华东师范大学
硕士学位论文
构建我国金融“安全网”的一个现实选择：存款保险制度
姓名：王先福
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：叶德磊
20050401
中文文摘
随着我国金融改革步伐的加快，过去所积累的国内金融风险头寸目益显露；
同时金融安全也受到金融国际化背景下国际金融风险传导的威胁。因此，构建一
个能够抗御金融风险威胁的金融“安全网”成为我国面临的现实问题。
～般认为，构成现代金融“安全网”的三大基本要素包括金融监管当局的审
慎监管以及中央银行的最后贷款人功能和存款保险制度。存款保险制度通常因为
在提高公众信心、防范金融危机、维护金融稳定等方面能够发挥巨大的作用而被
认为是现代金融“安全网”的最后防线。尽管目前中国金融监管部门越来越重视
审慎监管的功能(主要体现在加强对银行资本充足率要求的管制)，但事实上从过
去的案例来看我国还是过分地依赖中央银彳亍最后贷款人的功能来解决金融机构
的风险问题。存款保险这一金融“安全网”中的重要一环仍然处于缺位状态。中
国已经加入WTO，在未来，金融领域开放将逐步加快，金融业竞争将日益加剧，。
没有一个包括存款保险制度在内的全方位立体的金融“安全网”的构建就难以确
保金融机构有序即时低成本退出并且不损害存款人利益和确保金融系统稳定性，
以促进我国金融业健康发展。
本文共分四个部分。
第一部分，主要涉及存款保险制度概念及其发展；存款保险制度设计的主要
内容；存款保险实施效果：国内外文献综述情况及评价并提出问题。
第二部分，主要叙述存款保险制度理论基础。包括银行流动性与银行挤兑及
金融系统风险；控制银行挤兑之外部手段及比较；存款保险制度与金融环境之间
相互关系。
第三部分，主要讨论存款保险制度设计不当情形下引发的制度成本。包括委
托一代理问题；逆向选择和道德风险问题；市场约束问题。
第四部分，主要涉及对我国建立存款保险制度的思考。通过分析我国隐性存
款保险体制弊端及当前金融改革深化引发的金融环境新变化，提出我国建立存款
保险制度的必要性、可能性。同时要使存款保险制度运作理想，从制度成本的角
度探讨在我国建立一个激励相容的存款保险体系和充分地考虑到我国建立存款
保险制度还有一些有待改进的前提条件也是必须的。文章在此基础上最后提出建
立了我国存款保险制度的粗略框架。
关键词：存款保险金融环境制度成本激励相容
Abstract
With the quickening of the financial reform paces of our country，The
domestic financial risks position accumulated in the past appeared day by day．At the
same time the financial security receives the threat conducted by international
financial risks under the internationalized background of the finance too．So
establishment of financial“security network”that can resist financial risks’menace
becomes the realistic problem that our country faces．
It is generally acknowledged，modem financial“security network’’is
composed of three basic key elements including prudential supervision and regulation
of financial supervision authorities，the role of central bank’s lender of last reson and
the deposit insurance system．Deposit insurance system is considered to be the last
line of defense of the modem financial‘‘security network”for it can play an eno。rmous
role in improving publican confidence，taking precautions against the financial crisis
and safeguarding the financial stability and so on．Though the financial supervision
department of China pays attention to prudent supervision more and more at present
(which is mainly embodied in strengthening to control capital sufficient rate of
bank)，Our country has relied on excessively the role of central bank’s lender of last
resort resolving risk of the financial institution．Deposit insurance system，the key
part of financial“security network”，is still in vacant state．After China joined WTO，
the financial field will be opened progressively and the financial competition will be
aggravated day by day in the further．It is difficult to guarantee the financial
institution to exit market in orderly and timely with low cost and to avoid doing harm
to interests of depositor and to guarantee financial system stability to Promote
development of financial sector in a healthy way if there is not omni-directional and
three—dimensional financial“security network”which including deposit insurance
system·
The dissertation includes foUl-sections．
Section one will cover definition of deposit insurance system and it’s
development mainly；Main content of deposit insurance system design；Implementing
effect of deposit insurance system；foreign and domestic documents about deposit
insurance system and relating appraise then putting forward the question of the article．
In section two，we will mainly talk about theoretical foundation of deposit
insurance system including bank liquidity,DIn on a bank，financial system risk and
relation among them；external means to control rnn on a bank and its comparison and
interrelations between deposit insurance system of and financial environment．
Section there will tell US system COSt which results from inappropriate design
of deposit insurance system．The system cost always includes Principal—Agent
Problem，adverse selection and moral hazard．
In section foul we will touch upon thought of establishment of deposit
insurance system in China．Firstly，through analyses of shortcoming of implicit
deposit insurance system and new changes of financial environment which gonging
with deepening finance reform，construction of explicit deposit insurance system is
necessary and possible．At the same time，tO insure deposit insurance system runs
effectively,it is necessary to construct incentive compatibility deposit insurance
system which is based on thougIlt of system cost and to fully consider other
precondition which should be improved．In the end，the article brings forward
skeleton of deposit insurance system in China．
KEYWoRDS：
Deposit Insurance System(DIS)；Financial Environment；System Cost；
Incentive Compatibility
学位论文独创性声明
本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及
取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文
不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重
要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。
作者签名： 曼兰渔日期：趔：2：2夕
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解密后适用本规定。
学位论文作者签名：歪新为
日期：：扭≤：Q：碑
王盘福硕士学位论文答辩委员会成员名单
『姓名职称单位备注
张祖国教授华东师范大学商主席
学院
陈承明教授华东师范大学商
学院
肖艳副教授华东师范大学商
学院
第一部分导论
存款保险制度通常被认为是构成一国金融安全网的最后一道防线，日益受到
关注。那么什么是存款保险制度?其经历了怎样的发展历史以及发展现状又如
何?其设计内容包括哪些?实施效果又如何?引发哪些问题和争论?这些正是
本部分所要涉及并回答的问题。
一、存款保险制度及其发展
存款保险制度是指：“一个国家的货币主管当局为了维护存款者的利益和金
融业的稳健经营与安全，在金融体制中设置负责存款保险的机构，规定本国金融
机构必须或自愿地按吸收存款的～定比率向保险机构缴纳保险金进行投保，在金
融机构出现信用危机时，由存款保险机构向金融机构提供财务救援，或由存款保
险机构直接向存款者支付部分或全部存款，以维护正常的金融秩序。”。存款保
险制度同时也被认为是为避免吸收存款的金融机构在面临支付危机时甚至失去
清偿能力时为了不损害存款人(特别是小额存款人)合法利益，而事先由这些存
款机构向保险机构缴纳保险费，事后(危机发生后)由保险机构向其提供流动性
资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款的制度。从以上定义可以
看出，存款保险主要目标有三个：一是保护存款人的利益，尤其是占大多数比例
的小额存款人。二是对于问题银行进行程序化处置，避开随意性带来的不规范。
三是提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定。
存款保险制度最早可追溯到1829在美国纽约创立并承担银行券及存款的赔
偿责任的州存款保险制度。之后，原捷克在1924年是第一个建立显性的全国性
的存款保险制度的国家，开创了国家存款保险制度之先例。20世纪30年代的经
济大危机，使得美国大量商业银行倒闭，存款人的存款在～夜间化为乌有。为保
护存款人利益，1933年国会通过《格拉斯一斯蒂格尔法》，明确规定建立存款保
险制度并于1934年创建了联邦存款保险公司(简称FDIc)。FDIC被认为是世界
上最具有影响力和最成功的存款保险机构。从统计数据来看，FDIC的成立作用
效果明显。1930．1933年美国每年有2000家银行倒闭，1920年，全美有3万多
家银行，而到了1933年只剩下1．5万家。而建立存款保险制度后的1934．1980
年，美国平均只有15家银行倒闭。因此，弗里德曼在论及存款保险制度时对此
大加赞誉，1963年在《美国货币史》中总结道：“银行存款的联邦保险，是
对1933年恐慌结果最重要的银行体系的结构性变化，这种变化是南北战争后各
·々#J；lI盘奔，束皓靛存款保险制度的理论讣歧与寨例分析[J]经济羿，2003，(00)
州银行券绝迹以来最有助于货币稳定的事情。”并且认为如果美国较早建立存款
保险就不会有30年代的大萧条。
不过，FDIC的建立后，并没有立即得到其他国家的效仿，直到20世纪60
年代才出现其它经济体建立存款保险制度，并稳步得到发展。1960年，土耳其
建立了“银行清算基金”；1962年印度建立存款保险及信用保证公司。到1980
年全球建立显性存款保险制度的国家尚只有6个。这一时期。存款保险制度建立
的步伐较为缓慢。此后由于20世纪80年代到90年代末的频繁的全球金融危机
冲击造成较大经济破坏和社会震荡，使得人们认识到建立存款保险制度的必要
性。特别90年代，存款保险制度的建立如雨后春笋。根据IMF的统计到2000
年6月建立显性存款保险制度的国家和地区共有73个。具体见表卜1—1。
7 表卜卜1：建立显性存款保险制度的国家和地区统计(2000年6月)
地区非洲皿洲。欧洲美洲
个数10 14 32 17
总计73
资料来源：根据4DepositItlsorallce：ASurvey ofActual andBestPractice”1MFWor向ngPaper整理而
得。
从有关的统计数据来看，建立存款保险制度的经济体的分布具有地区上的不
均衡，这一制度主要集中在发达国家，发展中国家尚处于加快发展阶段。
二、存款保险制度的主要设计内容
存款保险制度的设计主要内容包括：存款保险机构的组织管理模式、金融机
构加入方式、存款保险基金的筹资方式、保险的范围、受保的存款种类、保护程
度等。
世界各国存款保险机构的组织管理模式不外乎有三种。一种是以美国为代表
官方存款保险制度。即由政府出面建立存款保险机构。属于这一类的典型德国家
还有英国，加拿大。一种是以德国为代表的非官方存款保险制度。它一种是由银
行业内建立的以协会性质存在的保险机构，法国，意大利属于这一类。第三种组
织管理模式是由政府和银行共同建立和管理，如日本、比利时、荷兰。
根据Garcia(2000)对实行正式存款保险卷4度的67个国家调查研究报告，有
38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。在
存款保险公司的治理结构中，董事会的构成为利益相关的各方。在许多国家，财
政部和中央银行作为重要的出资人，是的当然监事会成员。参保的存款机构也有
监事会代表。
从存款机构加入的方式来看。绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保
险体系的方式。在被调查的67个正式存款保险体系中，只有15个采取自愿加入
的方式，其中主要是私人存款保险机构。美国对联邦储备体系的成员以及所有领
取联邦执照的银行和储蓄机构采取强制加入方式，其他机构可自愿加入。一般来
说，将金融机构纳入到存款保险体系中可以起到加强竞争的作用。但是由于银行
经营的信誉和风险偏好良莠不一，大银行具有良好的信誉不宜发生挤兑，加入存
款保险体系就被人为只能增加成本。从这个角度来说，强制性存款保险制度会对
不同的金融机构有失公平性。但与此同时，在自愿性存款保险制度下，风险偏好
型银行会积极寻求加入存款保险体系中，力求增强公众对其的信心已获得存款。
从而使得该制度成为金融风险的又一个来源。
从存款保险基金的筹资安排来看。在实行正式存款保险制度的国家中，都设
立有存款保险基金。到1999年底，全球有58个国家和地区采用事前设立基金方
式，但奥地利，巴林，法国，德国，意大利，卢森堡，。荷兰瑞士等则是在金融参
保机构出现支付困难时才对成员征收基金。从发展趋势来看，事前征收保费为多
数新建存款保险制度的经济体系所采纳。正常情况下的存款保险基金来源有：(1)
初始出资，即由财政部和中央银行出资以及成员机构一次性的入会费。目前共有
50个国家的存款保险体系得到政府或中央银行的资助。(2)常规以及专项保费，
即向受到保险的机构定期征收的一定比率的傈费。(3)保费的投资收益，一般是
投资政府债券的收益以及因清算倒闭存款机构而回收的资金。
从存款保险的范围来看。参加存款保险的机构范围可以是境内所有存款机
构，也可以是其中的部分机构。在现行的存款保险体系中，只有日本、奥地利等
少数国家把境内的外国银行分支机构排除在存款保险体系之外。对于本国银行在
境外的分支机构，除德国、日本、意大利、挪威和芬兰等少数国家提供存款保险
外，一般不对其提供存款保险。
从受到保险的存款种类来看。一般包括活期储蓄和定期存款，但通常将同业
存款、内部人存款和外币存款排除在外。根据国际货币基金组织Garcia(2000)
的调查研究报告，在67个正式的存款保险体系中，9％承保所有类型的存款，29％
承保大多数类型的存款，41％只对特定类型存款予以承保，21％承保主要的居民存
款。明确不给予承保的存款类型有：外币存款(26个国家)、同业存款(54个国
家)、政府存款(33个国家)、内部人存款(34个国家)、非法存款(23个国家)、
高息存款(9个国家)，除居民存款外的所有其他存款(18个国家)a
从存款保险的保护程度来看。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金
额巨大，大多数国家实行部分保护的存款保险制度。迄今为止只有土耳其、日本、
韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，不过，
这样做是为了应对该国金融危机而采用的非常措施。并且除土耳其外，如韩国在
2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年取消了完全保护，墨西哥将于2005年
取消完全存款保险。
三、存款保险的实施效果(以FDIC为例)
在FDIC成立以后的长达近50年的时间内(指1934年一20世纪80年代)，
存款保险制度在对维护美国银行系统的稳定和促进银行业的发展方面发挥了积
极和重要的作用。这一时期每年银行倒闭的数量都不超过10家，仅有1976年
为17家。但自上个世纪80年代起，物价水平，汇率，利率剧烈波动，加之监
管松懈以及没有对问题银行尽早关闭，使得FDIC负面影响越发暴露。早在1972
年密歇根州Wommonwealth银行，1973年加利福利亚州美国国民银行失败，每家
银行总资产超过10亿美元，是FDIC成立到当时所处理的最大银行。1971年FDIC
第2次动用“公开救助”权力。自1983年开始，情况开始发生斗转。当年倒闭
的银行为42家，次年为48家。特别是1984年5月，当时美国第八大银行(大
陆伊利诺斯国民银行和信托公司)濒于倒闭；德克萨斯州最大的10家银行中的
7家在20世纪80年代末倒闭，2家被兼并，标志着美国银行体系新的不稳定时
期的到来。这一时期动用“公开救助”是常有之事。伴随失败成员数目上升的是
FDIC保险基金财务状况恶化。1982年至1991年lO年间，FDIC每年保险损失达
到lO亿美元。顶峰时期出现在1988年，1989年和1991年，各达到60亿美元
之多的损失。为应对20世纪70年代末的银行和储蓄机构面临的问题，美国国会
通过一系列立法保证了监管的连续性和有效性。
四、文献综述及评价
(一)国外情况
80年代出现的美国储蓄与贷款协会危机引发了人们对存款保险制度的理论
上的探讨和争论。主要集中在存款保险是否有存在的必要：存款保险引入与一国
金融环境的关系；存款保险机构和监管机构的关系；存款保险所引发的道德风险
和逆向选择问题以及应对策略。
银行业的安全性常常会受到存款挤兑的威胁。一家银行如果经营不善而存在
流动性和清偿力问题，或存款人对之丧失信心，则就可能会发生挤兑现象；而信
息不对称性又极容易导致挤兑的传播与单个银行失败在银行体系内蔓延。一旦某
一银行出现挤兑就有可能将这种系统性风险转化成现实的银行危机；进而造成贷
款投资被迫收缩或终止，严重影响到实体经济，对社会经济产生难以估量的损失。
因此，防止挤兑、降低因挤兑而产生的巨大社会成本的存款保险制度安排就十分
必要。与最后贷款人相比，存款保险制度有增强可信性和减少逆向选择的优点。
(Diamond＆Dibvig，1983)①
但是Allen＆Gale(1998)。则认为存款保险制度一点也不比最后贷款人手
段明显优越。在存款受到保护的情况下，存款人在监督银行方面的动力明显降低；
而且，存款保险制度因存在复杂的官僚及法律程序常常在支付存款赔偿时较为缓
慢，从而影响了存款人信心，而最后贷款人机制在这些方面似乎要有效率些，不
仅能迅速操作以重建存款人信心，而且中央银行还可以通过“建设性的模棱两可”
信条，使公众无法确知中央银行会干预到什么程度，有助于带来某些市场纪律。
Dowd(1992)。则认为银行只有在充分竞争的市场环境下才能更有效率的运行，而
存款保险制度存在只会破坏市场效率、弱化银行竞争力，使得银行更容易倒闭、
运行不成功。
Cull(1998)。的实证分析发现，只有在制度环境发展提高时，存款保险才与
接下来的金融深化存在着正的相关关系。如果在银行部门波动性大的背景下引入
存款保险制度，则金融深化就会受到严重倒退；只有在将存款保险与金融不稳定
之间的相互影响加以控制时，存款保险才与金融深化之间的变化存在正相关关
系。20世纪70年代以来，金融管制的放松使银行等存款机构有更多的机会从事
更高风险的经营活动。Keeley(1990)@在分析金融自由化与银行特许权价值变化
之间的关系时发现，金融自由化通过加剧市场竞争使得银行特许权价值下降，而
特许权价值的下降又会促使银行从事高风险经营以充分利用存款保险的期权价
值；因为在存款一定时，增加资本将降低存款保险的期权价值，因而降低了股权
价值；而增加资产风险就会增加存款保险的期权价值。
关于存款保险机构与监管机构职能关系的有分离和合并之说。Goodhart
(1988)。认为合并模式能避免机构不必要的重复设置，在银行监管方面和资金
投人方面可以享受规模经济带来的好处；监管当局有丰富的经验，而且拥有大量
的信息，在决定对问题银行采取适当的救助行动时，这些信息尤为有用；存款人
对政府运营存款保险基金有信心；可以减少官僚机构，从而有助于成本的降低，
这一点对小型经济尤其重要。而Kane(1985)。则反对存款保险机构和监管机构
的合并，因为在顾及到存款保险人的利益这一目标时可能与管监当局有其它目标
冲突。Garcia(1996)。认为，应该根据国家的历史、体制、经济规模和资源状
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5
况来决定采取哪种方式。
有关存款保险制度引发的道德风险与逆向选择的研究最为深刻和成熟。存款
保险制度体系下的道德风险源于信息不对称，由此导致存款保险合约不当定价。
特别在单一费率制度下，银行承担的成本与风险不挂钩，在银行的决策中表现为
银行用吸收的存款“代替”资本降低自有资本比例，投机于高风险经营。以减少
自身损失和获得存款保险的期权价值。同时存款人也会放松对银行的监督以及在
选择存款机构对其风险状况漠不关心。Merton(1977)。运用期权定价模型分析存
款保险后认为存款保险在保护存款人利益的同时也增加了银行的道德风险。John
和Senbet(2000)@等则通过从银行投资与融资环境以及银行风险转移激励角度分
析了道德风险存在必然。存款保险制度中的逆向选择是指存款保险体系过多吸收
问题银行(风险追求型和脆弱型)而将健康银行(风险中性型和稳健型)排斥在
外。这在自愿型和单一型的费率制度下尤为突出。Lee和Kwok(2000)@认为如果
存款保险的主要目标是避免发生银行挤兑和系统性危机，那么强制性存款保险方
案可以解决逆向选择问题。
(二)国内情况
自1996年10月中国银行国际信托投资公司被关闭以来，至1998年10月共
有五家金融机构(分别为中国银彳亍国际信托投资公司、中国农村信托投资公司、
海南发展银行、中国新技术创业投资公司、广东国际信托投资公司)和数以百计
城乡信用社相继清盘。特别是1997年的东南亚金融危机后，国内对存款保险制
度的关注和讨论日趋激烈。主要集中在，我国需不需要建立存款保险制度以及建
立一个怎样的存款保险体系?
一种观点认为我国迫切需建立明确存款保险体系。主要理由有：(1)有益于
国有银行与中小金融机构的合作和平等竞争并有益于推进国有银行市场化的改
革。④(2)可降低民营银行给整个金融体系可能带来的风险。。(3)有益于应对
加入WT0后时代面对外资银行的挑战。。王素珍(2002)∞根据中国目前制度以及
金融环境状况，借鉴西方存款保险制度，从存款保险提供主体，存款机构加入的
方式，投保对象，费率设置方式，理赔限额以及基金来源和监管机构的定位等提
出了设想。贺瑛(2003)@则根据国外的立法经验的总结并结合中国实际对我国
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w钳璜存款保险：理论与实践[M】上海：上海财经大学出版社·2003
的存款保险法进行了设计。林晓枫(2002)①则认为在银行资产市场性获得提高
的前提下，进一步可以通过存款保险证券化增强流动性以顺应金融机构对流动性
风险的追求。
反对者或怀疑论者则认为，中国目前是国有银行一统天下。虽然作为中国金
融风险主体的四大国有银行不良资产率高达20％以上，同时资本充足率低于8％，
但这主要是因为历史和传统体制所造成的。国家不可能让国有银行倒闭引发系统
的金融风险，而会积极运用中央银行(最后贷款人)和财政(纳税人的钱)的手
段给匡l有银行以国家信用为担保，根本没有破产倒闭的可能。同时由于在我国尚
不具备发生美国式的大规模银行倒闭的自由竞争环境和庞大银行数量的特征。加
之四大国有商业银行吸收了全国城乡居民存款的绝大多数，规模庞大抗风险能力
强；而规模小、数量众多的中小银行或信用社资产质量差，风险大，抗风险能力
弱，但是倒闭的负外部性小。所以在金融深化取得重大突破以前，我国建立“显
性的存款保险”缺乏必要的基础和条件(刘安祺，2002)。。
(三)文献总体评价
西方学者有关存款保险制度的深入研究和争论为存款保险制度的实施和进
一步完善创造了理论依据。从实际的运用来看有些观点还是具有普遍的适用性，
单就针对道德风险与逆向选择问题提出的一些解决方案来看，如通过加强自有资
本管理，增大自有资本充足率，使得银行的风险利益追求冲动得到抑制；赋予银
行一定的“特许权价值”。，使得银行的道德风险行为的机会成本加大，促使银
行更加重视贷款与投资的安全性并积极加强对企业的监督；存款保险机构方面强
化监管力度加大即时处理的时机把握，引入“即时矫正”行动防止在过低的资本
充足率情况下的道德风险带来的更大危害等就有普遍适用性。不过有一些解决方
案实施可能会遇到新的问题，产生顾此失彼现象。如通过只对其一范围类的存款
额度给以保险，超过部分不予于担保即所谓的共同保险方案在实际操作中会出现
一人在银行开出多户头的现象；再比如根据金融机构的风险差异的评级实行差别
费率，显示公正性，化解逆向选择带来的不利，在实际操作中会遭遇到对银行风
险评价的困难。
国内学者有关在我国建立是否应该存款保险制度的争论主要由各自持的立
场不同决定的。支持者强调存款保险积极性一面，怀疑论者则从存款保险制度实
施中引发的问题角度出发，有过分放大存款保险消极一面之嫌。事实上，一项制
度实施与否应该通过该制度实施的收益和成本比较方能得出结论。存款保险制度
的实施应该从长远和发展的眼光来看待其实施的收益，同时考虑到我国金融环境
啉晓枫存款保险证券化对金融安全制度的创新[』]．国际盒触研究，2002，(07)，
；刘安祺现阶段不应建立银行间互助存款保险体系【J】财经科学，2002-(3)
o银{亍的特rI：权价值足指银行在其存续(保有银行的营业执照)期间内蓬断利润的现在价值之和
的现实状况，比照分析其实施的成本并设法降低其实施成本从而得出正确的结
论。
五、问题的提出：存款保险制度·建立中国金融安全网的一个现实选择
随着金融国际化，中国加入WTO后，金融领域也逐步开放，金融体制势必要
和国际接轨。根据WTO的协议，两年内将允许外资银行经营人民币业务；五年
内允许外资银行具有完全的市场准入；外资银行在指定的地区可享有同国内银行
相同的权利：五年内取消地域限制和客户限制。外资银行进人我国之后，在经营
管理，业务创新，金融服务等方面将占据明显优势，我国银行与外资银行之间的
竞争将十分激烈。优胜劣汰结果必然会有金融机构的优化重组或退出市场。如何
有序即时低成本退出，而不损害存款人利益并确保金融系统稳定性，这就需要一
个专业化的危机处理机构和监管机构构建一个金融“安全网”。目前，中国银监
会拥有从中央银行分离出的专业化监管职能，已经为这个“安全网”构建了一条
链。而拥有专业化的危机处理职能的存款保险这条链也目渐被提上建设日程。不
过，在中国实施存款保险制度虽有有利条件，如金融机构破产的现行法律规定；
金融市场已初具规模；较完善的金融法律体系为建立存款保险制度提供了法律基
础：丰富的国外经验可供借鉴以及国有商业银行股份制改造和上市的加快等。但
同时又必须充分考虑金融环境等条件对我国建立存款保险制度的制约以及处理
好存款保险中所面临的共有问题一激励相容问题。本文正是基于这两点来探讨在
我国建立存款保险制度问题。
第二部分存款保险制度的理论基础
银行流动性不对称往往会因为随机事件或银行资产风险加大产生两种类型
的挤兑，在信息不对称得情形下，进而产生挤兑的多米诺骨牌现象引发系统风险。
通常可以通过暂停兑现，最后贷款人及存款保险对银行挤兑和系统风险阀题加以
防止和解决。金融自由化环境下，存款保险制度比起其它两者手段有其优势，但
也会引发一系列的制度成本一道德风险和逆向选择。
一、银行挤兑与金融系统风险
(一)银行挤兑问题
现代银行理论认为，银行具有先天提供流动性的功能。在以部分准备金制度
为重要特征的现代银行制度下，银行可以通过发行存款契约聚集消费者的资金，
其中一部分以存款准备金的方式备用于消费者提前取款，其余部分通过对企业的
贷款用于中长期的工程投资。由于银行是把零散储户的高流动性债权转化为对借
款人的低流动性债权，从而造成自身资产负债流动性的不对称。商业银行往往只
保留少部分存款应付日常提款的要求，其余的资金则投资于低流动性、高收益的
资产。当金融机构出现意外扰动时，由于储户无法分辨扰动是暂时流动性困难所
致，还是实质因素所致，出于谨慎，储户势必理智地将扰动视为实质性扰动产生
提款冲动。
通常银行挤兑可划为两种类型。一是与实体经济无关的随机变量，如不良利
润报告，其他银行的挤兑，甚至太阳黑子等与银行经营状况无干的事件产生的纯
恐慌挤兑。另一类则由于存款人对银行的资产组合的风险变大而对其清偿力丧失
了信心所产生的基础性挤兑。银行资产组合风险主要来自于三方面：第一，自身
创造的不能交易资产价值难以评估，使其对债务人不能完全监督，特别是难以承
受事后监督的高成本。第二，不确定条件下对高风险项目选择。第三，委托代理
关系使管理者倾向于产生高风险投资冲动。所有这些因素会造成其资产质量的恶
化。
(二)银行挤兑的一个博弈分析
银行挤兑通常被认为具有囚徒伺境的特征。因为每个人都清楚，如果不发生
挤兑，自己在银行的存款损失是有限的，相反如果发生挤兑，损失很可能增大。
在发生挤兑的情形下，存款者知道，如果自己能抢先提款，则可以不受任何损失。
显然，当其他储户选择提款时，自己的最优策略是参与挤兑，否则血本无归；而
当其他储户不选择提款时，自己提款则可以很少损失甚至不受丝毫损失。所以，
无论他人选择何种策略，自己的最优策略均为提款。即使所有的储户都能够认识
到如果他们不进行挤兑更有利于整体的利益，但他们还会陷入集体理性与个人理
性的冲突中。下面用一个简单的博弈模型给以说明。
1、模型假设
假设银行只有3个存款人l和2，3。即参与人集合为{l，2，3)。参与人可
自由选择提款和不提款，即参与人战略空间为{提款，不提款}。若提款，其损失
为利息一r∥，不提款时，若银行倒闭情形下，其损失为存款额一形，在银行不倒
闭情形下，损失为o。参与人的支付函数为：
f一，缈(f{是款)
U(s。)={一矿(i不提款，．i都提款)
J 0(i不提款，-i中提款人数么2)
其中，i∈{1，2，3)，s，为i的行为，一i是除汐}参与人。每个存款人在战略选择时只知
道其行动前其他部分参与人而非全部参与人的选择。参与人都是理性的，当提款
人数大于或等于2时银行倒闭。这是一个非完美信息动态博弈，由于考虑到与现
实相符，不再考虑参与人能预测到其选择对后行动者的决策产生影响。其博弈树
可参见图2一卜1。
图2一卜l：银行挤兑博弈树
2、结论：纳什均衡
通过博弈树，可以运用逆向分析法，求出本模型的纳什均衡：从最后行动的
参与人3开始，对于其他参与人的每一种战略组合，找出3的最优选择，并在
其对应的支付做标记；然后使用相同的方法依次对3的前列集进行分析，并作相
应的不同标记。最后，三个支付数值下均有标记的战略组合就是一个纳什均衡结
果。由上图可以看出，可得到两个均衡，即(提款，提款，提款)和(不提款，
不提款，不提款)。而在实践中，当银行经营出现不利时，前一个均衡实现的概
率要远远大于后者，原因在于：首先，利息损失(一r∥)远远小于全部损失(一W)，
在这种情况下，参与人很难完全依照博弈的理性假设行事，只要银行有可能倒闭，
他也会选择提款以达到减少潜在损失的目的。
(三)系统风险
当单个银行出现挤兑情形时，如果不能及时有效的化解的话，很可能会通过
银行同业拆借市场传染到其它银行，产生多米诺现象，演化为系统性危机。银行
同业借贷包括货币市场隔夜，汇率衍生产品等。通常银行同业借贷没有担保，也
没有受到保险，并且同业借款占银行资产负债表较大比重。加之金融业中各金融
机构的股票收益率较非金融部门更高的相关性，使得这种蔓延更为深化和迅速。
按照国际清算银行(BIS)的定义，系统风险是指的不仅是指单个流动性出
现危机银行通过蔓延危及到整个银行系统的危机，而且还包括单个参与者出现支
付问题可能扩展到有限数量的其他参与者风险。系统风险产生后会产生较高社会
经济成本。除银行股东，存款人，银行债权入，和政府蒙受直接的损失以外，严
重的还会是一国经济长期衰退，进而引发政治危机和社会动荡。20世纪80年代
至90年代的南美国家金融危机和社会动荡教训可谓深刻。
二、控制银行挤兑之外部手段及比较
面对银行挤兑可能产生的系统风险引发的巨大的社会经济成本损失，必须对
挤兑进行有效的控制。一般来讲，可以通过银行内部风险控制及外部控制来达到
目的。
(一)内部控制
内部风险控制是～种事前预防。是指通过一定手段来达到使得银行股东和经
理自身承担其风险投资冲动带来的潜在损失，从而使得银行注重其投资和贷款的
安全性，提高对债务人的监督的积极性以改善风险资产组合的质量消除基础性挤
兑产生的基础。手段常包括提高银行的自有资本充足率合并赋予银行一定的特许
权价值。因为自有资本的比例越高，银行的股东和经理自身必须承担的风险也就
越大。银行的特许权价值指银行在其存续(保有银行的营业执照)期间内垄断利
润的现在价值之和，银行的特许权价值越大，银行风险行为的机会成本就越高。
(二)外部控制
外部控制则被认为是一种事后及时处理以防止危机蔓延与事前预防的结合。
外部手段通常有三种：暂停兑现、最后贷款人、存款保险制度。其中暂停兑现、
最后贷款人手段是事后(银行挤兑发生后)手段。存款保险制度被认为兼有事前
预防和事后处理危机的功用。
l、暂停兑现
可以设想在一个三时期(T=O，1，2)总体消费确定的模型中，暂停兑现是
银行为应付时期1出现的过量流动性需求而暂时停止将存款兑换成现金。如果将
存款人的消费类型分为一类是希望在时期l提款消费，二类为希望在时期2提款
消费。假定时期O进行初始投资后，所有经济主体在时期l知道自己属于何种类
型。类型一的主体经历了时期1的消费冲击后，意愿在该时期取出所有存款进行
消费；类型二的主体由于在时期2能够获得更高的支付，正常情下(危机没有出
现)，他们意愿在时期2提款。现在假定出现挤兑，所有经济主体试图在时期l
提款，在类型～的主体取完款后，银行立即采取暂停兑现，会因为银行毋需提前
变现资产应付挤兑而保有对时期2的提现类型主体的清偿力。因此类型二的主体
不会恐慌，银行挤兑得到阻止。弗里德曼(1963)认为20世纪30年代的美联储
由于阻止银行采取暂停兑现，使得当时的挤兑状况更加恶化。但是有学者认为，
在现实中，再放在一个较长的多个时期模型中，会由于有些经济主体不知道自己
属于哪个类型而出现挤兑错位，一个非类型一的主体可能会加入到时期1的挤兑
行列，从而会提高时期2的提现类型主体不能获得现金的可能性。所以暂停兑现
效率不高，即使银行在观察到过多的提款后能将提款支付进行新的调整。挤兑仍
会发生。Chari和Jagannathan(1988)。则认为，如果存款人因信息不完全而发生
挤兑，那么暂停存款进行支付就能阻止这一挤兑，但暂停兑现要以牺牲一些存款
人流动性需要为代价，也就是说暂停兑现削弱了银行提供流动性这一特有功能。
2、最后贷款人
最后贷款人机制是指一家银行或银行系统性出现流动性缺口时，中央银行主
动提供流动性支持，帮助其渡过难关，防止系统性危机产生。最后贷款人不仅能
够迅速重建存款人的信心，而且被认为能制造一种氛围来实现“建设的模棱两可”
信条，使公众无法确知中央银行会干预到什么程度，有助于带来某些市场纪律。
“建设的模棱两可”信条，事实上就是指中央银行担保大银行的负债，而只有限
地救助能够有清偿力中小银行。这会造成现实中的大银行大而不倒现象和存款由
小银行向大银行的转移。但是有关中央银行是否应充当境内外资金融机构的最后
贷款人角色，在国际金融界迄今为止一直存在争论。反对者则认为中央银行的救
助很可能救助的是一家无清偿力的银行，在这种条件下，还可能引发对整个银行
系统的救助，这是一种无效救助。应当看到，在市场金融体制下，中央银行作为
金融调控和金融管理的特殊金融机构，它的主要任务是稳定金融。当某一银行发
生支付危机时，如果通过同业拆借市场等途径仍不能有效解决时，中央银行出于
维护整个金融体系安全与稳定的需要通常要对其提供票据贴现或提供低息、无息
贷款等方式，以协助其度过难关。这种作法往往造成商业银行对中央银行过分依
赖，不仅增加了中央银行作为最后贷款人的压力，而且还增加了中央银行维持币
值稳定的成本，严重地还会引发由于基础货币投放的增加造成通货膨胀的压力，
而且尤为严重的是将金融风险转嫁于中央银行，致使货币政策的有效性受到极大
影响。
3、存款保险
存款保险建立后，其产生的积极功能可以通过事前的预防作用和事后的有效
处理达到防止系统风险的出现和蔓延。银行流动性不足，很可能是其涉足风险资
产过度，在信息不对称环境下尤为突出。金融业本身是高风险行业，但一般存款
人对此并不了解。事实上大多数存款人在选择银行时只是以银行的声望和规模为
依据，这难免可能是对真实信息认知的偏差。小储户总是以大储户的行为为依据，
结果是理性的存款人在观察到一定数目的存款人在提取存款时，也会认为别人比
自己掌握了坏消息而加入挤兑的行列。存款保险制度的建立会弱化信息偏差和消
除提款冲动。即使银行出现真实的清偿力问题，存款保险能够及时对兑现入的存
款进行清偿和为问题银行有序退出提供了保障，使得潜在的取款人消除取款冲
动，防止了挤兑的进一步在金融系统进～步蔓延。
(三)、外部手段的比较
有学者认为，存款保险优于暂停兑现，不仅防止基础性挤兑，消除需要流动
性和获得不利信息存款人之间提款的随机性，而且防止任何纯恐慌性挤兑均衡发
生。Diamond和Dibvig(1983)。认为，如果技术是有风险的情况，存款保险优于
最后贷款人。不过，存款保险制度运作不可避免的会带来一些制度成本。(这将
在第三部分中论述)其中之一就是存款保险螽4度可能会造成令人难以接受的道德
风险，它可能鼓励被管制的银行过分冒险，因此存款保险制度仅能补充和支持，
丽不代替市场约束，但由于有了存款保险，存款人不再因风险厌恶而过度限制银
行对风险项目的投资，结果实际部门的投资增加，因此社会净福利有增加的可能。
三、金融环境与存款保险制度
存款保险制度的设立是以一国己有的金融市场环境为基础，其运行成功与否
很大程度上取决于该国的金融市场发育程度、深化程度、自由化和l亘际化程度。
而后者则主要受一国采用的金融监管手段如是否采用激励相容的监管(这将在第
四部分中谈到)、监管程度是否恰当的影响。
(一)金融监管严格程度对金融市场的影响
监管程度是指对金融市场准入、金融产品和偿付能力等各个环节的控制和监
u Oiamond．DW Dybvi§PH，1983 Bank n』nsdepositinsurance andliquidiot Journal ofP。Jm甜Econamy,9
督的松紧程度。无疑，监管对金融业本身的发展是有利的，不受任何监控的金融
活动的潜在危险可能是巨大的，将造成金融市场的无序和混乱。但过严的监管措
施也可能会阻碍金融业的发展，因为由于新市场开发困难而失去的机会成本，以
及为实行监管而投入的资源都是不容忽视的。图2—3．1用“成本曲线”清楚地描
述监管程度对金融市场的影响：当没有监管时，就不存在着监管成本；监管程度
低的时候，监管的成本也是很低的：随着监管程度的加强，监管成本将不断上升。
相应地，我们也可以用“收益曲线”来描述监管程度对金融市场收益(包括金融
稳定、金融发展、金融深化等)所产生的影响，从图中的“收益曲线”中可以看
到：当监管程度低时，市场的无序会降低金融市场的收益；随着监管程度的增加，
市场运作良好，使金融业收益提高；当监管过分严厉时，也将使得收益下降，因
此“收益曲线”大致是一个倒u曲线。因此，监管程度的大小对金融市场发展
的影响是重要的。适度的监管能使金融市场的收益与成本之差达到极大值(图中
H点)，最大程度地促进金融市场的发展，而监管程度过低或过高都不利于金融
资源的最佳配置。
监
管成
本和
收
益
H 监管程度
图2．3．1：金融监管的成本-收益分析
(二)存款保险与金融波动、金融发展
有关对存款保险与金融稳定性和金融发展的关系进的实证分析结果表明，存
款保险在监管松懈的环境中导致了金融波动：而在稳健监管环境中，则对金融发
展和经济增长产生理想效果。因此，存款保险制度的实施需要有稳健的监管制度
相配套，否则只会加剧波动性和阻碍金融发展。存款保险制度提供的保险越宽泛、
越可信，所导致的金融部门的波动性(可以用私人部门信贷或流动负债来量化)
越大。相对来说，稳健的监管环境能够缓和与宽泛的存款保险相关的波动性；那
些监管环境越稳定的国家即使存款保险制度提供了宽泛的保险也只发生很小的
甚至根本不存在金融波动性。
宽泛的存款保险对金融发展具有积极的作用，但其前提是具备适当的监管
措施。Cull等还对存款保险与金融发展之间的关系进行了实证分析，并且评估
了与存款保险相关的波动性增加是否加速长期金融发展。评估结果显示，存款人
觉得相对安全、较为宽泛的存款保险制度所造成的波动性将会延缓长期金融发
展，而稳健的监管环境可以适当地替代存款人监督银行的功能。因为这里正的估
计系数确实意味着，有良好法制传统的国家在引入宽泛的存款保险之后会经历较
高的长期金融发展。将更多的储蓄导入金融体系，宽泛的存款保险对金融发展产
生积极的影响，但其前提是具备适当的监管措施。而大多数国家目前都缺乏这一
安全措施。
(三)存款保险与金融深化
从理论上看，存款保险通过对储蓄者提供保证而为金融部门稳定发展开辟资
金来源，特别是对发展中国家金融深化应该产生有益的影响。然而实际上Robert
cull(1998)通过实证分析却发现存款保险制度未必真的有利于金融深化。cull
采用衡量金融深化发展水平的两个常见指标即M2和准货币与GDP的比值，分别
对建立存款保险制度的国家和没有建立这-N度的国家进行比较研究，得出的结
论使是存款保险的环境直接影响到该制度与金融深化之间的联系：在不同的环境
和条件下采纳存款保险制度对金融深化的作用效果迥异。
1、存款保险与金融深化的相关性
从表2—3～1可以看出，在1980—1995年间，明确采纳存款保险制度国家金
融深化的上升水平稍高于不采纳存款保险制度(隐性的存款保护)的国家。建立
存款保险制度三年后，M2／GDP平均上升2．6％，准货币／GDP平均上升1．9％；而未
建立该制度的国家这两个数字均为1．8％。从中位数看，有存款保险国家和没有
存款保险国家的M2flGDP均为0．8％，但对于更准确地反映金融深化的准货币／GDP
指标来说，建有存款保险的国家为1．8％，没有建的国家仅为0．9％。可见，显性
的存款保险制度似乎比隐性的存款保护制度更能促进金融深化和金融发展。
表2-3—1：1980--1995年建立存款保险后金融深化变化
M2／GDP平均变化(存保实施3年后) 准货$／CDP平均变化(存保安旄3年后)
显性隐性显性隐性
均值+2 6％ +1．8％ +1．9％ 十l 8％
中位数+O．8％ +0．8％ +l，8％ 十0．9％
标准差9 6％ 2．6％ 4．1％ 2．0％ ．
观察数15 29 15 3l
资料来源：Robert cull，1998，“How Deposit Insurance Affect Financial Depth”，The WordBank
poJl'cy Research Working Paper．
但是，必须指出的是，表2—3一l所显示的两种类型国家在金融深化上产生的
偏差也可能是由其他因素引起的，如采纳存款保险的国家比不采纳的国家有较高
的人均收入(见表2-3～2)。后来许多学者的研究也证实收入与金融深化之间存
在很强的联系。不论是否存在存款保险，收入较高的国家其金融深化的程度也较
高；较低的通货膨胀水平也会刺激一个国家金融深化向更高程度发展。类似地，
较小规模地财政赤字、波动幅度较小的M2／GDP以及较高的法律指数等均有利于
金融发展。因此，研究存款保险与金融深化之间的关系在控制了其他因素变化以
后才更有意义。
通过将1990—1992年的收入和平均通货膨胀水平作为控制变量，cull
(1998)发现，存款保险与金融发展之间实际上呈负相关。存款保险变量导致金
融深化的下降相当大，Mz／GDP下降约10％，准货币／GDP下降8％，虽然相关系数
的t统计值仅在84％--90％的水平显著通过。同样地，通过对收入和通货膨胀进
行控制存款保险与M2／GDP和准货币／GDP的变化之间存在显著的负向关系；且在
其他因素一定时，有存款保险制度的国家在该制度建立后3年M。／GDP的增长率
比对存款进行隐性保护的典型的国家要低2％一3％。
表2--3—2：显性与隐性存款保险计划的国家特征
显性存款保险计划隐性存款保险计划
均值标准差观察数均值标准差观察数
人均收入7268 4406 31 4042 4377 45
通胀14．3％ 16．8％ 33 19．0％ 20．4％ 3l
3年平均赤字3．O％ 3．4％ 32 3．9％ 4．6％ 39
慨不稳定性6，9％ 6．3焉35 15．3％ 9．5％ 23
法律指数3．92 i．79 43 2．74 13．1 43
银行危机25，80％ 3l 14．30％ 56
资科来源；Robert cull，1998，“How Deposit Insurance Affect Financial Depth”．The WordBank
poHey Research Working Paper．
2、不同制度环境中的存款保险与金融深化
存款保险对金融深化的影响必然涉及到其他一些经济制度因素。Cull(1998)
在1998年对采纳存款保险的环境因素、存款保险与金融深化进行了进一步分析。
这些变量包括：银行稳定性、系统性危机、制度发展(以法律传统表示)、邻国
采纳存款保险等。分析结果表明，为阻止或延缓银行危机发生而建立存款保险制
度，也就是说，如果政府在国内金融体系不稳定的情况下建立存款保险制度，在
其他条件不变的情况下，其结果可能降低金融深化。但对存款保险与金融不稳定
之间的相互影响加以控制时，存款保险与金融深化之间的变化存在正向关系；如
果法律监管制度良好和政府可信度高，那么存款保险制度能够对金融深化产生积
极的作用。
金融深化下降可能导致真实经济增长率下降。从表2-3—3可以看出，MJGDP
的标准差大于2％的国家，采纳存款保险后3年的经济增长比采纳前3年平均要
低0．3％。反之，在金融部门稳定和法律制度健全的国家采纳存款保险有利于金
融深化和经济发展。
I采用存款保险之前3年采用存款保险之前3年里真采用存款保险之后3年里真实观察数
l里波动性实增长率增长率
l MJGDP标准差大于2％ 0．4％ 0．1％ 10
I Mz／GDP标准差小于2％ 2．2％ 3．2％ 14
资料来源：Robert cull r 1998，“HowDepositInsuranceAffect Financial Depth”．砀eWord施qkpolicy
Research morklng Paper．
(四)存款保险与金融自由化
金融自由化是金融发展和金融全球化发展的基本前提和内在动力，没有金融
自由化就没有经济发展的活力。但是，决不能因此而否定监管的积极贡献。从存
款保险制度有效运作的角度看，提高银行特许权价值和防止银行超过自己承受能
力“过度借债”是确保存款保险制度有效运作的重要手段。发达国家金融监管体
系比较发达，在金融自由化过程中能够顺利地实现从“直接控制”向“间接管理”
过渡，而且在金融全球化过程中处于领先优势，因而能够容易发挥存款保险的积
极作用。发展中国家则不同，金融监管多表现为对金融活动的直接控制，一旦放
松监管就会失去控制，这无疑加刷了存款保险基金的系统性风险。因此，稳妥地
实施金融自由化并尽快实现监管制度的“软着陆”是发展中国家金融自由化过程
中发挥存款保险制度作用的内在要求。
利率市场化是金融国际化和自由化的重要组成部分。但是利率市场化最直接
的负面影响就是因竞争加剧导致银行破产，从国际经验来看，有一些国家在利率
市场化后出现了银行倒闭增加的情况。例如美国从1982年开始到1986年3
月，大约用5年的时间完成了利率市场化。在利率市场化的初期，美国每年倒
闭的银行达两位数， 1985年达到了三位数，此后则急剧增加，在1987—1991
年每年平均倒闭200家，最多的一年竟然有250家银行倒闭。其它国家也不乏利
率市场化失败的例子，韩国从1981年开始推进利率市场化，结果到1989年市场
利率大幅上升，利率重新被管锘4起来，第一次利率自由化改革宣告失败。印度尼
西亚在1983年一次性放开所有存贷款利率限制，结果导致其国内实际贷款利率
长期高达10％以上，高度垄断的银行体系造地坏账愈积愈重，并最终在1991
年爆发银行支付危机。从国际经验来看，利率市场化拖延得太久的经济体，利率
市场化基本都失败了，例如日本和韩国，日本利率市场化一拖20余年，经济拖
成了泡沫经济，银行体系被拖成了坏账堆积如山的坏典型(这是日本2002年放
弃完全存款保险的重要原因)；韩国则是利率市场化完成不久就爆发金融危机。
因此推进利率市场化除了要考虑时机的选择和利率渐进放开的步骤，还必须前瞻
性地确立存款保险制度，防范这个进程中个别银行倒闭给银行体系带来风险蔓
延。另外，在利率市场化之前推进存款保险可能是较为理智的选择，因为经验分
析表明，利率自由化会使存款保险下的道德风险问题更加严重，理由是在利率控
制下，银行从事高风险高收益项目反而受到抑制。从这个角度来看，在利率管
制条件下，构建存款保险机制似乎更为妥当。
第三部分存款保险运作的制度成本
存款保险制度中涉及到存款人与银行之间、银行与存款保险机构之间和存款
保险制度的所有者与管理者之间三种利益关系，它们之间的激励相容与否直接构
成了存款保险制度的直接成本。存款保险制度所有者与管理者之间存在着委托一
代理关系，存款保险制度管理者与存款机构之间存在着逆向选择和道德风险问
题，存款人与存款机构之间也存在着市场约束关系。如果一个国家存款保险制度
设计得当、制度监管环境好，则这些矛盾关系就有可能向激励相容方向转化；否
则就会向不相容方向发展。此外，政府为存款保险融通运作基金会产生直接税收
成本，如果税收设计不当的话会造成经济主体激励扭曲，即产生间接税收成本。
一、存款保险中的委托代理问题
存款保险制度无论是由非官方、政府还是双方共同提供保险资金和管理的制
度安排形式，只要代理入考虑自身利益而非委托人利益时就会产生委托一代理问
题。例如，监管者可能为了逃避监管不力的名声，就会放松监管，隐瞒无力偿还
债务的银行，总希望情况会有所改善而增加了存款保险机构事后损失。又比如储
户将自己的资金存入银行，银行再将储户的资金贷放出去，这在储户与银行之间
形成一种委托一一代理关系。储户作为委托人，由于储户的分散性，难以对银行
的资金贷放形成有效的约束，这使委托人(储户)与代理人(银行)之间的约束
机制弱化。银行作为代理人，由于吸存的资金并不是自己的资金，出于对业绩的
追求，在利益机制的激励下，银行管理者偏好于做出对银行和管理者均是高收益
的高风险信贷决策。这种高风险的信贷决策一旦成功，银行管理者将获得极大的
收益。即使失败，其最大代价也不过是暂时失业。正是由于这种激励机制与约束
机制的不对称，使得银行管理者更偏好于高风险、高收益的贷款项目，这加剧了
银行的风险。
存款保险制度中委托一代理关系较为复杂，制度安排不同，委托一代理关系
就不同，综合起来主要有监管人员自利型、监管取巧型、政府干预型与机构间冲
突型三种代理问题。委托一代理关系如果处理不当就会产生很高的财政和社会成
本。存款保险机构是保护存款人利益的，总是代理入。但委托人则不同，随着存
款保险制度变化而存在着构成上的差异：第一，对于一个非官方存款保险制度来
说，成员银行是委托人，因为成员银行既提供存款保险资金又通过相互监督控制
保险体系。第二，对于以政府资源为后盾、由成员银行提供资金的制度，政府也
许参与也许不参与存款保险体系的管理运作。如果政府代表纳税人公众管理一个
非政府提供融资的保险制度，则政府和银行两者均为委托人，政府背后的最终委
托人是公众，存款保险机构仍然充当存款人以及政府和银行的代理人。在政府管
理运作的存款保险制度中，如果保险资金完全来自于政府，则政府是委托人，最
终委托人是公众。如果保险资金还有部分来自于成员银行(如缴纳存款保险费)，
则政府和银行是委托人，存款保险机构是代理人。共同管理的存款保险制度中委
托一代理关系相似。第三，对于政府和机构共同出资和管理运作的制度，存款保
险机构可能与中央银行和监管机构合并在～起，也可能是分开运作的。无论是合
在一起还是独立行事，货币当局、银行监管机构和存款承保人之间的利益冲突会
发生在同一机构的不同部门和独立运作的机构之间。在分开运作情形中，银行监
管机构充当委托人存款保险机构和最终委托人公众的代理人，负责银行监管，承
担允许银行继续经营还是予以关闭的职责。监管人员因其人性中的自利性而导致
其偏离委托人利益。在机构合并情形中，同祥的委托一代理问题仍然会出现。政
治干预在政府存款保险制度中尤其突出，是指在银行经营、监管、存款保险与破
产关闭等过程中出现政治因素的介入和干预。
监管中的这种委托代理问题通常是会造成激励不相容，究其原因主要是由于
委托人和代理人之间的信息不对称。因此，增强监管透明度是解决委托代理问题
的根本手段。从这个角度来讲，上市银行应该较非上市银行在有更高的评级趋势。
事实在我国的确如此。见表3．1．1。(其中招商银行、上海清东发展银行为上市股
份制商业银行)
表3一卜l：穆迪对国内银行进行评级结果
中国建设银中国光大银广东发展银中国工商银
中国银行招商银行
行行
D- B+ 旷D— E+ E+
上海浦东发深圳发展银中国农业银中信实业银
交通银行
展银行行行行
I)- E+ E D D
资料来源：http：／／finance．sina COl'l'I．∞
二、存款保险中的逆向选择与道德风险
(一)逆向选择的产生
金融业中的逆向选择就是市场主体在经济交往中靠事前隐藏信息来获取一
已之剥，并最终导致市场萎缩或消失的现象。这里的市场主体包括借款人与银行。
一般来讲，借款人和银行在签订贷款合约前，借款人为了得到贷款总会或多
或少地隐藏自身的信息，银行难以准确把握借款人的资信状况，故银行只能根据
市场平均利率水平向借款人发放贷款。这种资金的定价方式并不能反映借款人的
全部信息，最后使低风险和预期收益低的借款人退出信贷市场，留下来的全是高
．风险的借款人。
在建立存款保险制度后，银行的逆向选择主要来自存款保险公司事前不知道
投保人(银行)的风险程度，从而保险水平不能达到对称信息情况下的最优水平，
即高风险的银行将低风险的银行赶出保险市场。现在我们假定银行有2种可能的
风险类型，高风险和低风险，我们使用名和丘分别表示两种类型的投保人出事
的概率，B)B。在图3—2—1中，给出了两类银行的无差异曲线(高风险型，
是低风险型)。因为，所以在确定性收入线上前者的斜率(绝对值)小于后者。
假定保险市场是完全竞争的，从而均衡时利润为零。如果保险公司知道银行的真
实类型，那么两种类型的银行都得到完全的保险(即银行在出事和不出事的两种
状态下的收入相同)，其中高风险银行的最优合同在H点，低风险银行的最优合
同在L点。
玉为理赔不产生下的银干亍收入·而为理赔产生下的银行收入
图3-2一l：不对称信息下的存款保险与逆向选择
现假定保险公司不知道银行的真实类型，只知道银行属于高风险和低风险的
概率分别为U和卜u。如果保险公司收取k的保险金，出事后支付投保人△，，
保险公司的期望利润为E=u(k一斥△；)+(1一“)(七一最△，)，零期望利润曲线介于
AH和AL之间。如果消费者得到完全保险，满足零利润约束的保险合同在N点。
但N不可能是～个均衡，因为在此点上，低风险类型的银行得到的效用低于它不
参加保险时的效用，因而只有高风险类型的银行愿意投保。但低风险银行退出后，
如果保险金和赔偿金不变，保险公司将出现亏损。为了不出现亏损，保险公司将
不得不提高保险直到H点。这样，高风险类型银行将低风险类型银行赶出了保
险市场。这就是存款保险市场上的逆向选择问题。
(二)道德风险的产生
道德风险是指金融主体在从事经济活动时为了实现自身利益的最大化而不
惜损害他人利益时产生的风险。道德风险存在于在银行的日常业务活动中(即使
在没有存款保险制度的条件下也会发生)。通常包括借款人的道德风险、银行经
营者的道德风险、银行自身的道德风险等三个方面。在存款保险制度建立后这种
道德风险加重主要体现在银行经营者道德风险的加重。
1、存款保险对道德风险的诱发
相对逆向选择而言，道德风险则发生在金融交易之后，存款保险客观上鼓励
了存款人将资金存人那些许诺付利息高的金融机构，而对这些机构的经营管理水
平和资金实力是否弱于对手并不关心。同时，一些银行为弥补较高的存款成本而
在投资活动中冒更大的风险，因为作为存款契约剩余收益的获得者，他们可以从
高风险的投资项目的获利中得到全部好处；而股权的有限责任性质又可以避免他
们承担投资项目失败的全部损失。因而事实上存款契约等于赋予银行管理者一个
卖出期权，他们可以在投资项目损失超过其投资额(资本额)上限时将该项目“出
售”给存款人。而如果情况顺利，他们又可以通过支付债务而获得投资项目的“上
涨”收益。在资本额一定的前提下，投资项目的风险越高，存款契约卖出期权的
价值也就越大。这样，那些资金实力弱、风险大的银行就会得到实际的好处。结
果，较之未投保而言，对存款投了保的银行会冒更大的风险。这将会诱使投保银
行提高对存款保险制度的依赖度，倾向于从事风险较高、利润较大的银行业务，
如以较高利润吸收存款，从事风险较大的贷款，从而加大了投保银行承受的不适
当风险。从这个意义上讲，存款保险制度在一定程度上模糊了公众对金融机构风
险的识别，降低了社会对金融机构的监督程度，保护了无能者、落后者、放松了
金融风险对投保银行冒险经营行为的抑制，投保银行由此获得承担更大风险的激
励机制。没有了存款人挤兑的影响，银行经营管理人员总是倾向于用银行资产去
“赌博”。如果赌赢了，这些投保银行将获大利；若赌输了大部分损失将由存款
保险机构承担。特别是对风险等级不同的银行收取统一的保险费率，就意味着同
样规模但风险较大的银行并不需付出更多的保险费用，这将鼓励投保银行从事高
风险的资产组合增加其预期收益，它承担的风险将由经营保守的银行补贴。因而，
尽管存款保险制度旨在保护投保银行的存款人而不是投保银行本身，但却引发出
了投保银行的“道德风险”。从存款保险制度的利益各方行为来看，存款人、借
款人、银行家及经济决策人和监管人的行为会带来负面影响。
2、存款保险制度下的道德风险对社会福利的影响
设计不当的存款保险制度会引起借款人依赖存款保险对某个人或企业的业
务掉以轻心，甚至导致有意利用保险制度牟利。存款保险是对银行体系的保护，
而不是对运营不当的银行进行保护。银行的倒闭往往是其业主和经理经营不当而
造成的。没有存款保险，经理们也可能牺牲银行利益去谋私利；有了保险，情况
则更糟，存款保险机构的存在鼓励银行自身去从事风险更大的投资。因为如果投
资成功的话，它们的利润表上的盈利就会被添上重重的一笔：如果失败的话，其
损失只以他们的自有资本为限，而其它的损失由存款保险机构来承担，这也是一
种道德风险。经济决策人出于政治原因，会强调一种为避免经济衰退而设计的保
险制度。监管人往往弄不清应代表谁的利益，他们不愿暴露监管对象的问题，担
心毁坏其声誉，为此习惯于将问题消化，这样常常会耽误处理危机的时间。存款
保险降低了监管人迅速关闭破产银行的动力，最终增加了转嫁到纳税人身上的成
本，损害社会福利。存款保险制度中道德风险问题引发的银行的高风险的资产选
择和资本决策带来的社会福利的损失也可以用图3—2—2来加以说明。
A
I
D
o
图3-2-2：存款保险与社会福利
预期收益
水平
在投保与未投保的存款、资本、投保机会组合等条件给定的情况下，图3—2—2
中的横轴代表风险水平。轴上每一点都代表了不同风险的资产组合。AA表示银
行资产收益蓝线，其最初斜向上，后来资产收益会随风险水平的上升而增加，但
是银行索取的回报率并不会完全消除其破产的可能性，因此超过一定的风险水平
后，AA仍会向下倾斜。f对应从的最高点。存款人的收益率可用DD来表示，
未被保险的存款人是风险回避型的，假设他们可以看到银行的风险行为，则随着
风险的上升，他们会要求提高相应的存款利率，否则会提出存款，这种力量可保
证他们的收益不随风险上升而下降，对于被保险的存款人而言，其预期收益是独
立于资产风险的，因此，DD线为水平的。II线表示保险人的预期收益，等于总
的保费收入减去补偿存款人的成本，在固定费率的存款保险制度下，保费取决于
存款的量，而不随风险变动，。所以在低风险区，II为水平的，随着风险的加大，
银行倒闭的概率为正，则预期用于弥补存款损失的成本大于零，保险人的收益就
开始下降。在没有存款保险制度时，银行要使从与DD之差最大，显然在AA线
的顶部，银行得到了收益最大化，此时的最佳风险水平是r。当有存款保险制度
时，银行的决策是要使AA与II之差最大，r点不能满足这一要求，在三．点的
右侧，保险人的收益开始下降，存在某一点L．使AA与II之差值达到了最大值。
f与L所对应的银行收益之差额正是存款保险带来的风险承担。只要银行股东
不是高度的风险回避型，银行都会有冒更大风险的倾向，即使只是增大了很微小
的风险水平，一样都要以存款保险公司的损失为代价，所以道德风险问题就一定
会存在。由于银行的高风险的资产选择和资本决策带来的社会福利的损失可以用
图中L与r之间的差值来反映，在资产选择中，r到L说明了资产组合向借款
人不具生产力的投资项目转移；从资本决策看，r代表新资本的最佳社会量，L
是次优量。在没有存款保险时，银行在达到自身最优均衡的同时也达到了社会的
最优均衡，而在存款保险制度下，银行在选择自身最优时，损害了社会福利。
三、市场约束问题
(一)市场约束的产生
在没有存款保险的情况下，存款人随时可能发生的挤提威胁也是作为～种市
场惩戒机制而发挥作用。因为任何于银行不利的信息都可能引发存款人的挤提，
从而迫使银行管理者控制风险、改善经营绩效。这就是市场约束。然而，在存款
保险制度下，存款保险制度对其利益提供了保护。但却由此使他们无积极性去关
心银行的经营业绩和安全性，对银行的选择变得很不谨慎，储户根本没必要对其
存有资金的金融机构的状况进行监督，他们惟一考虑的因素哪一家银行能为他们
提供最高的收益率，他们无需担心因银行投资失败而遭受损失，对存款金融机构
的风险I青况也会掉以轻心，甚至缺乏积极性将其存款从潜在破产的银行中取出。
由于存款人会缺乏充分的动机去从事市场惩戒，这会激化银行管理者的风险偏
好，这样就使低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款，这就是20世
纪80年代美国的储贷协会中所谓的“僵尸银行”。
(二)存款保险设计对市场约束的影响
统计数据表明，事前设立基金的存款保险制度会是因该制度存在而降低的存
款利率有所上升，表明用于解决资不抵债问题等基金的存在增强了银行从事风险
的机理而更有可能经营失败，需要动用保险基金。如果保险基金筹集中政府所占
的越多，存款利率越低，间接说明市场约束降低。(因为存在道德风险时，市场
约束就表现为存款人会根据对银行风险的判断采取转移存款或要求更高的利率
补偿)这说明政府融通资金比成员银行融通基金的存款保险制度更为可信a保险
基金由非官方进行管理和联合管理比政府管理都会提高利率，从而减低市场约束
力。
第四部分我国建立存款保险制度的思考
从目前我国金融环境角度的分析来看，有必要显性的存款保险制度来替代隐
性存款保险制度，加之一些存款保险制度建立的基本前提条件已经具备，使得建
立存款保险制度的建立成为可能。不过在具体设计和实旖中又必须充分重视傲到
激励相容以降低制度成本，才能使存款保险制度发挥其应有的良好功能。
一、目前我国隐性存款保险制度的弊端
我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的是隐性的存款保
险制度。这种隐性存款保险制度甚至覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。
无论是剥离我国四大国有银行的不良资产，还是向它们注资，或者向被关闭金融
机构提供再贷款，偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存
款保险服务”。这种体制带来的弊端主要体现在：
第一，不利于公平竞争，抑制中国金融深化
由于国家信用担保是国家、政府提供的，而任何一种担保责任都不可能是无
限的，而目前中国法律上还没有明确的界定对存款人利益的保护方式和保护规
模，这就给予政府一个相机抉择的空间。政府可以根据自身的财务状况、出现问
题的银行在整个银行体系中的地位以及对该银行倒闭成本的估计等因素，来考虑
提供国家信用担保的大小。小银行、信用社在发生信用危机或宣告破产时，能否
得到足够大的国家信用担保来对所有的存款人利益进行保护，人们是无法得到准
确而详实的信息的。这样，货币持有人在选择存款银行的时候往往会注重银行的
规模大小及产权性质，这势必造成银行存款能力的不公平竞争态势，抑制了一批
新兴中小金融机构的发展，不利于提高中国银行体系的活力。
第二，刺激银行风险追求冲动，引发严重道德危机
国家信用担保低成本性，会使银行漠视风险的存在，而趋于从事高风险的业
务，以换取高额利润。在经济繁荣期，这一放贷模式会给银行、国家带来高额的
回报。但一旦经济转人萧条期，银行本身早就存在着的高经营风险便会显现，呆
账、坏账的tE例大幅度上升，一旦出现个别银行的支付困难，挤兑风潮极易形成。
这样，作为银行存款信用担保的提供者～国家便也不得不涉足其中，这就不仅
是对整个银行体系，乃至对国家社会体系也可能造成冲击。
第三，分散中央银行职能，阻碍货币政策有效发挥
国家信用担保下，国家对有问题的银行的救助及接管措旌的实藏，所需资金
基本由中央银行承担。而中国人民银行作为非赢利性机构，这种救助与接管所需
资金往往靠货币超经济发行，容易对货币流通造成不良影响。对保持货币政策的
连贯性、人民币币值的稳定以及经济的长期发展不利。
第四，可能断送国有商业银行改革的成果
在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风
险管理的压力，还会不断产生新的不良资产。到那时，政府可能只有选择再次对
它们实旋救助。使得变革初衷不能实现。
因此，国家信用担保这一隐性的存款保险方式。不仅扭曲了对经济主体的激
励机制。阻碍了银行企业化改革和现代银行审4度的建立，而且这种随意的、没有
明确保险方式造成了不同规模、不同产权性质银行间的不公平竞争态势。随着中
国改革开放力度的加大和银行体系改革的深入，建立公开的、公平的、明晰的、
设计合理的存款保险制度对于保持金融体系的稳定以及推进金融改革有着积极
的作用。
二、我国当前建立存款保险制度的金融环境分析
(一)国内银行金融风险加大，国际竞争加剧
1、当前国内银行金融风险的表现形式
(1)信用风险。银行业特别是国有商业银行资产信贷质量持续下降，成为
当前最为突出的银行金融风险。企业和个人逃废银行债务的现象仍然十分严重，
有些借贷方甚至有钱还也不还。目前国有商业银行的不良贷款、逾期、呆滞、呆
帐贷款占全部贷款的余额数超过20％，其资产信贷质量仍在下降。特别是有许多
地区银行上报的不良贷款统计数据是经过处理的，已将大量逾期贷款展期为正常
贷款。所以实际统计数字可能还要大。信贷资产质量不断下降的另一表现是，国
有商业银行应收未收利息数额大量增加，目前累计达数千亿元。
(2)流动性风险。主要体现在银行业对客户提取现金的支付能力不足。目
前国有商业银行的流动性风险虽未显现，但潜在的支付困难因素日益增多，当前
主要集中在中小银行金融机构上，一些城乡信用社因管理不善，不良贷款率高，
随时都会出现支付困难。
(3)财务风险。主要表现在国有商业银行资本金严重不足和经营利润虚盈
实亏两方面。目前国有商业银行资本充足率不足6％，已经低于8％的国际最低
标准。由于银行的资产增长速度大大高于其资本的增长速度，资本充足率还将继
续下降。另～方面，自1993年以来，财务制度将巨额的银行应收末收利息作为
收入来反映，造成部分银行虚盈实亏。资本金比例过低和经营上的虚盈实亏，导
致国有商业银行抗风险能力每况愈下。
(4)市场风险。主要是由于证券市场不规范和银行金融市场秩序混乱引发
的种种风险。股市风险尤为突出，相当一部分股民渴望在短期内致富，投资风险
意识不足，盲目投机行为严重。一些企业和机构存在乘机捞～把的侥幸心理，将
大量银行信贷资金投入股市，加大股市泡沫成分，危及银行信贷资金安全，不少
外资通过资金拆借纷纷进入股市，加剧了股市波动。部分上市公司乘机配股送股，
使个股价格不真实地拔高上扬，给股市波动埋下了隐患。企业债券清偿风险也不
容忽视。近年来国家计委、人民银行计划内批准发行的企业债券，已经或行将到
期。由于企业效益不理想，不少企业无力偿还到期债券，其中许多债券是由银行
金融机构担保或代理发行，到期不能兑付时，往往要银行金融机构垫付，企业经
营风险将转化为银行金融风险。
2、金融业国际间竞争加剧
我国加人世贸组织，外汇市场，资本市场将逐步开放。在这些高风险的市场
中，中资金融机构与一些国际大牌金融机构相比实力较弱，经验不足，中资银行
将面临前所未有的挑战。按照我国加入WTO对银行业开放的承诺，在我国加入
WTO后五年内将逐步做到：在业务范围上外资银行将享受与国内银行同等待遇：
在机构设置上将有更多外资银行进人中国；在服务对象上，外资银行将向中国企
业及居民提供外汇和人民币业务。我国加入_l盯0后，中资金融机构与外资金融机
构将在人才、优质客户、中间业务、金融创新等方面展开竞争。有竞争就会有淘
汰，有些机构可以通过兼并重组进人市场，也有的机构将退出市场。对于必须退
出市场的金融机构，如果处理不善伤害存款人利益，必然影响中资金融机构的整
体形象和地位。同时，当前国际金融市场上数以千亿计游资利用金融衍生工具兴
风作浪，市场风险之大令许多国际知名金融机构也屡遭败绩，甚至最终破产。我
国金融业的开放必然也会受到这种风险的威胁。
理论上来说，银行金融风险，不论其形成原因是什么，当其累积到一定程度
时会表现为银行的流动性丧失，出现支付危机。存款保险机构通过对危机银行提
供贷款，或把自身的资金存人这些银行，可以减轻银行的支付压力帮助危机银行
摆脱财务困境，避免银行破产而给经济、杜会带来一系列动荡和不安。另一方面
健全的存款保险制度可以使存款人确信即使在银行倒闭时，存款也能得到及时清
偿。因而当个别银行发生支付危机时，存款保险不仅可以缓和对危机银行的挤兑
压力，而且更重要的是限制了恐慌情绪的迸一步蔓延，从而减少连锁信用危机的
发生有利于控制信用危机的范围和降低金融风险，维持金融秩序的稳定。
一旦建立存款保险制度后，金融业国际间竞争加剧所造成金融机构重组和退
出，由于有专业化的处理机构的处理使之变得有序而又及时，防止恐慌情绪的进
一步蔓延和处理问题银行成本变小。
(二)国有银行股份制商业化改造深入，逐步地改变其身后的国家信用为银
行信用
我国国有银行的改革，大体上可以划分为三个阶段。第一阶段从1979年到
1993年，国家分设了工行、农行、中行、建行四家专业银行；第二阶段从1994
年到2002年，四家专业银行逐渐转变为四家国有独资商业银行，国家对其推出
了一系列改革措施；第三阶段从2003年至今，2003年底，国家注资450亿美元，
对中行、建行进行股份制改造试点。2005年四月国务院批准了中国工商银行实
旋股份制改革的方案，并运用外汇储备150亿美元注入中国工商银行，补充资本
金，使核心资本充足率达到6％，通过发行次级债补充附属资本，使资本充足率
超过8％。这些举措实际上是国家在偿还历史上的隐性债务，对长期以来国有商
业银行被迫承接的财政牲负担作了部分的补偿，其目的是为国有商业银行真正走
向市场铺平道路，为它们能在公平的起点上与国内外银行竞争奠定了物质基础。
中行、建行的股份制改造试点将实行“三步走”：第一步是财务重组，即在国家
政策的扶持下消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，彻底改善银行的财务
状况；第二步是公司治理改革，即根据现代企业制度的要求对银行的经营管理体
制和内部运行机制进行改造；第三步是资本市场上市，即通过在境内外资本市场
上市使银行成为公众化的银行。从目前来看，两家试点银行的改革已取得了阶段
性成果。两家银行的主要财务重组工作已基本结束，并取得显著成效。截至2004
年末，中、建两行不良贷款率分别为5．12％和3．7％，不良贷款拨各覆盖率分别为
71．7％和69．9％，资本充足率分别为8．62％和11．95％。上述指标均已接近国际先
进银行的平均水平。
由于历史和体制的原因，我国国有银行的存款在享受政府隐性担保的同时，
其贷款体现政府意志的政策性负担。因此政府隐性担保和政策性负担是互为因果
的，国有银行如果要改制成功，就必须既摆脱政策性负担的沉重束缚，同时也丧
失政府对其的隐含担保。
从中国居民几乎从不考虑储蓄是否会遭受损失的普遍心态，以及从未有存款
性机构步入破产清算程序的现实来看，中国政府对存款性机构提供政府隐性担
保，使居民相信国家信用保证了储蓄安全。事实上基于有国家信用作担保的四大
国有商业银行在我国金融体系中的重要地位，它们在现阶段基本上不存在破产的
可能性，而且即使破产，新建的存款保险机构也无力对其进行清偿。但是随着四
大国有银行改革的股份制改造，国有银行的商业化必然会丧失国家信用对它的隐
性担保，将来的国有银行同股份制银行、城市商业银行、农业合作银行和外资银
行按市场规律运作。特别是在金融自由化、国际化之环境下，包括国有银行在内
的银行流动性风险会大大提高。所以创立存款保险制度，借助政府力量建立风险
管理的监管制度，做好事前金融监督、确立金融预警制度的确立，是保护存款人
权益、促进银行有效经营、保证金融市场稳定重要一环。
(三)促进金融业的深化呼唤存款保险制度
在第二部分中我们已经谈到，实证分析表明，宏观经济环境运行良好的条件
下，显性的存款保险制度似比隐性的存款保护制度更能促进金融深化。金融深化
可以从金融监管、利率市场化等方面受到存款保险制度的影响。
l、我国金融监管改革对存款保险制度提出需要
金融监管的本质，是金融监管当局为了防范金融风险、维持金融秩序、确保
金融体系的稳定运行，而采取的种种措旖和手段。从全球发展趋势来看，金融监
管正在进行四个转变：由分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监
管转变，从单向监管向全面监管转变，从封闭性监管向开放性监管转变。
随着金融创新不断涌现，新的金融工具不断被引入我国金融领域，如金融衍
生商品市场，这些无疑会给金融体系的安全稳定带来新的问题。这些创新工具，
已使商业银行和其他金融机构之间的区别越来越模糊，银行和非银行金融机构都
在从事着类似的金融业务。现在越来越多的中介业务不是通过机构，而是通过市
场进行的，而且即便是通过机构进行的，也不在资产负债表内反映。金融体系发
展的一切已不能从中央银行收集的数据中全面反映出来，衡量金融活动和风险的
传统方法也不再那么可靠。特别需要指出的是，一些创新工具往往被用作逃避监
管的手段，不少新业务活动更多的是出于市场投机目的。因此，客观要求中央银
行加强监管。然而，目前我国中央银行对商业银行的监管尚存在制度、手段等方
面的缺陷，监管机构缺乏权威性，监管措施办法缺乏整体配套，且与日趋复杂的
微观金融活动适应性差，监管范围多限于表内业务，对风险较大的表外业务重视
不够，监管力度不足，监管人员整体素质欠佳。另外，我国中央银行集中了货币
政簧执行者、破产银行处置者于一身，其责任显然繁重不堪。尤其是在中央银行
决定跨区设置后，过去实行的垂直监管显然受到影响。事实也证明，中央银行的
金融监管严重不力。在对破产银行处置方面，中央银行更是缺乏经验和规范，也
缺乏必要人力，疲于应付。因此，有必要通过建立存款保险制度，使相应的存款
保险机构成为人民银行领导下的又一重要的银行监管机构和破产银行处置机构，
承担大量具体细致的监管和处置工作，成为人民银行对商业银行监管的补充。
目前中国政府为进一步推动金融监管体制改革，采取了一系列措施：一是分
离了人民银行的银行金融机构监管职能，成立了“银行业监督管理委员会”，与“证
券业监督管理委员会”、“保险业监督管理委员会”一起，构成中国金融监管的“三
驾马车”，共同形成了我国金融业的分业监管框架。央行和银监会已经分立，存
款保险制度的推出非常必要。央行以通货稳定作为其利益取向，银监会以银行体
系的有序稳健作为其利益取向，哪家机构来体现存款人的利益取向?那就是显性
存款保险机制。存款保险制度充分体现从机构性监管向功能性监管转变，从单向
监管向全面监管转变这一国际监管转变趋向，同时也是完善我国金融监管体系的
重要一环。
2、利率市场化稳步推进需要存款保险制度。
利率市场化就是指，利率由市场资金的供求状况来决定，由市场配置资金流
向和资金的“价格”来决定。如果市场上资金供大于求，这时利率就低，反之，利
率就高，利率市场化包括同业拆借市场(银行之间短期融资的市场)利率市场化、
债券利率市场化、银行贷款利率市场化及储蓄利率市场化等几个方面。
1993年，国务院首次提出利率市场化的基本构想。按照“先放开货币市场利
率和债券市场利率，再逐步推进存、贷款利率的市场化。先外币、后本币：先贷
款、后存款；先长期、大额，后短期、小额的基本思路，12年来，我国利率市
场化之路也在步步迈进，近几年来取得了相当大的进展。特别2004年10月29
日，央行决定不再设定人民币贷款利率上限，迈出了利率市场化最大的一步。一
旦利率市场化以后，存款人就可能会选中一家中看(利率高)不中用(支付能力
差)的银行，一旦银行支付无力，存款就会处于风险之中，就会产生银行挤兑、
甚至系统风险并给存款人造成重大损失。无疑，建议国家建立存款保险制度当为
利率市场化顺利展开的一个重要前提。
(四)金融法规逐步完善，为建立存款保险制度奠定了法律环境基础
就中国建立存款保险制度的法律基础而言，在1993年国务院发布的《关于
金融体制改革的决定》中就明确指出：“金融机构经不善，允许破产，要建立存
款保险基金，保障社会公众的利益”。在1995年颁布的《商业银行法》中也明
确规定：“商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由人民法院依法
宣告其破产。”从2000年4月1日起，我国个人存款账户旄行实名制，一定程
度上为避免存款人在同一家银行开立不同名义的账户。城市商业银行自2003年
1月1日起到2006年1月1日分步施行的《商业银行信息披露暂行办法》。2003
年4月28日，中国银行业监督管理委员会成立，2004年1月12日，第十届全国
人大常委会第六次会议上通过了《银行业监督管理法》。2004年2月，中国银
行业监督管理委员会公布了《股份制商业银行风险评级体系(暂行)》，宣告了中
国银行业的监督管理部门开始借助评级体系对银行机构的风险状况进行监管。中
国人民银行高官表示，必须尽快解决金融机构所遇到的问题，让困难重重的金融
机构破产，这样可以确保国家的金融体系的稳定。为减少破产的发生，应该责令
那些表现不佳的金融机构解决自身问题，特别是不良贷款。目前新的《破产法》
正在酝酿同过之中，可望在年底通过人大的审议。另外，从2000年4月1日起，
我国个人存款账户施行实名制，一定程度上为避免存款人通过在不同的银行开立
账户或在同一家银行开立不同名义的账户，从而使得大额存款同样能够得到存款
保险制度的保护(因为这违背存款保险制度保护小额存款人的初衷)。由此可见
实现存款保险制度从隐性向显性的渐进奠定了相应的法律基础。
三、激励相容问题的探讨一一基于DIS下制度成本的分析
(一)委托代理理论中的激励相容概念
美国教授威廉·维克里和英国教授詹姆斯-米尔利斯，由于引入“激励相容”的
概念，开创了信息不对称条件下的激励理论——委托代理理论，从而获得了1996
年度的诺贝尔经济学奖。
委托代理关系中可能产生的问题称为代理人问题，其内容是：由于代理人的
目标函数与委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人
的行为有可能偏离委托人的目标函数，而委托人又难以观察到这种偏离，无法进
行有效监督和约束，从而出现代理人损害委托人利益的现象。
在面对代理人问题的情况下，委托人需要做的是如何根据能够观测到的不完
全信息来奖惩代理人，以激励其选择对委托人最有利的行动。此时，委托人面
临着代理人的两个约束，一是参与约束，又称个人理性约束，即代理人从接受
合同中得到的期望效用不能小于他不接受合同时的效用，也就是说，只有代理
人“做”的期望效用要大于“不做”的期望效用，代理人才会“做”；二是激励相容约
束，即给定委托人不能观测到代理人的行动和自然状态，在任何激励合同下，
代理人总是选择使自己的期望效用最大化的行动，因此，任何委托人希望代理
人所采取的行动，都只能通过代理人的效用最大化行为来实现，也就是说，只
有代理人“这么做”的期望效用要大于“不这么做”的期望效用，代理人才会“这么
做”。
(二)、金融监管过程中的激励不相容弊端
所谓激励不相容的金融监管指的是强调金融监管仅仅从监管的目标出发设
置监管措施，而不参照金融机构的经营目标，将金融机构的内部管理和市场约束
纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。
在20世纪30年代大萧条以后所形成的监管，被认为是一种激励不相容的监
管，确立这种监管模式的是美国《格拉斯·斯蒂格尔法案》。
这种激励不相容的监管，首先会使监管失效。从20世纪80年代以来，世界
范围内放松管制的浪潮，“并不是监管当局主动进行的，而是由于科学技术的进
步和金融理论的发展，被监管者在事实上已经突破了竞争的障碍，从而使监管当
局不得不放弃已经失效的监管”(美联储主席阿兰·格林斯潘语)。其次，为商业
银行带来了巨大的监管服从成本。这种成本包括运行成本和机会成本两大类，前
者是指银行为了满足监管当局的要求而从事某些特定行为(如提交报告、信息披
露)时所发生的成本，后者则是指由于监管当局禁止商业银行从事特定盈利业务
(如不得从事证券、保险业务)，而使银行丧失获利机会而产生的成本。第三，
激励不相容的监管在很大程度上制约了金融创新，从而使社会公众未能获得本来
可以获得的选择更多、质量更优、速度更快、成本更低、风险收益组合更佳的服
务。第四，与这种监管相伴而生(或其组成部分之一)的安全网，产生了非常严
重的道德风险问题。以存款保险体系为核心的安全网，使银行的信誉高于其实际
支付能力，隔断了银行融资成本、融资可获得性与银行风险之间的联系，极大地
削弱了市场约束的力量，使银行承担风险的部分成本被转嫁给了政府，并进而转
嫁给了普通纳税人。其结果，一方面不仅没有实现建立安全网的初衷——降低
银行风险，反而使银行实际承担的风险超过了如果没有安全网时会承担的风险：
另一方面又使监管陷入了一种恶性循环：市场约束的力量如果越弱，就越需要增
加监管和保护，而监管和保护越多，市场约束力量就越弱。
(三)我国存款保险制度中的激励相容设想
存款保险制度中的常常存在基于信息不对称导致的市场约束减弱问题、逆向
选择和道德风险等而产生制度成本，主要是没有考虑到其设计过程中产生的激励
不相容。因此根据我国的实际情况在存款保险设计中要充分注重这一问题。具体
应对可从三方面来说明。
l、信息披露和风险共担应对市场约束的减弱
市场之所以是市场经济中的“最佳风险管理者”，主要在于市场力量所形成的
对银行经营管理的市场约束，具有全面性、客观强制性、公平性和持续性等四个
特点。正是认识到了市场约束所具有的不可替代的优势，《新巴塞尔协议》才将
市场约束作为其三大支柱之一。“有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息
的充分性、对管理层进行奖惩的适度财务刺激，以及保证投资者充分了解其决策
结果后的各项安排”。。市场约束，也被称为“市场惩戒”或“市场纪律”，是
指市场机制自动发挥功能。有效的银行监管，必须是外在约束与自我约束的有机
统一。建立DIS条件下，存款人常常无积极性去关心银行的经营业绩和安全性，
降低了市场的约束。为了提高市场约束能力，可以通过及时准确而又充分地信息
披露和运用风险共担来达到此目的。
(1)信息披露
充分有效的信息披露是市场约束发挥作用的基础。市场力量如果不能了解银
。围际清算银行：《巴塞尔银行监管委员会文献汇编》[M】北京：中国金融出版社· 1998· 15·15
行的真实状况，也就不可能根据银行稳健性程度的不同而改变其行为，从而无法
对银行实施有效约束。因此，监管当局的重要任务之一，是制定银行信息披露的
标准，并强制银行按照所制定的标准进行披露。充分有效的信息披露一方面使得
存款人在选择存款机构时为自己行为负责，因为有了存款保险这～保障，但谁也
不会愿意在一家问题银行存款，因为如果参保机构一旦出现流动性支付困难，甚
至无清偿力。即使获得存款保险机构的理赔也会发生相应的成本。另一方面会促
使银行保持完善的风险管理体系和内部控制体系，使银行行为既审慎又与其经营
目标相一致。同时，监管当局(包括DIS机构和最后贷款人)获得充分信息能及
时做出处理并引导市场约束朝监管目标发展。为此应做到：
第一，加强信息披露制度的规范性建设。根据我国国情，以法律的形式进一
步规范有关商业银行活动的信息披露情况，明确规定信息披露的义务人、内容和
形式、原则和标准等，以增强信。信息披露制度的规范性和强制性。第二，从立
法上明确规定不披露的信息，如公开违反社会公共利益的信息：法律法规保证实
行统一管理和有效监管，创造一个真正公开、公平、公正、安全的金融市场秩序?
目前中国应进一步完善《商业银行信息披露暂行办法》。打破“行际”间信息封
锁局面。第三，建立各商业银行的重要信息数据库以及指标体系档案库。第四，
加强信用评级和经济、金融咨询机构建设。
(2)风险共担
存款保险制度建立后，存款人往往会对被保机构的业绩漠不关心。对其风险
资产组合和经营失去监督的动力。主要是因为存款人面I临认为存款机构的风险损
失完全由存款保险机构来承担。从这个角度来说，要提高存款人风险意识，需要
强化存款人和存款机构与存款保险机构风险共担。具体说就要消除全额保险。给
保险理赔确定一个上限。就我国目前的存款结构来开，城乡的个人存款占较大部
分，这部分存款主要是为应付未来不确定性(我国缺乏完善社会保障体系)的生
活需要。所以我国的存款保险理赔上限应该是根据当时的人均国民收入和消费水
平来确定，这就要求随时间推移对这个上限不断调整。此外也可以从居民储蓄的
利息部分由银行代扣作为额外的保费到一定时期予以返还。从而得到风险共担，
强化市场约束的作用。
2、建立强制性和以风险费率为基础的存款保险制度应对逆向选择
保费是存款保险基金最主要的来源之一。在我国如果四大匡l有银行如果不参
保，即使组建了存款保险公司，也收不到几个保费，万一出了问题，还是没有足
够的基金来化解危机，也就根本起不到保险的作用。同时存款保险机构如果为保
证筹集足额的基金，必然增加其他中小银行的保费，这会加重中小银行的负担。
因此国有银行必须参保。但在固定费率制下，由于一方面，国有银行在以国家信
用为担保目前状况下，的确较股份制银行信用高。①另一方面，即使国有银行将
来完成股份制改造并上市，但“大银行大而不倒”是世界各国的通行做法，其信
用仍会较高。无疑，统～固定的保费缴纳只会用于补贴问题银行和风险银行，从
而会造成另外一种不公平。所以应该实施的是与风险挂钩的差别费率制度，即根
据各家金融机构的风险等级和资本充足率等因素，收取不同金额的保费。风险等
级和资本充足率越低，所需缴纳的保费就越高。显然国有银行应缴纳更低的费率
以吸引其加入存款保险制度中，确保这一制度在我国有效运行。
银监会早在2004年对全国“2家城市商业银行的首度评级。依据各家城商
行的资本充足率、不良资产率、内控机制、盈利状况和流动性状况，银监会对其
进行逐一的评分，从而为商业银行在市场准入、业务准入、企业规模等方面设置
不同的迸入门槛，评级较高的优质城商行将可能获准跨区域发展，从事某些金融
业务或开发一些金融创新产品，而对一批风险重重、积重难返的城商行将采取更
加严厉的限制措施。引导其重组、并购和进行一系列实质性的资产、股权债权置
换等改革，最后以评级结果来确定对城商行进行现场检查的频率和范围。这为实
旃按风险确定费率创造条件。
3、抑制道德风险
在建立存款保险制度条件下，道德风险加重主要源自于银行对风险追求的增
加，特别那些经营管理不善和资本充足率低的银行最易于产生道德风险。所以可
以通过宏观层面上，做到金融监管创新、引导风险追求走向利于金融发展和稳定
的方向，从微观层面上对风险型银行和金融机构的内控现状进行整治。
(1)宏观层面上，加强监管思路创新、监管制度创和混业经营之路。
①监管思路创新
金融监管要有应变能力，适时跟踪金融创新活动；加强监管不能扼杀和阻碍
金融创新。金融创新具有“双刃剑”的作用，金融监管也同样具有“双刃剑”的
作用。这就要求我们在金融监管中适度把握，否则会产生负效应，影响金融创
新．有关法规文件的出台地应瞻前顾后，既要注意金融风险的防范，也要考虑金
融行业的生存与发展需要。引导其走上正确的轨道，否则会积累更大的风险。对
系统性风险的防范，应通过设置金融安全网将风险控制在可以随的限度内。在金
融风险不断扩大和蔓延的情况下，受公众信心的影响，中小金融机构的业务发展
将受到较大的威胁，风险程度有不断加大的趋势。为了维护公众对中小金融机构
的信心，避免因个别金融机构被关闭而产生多米诺效应而对金融体系造成冲击，
将股份制商业银行，城市商业银行以及农村信用社等金融机构纳入存款保险范
o 2002年儿月份．卒誉全球的美|耋|著名开级机构标准普尔公司对中国四大国有俩qk雠秆和8家腔份制商业银行进行了砰绂，这
12窜俩业银行的评绒等级依次为；巾圉银行BB*、巾崮建墩银行BB*．叶1国1_商银千I BB+、中国交通韫行BB、巾国璺些银行B LtDI．,
t{|嘲把商_f}l行B‰h上海浦球发展银行BBpi、中圉民生银行Bp L、湃圳发展镬行Bpi、华盟银行BIIi、中嗣光丈银行Bp J，，彖
围，并通过实行差别费率制督促金融机构改进经营管理，增强风险意识。监管的
目的是防范和化解风险，而当前金融风险最突出的表现是信贷资产质量差所可能
导致的支付风险。由于信贷资产质量低下，大量的信贷资金及其利息收不回来，
造成银行亏损严重资金流动性差，形成资本经营风险和流动性风险。虽然各级银
行为此花费了大量的精力，做了许多工作，但收效甚微。因此必须创新思路，尝
试采用资产证券化的方法，来解决不良资产的问题。资产证券化将放贷与回收分
离，放贷风险不必由初始放贷人承担，而是转移到投资于证券化贷款的最后投资
者身上，从而实现了风险的转移。，
②监管制度创新
我国转轨时期的金融风险与发达市场经济国家的金融风险相比，具有不同的
形成机制和外化形式。发达国家的金融风险是一种市场风险，市场风险的外化结
果是挤提存款，引发支付危机，致使金融机构倒闭，进而发生兼并、收购的产权
重组，加速金融资本的集中。我国现阶段的金融风险不仅有市场风险，更为深层
次的分析，应该是包含着一种制度性风险。企业组织制度、财产关系与市场经济
发展不协调、不适应。金融业特别是国有商业银行缺乏有效合理的约束机制和激
励机制，资金供给制没有彻底打破。其直接结果是导致了我国的金融风险，主要
是经济体制转轨时期特有的制度性风险。这种“制度性”风险的外化，其最终结
果不是全面性的支信危机，而是导致通货膨胀压力的逐步积累。因此在我国建立
风险防范机制，要害不是技术因素，也不能简单照搬国外的做法，而要紧紧抓住
“制度性”风险的生成因素。防范和控制这类整体性的金融风险，只有通过制度
创新，才能从根本上控制引发金融危机来源。不搞制度创新，金融风险就防不胜
防。防范和控制这类风险，一是要大胆进行公有制实现形式的创新，从根本上解
决国有企业问题。从根本上改革国有企业刚性依赖国有银行的企业金融制度，其
关键是通过股份制改造等形式，缩小国有企业的战线，从所有制上割断企业对银
行的依赖关系。因为在同一所有者内部，很难有真正的债务关系；政府要毫不留
情地割断自己与企业之间的关系，切实转换职能，实现政企之间、出资者的所有
权与管理着的经营权之间的分离。二是要进行产权制度创新，建立现代金融企业
制度。建立现代金融企业制度的关键是确立金融企业的法人主体地位和市场竞争
主体地位，理顺金融企业国有资产所有权、使用权、收益权及处理权之间的关系。
③推进混业经营
在目前我国分业经营的法律法规要求下，监管当局往往禁止商业银行从事特
定盈利业务(如不得从事证券、保险业务)，而使银行丧失获利机会而产生机会
成本。这种监管会促使金融机构变相涉足风险业务，逃脱监管使得事与愿违。因
此最好的解决之道应该是“顺而制之”。关键是改变监管手段和水平，引导金融
机构这种风险追求向有利于促进金融稳定和发展的方向迈进。随着全球金融一体
化和自由化浪潮的不断高涨，混业经营已成为国际金融业发展的主导趋向。世界
上大多数国家，包括美国、欧洲和日本，都实行混业经营。中国应当顺应这一潮
流，走向混业经营之路，使得货币市场与资本市场得以相互融通，使得银行、证
券、保险三业的资金可以直接流动、渗透和补充。
(2)微观上推进银行内控建设
在我国，金融机构管理者的理性行为总是倾向于作一些风险较高的信贷决
策。主要因为管理者在经营业绩上获得奖励和受到处罚的不对称性有关。管理者
的某种风险性决策一旦成功，他将获得极大的奖励；即使失败其最坏结果也不过
是暂失业丽已。
未来随着我国金融改革的深化，包括国有银行，大量城市商业银行在内的金
融机构将成为独立的法人主体，政府和部的干预将逐渐退出，(股份制商业银行
不存在这个问题)。银行经营者会降低对银行资产风险的关切度，会倾向于以更
高风险的资产博取更多的利润。在我国可能会出现银行经营者更多地放松内部控
制，表现为银行经营者放款行为更多地迎合某种自身利益的需要，自身保有风险
投资收益而让存款保险机构来承担风险。因此，又必要加强银行内控建设。在我
国就目前来看有许多银行机构的内控制度仍然存在种种漏洞，特别是制度的落实
不严格，或者是在执行中被扭曲变形。因此要切实贯彻审贷分离，稽核部门独立
于经营班子直接对总部或董事会负责等，在很大的程度上能有效地防止道德风险
的发生。针对我国商业银行目前的内控问题应该从以下几个方面着手进行改革，
削弱我国特定的历史和体制原因造成的内控机制不健全引发的存款保险制度下
的道德风险。
第一，建立商业银行内控制度的稽核评价制度。在我国商业银行自我约束不
力、内控意识不强、过分依赖外部监管的条件下，建立内控的稽核评价制度，对
于商业银行内控制度缺陷的完善尤为重要。第二，进行商业银行组织机构改革。
我国商业银行运用行政手段建立起来的组织机构模式对内控环境十分不利，因
此，应当在控制有效，增强活力的前提下，改革现有的商业银行组织体制。第三，
完善法人治理结构。对于股份制商业银行，要进～步完善股东代表大会、董事会、
监事会，达到分权制衡和对经营者多层次控制、约束的目的。这种控制和约束包
括股东通过股东代表大会与股票市场对经营者进行控制，股东通过董事会及其下
辖的各种委员会对经营者迸行控制，董事会通过建立健全惩罚机制与激励机制对
经营者进行控制．对于国有商业银行，要组建各级分支行的理事会和监事会，加
强各级分支行的党组织建设，以达到分权制衡和控制的目的。理事会可以仿效股
份制银行的董事会，下设执行委员会，稽核委员会，信贷委员会，人事管理委员
会等，负责各种监督管理职责。
当然，道德风险不仅仅存在金融机构，监管机构也会产生，通常表现在监管
不力，处理问题不及时。因此必须明确监管职责，制定明确的监管程序。
四、我国建立存款保险制度的框架构想
(一)完善建立条件
从国际上成功实施存款保险制度的国家和地区来开，还必须具备一些其他前
提条件，如发达的社会信用；健全的银行体系；公众的风险意识及完善的法规体
系等。对照我国的实际，我国目前还应从以下几个方面来创造和强化的条件包括：
l、人大、政府等部门应在立法、政策、资金上为存款保险制度的建立提供
支持和保障。在组建存款保险公司的同时，应尽快对存款保险进行立法，确立其
法律地位，增强存款保险公司开展工作的权威性。这就要求尽快退出《存款保险
法》。
2、借鉴国际经验建立健全资产评估体系，加强对我国中小金融机构的风险
评估以确定参保资格和费率缴纳标准。
3、加快我国社会信用体系建设，特别强化通过监管当局及金融机构客观公
正地向社会充分披露能够反映金融风险水平以及控制风险成本与绩效的数据资
料使信息不对称降到最低，为建立后的存款保险制度低成本(如道德风险防范)
创造良好的环境。⋯
4、组成专门的组织，对国际上成功实施存款保险制度的国家和地区的经验
进行研究。同时加强国际间交流，组织人员到国外进行学习和培训，为我国培养
专业化的监管人才。
5、不失时机的向公众宣传有关存款保险的有关概念，使得存款保险的推行
具有一定的社会基础，避免不必要的恐慌心理。避免如日本2002年4月1日取
消对存款的全额保护改行有限赔付制度而出现存款由中小金融机构向大型金融
集团、外资银行和邮政储蓄机构转移的现象。
(二)我国存款保险制度建设的框架设想
1、我国存款保险制度建立的目标
通过保险救助，保护储户的利益，增强公众对银行体系的信心；通过接管清
理，建立金融机构市场膏序退出机制；通过专业化监管，防范系统危机的出．现和
蔓延。
2、我国存款保险制度建立的原则
”2(]01年国有商业银行与非上市股份制商业银行、上市股份制商业银行相比，由于信息披露程度不同．其在资本充足率、不良
贷款比率方丽明显较后两者低。三者的平均瓷本充足率、不良贷款比率分别为：6．28％，25．36％．6 79％．12 39％+lO 06％．6 54％．
38
存款保险制度建立的原则应该与其建立的目标相一致。根据我国存款保险设
立的目标对设立原则的约束，我国建立的存款保险制度原则应包括以下几个方
面：
(1)非盈利原则。存款保险制度的性质应是不以盈利为目的，采取自负盈
亏的方式运作。(2)保护存款人的利益原则，特别应注意保护中小存款人的利益。
(3)安全原则。维护公众对整个金融体系的信心，保证金融机构运行平稳。(4)
公平原则。不论是对国有银行还是非国有银行，大银行还是小银行，在监管上均
一视同仁：资产风险相同的存款性金融机构其所缴费率相同，资产风险不同的存
款性金融机构其所缴费率也不相同，以此营造存款性金融机构平等、有序、规范
竞争的环境：(5)有效监管原则。配合中央银行加强金融监管，强化对存款性金
融机构的监督，形成有效的金融监督管理体系，保障金融业的合法、稳健运行。’
(6)风险防范原则。构筑防范金融风险的安全网，建立金融风险预警机制，防
范、化解金融风险，采取各种手段，降低银行体系的风险度，维护国家金融安全。
(7)成本最低原则。以成本最小和相机原则对有问题的银行进行处理。
2、筹资安排
采用事前安排方式，在存款保险基金的资金来源除保费(持续资金)收入外，
国家财政可先对建立的存款保险机构投人一定数额的资本金(初始资金)。当资
金出现困难时，可向财政部、中央银行申请批准特别融资。或者向投保银行收取
特别保费@，或者由存款保险机构在资本市场上发行债券获得融资(后备资金)。，
主要由机构投资者认购，再由中央银行购买。
3、参保对象与加入方式
包括四大国有银行在内的股份制银行、城市商业银行以及民营银行、农村合
作银行只要通过评估标准都要强制加入。通过资格的审查对于那些资本金严重不
足、不良资产比例太高、信用级别过低的高风险银行，不能将其纳入存款保险体
系，以免过高的增加存款保险机构的赔偿风险，影响其成功运作。外资银行应参
照国际上大多数国家做法，不纳入存款保险体系中。
4、费率缴纳
在我国，由于各银行之间风险程度、经营管理水平、资产规模和资产质量有
较大的区别，因此应当采取差别费率促使高风险银行自我降低风险以降低保险成
本，从而更好的发挥存款保险制度的激励机制。
5、保险限额
确定赔偿的最高限额和一个赔偿比例，在最高限额内，给与全额赔偿，超过
的部分按递减比例赔偿。最高限额与赔偿比例应该与一国的经济发展程度和水平
。英瞽采崩此方式
；日本采用此方式
相对应做到适时调整。否则难以发挥有效存款保险制度的功效。例如美国在1980
年不恰当地将赔付标准由4万美元提高到lO万美元，相当于当时美国人均GDP
的9倍，成为80年代末联邦储贷协会存款保险公司破产的原因之一。在国际上，
目前确定赔付上限有两种方式。一种是按人均GDP的倍数来确定，国际货币基金
组织建议各成员国在设计存款保险制度时，将赔付标准设定为人均GDP的2倍
左右。另一个在国际上比较认同的赔付标准是佼90％的存款人得到全额的赔付，
这部分人的存款大约占全部投保存款的40％左右。如果参照国际上的赔付上限标
准即人均GDP的平均的3倍左右来计算，我国的赔付上限应在2-3万元人民币
之间。但考虑到我国居民的高储蓄率且居民金融资产以银行存款为绝对主导的现
状，按上述比例确定的赔付上限显得偏低，保护的面上显得不够广。因此宜采用
第二种方案。
6、存款保险机构的职能与地位
(1)存款保险机构的职能
我国的存款保险机构不仅负责收取、管理和营运保险基金等日常基本职责
外，参照世界上大多数国家和地区的做法、围绕存款保险的建立目标，还应该被
赋予以下的职能：
①保险救助职能。当投保银行出现支付不足时，存款保险机构动用保险基金
对其进行援助，防止因挤兑造成流动性危机：当投保银行倒闭时向存款人支付保
险金。②监管职能。要表现为对投保银行的基本经营状况、主要会计和财务报表、
重要经营行为、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查，并有权根据不
同情况对投保银行提出建议或发出警告，直至取消其投保资格。③接管清算职能。
当投保银行出现严重风险或倒闭时，由存款保险机构对其进行接管或重组或清盘
并给予赔付保险金。
(2)存款保险机构的地位
一方面，存款保险机构必须保持相当的独立性，另一方面，还必须建立存款
保险机构与央行和银监会的协调机制，存款保险机构与央行、银监会以及其他政
府部门的协调机制是否有效，将从很大程度上影响对问题银行的处置速度和成
本。我国的存款保险机构目前应该是在央行统一领导下有效协调事前监管(银监
会)、单个问题金融机构事后专业化处理(存款保险机构)及大面积金融系统危
机履行最后贷款人职责(央行)的专业化独立机构。至于是否建立成为独立于中
央银行之外的政府职能机构或者非官方组织，待时机成熟后经过研究与论证方能
做出决定。
结束语
创造一种激励与竞争并存的存款保险制度的确可以保证银行体系稳定和防
止危机。然而这需要前提条件，包括一国的金融环境和监管环境以及法律基础环
境等。通常考虑的条件有：(1)银行合理偿债能力；(2)有足够的审慎监管的支
持；(3)有中央银行和最终贷款人政策的配合。在我国，虽然建立存款保险是我
国健全金融“安全网”的必然选择，但是由于我国特定的历史和体制因素造成的
特定的金融环境和监管环境以及制度、法律环境与存款保险制度的良好运作所要
求的条件还有尚待改进的差距。这就要求建立有效监管体制和明确立法制度以及
企业的市场准入和市场退出政策。准许有充足资本和称职的管理者的银行进入市
场，强迫资不抵债和无法生存的银行尽早推出市场。法律和监管框架应允许采取
立即纠正措施以使问题银行转为安全银行，或是加速解决这些银行以防止由个别
银行资不抵债演化出整个金融系统的不稳定。
美国在20世纪80年代存款和贷款业出现的严重问题证实了设计不好的存款
保险制度可能削弱内部管理、破坏市场约束并限制监管措旆的作用。因此，存款
保险制度的设计是至关重要的。当然，缺乏激励的机制也不一定使整个存款保险
制度无偿还能力，但可能导致高额保费或采取更多的监管措施。这两种后果都会
限制了银行业的发展。因此在设计存款保险制度时，结合在我国特定环境下，努
力做到制度设计的激励相容性，从而避免在一些已经建立存款保险国家曾经出现
过制度运作的不理想或者失败。
附录
附录一：欧盟主要国家存款保险设计特征：
唇家建立时目黯彳寸上馥(敢卦币存款是翰业存款是机构管理方基金设立方
兀) 否为受保硷舌为保险对
彬象象
奥地利1979 20000 否否私人事后设立
比利时1974 150000 否否私人+官方事前设立
丹麦1988 40045 是否私人+官方事前设立
芬兰1999 25000 是否私人事前设立
法国1980 60000 否否私人事后设立
希腊1995 20000 否否私人+官方事前设立
德国1966 20000 是否私人联合事前设立
冰岛1989 15000 否否政府事前设立
意大利1987 10329l 是否私人事后设立
卢森堡1989 12500 NA NA 私人NA
荷兰1979 20000 是否政府事后设立
葡萄牙1995 25∞O 是否政府事前设立
西班牙1977 20000 否否私人+官方事前设立
瑞典1996 29000 是否政府事前设立
英国1982 22000 否否私人混合方式
附录二：建立共同保险的国家和地区(1999年)
德国马其顿
奥地利
阿曼
智利直布罗陀
哥伦比亚波兰
冰岛
捷克爱尔兰葡萄牙
多米尼加共和国立陶宛英国
爱沙尼亚卢森堡
”2000年为20000欧元
附录--：采用风险费率方式的国家和地区(1999年)
阿根廷利亚保加喀麦隆
中非共和国匈牙利秘鲁
乍得马其顿
瑞典
刚果共和国意大利土耳其
马绍尔群岛美国
萨尔瓦多
赤道几内亚密克罗尼西亚
加蓬
芬兰葡萄牙
罗马尼亚
附录四：攻读硕士学位期间的研究成果
1、《货币政策可信度、通货膨胀目标制及中央银行独立性关系分析》，财经问题研究
2004年第5期．
2、《“新神圣公约下”发展中国家的劣势》，山西财经大学学报，2004年第2期．
【1】
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【4】
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【6】
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【22】
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后记
首先，真诚感谢我的导师叶德磊教授能在繁忙的研究工作中抽出宝贵的时
间指导我的硕士论文创作。在论文的选题上，叶老师为我拨云见日，选择了具有
较强前瞻性的经济问题作为论文的研究对象；当我迷茫于众多的资料海洋中时，
导师为我提纲挈领、疏理脉络、使我得以确立了本文的框架；在论文写作直至定
稿过程中，导师从论文框架的完善，到内容的扩充；从行文的用语到格式的规范
直至逻辑上、观念上、用字遣词上的谬误，不厌其烦地为我提出了许多独到的建
议和细心指正。所有这些让我感动之余，更有醍醐灌顶之感。特别是导师对待学
术的严谨的态度，更是成为我学习之终身榜样。
研究生三年，有幸得到唐海燕教授、黄泽民教授、陈承明教授等经济学专家、
学者的授课，他们生动而又独到的讲课方式以及研究方法对我的论文研究工作受
益匪浅。在此，一并表示感谢。
同样得感谢与我一起度过三年研究生生涯的同窗室友刘安荣、黎明、周平，
正是因为与他们在学术上的争论与探讨才激发了论文创作的灵感。同时他们每个
人身上散发出的才华与光芒永远是我学习的目标。
最后，我还要对我那具有坚毅的品质和对生活的报有乐观态度的爱妻吴敬华
女士及我深爱着的父母和兄弟致以深深谢意。特别是吴女士，正是她独自承担在
繁重工作之下抚养咿呀学语的爱子王舒扬双重压力，为我解决了后顾之忧，使我
能够顺利完成紧张而又枯燥的研究生阶段的学习。
2005年4月20日于上海盘湾里公寓