体的存在是一种普遍的社会现象，无论是发达国家还是发展中国家，
都存在着一定数量的弱势群体：但中国弱势群体的存在形式多样，形成原因复杂，
相对于其他国家而言又有特殊的一面。特别是二十世纪九十年代以来，随着市场
经济体制在牛国的逐步建立，弱势群体问题日益凸显，研究表明，目前，中国弱
势群体的规模已在1．4亿一1．8亿人左右，约占全国总人口的11％一14％1；城镇
下岗失业者、收入较低的贫困农民以及进城农民工等构成了中国弱势群体的主
体。这已经成为影响中国经济发展和社会稳定的重要风险之一。因而，这一问题
是目前中国社会经济发展过程中迫切需要解决的主要问题，并引起了国人乃至世
人的广泛关注。对此，温家宝总理在2005年十届人大三次会议上所作的政府工
作报告中指出：“城乡之间、地区之间发展差距和部分社会成员之『日』收入差距过
大：部分低收入群众生活比较困难；影响社会稳定的因素不少。”2
对弱势群体问题的研究始终是～个重要的理论问题。从理论上说，人类历史
进入了“文明社会”后，对老、弱、病、残等弱势群体进行经济保障就成为了应
予关注的重要社会经济问题。而社会的进步，工业化、城市化及市场化的推进，
使老年、失业等问题目益社会化，从而使借助社会政策尤其是财政政策，依靠政
府的力量来解决社会中的弱势群体的经济保障问题便成为经济学应着重予以研
究的重要经济理论问题。所以，马克思及亚当·斯密等西方经济学家都对这一问
题作了相关的论述。特别是自20世纪60年代后，国内外在明确了弱势群体的
基本内涵后进一步加强了这方面的研究。如，国外学者开展了对弱势群体的社会
支持的专门研究．认为政府在构筑弱势群体的社会支持网中发挥着主导作用。国
内学者对中国市场经济改革中形成的弱势群体问题也进行了一些分析，但分析尚
不深入，而且缺乏系统性，尤其是对如何运用财政政策援助弱势群体问题的研究
仍很不够。
因此，对当前市场经济改革中形成的弱势群体的现状进行认真地分析，并研
究如何运用财政政策对弱势群体进行援助，使其获得必要的社会支持、共享改革
和建设的成果，并逐渐融入主流社会，具有十分重要的理论与现实意义。
本文将在对相关经济理论及新时期中国弱势群体的现状进行分析的基础上，
考察国外的成功经验，并运用回归统计的方法分析在中国运用财政政策援助弱势
群体的有效性，总结存在的不足，提出一些援助弱势群体的财政政策建议。希望
这一研究能对解决中国社会弱势群体问题有所裨益。
中国人民大学社套学系教授郑杭生
十届三中全会，温家宝：《政府工作报告》
首都经济贸易大学硬士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
一、弱势群体的相关经济理论分析
近几十年，理论界对弱势群体进行了广泛的研究，并分别从社会学、心理学、
经济学等不同角度阐述了弱势群体的内涵和产生的原因。本文将从经济学的角度
对弱势群体的相关理论进行分析。
(一)弱势群体的基本内涵、构成及成因
1、弱势群体的基本内涵
(1)弱势群体的概念
弱势群体是20世纪60年代被明确提出的一个国际通行的概念。按照国际
社会达成的基本共识，“弱势群体”(social vulnerable groups)，也可以被称为
“社会脆弱群体”和“易受伤害的群体”，是指那些由于某些障碍及缺乏经济、
政治、社会条件而在社会上处于不利地位的人群，相对于其他社会群体，弱势群
体在社会性资源的分配上具有经济上的低收入性、生活质量的低层次性和政治上
的低影响力等特征。可见，弱势群体的内涵与外延超出了贫困群体的范围。
但是，从不同的角度对弱势群体进行研究，又可以对弱势群体做出不同的界
定。有的学者将弱势群体作广义、狭义之分，广义的“弱势群体”是指社会成员
中经济、政治、社会地位低下的人群，表现为经济财产状况的低劣以及教育、生
活、心理满足等方面的匮乏：狭义的“弱势群体”则是指社会成员中收入水平低
下、物质财产贫乏的人群。有的学者认为弱势群体是一个在社会资源分配上具有
经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。还
有学者将弱势群体界定为：那些依靠自身的力量或能力无法满足个人及家庭成员
最基本的生活需要，只能依靠国家和社会给予支持和帮助的社会群体。而有的学
者则将弱势群体分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体，认为前者成为弱
势群体，主要是生理原因造成的，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会经济原
因造成的，如下岗、失业、受排斥等。
笔者从经济学的角度分析，认为弱势群体的基本内涵主要表现在“收入水平
低”和“竞争能力弱”这两个方面。由于弱势群体的收入较低，所以生活比较贫
困，在较长时间内无法满足个人及其家庭成员最基本的生活需要；由于弱势群体
参与竞争的能力较弱，单纯依靠自身的力量无法摆脱其弱势状态，需要国家和社
会给予支持和帮助。
(2)弱势群体的特征
弱势群体是任何时代、任何社会都会存在的一种现象。无论是中国改革开放
的当代，还是以往时代抑或是西方国家的弱势群体，他们通常具有以下几个方面
的特征：
①收入水平“低”
弱势群体通常是指人均收入远低于社会平均人均收入的人群，他们之中的大
部分人社会地位相对较低，生活极端贫困，属于社会救济或者应当救济的对象。
2
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②综合能力“弱”
弱势群体或者是先天体能不足，或者是后天的技能难以满足日益变化了的社
会需要，或者是长期以来只从事某一类非常具体的工作而对其他相关能力储备不
足：当社会形势发生变化时，往往经受不住外来的冲击。因此，综合能力的不足
使得弱势群体对资源、机遇和利益的竞争都处于弱势。
⑦受教育程度“低”
弱势群体大多数受教育年限较低，接受新生事物较慢，进一步学习新技术的
能力差，因而在社会竞争中处于不利的地位，这也是弱势群体不能改善自身境况
的主要原因之一。
④获取信息的能力“差”
弱势群体缺乏信息来源渠道，而且受自身经济条件的限制又不能投入更多的
资金和精力寻找新的更合适的工作；由此形成了恶性循环，即强者由于占有丰富
的信息而愈发强大，而弱者则越来越弱。
⑤对政策的影响力“弱”
弱势群体处于社会的最底层，参与竞争的能力弱，融入社会的本领差；另外
由于处于无组织的状态，使得他们很难形成一股合力，对政策施加有利于自己利
益的影响。因此，在涉及他们自身利益的时候，往往要靠政府和大众媒体来为他
们r说话，他们自己的声音是很微弱的。同时，这也意味着弱势群体的问题必须依
靠社会力量来解决；要靠政府建立完善的社会保障体系，从各个方面加强对弱势
群体的社会援助，以保障他们的权利和利益。
⑥心理高度敏感
由于弱势群体在经济上的低收入性和社会生活中的贫困性，使得他们在社会
中的心理压力高于一般社会群体；他们的职业技能缺乏市场竞争力，因而没有职
业安全感，收入较低且不稳定，对前途感到悲观，心里压力巨大：同时又因为社
会地位较低，也使得他们难以依靠自身的力量改变目前的困境。这些都造成了弱
势群体在心理上的高度敏感性，使他们觉得自己是市场竞争中的失败者或感觉自
己被社会所抛弃，普遍对社会现状不满。
2，弱势群体的构成
从弱势群体的构成看，在世界各国，老、弱、病、残、妇女、儿童及失业者
等都有可能成为弱势群体的一员。目前．在中国，弱势群体主要由以下几部分人
构成：
(1)城镇下岗失业者
20世纪90年代以来，随着中国经济结构的进一步调整，出现了大量的下岗
失业人员；他们因为年龄相对偏大、知识技能相对较低，在就业竞争中处于弱势
地位，无法实现再就业。在城市中，失去工作意味着基本生活来源的断绝。因此，
近几年，在中国的城市中己经形成了一个以失业下岗人员为主体的新贫困阶层，
他们没有稳定的收入来源，需要通过国家的援助才能维持最低生活，成为中国弱
势群体中的重要组成部分。
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(2)收入较低的贫固农民
2003年3月温家宝总理答中外记者问时说，中国13亿人口有9亿农民，目
前没有摆脱贫困的是3000万左右。他们的基本生存需求的问题还没有得到完全
解决，普遍处于困境之中，在就业、生活、医疗、子女教育等方面存在很大的困
难。
(3)进城农民工
农民工是措具有农村户口和身份，却在城镇务工的劳动者，是中国工、亚化进
程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口阻碍其真
正融入城镇社会和工业劳动者群体，他们没有享受与城市劳动者的同等待遇，劳
动权益得不到保护。他们有工作，但受到歧视。同时也形成了与传统的、真正的
农民群体日益加深的隔阂；这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整
体事实上处于弱势地位。
(4)残疾人．老年人等。即生理性弱势群体
生理性弱势群体，即由于生理原因(包括先天性和后天性)所产生的收入低
下、生活困罐的人群。朱力从成因方面把弱势群体划分为生理性弱势群体和社会
性弱势群体，他认为“生理性弱势群体主要由残疾入和退休者构成，是由生理上
的缺陷和生理上的衰老引起的，使他们在社会竞争中自然的出于不利地位”。3
残疾人群体包括听力残疾、语言残疾、肢体残疾、智力残疾、精神喊疾和其
他残疾等，这～群体与健康人相比，在就业和生活中无疑处于不利或者说是弱势
的地位。老年人群体大多数主要依靠退休金或基本养老金生活，少数退休职工由
于退体金及养老金少且不稳定而成为贫匿阶层，另外农村中没有稳定经济来源的
老年人也应属于弱势群体的范围。此外，在市场竞争目趋激烈、劳动力市场供过
于求的状况下，女性，尤其是40岁以上、没有一定专业技能的妇女，在就业和
劳动保护方面也出现困难。处于弱势地位。
另外，那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的“体
制夕卜”人员，以及久病、重病面无钱医治的人及其家属，也属于弱势群体的范畴。
但城镇下岗失业者、收入较低的贫困农民以及迸城农民工贼构成了中国弱势群体
的主体。
3、弱势群【雒的成因一一以中国为例的分析
弱势群体的形成原因比较复杂，既可能是客观的或自然的因素，如社会的制
度安排、生理特征上的健康状况低下、先天或后天残疾、自然灾害侵蚀等；也可
能是主观的或人为的原因，如对女性的性另jf歧视，对城市农民工的社会歧视等。
既有社会经济原因，也有政治历史原园，同时还有自身原因，而在中国，弱势群
体的形成，则主要有以下几个方面的原因：
(1)经济体制转变
朱力：K脆弱群体与社会支待n、江苏社台科擘，1 9 9 5年第6期
4
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(1)经济体制转变
改革开放后，中国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，制度变迁过程
具有使居民收入差距扩大的趋向。一般说来，在市场经济体制下，市场，能促进
经济效率的提高和生产力的发展．但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。
市场奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制，但由于市场主要按要素分配，
又由于各地区、各部门(行业)、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教
养素质及其所处社会条件的不同，造成其收入水平的差别，产生事实上的不平等，
而竞争规律往往具有强者越来越强，弱者越来越弱，财富越来越集中的“马太效
应”，导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。此外，市场
调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊。而在市场化改革的
过程中，面对众多的利益选择，政府无力及时保护所有社会成员，使其利益免受
损失。而改革的失误与偏差又加剧了收入分配的差距。这一切都将导致弱势群体
的产生。
(2)经济结构方面的原因一一传统的二元经济结构及经济结构调整
建国以后，在优先发展重工业的战略指导下，中国采取了抑制城市化的策
略，形成了一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度等在内的城乡隔离的二
元经济体制。这种二元经济结构人为地将城乡分割，使农村人口向城市的流动
受到严格的限制，将大量的剩余农业劳动力挡在城市大门之外，把农村人口束
缚在闭塞的乡村社会，城乡经济发展水平的差距逐步扩大，城乡居民的收入差
距迸～步加深，农村弱势群体长期不能摆脱贫困，这为今天农村弱势群体问题
的凸显埋下了隐患。
改革开放以后，传统的经济结构得到调整。中央出台了允许农民自理口粮
进入城镇和居民身份证制度，这为农民向城市流动创造了条件；大量农村剩余
劳动力开始向城市流动，出现了规模庞大的进城农民工。但是城乡分割的二元
经济结构仍然没有得到彻底的改革，许多城市仍然制定一些限制条件阻止农民
向城市流动，这些地方性政策抬高了农民进城的门槛，增加了进城农民工的负
担，并产生了农民工这一薪的弱势群体。同时，产业结构的调整使旧的传统产
业逐渐衰落，新的现代产业不断崛起；原来以重工、军工、纺织、仪表、轻工
等为代表的工业支柱产业，逐渐被高技术、高附加值、出[21型的新兴产业所代
替，并迅速被以商业、服务业、金融、信息、贸易等为代表的第三产业赶超，
从而引起了三大产业结构的重大调整和急剧变化。随着产业结构的调整和国企
改革的深化，大批国企职工被推向社会，成为下岗失业人员；由于这些国有企
业的工人文化知识、技术水平较低，不能适应新的市场需求迅速实现再就业，
从而沦为社会弱势群体。
(3)计划经济体制下就业政策方面的原因
在计划经济时期，中国长期实行统包统分的就业政策。它的实质是“低工
资，高就业”，而结果就是“三个人的活五个人干，三个人的饭五个人吃”。虽
然从表面上看，当时的失业率很低，但实际上却存在着大批隐性失业人员。计
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划经济体制下稳定的就业增长，是以国有、集体企业超量吸收劳动力，牺牲经
济效率为代价的。直到20世纪80年代后期，国有企业和城镇集体企业吸收的
劳动力一直在就业份额中占绝大多数。这种统包统分的就业政策在当时确实实
现了充分就业的目标，但在国有、集体企业内部却积累了大批富余人员。随着
市场化程度的加深和企业改革的推进，国有、集体企业由于冗员过多、负担过
重造成的效益低下的矛盾显现出来。为了在激烈的市场竞争中继续生存，企业
只能减员增效，这必然使大量富余人员下岗，使原本的隐性失业显性化。这是
造成中国90年代中期以后，大批工人下岗的重要原因。
(4)分配制度的改革
在传统的计划经济体制下，由于社会资源完全控制在政府手中，工资是城
市居民的主要收入来源，政府通过行政手段控制国有部门的工资分配，还可以通
过社会福利、社会救济等方式干预分配格局，使城市居民收入差距维持在一定的
范围内。但是在经济体制改革的过程中，政府、企业、个人三者所占的社会资源
的比例已分别从1978年的23．5％、12．1％、64．4％转变成了12％、10％、78％，
市场化改革以来政府部门、企业部门与居民之间的这种分配格局的变化与重组，
展示了中国国民经济生产过程中产品和劳务价值的初始性分割开始向劳动者个
人倾斜，它带来的历史性进步在于“一是储蓄来源从政府转移到家庭；二是企业
的融资来源从政府财政预算转移到金融体系”4，亦即将经济发展的动力寓于民
众之间。但问题是，由于个人所得税征管严重滞后，个人所得税占总体税收收入
的比例未能伴随国民收入向个人倾斜而有较大的提高。1992年，美国个人所得
税占联邦税收的433％，日本为38_8％，英国为30．9％，澳大利亚为55．8％，而
中国仅为1 6％：另据国家统计局统计“1995年共征收了131亿个人所得税，工
薪和生产经营者占了75％：其中，北京80％以上的个人所得税来自工薪阶层；
而真正高收入者却成了漏网之鱼”’。这种情况造成了双向负效应：一是财政收
入的逐年下降，一是居民收入分配差距的迅速扩大；从而造成了大规模的弱势群
体的存在。
(5)社会保障制度的改革
现代社会保障制度在考虑到对弱势群体的影响时，主要涉及到养老、医疗、
失业、住房、教育等方面的内容。在计划经济时代，中国一直实行的是低工资、
高福利的社会保障政策。虽然城市居民的收入普遍较低，但国家为国有部门的职
工提供了全面的社会保障，包括公费医疗、福利分房、公共教育及各种福利性补
贴等等，还对老年人、残疾人、妇女和儿童提供特殊的福利待遇，从而有效地保
护了低收入者。在这种制度下，工资实际上仅是劳动报酬的一部分，其余的部分
是通过上述各种社会保障方式来实现的。
规范的社会保障体系是市场经济的重要组成部分，但中国在建立社会主义市
4钱颖一．199‘年
’袁亚愈等著*中国社套iol莛D．中国社会出版社，1998年版
6
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九十年代后，中国政府对以养老、医疗、失业为基本内容的“三大保险”进行了
改革；但由于改革目标不清和制度设计考虑欠妥，致使改革结果不尽如人意，社
会保障水平较低、保障覆盖面小、资金筹集困难，未能保障所有弱势群体的基本
生活需求。再加上住房商品化、教育产业化，都在一定程度上增加了居民的生活
负担。
(6)盲目建设和重复建设的后果
长期以来，中国各地区进行的重复建设和盲目建设，造成了严重的地区之间
产业结构的趋同化。这种产业结构的趋同化是导致在经济结构调整过程中大部分
企业被排挤出市场，引发大批职工下岗失业，形成弱势群体的重要原因。
(7)弱势群体自身的原因
弱势群体大多是身体素质或文化素质较差、技术水平较低的人，在就业竞争
中处于劣势，就业困难或只能做些简单劳动，收入自然相对较低。另外，弱势群
体的种种陈旧的观念也阻碍了他们多方面就业，丧失了很多就业机会。
从上述对中国弱势群体形成原因的分析可以看出，弱势群体的形成有历史的
原因，更有经济体制改革及产业结构调整、所有制结构调整以及收入分配体制上
的不公、不合理等多方面的原因。
(二)弱势群体的存在对经济发展的影响
大规模弱势群体的长期存在，将会对经济发展以及社会稳定产生较大的影
响，具体表现在以下几方面：
1、不利于社会效用最大化目标的实现
经济学研究如何有效地配置和利用资源，以使社会的总体效用达到最大化；
主要是以各种资源的所有者为研究对象，然而，作为具有主体意识的人，弱势群
体也是社会经济生活中不可忽视的一个组成部分，他们与其他人一样有着各种正
常的需求而需要得到满足。不过，弱势群体在经济生活中发挥作用的方式与其他
市场主体是不同的，一般的市场主体是在有限资源的约束条件下追求自身利益的
最大化：而弱势群体则由于资源的缺乏呈现出与一般市场主体完全不同的行为模
式，即他们必须借助外部力量的帮助才能满足自己的基本需求或者取得与其他市
场主体相同的地位。如果得不到任何帮助，他们的出路只有两条，或者陷入窘困
悲惨的境地，或者通过各种非正当手段，如违反法律等来满足自己的需求。
增进社会发展最根本的就是要满足人们不断增长的需要，如果弱势群体无法
满足自己正常的甚至是最基本的生存需要，这对于社会进步而言是一种损失。而
且，劳动力市场上的弱势群体和劳动关系中的弱势群体本身还是一种重要资源，
由于弱势地位使得他们无法或不愿充分发挥自己的能力，这也会造成人力资源的
浪费。而所有这一切与经济学使社会效用达到最大化的目标都是不相容的。
2、将会阻碍社会生产力的进一步发展
马克思、恩格斯在论述社会主义必然代替资本主义时提到了两点原因“一是
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的社会不公正”6。因为在资本主义社会中，工人阶级是绝对的弱势群体，他们
遭受着资产阶级的残酷剥削，他们付出的劳动与其所得是不相称的，是严重失衡
的。这种不公正造成的结果之一就是一方面是财富的积累，另一方面是贫困的增
加。而贫困在一定的意义上就意味着贫困者在享有经济、政治和文化利益上的权
力被剥夺。所以，工人阶级只有推翻资产阶级的统治，才能解放生产力，发展生
产力，实现社会公正，实现人的全面而自由的发展。可见关注和解决弱势群体问
题是社会主义的题中应有之义。具体到中国现阶段，贫困就意味着剥夺了弱势群
体对中国经济社会发展成果的享有。这种被剥夺是一种隐性的但是又实实在在存
在着的事实。党的十六大报告提出要“在经济发展的基础上，促进社会全面进步，
不断提高人民生活水平，保证人民共享发展的成果”。在当前，既要给强势者提
供施展创业才能的舞台，又要给弱势者提供生存保障和发展的机会，使社会成员
既能合理享受自己的劳动成果，使其付出能得到相应的尊重和回报，又能共享社
会发展的成果。不能以牺牲弱势群体的利益为代价来维护强势群体的利益，使社
会财富向少数人一方聚集；而是要让社会发展成果“惠及十几亿人口”，而不是
“惠及”少数人。正如恩格斯所说的，应“结束牺牲一些人的利益来满足另一些
人的需要的情况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”7。否则，就不
能够把一切积极的社会力量凝聚起来，形成一种推动中国经济社会发展的合力；
就不能最广泛最充分地调动一切积极因素，从政策上促进、从制度上保障整个社
会的创造活力；从而将会阻碍社会生产力的进一步发展。
(三)对援助弱势群体的理论分析
l、对援助弱势群体理论的综述
在人类社会发展的历史中，由国家与社会面向社会弱势群体提供款物接济和
扶助作为一种生活保障政策通常视为政府理所当然的责任和义务，采取的也大多
是由政府财政提供的无偿的救助，其日的是帮助社会城镇弱势群体摆脱生存危
机，以维护社会的稳定。对社会城镇弱势群体的保障，大致经历了以下三个时期：
制度起源与创建时期，普遍实践与发展时期，改革与深入探讨时期。
(1)对弱势群体进行援助的起源时期
西方援助弱势群体的经济理论最早的理论渊源可以追溯到亚当·斯密．他在
《国民财富的性质及其原因的研究》一书中，提出援助弱势群体是国家应尽的义
务和职责。第一个系统阐述援助弱势群体的经济思想的是德国的社会政策学派，
该学派强调和明确了援助弱势群体的客观必然性。瓦格纳是德国社会政策学派的
主要代表，他一方面反对自由主义经济政策，承认国家对经济活动具有积极的干
预作用，另一方面又谋求改变收入分配不公现象以解决社会问题；他主张“扩大
国有财产，实行铁路、保险、银行的国有化，施行新的特权及烟草专卖，坚决贯
彻煤气、水道、交通设施的公有化，必须按照社会的赋税政策积极地改变人民所
6马克思：《哥选纲领批判》。人民出版社i965丰版
7《马克思恩格斯选篥》第l卷，人民出版社，199 5年版．第24 3页
8
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究)
得的分配”8。新古典经济学的创始人马歇尔在《经济学原理》一书中，对援助
弱势群体的几个基本问题做了一些阐述，其思想要点是论述改革收入分配以增进
社会福利，以及对弱势群体的救济问题。20世纪20年代产生的福利经济学的代
表人物庇古，主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利经济学的社
会保障经济理论。
(2)援助弱势群体理论的普遍建立扣完善发展时期
凯恩斯主义经济学以需求管理为基础建立了社会保障经济理论。他们认为政
府干预的方针是“国家必须改变租税体系，限定利率及其它办法，指导消费倾向，
其政策重心为财政政策，通过政府有意识的财政支出与收入来影响消费倾向。通
过个人间的财政转移支付，对失业者、贫困者给予救济，从而刺激消费需求。”
二战后，贝弗里奇在向英国政府提出的《社会保险及有关服务》的报告中指
出“英国社会政策应以消灭贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大祸害为目标，主
张通过建立一个社会性的国民保障制度，对每个公民提供七个方面的社会保障：
儿童补助、养老金、残疾津贴、失业救济、丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女
福利”。报告还提出：“国家所组织的社会保险、社会救济的目的在于保证以劳动
为条件获得维持生存的基本收入，即保证每个人的生活水平不低于国家最低生活
标准。”9。可以说，贝弗里奇不仅在理论上确立了社会保障的主要内容、基本功
能与原则，而且说明了社会保障在实际运行中的机制。
20世纪30年代，美国出台的《社会保障法》主要有以下内容：社会保障是
大机器生产的需要；新增社会保障项目应包括失业、养老、家庭保险、实现家庭
平安、生活保障和社会保险；以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为方针：
实行“以工代赈”的现代社会救助，反对消极的救助行为；实行以地方为主的失
业保险和强制性的多层次的养老保险；社会保险必须以促进自我保障意识为前
提；社会保障项目应逐步展开。旧
(3)援助弱势群体理论的深入探讨时期
20世纪70年代，由石油危机引起的经济危机导致世界经济出现了经济停滞
与通货膨胀共同存在的局面，失业增长、财政赤字上升使福利国家陷入了困境。
高额的社会保障支出远远超过了国家财政支出的能力，出现了入不敷出的现象。
面对这种现象，西方经济学中关于社会保障经济理论的研究，又有了一些新的见
解，这些典型的理论主要包括：
①新剑桥学派援助弱势群体的经济理论．
“二战”以后流行于英国的新剑桥学派认为分配失调是资本主义一切社会问
题的症结所在，从改善收入分配出发论证了社会保障制度实施的必要性。其代表
人物罗宾逊夫人从资本主义收入分配的不合理性出发，主张用累进税改变分配结
构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障措旎以解决国民收入分配不
坂八长太郎：Ⅸ欧美时政思想史》，中圉财政经济出版社1987年版，第301页
陈小津：《英圆福利制度的由采与发展》，南京走学出版社1996年版，第11l页
”陈立：《社会保障》，中央党校出版社1 996年版，第6页
9
首都经济贸易大学硕士学位论交‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
均的问题。
②货币主义援助弱势群体的经济理论
其代表人物弗里德曼认为，高效率来自市场竞争，如果对低收入者给予“最
低生活水平的维持制度”，会挫伤人们的劳动积极性，最终有损于自由竞争和效
率；因此弗里德曼反对凯恩斯对低收入者发放差额补助的社会保障制度，但是完
全取消又会遭到社会公众的反对。为了既救济贫困，又不损于竞争和效率，弗里
德曼主张采用负所得税。通过负所得税，既帮助低收入者维持最低生活水平。又
不挫伤人们的工作积极性。
⑦供给学派援助弱势群体的经济理论
供给学派从其自由主义原则出发，指责社会保险削减了个人储蓄，抑制了人
们的工作积极性。失业保险鼓励人们失业，使政府财政连年出现赤字，有加剧通
货膨胀的危险。他们主张大幅度削减政府开支，对社会保障计划进行改革，采取
“紧急援助、严格的福利和对儿童补贴相结合”的社会保障制度，从而鼓励就业，
提高生产率，减少政府开支。同时主张通过人寿保险来弥补社会保险的不足。供
给学派的代表人物罗伯尔茨指出“社会保险制度正处在危机之中，因为它计划
要对一代又一代人支付不断增长的实际社会保险金。解决这一问题的途径就是削
减社会保险金的增长计划，从工资指数转化为物价指数，将从根本上消除长期的
社会保险问题。止L#I-通过商业人寿保险来弥补社会保险的不足”。
④20世纪80年代中期以后的理论
进入20世纪80年代中期以后，各国援助弱势群体的制度日趋成熟，但政府
的财政负担也日益加重。在西方经济学的新发展中，西方社会保障经济理论也取
得了新的进展．主要表现在：开始重视从社会保险与资本积累的关系上来论证社
会保障对宏观经济均衡的影响。其代表人物是美国马萨诸塞理工学院的经济学教
授布兰查德和费希尔，他们在《宏观经济学》一书中建立了“交叠世代模型”，主
要分析了社会保险和资本积累的关系。在研究中，他们把社会保险分为完全基金
式和分期付款式，分析了不同系统条件下社会保险对资本积累的影响。最后得出
的结论是“完全基金式对总储蓄和资本积累没有影响，而分期付款系统对资本积
累有影响，一般是减少资本积累率”。
2、对政府在援助弱势群体方面的主导地位分析
在社会主义市场经济条件下，当出现市场失灵，产生弱势群体的时候，政府
应该按照公平原则，通过税收和公共支出等财政政策进行再分配，对在市场竞争
中处于弱势地位的弱势群体给予援助，并且政府应该在援助弱势群体方面居主导
地位。下萄分别从必要性和可行性两方面进行分析。
(1)必要陛分析
马斯格雷夫认为，市场经济条件下，政府要行使资源配置、收入分配和经济
稳定发展三大职能，弱势群体问题属于收入分配领域的问题，其出现是地区差距、
城乡差距以及同一地区居民内部差距不断扩大的结果。因此．以政府为主导援助
弱势群体，是市场经济条件下政府行使其职能的需要。
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
此外，援助弱势群体的物品是一种典型的公共物品，具有普遍的正外部效应，
其产生的好处除了弱势群体直接受益外，非弱势群体也可从中受益。如，财政加
大对弱势群体的人力资源培训和教育投入，增强了弱势群体的谋生技能，使其直
接受益；但同时，这一政策也使雇主们不需要付费就享受到了工人技能提高所带
来的劳动生产率提高的成果。以上事例说明，援助弱势群体可以产生很大的外部
经济效果，这种物品是一种典型的公共物品。而公共物品在市场上很少有人愿意
提供，因此，这类公共物品只能由政府来提供。
近几年，中国收入分配差距越来越大，尤其是大规模弱势群体的存在，会引
起弱势的一方对强势的一方的敌视，严重时甚至会产生骚乱，影响社会稳定。因
此，需要政府充分行使自己的职能，制定一个更加完善的援助弱势群体的政策体
系，通过税收和公共支出政策，减少收入差距，调动一切可以调动的力量、资源，
鼓励强势群体以捐赠、资助的方式对弱势群体进行援助，缓解弱势的一方对强势
的一方的敌视状态，防止社会不稳定因素的出现乃至恶化。因此，援助弱势群体
是一个社会问题，是促进经济发展和维护社会稳定的需要；政府作为社会的组织
者应该成为援助弱势群体的主导。
(2)可行性分析
援助弱势群体是一项社会性的工程，需要长期的、艰苦不懈的努力，而非朝
夕间就能完成的。这需要大量的人力、物力和财力支持，单纯依靠某个人、某个
企业甚至集团是无力承担的。而政府则可以胜任，政府税收是“取之于民，用之
于民”的，他集中了全社会的资源，可以满足援助弱势群体的资源需要：同时，
作为社会的最高组织形式，国家能以社会组织者、管理者的身份，采取各种措施，
充分调动国内外一切可以利用的资源，实现对弱势群体的援助。
3、对财政援助弱势群体的理论分析
社会保障制度是政府援助弱势群体、行使社会管理职能、维护社会稳定、推
动经济发展的基本社会制度；而国家财政则是政府宏观经济管理部门，担负着国
民收入分配与再分配的职能。因此，社会保障与财政二者有着极为密切、互相补
充、相互制约的关系。
(1)国家财政参与国民收入分配与再分配是社会保障分配的主体
马克思在《哥达纲领批判》一文中阐述了社会总体产品分配的“六项扣除”
理论，实际上是社会总产品在进入劳动者现期消费前对补偿基金、积累基金、社
会消费基金和个人远期消费基金的扣除顺序理论，包括了国家财政分配和企业财
务的几乎所有的内容。具体来说包括：“第一，用来补偿消费掉的生产资料的部
分；第二，用来扩大生产的追加部分：第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的
后备基金和保险基金。””这三项扣除属于社会再生产补偿基金和积累基金的扣
除。其中第一项补偿基金的扣除，纯粹是企业财务分配的基本内容：第二项扣除
的大部分职能已由企业财务分配所承担，也有相当部分由国家财政分配承担：第
马克思：《哥迭纲领批判》，人民出版社1965年版，第lI页
II
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
三项扣除属国家财政所承担的社会救灾、救济的社会保障部分分配的范畴，也有
一部分是由企业性质的商业保险公司承担的。后三项扣除“剩下的总产品的其他
部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：
第一，和生产没有关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需求的部分，如学
校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人设立的基金宗旨就是现在属于所谓
官办济贫事业的部分。”12此三项扣除属于社会消费基金和个人远期消费基金的
扣除，都属于国家财政分配的内容。其中第二项扣除和第三项扣除又是社会保障
分配的基本内容。所不同的是第二项扣除和第三项扣除不是国家财政无偿提供
的，而是劳动者及所在单位履行社会保障交费基础上的有偿分配。由此可见，“六
项扣除”中至少有五项扣除属于财政分配的范畴，其中三项又是社会保障分配的
基本内容，这说明社会保障与财政分配存在内在的联系，二者都是以政府分配为
主体，而且社会保障也是财政分配的重要组成部分。
从实际情况看，社会保障的各项基金收支和投资活动是对国民收入进行的分
配和再分配，对国家与企业、国家与个人、企业与个人之间的分配关系都将产生
直接影响。国家财政担负着国民收入分配与再分配的任务，直接或间接控制着社
会保障分配的总体和结构。如企业的医疗、养老、失业、工伤、生育等保险，教
育住房等社会福利要在成本中列支直接影响财政收入；而社会福利、社会救济和
国家机关及事业单位职工的养老、医疗等大部分都是财政拨款，直接受财政收支
状况的制约。
(2)社会保障是国家财政进行宏观调控的重要手段
财政是政府对经济实施宏观调控的主要手段之一。财政通过预算、税收、补
贴等方式，对经济进行宏观调控，促进国民经济快度、稳定、健康发展。社会保
障无论在规模上还是在影响上都是国民经济活动的一个重要组成部分。首先，国
家财政要通过与社会保障有关部门共同研究决定社会保障政策，调整各项社会保
障的收支范围、内容和标准，调节国民收入分配和再分配的结构和总量，防止收
入差距过大，促进社会的稳定发展。另外，社会保障基金的投资总量和投资方面
对社会经济运行有重要影响。因此，社会保障基金的收入、支出及其投资活动是
国家财政进行宏观调控经济运行与社会发展的重要手段。
(3)财政是社会保障支付风险的最终承担者
社会保障作为市场经济运行的“安全阀”，社会发展的“稳定器”，能否充分
发挥作用，取决于社会保障收支的关系。事实上，在市场经济中失业、养老、疾
病等风险无处不在，企业破产带来的失业人口增加以及人口增长带来的就业压力
与老龄化问题，都给社会保障的收支平衡或保持适当结余带来极大的不稳定性，
客观上要求国家财政给社会保障提供最后的保障。社会保障如果失去国家财政的
支持，其作用必将大打折扣。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将
从基础设施支出转向不断增大的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支
：马克思：Ⅸ哥选纲领批判*，人民出版社196 5年版，第ll页
12
首都经济贸易大学硕士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究'
出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。因此，随
着弱势群体问题的日益严峻，政府应该增加社会保障支出的规模，以实现其社会
管理职能。
二、对中国弱势群体现状的实证分析
随着改革的不断深入，中国弱势群体的规模日益庞大、结构更加复杂、分布
更加广泛；其弱势化程度也在不断加深，生活水平与社会公众的平均生活水平的
差距越来越大。有学者经过研究指出，目前，中国弱势群体的规模在1．4亿一1．8
亿人左右．约占全国总人口的11％一14％；它们广泛分布在中国城镇、农村等各
地区。其中，城镇下岗失业者、收入较低的贫困农民以及进城农民工构成了弱势
群体的主体。所以，下面将主要对这三者的状况进行实证分析。
(一)城镇下岗失业者
l、现阶段城镇实际下岗失业人口和真实失业率估计
(1)全国城镇登记失业人口和登记失业率
据统计，全国城镇登记失业率从1999年的3．1％上升到2003年的4．3％，登
记失业率提高了1．2个百分点；登记失业人口也从1999年的575万人增加到2003
年的800万人，增加了39，1％，平均每年增长率为7．83％。(参见表2-1)”
1 年份1999 2000 200l 2002 2003
I城镇登记失业人数(万人) 575 595 68l 770 800
登记失业率(％) 3．1 3．1 3 6 4．O 4．3
表2．1 1999--2003年中国城镇登记失业人口、登记失业率
此外，从全国不同地区的情况来看，无论是发达地区、较发达地区还是落后
地区，城镇登记失业人口和登记失业率都呈现出逐年上升的趋势(参见表2—2)H，
这说明这已经成为全国性的普遍存在的问题。
地区失业人数(万人) 失业率(％)
1990 200l 2002 1990 2001 2002
北京1．70 5．20 6．02 0．4 1．2 1．4
上海7．70 25．70 28．78 1．5 4．2 4．8
天津8．10 11．40 12．90 2．7 3．6 3．9
山东26．20 35．40 39．74 3．2 33 3．6
江苏22．50 36．10 42．17 2．4 3．6 4．2
浙江11．20 24．OO 27．73 2．2 3．7 4．2
资料来源《中国统计年鉴(2003年)*第127页
资料来源《中国统计年鉴(2003年)”第1 32页
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
广东19'20 34．50 36．49 2．2 2．9 3．1
四川’ 38．00 31．90 33．82 3．7 4．3 4．5
贵州10．70 11．10 11．08 4．1 4．O 4．1
陕西11．20 14．00 13．5l 2．8 3．2 3_3
表2—2分地区城镇登记失业人口、登记失业率
(2)城镇下岗职工情况
1993年下岗职工人数还只有300多万人，到2002年就猛增到2600万人，
相当于1993年的8．7倍，平均年增长率高达85％，远高于城镇登记失业人口7．83％
的增长率。(参见表2—3)15
} 年份1993 1997 1999 2002
l累计下岗职工人数(万人) 300 115I 173l 2600
I登记城镇失业人数(万人) 420 570 575 770
表2—3中国1993年以来下岗人员变动情况
(3)全国城镇实际失业人I：2和真实失业率估算
国家统计局公布的城镇登记失业人口和登记失业率，未将下岗职工包括在
内，而且事实上还存在大量未登记失业人口：因此，城镇实际失业率要比登记失
业率高的多。为了搞清楚中国实际失业人口和真实失业率，本文采取一种新的方
法，即用适度城镇人口劳动参与率与实际城镇人口劳动参与率进行比较，分析中
国目前城镇劳动力较为真实的失业率。
城镇人口劳动参与率，是指城镇从业人口占城镇总人口的比率。由于总人口
中老年、少年、青壮年等结构是一个多少年变化不太大的比率，因此，城镇人口
劳动参与率，一般是一个较为稳定的常数性的系数。即R’=UP；R’：城镇
人口劳动参与率常数；L：城镇从业劳动力：P：城镇总人口。城镇人口劳动
参与率常数可以用长期的历史数据，并考虑未来年龄结构的变动，以及其他一些
因素的变动情况，按照公式R 7=TL／TP计算。用198旺2002年的相关数据，
计算出平均城镇人口劳动参与率为53％，考虑充分就业原则，将中国适度城镇
人口劳动参与率常数R 7确定为55％(周天勇，2003)。
我们用公式U=(R’一R)P／L’来推算城镇真实失业率；U：城镇真实失
业率；R：实际城镇人口从业率：L 7：城镇劳动力总供给。我们来看按照城镇
人口劳动参与率55％推算的城镇失业人口规模变动情况。
年份登记城镇劳动力城镇总实际城镇人城镇真实城镇真实
失业率总供给L’ 人口P 口从业率R 失业率U 失业人口
1999 3．1 24061．4 43748 51．23 6．85 1648．2
2000 3．1 25248．3 45906 50．43 8．31 2098 1
资料采源《中国统计年鉴1995、1996．199 7》
首都经济贸易大学硕士学位论文《中园援助弱势群体的财政政策研究》
2001 3．6 26435．2 48064 49．80 9．44 2495．5
2002 4．0 27616．6 50212 49．35 10．27 2836．2
2003 4 3 28806．8 52376 48．95 10．84 3122．7
2004 4．2 29855，7 54283 49．04 11．00 3284．1
表2_4 城镇登记失业率与实际失业率比较”
从以上分析，我们可以看出，目前全国城镇实际失业人口和实际失业率远高
于国家统计局公布的城镇登记失业人口和登记失业率，而且逐年增长(参见图
2—5)：2004年，城镇失业人口达到3284．1万人，失业率高达11％。城镇下岗失
业人数庞大，已成为当前我国经济生活中非常突出的问题，因此降低城镇高失业
率、援助这些城镇弱势群体应当成为今后政府工作的重要任务。
图2．5城镇实际失业率走势图
2、城镇下岗失业者的生存状况分析
现阶段，大多数城镇下岗失业者的主要收入来源是政府发放的城镇居民最低
生活保障金；但是，从整体上看，城市居民最低生活保障的公布标准是偏低的。
2002年初，全国平均的公布标准为152元／人／月，只占2001年城镇居民人均可
支配收入的29％。到2004年11月底，全国平均的城镇居民低保标准也只有159
元／人／月，只占当年城镇居民人均可支配收入(9422元)的20．25％：甚至比2004
年农村居民人均纯收入(2936元)少了1028元。因此，下岗失业人员成为中国
城镇新出现的贫困人口．约占城镇贫困人口总数的95％。下面分别从收入、支出、
日常消费隋况等方面对其贫困状况加以分析。
(1)城镇下岗失业者的收入水平分析
根据我国经济数据，2002年，占全部调查户10％的最高收入户人均可支配
收入为17353元，比上年增加2238元，增长率为14．8％；10％的最低收入户
人均可支配收厶3．003元，比上年增加200元，增长率为7．1％。高低收入阶层
收入之比，由200i年同期的5．4：I，扩大到2002年的5．8：I。而且，最低收
入户的收入水平与当年城镇居民平均水平的差距也是越来越大，其绝对差额由
2000年的3627元增加到2002年的4700元。根据国内外一些机构的测算，中国
”注：根据国家统计局各年统计年鉴有关数据计算整理
15
酋都经济贸易大学硕士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究》
基尼系数已经于2002年上升到了0．454，超过了国际公认的警戒线(也就是
0．4)。世界银行认为中国不断扩大的收入分配不平等状况超过了东欧转型国家和
许多西欧高收入国家以及与中国相邻的亚洲国家。中国成了不平等程度最大的国
家。这种贫富悬殊的趋势，从1994年开始，近年来继续扩大，越来越大。基尼
系数2003年已扩大至O．458。由此可见，城镇下岗失业者的收入水平不仅远远
低于城市居民人均收入水平(参见表2．6)t7而且还出现严重的两极分化现象。
(参见图2—7)18
年份2000 2001 2002
城镇最低收入户年人均可支配收入2653．02 2802．83 3003．00
城镇居民年人均可支配收入6280．OO 6859．60 7702．80
相当于城镇居民平均水平的比例42．25 40．86 38．99
城镇高收入居民年人均可支配收入12615 15115 17353
高低收入阶层收入之比4．8 5．4 5．8
表2-6 2000--2002年城镇弱势群体年人均可支配收入％
图2．7城镇弱势群体收入情况比较图
(2)城镇下岗失业者的支出水平分析
美国学者阿齐兹·卡恩利用中国社会科学院经济研究所收八分配课题组的
两次调查数据估算了1988年和1995年城市的贫困发生率。他的估计结果表明
1995年城市贫困发生率比1988年上升了12％。更有意义的是，他发现1995年
城市贫困人口的贫困程度更加恶化，这主要表现在城市贫困人口的平均收入是下
降的，离贫困线的距离不是缩小而是扩大了。另外，按照世界银行划分标准(即
人均日消费支出不足l美元为绝对贫困)，中国城镇弱势群体的人均消费支出水
平(参见表2—8)”与贫困线的差距也是越来越大，即表现为贫困度的不断增大
(贫困度指贫困线以下人口人均消费距贫困线的差距)(参见图2—9)2002年，
城镇贫困居民年食品消费占消费支出的比重达到47．21％，即思格尔系数比全国
资料采辑“中国统计年鉴f 2 oo 3年)*
资钟表源《中国统计年鉴(200 3年)*
资料来浦《中圆统计年鍪》
16
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
年份2000 200l 2002
城镇最低收入户人均年消费支出(元) 2540．13 2450．9l 2387．91
城镇最低收入户人均日消费支出(元) 6。96 6．7l 6．54
最低收入户思格尔系数49．47 48-35 47．2i
城镇居民平均恩格尔系数39．18 38．2 37．7
表2-8 2000．2002年城镇最低收入户年人均消费支出
图2-9城镇弱势群体贫困度走势图
(3)城镇下岗失业者的的日常生活消费情况分析
对全国五大城市的下岗失业家庭的日常生活进行了比较分析，具体情况如
下：二o
①食品
类别上海武汉天津兰州重庆
上星期家中没有吃过肉41．9％ 44．7％ 64．0％ lO．6％
}上星期家中有1天吃过肉35．O％ 33．7％ 34．O％ 27．O％ 47 1％
I上星期家中有2天吃过肉28．4％ 17．5％ 14．O％ 4．2％ 32．4％
家中总是买最便宜的蔬菜8l-3％ 90．40／0 94．4％ 83 3％ 3．9％
表格1食品情况表
②衣着
穿
五城市90％以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服，30％一60％的家庭成员
类别上海武汉天津兰卅I 重庆
家中成人没有买过新衣服91．2％ 90．8％ 94．2％ 92．1％ 93．9％
家中成人常穿亲友送的衣服34．2％ 57．1％ 65．8％ 37．6％ 62．1％
表格2衣着情况表
”摩曲：*中固的贫困与反贫困的新形势》，《中国社会形势与分析预测*，社会科学文献出版社2 0 o 2年
第1 9 3一l 9 5页
首都经济贸易大学硕士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究》
③医疗。
一
家庭成员中患有慢性疾病或遗传病的占30％．60％，但是不去医院治疗的占
50％．70％，有病不看的最直接原因是负担不起医疗费。
类别上海武汉天津兰州重庆
被调查有慢性病33．5％ 45．2％ 61，l％ 46．3％ 43．4％
生病时不会去医院看病50．1％ 63．7％ 69．5％ 65．9％ 67．1％
表格3医疗情况表
④教育
第一、城镇下岗失业人员受教育情况分析
据劳动和社会保障部于2002年7月在5大城市的抽样调查，在下岗职工中，
按文化程度分，初中文化程度占“％，小学及以下文化程度占5．1％，高中占4．1％：
按技术素质分，初级技工及没有技术等级的人员占52．6％，中级技工占38．9％，
高级技工及技师只占8．5％；按工作性质分，一线生产业务人员占60．3％，服务
人员占16．3％，专业技术人员和管理人员只占23．4％。下岗职工文化程度、技术
水平普遍较低，竞争能力弱，再就业困难重重。上海卢湾区妇联和上海社会科学
院妇委对上海300名女工的调查显示，在被调查者中，只有少数耳前已有稳定的
工作；大部分人至今仍处于待业状态，这其中，曾经就业者和从未就业者之间的
比例为2：1。但是，大多数人持续就业时间都在一年以内，甚至不到3个月的
时间又失业了。
第二、城镇下岗失业人员子女受教育情况分析
五城市弱势群体的家庭负担不起学杂费的占60一90％；有50．80％的家庭在
教育方面没有足够享受到政府或学校的优惠。
类别上海武汉天津兰卅I 重庆
担负不起孩子的学杂费77。1％ 83．1％ 64。4％ 70。I％ 92．6％
孩子上学没有享受政策优惠76．8％ 50．O％ 60．1％ 82．4％ 86 5％
会因为家里缺少钱让孩子退学7 2％ 27．1％ 21．9％ 16．O％ 19_8％
， 表格4 教育情况表
上述数据显示，城镇弱势群体在生活各方面都处于劣势，其程度也在不断加
深，边缘化的地位越来越明显，对其展开全方位的社会援助势在必行。
(二)收入较低的贫困农民
1、收入较低的贫困农民在农村总人口中所占的比例
国家统计局农调队200t年发布的一份名为《提高农民收入和消费水平的任
务仍然艰巨》的报告中，揭示出这样的数据：1999年，有14．72％的农户家庭人
均年纯收入在O一999元，37．63％为1000一1999元，26．02％为2000一2999元，
11．21％为3000～3999元，4．72％为4000-_4999元，5．71％在5000元以上。1999
年中国农村人均年纯收入为2210元，根据这一标准，调查数据显示出：有52．35％
的农村家庭人均年纯收入不到2000元，处于平均水平之下，尚处在温饱阶段；
首都经济贸易大学碗士学位论文《中唇援助弱势群体的财政政策研究》
26．02％的家庭人均年纯收入为2000---2999元，处于温饱有余，接近小康水平；
只有21．64的家庭人均年纯收入在3000元以上，超过小康水平。
按照上述标准，将全国农村居民年人均纯收入水平定为当年温饱线，人均年
纯收入3000元定为小康水平；中国农村地区贫困线定为850元“。根据这一标
准，1995年、2000．-2002年(表2．10)22全国农村家庭生活在温饱线以下的比
例分别为：56．51％、57．27％、57．89％、58_31％；其中生活在贫困线以下的农村
家庭所占的比例分别为21．03％、9．83％、9．45％、8，18％：另外，从表2—10可以
看出，从2000、2001、2002年，农村家庭年人均纯收入3000元以上的比例由
25．16％增加到29．63％，增幅仅为4．47％，平均年增长1．49％。这些数据说明了，
在中国广大农村居民中，除了两成多的达到小康以外，有七成多农村家庭收入没
有达Nd,康水平，五成以上的农村家庭收入甚至低于平均水平，有部分农村居民
特别是西部地区的农村居民还没有摆脱贫困，农村居民生活水平普遍较低。
中国区域间经济发展水平很不平衡，在广大西部地区，农村家庭生活更加贫
困。根据重庆市农村经济调查队对该市农村居民所做的调查表明，在该市农村居
民中，年纯收入低于850元的绝对贫困人口占全部农村人口的68％；年纯收入
在850—1205元之间的农村低收入人口占全部农村人口的32％。可见，2000年
重庆市所有农村居民年纯收入远低于当年全国平均水平2253．42元，而且将近
70％的农村居民生活在贫困线以下。
年份1990 1995 2000 2001 2002
农村居民年人均纯收入686．3 1577．7 2253．4 2366．4 2475．6
年人均纯收入850元以下72．79 21．03 9．83 9．45 8．18
1年人均纯收入850．2000元之间25．92 52．89 40．17 38．1 36．51
年人均纯收入2000-2500元之间10．29 14．54 14．52 14．31
年人均纯收入2500-3000元之间1．99 5．89 10．29 lO．38 10．45
年人均纯收入3000-5000元之间7．64 17．7l 18。65 19．54
1 年人均纯收入5000元以上2．26 7．45 8．90 lO．09
表2一tO农村居民按纯收入分组的户数占总户数的比重％
2、中国贫困农民生存状况的若干特点
(1)地区问农民收入水平不平衡
中国地区之间，经济发展水平不同，农民收入存在明显的差距，近年来差距
还在不断增大。1990年，收入最高的上海郊区农民人均纯收入为1907．32元，收
入最少的甘肃农民人均纯收入430．58元，绝对差距为1476．74元。到2002年，
农民人均纯收入最高的上海地区(6223．55)与入均纯收入最低的西藏地区
(1452．27)的绝对差额扩大到4771．28元。(参见表2．11)
而且，不发达地区农民收入增长缓慢，从2000----2002年上海郊区农民人均
’马丁拉瓦里昂，陈绍华，以2 0 0 2年价格衡量
”资抖采碌《中国统计年鍪诗
首都经济贸易人学硕上学位论卫《中国援助弱秀群体的财政政楚研究》
纯收入增长率为11．21％，年均增长5．61％：西藏地区农民人均纯收入增长率为
9．13％，年均增长4．57％。
另据国家统计局的数据表明，中国农村特别是中西部地区农村许多农民的人
均月收入不足200元，并且约有6．O％的农户人均月收入不足100元。这说明
城市居民和农村居民之间，不同地区的农民之间收入存在着较大的差距，部分农
民的收入还相当低。
．年份1990 1995 2000 2001 2002
上海地区农民年人均纯收入1907_32 4245．6i 5596．37 5870．87 6223．55
贵州地区农民年人均纯收入430．58 880，34 1428．68 1508．61 1590．30
西藏地区农民年人均纯收入649．7l 1200．31 1330．8l 1404．01 145227
上海地区农民收入增长率(％) 68．10 6．36 4．90 6．OI
贵州地区农民收入增长率(％) 20．89 12．45 5．59 5．41
西藏地区农民收入增长率(％) 16，95 2．17 5．50 3．44
表2．11乃各地区农民收入情况
(2)城、乡居民收入差距很大
中国农村实行家庭联产承包责任制以后，，农业生产有了很大的发展。农民
收入也相应有了很大幅度的提高，城乡收入差距曾一度减少。但是，自80年代
中期后，农民收入增长逐渐减缓甚至停滞。特别是自1997年以来，中国农民收
入增长幅度连年下滑，由1996年的9％持续下降到2000年的1 9％，而同期城镇
收入增长幅度一直保持在7％左右。1998—2002年中国城镇居民人均收入分别为
5458元，5888元、6316元、6859．6元、7702．8元：而农村居民人均收入分别为
2162元，2210元、2253元、2366．4元、2475．6元。城镇居民收入分别是农村居
民收入的2．52倍．2．66倍，2．80倍，2．90倍，3．I 1倍：按国际一般的情况，当
经济发展水平在人均GDP为800．1000美元的阶段，其他国家城镇居民收入大体
上是农村居民收入的1．7倍，而中国这一比例远高于其他国家，而且还在不断增
大(参见图2．12)。1995年，农村居民占全国储蓄存款总额的20．8％；2000年
为19．2％，2001年则为18，7％，人均存款不到城镇居民的1110。
袁云峰(2002)对城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入与GDP
的双对数模型研究表明，在其他条件不变的情况下，GDP每增长1％，农村居
民入均纯收入增长0．296％，城镇居民入均可支配收入则增长0．709％，农村居
民在国民收入的分配格局中处于劣势地位，而且未来10年城乡收入差距将继续
扩大。
骨科采源《中国统计年鍪》
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
图2．12城、乡居民入均收入比较
(3)贫困农民日常消费水平极低
上述国家统计局农调队2001年发布的名为《提高农民收入和消费水平的任
务仍然艰巨》的报告中，还列出了农村家庭年食品支出和年耐用品支出的数据。
在年食品支出中：32．76％的家庭不到500元，44．84％为500一999元，15．76％为
1000—1499元，4．37％为1500---1999元，以上计有97．73％的农村家庭年食品支
出不到2000元，大多集中在o__499元，500一999元两个档次上。这表明农村
居民食品消费的质量和档次还很低。在家庭年耐用消费品支出方面，高达96．79％
的农村家庭不到500元，2．1％的家庭在500—999元，只有1．08％的家庭在1000
元以上；由此可见，农村弱势群体的生活十分艰苦、生活质量很低，恩格尔系数
很高(参见表2—13)。这种生存状态和农村弱势群体多从事农业劳动，无固定的
工作和稳定的收入有直接的关系。而近年来农业收入的减少更加重了其生活的贫
困，经济收入的低下。在1998—2000年间，农民来自农业的纯收入是递减的，
1998、1999、2000年农民来自农业的人均纯收入分别比上年减少了30．25元、57．42
元、43．94元。
年份1999 2000 200l 2002
农民人均年生活消费支出1577．42 1670．13 1741．09 1834．3l
农民人均年食品支出837．61 820．52 830．72 848．35
恩格尔系数53．1 49．1 47．7 46．2
表2．13M农村居民人均年生活消费支出与总支出
(4)贫困农民的健康状况很差
根据世界银行的资料，如果把中国农民年人均经济收入四等分，其中，经济
收入最低的贫困农民的健康状况和平均期望寿命远远低于其他经济收入较高的
群体(参见表2．14)。另据对特困人口做的调查，在导致贫困的原因中疾病成为
首要原因，50．6％的特困家庭的贫困是由疾病造成的，并且在借钱的特困家庭中
有65．O％的特困家庭是因病借钱。
| 指标l最高的1／4 I 第二个1／4 第三个1／4 最低的l／4 }
资料来源《中国统计年鉴(2003)》26 5页
首都经济贸易大学硕士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究》
}婴儿死亡率‰ 29 34 44 72
I期望寿命(岁) 71 69 68 64
l传染病发生率‰ 3．3 5．1 5．4 9．5
。表2．14按收入等级排列的中国农民健康状况25
(5)贫困农民的受教育程度普遍较低
比较特困人口的受教育情况发现：特困人口的文盲率明显高于全国平均水
平，是它的3'8倍，是农村平均文盲率的1．6倍，而特困人口中接受过大专教育
的人口为O．10％，是全国平均水平的O．80‰。这些情况清楚地说明了贫困人口受
教育水平低，尤其是接受高等教育的水平更低，这就极大地减少了他们改变生存
状态和得到各种社会资源的机会，从而也丧失了取得更大发展的机遇。
以上分析可以看出，虽然我国目前己在整体上实现了小康，但由于城乡发展
不平衡，地区发展不平衡，部分贫困地区农民的生活仍然十分艰苦，农民是全社
会都应该关心的最大的社会弱势群体。
(三)进城农民工
据农业部统计，2004年全国进城务工的农村劳动力达1．2亿，农民工群体的
出现对城市的发展和带动欠发达地区的发展具有重要意义。但是，和城市居民相
比，他们在物质生活、工作环境、社会身份、福利待遇和社会交往等方面均处于
弱势。
1、农民工的_T-作状况
进城农民工由于文化素质较低，劳动技能较差，难以从事脑力劳动和比较复
杂的体力劳动，加上城市对农民工的就业歧视，农民工所从事的一般都是劳动强
度高，工作环境差，城里人不愿做或不屑于做的工作。例如，建筑安装工、搬运
工、装卸工、瓦木工、冶炼工、铸造工、车工、缝纫工、消防员、废金属处理工
等。
2．农民工的保障情况
农民工的基本权利经常得不到保障，主要表现在：第一，用工单位与进城农
民工之间不签订劳动合同的现象十分普遍。发生劳动纠纷时，进城务工人员的权
益难以得到保障。第二，拖欠、克扣工资的现象十分严重。据统计，有的地方
50％以上的企业都有这种情况，拖欠时间从一个月到五个月的较多，有的甚至一
年多。第三，缺乏社会保障。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤
五大保险，农民工却不享受任何保险待遇，完全被排斥在社会保障之外。研究发
现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障．而且不是
完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10％以下，其余
75，2％的人没有任何形式的社会保障。
3、农民工子女的受教育情况
”资料来源：世界银行F H C．1 9 9 7年
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
大批学龄儿童随父母来到城市，但大部分的农民工子女在城市里却难以享受
国家规定的义务教育待遇。他们因没有城市户口，被排斥于当地公立学校之外。
如果要进入私立学校，要支付高额的教育费用，即使能进入附近的城市公办学校
也必须要交一笔不少的赞助费，这样一来，子女入学难的问题就成了农民工的一
大难题。据农民工反映，即使夫妻都在城市打工，也无法支付孩子在城市上中学
的费用。因此，大多数在城市上完小学的农民孩子，在上初中时都被追回到农村。
有的城市部分农民工联合起来，困陋就简，搞起了希望小学，但很多教师没有任
何教学经验，学校设施简陋，管理混乱，这样的学校往往有名无实，很难使学生
受到tE较规范的教育。
三、国外援助弱势群体财政政策的比较与借鉴
分析发达国家、其他发展中国家所采取的援助弱势群体的财政政策，有助于
我们采取有效的政策措箍援助日益庞大的弱势群体。
(一)发达国家援助弱势群体的财政政策(fi scal policy)
发达国家对弱势群体的援助，一般是通过建立较为完备的社会保障体系，为
弱势群体提供基本的生活需求资料。其社会保障方案是国家通过财政手段实行国
民收入的再分配；在具体实施中，政府针对弱势群体的生活状况，为他们提供营
养、基本的卫生和教育保障以及其他生活补助，以满足基本生活需要。同时，实
行养老、疾病、事故、失业等社会保险和社会救济解决弱势群体的生活困难，通
过职业培训减缓失业问题。其中，政府公共支出政策一直发挥着重要的调节作用；
教育、医疗、社会保障等支出项目一直是政府转移支出的重点，且支出金额日益
增大；同时西方各国还普遍采取各种税收政策以筹集资金、促进再就业。
I、发达国家援助弱势群体公共支出政策3‘的比较分析
发达国家主要采用转移性支出实现对弱势群体的援助，其中社会保障支出、
财政补贴支出等项目是其转移支出的重点方向。目前，各发达国家都有一套完善
的社会保障体系．主要包括社会救济、社会保险、社会福利三个基本制度；其中，
社会救济和社会福利所需资金基本上由国家财政支付，社会保险由政府、企业、
个人三方共同负担。下面就主要发达国家援助弱势群体公共支出政策的异同点进
行一下比较分析。
(1)发达国家社会保障支出规模的比较分析
二十世纪六十年代，主要发达国家从以经济增长为核心的发展战略转为以社
会发展为核心的发展战略，扩大了公共支出的相对规模(通常用公共支出占GDP
的比重来衡量)(参见表3．1)，同时调整了公共支出结构，教育、医疗和社会
16公共置出包括购买性置出(government purcha se on goods and service)和转移支出(t ransfer payment)
两太部分．购买性支出分为社会消费性支出(sociaI consumption expenditure)和财政投资性支出(fi scal
inves[men c exoeod【ture)：丰}移性支出主要包括补助支出(sub sidy expenditure)．捐赠支出(donati oil
expense)和倍务利息乏出(debt inte rest expense)，其中，补助支出最为重要(分为社会保障支出和财政
补贴支出)，它全面影响着收八分配．
23
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
保障等以援助弱势群体、实现社会公平为目标的支出项目显著增长。
年份法国德国日本瑞典英国美国
1880 15 10 11 6 10 8
1929 19 31 19 8 24 10
1960 35 32 18 31 32 28
1985 52 47 33 65 48 37
1995 45．49 36．35 66．40 39．55 21．95
表3．1发达国家财政支出占GDP的比重％=7
进入20世纪80年代，西方发达国家用于社会保障的财政支出(fiscal
expenditure)在政府财政支出总额中所占的比例通常都是最高的(表3—2)，正是
由于这种高比例的财政支出保证了各项福利政策的有效运行。如德国1997年财
政预算用于弥补失业保险基金(unemployment insurance fund)赤字(deficit)的支
出高达150亿马克(宋国斌，1998)；法国1994年政府财政用于失业救济的支出
达到1200亿法郎(宋国斌，1998)。
国家或社会福利支出占中央财政支出的比重％
地区i980 1990 i995 1996 1997 1998 1999 2000
中国】．63 1．78 1．69 1．6l 1．54 1．60 1．36
美国34．11 25．56 29．18 28．84 28．82 28．71 28．75 28．2
法国43．74 44．OO 42．36 44．56 46．32
英国26．69 31．88 36．23 35．80 36．76 36．17 36．50
}德国49．23 46．89 50．08 50．03 51．63
表3—2社会保障支出／中央财政支出n
事实证明，发达国家公共支出政策的调整以及高比例的社会保障支出，防止
了国内收入差距的扩大，促进了社会公平与协调发展。资料显示，从上世纪六十
年代到20世纪末的30多年中，主要发达国家居民的收入差距并没有发生太大的变
化，有的国家还出现了下降的情况(参见表3-3)。衡量社会公平与居民收入差
距最为常用的指标是基尼系数。联合国有关组织确定：基尼系数低于0．2表示收
入绝对平均；O．2．O．3表示比较平均：O．3．0．4表示相对合理；0．4．0．5表示收入差距
较大：0．6以上表示收入差距悬殊。
国家时间基尼系数国家时间基尼系数
1966．1977 34．58 1966．1977 24．53
美国1977．1988 36．2l 英国1977．1988 25．60
1988一1998 37．92 1988．1998 31．68
1966．1977 31．72 1966．1977 38．33
加拿大1977．1988 31．95 意大利1977．1988 34．4l
”采源于《l 9 9 8年世界发展报告》，世界银行《世界发展指标*2 0 0 2年
“资料来源：《世界发展指标》．世界银行，2 0 0 2阜
24
首都经济贸易大学硕士学位论文《中国援助弱势群体的财政政策研究，
1988-1998 28．63 1988．1998 32．47
1966．1977 33．18 1966．1977 28．60
澳大利亚1977．1988 39．1l 荷兰1977．1988 28．32
1988．1998 39．52 1988．1998 29．33
1966．1977 34．55 1966．1977 31．00
西班牙1977．1988 25．94 丹麦1977．1988 32．07
1988．1998 25．17 1988．1998 33．20
表3—3 部分发达国家基尼系数变化情况(％)29
(2)发达国家社会救助制度的比较分析
纵观发达国家经济发展的历史，在不同的发展阶段，社会救助制度始终是各
国普遍采取的援助弱势群体的重要措施：各国政府以财政转移支出的方式提供社
会救济所需资金，而且，各发达国家救济支出的相对规模都比较高(参见表3—4)。
国家受助者人数占救助经费占国内救助经费占社会
总人口的比例生产总值的比例保障开支的比例
美国lO．0％ 1．6％ 39．8％
英国15．9％ 3．9％ 33．O％
澳大利亚17．8％ 6．8％ 90．3％
新西兰25．O％ 13．O％ 100．0％
加拿大9．9％ lI 8％ 13．7％
丹麦4．9％ 1．4％ 7．8％
法国2．3％ 1．3％ 6．4％
} 意大利4．6％ 2．9％ 9．1％
l 西班牙4．4％ 1．1％ 8．4％
l 瑞典6．8％ O．5％ 6．7％
表3-4” 部分发达国家的社会救助支出情况
但是，在具体的救助方式和救助对象等方面，各国又有所不同，表现出各自
的特征，下面分别介绍一下：
①美国
二战结束后，美国建立了“基金化”运作的社会保险制度、以企业效益为基
准的职业福利制度、日益完善的社会福利制度同时并存、相互补充的独特的社会
保障模式。其中，社会福利制度强调“针对性”与“社会需求”，所需资金出国
家财政转移支付。
美国援助弱势群体的社会福利项目主要有：a．医疗保健制度方面，向6j岁
以上的老人和低收入阶层提供免费医疗或医疗补助：对65岁以下连续领取残废
29资料来碌：James K．Galbraith and Hyunsub xum．Esti ntating the inequali cy of Househ。ld Inco∞es
”资料来源：国际社会保障研讨舍(199 5年6月瑞典)资料
25
首都经济贸易太学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
金支票两年以上的人，也给予同65岁以上者同样待遇；对孕妇以及儿童进行照
顾：b．教育制度方面，对出身于低收入家庭的学龄儿童或青年提供从免费午餐到
助学贷款等多种形式的补助，对全国的中小学进行教育补贴、面向高等学院的贷
款和奖学金於贴：c．建立失业津贴制度、区域性特殊补助制度、农业补贴制度等，
向低收入家庭提供住房补助。
美国援助弱势群体的社会福利政策的特征主要体现在以下几方面：
第一、大部分社会福利项目，以政府购买的方式通过市场来提供
政府对提供社会福利的私营机构以现金或购买券等方式给予补贴或对其提
供税收优惠，通过市场经济的方式大大提高了社会福利服务的效率，并且实现了
促进就业等社会目标。
例如，美国政府向私人房产主提供租金补贴(rent vialing)，低收入家庭只需
向房主缴纳收入固定比例的房租，其余部分由政府补贴。目前，低收入家庭支付
的固定租金比例为家庭收入的30％，约有100万户低收入家庭从项目中获益。或
者对私人购房提供贷款担保(10an guarantee)，低收入家庭只需自付房价2．5％的首
付款，就可以拿到最高限额30万元的贷款。这两种补助方式，既提高了低收入家
庭的居住水平．又带动了美国整个房地产的运转。
第二、将福利与就业或社区服务等社会参与结合起来
对社会福利对象，凡具有工作能力的人，社会福利不能无限享受，而有一定
的年限限制。并要求福利对象参加就业培训，或要求福利对象参与社区服务等。
对失业人员，改变单一的失业救济金方式，逐渐加强失业者的市场适应力。1982
年，美国里根政府通过了“职业培训伙伴法案”，建立了“工作机会与基本技能”
项目，强化了政府与私人企业之间在社会福利改革方面的合作关系。这个项目要
求各州为特定的群体或个人寻找工作，进行在职培训、实行工作补偿(将领取社
会福利的有职业的入部分福利收入移交到他的雇主手里，再由雇主以工资的形式
发给他)等。这一“以工作替代福利”项目的实施，在1985年一年，就使13
万原来依靠社会福利生活的人找到了工作，并在一定程度上增加了原来社会福利
领取者的工作收入，抑制了美国公共财政开支增长的势头。
第三、通过税收制度提供间接的福利支出
美国包括退休、养老、伤残和遗属等各种“社会保障”项目和“失业保险”
项目，都是采用基金化的运作方式：政府征收“工资税”构成两个专门的保险基
金，保险开支完全由基金负担，政府不再直接投入资金。
第四、严格控制失业救济金发放标准和发放时间，以利于失业者积极再就
业
联邦立法规定由企业雇主缴纳失业保险税款，雇员不缴；利率由各州自行确
定，全国不统一：救济发放时间，大多数规定需经一周等待期后方可使用，最多
支付26周：联邦法规定在失业高峰期救济金发放时间可延长法定救济周数的
50％，即最多追加13周。
②法国
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
法国援助弱势群体的社会福利项目主要有：最低生活救济金(RMI)、特别
团结补助金(ASS)、融入社会救济金(AL)、医疗补助金、残废保险、退体及
残疾入子女教育补助金、失业救济金、对低收入家庭子女的津贴、对失业者的工
作训练补助以及学童营养等。
近年来，法国政府又设立了新的津贴和福利项目，并上调了原有一些补助项
目的标准。主要有以下几方面：
第一、2002年1月1日开始实施“自立补助金”(APA)，取代了1997年
时设立的自立特种补助金(PSD)：法国政府为此投入了160亿法郎。这类补助
金的根本目的是帮助难以自理生活的老年人和需要人照顾的老年人。原先的补助
金只有13．：万人可以领取，新补助金共涉及到80万人。新补助金规定了一个全
国的发放标准，而不像过去那样只是各省发放。全国的标准是根据申请人的收入、
残疾或依赖他人的程度来定出发放金额的，最少的每月可以领取600法郎，最多
的每月可以领取7000法郎。此外，新的津贴和福利项目还包括为学龄前儿童新
设立了“照看孩子补助金”：以及规定城市必须建有20％的福利住房和设立
“普遍医疗保障”制度等。
第二、从2001年1月开始下调了失业金领取资格并降低了失业分摊金比率。
规定在过去18个月中只要工作满4个月(即交了4个月的失业分摊金)，就可
以领取失业金：另外，失业分摊金缴纳比例从原来占毛薪的6l_8％降至58％(即
雇主交37％，’雇员交21％)。
第三、自2001年1月1日起，向领取最低生活救济金者以及其他领取最低
社会福利补助金者发放年终特别奖金；同时，将最低生活救济金(R)JI)、特别
团结补助金(ASS)、融入社会救济金(AL)、最低养老金(minimum penstion)和
成年残疾人补助金五项津贴的发放标准上调22％；此外，上调的补助项目还包括
“安置津贴”和“特别救助津贴(relief payment)”、“法定最低工资”(1egal minimum
wage)等。
第四、为了提高及保障法国中小企业领薪者退休后的生活待遇，法国政府
2000年7月通过了一项“10年工资储蓄制度”法案。这个法律草案作出了两项主
要规定：一是创立“长期自愿工资储蓄合作计划”(PPESV)，二是在中小企业
(PME)之间创立“企业之间储蓄计划”(PSI)。
为了鼓励和推进“10年工资储蓄制度”的实施，法国政府在财政税收等方面
给予了一定的刺激政策。此外，去年法国还设立了“养老储备基金”，起始资金为
20亿法郎，后来增至200亿法郎。诺斯潘政府称，到2020年有可能增到1月亿
法郎。至于资金来源，诺斯潘政府打算或将国家在国营企业中的部分股份变现．
或将其股息直接作为养老储备基金。
④德国
德国援助弱势群体的社会福利项目主要有：对失业者的培训费、生活费的救
济：对孕妇和产妇救济；对残疾人的救济：对肺病患者的救济；对盲人教育的救
济；对病人护理的救济：为无家可归者、流浪者和罪犯等特殊社会困难者设立的
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究》
救济：对老人的救济及居住在国外的德国人的救济等。具体形式有：人员救济、
现金救济和实物救济。
总体上来看，德国的社会救助制度主要有以下特点：
第一、社会救助的对象多，范围广
根据德国《联邦社会救济法》规定，凡是生活在德国的居民，无论是德国人，
还是外国人，只要在遇到该救济法所列的各种困难时，都可以要求得到社会救济。
第二、德国的社会救助标准高
一个有两个小孩的家庭，如果夫妻两个全部失业，那么这个家庭每月能领到
救济金1732欧元。其中住房补贴(无房户)按每家95平方米算是每月536欧元；
夫妻失业金每月是533欧元；小孩的读书和营养费用是每月458欧元；另外穿衣
和日常开支等每月还有205欧元；四项总计是1732欧元。这比我国多数工薪家
庭的月收入要高得多。
第三、随着人口老龄化趋势的日益严重，德国社会救助支出占国内生产总
值的比重越来越高，增加了国家的财政负担
为此，德国政府于2001年1月26日起实旋了退休制度改革法案。德国这项
重大的改革主要包括3个方面的内容，一是逐渐降低退休金的水平，即降低工资
替代率(the subsitution rate of wage)。德国法律规定，～个缴纳45年分摊金的领
薪人员，目前退休金的工资替代率为70％。根据这个改革方案，到2030年将下
降至67％。二是逐渐提高分摊金，目前提取的分摊金比率是19．1％，到2020年
将上调至20％，到2030年将上调至22％。三是最重要的一个措施，即政府将以
各种税收优惠政策和直接补助家境贫困者等作为刺激手段，鼓励职工本人进行
“退休储蓄”，作为将来退休金的重要补充。这是一种非强制性措旌，是否参加储
蓄将由领薪者个人决定。
(3)发达国家财政补贴性支出的比较分析
针对失业人员竞争能力较弱的状态，发达国家普遍采取财政补贴的方式对其
进行职业培训，帮助他们实现再就业。
①政府安排财政专款对弱势群体进行教育、职业培训
针对弱势群体技能水平普遍低下的状况，发达国家很早就通过财政补贴
(fiscal subsidy)、向企业征税等方法筹集资金，开展对失业者的职业技能培训，
以期提高失业者的技能，使之与企业需求相适应。有材料显示，实施这一政策的
效果是十分显著的。如美国联邦政府为州政府培训计划提供了大量的资金，近年
来。每年拨款约70亿美元专门用于各州对失业工人的培训，各州和企业也提供
部分匹配资金，每年大约有百余万失业人员接受联邦政府和州政府资助的再就业
培训，接受培训的失业人员中约有70％重新找到工作，平均工资相当于原工作的
92％(张芝年，1997)。又如．法国中央财政1997年拨出lO亿法郎补助各省青
年失业者的再培训，以帮助其尽快再就业：瑞典政府1997年财政预算(fiscal
budgetray)增加了8000万瑞典克朗，其中70％用于培训；英国政府自1983年就
开始实旄“青年培训计划”，对16岁左右的中学毕业生和青年人进行职业培训，
首都经济贸易大学礤士学位论文‘中田援助弱势群体豹财政政簟研究’
到1986年共吸引约100万青年参加。90年代以来，该计划的培训人数达到每年
约30万。德国政府更注重将青年技能培训与就业相联系，除传统的学徒制外，
还开展各种计划帮助青年实现从学校到就业的顺利过渡，1999年联邦及各州政
府实施的项目就有268个，共增加9028个企业培训岗位，有21652名青年得到
了帮助引。这些措施无疑在一定程度上缓和了劳动者对产业结构调整的不适应问
题，有利于失业人员的再就业。
项目总支出(百万美元) 受惠人数(千人0
年份1985 1989 1990 1985 1989 1990
I 1．教育援助总支出9970 13029 14375 6722 733l 7599
2．大学勤工俭学计划555 588 6lO 737 785 835
3．补充教育机会补助375 408 438 720 660 633
4．就业与培训总支出3976 3912 4215 1176 543 108l
5．刺激就业项目297 186 452 1013 1700 444
美国政府对弱势群体家庭提供就业补助数据表32
由上表可见，美国政府扶持弱势群体的教育支出逐年递增，且注重把教育、
培训与就业紧密联系在一起。美国政府认为，单纯救济是不能从根本上解决弱势
群体问题的，他们希望通过各种教育措施提高弱势群体的素质，让其拥有一技之
长，通过自身的努力和劳动真正摆脱贫困和弱势状态。为此政府大力兴办各种职
业教育与培训，为求职者提供特殊服务，广开就业门路，促使有劳动能力的弱势
群体出来工作，而不仅仅靠救济生存。
②增拨就业经费，促进就业岗位的增加
比如，西班牙政府安排用于劳动力市场各项目的支出总额占GDP的3．2％，
德国为2．32％，英国为2．14％，而法国政府在1995年安排的就业经费达600亿
法郎，加拿大联邦政府为了解决青年就业难的问题，1996年财政预算中播出3．15
亿加元作为就业经费(国家计委社会发展研究所，1997)。
2、发速国謇援助弱势群体的财政优惠政策(fiscal incentires policy)的比较
分析
(1)减税
减税是财政优惠政策最主要的内容，西方各国政府为此作了不遗余力的工
作．以刺激企业的投资意愿，创造就业岗位。如英国政府1997年宣布，将对敏
感的家庭能源税、公司税、抵押贷款利率(profit rate of mortage loan)等作不同程
度的削减，其中将公司税下调了2个百分点，财政大臣还宣布在适当的时候将把
基本个人所得税(personal income tax)降至10％。德国也计划在1998．1999年实行
税制改革，如个人所得税累进税率(progressive tax rat@由现行的25．9％．53％降为
19j％一39％(裘元沦，1997)。
”孙毛趟，2003
”资抖来源《美圉统计年鉴》
首都经济贸爨大学硪士学控论交‘中墨援助弱势群体的财政政策研究>
(2)战轻企业负担
发达国家通常采用优惠贷款(preferential loan)、税收优惠(傲preference)等政
策手段扶持中小企业的发展。如芬兰政府对中小企业采取扶持政策。提供优惠贷
款，或利用地方政府拨款向新企业提供启动资金，帮助企业进行产品研制和开发，
及时向企业提供国内先进技术及市场情况的信息服务等。而法国政府通过减免社
会保险费用的方式给企业以优惠政策，把创造就业机会同减免企业交纳社会保险
金联系起来，从而降低了劳动力成本，也促进了企业的发展、增加了就业机会。
(3)鼓励自谋职业
近年来，西方国家在逐步降低失业保险待遇和失业救济水平的同时，对自谋
职业者提供一定的资金支持和税收优惠条件，鼓励失业者尽快就业；即把直接的
投入改成间接的资助，将输血为主改变为强化造血功能。
3、发达国家支持农业发展的财政政震
世界发达国家财政支持农业发展的经验表明，农业改造与发展需要巨额资金
投入。在市场经济时代，除了提高农业自身的资本积累和投资能力外，其余巨额
资金投入主要从两方面着手解决，这也是值得中国研究与借鉴的。
一是以税收制度为中介，以财政转移支付制度为后盾，借勃政府强制将工、监
等非农产业刨造的部分经济剩余向农业产业领域及农村经济区域转移。美国政府
在个人所得税、财产税、投资税等方面制定的特别优惠政策，使农业投资者可获
得高达48％的税收减免。日本六十年代以后，财政收入中来自农业的部分仅占1％
左右，但财政对农业的投资占到财政预算支出的10％左右。
二是通过不断强化农业基础设施建设(包括农业基础设施、农业敦育及农业
科技设施、农产品市场基础设施建设等)和不断强比财政对农业的补贴政策体系
(包括农产品价格补贴政策、农业保险补贴政策、农业信贷补贴政策等)，优化农
业和农村的投资环境，提高金融机构投放农业信贷资本的能力和农场主吸纳金融
资本的能力。日本规定．大型农业工程建设直接由政府负责投资，小型农业工程
建设由农民及农村合作组织负责投资，但政府要负担全部工程费用80％的投资，
并为农民提供部分优惠贷款。英国农业法规定，在农场道路、堤坝、供电等系统
建设中，政府要承担67％的建设费用。经济发达国家十分重视对农业保险特别是
对种植业的保险支持，并提供相当比例的财政补贴。日本农业保险是强制性的，
加拿大联邦政府为农场主提供的保险补贴，相当于全部农业保险的2％。法国政
府规定，透过法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行向农业提供的贷款，利
息率是普通利率的50％，优惠贷款的利息差额由财政补贴。目前，法国政府平均
每年用于此方面的财政补贴在70亿法郎以上：平均每年用于农产品价洛补贴支
出约90亿法郎，相当于全国谷物产值的50％，占致府财政预算支出的23％左右，
4、发达国豪援助弱势群体的财政政策对中国的启示与借鉴
(1)完善援助弱势群体的制度体系，并以法律法规的形式加以规范
发达国家援助弱势群体的制度建立在社会立注的基础上，对弱势群体的保障
具有制度化、社会亿的特征。中国援助弱势群体的政策往往具有即时性的特征，
30
首都经济贸易大学顼士学位论文‘中墨援助弱势群体的财政政簧研究)
加之缺乏一个统一的管理部门，带有随机性、不连贯性，因此，对弱势群体的援
助逐步由行政手段为主向以法律手段为主转变，完善有关法律法规、制定一个政
策体系是十分必要的．
(2)援助弱势群律应是一个渐进的过程，其发展要与经济发展昙次相适应
发达国家的经验表明。援助弱势群体的社会保障支出规模的过分增长，势必
会影响国家积累资金的增长，导致经济增长缓幔或通货膨胀，财政压力日益沉重。
中国正处于社会主义初级阶段，每年可分配的国民收入有限；如果社会保障支出
过大，势必影响积累和储蓄率，因此，应从中国实际出发，量力而行，充分考虑
国家、集体、个人三方的经济承受能力。
(3)援助弱势群钵的社会保障制度应多层次、有重点
“多层次”是指既有最低生活保障制度，又有地方作为补充的更为具体和深
入的保障制度，同时鼓励民间力量参与对弱势群体的援助工作。“有重点”
是指根据国情确定当前优先发展的保障内容，目前。援助弱势群体社会保障的重
点应是失业保障和养老保障，同时最低生活保障应得到全面贯彻。
(4)保证各时期援助弱势群体支出的增长比例，并注重下岗失业人员以及进城
农民工的培训
把对弱势群体的教育、培训作为援助的重点之一，只有这样，才熊为弱势群
体真正摆脱弱势状态打下基础。另外，为防止新的弱势群体的增长，应未雨绸缪，
重视对在岗职工的技能培训，侵之能够适应经济形势的交化对工作提出的新要
求。
(二)发展中国家援助弱势群体的财政政策
发展中国家普遍面临着两大难题，一方面要加速国民经济的发展，逐步缩小
与发达国家的差距，提高本国的国际地位：另一方面，发展中国家人口较多，社
会保障制度落后，随着经济的发展，收入差距日益扩大，援助弱势群体问题越来
越紧迫。客观经济基础决定了发展中国家不可能以高福利的社会保障制度为主要
手段来援助弱势群体．因此大多数国家采取了促进经济增长、增加就业机会以及
适度调整财政支出结构和支出规模等方式实现对弱势群体的援助，部分的改善其
生活水平。．
I、发展中国家促进弱势群体再就业的财政政策分析
(1)扩张性的财政．货币政蓑
扩张性财政政策(expansionary fiscal policy)主要指加大政府在直接购买和公
共工程建设方面的支出，政府购买的增加直接增加对社会产品的需求、刺激相关
行业的发展，促进社会对劳动力的需求增加，而公共工程建设项目则直接创造就
业岗虚。例如．埃及近年开展的大规模公共工程计划涵盖了农业、道路交通、公
共建筑、健康和敦育等领域，计划总预算的25％用于雇佣劳动力。提供丁大量的
首都经济贸易大学颈士学位论文‘中每援助弱势群律的财政致簧研究’
就业机会邓。扩张性的货币政策(expansionary monetary policy)包括降低利息率
(jnterest rate)、扩大社会信贷规模，通过降低企业投资成本(havemn钮t∞哟，吸
引企业扩大投资规模和生产规模，带动就业岗位的增加。
(2)援助弱势群榷的财政优惠政策
发展中国家通常向失业人员提供低息贷款并在技术、市场信息和服务等方面
给予优惠，鼓励其开办小企业或发展劳动密集型产业。例如，尼日利亚政府规定，
凡是接受培：i|fl后的失业者。可在政府指定的银行中申请贷款，贷款数额从l万奈
提到2．5万奈提不等(10奈提约合1元人民币)用于自谋职业。1997年，巴西
政府推出鼓励小型企业增加雇用工人人数的优惠政策。过去，小型企业要交纳多
种税赋负担，且雇工越多，税赋越重。因而许多小企业为减轻税赋负担(tax．beariIlg)
尽量减少雇工，这显然是不利于解决就业的。因此，巴西政府宣布，对小型企业
实行单一税政策，即不管雇工多少统一实行一种税，以鼓励小企业多雇佣人员，
增加就业人数。印度政府自1993年lO月起实施了一项针对18—35岁城市失业青
年的就业计划，政府资助7500卢比帮助失业青年刨业，后者还可向指定的商业
银行申请不超过IO万卢比的低息无担保贷款(10w-interest unwarranted loan)。截
止1994年12月，印度政府共贷款32亿卢秘：，扶持青年创业6万多家，为90
年代印度政府降低失业率做出了重要的贡献。最近，印度政府又推出送贷款下乡
政策，就是在农村地区直接设立发放贷款服务处，农民可以在家门口办理贷款业
务，取得低息贷款，用于农业投资。
(3)发展对外贸易政策
发展中国家普遍存在劳动力资源丰富而资金相对不足的问题，加强对外开放
的力度，吸引外资，兴建外企是缓解失业压力的重要途径：因此，发展中国家普
遍重视运用外资和发展对外贸易来促迸就业问题的解决。有学者测算，在人均
GDP达到400美元的国家，每吸收一亿美元的外商投资，能够直接吸纳1．2万人
就业科。这是外商投资对提高就业率的直接效应，同时，外商投资企业通过各种
渠道对投资接受国的各种物资购买，也会给发展中国带来很多商机，派生许多新
的就业岗位。这是外商投资对提高就业率的间接效应(indrect utii畸)。对外贸易中
的商品交换，实际上是不同国家的劳动力资源的交换，起着调剂劳动力资源余缺
的作用。因此，大力推进商品的出口．实际上是一种特殊的劳务输出，就是通过
对外贸易为劳动力在国外市场上寻找更广泛的就业机会。
2、发展中国家援助农村弱势群体的财政政策分析
(1)实现农村劳动力充分就业的财政政策
在多数发展中国家，农业是最主要的经济部门，非洲2／3的劳动力从事农业
生产。因此，农业不仅在国民经济中占重要地位，而且可以解决大部分劳动力的
就业问题。为此，一些发展中国家采取就地发展农卞寸经济，就地吸纳农村剩余劳
“冯．丈克给手。2001
”姜作培．1997
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中墨援勃弱势群俸的财政政镱研究》
动力的办法，多渠道的消化农村剩余劳动力。具体做法有：大力开发荒山，荒地，
发展复种、套种、立体农业等，合理利用土地资源，扩大就业空间；大力发展农
业深加工；在农村发展第三产业等。例如尼日利亚政府通过培训各种农业技术人
才，向农民提供从事种植业、养殖业和农产品储藏、加工所需要的资金等措施，
利用当地资源、兴办小型加工企业，有效的促进了农村经济的发展，减少了农村
劳动力的就业压力。
(2)印度改善农民生活状况的财政支出政策
2003年度，印度政府拨款1388亿卢比(1美元约合43卢比)，用于农村地区
的发展，并额外投入800亿卢比加强农村基础设旅建设。在总额为1150亿美元
的2005至2006财政年度预算(budgetary of the fiscal year)案中，用于农村
地区发展的财政支出比上一年增加了33％，显示出政府加大挟贫力度的决心。在
新财政预算案中，政府还承诺将投入一大部分资金用于提高农村的教育水平；新
财玫预算案的另一项重要举措是发展农村的萋础设施建设。其中包括为600万贫
困户提供住房，让7．4万名贫困人口喝上卫生的饮用水。
此外，新财政预算案拨款1028亿卢比用于发展农村地区的公共健康事业，
并拨款1100亿卢比继续推进国家农村就业保障计划，在乡村地区创造更多的就
业机会。而针对各项社会性投资的基金来源将是大嘱提高收入税，印度财政部将
在发展迅猛的服务行业上增税，税率从8％提高到10％。另外，政府还计划在所有
税收项目上都将额外增加一个2％的额度，以获得400亿到500亿卢比的收入用
于政府的教育支出。
3，发展中国家社会保障体系的比较分析
(1)印度的农村就业保障体系。
2004年5月新成立的以国大党为首的印度联合进步联盟政府承诺，将以法
定的最低工资水平向农村的贫困人口提供就业机会：并且由中央来规定就业保障
机制的工资水平。联合进步联盟政府还作了一些限制性的规定，比如，每家每户
只能有一个人加入就业保障机制，并且只能工作100天。此外，根据就业保障机
制的草案，只有国家规定属于贫困家庭的人口才能加入保障机制。农村就业保障
体系的建立将会成为印度有史以来第一个社会保障体系。
原则上讲，印度政府希望通过这个就业保障机制达到3个目的：无条件的保
障就业：提供最低工资：不增加财政负担。但是实际上，这个机制不能一石二鸟，
如果它支付超过市价的工资，想限制经济成本就只能灌水了。
(2)巴西的福利保险{I{度
巴西的福利保险制度主要包括国家社会福利保险和补充性福利保险。目前，
参加社会福利保险的人数己达2000万人，直接和间接受益人达7000万人，占全
国人口的40％。据巴西地理统计局公布的数字，80％的70岁以上老人，70％的60
岁以上老人领取社会福利保险，领取社会福利保险的家庭收入高于其它家庭
15"G。社会福利保险对维护巴西社会稳定，保障人民生活起到了积极作用。
20世纪70年代，巴嚣学习发达国家的成功经验，推出了一种和国家社会福
首都经济贸易大学硬士学位论文‘中露援助羁势群体的财政政策研究'
利保险并存的保险制度，即补充性福利保险。按其经营特点，又分为封闭式和开
放式。封闭式类似保险俱乐部，会员只能是某家企业的员工，巴西目前有230
万人参加了这种保险，其中包括巴西银行、巴西石油公司、宝马和福特汽车公司
的职工。
但更为普遍的保险方式还是开放式福利保险计划。巴西现有370万份退休福
利计划，其中300万份合同都是个人与保险公司或银行办理的保险合同．其它
70万份是由企业以“间接工资”名义为员工进行保险投资。巴西补充性社会保
障品种繁多，近几年来，由于外国保险公司进入巴西保险市场，增加了竞争，巴
西保险市场的运行状况得到改善。同时，巴西社会福利部加大了对各种保险基金
的监管力度，对保险投资基金的使用进行严格规范，严惩违规公司，改善了保险
市场的环境。
4、发展中国家援助弱势群体的财政政策对中国的启示与借鉴
(1)援助弱势群体应有各种层次的规划，并辅以相应的政策体系
援助弱势群体并非一蹴而就的事情，应做好长期规划，在长期规划基础上制
定中短期计划，并突出各个时期政府努力的重点及计划实现的目标，中国弱势群
体的分布具有较明显的集中性特点，即贫困农民、进城农民工、城镇下岗失业者
占较大比例：因此，援助弱势群体政策应集中于这三类群体上，通过各项有效的
规划和具体援助措施，实现在政府引导和社会援助下，由弱势群体自己解放自己
的目标。
(2)加强社会保障基金的管理
社会保障基金是人们未来生活的依靠，加强社会保障基金的管毫，增强其运
作效率，馒其在保值的基础上实现更大的增值目标；不仅可以增强人们的受保障
程度，而且可以减轻政府的财政压力，将更多的力量投入到对提高弱势群体生活
水平及增强其就业竞争力等方面。为此，可以探讨在基金管理中引入竞争机制，
通过市场化的方式实现保障基金的增值目标，提高管理效率。
(3)援助弱势群体的过程中注重弱势群体自身的参与
中国目前的状况是，在援助弱势群体过程中基本是由政府、学者等单方面，
根据有关调查结论，制定即时性的政策措施援助弱势群体；在此过程中，未能体
现出弱势群体自身的声音。所以，政策出台后的具体贯彻情况不甚理想。因此，
制定政策、反馈政策时应重视弱势群体的亲身参与，这既是社会民主的需要，又
能充分调动弱势群体的积极性，使制定的政策更易于贯彻，实现效率目标。
(4)广泛动员社会力量参与对弱势群体的援助
随着中国经济体制的改革，经济结构和经济成分发生了很大的变化，私有经
济、个体经济逐步发展壮大，相当一部分人走上了致富道路。政府应提供一定的
基础条件或优总政策，引导、鼓励先富起来的人群积极参与建立健全对弱势群体
的援助制度，可以通过税收优惠、设立专项基金等吸收社会基金，帮助弱势群涔
维持基本生活。
首都经济贸易走掌硕士学位论文‘中田援助弱势群体的财敢政策研究，
四、中国援助弱势群体的财政政策建议
(一)确立中国援助弱势群体的财政政策的总思路
本文提出的关于援助弱势群体的财政政策的总体思路是：使弱势群体在达到
生存型生活质量的基础上向发展型、享受型生活质量阶段过渡。恳格斯把满足人
类需求的消费资料科学的划分为三类：生存资料、发展资料、享受资料。从这三
类消费资料支出的比重可以反映出人民生活质量的高低。人民生活质量提高的一
般历史趋势，大致可以分为三个阶段：
第一阶段，维持生存的生活质量阶段，即获得最低限度的衣食住行等基本生
活资料和必不可少的学习条件，以解决温饱问题和最起码的智力开发问题，使得
劳动力再生产得以维持。这一阶段是最低层次的生活质量阶段。
第二阶段，发展型的生活质量阶段，即劳动力再生产的水平有所提高，人们
所享用的生存资料在数量上和品种上较以前丰富，质量上也有所提高，人们的消
费领域中增添了较多的发展资料和少量的享受资料，劳动者体力智力得以发展，
劳动力再生产水平有所提高。
第三阶段，享受型生活质量阶段，即在上面发展型阶段的基础上，享受资料
在人们消费量中占有更大比例，人们的竞争能力进一步增强，生活质量进一步改
善。
因此，援助弱势群体，首先就是要满足其劳动力再生产的基本需求或者是维
持劳动力存续的基本需求，即满足生存需求，既要满足其温饱、又要为其创造必
不可少的学习条件：其次，要为个人和家庭的生活向发展型、享受型生活质量阶
段过渡创造条件。当实现这一目标的时候，则意味着我们“构建和谐社会”的目
标就指日可待了。
(二)中国援助弱势群体的具体财政政策建议
在市场经济条件下，财政政策工具主要有公共支,出,(public expenditure)、税
收、政府投资等。根据中国社会经济的发展需要以及财政的基本特点，中国财政
政策的目标主要是维持物价的相对稳定、促进经济适度增长、实现收入的合理分
配和社会生活质量的逐步提高；财政扶持弱势群体的政策目标主要是实现收入的
合理分配。在执行收入分配公平职能时，公共支出政策比其他政策更有效，因此，
扶持弱势群体的财政政策应当以公共支出政策为中心，其他政策为辅助。下面，
我们按照上述思路分析中国援助弱势群体的财政政策建议：
l、中国援助弱势群体的公共支出政策建议
本文第三部分中提到，发达国家面对日益突出的弱势群体f；司题，纷纷增加公
共支出规模并调整公共支出结构，以加强对弱势群体的援助力度，保障他们的基
本生活需求：高比例的福利支出是西方发达国家公共支出政策的共同特征，政府
的财政支出是保障救助制度有效运行的前提条件。因此，我们要在分析中国现行
公共支出政策的基础上，针对其不足之处进行调整，最大程度的实现对弱势群体
首都经济贸磊大学硕士掌位论文‘中国援助羁势群体的财政政策研究)
的援助。
(1)适当扩大援劝弱势群体的公共支出规模
①扩大公共支出规模时援叻弱势群体的有效性分析
本文第三部分中提到，发达国家为解决日益严峻的弱势群体问题，扩大了公
共支出的规模；同时调整了公共支出结构，增加了财政援助弱势群体的转移性支
出，从而控制了收入差距的进一步扩大。为了更具体的分析公共支出规模与收入
差距的关系，我们截取1990_-2001年的数据(表4-I)进行一下实证分析：本
文用每年公共支出额占国内生产总值的比重表示公共支出规模，以基尼系数来描
年份基尼系数财政支经济建设支教育支出占抚恤与社会农业支出
出占GDP 出占GDP的GDP的比重救济支出占占GDP的
的比重比重GDP的比重比重
1990 0．343 16．63 7．3756 2．49 O．30 1．66
1991 0．369 15．67 6．6I 2．46． 0．31 1．6l
1992 0．377 14．05 6．05 2．33 0．25 l‘4 L
1993 0．402 13．40 5．30 2．18 O．22 1．27
1994 0．434 12．39 5．12 2．18 0．20 1．14
1995 0．445 11．67 4．88 2．05 0．20 0．98
1996 0。406 11．69 4．76 2．09 O．19 1．03
1997 0．403 12．40 4．90 2．08 0．19 1．03
1998 0．403 13．78 5．33 2．20 O．22 1．47
1999 0．413 16．07 6．17 2．35 O．22 王．32
2000 0．417 17．77 6．43 2．44 O．24 1．38
200l 0．434 19．42 6．65 2．7l O．27 1．496
表4一l公共支出总量、主要支出项目占GDP的比重(％)与基尼系数6
根据表4—1的数据，我们对1990—2001这一时期公共支出规模与基尼系数关系
进行回归分析，得到如下回归统计结果：
I 变量相关系数样本相关系数的显著性检验(T)
l 公共支出规模(x) -0．7248 T=2．9756>t(0．025)=2．228
} 与基尼系数(y) 自由度=10
从上述回归分析结果可以看出：公共支出总规模(scale of public
expenditur3)与基尼系数之间存在较显著的负相关关系：当公共支出的规模增
大时，基尼系数就会相应变小；在某种程度上有利于收入差距的缩小和社会公平
的实现。也就是说，为更好的实现对弱势群体的援助，缩小社会成员之间的收入
差距，可适当扩大公共支出的规模。
”寇铁军、金鼠华《对政支出规模、结构与社套公平的关系》
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中裔援助弱势群体的财政政策研究)
②中国现阶段公共支出规模的国际比较
公共支出的规模并不是可以无限扩大的，要与经济发展水平相适应；因此，
我们可以与其他国家的公共支出规模做一个比较，判断中国现阶段公共支出规模
的水平(表,I-2)36,
国家或地区财政支出占GDP的比重
1990 1995 1998 1999 2000
中国16．63 11．67 13．78 16。07 17．77
印度16．26 13．55 15．14 15．26 15．58
菲律宾20．25 16．92 19．19 19．67 19．97
美国27．46 2l，95 21．05 19，49 19．05
法国41．43 45．49 45．55 29．59 29．08
英国37．47 39．55 36．50 36．4l 35．45
德国29．46 36．35 32．73 34．49 35．42
表4．2中国财政支出增长变化趋势及国际比较
通过与发达国家和其他发展中国家的横向比较．可以发现中国现阶段财政支
出的相对规模还比较低。而且，从经济发展阶段来看，中国正处于发展的初级阶
段，与发达国家80年代中期的水平进行纵向比较，则中国财政支出的相对规模
差距更大，如英国、法国、联邦德国等欧洲国家均在45％．50％之间，美国和日
本也都超过30％，而高福利国家的瑞典，有的年度高达67％。2003年，中国财
政支出占GDP的比重也只有22．14％。
从这个意义上讲，中国财政支出的规模还有上升空间。而且回归分析说踢．
中国公共支出总体规模的增加有利于缩小收入差距：因此，可适当增加政府财政
的支出规模，更有效的援助弱势群体。
(2)调整公共支出结构，增加财政援助弱势群体的转移性支出
①对中国公共支出结构的分析
为了对中国改革开放过程中公共支出结构对收入差距的影响性质与程度进
行全面分析，我们利用上表4一l的数据，对公共支出中各主要支出项目与基尼系
数的关系进行回归分析，得到如下回归统计结果：
I 变量相关系数样本相关系数的显著性检验(T)
经济建设支出规模(x) ．0．6454 T。2．3 898>t(0．025)=2．228
与基尼系数(y) 自由度=10
教育支出规模(x) ．0．7939 T=3．6933>t(0．025)=2．228
与萋尼系数(Y) 自由度=10
} 农业支出规模(x) ．O．8174 T。4．0130>t(0．025)=2．228
{ 与基琶系数(?) 自由度=10
“资抖未僳《中圜纯计年鉴》
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究)
抚恤与社会福利支出规模l -0．8362
(x)与基尼系数(y) I
T=4．3 126：弧0．025)=2．2211
自由度=10
从上述回归分析结果可以看出：第一、经济建设支出规模、教育支出规模、
农业支出规模以及抚恤与社会福利支出规模与基尼系数之间都存在较显著的负
相关关系：也就是说经济建设支出、教育支出、抚恤与社会福利支出以及农业支
出的规模增大，则基尼系数就相应变小；有利于收入差距的缩小和社会公平的实
现。第二、抚恤和社会福利支出规模与基尼系数的负相关系数最大为0．8362，T
检验效果也最显著；这说明抚恤和社会福利救济支出对基尼系数的影响在以上四
个变量中是最高的，经济建设支出的影响最低。总体来说，抚恤和社会福利救济
的支出水平、农业支出水平、教育支出水平对缩小收入差距的影响明显高于经济
建设支出水平的影响，在总的财政支出结构中，这三项财政支出对援助弱势群体
起着更大的作用。
但是，从表4一l中，我们可以看出，经济建设支出在整体财政支出中的规模
最大：长期以来，政府将大部分财力用于经济建设；而用于公共部门的财力有限，
抚恤和社会福利救济的支出水平太低，虽然近几年支出规模有所增加，但仍然严
重不足。
因此，需要调整中国现行的公共支出结构，增加有利于实现对弱势群体的援
助、缩小收入差距等公共支出项目的支出比例，在满足弱势群体生存需求的基础
上，为其向发展型、享受型生活质量阶段过渡创造条件：帮助弱势群体真正摆脱
贫困，并逐渐提高生活质量。
②增加援助弱势群体的抚恤争社会救济支出(Pensions and relief funds fo r
SOC ial weifare)
抚恤和社会救济支出直接面向社会弱势群体，是公共支出中对缩小收入差距
最有影响的项目，而中国现阶段，政府财政在这方面的投入严重不足。根据民政
部统计数据显示．2004年中国抚恤和社会救济支出337．4亿元，占2004年国内
生产总值的O．25％，相当于2004年财政支出总额的1．189％；而根据本文第三部
分中的数据。20世纪90年代主要发达国家社会救助支出／国内生产总值的比重美
国1．6％，英国3．9％，澳大利亚6．8％，意大利2．9％，新西兰13．0％；由此可见，
中国目前的救济支出水平明显偏低。为了更具体的分析抚恤和社会救济支出结构
与收入差距的关系，以合理安排资金支出的优先顺序：有必要进一步细化支出项
目，进行相关性分析：
『年份基尼系数社会救济福利费占抚恤支出占救灾支出占
GDP的比重GDP的比重GDP的比重
1990 0．343 0．065 0．0895 0．072
i 1991 0．369 0．06l 0．080 O．Ol
}1992 0．377 0．054 0．069 0．060
1993 0．402 0．049 0．060 0．045
}1994 0．434 0．044 0．053 0．042
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中田援助弱势群体的财政政策研，珏
1995 0．445 0．043 0．050 0．047
1996 0．406 0．041 0．048 0．058
1997 0．403 0．049 0．051 0．046
1998 0．403 0．045 0．052 0．067
1999 O．413 0．059 0．067 0．042
2000 0．417 0．067 0．067 0．032
2001 0．434 0．092 0．072 0．036
表4-3”各抚恤和社会救济支出项目占GDP的比重(％)
根据表4—3的数据，我们分别对1990—2001这一时期社会救济福利费与基尼系
数、抚恤支出与基尼系数、救灾支出与基尼系数的关系进行回归分析，得到如下
回归统计结果：
变量相关系数样本相关系数的显著性检验(T)
社会救济福利费(x)与-0．8406 T=4．3891>t(0．025)=2．228
基尼系数(y) 自由度=10
抚恤支出(x)与基尼系-0．7790 T=3．5135>t(0。025卜2，228
数(y) 自由度=10
I救灾支出(x)与基尼系一O．1183 T20．3400<t(0．025、户2．228
} 数(y) 自由度=10
通过对以上回归结果的比较分析，很容易发现，在抚恤和社会救济支出方面，
社会救济福利费支出对基尼系数的影响更明显，也是援助弱势群体政策应该选择
的提高支出水平的重点方向。目前，社会救济福利费项目主要提供城镇居民最低
生活保障支出、农村定期救济支出以及试点地区的农村居民最低生活保障支出，
以满足弱势群体的最低生活需要。但是，中国现行的最低生活保障制度急需完善，
主要是从以下两方面入手：
第一、扩大最低生活保障制度涵盖的范围
如前所述，各主要发达国家都建立了完善的社会救助制度，以满足弱势群体
的生存需要，维护经济的协调发展：在发达国家经济发展的初始阶段，社会救助
制度，更是发挥了重要作用。中国现正处在经济结构进～步调整，市场机制进一
步完善的关键时期；为实现经济可持续发展、构建和谐社会的目标，中国应该逐
步建立包含所有弱势群体在内的社会救助制度，在此基础上．随着经济发展水平
的提高，完善现有的社会保障制度，提高每一个社会成员的福利水平。但是，到
2004年底，城镇居民有220 1万人得到政府提供的最低生活保障；而农村居民只
有1189．3万人享受到政府救济(其中．有396．8万村民得到了最低生活保障：有
792．5万农村人口享受农村定期救济)，仅占农村总人口的1．32％：而农民工至今
未泼纳入最低生活保障体系之内。由此可见，实际上处于弱势地位的绝大多数农
村居民和进城农民工都未享受到政府提供的最低生活保障。而这部分人口的数量
资抖未源K中国统计年鍪》
首都经济贸易大掌硕士学位论文‘中目援助霸势群体的财政政麓研究)
日益庞大，根据本文在第二部分作的统计测算。2004年中国有超过l_2亿的进城
农民工：在广大农村地区，还有8％的农村居民生活在贫露线以下；他们仅靠自
身的力量，无法满足基本的生活需要，要靠国家和社会给与支持和援助。因此，
国家财政应优先增加社会救济福利费支出，进一步扩大农村最低生活保障制度涵
盖的范围；并逐步建立针对农民工的最低生活保障制度：使广大农村居民和农民
工享受与城镇居民同等的福利待遇。
第二、提高城镇居民最低生活保障标准
我国城镇居民最低生活保障制度自1993年创建，到2004年全国城镇居民
最低生活保障对象已进入稳定时期，城镇居民最低生活保障制度已基本落实。但
是，从整体上看，首先城镇居民最低生活保障标准偏低：2004年，全国平均低
保标准为159元，人，月，占当年城镇居民平均收入水平(9422)的20．25％。而
且各地保障标准差距较大；根据民政部救灾救济司提供的数据，2004年最高标
准广东南海市为320元，人·月；最低标准海南陵水县为52元，人·月，两者相差
268元，最高标准是最低标准的6．15倍。沿海各省(海南省除外)，如辽宁、
山东、江苏、浙江、福建、广东等，平均公布标准都在150．200元，人·月之间：
明显要高于中西部地区的省份，这些省份的平均公布标准大多在150元，人·月以
下(山西、青海除外)，其中，江西省的平均低保标准不足100元，人·月。因此，
应根据各地实际情况，适当调高低保标准；根据发达国家的经验(通常为人均收
入的30-40％)，考虑我国的实际承受能力，可将保障标准调高至居民平均收入
水平的25％。以2004年全国城镇居民平均收入水平(9942元)为标准，可将
低保标准调至200元。
⑦增加社会保障补助支出(SociaI secufity subsidiary expense)
第一、建立促进就业基金
各级地方政府应建立促进就业基金(即将现行的再就业基金改为促进就业基
金)，并广开渠道，加快基金的筹措。基金来源主要有以下渠道：一是分流富余
职工的企业，按一定额度缴纳职工安置费。二是进入破产程序的国有企业从资产
变卖或土地使用权转让所得中交纳的一部分职工安置费；三是从失业保险中拿出
一部分直接进入再就业基金；四是政府财政每年财政预算中安排。促进就业基金
主要用于建立劳动力市场体系、下岗职工和失业人员(包括初次就业人员)的职
业培调等需要的费用；考虑到弱势群体的支付能力，对他们进行教育和各项培训
应采取低费或免费的方式，贫困家庭的最低生活得到了保障，在此基础上，促进
就业和治理失业，帮助他们从根本上摆脱贫困。考虑到目前中央企业分布在各地
区，增加了部分地区的就业压力。中央政府对那些就业压力大、中央企业下岗职
工或失业人员较多的地区，给予一定的补助，以减轻地方政府的资金压力。此外，
中央财政建立专项就业补助费，用于全国或区域劳动力市场建设。一般而言，地
方致府建立的劳动力市场体系主要结合本地实际，适应本地劳动力流动特点，带
有～定的地区垄断性，不利于劳动力的自由流动，需要自中央政府采取一定的措
首都经济贸骞大学硕士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究)
篪消除地区劳动力市场设置的障碍，形成适应市场机制的全国或区域性劳动力网
络。要实现这一目标，必须由中央财政安排专项资金。
第二、财政拨款与多渠道筹资相结合，建立和完善农村的社会保障制度
农民和农民工除了最低生活保障以外，他们的基本要求和愿望就是实现老有
所养、病有所医；而中国现行的社会保障政策却很少涉及到他们的需求。因此，
亟需建立和完善农村社会保障体制。大力发展乡村福利事业，需要政府对流动人
口采取分类分层保障的办法，有效地保障农民工这部分弱势群体的生活权益，还
需要用严格的法律规范来保证农村社会保障体制的有效实施， 逐步建立和完善
农村的社会保障制度。同时，要解决好农村社会保障问题就要采取多种手段筹集
社会统筹资金，除依靠中央和地方财政拨款外，可研究采取市场可接受的方式积
极稳妥地划拨部分国有资产，谨慎开展多元化投资运营，积极扩大彩票发行，不
断充实全国社会保障基金。著名经济学家吴敬琏一贯主张划拨国有股补充养老基
金缺口，他认为，这要比国有股减持更为重要。此外，饱建议还可以考虑从其他
社会资源的使用中取得收入，比如制定法律，规定在批租土地和拍卖无线通讯牌
照等公共资源时，将收入的一定份额划交社会保障基金。现在各级国资委已经建
立，国有经济布局调整和国有企业的股份化改革即将展开，划转部分国有资产充
实社保基金的工作可借这一时机做出规划和部署，并依照法律有步骤地加以实
施。
④增加对农村基础教育支出的比例
现阶段j我国教育支出虽然有所增加，但依然远远不能满足社会经济发展的
需要，特别是农村地区。中国目前尚有450个县的数千万人口未实现“普及”义
务教育，2002年全国因经济困难影响就学的青少年约为2000万至3000万人。
农村税费改革以后，教育经费出现更大缺口。据统计，许多地方教育支出占到县
级财政的50％左右，乡镇财政的75％左右；丽税费改革将导致乡镇财政收入锐碱，
从而无法保证对农村义务教育的投入。考察安徽费改税的试点，有些县乡财政收
入很少，尤其是特困县，连吃饭都难保证，很难拿出足够经费投入教育。因此，
增加农村教育投入将切实减轻农民负担，改菩农民生活水平。
第一，中央要进一步增加对困难地区农村教育的转移支村
省、地1(市)级政府特别是省级政府，更要切实负起领导责l壬：一是要通过
增加转移支付，提高财政困难县义务教育经费的傈障麓力。二是安排使用中央下
达的工资性转移支付资金，要全部补助到县。三是安排农村税费改革专项转移支
付资金，要弥补农村教育费附加和农民集资取消后学校危房改造和运转的经费缺
口，确保农村义务教育经费不低于税费改革前的水平并力争有所提高。娶将维护、
改造和建设农村中、小学校舍所需经费纳入政府经常性预算。
第二．建立科学的义务教育投入机制
针对农村地区特别是经济欠发达地区义务教育面临的实际情况，改革以县为
主的农村义务教育经费供给体制。根据各地财政实力，把全国2000多个县划分
为三种教育经费供给类型。对于人均财政高于全国平均水平的县，可定为“以县
首攥经济羹暑大学硕士学位论塞‘中国攫助弱势群体的财政政肇研究)
为主”；对于人均财政水平低于全国水平，但位于人均财政高于全国平均水平的
省市的县，可定为“以省为主”：对人均财政低于全国水平，又位于人均财政低于
全国水平的省市的县，可定为“以国家为主”。这样，依据当地的经济发展情况划
出分摊主体，通过二次分配，借助国家财政把贫困地区的农村义务教育经费负担
起来，不仅可以真正减轻农民负担，而且有利于统筹城乡和统筹区域的协调发展。
同时，应鼓励社会力量支持义务教育事业，在学校建设、校舍维修、教学设备更
新等重大问题上积极捐资投劳，以弥补财政投入的不足。
第三．完善保障机制，切实保障弱势群律接受义务教育权毒lj
各地要建立完善资助家庭贫困子女接受义务教育的制度，到2007年，力争
使义务教育阶段家庭贫困学生都能享受“两免一补”(免杂费、、免书本费、补助寄
宿生生活费)。努力消除义务教育阶段学生因贫失学、辍学现象。要建立保障残
疾儿童少年接受义务教育的制度和工作机制，提高残疾儿童少年义务教育阶段普
及程度。要进一步提高女童初中阶段入学率，在达到义务教育基本要求的基础上，
开设适合女童需要的课程，有关助学资金要注意适当向女童倾斜。要配合流入地
政府做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作，对返回原籍就读的学生要及
时办理就学手续。
⑤增加农业支出比例，提高农村弱势群体的收入水平
第一、对农业支出水平的实证分析
本文主要依据财政支农支出占财政总支出的份额、财政支农支出占农业GDP
份额、财政总支出占GDP份额以及农业与非农业部门每万元增加值占用财政资金
等几个指标来分析财政支农的规模问题。首先，分析财政支农支出与财政总支出
比铡的变化趋势。1978-2001年，财政用于农业的支出由151亿元增加到1457
亿元，增长了8．6倍，年均增长37．6％；同期，国家财政总支出由1122亿元增
加到18903亿元，增长了15．8倍，年均增长68．9％。财政用于农业的支出增长
速度慢于财政总支出的增长速度。国家财政用于农业的支出比重呈下降的趋势，
然后，通过比较财政支农支出占农业GDP的份额与财政总支出占GDP的份额(表
4～4)，可以看出，国家财政支出占GDP的比重远高于财政支农支出占农业GDP
的比重，说明国家财政对非农部门的投入多，而对农业部门的投入少。最后，我
们根据每万元农业增加值与非农业增加值占用的财政资金，可以推算出财政对农
业少投入的资金数量。表4-4中的数据显示，每万元农业增加值占用的财政资金
低于非农业增加值占用的财政资金，1985年每万元非农业增加值占用的财政资
金为农业的4．68倍，到2001年减少到2．06倍。虽然每万元农业增加值与非农
业增加值占有的财政资金的差距在不断缩小：但是，按照非农部门财政投入的标
准，财政支农资金的缺口却在不断增加：“六五”、“七五”、“八五”、“九
五”国家财政分别少向农业投入2470亿元、3007亿元、3637亿元和6473亿元，
198卜2000年国家财政累计少向农业投入15587亿元，年均少投779．35亿元，
相当于2001年国家财政支农支出的j3．矾。
首都经济蚤再大学硕士学位论文‘中田援助弱势群体的财政政策研究》
年份财政支农支财政总支年度每万元农业增加值每万元非农业增加
出／农业GDP 出／GDP 占用的财政资金值占用的财政资金
(％) (％) (元) (元)
1980 lO．3I 27．20 1980 1031．22 3521．49
1985 6．13 22．36 1985 612．91 2865．64
1990 6．2l 16．63 1990 62I．36 204i．95
1995 4．84 11．67 1995 483．76 1341．13
1998 8．Il 13．78 1998 8lO．82 1504．36
1999 7．697 16．07 1999 769．70 1780．7l
2000 8．88 17．77 2000 887．7 t938．63
200l 10．07 19．42 2001 1007．23 2105．66
表4-4 1980—2001财政支农支出／农业GDP、财政总支出／GDP、农业与非农业
部门每万元增加值占用的财政资金情况表”
第二、合理安排农业支出资金的优先顺序，调整支出结构
从以上分析可知，长期以来，国家对农业投入严重不足；农民收入水平增长
缓馒，城乡差距逐步扩大，农村贫困人口不减反增。因此，目前国家必须逐渐加
大对农业和农村投入力度，促进农业生产的发展，从根本上解决农村弱势群体的
贫困问题。增加农业投入的同对，应注意调节投入结构，重点增加用于农业和农
-村的基础设旌建设、调整农村产业结构以及支持农民专业合作经济组织发展等方
面的支出。观阶段的农民专业合作经济组织是农民在家庭承包制度基础上自发建
立和发展起来的，主要是指从事同类农产品的生产、经营的农民，根据参加皂愿、
退出自由、民主管理、盈余返还等原则，按照参与者共同制定的章程共同从事生
产经营活动的经济组织。中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山说，提高农
民进入市场化的组织程度，发展农民经济组织，是解决三农问题新的举措。来自
农业部的信息显示，中国农村的农民专业合作经济组织，至200_3年总数已达140
万个，其中具有一定规模、运行基本规范的有14万个，它们基本涵盖了种植业、
畜牧业、渔业等农村生产经营的方方面面。作为弱势群体的农民在作为弱质产业
的农业领域建立的专业合作经济组织，国家必须承担起支持、扶持和促进的责任。
因此，一方面，中央和地方要安排专门资金，支持农民专业合作组织开展信息、
技术、培i)iI、质量标准与认证、市场营销等服务。有关金融机构支持农民专业合
作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，
财政可适当给予贴息。另一方面．政府要对农民专业合作经济组织的建立、建设、
发展给予强有力的支持。从浙江一些地方的经验看，主要可以从三个方面来做好
工作。一是培训人才。政府应当积极发现和扶持农民中的“能人”，对他们进行免
费培0lI，帮助他们解决困难。二是适当加大财政支持的力度。国家的财政支持应
”注．根格《中国统计年墨》相关敖据计算得出
43
蓄嚣经济贸易大学硬士学位论文‘中墨援助羁势群体的财致政燕研究)
当采取普适性的方式，而不应当是那种可以为地方和基层政府所“争取”和截留的
方式。三是为农民专业合作经济组织提供全方位的服务。比如，在全国建立农产
品运输的“绿色通道”，为农民专业合作经济组织及其产品的广告宣传提供优惠政
策，等等。
2、中国援助弱势群体的税收政策(taxation Polic力建议
税收作为一种政策工具，它的调节作用主要通过宏观税率(tax rate)确定、税
种选择(tax category choice)以及税收优惠(tax preference)和税收惩罚体现出来。
税收是政府财政收入的主要组成部分，同时又是政府调节收入分配、实现社会公
平的重要经济杠杆。为扶持弱势群体，缩小收入分配差距，必须重视和发挥税收
的调节作用。
(1)完善促进中小企业和劳动密集型企业的发展的税收优惠政策
从目前的税收政策看，由于针对性和力度不够，没有达到促进中小企业和劳
动密集型企业发展应有的效果。2001年的下岗职工再就业优惠政策落实情况检
查表明．促迸社区居民服务企业发展的税收优惠政策由于优惠的范国窄、幅度小，
促进就业的作用非常有限。因此，政府应进一步完善现行的税收优惠政策，扩大
优枣范围、加大优惠力度。
①加大对中小企业、劳动密集型企业等就业增长点的扶持力度
第一、确定一个免税期(profns h01iday)
对新增就业数量较多的企业，可采取适当力度和适当期限的税收减免(tax
deduction and exemption)、财政贴息政策(fiscally subsidized interest rate)；对于那
些就业压力大的地区，凡是安置下岗职工或失业人员达到规定比例的所有企业，
如外商投资企业、股盼制企业、私营企业等安置能力较强的企业都可以自动享受
这一政策。
第二、折旧备抵(al[owancc for dcpreciation)
允许加速折旧，由于折旧计入成本，加速折旧会缩减税基(taxbase)，减轻纳
税人的实际税收负担。
第三、再投资税收减免
对中小企业收入的任何部分用于再投资，都给予所得税(income tax)减免，并
对投资用于特殊行业、地区的再投资给予更加优惠的减免。实行税收减免的政策
将企业置于主动地位，可以有效鼓励企业特别是中小企业吸收下岗失业人员等弱
势群体。
②加强减税(tax abatement)和补贴(vailing)等政策，鼓励大学生及其他社会
高层次的人才独立创业
给予适当期限的金融、税收优惠政策；同时，对自渫出路的下岗职工还要给
予电括税收优惠在内的其他优惠政策。铡如。降低反担保所要求的风险控制金额：
即过去下岗夫业人员要贷款2万元就必须提供2万元的资产作为担保，而现在只
要其提供6千元或更低的资产担保就可以贷到2万元的小额担屎贷款：以此来帮
助下岗人员自主创业。
首都经济贸易大学硕士学位论文t丰盛援助弱势群体韵财政政荒研究)
(2)开征遗产税，社会保险税以筹集援劝弱势群体所需资金
①开证遗产税(inheri tance taI)
遗产税属于直接税的范畴，以直接税(direct tax)的方式能够更好的调节社会
的财富再分配关系，有助于缓和社会群体之间的矛盾，实现共同富裕的目标：此
外，开征遗产税以增加国家的财政收入，进而增加援助弱势群体的资金来源。从
世界各国和地区的情况来看，遗产税在税收收入中占有较大比例，如日本的遗产
税占税收收入的3．5％，美国占1．1％，德国占3％。我国台湾占1．6％，国家财政
收入的增加可以为援助弱势群体提供更多的财政资金。
②开征社会保险税(social insurance taxation)
一个税种主要由纳税入、课税对象、税率设定、起征点和征收管理组成。其
中税率的设定是开征社会保险税的关键。必须根据国家、企业和个人的经济状况
以及留有部分积累的原则，制定高低适度的税率。并根据社会保险基金的收支情
况，适时调整税率。结合垦际惯铡和中国实际情况，在2006年以前，可定为28％
(基金增值率和通货膨胀率；养老、失业和医疗保险均考虑在内)，企业和个人
分别负担22％和6％的比例较为可行。据测算，与现行基金统筹相比(包括医疗
保险)，从企业看，其负担可减少6％：从个人看，其负担增加3％；从财政看，
增加了管理费用支出，但摆脱了公费医疗支出无休止增长的负担，不足之处在于
目前企业亏损面大，个人收入水平不高的情况下，个人不容易接受。就医疗费进
入社会保险税而言，由于职工医疗费支付缺乏标准，医疗费增长较难控制。因此，
开征社会保险税可分两步走较为可行。第一步，将现行的“劳动两金”改为社会保
险税的形式，公费劳保医疗改为医疗个人基金制。简称“一税一费”。第二步，待
个人收入增加，企业亏损面得到根本好转之后，再将“费”并入“税”，完成实现全
面开征社会保险税。
从开征社会保险税可能产生的预期效果考察，无论上述方案的实施如何分
步，据测算，均可基本达到“企业负担有所减轻，个人负担有升有降，财政负担
基本持平”的预期目标。而且，这样的运行结果，既能保证养老、失业、医疗三
项保险支出，又考虑到了个人的承受能力，有利于中国建立统一、靓范、有序、
高效的社会保障良性循环机制，加速现代企业制度和中国经济体制改革深化的进
程。
(3)进一步完善个人所得税以缩·l-收入差距
在理论上，个人所得税具有两大功能：一是筹集财政收入的功能，二是对
收入分配状况进行调节的功能。中国现行的个人所得税制度没有很好的发挥出
上述两大功能，主要表现在以下两方面：一是中酉现行的个人所得税制度对不
同的所得项目采取不同税率和扣除办法．这容易造成纳税人分解收入、多次扣
除费用，存在较多的逃税避税漏洞：二是按所得项目分项、按次征税．与综合
各项所得按年征税相比，调节个人收入分配的力度有一定局限，不能充分涔现
公平税负、合理负担的原则，国此，应进一步改革和完善个人所得税，增强其
首都经济贸易大学硕士学位论文‘中墨援助弱势群体的财政玻策研究)
收入功能和调节功能，缩小收入差距同时筹集资金加强对弱势群体的援助。改
革可以从以下几方面入手：
①建立综合征收与分项征收相结合的税制模式
从世界范围来看，个人所得税有三种税制模式：分项税制、综合税制和混合
税制。根据中国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况，改变现行的对个人
所得税分项征税的模式，实行综合与分项相结合的混合税制，是符合国情的选择。
在区分综合征收项目和分项征收项目时，可考虑两个标准：一是将所得性质相同
的列为综合，所得性质不同的列为分项；二是将计算简便的列为综合，计算复杂
的列为分项。
②调整费用扣除标准，适当提高起征点
个人所得税综合征收和分项征收相结合的模式，更能充分发挥调节收入的作
用，但综合征收的扣除，应该与实际的费用负担联系起来，否则就会削弱调节作
用。在扣除项目中，除了基本扣除外，还有其他一些扣除也应考虑；如养老金、
医疗保险金、失业保险金、住房保险金等，此外，向政府、公益、慈善事业的捐
赠部分也应该扣除。
对于个人所得税的起征点，可根据费用扣除标准的宽泛程度适当调高，在全
国范围内确定一个标准。另外，尽管费用扣除标准和起征点的设计都着眼于减轻
低收入者的税负负担，但仍有部分收入过低者是个人所得税调节乏力的环节，仍
需要社会傈障制度的支持和救助。
③扩大税率级距，使税收负担更加合理
中国的个人所得税收入增长迅猛，作用不可小视，但从政府财政收入的情况
来看，减税的空间并不大，从纳税人税负负担来看，增税的空间也不大。因此在
调整税收负担时还应遵循以下原则：在对绝大多数纳税人不增加税收负担或者适
当降低负担的前提下，对高收入者阶层适当增加税负，保证个人所得税收入的持
续增长。在实际操作中，可具体落实到收入的归并、费用的扣除和税率裹的设计
等因素上。
④规范免税项目，减少随意性
近几年经济生活发生了较大的变化，部分免税项目难以监管，成为逃避纳税
的漏洞。因此，某些免税项目，特别是福利、补助等比较多的项目，可合并到工
资薪金所得中。但有些情况则需要区分．如对遭受自然灾害和意外事故的损失，
应给予一定的减免税照顾。总之，可把减免分为三类，即法定减免、临时减免、
授权减免。
o实行双向申报制度
现行税法没有明确纳税人申报个人所得的义务，既不利于税务机关监管税
源，又淡化了纳税人应有的责任和义务。因此个人所得税法应明确纳税人申报个
人所得税的义务．即实行纳税人和扣缴义务人双向串报的制度。考虑到中国的税
收征管能力还做不到接受所育纳税人的申报，可裁年牧入达到一定标准的纳税人
要求必须申报。对于扣缴义务人则必须实行严格的规定，即不论是否达到纳税标
首都经济舞易大学疆士学位论文‘中国援助羁势群体的财政政簧研究>
准，都必须向主管税务机关申报。当然双向申报还需要一系列的配套制度，如储
蓄存款实名制，个人财产登记制度等。同时，要努力改进税收征管手段，积极推
进税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行囊t't-人收支结算系统的建设，
实现收入监控和数据处理的电子化，提高对收入的监控能力和征管水平。
(三)援助弱势群体的相关配套措施
1、加快建立公共财政体制
公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括
起来说，公菸财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据
政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的．以执行国家的社会管理者职
能为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性
和非市场盈利性两个基本特征。
市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才§2适应于、服务于并有利于市
场经济的发展。随着市场经济体制的逐渐成熟，中国的改革也从普惠时代走向了
利益分割时代：而国家财政也需要从战略上加以调整，尽快完成从经济财政到公
共财政、从效率财政到公平财政、从面面俱到财政到重点突出财致的转化。
因此，必须加快建立公共财政体制，确立社会保障优先的财政发展战略，不
断提高政府在公共服务方面的支出比例；只有这样，才能确保扩大援助弱势群体
公共支出规模这一目标的实现，并促进收入分配公平、实现经济持续发展。
2、进一步转变政府职能
政府职能转变的目标是建立公共服务型政府，积极发挥政府在缩小收入差距
和社会保障等方面的作用。改革开放以来，中国的社会发展在许多方面处于严重
失衡状态：为此，政府必须尽快实现职能与职责的转化．即将经济建设与经济增
长的任务交给市场，而将民生问题和满足国民的社会保障需求作为执政为民的基
本出发点。政府把经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务
方面上来，为经济发展提供最重要的制度性公共产品。
因此，政府转型和实现公共服务制度创新要遵循公平、有效和充分的原则，
要着眼于解决当前大规模的弱势群体问题。要改变在城乡之间和不同阶层之间在
公共服务产品分配方面的不公平现象，逐步提高社会救助、社会保险和社会福利
的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的
公共服务。
3、完善立法，健全社会保障立法
这一系列的改革都必须有法律作为后盾，法律是为实现社会的“分配正义”，
围绕社会的分配和整合系统而制定的。社会系统要靠法律制度来维护，因此，必
须根据中国的实际情况制定和完善中国的法律体系和法律规范。
目前．中国社会保障在立法方面还处于零散的、单方面的阶段，还没有一部
完整的社会保障法。最突出的是还没有专门针对农时地区的社会保障方面的法
律。广大农民最需要保障但实际上并没有享受到社会保障，大部分还是依靠传统
的家庭和自我保障。同时，从总体上看，中国在社会保障方面的立法和政策体系，
首都经济贸曼大学硬士擘碰莨文‘中蛋援助弱势葬体曲财政致簟研究)
还落后于经济、社会发展水平，一些规定长时间没有修订，与实际情况差距悬殊：
一些新的领域和问题缺乏法律政策依据，新的法律政策规定不能应运两生；一些
问题但靠单方面的工作已无法解决，新的工作机制和规定也未能建立起来。凡此
种种，都给弱势群体的解困带来了在法律政策依据和实际工作运行上的重重困
难。因此，尽快颁布一部权威的社会保障法，建立完整豹社会保障法律体系是保
障社会弱势群体生存发展利益的根本。这里应包括法律原则、具体规定，也应包
括实施办法和细则，包括对相应机构工作流程的具体要求等等。
4．调整产业结构，进一步加快第三产业发展
实践证明，产业是就业增长的载体，产业结构的调整则是解决就业的一个捷
径。产业结构的调整和优化，不仅能促进经济发展的良性循环，而且能够从多方
面增加对劳动力的需求，为弱势群体提供更多的就业机会。世界经济发展表明，
随着一个国家和地区经济发展和技术迸步，产业结构的重心将沿着三次产业的顺
序转移。据国家计委分析国内生产总值每增加l％可安排就业80万人，而第三产
业每增加1％可安排130万人；另外，从就业增长的速度看，2003年社会服务业
增长为12．O％，房地产业增长10．3％，仅批发零售商贸和餐饮业就净增职位274
万，远远高于其他产业。因此，应进一步加快发展第三产业，以扩大就业、缓解
失业。
5、改革货币金融政策
由于弱势群体抵御金融风险和经济波动的能力很弱，因此，实行稳健的货币
政策，避免金融危机、减缓金融危机对经济的影响，是确傈弱势群体收入水平的
根本保证，而且稳定适时的货币政策。将有助于建立一个更加有效的金融体系，
有利于促进中小金融机构的发展。从而充分发挥中小金融机构的优势，将资本更
多地配置到劳动密集型产业中去，以刨造更多的就业岗位。而弱势群体赚钱的主
要手段就是他们的劳动力；因此，有助于增加弱势群体的就业机会。
现阶段，中国金融制度的安排大体分为两类，即商业性金融和政策性金融。
但是中国现阶段，只有商业性金融和政策性金融是不够的；因为这两类金融虽然
能够实现企业融资和政府融资，却难以实现家庭融资和弱势群体的融资；所以中
国现阶段还要加快发展互助性金融和扶贫性金融。互助性金融作用于家庭，它包
括合作金融、社区金融、住房金融，其载体不仅包括有组织的正规金融，而且应
包括非芷规的金融；在有组织的、正规的互助性金融中，不仅有银行，还应有非
银行金融机构。扶贫性金融提供弱势群体的融资。它的表现形式有助学信贷、扶
贫信贷等。中国目前的扶贫性金融在资金供给和扶持力度方面还存在严重的不
足．应拓宽扶贫金融的融资渠道、增加发行国债中用于援助弱势群体的支出比例，
小结：笔者对中国援助弱势群体的公共支出政策进行了分析，分别从公共支
出规模和公共支出结构两方面进行了分析：首先，通过对公共支出规模的回归分
析发现．中国公共支出规模的扩大有利于实现对弱势群体的援助、缩小收入差距；
但是，中国目前的公共支出规模还比较低，与发达国家和其它发展中国家相比较
还存在较大的上升空间，考虑到中国的经济发展水平，’可适当扩大公共支出的规
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首都经济贸墨大学硕士学位论文‘中田援助弱势群体的财政政簧研究)
模：其次，通过对具体公共支出项目与基尼系数的相关性分析，发现不同支出项
目对基尼系数的影响程度也不同；其中，福利与抚恤支出项目对基尼系数的影响
最明显，支出规模的扩大能较大程度的减小基尼系数；其次，分别是农业支出、
教育支出项目影响较大。但是，目前，公共支出结构中经济建设支出项目的规模
最大，不利于实现对弱势群体的援助：因此，需要调节中国现行的公共支出结构，
增加有利于实现对弱势群体的援助、缩小收入差距等公共支出项目的支出比例，
在满足弱势群体生存需求的基础上，为其向发展型、享受型生活质量阶段过渡创
造条件；帮助弱势群体真正摆脱贫困．并逐渐提高生活质量。
此外，为援助弱势群体，缩小收入分配差距，必须重视和发挥税收的调节作
用。采取税收优惠政策促进中小企业和劳动密集型企业的发展，鼓励大学生及其
他社会高层次的人才独立创业，同时，对自谋出路的下岗职工还要给予包括税收
优惠在内的其他优惠政策，鼓励其自主创业。鉴于发达国家的成功经验，中国还
应该逐步开征遗产税，为援助弱势群体筹集更多的财政资金：并且逐步歼征社会
保险税，促进中国建立统一、规范、有序、高效的社会保障良性循环机制，加速
现代企业制度和我国经济体制改革深化的进程：同时，还要进一步加强个人所得
税制度的改革。
结语
在党的十六大之后，弱势群体问题越来越受到社会各界的关注，今年两会期
间更是成为会议的焦点问题之一。这是因为随着中国经济的快速发展．不同群体
之间的收入分配差距呈现出逐渐扩大的趋势，两极分化日益严重，社会矛盾日益
尖锐。弱势群体的问题已经影响到了中国经济的持续健康发展，影响到中国社会
的安定团结，成为迫切需要解决的问题之一。中国作为社会主义国家，政府更应
该关注弱势群体问题，采取有效财政政策建立完善豹援助体系，保障弱势群体的
基本生活需要，并在此基础上帮助他们逐步融入主流社会，最终实现共同富裕，
共享改革和发展的成果。
首都经济贸易大学硬士学位论文‘中国援助弱势群体的财政政策研究，
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50
首都经济贸易大学硕士擘位论文t中田援助弱势群体的财政政策研究)
后记
这篇论文是我用了将近一年的时间写成的，从财政的角度探讨援
助弱势群体的对策是一个难度较大而又意义深远的选题，面对这样一
个选题，我感到力不从心。没有我的导师蔡秀云教授的帮助，我是很
难选择和完成这样的题目的。这篇论文的整个选择过程，从题目的选
定、框架的搭设到内容的修改、观点的推敲直到论文最后写作定稿，
都离不开导师的悉心指导。
对援助弱势群体的财政政策的研究是一个政策性强、涉及面广、
理论和实际都需要深入研究的具有重大意义的现实问题。由于本人的
知识水平和研究能力有限，本文中难免会有纰漏和不当之处，欢迎各
位老师、各位读者批评指正。
最后，我要再次向在三年的学习中给予我悉心教导的我们经济系
的各位老师尤其是我的导师表达我最衷心的感谢。我唯有在以后的学
习和工作中不断努力，才能报答各位老师尤其是我的导师蔡秀云教授
的栽培、期望和恩情。
2005年4月18目