山东大学
硕士学位论文
论统筹构建城乡社会保障制度
姓名：刘卫国
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：刘国亮
20050401
原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独
立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不
包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研
究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完
全意识到本声明的法律责任由本人承担。
论文作者签名： 日期：型：丝!
关于学位论文使用授权的声明
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文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分
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(保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：皇!：[!盟导师签名：撕期：出．，，
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中文摘要
我国历史上形成的互相割裂的城乡二元社会保障制度，远不适应市场经济
和城乡统筹发展的需要。国外城乡社会保障制度变迁理论和实践不断发展，但
对许多问题处于众说纷芸、莫衷一是的状态．国内学者对此研究不够，在实践
中全国缺乏统一明确的政策指导．为此，本文对我国构建城乡社会保障制度进
行整体性战略思考。
本文从经济学角度，综合运用系统研究方法、比较分析法、规范分析与实
证分析相结合并侧重实证分析的研究方法，对我国二元社会保障制度进行剖析，
比较系统地提出城乡社会保障制度的构建模式、路径选择、衔接机制等设想。
本文提出以下主要观点：
(1)统筹构建城乡社会保障制度具有重要意义。社会保障制度的发展必须
考虑经济社会的不同发展阶段对社会保障政策选择的客观规定性．从长远发展
目标看，我国社会保障制度应具有全民覆盖、城乡衔接、水平适度、功能多样、
社会化、可持续等基本特征，最终实现人人有保障．在现阶段要统筹谋划，进
行制度创新。要建立与生产力发展水平相适应，个人、集体和国家可承受的城
乡有别、互相贯通的社会保险一个体系；在城镇、农村和农民工建立三个不同
特点、可以转换对接的社会保险模块；覆盖城镇从事全日制正规就业的劳动者、
城镇灵活就业人员、农民工、被征地农民和具备一定经济条件的农民等四种人
群，分别作出社会保险的制度安排．
(2)农民工社会保险制度是现行条件下城市社会保险体系与农村社会保险
体系沟通的桥梁和纽带．将农民工直接整体纳入城镇职工社会保险体系不现实，
纳入农村社会保险体系不可取，低水平的农民工综合保险制度是权宜之计．农
民工具有过渡性、收入低、流动性强等特性，应当分类指导、分类实施，建立
起低门槛、广覆盖、有弹性、能衔接的社会保险制度．全面推行统一的工伤保
险制度，建立大病或疾病住院保障机制，分类分层建立有弹性的养老保险制度。
特别是对正规就业、工作岗位不稳定的农民工，实行与城镇职工缴费水平与享
受标准有别、“大账户、小统筹”的过渡性基本养老保险制度．
，
山东大学硕士学位论文、
(3)农村社会保障制度是我国城乡社会保障制度建设的薄弱环节，特别是
失地农民的社会保障问题突出．我国目前还不具备普遍建立农村社会养老保险
制度的条件，但部分经济发达地区可以率先突破。要分区推进，发达地区先行
一步；分类纳入，以有相对稳定收入来源的农村群体和被征地农民为重点，逐
步覆盖全体农村、全体农民；以“大账户、小统筹”的社会基本养老保险制度
为核心，统筹发展；以土地换保障为重点，建立政府补贴机制，开拓农村社会
保险筹资渠道。
(4)城乡社会保险制度之间要实现衔接。应进行全国基本规则的统一，建
立永久性个人帐户，建设全国性社会保障信息网络系统，加快实现高层次的统
筹，制定社会保险关系转移、接续衔接办法，加快户籍制度改革，为实现城乡
社会保险制度的衔接与最终统一创造条件．
4
关键词：社会保障城乡统筹构建
硼胪．够．7
些奎奎兰!!主兰垡笙塞
ABSTRACT
ne mtItual—separation urban rural binary social security system,formed in the
historyofourcountry,isfaroutofthedevelopmentneedofboththemarketeconomy
and the urban rural coordination．On abroad，the urban rural social security system
transformational theory and its practice黜continuously developing,but there still
exists such status，as different theories arc conflicting on many problems．Civil
scholars haven’t mse对ched thoroughly enough,while in the practice there lacks a
general explicit policy guide in the whole county．Therefore，this article has made a
unified strategic thinking on how to build the urban rural social security system in Our
country．
From the economics viewpoint，synthetically using systematical research
method,comparative analysis method,the joint research method of regulation
analysis and authentic proof analysis with laying special emphasis on the latter,this
article makes an analysis On Our country’3 binary social security system,and quite
systematically puts forward the formation mode about urban rural social security
system,route selection,link-up mechanism and other tentative ideas as above．
In the article，the following main viewpoints have been posed：
’(1)It is very important to construgt the urban rural social security system as a
whole．The development of social security system must consider the objective
stipulation of different development stages of the economic society on the policy
selection for the social security．From the long-term development goals ofour counlzT,
the social security system shall have such basic features as covering the whole people，
l删inkiinlgitthey,urabnadn and rural舡粥，moderate level，diversified functions，socialized, SO on,and finally realize the goal of everyone within social
security．On present period,we need plan js awhole,make innovation On system．We
need s眈l巾such a linked social inSurallce system with difference bel．ween the urban
and the rural，璐fits in the production power’S development,and the person,the
community and the country a∞endurable．Set up three different changeable social
insurance matrixes among cities and towns，countryside and peasant Labors．
Respectively making system arrangement On social insurance according to four kinds
of crowds that includes labors that obtain standard employment for full-time,staff
that are flexible to find work,peasant labors，peasants who ale imposed On land,and
peusants who have a certain economical conditions．
(2)m social insurallce system for peasant labors is a bridge and bond
connecting the current urban social iI培u删ce system and the rural social i￡峪u瑚∞
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system．Since bring peasant labors direcny andwholly into the urban social insurance
system is not practical，while bring them into the rural social insurance system is not
desirable,tlae comprehensive social imuranee system for the low-level peasant labors
is an expedient measure．It shall be classified to guide and execute．and set up a social
insur蛆ce system with features of low threshold,widely covered，elastic，apt to link,
ete，since peasant labors have the characteristics such∞lransferability,low income，
big mobility,ere．overall carry out unite industrial in"ury insurance system,set up the
grave disease 01"disease hospitalized mechanism,set up缸elastic retirement
illsllrane,e system with classified types and levels．Implement the so-called“big
account,small unite plan'’transferable basic retirement iI'ISUI'蛆ce system which
differs from the urban labors 011 the level ofpayment and the standards ofenjoyment
especially to the peasant labOl瞎who obtain standard employment but with unstable
position．
(3)The rural social security system is the frail part of OUr urban rural social
security system construction；especially the social security problem about land-loosed
peasants is prominent．At present，We don’t possess eondidons to commonly set up
rural social retirement inslll'蛆Ce system in the whole country,but in partial arl：as、Ⅳith
developed economy,it c蛆hastily break through．It shall push 011 by al-eas．the
developed aI'eas may go ahead；bring into by typ器，lar the importance Oil the rural
groups which have comparatively stable income and the peasants who have been
levied Oll land,COV翻I"the whole eotmtryside and the whole peasants step by step；plan
OIl whole and develop when taldng the"big aeeotmt,small unite plan"social basic
retirement imuranee system雒the core；set up government subsidy mechanism with
the emphasis On using land to change security,open up rural social insurance fund
raising channels．
(4)m social insuranctl!systems between the urban the rural shall realize lil蚍up．It should cany out the unification 011 national basic rules_；set up
permanent personal account,cOIISlI'uct nationwide social security information net
system,speed up the realization of high船level pI蛐ning，formulate methods for
social imuranee relationship transfer缸d continue协link up．fasten the reform ofthe
census register system,create the conditions for the realization ofthe link-up and the
final unification oft．he urban and rural social imuranee system．
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Key words．．Social Security，Urban Rural，Systematically Conslruetion
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一、引言
我国城乡社会保障制度伴随二元经济结构的产生，形成了互相割裂的二元
结构的特点．美国著名经济学家刘易斯于1954年就提出了二元经济结构理论，
他认为二元经济结构是发展中国家经济发展时存在的一个普遍现象，即发展中
国家的经济包括。现代的”与“传统的”的两个部门，现代部门依靠自身的高
额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不断发展。现代城市工业
发展起来以后，在市场经济调节下，不断通过对传统农业部门的影响，促使传
统部门向现代化部门转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代
化．城乡二元经济结构是发展中国家从传统的农业社会走向工业化和现代化必
经的过渡形态．我国在特殊的历史背景下快速推进工业化，长期实行优先发展
重工业的方针，严格的城乡分割户籍制度和各种政策，人民公社制度和计划经
济体制，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型过程．改革开放以后，虽然对
这一非均衡发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变其性质．农村和
城市，农业与非农业部门的发展畸轻畸重，最终导致社会经济二元结构的加强。
在社会保障方面，形成了农村与城镇两个相互独立、迥然不同的体系，也呈现
出二元结构的态势，由此引发了许多矛盾和问题，远不适应市场经济和城乡统
筹发展的需要．
自1883年德国俾斯麦政府颁布‘疾病社会保险法》开始，现代社会保障制
度经历了100多年的历史演变，许多发达国家先后建立起了城乡衔接甚至统一
的社会保障制度。国际上社会保障理论不断发展，形成了若干流派，但对许多
问题一直处于众说纷芸、莫衷一是的状态．国内学者对我国城乡社会保障统筹
建设问题有所涉及，取得了一些积极的研究成果．有的赞成建立统一的社会保
障体制，有的认为“条块”应该统一但城乡有别，有的认为目前中国建立统一
的社会保障制度的时机还不成熟．如，王国军2000年提出了“从二元到三维”
的目标模式对城乡社会保障制度进行衔接。景天魁2001年提出。基础整合的社
会保障”的概念．胡鞍钢2001年提出建立全国统一基本社会保障制度、开征社
会保障税的建议．他认为，基本社会保障应在全国范围内实行统一制度、统一
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规定，统一标准、统一征收和统一管理，但并不排除各地区的差异性．李迎生
2001年提出。有差别的统一模式”，即基本保障内容城乡统一制度，其他内容
可实行差别制度，在面向城市企业职工的社会保险制度与面向进城农民及乡镇
企业职工的社会保险制度已实现统一、对农村社会保障体系进行规范化改革的
各种宏观前提已经具备的条件下，目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗
保险的大病统筹以及最基本生活保障等可设计为城乡共享项目，其他方面或项
目则可根据城乡实际保持一定差异。杨燕绥2003年进一步阐述了社会保障整合
发展的理念、原则和结构，提出“社会保障是综合性系统性社会工程”的概念。
而有的专家提出：在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不
可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进”．也有一些学者分别对建立农村社会
保障制度和农民工社会保险制度进行了探索．但从总体看，目前对单项社会保
障制度研究得多，对统筹构建城乡社会保障制度研究得少，对构建模式、过渡途
径、衔接机制等都缺乏深入细致的探讨，甚至对农村社会保障制度和农民工社
会保险制度等单项制度的设计都没有讨论清楚，没有形成比较一致的共识，导
致在实践中全国缺乏统一明确的政策指导，各地做法差距过大。各项社会保障
制度之间难以衔接，社会保险关系难以转移，增加了以后统一基本制度的成本和
难度。因此，本文将对我国二元社会保障制度进行经济学分析，对统筹构建城
乡社会保障制度进行整体性战略思考，研究提出城乡社会保障制度的构建模式、
路径选择、衔接机制等设想。
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二、城乡社会保障制度变迁理论简析
社会保障作为一种制度安排，有一个从非正式制度到正式制度的发展与演
变历程。我国目前的社会保障制度是一个正式制度下的城市社会保障和非正式
制度下的农村社会保障的结合体．因此，要研究我国城乡社会保障制度的统筹
构建与衔接，首先应当研究借鉴社会保障制度变迁理论．
国内外对社会保障的界定，虽然表述不尽相同，但都把一个国家的全体居民
或全体社会成员作为社会保障对象，没有将农村和城市分而论之，城乡统筹理
论是社会保障的核心内容．社会保障面前人人平等，社会保障制度的设计必须
面向社会全体成员，兼顾城乡居民．‘世界人权宣言》提出：“每个人，作为
社会的一员，有权享受社会保障”．被誉为“福利国家之父”的英国经济学家
贝弗里奇在1941年向政府提交的‘社会保障及有关的社会福利服务》的著名报
告中，将社会保障视为一种以国家为主体的公共福利计划，提出6项社会保障
改革原则，其中著名的两项就是“全面和普遍原则”和“区别对待原则”．他倡
导的“全面和普遍原则”，是指社会保障覆盖对象是全体国民，而“区别对待
原则”则是要求根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准。这两个原则
值得我国改革和发展城乡社会保障体制时予以借鉴．
从经济学的角度看，社会保障基本理论是关于政府与市场的作用及相互关系
问题，与此关联的是公平与效率的问题．学术界尤其是西方研究人员关于社会
保障的研究主要可归纳为两大流派．一是社会政治学派，主要关注社会保障的
社会性功能，强调社会保障是对社会收入再分配的一种调节方式。倾向于从社
会公平的角度来分析现代社会保障制度的作用与发展趋势，从现代社会保障制
度的起源，发展以及制度的社会性绩效等方面进行解释，归纳，形成了五种有
代表性的观点，分别是社会民主论(the social democratic thesis)、新马
克思主义论(the neo-Maxist perspective)、工业主义论(the industrialism
perspective)、新多元主义论(the neo—pluralist perspective)、国家中
心论(the state-centred perspective)．这一学派着力于对公平问题的研究，
但往往忽视了社会保障制度与社会发展效率之间内在的必然联系，也没有提出
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什么系统的政策主张，因此在西方各国为提高运行效率而开始改革其原有的福
利制度时，这一学派的影响力逐步减弱。另一个是新古典经济学派，更多关注
社会保障的经济性功能和制度的经济性绩效。强调应该对各种不同的社会保障
制度的效率进行经济学的比较，并分析与特定的制度选择相应的各种经济变量
之间的相互作用，以及由此对经济增长的影响。这一学派的代表性观点，主要
有市场失灵(market-failure)、父爱主义(paternalism)、再分配
(redistribution)和公共选择(public choice)等。他们认为，社会保障的
产生是对市场失灵的一种克服，需要政府的某些合适的干预形式，但政府干预
并不是完美无缺的，由于信息不对称、外部性、委托一代理等问题的存在，公
共服务体系也会出现低效、无效等问题，因此政府要尽量减少对社会保障的直
接干预，更多地借助市场，把竞争性的市场机制引入社会保障领域并且扩大他
们的作用．新古典经济学派的思想和理论适合了目前西方发达国家改革社会保
障制度、摆脱日益沉重的社会保障财政负担的需要，日益成为西方社会保障改
革与发展理论研究的主流。但由于该学派往往主张通过压缩政府的社会保障支
出、降低待遇水平等措施来减轻国家的负担，所以经常受到社会各界的攻击和
批判．从世界社会保障制度的变迁及其理论解释可以看出，社会保障制度的功
能不是一种单一政治的、经济的、社会的、伦理的局部调节功能，而是当社会
生产力发展到一定程度，在经济结构变化导致社会结构变化中形成的一种以公
平为主要目标的复合型社会功能系统。因此，我们在设计城乡社会保障制度方
案时，要根据经济社会发展的不同阶段，正确处理政府与市场的关系，在公平
与效率、积累与消费以及发展与稳定之间作出权衡。
针对欧美等国人口老龄化问题日趋严重，现收现付的养老保险面l临支付危
机的状况，经济学界对现收现付制和个人积累制养老保险体系进行了大量的比
较研究，这对我国社会养老保险筹资模式的选择特别是农村、农民工社会养老
制度的设计具有重要的启示作用。在一定的假设前提下，萨缪尔逊(Samuelson)
在一个储蓄型叠代模型中论证了现收现付制公共养老体系运行机制，并指出在
一个纯粹储蓄型(即不存在生产和投资)经济中，养老基金的增长主要取决于
人口的增长．当人口按N速率增长时，每一代人实际上是按N比率向上一代人
的储蓄支付利息，因此在一个纯储蓄并通过现收现付的代际转移来维持养老保
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险的社会里，养老储蓄的利率等于人口增长率．1966年艾伦(Aaron)在叠代模
型中引进生产和投资，通过劳动生产率的增长这一因素来修正萨缪尔逊的模型．
在艾伦的叠代模型中，养老金的增长取决于两个因素：人口的增长率和劳动生
产率的增长率。20世纪70年代以来，随着西方国家人口老龄化程度的不断加深，
现收现付制养老体系出现收支难以平衡的问题．经济学界有人主张逐步放弃现
收现付制，建立部分个人积累制，甚至完全的个人积累制。很显然，当一个经
济的储蓄在现收现付制下不能达到某种最优状态时，引进个人积累制的养老体
系将提高私人储蓄，改进一个经济的效率。但是所有证明公共养老体系具有挤
出私人储蓄并使社会最优储蓄下降的模型都假定经济行为人不具有利他主义考
虑，如果在模型中考虑经济行为人的利他主义因素，情况就不同了。1974年巴
罗(Barro)构造了一个具有利他主义因素的生命周期模型，每一代人都通过他
们自己的孩子与下一代人发生关系，这样一来，公共养老体系减少私人储蓄的
结论就值得怀疑了．与此同时，从理论上来讲，两大体系对储蓄的影响的差异
是不明显的．但是，在人口老龄化趋势的压力下，世界上大多数奉行现收现付
养老体系的国家都面临财务困难，需要寻求一条可以避免不足清偿的风险和实
行养老体系长期均衡的改革之路．我国从1997年选择了“统账结合”式公共养
老模式，是想通过个人账户的资金积累功能来使我国的公共养老金计划逐渐摆
脱现收现付式，转向部分积累式．要实现养老保险体系转轨，必须解决转轨成
本、做实个人账户、基金保值增值等问题。考虑我国经济目前是发展中国家典
型的=元经济，目前养老保险的覆盖面主要涉及城镇职工，只是全体人口中的
--+部分，未来lO年至20年正好是二元经济不断向一元化发展的时期，我们
完全可能找出一条独特的维持养老保险基金均衡运行的出路，即通过青年农民
不断流向城市和农村地区不断城市化的道路，均衡地扩大城市年轻劳动力人数，
降低城镇养老体系的赡养率．与此同时，推进农村养老保险，由于农村养老保
险水平可以相当程度地低于城市水平，全国养老保险体系可以在一段相当长的
时期里维持均衡。
目前我国社会保障研究中出现一些比较有代表性的理论，如：效率主义、
平等主义和社会公正原则．效率主义认为，在中国不能企图建立统一的社会保
障体制，其经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的，而
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且自损中国国际竞争力。平等主义认为，社会保障要实行“平等主义”原则，
范围扩及全民，所有中国国民凡是生活处于困难时都应该“一视同仁”地得到
国家的帮助。而“基础整合的社会保障体系”则是以社会公正为理念基础。社
会公正不是“效率”，但包含了效率；不是“平等”，但包含了平等。它是通
过高层次的理念达到的均衡。对社会公正问题，学术界已经有大量研究．以研
究社会公正而著称的美国哈佛大学罗尔斯(Pawls)教授1993年提出的重叠共
识(Overlapping Consensus)，就是一种在存在着多元主体、多种利益和多元
价值的情况下，如何达成社会公正的方式。在社会政策和社会保障研究领域，
美国的K·琼斯、J·布朗和J·布拉德肖1982年合著的‘社会政策要论》提出
了衡量社会政策的社会公正性的8项国际公认的原则，诸如此类的研究都可作
为参考。
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三、统筹构建城乡社会保障制度的必要性和紧迫性
我国以1951年国家颁布职工<劳动保险暂行条例》为基点，社会保障制度
便沿着城乡两种不同的路径发展、演变．城镇社会保险制度模式依赖于城市工
业制度，随着企业生产和分配制度的演变而变迁，大体经历了四个发展阶段，
即劳动保险制度一国家责任性企业保障制度一企业责任性保障制度一社会保障
制度。近十几年的城市社会保障制度改革基本改变了企业主导的状况，逐步确
立了社会主导的保障模式。在管理体制上，由早期的工会管理演变到企业管理，
再到劳动、卫生、人事，民政等部门的多头管理。1998年，劳动和社会保障部
的成立以及对城市社会保障实行统一管理，标志着城市社会保障已趋于成熟，
并走向规范化的道路。农村社会保障模式依赖于农村土地制度及农业生产和经
营方式的变革而变化，大体经历了五个阶段，即：家庭保障+政府、社区扶助
一集体保障+国家救助一家庭保障+国家救助一家庭保障+社会保障试点一家
庭保障+国家救济．目前从总体看．新型农村养老保险制度和合作医疗制度试
点正在进行，大多数农村还处在以家庭保障加土地保障为主、辅助于国家救济
的状态。与城市相比，农村社会保障还具有非制度性，低层次，社会化程度低、
保障模式改造滞后等特点。在管理体制上，目前多头管理的局面仍没有改变，
农村社会养老保险由劳动保障部门管理，而农村社会救助、社会福利仍由民政
部门管理，合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。由于管理体制分
散，要解决基金监管问题就比较难，有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占
的现象十分严重．
我国城乡社会保障水平差距悬殊。社会保障水平指社会在一定时期内向社
会成员所提供的社会保障范围和社会保障基金的量的总称。社会保障范围通常
用社会保障项目的多少来反映．社会保障基金的量是指社会能够集中到的用于
各种保障项目给付的资金的规模，一般用人均社会保障支出或社会保障支出与
GDP的比值来反映。从社会保障项目看，目前城市社会保障制度涉及的保障项目
已相当齐全，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险，失业保险及社
会救助等，而相比之下，农村社会保障项目十分缺乏．从社会保障资金水平来
看，1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经
达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0．18％，城市人
均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。020世纪80年代，占国家总人
口80％左右的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11％。1990年到1998
年，差距进一步加大，农村人均社会保障支出从5．1元增长到11．2元，而同期
城市的人均社会保障支出则从554元增长到1462元。口由于农民问题一直缺乏
合适的方案，社会保障覆盖总人口的比例还比较低．按享受社会保障的从业人
员计算，农村的社会保障覆盖率只有3％，城乡社会保障覆盖率的比率为22：l巴
这距离国际劳工组织102号公约制定的最低标准即全体雇员的50％、全体经济活
动人口的20％、全体居民的50％还有很大差距．田
我国统筹构建城乡社会保障制度的重要意义主要体现在：
(一)促进社会公平，建设和谐社会的迫切需要‘
按政治经济学派的解释，工农之间的矛盾与斗争促使社会保障无论是从社
会控制的角度，还是从工农利益均衡的角度都会向城乡统一的方向发展。而按
新古典经济解释社会保障制度变迁的理论，社会保障作为一种准公共物品在城
市和乡村以及在两者之间都存在着严重的市场失灵，城乡有机衔接的甚至统一
的社会保障制度，可以更好地借助政府的力量，在完成风险有效分散和损失分
摊的基础上，实现社会稳定，以及在生产体系之外，在更大的范围内通过社会
保障的转移支付功能达到社会的公平和稳定，实现社会各个阶层、各个群体的
良性互动．我国是一个农业大国，绝大多数农民若长期游离于社会保障制度之
外，极易引发一系列的社会问题，影响城市以及整个社会的和谐稳定和健康发
展。经济发展的最终目的是为了人的全面发展，而促进并维护社会公平，既是人
的全面发展的基本条件，也是社会保障制度的本质要求。我国当前经济社会发展
面临诸多不和谐，突出表现在城乡之间存在巨大差距。缩小差距跨越鸿沟，解
决好“三农”问题，调整好城乡关系，这是我国建设和谐社会进程中的重点和
难点。而加快城乡社会保障制度的统一构建和衔接，最终实现人人有社会保障
。杨翠迎．中国杜会保障制度的城乡差异及统筹改革思路．浙江大学学报．2004．3
·庹嗣柱，王国军著‘中闫农业保险与农村社会保障制度研究)．首都经济贸易大学出版社，2002．12．第
315页
‘韩俊．中田：由城乡分割走向城乡协调发展．中嗣经济时报．2004．3．19
。载于郑功成、曾湘泉等主编‘变革中的就业环境与社会保障)．中嗣劳动社会保障出版社，2003．g，S s2s页
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的目标，则是建设和谐社会的题中应有之义．
(二)推动工业化，城市化进程，实现城乡经济统筹发展的迫切需要
综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为
工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺
农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍
性的趋向。从总体讲，我国己到了以工促农、以城带乡的发展阶段。从城3-
元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本
走向。这种深刻的社会转型，将给解决“三农”问题带来前所未有的历史机遇，
为经济持续快速增长开辟广阔的空间。而改变城3-元经济结构的根本途径，
是工业化和城市化．改革开放以来，经济结构实现重大调整，工业化进程加快。
1978--2002年，农业在GDP中的比重由28．1％降到15．4％；农业劳动力在总就业
中的比重由70％以上降到50％左右；农产品等初级产品出口占出12商品总额的比
重由50％降到10％以下；制造业能力显著增强i高新技术产业迅速发展。总的判
断：我国已经进入工业化的中期阶段，而农业劳动力的比重和城镇人口的比重
还仍然停留在工业化初期的水平．中国的工业化进程被城乡壁垒、所有制体制、
分配体制、流通机制政策人为地拖后了．基本实现工业化是全面建设小康社会
的一项基本任务．我国正处于快速工业化阶段，进入城市的大量劳动力离开了
“土地保障”，如果没有新的基本的社会保障接替，将埋下社会稳定的隐患。
城市化进程和工业化进程有很大的相关性，但又有差异．如果说，工业化引发
的是农民的产业转移，那么，城市化所标志的则是城乡人口分布的变化．80年
代中期以来，随着工业化加快和政策放宽，城市化进程加快．同改革开放初期
相比，2002年城市化水平由18％上升到39．1％。但是，与世界平均水平相比仍低
将近10个百分点，与同等工业化程度国家相比大约低20个百分点．化解城市
化难题，使人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步，必须做的一项工作
就是城乡社会保障制度的有机衔接，以推动农业人口的城市化．
我国农村改革以家庭联产承包责任制取代人民公社体制，极大地调动了农
民的积极性并推动了农村经济的发展。随后，乡镇企业异军突起为农村经济的
发展再一次注了生机，农村经济再一次取得质的飞跃．但90年代初，农村制度
改革的效力基本释放完，在改革的重点由农村转移到城市之后，农业的发展反
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而停留于徘徊乃至回落状态．解决“三农”问题，应从农村与城市共同发展的
宏观角度思考问题。如何使农村剩余劳动力逐渐从土地上分离分出应该是中国
农村经济取得再次飞跃的突破口。切断那些以务工、经商为主要收入来源的农
民与其拥有的小块土地之间这种若即若离的联系，实现土地的集约规模化经营
进而实现中国农业的再次飞跃，关键在于社会能不能在土地之外给农民以最基
本的社会保障．
(三)统筹城乡就业，实现劳动力合理有序流动的迫切需要
我国现在城乡就业人数7．5亿，比整个发达国家就业人口多2亿以上，每
年新增劳动力1千多万人；加之处在经济体制改革和经济结构调整的双重转变
时期。隐性失业显性化，资本有机构成呈明显提高趋势，GDP每增长1个百分点
对就业增长的拉动由80年代的0．32个百分点下降到0．1个百分点以下，我们
将长时期面临沉重的就业压力．农民增收难和城市贫困问题，在很大程度上是
就业问题。现在农村劳动力严重过剩，解决就业问题主要靠发展非农产业和推
进城市化．城市化的发展要以扩大就业为前提，不然也会带来某些发展中国家
畸形城市化的严重社会问题。城市人口规模大，有聚集效应，第三产业容易发
展起来，扩大就业成本低．第三产业发展和城市化呈正相关关系，我国第三产
业不发达是城市化滞后的结果。为了平稳有序地推进农村富余劳动力的转移，
在社会保障方面需要进行必要的改革创新，为进城务工农民创造就业机会和生
存条件，促进统一的劳动力市场的建立。
(四)迎接人口老龄化挑战，建立可持续发展社会保障体系的迫切需要
与发达国家实现工业化以后才出现人13老龄化不同，我国在工业化尚未完成
的情况下，就已进入人口老龄化社会。我国老龄化的突出特点：基数大，速度快；
底子薄、负担重。联合国把一个国家65岁及以上人口比重超过7％定义为老龄化
社会．按照该标准，2000年第五次人口普查时，中国已经基本进入这个阶段。
预测表明，2020年全面小康社会建成，人均GI)P达到3000美元时，老年人口比
例将上升到12％，高出世界平均水平3个百分点，开始步入老龄化严重阶段：到
2050年，老年人口比例最高峰值可上升到23％左右，高出世界平均水平7个百
分点、发展中国家9个百分点，步入超高老龄化国家行列．。中国的人口老龄化
·田雪原．。未■先老”l机遇与挑战．人民日报．2004．11．16
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所带来的白发浪潮不但会冲击城市，它同样会逐步波及农村。2000年人口普查
数据显示，乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8．1％，已经高于镇(6％)和
城市(6．7％)的老龄化比率．％该次人口普查是按照常住人口进行的城乡分类，
而不是按户籍所在地，这表明迄今为止人口流动已经把城乡在老龄化程度上的
差异填补掉了． ‘
按社会保险理论和国际经验，现代国家必须在人口老龄化高峰的20年前建
立起社会保障制度，尤其是养老与健康保障制度，才能安稳地度过白发浪潮．
否则，必然会严重地影响社会经济的发展，引发一些严重的社会问题。面对经
济不够发达而人口老龄化却迅速提升的。未富先老”问题的挑战，要建立可持
续的社会养老保障体系，有两项改革具有直接的效果：首先，尽快从现收现付
养老保障制度向完全个人积累制度过渡；其次，为支撑这个过渡，应把农村转
移劳动力纳入新的保障体系，提高当前保障基金的缴费水平和社会供养“中人”
的能力。政策模拟表明，到2020年，不把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障
体系中，且继续实行现收现付的旧体制，社会的养老负担率(65岁以上人口数
与16_-64岁人口数的比率)将达到44．2‰而若既实行完全的个人积累新体制，
同时又把农村转移劳动力吸纳到社会保障体系中，社会养老负担率只有25．3％，
降低19个百分点．o因此，必须统筹构建城乡有机衔接的社会保障制度，使中
国养老压力在更广阔的时间和空间上得到转移，分散和缓解，赶在严重老龄化
到来之前，建立起完善的社会保障体系，确保平稳地渡过超高老龄化阶段。
。载于吴敬链主编‘比较'．中信出版社，2004．1．第181页
。蔡踌．建立可持续的养老保障体系．人民日报。2004．11．16
"
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四、城乡社会保障制度统筹构建模式
(一)制度构建原则
1、社会保障水平与经济发展水平相适应
社会保障水平与经济发展、国际竞争力密切相关。寻找社会保障制度建设
与提升国际竞争力之间的平衡点，是至关重要的。目前，发达国家的社会保险
制度主要包括五大险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育等，一些发展中国
家(特别是亚洲地区)虽然也已实行了社会保险制度，但并非五大险种全都搞，
许多国家至今没有实行失业保险．一些国家的社会保障有侧重点，国家提供的
保障只负责一生中的某个阶段，比如美国只为65岁以上的老年人提供养老与医
疗保障．中国是一个人口众多的发展中国家，经济发展水平总体还较低，只能
是适当水平的基本保障．应坚持社会保障水平与经济发展动态一致的原则，坚
持社会保障的基础性。即使将来中国发达了，经济水平较高了，一个结构良好、
充满活力的社会所选择的社会保障仍然是基础性的。社会保障水平要适度，社
会保障支出与现阶段城乡生产力水平以及各方面的承受力相适应，既保障公民
基本经济生活又促进国民经济持续健康发展，同时要考虑各地区的实际发展水
平，普遍性与区别性相融合．
目前，政府无足够的财力马上实行完全“城乡统一”的社会保障计划。根
据‘中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据，“仅2001年一年，中央财
政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5．18倍”，2001年中
央财政收入是8582．7亿元，可见中央为了维持占全国十分之一人口的社会保障
就要拿出其当年财政收入的11．“(当年全部社会保障项目只覆盖了全国人口的
十分之一)．但是，随着经济的发展，财政用于社会保障特别是农村社会保障的
支出应当逐步增加，构建城乡社会保障制度的步伐应相应加快．
2、公平与效率相结合
社会保障制度以追求社会公平为主要特色，同时应包含有利于经济增长的
激励机制，包括鼓励公民努力工作以及调整国民经济结构等．注重公平，就是要
创造公平竞争的环境，公平筹集资金，提供公平享受的待遇．农民和城市居民都
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是历史的创造者，是当前推进工业化、城市化的主体力量，理应是经济社会发展
的受益者，平等享受福利保障和公共服务．公平原则是在社会保险领域调整和
平衡各种关系的基本原则，是人类进步的结晶．注重效率，就是坚持权利与义
务相统一，将享受待遇水平与缴费水平挂钩，以最经济的方法将有限的社会保
险基金分配到最需要的群体中去．公平与效率是对立的统一体：公平是实现效
率的前提条件，效率是实现公平的必要条件．欧盟国家的经验教训告诉我们，
单纯强调公平的社会保障制度，会因为脱离经济发展的规律而步入歧途，必须
坚持两者的有机统一．
3、责任共担
社会保障的基础性与经济水平有关，在更大程度上取决于国家的职能，国
家与社会的关系，国家与个人的关系，市场与非市场的关系，以及需求的多样
性与保障的层次性关系。总之，取决于社会结构及其基础。充分有效地维护和
实现本国公民的人权是现代国家经济社会发展的主要职责，而社会保障就是现
代国家和政府实现这一职责的必要而有效措施之一．但是，这并不意味着社会
保障要由政府全部包下来，政府机制只能在，也应该只在市场机制失灵的部分
发挥作用．各国政府参与社会保障的程度和形式，大致可分为包办、主导和不干
预三种类型。我国应成为政府主导型，政府在社会保障中坚持“有所为、有所
不为”的原则。当前应改变在城镇过于强调政府责任的状况，而同时不能放松
对农村社会保障的责任．社会保障的一个重要特点就是其互济性，应当坚持社
会共同责任理念，就是全体社会成员共同负担可能出现的将会危及每个社会成
员生活的风险，从而保障社会成员生活安全．生老病死是社会的事情，也是个
人的事情，所以必须由社会和个人对保障问题共同负起责任来．这是社会保障
负担由个人、用人单位和政府三方面分担的理论基础。要在政府的主导及引导
下，将经济保障和服务保障结合起来，充分发挥个人或家庭、政府、社会、单
位、市场乃至社区邻里互助的积极性和主动性，形成多元化、多层次的混合型
保障机制，以适应不平衡发展的具体国情并满足不同层次的社会保障需求．
4、全面协调可持续发展
中国正处于快速工业化及城市化阶段，大量农村劳动力逐步进入城市，进
入二三产业，所以，社会保障制度尤其是以城镇为基础的各种社会保险制度必
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须能够适应这种趋势，具有体制上的开放性和示范性．社会保障制度体系中的
不同保障项目之间、社会保障制度与其他领域的政策之间应相互协调，互相促
进．社会保障制度是长期制度，不是单纯为了解决短期矛盾，所以制度本身特
别是财务方面必须能够可持续．要从原来只覆盖到城镇中国有、集体企业的局
部的社会保障，扩展到城乡衔接比较全面的社会保障：从现在分割的地区性社
会保障转向整体统一的社会保障：从原来短期的社会保障转变到长期的社会保
障；从现在静态的社会保障，转向促进劳动力流动的动态的社会保障：从低层次
统筹的社会保障转变到较高层次统筹的社会保障．
(二)国外经验的启示
西方发达国家社会保障的发展历经两个明显阶段，而且这两个阶段均一致
地体现了社会发展的历史制约性。第一阶段是从二战后到70年代中的黄金时期，
社会保障制度在世界各国都得到极大的发展。各国政府用于社会保障的开支也
急剧增加，最高者如瑞典社会保障支出占政府总支出的60％左右，一般的OECD
国家也达到30-40％。第二阶段是指进入70年代中后期以后的改革与调整时期。
各国社会保障状况受世界经济发展停滞的影响，纷纷走上改革的道路。继续维
持已经持续膨胀的社会保障支出已为社会经济条件所不允许，因而不得不对社
会保障制度体系进行一系列的调整，以适应促进就业、振兴经济的要求。国外
经验表明，社会保障制度的发展必须考虑社会的不同发展阶段对社会保障政策
选择的客观规定性。
德国是世界上最早建立正式的社会保障制度的国家，从1883年针对工人的
《疾病保险法》出台到1957年农村年金制度的建立相差74年，养老保障制度
的时差为68年．日本城乡健康保障制度建立的时差为34年，养老保障制度的
时差为30年．实施城乡劳动者养老保险制度的间隔时间：丹表86年，美国55
年，加拿大63年．从总体上来看，世界上城乡社会保障制度的建立几乎都不同
步，时差的存在是正常现象．此外，世界各国建立农村社会保障制度的政策动
因也不完全相同，各有目标．漫长的制度变迁过程是一个社会经济条件不断成
熟的过程，往往需要几十年的时间才能完成(见表1)．
世界经验告诉我们，未雨绸缪是上策。新加坡的公积金制度是在殖民政府
时期经济并不发达的时间建立的，日本则是在1964年二战的废墟上颁布并开始
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推行社会保障制度的，而突尼斯作为一个发展中国家，尽管目前尚未进入老龄
社会，但该国60年代即开始建立了全国统一管理，养老医疗工伤合一，城乡一
体的社会保障制度，宜早不宜迟，中国农村在温饱问题解决后，就应该在建立
社会保障制度上下功夫了．现在先把制度建立起来，保障水平并不一定要求很
高，随着经济发展逐步提高缴费水平和保障水平，以形成良性的循环．
表I一些国家和地区建立农民社会养老保险制度的时间及当时的经济发展水平
建立工人社会养老建立农民社会养老建立农民社会养老保险制
国家或地区
保险制度的时问保险制度的时间度时人均GDP(美元)
德国1889 1957 8175．5
日本1941 1971 7734．4
丹麦1891 1977 10958
芬兰1977 ，10733
波兰1977 1822
斯里兰卡1987 368．9
美国1935 1990 21696．2
加拿大1927 1990 21841．8
韩国1994 8470．3
中国台湾地区1994 11603．7
资料来源：庹国柱，王国军．‘中国农业保险与农村社会保障制度研究'第398页．
(--)城乡社会保障制度模式构思
1、长远发展目标
社会保障的本质是要保障人民的基本生活，这应该成为设计社会保障制度
的出发点和最终评估的标准．以现代社会保障的方式来解决基本民生问题，是
伴随着社会工业化的过程而出现的．基本民生衍生了大规模的公共需求，从而
推动国家着力组织大规模的、以公共供给为特征的社会保障．
在中国，未来以民生为本的社会保障制度应具有以下基本特征：(1)全民
覆盖．只有把全体成员纳入覆盏范围，为所有的社会成员提供基本和必要的生
活保障，社会保障体系才是完全意义上的。安全网”、“减震器”．(2)城乡
衔接．未来我国的城乡社会保障体系应当并且终将实现衔接甚至统一，这种“统
一”是在承认差别的基础之上的．按国际经验，农业与工商及服务业的差异即
2l
便在高度工业化时代依然存在，与此相应，面向不同从业者的社会保障体系不
必要实现完全统一．从经济合作与发展组织24个成员国的情况来看，以养老保
险为例，实行城乡统一制度的国家有12个，实行专门制度的国家有7个，实行
城乡有统有分制度的国家有5个。当然，即便后两类国家，城乡社会保障待遇
并无实质的差异。从我国国情出发，实行有统有分的制度形式，即基本保障内
容城乡统一制度，其他内容可实行差别制度。(3)水平适度．随着经济和社会
发展、社会成员生活水平的不断提高，为社会成员提供的基本生活保障水平应
该相应地提高，同时还要发展高水平、高层次的社会保障服务，从而能够不断
改善和提高社会成员的生活质量。(4)功能多样。社会保障必须面向全体社会
成员，提供内容丰富、形式多样的社会保障服务．要达到的社会目标是公平和
大多数人的基本权利，经济目标是收支方面的可持续性和对经济增长的激励作
用，政治目标是不同人群利益关系的平衡及其连续性。(5)社会化．社会保障
应当由全社会共同举办，合理分担责任。未来大保障体系包括六个层次：自我
保障层次、政府负责层次、责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次和其
他层次．其中普惠式的养老保险覆盖全体老年人，差别性职业养老金覆盖受雇
劳动者，两者构成我国未来的基本养老保险制度，可以由现行的基本养老保险
统账结合模式逐步过渡。(6)可持续。制度上、财务上必须可持续，各种制度
都应具有稳定性并且尽可能便于管理和操作，不同保障项目之间以及与其他领
域的政策之间应相互协调，互相促进，运作与管理必须高效率．
2、过渡时期模式
根据发展经济学的观点，人类社会总是要经历从传统经济社会向现代经济
社会过渡的不同发展阶段，而且各个阶段都有其各自的城乡经济社会结构．决
定一个社会的社会保障状况的最根本原因是社会发展制约性，社会发展对社会
保障体系的制约性体现为多层次的综合作用，既包括经济的因素，也包括文化的
(社会心理的)、政治的因素。目前我国政府和学术界绝大多数学者都认为我国
已经发展到了工业化中期，具备了由二元结构向更高水平一元结构过渡的基本
条件．社会保障作为这种结构转换的一个方面内容，也就是要通过“城乡统筹”
逐步走向“城乡统一”．但应当看到，任何社会制度变迁都有一个渐进的过程，
这种结构转换是一个相当长的历史过程，社会保险制度要实现一体化，同样也
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需要相当长的时间．基于社会转型的社会现实，我国现代社会保障体系改革与
完善不可避免地带有过渡性．这种过渡性体现于二元经济格局和二元社会结构
的现实状况。这就要求我国社会保障制度在目前阶段走一条有限发展的、重点
突出的具有过渡性的社会保障发展道路．
因此，近期社会保障制度改革的目标，应是统筹城乡社会保障制度改革，
促进两者相互协调、相互衔接，先力求做到社会保障基本制度全国统一，社会
保障体系覆盖城乡，而其具体内容、方式和执行标准可以因地而异，城乡有别．
而后，随着经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地化异趋同．要实现这一目
标，就必须坚持一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，按照
逐步完善、逐步过渡的原则，从城镇化进展较快的重点地区、从转移到城镇和
非农产业的人群(如农民工)、被征地农民入手，进行制度创新，逐渐改变城
乡社会保险制度失衡的状态，让更多的人享有社会保障，最终实现人人有保障
的目标。具体讲，就是建立一个体系，区分三个模块，覆盖四种人群。
建立一个体系，是指建立与生产力发展水平相适应的，个人、集体和国家
可承受的城乡有别、互相贯通的社会保险体系．建立健全社会保险体系，是城
乡居民的共同愿望，只有占大多数人口的农民的社会保险问题得到解决，全社
会范围的社会保险体系建设才能落到实处．但我国正处于并将长期处于社会主
义初级阶段，现在达到的小康还是低水平、很不平衡的小康。即使从沿海开放
城市的青岛情况看，虽然总体上经济较为发达，但城乡之间在生产力水平、收
入水平、消费水平和生活方式等多方面存在着现实的差别，部分农村地区建立
社会保险的经济基础还较为薄弱。如，黄岛、崂山、城阳三个经济比较发达的近
郊区，已具备全面建立农村养老保险制度的条件；临近青岛老市区的胶州、胶
南、即墨三个次发达的县级市，只能从被征地农民入手逐步推行农村社会养老
保险制度；莱西、平度两个经济相对落后的县级市，尚不具备大范围推行农村
社会养老保险制度的条件．因此，既要统一考虑城乡一体的社会保险体系，又
要充分考虑到城乡的巨大差异，形成一个社会保险体系下的不同模式，以满足
城乡不同水平的社会保障需求．
区分三个模块，是指在城镇、农村和农民工中建立三个不同特点的社会保
险模块．在城镇，重点是完善企业基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险制
度，健全灵活就业人员社会保险制度，创新机关事业单位社会保险制度，畅通
劳动者在企业、机关、事业单位之间流动的渠道。在农村，以被征地农民为重
点，建立新型农村社会保险制度。同时，针对农民工的特性，建立过渡性的农
民工社会保险制度。三个模块之间要互相贯通，可以转换对接。而后两个模块，
是城乡社会保障制度的突出薄弱环节，应当着力突破．
覆盖四种人群，是指覆盖城镇从事全日制正规就业的劳动者、城镇灵活就
业人员、农民工、被征地农民和具备一定经济条件的农民．从我国人口众多的
国情和多种所有制经济共同发展、就业形式多样化的发展趋势看，大量的劳动
力不可能单纯通过有限的正规就业部门来吸纳，灵活就业将成为我国城镇就业
的主要方式之一．农村富余劳动力向非农产业和城镇转移流动，也呈现逐步递
增趋势。这些城乡从业人员结构的新变化，迫切需要研究建立适合不同人群的
社会保险制度。现阶段，上述四种人群基本涵盖了绝大部分社会保障对象。如
果脱离了这四种人群或其中的一个，社会保险体系的完整性必然受到严重影响，
并将对全面小康社会目标的实现和社会的稳定构成重大隐患。因此，要根据他
们不同的劳动关系、就业岗位、收入状况、参保需求等各种因素，分别作出社
会保险的制度安排。
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五、农民工社会保险制度的设计
农民工是我国城镇化进程中出现的一个特殊群体。我国的社会保障制度主
要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动者的
需求，是一个重大的理论和实践课题．作为农民工的社会保险制度恰好是现行
条件下城市社会保险体系与农村社会保险体系沟通的桥梁和纽带．
(一)农民工社会保险现状与缺位原因
农民工是指原以务农为职业的农村居民从农业中分化出来，又与土地保持
一定的经济关系，从事非农生产和经营，以工资性收入为主要经济来源的人员．
据国家统计局统计，截止2003年底，我国跨地区转移的农民工近9900万人，
乡镇企业职工有1．33亿人，他们绝大多数也是农民工．除去重复计算的部分，
农民工实际上约为2亿人，约占我国城乡劳动力总数的四分之一，农村劳动力
总数的五分之二．目前还有1．5亿农村富余劳动力需要转移，农民工的数量还
将逐年增加．·
据分析，中国两亿农民工中只有约20％即4000万人左右在社会保障制度之
内，并且这是一个囊括了农民工能够参加的所有保险形式的数字，包括城镇社
会保险、农村社会保险、综合保险、。双低”保险，以及极少数人参加的商业
保险．这意味着绝大多数农民工是没有任何保障的．近几年，各地对农民工参
加养老保险进行了一些探索，但跨地区农民参保率不足5％。造成农民工社会保
险缺位的主要原因是：
l、存在体制障碍。我国计划经济时代形成了城乡二元社会结构，城乡隔离
的户籍制度以及由此衍生的劳动用工制度是农民工进入社会保障网络的根本障
碍．在城镇，建立了以社会保障为主体的保障体系．在农村，集体经济时期是
通过村集体保障和家庭保障相结合来保障农村村民基本生活，农村经济体制改
革以后，逐渐过渡到土地保障与家庭保障相结合的保障模式．近几年一些发达
农村也开始探索建立农村养老保险制度和合作医疗制度，但从总体看，农村保
障体系和城镇职工社会保障体系从保障模式、保障机制、保障水平等差别太大，
‘劳动保障部综合调研组．关于农民工社会保障问题的调研报告，2∞t
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互相分割，互不相融，无法衔接，养老保险统筹不能转移．
2、社会保障立法不健全．至今没有一部综合的关于农民工社会保险的全国
性法律、法规或规章，全国性立法中对农民工社会保险的规定也很少且很笼统．
<劳动法》颁布后的一系列全国性劳动立法中。在适用范围上大多未对职工作
明确列举，缺乏可操作性．各地关于农民工社会保险的地方性法规差别很大，
连基本制度都不统一．法制不统一，使农民工的社会保障工作难以实现强制性
原则，这是造成目前侵害劳动者社会保障权益现象存在的主要原因。从政策层面
看，由于制度模式取向不明确，现行的针对国有企业制定的城镇社会保险制度缺
乏包容性，没有考虑农民工的特性，导致在实践中各地虽然都将农民工作为城
镇职工基本养老保险制度扩大覆盖面的对象，但农民工参保率却依然偏低．
3、现行城镇职工社会保险制度不具包容性而招致农民工和企业双重抵制．
城镇职工社会保险制度门槛过高，养老保险关系不能转移，使多数农民工负担过
重，心存疑虑。同时，农民工参加社会保险必然对用人单位生产成本产生一定
影响．据专家测算，如果要按照城镇职工的标准为农民工参保缴费。企业每年要
为每个农民工多支付2000．--3000元，在现有的基础上增加30％_409I．o农民工若
按城镇职工政策统一纳入社会保险，将对一批劳动密集型企业产生较大影响．
因此，在社会保险扩面工作中遇到种种阻力，不少企业设法偷逃缴纳社会保险
费．
4、农民工群体多样性及劳动关系不稳定给参保带来困难．农民工身份特殊，
在农村和城市、正规就业和非正规就业、农业和非农产业之间频繁流动，决定
了针对这些群体建立社会保障制度有相当大的难度．由于外来民工在跨地域变
动工作中一般都会退保，往往导致参保中断．不仅如此，即使在一个县市，由于民
工暂失业或者频繁地变动工作，使社会保险部门面对繁琐的手续而穷于应付。大
量的外来民工更换新工作后常常中断参保．这些人很难在一个地方连续缴费15
年。在没有全国统一的制度安排的情况下，如果缴不满年限他们就享受不到退
休后的待遇，这必然大大影响他们参加社会保险的积极性．
5、认识上有偏差．长期以来，在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代
价、歧视农民的政策存在惯性，城市社会考虑更多的是城市居民的利益获得与
。劳动保障部综台调研组．关于农民工社会保障问最的调研报告．2004
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保护，而限制和排斥“外来者”．有人认为，政府承担城镇职工社会保障的负
担已很沉重，无力再承担对农民工的社会保障．一些地方政府担心，在全国缺
乏统一政策情况下，让农民工参加社会保险，会对招商引资和经济竞争力产生
影响。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点，显然只把政府
看是“市民”政府而不是全民政府．同时，对农民工的社会保障代价估计过高
也是一个误区。也有人认为，农民工还有土地，如果他们在城市里无法生活，
还可以回农村去。而实际上，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去，
农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升而逐
渐削弱。因此，这种观点不符合农村实际和绝大多数农民工的现实选择。
(二)建立农民工社会保险制度的路径选择
解决农民工的社会保险问题，有以下四种方案可供选择： (1)进城，把农
民工完全纳入到城镇社会保险体系； (2)回乡，把农民工纳入农村社会保障体
制； (3)建立低水平的综合保险体系；(4)参照城镇职工社会保险制度，建
立新的过渡性农民工社会保险制度．下面对此进行分析．
1、将农民工直接整体纳入城镇职工社会保险体系不现实
任何一个群体的社会保障机制的建立，都必须经历一个不断完善的过程。
随着工业化的推进和城镇化的提速，农民工已成为中国产业工人的主体。据统
计，第二产业中，全国农民工占从业人员总数的57．6％，其中在加工制造业中占
到68％，在建筑业中占到近80％；第三产业的批发、零售、餐饮业，农民工占从
业人员总数的52％以上．招用大批农民工的企业大多是劳动密集型和资源密集型
企业，城镇养老保险费率过高，农民工进得了却进不起，大量的企业拒绝为农
民工交纳社会保险费。盲目强制推行，不但无法保障农民工的切身利益，还可
能因此增加企业和农民工的负担，形成农民进城务工就业的新“门槛”而阻碍
农民迸城就业，最终吃亏的还是农民工本身，结果将与初衷相悖．
我国现有的城镇社会保险制度还存在许多弊端，如：国家和企业包揽过多、
负担过重；覆盖面小，社会保障范畴狭窄；社会保障基金“现收现付”，缺乏
积累，城镇社会保障资金缺口大，隐性债务负担十分沉重等．将年轻的农民工
纳入城镇职工社会保险，有利于改善参保人员构成，增加当期基金收入，缓解
人口老龄化压力．但由于这一群体缴费能力低、职业不稳定、缴费时间短，有
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可能会增加将来社会保险支付压力，形成更大的负担。此外，外出务工农民仍
拥有自己的承包土地，虽然这些土地并不归农民所有，但也在发挥着最基本的
失业保险和养老保险功能．将农民工直接纳入到城镇社会保险体系，会造成城
镇职工与农民工享受社会保险的待遇不平等。
2、将农民工纳入农村社会保险体系不可取
当前，我国建立农村社会保险制度的战略条件基本具备，但由于农村经济
发展极不平衡，一些地区连温饱都没有解决，因此，建立农村社会保险制度必
须循序渐进、梯度推进，还需要相当长的时间．目前，农民工队伍总体规模已
经很大，转移速度在加快，并且农民工大多从落后的农村地区转移到经济发达
地区，把农民工纳入社会保险体系已十分迫切。在这种情况下，让农民工回乡
参加农村社会保险体系，是不可靠的。调查显示，农民工中大多数并不愿回到
农民队伍中去，尤其是年轻农民工．迸城农民工返回农村的比例很低，这意味
着农民工中的很多人将长期居住在城市，否则，城市化比率不会提高，中国的
现代化就是一句空话。改革开放以来，相当一部分农民工已实际在城市居住多
年，职业、生活都已有了相当的基础，实际已和农村基本脱离了联系，再让他
们向家乡农村社会保险机构缴纳社会保险金，显然已不现实，只会给双方造成
困难与不便．
3、低水平的农民工综合保险制度是权宜之计
从2002年9月开始，国内几个城市先后探索实行了专为外来从业人员度身
定制的综合社会保险，其基本内容是：用人单位全额缴费，外来农民工则享受
工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位投保后，一旦外来
农民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇．用人单位为个人累
计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、
女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现．这项综
合保险，开创了以制度保障农民工权益的先河。把历史债务锁定在城保，其他
保险自求平衡．这样，既明确了政府的责任，有利于历史债务的解决，又不增
加新的债务，不给政府增加新的负担．遵循市场化规则而设计的面向外来农民
工的保险制度，在凸现政府职责、协调劳动关系之际，也使贫病、不公而引发
的社会矛盾得以有效缓解，保持了社会稳定．
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然而，作为一项全新的探索，这几个城市现行的外来从业人员综合保险制
度仍然面临着成长的烦恼．从制度本身来看，还存在一些问题需要探讨。从社
会保险的可持续发展出发，农民工社保问题还存在着保障水平低，不能在地区
间转移，以及现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换问题。这种模式不
能将城镇企业为外来从业人员缴纳的有关养老保险费作为缓解未来中国城镇基
本养老保险基金赤字的一个来源，无法帮助偿还我国在支付城镇退休人员基本
养老金方面的历史性债务．与游离在社会保险之外相比，对外来从业人员实行
。带强制性的商业保险”。无疑是一大进步．但外来就业人员只投这种商业性
保险，如若最终扎根于城镇，则势必缺少了与基本的社会保险的转换与衔接，
难以保持他们的长久平安。同时，外来从业人员的综合保险费交给了商业保险
公司运作，割裂了它与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行。因
此，这种模式不是未来我国所有城镇尤其是大城市可以普遍推广的最佳模式．
4、农民工的特性与建立过渡性农民工社会保险制度的必要性
农民工现象并非中国特色．克里斯·汉恩在“三个世界的农民工”一文中，
曾对这一现象进行了专门研究．他认为，在西方国家工业化初期就曾出现过农
民工现象．20世纪70年代中期，东欧一些国家工业化迅速发展，其工业劳动者
中几乎一半是来自农村的农民工．但西方的工业化是与大城市化同步发展的，
大多是农民脱离土地流入城市务工，最后农民工都工人化了，而农民阶层人数
骤减。在我国，农民工是制度变迁与社会转型期间的特殊群体，具有明显的过
渡性、收入低和流动性强等特点。(1)过渡性，表明它是一个时期的特殊现象，
不具有永久性。这一群体是城市与乡村“两栖化”的边缘人群，“农民”是这
一群体的身份标志，表明他们虽然工作在城市，但仍然是农村户口；“工”则
是这一群体的职业标志，表明他们从事的不是农业生产，而是非农业生产．(2)
收入低，反映农民工从事的大多是劳动密集型行业的体力性劳动，所获劳动报
酬偏低。据国家统计局农调总队抽样调查，2003年我国农村外出务工劳动力月
平均收入为690元．(3)流动性强，是指作为传统农业大国，我国存在大量的
农村富余劳动力，受社会经济发展的制约，农村人口向城镇的大规模转移、定
居．还将是一个较长的过程，农民进城务工就业还将具有很大的流动性．
农民工群体的特性决定了建立农民工社会保险制度的必要性和过渡性．在
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现阶段，推出相对独立的面向进城农民工与乡镇企业职工的社会保障制度是可
行的．这并不是对农民工的另一种歧视。在其起步阶段，与城市企业职工社会
保障相比将存在一定的差距．但未来，它终将与城市社会保障体系实现统一，
在实施的基本原则、基本制度、经费来源、待遇给付、保险金的管理与运营、
基本项目设置等方面，都将实行相同的制度，并与国际惯例接轨．这是从实际
出发的选择，从有差别起步，最终达到无差别的结果。
(三)制度创新思路
应当分类指导、分类实施、逐步完善，建立起低门槛、广覆盖、有弹性、
能衔接、可持续、促发展的社会保险制度。
1、全面推行统一的工伤保险制度。
从世界各国社会保障制度的发展历史看，几乎所有国家都将建立工伤保险
制度作为第一序列．我国农民工工伤事故层出不穷，农民工职业病群体不断出
现，由此导致数不清的劳资纠纷，这决定了应当首先建立农民工的工伤保险制
度。该制度不存在账户积累与保险关系接转问题，农民工不需缴费，对用人单
位来说负担也不重。这种符合国际惯例和建立在‘劳动法》基础之上的工伤赔
偿机制，是所有企业都应当建立的。因此，要依法强制推行工伤保险制度，使
农民工同城镇职工享受同等的工伤保险待遇。
2、建立农民工的大病或疾病住院保障制度．
进城农民普遍年轻化，一般没有太大的身体疾病，且由于他们所从事的大
多是低收入的劳动，并有较大的流动性，硬性强制性将他们纳入城镇医疗保险
体系，有可能违背他们自身的意愿，加大企业和他们个人的缴费负担，同时也
会对尚不完善的城镇医疗保险体系产生较大冲击。但农民工重大疾病不仅会导
致农民工失去工作，而且极易使其陷入贫困境地，这使得大病保障成为农民工
的现实需要．因此农民工的医疗保险可按照低门槛、保大病、管当期的原则，
采取现收现付的模式，先建大病住院保险，暂不设个人帐户．初期应确定相对
较低的缴费水平和保障水平，逐步提高，最终实现与城镇基本医疗保险制度的
并轨．政府承担的责任主要是政策规范、组织管理，在必要时给予适当的财政
扶持． ‘
3、分类分层建立有弹性的养老保险制度．
当奎奎兰至主兰竺笙奎
A、对正规就业、有较长时期(如3年以上)的劳动关系和稳定工作岗位的
农民工，实行与城镇职工相同的社会养老保险制度，同比例缴费，享受同等待
遇．
B、对正规就业、建立劳动关系时间短(如3年以下)、工作岗位不够稳定
的农民工，实行与城镇职工缴费水平与享受标准有别、在城乡流动中便于衔接
的城镇农民工过渡性基本养老保险制度．由用人单位与个人共同缴纳基本养老
保险金，采取“大账户、小统筹”的养老保险模式，缴费水平、待遇水平低于
城镇职工社会保险，高于农村社会保险。农民工的缴费标准和个人帐户记入比
例，应当根据公平与效率相结合的原则，在科学精算的基础上决定。用人单位可
以以上年度社平工资的60％为基数缴纳社会保险费，可以设计一定范围几个档次
的缴费率让农民工自愿选择。个人帐户一开始就应按“实账”要求操作。在基
本养老金的支付上，实行权利与义务对应的原则，农民工累计缴满15年基本养
老保险费的，达到退休年龄后，享受相应的基本养老待遇．应建立激励机制，
累计缴满15年基本养老保险费后，再每多缴一年，增加一定比例的养老待遇．
基金可统一征缴，并入城镇职工社会保险基金管理，这样做既可以降低制度和
管理成本，减轻社会保险基金收支压力，又可以保障农民工权益，同时又不至
于对未来社会保险制度形成更大的冲击．参保人随着职业、户籍等改变，既可
以向城镇职工社会保险转移，也可以向农村社会保险转移。
C、对非正规就业、无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)，按灵活就业
人员参加社会基本养老体系．先只建立个人账户，不建社会统筹。
4、逐步推行失业保险和生育保险制度．
进城农民工的就业相当不稳定，平均失业周期长且频率高，在城市失业后
他们仍旧有自己的土地作为生存保障，将进城农民工马上纳入城镇失业保险体
系会加大城镇失业保险的制度成本．这要等真正消除城乡就业壁垒，建立起统
一的城乡劳动力就业市场及赋予城乡就业者“经济人”及“社会人”的双重角
色之后，失业保险制度才具备广覆盖的现实基础．对农民工的生育保险，也应
根据经济承受能力等实际情况逐步纳入．
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六、新型农村社会保障制度的构建
我国有8亿多农民，占总人口的近三分只二．他们中的大多数人没有被社会
保障制度所覆盖，仍主要依靠家庭一土地保障．大量青壮年农民进入城市后，
农村老弱人群特别是失地农民的社会保障问题更加突出。农村社会保障制度是
我国城乡社会保障制度建设的突出薄弱环节．
(一)现行农村社会保障制度评析
近十多年来，我国从相对发达地区开始，对农村社会保障制度进行了艰难
的探索。1986年正式提出在经济发达地区发展社区型养老保险，但未获成功。
1991年选择一批有条件的地区，开展建立县级农村社会养老保险制度的试点，
并在山东等20多个省市区推广。1993年建立农村社会养老保险管理机构，各种
规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广．1995年10月，
明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导、规范
管理。到2003年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1870个县(市、区、
旗)不同程度地开展了农保工作，5428万农民参保，农村养老保险基金积累259．4
亿元，约198万参保农民领取养老金．农保制度建设取得一些突破：通过政府
补贴、集体补助，建立了对个人缴费的激励机制，初步形成了多元筹资机制；
覆盖范围不断扩大，农保对象从传统的务农农民和乡镇企业职工，逐步扩大到
被征地农民、农民工、小城镇农转非人员、农村独生子女和双女户、村组干部
等重点保障对象；开始形成多种各有特色的制度模式，如北京市形成了个人帐
户与储备调剂金相结合的制度模式，上海形成“城保”和“农保”既相对独立、
又可相互转换的“镇保模式”，青岛市建立“多渠道筹集基金、多层次保障水
平、大帐户小统筹、权利与义务相统一”为主要内容的制度模式．此外，部分
地区探索建立了新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度．
但是，到目前为止中国农村社会保障总体上并没有一个成型的制度，还存
在着许多有待解决的问题。首先，层次低，范围小，覆盖面窄，社会化程度低。
目前，农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围实施，没有在全国
大范围内推广，社会保障基金调剂范围较小，医疗保障只是社区化而不是社会
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化．二是缴费档次和保障水平太低，社会保障功能差。如按传统农村养老保险
制度，月缴费最低2元，最高20元，有些人一年缴了24元钱就再不缴了，达
到领取年龄后每月只能领取几角钱，根本起不到保障基本生活的作用．农村合
作医疗制度按个人、集体补助、政府每年各lO元的标准筹资，根本解决不了农
民患大病问题．三是农村社会保障工作无法可依，无章可循，农保制度缺乏强
制性，靠农民自愿缴费，随意性很大．四是缺乏政府财政扶持机制，农村社会
保障资金筹措不足，农民参保没有积极性。在资金筹集上虽然提出国家、集体、
个人相结合，但强调重点放在。个人缴费为主”，国家政策扶持不仅不明显，
甚至连经办机构经费都不负担．农村税费改革后集体经济被削弱，在实际工作
中集体补助难以落实，多数地区交成完全由个人缴费．五是农村社会保障管理
分散。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。
条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，在社会保障的管理和决
策上经常发生矛盾。由于上述原因，许多地区农保工作长期处于停滞状态。在
人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外
出务工而持续削弱．如果不及早进行社会保险的制度安排，必将埋下重大的社
会隐患． ．
(二)建立农村社会保障制度的客观条件
社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村，是经济发展到一定
程度、具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。从国外情况看，建立农
村社会养老保险制度大都是在工业化发展的第二阶段向第三阶段过渡的时期，
即工业化发展靠自身积累且反哺农业的时期。据杨翠迎、庹国柱的研究，各国
建立农民社会养老年金保险时的经济社会条件是： (1)-r业化过度发展破坏了
农业劳动生产率，农村经济衰退，社会问题突出，．农业在国民经济中的地位显
著降低，农业劳动力结构份额在20％以下，农业在国民生产总值中的份额在15％
以下． (2)一个国家的人口需要经历一个由高出生率一高死亡率——低增长五
率到低出生率——低死亡率——低增长率的转变过程，在人口高出生率时期后
的半个世纪，将有一个老龄人口高峰期，会给社会带来负担．此时农业人口在
全国总人口中所占比例已下降到50％以下．(3)工业化一般经过以农养工阶段、
工农自养阶段和以工养农阶段，只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总
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体较高时(人均GDP2000美元以上)，才有条件建立农村社会养老年金保险制
度．初步判断我国正处在工业化发展的第二阶段，农村社会保障制度在
2020—2030年人口高峰期才能够真正顺利建立起来。
因各国的国情不同，社会保障制度建立的时间顺序当然就有所区别。生产
力发展水平不高，经济发展不平衡，是我国国情的重要特征。目前，我国的人
均GDP按汇率计算，约为1000美元(差的地方还不到500美元)，农业与非农产业
的产值结构大约为15：85，农业与非农产业的就业结构大约为50：50，城镇化水
平为40％。o从东西部差距看，人均GDP：1980年东部地区比全国平均数高34％，
2002年高53％；同期，中部地区从相当于全国平均水平的88％下降到75％，西部
地区从70％下降到59％。人均GDP相对差距：1980--2002年，西部和东部由l：
1．92扩大为l：2．59，中部和东部由1：1．53扩大为1：2．03；西部和中部由h
1．25扩大为1：1．27．因此，我国还不具备普遍建立农村社会养老制度的条件。
但是，部分经济发达地区的经济发展水平已接近或相当于中等发达国家的水平，
好的地方人均GDP已达到4000美元。我国东部上海、北京、天津、江苏、广东、
福建、山东以及浙江等省市的许多地区基本上满足或接近了前述条件。如青岛
市2004年农业增加值占GDP的比重为7．5％，人均GDP超过3500美元。在这些
地区可以率先建立农村社会养老制度。
(三)建立新型农村社会保障制度的基本设想
基本思路是：按照统筹城乡发展、全面建设小康社会的要求，从从农村生
产力发展水平和农民非农化程度的实际出发，由经济发达地区向经济欠发达地
区逐步推进，由富裕群体向广大农民逐步推进，以农村城镇化进程较快的地方
和被征地农民为重点，以制度建设为核心，以农村社会保障服务网络建设相配
套，社会基本保障与家庭保障、集体或企业补充保险相结合，系统设计、分类
实施、分区推进，逐步建立起项目(内容)齐全、形式多样、覆盖面广、标准
适当的多层次的农村社会保障体系，并不断提高其社会化程度，最终各项农村
社会保障实现与城市的接轨，建立起城乡一体化的社会保障体系。
1、分区推进，发达地区先行一步．
推进农村社会保障，区域表现形式是“由点及面”，发展过程是一个由局
·韩俊．中田：由城乡分割走向城乡协调发展．中田经济时报．2004．3．19
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部地区向大的地区发展的过程．点到面的扩散既是区域经济的非均衡增长的伴
随规律，也是建立农村社会保障制度的内在规律．根据发展经济学理论，区域
经济发展在存在着“地理上的二元经济”(即经济发达地区和不发达地区空间
上并存的二元结构)的地区，总是采取不平均增长战略，对经济基础较好并已
积累起发展优势的地区给予重点投资，以求得较好的投资效率和较快的增长速
度．当这些地区的发展取得长足进步并达到一定程度后，再通过“扩散效率”
带动其他地区的发展。按照佩鲁的“发展极”理论，就是经济的增长点是在不
同地区以不同速度进行的．主导产业和有创新能力的行业增长速度快，并先在
空间上集聚形成一个中心(即点)，通过这个中心的优先增长，带动周边地区
的经济发展。然后再通过不同的渠道向外扩散，最终对整个区域(即面)的经
济产生影响。农村社会保障制度既是经济发展到一定阶段后的必然产物，也是
以一定的物质基础作支撑的。因此，它随区域经济的非均衡增长，必然同样非
均衡增长，即由点向面扩散．经济发展的区域差异性、经济结构差异性，决定
了农村社会保障应该先在工业化、城镇化比较发达地区优先发展．
2、分类纳入，逐步做到全覆盖。
按照国际惯例，建立社会保障制度也要遵循“优先次序”．一般先推出面
向城市企业劳动者的社会保险制度，尔后在工业化发展高级阶段，城市人口占
绝对多数，农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发
展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，
这时，才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”．
实施农村社会保障是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业
雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民．我国农村乡镇企业职工、村干部、
农村义务兵、民办教师等所谓职业保险容易发展的事实，也印证了这条规律．
因此，农村社会保障应该依据社会群体分类逐步推进。首先对这些有相对稳定
收入来源的农村群体开展社会保险业务。
近些年来，随着工业化和城镇化快速发展，被征地农民呈刚性增长趋势．
根据劳动保障部综合调研组2004年的调研报告，目前我国已有被征地农民4000
多万．据国土资源部统计公报，仅2003年全年净减少耕地3806．1万亩，其中
建设占用耕地343．7万亩，一年就形成被征地农民492万人．按照近几年城镇
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化速度年均超过1％的实际，到2020年我国城镇化水平将超过6096．按照世界上
每I万城镇人1：3平均需要不少于I平方公里土地的基本要求，以及我国城镇化
水平每提高1％将增加1270万城镇人口的实际，我国城镇化水平每提高1％则需
要占用耕地约190万亩，需要安置被征地农民约266万人左右。到2020年我国
实际可能形成的被征地农民将超过4260万人．被征地农民是一个比国有企业下
岗职工更为弱势的群体，尽管实践中各地保障安置的形式呈现出多样化，但覆
盖面普遍偏低。绝大多数被征地农民还处在无保障或低保障状态。从各地被征
地农民社会保障制度建设探索的实践看，往往是以解决眼前的困难和问题为重
点，具有明显的临时性，没有作为一项重要的制度建设来抓，也缺乏相应的配
套措施。山东省被征地农民征地后仍保留农业户籍的占总人数的70_-80％，转为
城镇居民的占20一30％。由此可见，被征地农民获得城镇制度认可和社会认同的
速度明显滞后于被征地的速度，只有少部分人可能得到城镇社会保障制度的保
护．许多农民一旦失去土地便处于种田无地、上班无岗、社保无份的三无状态，
造成部分被征地农民因快速城镇化而沦为新的贫民。如此庞大的社会群体如果
长期游离在社会保障体系之外，可能成为一个严重的经济和社会问题．因此，
构建农村社会保障制度必须坚持统筹兼顾与突出重点的原则，将被征地农民作
为重点群体之一，以青壮年劳动力为重点促进就业对象、老龄群体为重点保障
对象，从问题最突出、矛盾最集中、土地征用量最大的近郊农村、开发区、工
业园区取得突破，解决被征地农民的社会保障问题，逐步覆盖全体农村、全体
农民．
3、以社会基本养老保险制度为核心，统筹发展。
建立利于城乡街接的农村社会保障体系，首先要注重社会保障的最后防线
——最低生活保障制度的建立健全．这种由社会保障作为“第一线”的危机预
防系统，是对人的基本生存权的尊重和保护．同时，要进一步完善灾害救助、
教育救助和扶贫工作，注重农村社会福利建设．再则，要稳步建立以大病医疗
统筹为主的农村新型合作医疗制度，逐步提高筹资水平和保障水平．而核，b的
内容应该是社会基本养老保险制度．
农村社会基本养老保险制度，应当选择“大账户、小统筹”的基本模式．
农村社会养老保险作为社会保险的一种形式，必须遵守最基本的“收支平衡”，
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“缴费额和给付额均等”的保险学原则．国际上社会养老保险的基本模式有现
收现付和完全积累模式两种．我国城市社会养老保险制度在改革中，针对城市
存在大量老职工的退休养老历史遗留问题的特殊情况，采取了两种模式组合的
部分积累模式一统账结合模式，试图既实现现收现付的跨代统筹、社会互济的
优点，又实现完全积累模式的预先储备优势。但却不可避免地出现一代人缴费、
两代人领取的窘迫现状，执行中很容易造成国家、个人在制度中责任与权利无
法明确，每当保险基金收不抵支时就需要国家财政兜底补贴的情况．选择农村
社会养老保险制度，必须首先考虑现阶段农村基础薄弱、没有抗风险能力的现
实。现收现付模式由于无法应对我国爆发性的人口老龄化趋势，并且具有个人
责任不清，跨代经济风险难以准确控制的缺陷，显然不适合我国农村社会养老
保险制度。选择“大账户、小统筹”的基本模式，易于和其他所有社会保险制
度模式组合衔接，是一种可持续发展、可扩充的养老保险制度模式．
在具体制度设计上，要坚持保障水平与经济社会发展水平相适应，合理确定
缴费基数和缴费比例；坚持权利和义务相统一，个人多缴费多享受，不缴费不
享受，充分调动农民参加农村社会基本养老保险的积极性；坚持个人自愿与政
府组织引导相结合，逐步加大政府引导和扶持力度，稳步推进。农村社会基本
养老保险以“广覆盖”为目标，目前宜以县级行政区域为统筹单位，考虑到经
济发展的不平衡j缴费标准和待遇标准也应有所区别，这样有利于发挥区(市)、
镇(街道)政府的作用，有利于调动农民参保积极性。为鼓励参保农民多缴费，
农村养老保险按照大账户、小统筹的原则，坚持个人账户为主、社会统筹为辅，
充分发挥个人账户自我积累、自我保障的作用．要为每个参保人员建立农村社
会基本养老保险个人账户，个人缴纳的基本养老保险费和村集体补助部分全部
计入个人账户，区(市)、街道(镇)政府补助部分作为农村基本养老保险统
筹基金，主要用于支付参保人员的基础养老金．参保农民享受养老金的条件，
既要与城镇职工养老保险制度相衔接，又要考虑农业劳动力的实际情况，参保
人员男年满60周岁、女年满55周岁，并按规定连续缴费满180个月及以上的，可
以办理养老金领取手续，不再缴纳养老保险费，按月享受基本养老保险待遇．
月养老金包括个人账户养老金和基础养老金两部分．个人账户养老金月标准为：
办理养老金领取手续时，个人账户累计结存额(本金+利息之和)除以120(或
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180)．基础养老金月标准根据区(市)、镇(街道)财政补助社会统筹金的比
例计算确定．
4、以土地换保障为重点，积极开拓农村社会保险的筹资渠道．
制度经济学认为，从某种现行的制度安排转变到另一种不同的制度安排的
过程，是一个需要支付费用的过程。除非转变到新的制度安排的个人净收益超
过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁．美国著名经济学家、诺
贝尔经济学奖得主莫顿(Merton)1983年曾指出；“用政府的一般财政收入为
公共养老金制度筹资的最大好处是它不象社会保险缴费那样仅对工资收入课
税，从而可以在各要素之间分散风险”．国外社会保障资金主要来源于税收。
从长远看，我国应当适时开征社会保障税，为城乡社会保障制度的衔接直至基
本统一奠定坚实的物质基础。在现阶段，如何筹措农村社会保障资金是农村社
会保障成功与否的关键。
我国以往实行的以“个人缴费为主”的所谓农村养老保险制度，还不具有
。社会”性质。农村养老保险应坚持个人缴费、集体补助和政府扶持相结合，
多渠道筹集基金。目前，在经济发达地区，已经到了“城市反哺农村、工业反
哺农业”的阶段，应当建立一种财政对农村社会保障制度的固定补贴机制。考
虑到各地经济发展水平和实际承受能力的差异，在缴费水平上不宣做统一规定。
各区(市)以统计部门公布的上年度农民人均纯收入或当地社平工资为当年缴
费基数，根据当地经济社会发展状况和个人、村集体、财政承受能力，确定参
保个人缴费比例的下限和上限，划分不同档次，参保人可自行选择。村集体和
镇(街道)、区(市)财政要给予农村社会基本养老保险补助，具体标准可由
各区(市)政府确定．各区(市)政府建立农村社会基本养老保险统筹基金，
应设立专户。除财政收入安排一定比例外，将镇(街道)财政提供的补助费用
和征地费用的收入纳入基金专户管理，专项用于对农村基本养老保险的补助。
为确保失地农民“失地不失保、土地换保障”原则的落实，对人均耕地面积很
少(如不足0．3亩)的参保农民，区(市)、镇(街道)财政补助标准之和不能
低于个人缴费比例的下限。村集体应将土地出让金村集体所得部分的大部分(如
7096)，土地租赁费、厂房租赁费以及集体资产处置收入的一部分(如30％)用
于缴纳农村养老保险．上述各项资金在留足社会保险费后才能用于其它支出．
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“以土地换保障”，是指从土地征用款中确定一定数额用于建立失地农民的
基本养老制度．土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政
府应利用这一“历史性时刻”，建立失地农民基本养老保险基金，用于养老保
障，维护农民切身利益。为了提高农民参加社会保险的积极性，应高度重视尊
重农民的土地承包权和经营自主权，尊重农户在土地转让中的主体地位，促进
土地流转和土地资本化，有效推进我国农村土地制度的改革，加快从土地保障
向现代社会保障的转换．可在科学测算的基础上，将农民的土地转让所得，拿
出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金，以土地换保障．鼓励迸城
农民工一次性出让承包土地经营权，加快进入城镇社会保险体系，这不仅有助
于农民工化解进入城市可能面临的风险，促进农民向市民的转换，也有助于减
少农民的数量，促进农业的规模经营。
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七、城乡社会保险制度之间的衔接
(一)进行全国基本规则的统一
目前，由于没有全国性的制度安排，导致农民工和农村社会保险制度各地
差异很大，农民工、农民跨地区流动时其社会保险关系无法转移，将来再统一
制度必然带来很高的改革成本。应当通过法律法规对农民工和农村社会保险制
度作出基本规定，保持基本制度的全国统一．在制度设计上，要具有扩展性和
兼容性，制度之间可转换，允许地方在具体缴费比例、待遇水平等方面有所不
同，以适应发展不平衡的现实；在参保对象上，实行多层次，新老办法结合；
在体制建设上，应加快实现统一管理；在工作重心上，为有条件的地区和重点
人群；在发展方向上，分步走，逐步一体化．
(二)建立永久性个人帐户
随着社会主义市场经济体制的确立和社会结构的转型，全国统一的劳动力
市场必将最终形成。为促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动，保证社会
保险关系能在全国范围内转移，使各项社会保险制度之间能有效衔接，建立全
国统一的社会保障个人专户是必要的．在现阶段，城市企业职工开始实行基本
养老与医疗保险个人帐户制，小城镇与农村地区还未全面实行。只有未来全国
普遍建立了实质相同的社会保险统筹金，并且个人帐户真正实现“实帐化”，
建立全国统一的社会保障个人专户，并使其在全国范围内流动使用，才具有实
际意义．个人从农村进入城市企业，或从城市企业进入农村，其个人专户积存
保险金可以随之划拨过去。全国统一的社会保障个人专户，其帐号可以是与身
份证号码相同，终身不变，以便于管理。
(三)建设全国性社会保障信息网络系统
围绕加快个人帐户安全及时转移，要加快“金保工程建设”，运用现代先
进信息技术，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统，将包括农民工在
内的各地社会保险基金的缴纳、记录、支付、查询、服务等均纳入计算机管理
系统，尽快实现全国范围内地方之间的信息互联互通，这样才能及时无误地处
理社会保险关系的地区之间转移和接续事务，适应农民工大批量、高频率流动
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山东大学硕士学位论文
的特点，保证农民工社会养老保险的连续缴费。
(四)加快实现高层次的统筹
由于农民工是工作不稳定的群体，流动性很大，且他们的流动经常是跨省
市的，经常由于统筹地区和社会保险系统的不一致甚至是一些地方根本就没有
建立转移接纳的登记系统，农民工就只能选择退保。因此，实现社会保险的高
层次统筹十分必要，先实行省级统筹，再实现养老保险基础养老金部分的全国
统筹．当前要创造转移支付的高层次统筹的制度环境，国家应对统筹范围、收
缴技术、缴纳标准、帐户转移、养老金发放、基金运营与管理、保障措施等方
面作出统一的规定。
(五)制定社会保险关系转移、接续的衔接办法
随着城镇化加快，部分农保对象转向城保是必然趋势。如何做到合理有序
的转移和衔接，一种办法是投保农民到领取年龄后。算出其原来农保个人帐户
上的积累，再按城保保障标准，由用工单位和个人补交其与城保标准的差额部
分，然后与城镇职T--样领取和享受养老金i另一种办法是转为城保后，将其
原来缴纳的保险费一次性结清，付给本人，并办理退出农保手续，本人再重新
按照城保标准参保缴费和领取。
对于流动性强的农民工，参加城镇职工基本养老保险或农民工专门过渡性
社会养老保险后回乡的，社会保险个人帐户积累额可以转回农村养老保险，参
保人达到退休条件或享受农村养老保险条件的，享受相应的社会保险待遇，达
不到条件的，一次性终止养老保险关系．参保人同时符合两种社会保险待遇条
件，可由本人选择一种，其个人账户储存额转入选定社会保险体系，参与养老
金计发，同时终止另外一种社会养老保险关系．农民工参加专门过渡性社会养
老保险后，可通过补缴方式参加城镇职工基本养老保险．应取消农民工退保政
策，即农民工离开参保地时本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人帐
户、保留社会保险关系，待其达到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农
村社会保险的，将个人帐户余额转移至本人户籍所在地，未建立农村社会保险
制度的，将个人帐户余额一次性退还本人．
(六)加快户籍制度改革，消除农民工进入城镇社会保险制度的体制障碍
市场经济的最基本要求是市场要素的自由流动，自由竞争．然而，我国现行
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山东大学硕士学位论文
钓农业与非农业户口的“二元”户籍政策，将公民权益同户口性质挂钩，不仅
成为数以亿计农民工进城的现实性体制障碍，更成为破解“三农”难题的根本
性制约因素，其弊端正日益显现，亟待改革．要加快建立一套适应社会公共管
理和市场经济发展的城乡统一的户籍管理制度，放弃对农民工的身份歧视与就
业岗位的限制，给予他们迁徙和择业的自由，最终对城乡劳动者实行统一的登
记，形成统一的市场规则，建立统一的城乡劳动力市场，从而为实现城乡社会
保险制度的统一创造条件。
山东大学硕士学位论文
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山东大学硕士学位论文
致谢
经过一年的研究、撰写、修改，我的硕士论文终于完成了．首先，我要衷
心感谢山东大学，这所海内外学子治学与成才的理想殿堂为我提供了学习深造
的机会和条件，其深厚的历史积淀融于开放而富于创新精神的办学理念将使我
终生受益。特别感谢我的导师刘国亮老师。从选题、开题、创作、修改到定稿，
刘老师都给予了精心指导．刘老师渊博的知识、严谨的治学态度使我受益匪浅，
我要永远感谢刘老师的教诲、指导和关怀l
衷心感谢张东辉、于良春、樊丽明、徐向艺、黄少安、胡金焱、范爱军、
徐超丽、李铁岗等各位授课老师。他们智慧超群，诲人不倦，严格要求，为我
的学习进步付出了辛勤与汗水．张东辉老师对我的论文构思、撰写提纲也给予
了指导．吕民、石新济等经济学院研究生办公室的老师在我的学习，写作过程
中给予了诸多帮助，在此表示由衷的谢意l
衷心感谢我的父母、妻子和所有的亲人．他(她)们始终在我畏难时给我
力量，在我疲倦时给我温暖，在我懈怠时给我鞭策．正是亲人们长期一如既往
的支持、鼓励，才使我有更多的勇气和精力投入到学习和工作中去，才使我不
断进取、学有所成．
还要衷心感谢多年来在学习、工作、生活上给予我关心与帮助的所有老师、领
导、同事、朋友．我将永远牢记他们的关心与支持，永远牢记“气有浩然，学
无止境”的校训，在今后的工作和学习生涯中，堂堂正正做人，踏踏实实做事，
实实在在做学问，求真务实，永不懈怠，以加倍的努力和勤奋来报答大家的关
怀与期望!
山东大学硕士学位论文
攻读硕士学位期间发表的学术论文
l、加快企业劳动保障诚信制度建设． ‘中国劳动》，2004．9，第14—15页．
第一作者
2、加快构筑蓝领人才高地． ‘中国培训》，2003．12，第14-15页．独立完
成
3、探索建立多层次城镇困难群体医疗保障体系． ‘山东劳动保障》，
2002．12，第20-21页．独立完成