河北大学
硕士学位论文
我国积极财政政策的成效及取向研究
姓名：董恩彤
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：陈彦玲
20040601
I
摘 要
亚洲金融危机减缓了全球经济和贸易的增长步伐中国也不例
外再加上长期经济结构失调导致自身经济增长乏力的深层因素
中国经济形势面临严峻考验在借鉴国外理论及实践经验之后中
国积极财政政策适时的出台了本文认为积极财政政策在拉动经
济增长促进经济结构调整完善社会保障体系增加教育及科研
投入丰富宏观调控经验等方面都取得了显著的成效
随着积极财政政策这项短期政策的中期化一些负面效应也日
渐显露虽然本文对这项政策一再展期的深层原因做出了分析但
同时也指出财政风险的积累和扩大以及政策效应不明显和递减将
成为制约这项政策继续前行不可忽视的障碍
现阶段国际经济环境有所好转但前景仍不确定我国提出了
科学发展观的概念强调以人为本要求协调发展全面发展可
持续发展并且将经济发展的目标从保持必要的经济增长率转向追
求经济的稳定协调有序安全发展在此情况下本文提出对
我国的积极财政政策适时的做出调整的建议以便更好地发挥宏观
调控的作用同时本文还对积极财政政策的调整方向进行研究并
在国债税收农村问题社会保障及宏观经济政策的相互配合等
方面提出了具体建议
关键词 积极财政政策展期成效调整
II
Abstract
The Asian financial crisis hampered the development of economy and
trade all over the world, including China. The situation in China was
severe resulting from unbalanced economic structure. In order to
stimulate the development of economy, a policy named Positive Fiscal
Policy came out after referring to the relevant international theories and
practice. The paper represents that Positive Fiscal Policy had made
great achievements in the aspects of fueling national economic growth;
balancing economic structure; promoting development of the social
welfare system; enriching the experience in macroeconomic regulation
and so on.
Some adverse influence appeared as Positive Fiscal Policy extended to
be a middle-term policy. Although the paper points out that there were
some reasons for extension of Positive Fiscal Policy, meanwhile the
paper also concludes these effects, including the accumulation of fiscal
risk and depression of policy achievement, cannot be ignored in the
next period of the implementation of Positive Fiscal Policy.
At the present time, there still exist some uncertain factors in the
recovery of the global economy. We propose the conception of
scientific development, which emphasizes human-oriented,
coordinative, persistent and comprehensive development. The objective
of economic development turns from keeping fast growth rate to
pressuring the stability, coordination and safety of economy. Under this
situation, the paper states that it is time to make some adjustments of
our Positive Fiscal Policy in order to strengthen macroeconomic
regulation. Finally this paper finds out the orientation of the
adjustments of Positive Fiscal Policy, and put forward some proposals
on treasury bonds; tax; rural problem; social welfare and coordination
of macroeconomic policies etc.
Key Words: Positive Fiscal Policy; Extension; Achievement;
Adjustment
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引 言
自1998 年以来我国积极财政政策的实施始终备受各界关
注近期我国专家学者对这项宏观调控政策的探讨主要集中于三
方面一是界定积极财政政策的实施时限大多数学者认为积极
财政政策本身具有短期性的显著特点决定了政府不能长时期运用
其实施需求管理二是论证积极财政政策淡出的必要性积极
财政政策的实施必然加重政府的债务负担从而增加财政风险有
关政策措施应逐渐弱化直至完全撤销三是研究财政政策淡出
的调整方向有学者引入可持续发展观点这为克服传统财政政策
的短期性局限探索财政政策的可持续性提出了一个崭新的发展思
路
为此系统地研究我国实施积极财政政策的背景条件政策措
施上总结六年来宝贵的经验教训并分析指出今后的调整方向
无疑是一个具有重大理论和实践意义的课题笔者愿就此问题作深
入的研究为我国宏观财政政策的完善尽绵薄之力
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一 我国积极财政政策的实施背景及历程
一亚洲金融危机引发严峻考验
1997 年7 月2 日这是一个令亚洲人难以忘怀的日子这一天
亚洲金融风暴首先在泰国爆发并迅速席卷了东南亚大部分国家和
地区之后不久拉美大洋洲前苏联东欧国家都受到不同程度
的影响全球经济和贸易的增长步伐明显减慢世界经济由此进入
调整期亚洲金融危机对中国的经济也产生了深刻的影响再加上
长期经济结构失调而使增长乏力的深层因素使中国经济形势面临
从未有过的极其严峻的局面
1 我国宏观经济运行已由短缺经济转变为需求不足
经过整整二十个年头的改革开放中国宏观经济形势大大改
观经济运行态势已经由短缺经济转变为需求不足如果不能以切
实有效的措施拉动需求快速稳定的经济增长便很难实现从新中
国建立到90 年代中期我国的经济总体上属于短缺经济社会产
品供不应求是这一时期宏观经济运行的基本特点所以宏观经济调
节的基本任务是增加社会产品供给防止出现需求膨胀但90 年
代中期国民经济顺利实现软着陆的同时宏观经济运行另一大
问题社会需求不足日益显露
社会需求包括消费需求投资需求和出口需求三大类
首先消费需求方面改革开放的20 年中我国经济之所以
能够持续高速增长一个很重要的原因是在城乡个人收入快速增
长的同时旺盛的消费需求拉动家用电器纺织等消费品生产部门
及其他相关部门的投资和生产高速增长但近年来我国消费需求
的增长速度已大幅降低社会消费零售总额增长率由1996 年的
20.1%陡降至1998 年的6.8% 社会消费需求严重不足导致商品
销售不畅企业开工率只有60%左右产品积压累计达到3 万亿元
以上消费品市场供大于求产品积压企业开工不足的情况从
根本上制约着国民经济的增长
消费需求锐减的主要原因有二(1)个人收入增长速度下降
从70 年代末期到1996 年的十几年中我国个人收入一直快速增长
但1997 年以后亚洲金融危机导致国内外市场不景气企业效益
不佳国有企业下岗裁员速度加快个人收入增长速度相应地大幅
降低1997 年比上年增长5.7% 增幅比上年回落8.1 个百分点
(2)体制方面因素90 年代末期迅速推进的医疗养老住房等社
会保障制度的改革使人们不得不将收入的更大部分储蓄起来这
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就降低了消费倾向 减少了消费需求
其次投资需求方面投资需求包括国内投资需求和外商投资
需求两部分在我国的投资需求总量中前者占80%左右后者占
20%左右从国内投资需求看企业缺乏投资信心投资需求增长
乏力
国内投资下降的原因是:(1)亚洲金融危机的影响亚洲金融危
机爆发之后由于市场不景气消费需求不足出口需求下降市
场商品普遍供大于求绝大多数生产资料和消费品价格持续下降
企业有利可图的投资机会大为减少企业投资预期收益下降投资
风险增加投资扩张能力削弱(2)企业制度变革的影响随着经
济体制改革的不断深化尤其是现代企业制度的建立企业投资的
软预算约束状况已有所改善投资效益与企业发展和职工收入
的联系日益密切在对未来经济增长和投资效益预期不佳的情况
下企业不愿贸然投资(3)金融体制改革的影响由于国有商业
银行经营机制改革的推进和贷款责任制的建立银行贷款的安全意
识盈利意识普遍增强在投资预期效益不佳的情况下银行不愿
对企业投资提供贷款导致银行的储蓄投资转化率低企业融资不
畅固定资产投资极不活跃
从外商投资看整体趋淡究其原因一方面是因为亚洲金融
危机使许多国家和地区通货紧缩趋势加快当地企业资金筹措能力
下降对外投资活动不积极1997 年以前亚洲国家对中国投资
占中国实际吸收外资总量的比例为80% 1997 年这个数字就下降为
75.6% 到1998 年进一步下滑为68.7% 另一方面国际资本在
亚洲的投资收益预期恶化只能流向其他地区的资本市场造成整
个亚洲地区资本净流出外商投资量萎缩
最后出口需求方面受亚洲金融危机的影响我国外贸出口
形势严重恶化1998 年上半年的外贸出口额为896.8 亿美元同
比增长7.6% 与1997 年同期的26.2%和1997 年全年的20.9%的增
长速度相比降低幅度超乎寻常值得一提的是1998 年5 月出
口下降1.5% 出现了22 个月以来的首次负增长此外出口增幅
下降的具体表现有一般贸易出口增速大幅回落由1997 年上半
年的33.1%下降为1998 年上半年的4.4% 国有企业出口增势明显
回落由1997 年上半年的25%下降为1998 年上半年的3.1% 初级
产品出口出现负增长1998 年上半年初级产品与上年同期相比
减少了16.3% 另外受金融危机影响的亚洲国家货币的大幅贬值
也对我国产品出口形成很大压力产品出口减少不仅使出口需求减
少而且还通过相关产业的连锁关系带动其他产业的投资需求和消
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费需求也相应减少 1 2
由此可见我国当时社会需求不足的问题是比较严重的需求
不足已成为国民经济增长的严重障碍
2 通货紧缩已见端倪
由主要价格指数的变动可以看出我国物价下跌持续的状况见
表1 如果只是某些商品的价格暂时和小幅下降我们不能认为
发生了通货紧缩这就如同我们不能把某些商品的短暂的价格上升
界定为通货膨胀一样通货紧缩应当表现为社会价格总水平的较大
幅度的持续下降那么下降到什么程度下降持续多长时间才可
以判断发生了通货紧缩呢
表1. 商品零售价格指数及居民消费价格指数
年份 商品零售价格指数 居民消费价格指数
1994 121.7 124.1
1995 114.8 117.1
1996 106.1 108.3
1997 100.8 102.8
1998 97.4 99.2
资料来源中国统计年鉴中国统计出版社2002 年
关于物价下降程度一种看法是一个国家的通货膨胀率价
格总水平变动率持续小于1%时即可认为该国发生了通货紧缩
英国经济学家认为官方的消费品价格指数总是夸张通胀率
因为他们没有把在商品质量上额外的改善考虑进去今天的汽车和
电视机具有比20 年前多得多的性能还因为对不同商品和服务所
给的权重已经过时通常夸大部分估计要占到每年的一个百分点
因此测算通胀小于1%的任何一个国家实际上正在经历下降的
物价3 另一个问题是下降持续的时间长度对此陈东琪认为
价格总水平持续下降的时间在6 个月以上才可以定义为通货紧缩
4 谢平等认为通货紧缩所反映的物价下跌必须是普遍的持续
1 张合金 李力对当前财政政策若干问题的认识促进经济稳定增长的财政政策
研究文集经济科学出版社2000 年1 月
2 项怀诚 中国积极的财政政策中国财政经济出版社2001 年8 月
3 Could It Happen Again , The Economist , Feb 20 1999
4 陈东琪 通货膨胀和通货紧缩交互换位时代的政策操作财政经济1998 年第
11 期15-24 页
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的 通货膨胀率持续下降并由正值变为负值此种情况可称为
轻度通货紧缩通货膨胀率负增长超过一年且未出现转机此种情
况应视作中度通货紧缩中度通货紧缩继续发展持续时间达到二
年左右或物价降幅达到两位数此时就是严重通货紧缩5 我
国从1994 年以来价格水平一直是负增长其中偶有个别月份出
现过正增长但其增长率低于1% 而且持续时间长达五年综合
以上观点可以做出的评估应该是我国自1994-1998 年间始终未
能摆脱通缩阴影
3 失业成为突出的社会问题
改革开放前期经济发展不断为社会提供大量新的工作岗位
不仅在城镇实现了充分就业还吸引了将近1 亿农民进入乡镇企业
及进城打工推动了农民向非农产业的转移然而1994 年以来
由于供大于求和物价持续下跌企业经营日渐困难大量职工被分
流下岗失去职业国有企业和亏损企业的下岗职工是企业下岗职
工中的主体1998 年国有企业下岗职工人数占全国企业下岗职
工总数的比重是为67.8% 国有亏损企业下岗职工占全国企业下岗
职工总数的比重为47.2% 虽然按照国家统计口径的城镇登记失业
率未超过4% 在国际上一般认为的正常自然失业率的范围之内
但如果加上并不进入失业统计的国有企业下岗职工再加上城镇集
体企业的下岗职工和退回农村的雇工一般估计失业率高于8%
这一比率大大超过临界点可见形势相当严峻6
亚洲金融危机影响虽大但终究是可以预料的始料未及的是
1998 年夏季的特大洪水此次洪灾之大涉及范围之广是我国
历史上罕见的南至长江流域北至嫩江和松花江流域历时近两
个月造成的直接经济损失达2400 亿元间接经济损失更是不可
估量这个突如其来的打击为我国本不乐观的经济形势又加上了
厚重的一笔负担
在多重压力的共同作用下1998 年中国经济形势面临的局面极
其严峻经济周期处于低谷阶段全年经济增长率未达到8%的目
标前5 个月国有企业净亏损88.75 亿元经济运行的质量和效益
下降就业压力加大城镇登记失业人口600 万人城镇登记失业
率为3.1% 由于国民经济增长速度放慢新增就业机会不足因
而再就业形势也堪忧城镇和农村居民收入均减速在这种情况下
政府当然不能坐视不理一项被称为积极财政政策的特殊政策悄然
5 谢平沈炳熙等通货紧缩与货币政策经济研究1999 年第8 期
6 戴园晨积极财政政策与宏观经济调控人民出版社2003 年2 月
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出台
二实施积极的财政政策
我国的积极财政政策是以国债和税收为主全面启动各种财政
手段以促进经济增长为主同时带动社会经济的全面发展全面履
行社会主义市场经济条件下财政职能的一种财政政策从本质上
讲它是一种扩张性宏观调控的财政政策这项措施的实行是经过
深思熟虑反复论证的
1 理论依据
虽然我们不能完全照搬地用凯恩斯为医治资本主义30 年代经
济大危机所开出的药方来解决本世纪末我国面临的新问题但对西
方财政政策理论的了解与借鉴还是必要的
随着资本主义第一次世界经济大危机应运而生的凯恩斯主义
在彻底否定古典经济学市场万能论的基础上提出了国家干预
经济的核心理论观点凯恩斯指出政府对经济的干预应以需求管
理为主要以扩大政府支出规模扩张政府需求的方法来弥补私人
有效需求的不足以便促使总需求与总供给在充分就业的水平上实
现均衡以此为理论依据凯恩斯的财政政策主张是在私人消费
需求投资需求不足的情况下应该减税增支在刺激消费和投资
的同时政府要极力填补总需求小于总供给的缺口实行赤字财政
的办法至于应付赤字短期对策是为弥补当年赤字而发行公债
等到经济好转再偿还长期对策则有赖于财政的经济稳定器效
应所以当经济形势不好时政府应适当地减税增支以刺激经济
增长同时必然产生赤字而当经济形势好转时政府收入增加
即可通过控制政府需求来实现财政盈余
第二次世界大战以后世界经济形势有了新的变化于是凯恩
斯的追随者开始对他的某些学说进行新的阐释补充和修正试图
解决凯恩斯所没有解决的矛盾与问题由此形成了以美国萨缪尔森
为代表的新古典综合派和英国罗宾逊为代表的新剑桥学派两派都
接受了关于放弃自由放任的原则主张实行国家干预经济但是
在理论观点及其政策主张上存在着重大分歧新剑桥学派的政策主
张主要集中在分配领域的政策调整方面由于政策设计过于激进
故很少被发达国家的政府所采纳和付诸实施而新古典综合派的政
策主张则在很大程度上影响了发达国家的政策选择
新古典综合派经济政策主张的核心依然是需求管理事实上
这也一直是二战后美国历届政府制定经济政策的主要理论依据作
为需求管理对象的主要经济变量有投资储蓄消费政府支出
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税收 出口和进口等而需求管理的任务就是政府通过各种经济
政策来设法直接或间接地影响这些经济变量以对社会总需求和总
供给进行适时而适当的调节促进经济的稳定增长70 年代以来
新古典综合派受到了货币主义供给学派和理性预期学派等日益激
烈的抨击面临这一形势新古典综合派开始进一步修改自己的理
论力图兼容更多的观点以弥补自身理论和政策主张的不足7
2 国外实践的借鉴
本世纪30 年代世界经济大危机后一些发达资本主义国家经
历了相当长一段时期的生产过剩需求不足的经济萧条为了刺激
经济增长各国纷纷采用了种种政府宏观调节经济的手段
1 美国
1929-1939 年的10 年间美国由于大危机及以后的长期萧条
经济几乎没什么增长1939 年比1929 年经济增长不足0.1% 失业
率平均18% 高峰期达到25% 美国政府采用了种种宏观调节措施
可效果都不明显直到1938 年罗斯福决定做一次增加财政开支
以刺激经济的试验即有意识地做一个财政赤字预算结果经济
果然重新回升这一成功实践与当时刚出笼的凯恩斯主义不谋而
合后来随着凯恩斯理论的深入渗透赤字财政政策便成为美国政
府对付经济大萧条维持经济增长的既定国策这期间美国联邦
政府有财政赤字的年份一直延续了16 年赤字财政给美国带来的
是经济高涨和充分就业1939 年至战时高峰的1944 年之间美国
国民生产总值上升了92% 平均每年递增14% 同时失业率大幅
下降到1942 年时失业率为4.7% 1944 年进一步下降为1.2%
2 日本
70 年代石油涨价引发世界范围的经济危机全球出现了战后
最严重的经济衰退日本为了刺激经济增长采取了扩张性的财政
政策措施首先频繁减税1973-1977 年间日本实际税收平均
下降了5%左右然后增加财政支出和社会福利开支政府大量
增加公共事业的投资以期引起更大的乘数效果并且实施一系列
福利政策增大开支这些措施确实刺激了日本经济的高速增长
在采用扩张性的财政政策后的一段时期之内日本的经济增长速度
同发达国家中相比一直名列榜首见表2
7 刘溶沧 积极财政政策的理论分析与政策评价中国财政理论前沿II 社会科
学文献出版社2001 年6 月
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表 2. 主要发达国家的经济增长率1975-1985 单位%
年份
国别
1975-80 1981 1982 1983 1984 1985
加拿大 3.1 4.0 -4.4 2.8 5.4 4.0
法 国 3.1 0.5 1.9 0.7 1.3 1.0
联邦德国 2.7 0.1 -0.9 1.0 2.6 2.3
意大利 2.7 0.2 -0.5 -0.4 2.6 2.3
日 本 4.2 4.2 3.1 3.3 5.8 5.0
英 国 1.2 -1.4 1.5 3.4 1.8 3.3
美 国 3.0 3.4 -3.0 2.9 7.2 2.5
平 均 3.8 1.9 -0.6 2.3 4.6 2.8
资料来源世界银行1986 年度报告
80 年代末日本泡沫经济的破灭导致了90 年代的经济衰退随
着经济形势的恶化政府被迫采取措施在减税增支的同时货币
政策由紧到松双松的共同作用使日本经济在1996 年出现了明
显的回升
3 西欧国家
联邦德国在70 年代由石油引发的经济危机中也遭受冲击经
济严重衰退当时为扭转这一局面德国政府在财政政策上采取
的是凯恩斯主义关于补偿性的财政理论主张即通过增加政府消费
和投资需求扩大财政补贴和债务等形式事实证明这些政策措
施对克服经济衰退起到了积极的作用
英国在战后的经济增长总的来说非常缓慢到70 年代末共
发生了7 次周期性的经济危机面对危机后的经济萧条状况英国
历届政府几乎都奉行凯恩斯主义的财政政策实行所谓需求管
理这一时期的财政政策特点是庞大的财政支出已不再与经济
危机密切相关而是具有长期的持续性社会福利在政府支出中所
占比重越来越大赤字财政经常化英国在每次经济危机发生后
政府都沿用了主要体现凯恩斯主义主张的财政政策所以危机后的
英国经济恢复较快并保持了一定的增长速度
法国在二战后的经济萧条及1974-1975 年的经济危机时期基
本上也是采用凯恩斯主义的预算赤字和国库债务理论来刺
激经济增长的1945 年后巨大的和经常性的公共财政赤字成为
用于衡量国家在提供投资资金体系中直接分担总额的一项财政指
标在1947-1971 年间公共开支在国民收入的比重总是大于公共
收入在国民收入中的比重这个期间法国国内生产总值增长速度仅
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次于日本 位居发达国家前列可见法国公共财政支出与经济发
展的关系越来越密切
意大利属于长期推行赤字预算政策的国家尤其是1972 年以
后预算赤字日益膨胀见表3 造成意大利预算支出大幅增长
的主要原因便是社会福利开支猛增实践表明社会福利政策的广
泛推行确实刺激了居民的消费也使意大利的经济出现了快速增
长1950-1970 年间经济增长年均达到5.63% 8
表 3 意大利预算赤字与国内总产值的比率
年 份 预算赤字10 亿里
拉
预算赤字与国内生产总值的比率
%
1972 5700 7.6
1973 8000 8.9
1974 9000 8.1
1975 16500 13.2
1976 14700 9.4
1977 22400 11.8
1978 34300 15.5
1979 30100 11.2
1980 37000 11.0
1981 51000 12.8
1982 58000 12.3
1983 67726 10.7
1984 83057 11.5
1985 99398 12.3
1986 100834 11.3
资料来源意大利经济政治概论
发达国家的成功实践表明在经济萧条或经济紧缩期在投资
消费和出口需求不足经济增长乏力和社会矛盾增加的情况下应
该果断采取以扩张性财政政策为主导的宏观调控举措
3 政策权衡
根据宏观经济学的基本原理及一般市场经济国家的经验在经
济相对收缩时期政府通常会采取以下三种宏观调控手段一是降
8 李欣欣 发达国家在经济萧条时期的财政政策经济研究参考1998 年第12 期
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低汇率 二是放松银根三是扩大政府支出
就汇率政策而言人民币不贬值承担了国际义务和相应的压
力同时对我国也是有一定益处的因为如果人民币贬值很有
可能会引发周边国家和地区新一轮的恶性循环性货币贬值从而加
剧本地区乃至全世界的经济动荡我国对亚洲国家出口下降主要
是由于发生金融危机的亚洲各国进口需求减弱在亚洲国家经济复
苏以前人民币贬值并不能帮助我们恢复危机前的亚洲市场而且
人民币贬值虽能在一定程度上提高我国产品竞争力但同时也会提
高我国的外债发行成本另外我国拥有劳动力成本低的优势人
民币不贬值的影响程度尚不足以使我国产品在欧美市场完全丧失
价格竞争力
国际经验显示在经济相对收缩阶段扩张的货币政策对经济
的刺激作用一般都比较迟缓我国的实践也表明货币政策措施对减
缓经济下滑的效果并不明显1998 年中央银行两次下调了商业
银行存贷款利率同时还启用了货币政策中最为猛烈的药剂─
下调了法定准备金存款利率另外再贷款利率贴现及再贴现利率
也都作了相应的下调但从总体上看企业并没有如人们所预期的
那样增加资金需求市场进一步疲软物价下降幅度快于降息幅度
实际利率不降反升出现了以往从未有过的流动性陷阱
凯恩斯陷阱理论指出在货币政策失效的情况下启动增
支减收的扩张性财政政策对拉动总需求更为有效9 这是因为若
经济进入凯恩斯陷阱LM 曲线呈现水平状利率达到最低水平
当国家采取货币政策增加货币供给时利率不会降低于是两条
LM 曲线重合国民收入没有变化但是国家采取财政政策无
论增加政府支出转移支付还是税收的变动只要增加了投资和
消费IS 曲线就会向右上方平行移动利率不会升高同时国民
收入会增加如下图
9 刘军 充分动用财税政策确保经济稳定增长 财政研究1998 年第8 期
IS0 IS1
LM0=LM1
Y
0
i
i0
Y0 Y1
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因此在经济进入凯恩斯陷阱时国家应采取财政政策来调
节经济而且财政政策不需要中间传导过程就可以直接扩大社会需
求时滞短拉动经济增长作用明显另外在有关财政政策与货
币政策的最新理论发展中1999 年度诺贝尔经济学奖获得者罗伯
特蒙代尔从资本流动性的角度论证了货币政策和财政政策的效
果蒙代尔认为由于现实世界中资本具有不完全流动性财政政
策与货币政策都是有效的但这两种政策效应的大小则取决于资本
流动对利率差异的反映程度或者说取决于资本流动的完全程度
一般说来资本流动性越大财政政策的作用越小而货币政策的
作用越大相反资本流动性越小财政政策的作用越大而货币
政策的作用越小就中国的现实而言至今我们还不具备全面开放
资本市场和实现人民币完全自由兑换的条件即资本还不能在国内
外市场上自由流动汇率也不能自由浮动那么较之于货币政策
财政政策的效果则更为明显(10) 11 12
经过多方权衡比较实施积极财政政策是当时中国的明智选
择
如果说亚洲金融危机是实施积极财政政策的直接原因的话我
国多年来累积的制约社会经济发展的沉疴就是实施这项政策的深
层原因而对国外有关理论的研究和实践经验的吸取则是采取这个
相机抉择的必要借鉴这些也许就是凯恩斯主义在西方屡屡受挫的
今天宏观经济政策对我国经济社会产生如此重大影响的缘由
三积极财政政策的实施历程
我国积极财政政策的特点是其政策目标和政策手段是全方位
的从政策目标看以刺激需求促进经济增长为主要目标同时
调整经济结构调整分配政策推动科技进步发展科学教育完
善社会保障体系等等从政策手段看以增发国债和增加税收为主
要手段实际上国债和税收构成积极财政政策的两翼同时全面启
动税收支出财政补贴财政贴息出口退税等各种财政手段
1 1998 启动
1998 年8 月我国积极财政政策正式启动当年财政政策的内
容主要有
(10) 斯特 1999 年度诺贝尔经济学奖得主蒙代尔及其对国际经济学的贡献经济学动
态1999 年第11 期
11 李仁贵 从诺贝尔经济学奖看我国积极财政政策经济日报2000 年5 月16 日
12 夏业良 阅读蒙代尔经济观察报书评增刊No.6 2004 年2 月9 日
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1 增发国债加强基础设施建设
国家财政向国有商业银行发行1000 亿元国债用于基础设施建
设这个举动使当年中央财政赤字由年初预算的460 亿元扩大到
960 亿元增发的1000 亿元国债收入全部用于农林水利交通通
信城市基础设施城乡电网改造国家直属储备粮库等五个方面
的建设据有关部门统计截至1998 年12 月31 日用于基础设
施项目的投资资金总额为2173.5 亿元其中国债专项资金627
亿元占总投资的28.25% 在拉动投资需求方面做出了极大的贡
献
2 防范金融风险充实国有独资银行资本金
国家财政向国有独资商业银行发行2700 亿元特别国债充实
银行资本金使我国国有商业银行的资本充足率达到巴塞尔协议
和商业银行法所规定的8%要求
3 调整税收政策支持出口吸引外资以及减轻企业负担
为支持出口分批提高了部分产品的出口退税率加大了免
抵退税收管理办法的执行力度对一般贸易出口收汇实行了贴
息的办法中央外贸发展基金有偿使用项目专项资金也正式开始使
用为吸引外资调整进口设备税收政策降低关税税率对国家
鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目在规定范围内免征关税
和进口环节增值税为减轻企业负担清理涉及企业的政府性基金
和收费分三批取消了不合法不合理的收费和基金727 项减轻
企业和社会负担370 多亿元
4 其他措施
增加对科教的投入力度支持211 工程和贫困地区义务
教育工程安排144 亿元补助资金和借款专项用于国有企业下
岗职工基本生活保障和再就业工程扩大养老保险覆盖面改进基
金收缴办法提高资金调剂能力支持基本养老保险制度改革增
加抗洪救灾和灾后恢复重建经费当年仅中央财政拨付的救灾和
救济经费就达83.7 亿元
同财政政策相配合货币政策也采取了一系列增加货币供应量
的措施先后三次降低了金融机构存贷款利率减轻企业利息负担
930 亿元将国家银行固定资产投资贷款计划由2700 亿元调增到
3700 亿元下半年货币供应量增长加快12 月末市场现金流通
量M0 增长10.1% 狭义货币供应量M1 增长11.9% 广义货币供应量
M2 增长15.3% 有效地配合了积极财政政策扩大支出的要求
1998 年经济增长基本达到年初确定的目标比上年增长7.8%
据国家统计局测算积极财政政策拉动经济增长1.5 个百分点为
经济目标的实现做出了重要贡献
- 13 -
2 1999 进一步加大力度
1999 年中国面临的国际国内环境更加严峻在这种情况下
政府进一步加大了财政政策的力度
1 继续发债
年初发行500 亿长期国债用于基础设施建设并加强了国债资
金的管理工作年中又增发了600 亿元长期国债专项用于固定资
产投资包括技术改造项目贷款的贴息支持传统工业的技术改造
和设备更新推动产业结构升级
2 进一步调整税收政策
两次提高出口退税率综合退税率达到15.51% 同时降低了
部分商品进口关税税率免征高等院校技术转让收入的营业税降
低了部分商品的消费税税率调低了B 股证券交易印花税税率鼓
励外商投资和固定资产投资对技术创新和高新技术产品实行税收
优惠政策搞活房地产市场鼓励消费调节个人收入差距对储
蓄存款利息恢复征收个人所得税
3 调整收入分配政策
提高国有企业下岗职工等低收入人员的基本生活保障水平增
加机关事业单位职工工资提高机关事业单位离退休人员的离退休
费还提高了企业离退休人员待遇此次调整收入分配政策使当
年财政支出增加540 多亿元受益面达8400 万人以上
国债税收和收入分配政策的综合运用使中国实施积极财政
政策的反周期调节走向综合治理需求管理和供给管理并重为国
民经济长期稳定持续发展创造条件
1999 年国民经济稳定增长全年GDP 比上年增长7.1%
3 2000 继续保持力度
2000 年国际经济环境有所好转加上前两年积极财政政策效
应的进一步释放我国经济出现了转机但由于回升的基础并不稳
固积极财政政策仍然需要保持力度
1 发行长期国债
本年原本预算发行1000 亿元长期建设国债主要用于增加基
础设施投入支持国有企业技术改造加大西部开发和生态环境建
设发展科技教育到了下半年为了巩固经济运行的良好势头
中央财政又增发了500 亿元长期建设国债投资重点向中西部地区
倾斜
2 加大转移支付力度
增加对中西部地区行政事业单位人员工资和建立三条保障
- 14 -
线 的资金补助两项补助金额达614.7 元
3 税收方面的调节
在去年减半征收固定资产投资方向调节税的基础上从今年起
暂时停止征收推进税费改革减轻企业和社会负担先后公布取
消了238 项涉及交通和车辆收费项目平均减轻企业和社会负担约
145 亿元并将51 项收费基金项目纳入预算管理资金规模约
为220 亿元
4 实行债转股
对部分产品有市场发展有前景但负债过重而陷入困境的大
中型重点企业在建立现代企业制度的同时通过金融资产管理公
司将银行的债权转为股权降低企业资产负债率增强企业活力
5 加快社会保障体系建设步伐
推进建立城镇职工医疗保险制度加大对下岗职工和城镇贫困
人群的保障力度中央财政用于基本养老金补助和国有企业下岗职
工基本生活保障补助分别比上年增长了98.1%和50.1% 全国城市
居民最低生活保障支出较上年增长了50%
2000 年根据经济形势变化的需要积极财政政策的力度作
用方向都进行了局部调整更加注重政策组合效应的发挥政策效
果也很明显全年GDP 实现89404 亿元首次超过万亿美元GDP
增长8% 扭转了自1993 年以来连续七年增速下滑的势头(13)
4 2001 保持稳定性
2001 年世界经济贸易增长明显放缓尽管国内经济发展势头
良好但内需不足的问题依然存在继续实施积极财政政策可以巩
固前期政策效果保持经济政策的稳定性和经济发展的稳定性
1 增发国债
继续保持了上年1500 亿元的发债规模其中包括1000 亿元建
设国债用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足尽量不上
新项目另外还发行了500 亿元特种国债以支持西部开发主要
用于西气东输西电东送青藏铁路南水北调生态建设等一些
重大基础设施建设
2 税收政策
确定在10 年时间内对西部地区采取一系列包括所得税耕地
占用税农业税关税和进口环节增值税方面的税收优惠政策另
外还降低了金融保险业营业税税率调整了车辆购置税的最低计
税价格
(13) 项怀诚 中国积极的财政政策中国财政经济出版社2001 年8 月
- 15 -
3 继续调整收入分配政策
提高机关事业单位职工工资和离退休人员的养老金1-10 月
份财政支出中用于社会保障的支出同比增长70.4% 用于行政事
业单位离退休经费的支出同比增长26.2%
4 加大了对农村公共事业的支持力度
加大对农村中小学教师基层政府职工工资发放的财政支持
中央财政用于这方面的资金超过了800 亿元对稳定农村经济社会
发展起到了良好作用
5 促进产业结构调整
加大对设备投资和高新技术产业的投资力度继续实施对技术
改造贴息的政策加大对农业和科教的投入
2001 年财政政策直接作用于当前经济增长的力度没有加大而
间接作用的政策效果增强了在推进结构调整深化经济体制改革
保持社会稳定方面的作用越来越突出了(14) 值得关注的是积极
财政政策在1998 年2001 年间对GDP 增长率的贡献分别为1.5
2.0 1.7 和1.8 个百分点并可望在今后较长时期内有效增强国
民经济发展的后劲
5 2002 劲力依旧
2002 年是我国正式加入WTO 的第一年全年GDP 突破10 万亿
元经济增长速度比上年提高0.7 个百分点
1 增发国债
保持国债发行规模全年安排发行长期建设国债1500 亿元
主要用于在建国债项目西部开发项目重点企业改造以及南水
北调京津水资源保护工程农村基础设施和教育公检法等方面
设施的建设
2 加大对社会保障的投入力度
继2001 年两次调资后继续加大对社会保障的投入力度
全年抚恤和社会福利救济费行政事业单位离退休经费较上年都有
大幅提高基本形成了国有企业下岗职工基本生活保障失业保险
城市居民最低生活保障三条保障线通过调整收入分配政策
直接增加了机关事业单位职工国企下岗职工离退休人员等城镇
低收入者的收入今年财政预算安排用于工资发放的转移支付资金
达11802 亿元远高于去年的892 亿元
3 税收政策调整
降低关税总水平和金融保险企业营业税税率提高购进免税农
(14) 张立群 2001 年的财政政策和效果分析中宏数据库2002-03-13
- 16 -
产品的进项税额扣除率 对追加投资形成的新增注册资本超过一定
额度的外商投资企业给予所得税定期减免社会保障基金开放式
证券投资基金及福利彩票发行销售收入免征营业税和企业所得税
等另外加快出口退税进度对部分农产品如棉花小麦等
出口的增值税实行零税率对生产企业自营或外贸企业代理出口货
物实行免抵退管理办法并对免抵的增值税不再征收城市
维护建设税和教育费附加
4 增加对农业的投入
中央财政继续实施天然林保护工程安排农业综合开发农业
科技扶贫等支出274 亿元安排补助地方粮食风险基金173 亿元
以促进农村经济发展另外还加大投入积极配合农村税费改革
16 个省被确定为农村税费改革的重点试点范围的扩大有效地
减轻了农民负担增加了农民收入刺激了社会消费15
在积极财政政策实施的第五年它的贡献一如既往不仅保证
了固定资产投资的高速增长而且通过转移支付等手段增加了居民
收入刺激了消费增长继续在经济增长中扮演着重要角色
6 2003 有所调整
2003 年是积极财政政策实施的第六年随着时间的推移这
项具有短期调控性质的宏观经济政策扩展成为一项中期政策其中
的原因值得分析
第一全球性需求不足使扩大内需政策展期
90 年代以来市场经济在全球普及科技进步速度明显加快
特别是信息产业和生物基因工程的发展改变了供给和需求的格局
短缺经济逐渐消失全球经济出现了一个供给充裕竞争激烈而需
求相对不足的大环境先是日本泡沫的破裂接着是东南亚金融危
机1998 年世界最大的处于转型期的发展中国家──中国也出现
了通货紧缩和有效需求不足2001 年3 月世界最大的经济体美
国结束了长达10 年的经济增长出现衰退国际性的通货紧缩也
日益呈现出长期性的特点在不断开放的国际环境中国际竞争能
力决定了发展中大国保持经济增长必须主要依托国内市场需求的
扩大这些因素使得扩大内需成为未来长时期内财政政策展期和调
整的主要依据和出发点国际性的需求不足也成为积极财政政策展
期的主要因素之一
第二转型期国家的特殊背景使积极财政政策展期
转型国家宏观经济具有不稳定性中国也是这样这种不稳定
15 陈共 积极财政政策及其财政风险中国人民大学出版社2003 年9 月
- 17 -
性不仅表现在经济总量变化上 还表现在经济结构和体制性因素
上转型中的结构变革和体制变迁不是短期内所能实现的就人口
规模和市场潜力而言中国在扩大内需方面具有得天独厚的优势
但如何把扩大内需与二元经济改造结合起来把剩余劳动力转移
城市化与增加农民收入扩大农村市场需求结合起来则需要一个
漫长的逐步发展过程在这一背景下原来只作为对付经济周期低
谷所采取的短期对策措施就必然演变为中长期对策了
第三经济增长方式转变使扩大需求政策展期
经济增长方式的转变也对积极财政政策的长期化产生影响高
投入高增长高消费低效益的粗放式发展所存在的种种弊端
会在前期的快速冲刺后造成隐患近年来这些隐患诸如大量企业严
重亏损环境状况日益恶化高耗能高耗水使资源紧缺的制约趋
于严重传统的粗放增长方式已不可能长期维持下去从发展来看
为了提高中国的竞争能力必须继续推进增长方式的转变而且近
年来技术进步和向集约式发展方式转换成效也是显著的但技术进
步排斥劳动力从而又形成了庞大的失业队伍和庞大的低消费弱势
群体等新的问题所以从宏观经济运行的角度考察经济增长方
式转变也是一个长期的转变过程在这个过程中形成的就业压力等
新问题有可能使需求不足成为较长时期内我们必须面对的主要问
题从而要求政府将积极财政政策展期
第四 经济增长推动力量转换使扩大需求政策展期
持续的高资本形成比率是实现经济起飞的关键一般而言低
收入国家由于储蓄形成和动员困难往往陷入贫穷的恶性循环
与其他发展中国家尤其是低收入国家相比强大的资本形成推动是
中国经济发展中一个显著的优势中国改革开放以来始终保持了较
高的资本形成增长幅度成为中国奇迹的主要解释变量即高
储蓄率支撑高投资率支撑经济高速增长随着短缺经济的逐步缓
解经济发展由投资推动过渡到消费推动而我国内需不振的实际
情况决定了消费推动力量欠缺相应地扩大需求的财政政策也自
然需要展期16
种种因素决定了2003 年的积极财政政策还要继续实施下去
只是方向及力度可以适当调整主要措施如下
1 调整国债发行规模
发行1400 亿基础建设国债比上年减少了100 亿元这是中
国自1998 年实行积极财政政策以来的首次减少但考虑到上年结
转的100 亿实际上仍维持了1500 亿的总使用规模
16 戴园晨 积极财政政策与宏观经济调控人民出版社2003 年2 月
- 18 -
2 货币政策的相应调整
由于物价涨幅有所回升贷款出现大幅度增加货币供应量高
速增长中国人民银行从9 月21 日开始将存款准备金率提高1
个百分点这一政策效应在明年会显现出来贷款增速将明显下降
进而带动实体经济增速下滑
3 调整税收政策
10 月13 日国务院宣布对出口退税政策进行调整平均出口退
税率下调约3 个百分点平均进口税率从12%减至目前的10.4%
更多的生产设备与机电产品的进口税率降低为零更为重要的是
在调整成品进口税率的同时零部件的进口税率进行了同步的调
整大大缓解了IT 产业部分产品关税倒挂的现象北京还将
个人所得税起征点由1000 元提高到了1200 元
4 继续细化预算编制提高预算透明度
全面实行国库集中收付制度和政府采购制度其中政府采购
规模扩大至1500 亿元同时国库集中收付制度全面推行将使
国家公务员和教师的工资全部从国库直达个人账户政府采购支出
也直接由国库支付给供货商各基层行政单位的银行账户和出纳岗
位将被取消在各级财政部门设立的会计核算中心会对财政资金
实行集中核算和统一管理
5 其他措施
继续退出一般竞争性领域的投资同时加大对科技教育卫
生公共安全社会保障基础设施建设等公共需要的保障力度
从1998 年到2003 年我国累计发行建设国债8000 亿元带
动近40000 亿元的总投资积极财政政策的积极效应勿庸置疑我
国的经济增长速度在2003 年达到8.5% 已经走出了经济低谷但
与此同时投资增速过快迹象已经初步显露局部过热也成为经济
学界的主流观点我国积极财政政策下一步的走向有待探讨
- 19 -
二 我国积极财政政策的实施效果
一积极财政政策的成效显著
积极财政政策给中国经济带来了积极的变化成效显著
1 拉动了国民经济增长
第一成功启动三大需求
首先拉动了投资需求在中国经济体制尚未完成转轨经济
发展模式还没有实现根本转变的情况下投资对经济增长至关重
要在1981 到1995 年间中国固定资产投资年平均增长率都保持
了较高水平详见表4 与图1 同一时期的经济增长则达到两位
数的平均速度在积极财政政策实施以后的时间里投资需求不断
被拉动直到2000 年,固定资产投资增长率终于扭转了下滑趋势
开始迅速上升
表4 80 年代以来固定资产投资增长率变动情况表 单位%
时 间
1 9 8 1 -
1 9 8 5
1 9 8 6 -
1 9 9 0
1 9 9 1 -
1 9 9 5
1 9 9 6 -
1 9 9 9
1999 2 0 0 0 2 0 0 1 2002
固定资产
投资
增长率
19.4 16.5 32.3 10.7 5.1 10.3 13.1 16.1
资料来源中国统计年鉴2002 年
0
5
10
15
20
25
30
35
1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-1999 1999 2000 2001 2002
固定资产投资增长率
图1 80 年代以来固定资产投资增长率变动情况
- 20 -
其次 推动了消费需求中国居民消费需求的年均增长率自
1996 年以来呈下降趋势与居民消费需求相对应的居民消费物价
指数也从1996 年起明显回落出现了通货紧缩趋势政府为启动
消费而实施的增加转移支付调整抑制消费需求的税收政策财政
贴息和消费信贷政策改善居民消费预期和消费环境等一系列措施
收到了良好的效果从2000 年起居民消费开始回升全年实现
消费34143 亿元增长率为9.7%(详见表5 与图2) 据测算消费
对当年经济增长的贡献度达到57% 居民消费价格指数也在经历了
两年多的负增长之后止跌回升全年消费价格指数出现了小幅上
扬增长了0.7% 生产资料价格指数持续下跌的局面也得以扭转
通货紧缩趋势得到遏制
表5 80 年代以来中国居民消费需求增长率变动情况表 单位%
时 间
1 9 8 1 -
1 9 8 5
1 9 8 6 -
1 9 9 0
1 9 9 1 -
1 9 9 5
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
居民消
费需求
增长率
16.8 14.1 25.3 20.1 11.1 6.0 6.8 9.7 10.1 8.8
资料来源中国统计年鉴2002 年
0
5
10
15
20
25
30
1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
居民消费需求增长率
图2 80 年代以来中国居民消费需求增长率变动情况
最后扩大了外贸出口随着中国经济与世界经济的关联度日
益加强对外贸易已经成为促进中国经济增长的重要因素1998
年以来中国对外贸易出口规模急剧下降出现了零增长甚至负增
长大大降低了对经济增长贡献率出口的下降又反过来冲击国内
市场加剧了生产过剩的压力扰乱了正常的经济关系在保持人
- 21 -
民币汇率稳定的前提下 政府通过调整出口退税率和实施出口多元
化战略缓解外贸出口压力并于1999 年7 月份扭转了外贸出口
下滑的势头到2000 年对外出口额达2492 亿美元比上年增长
27.8% 虽然第二年有回跌的现象但增长趋势还是维持下去了
详见表6 及图3
表6 1996 年以来中国出口增长率变动情况表 单位%
时 间 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
出口增长率 1.5 21.0 0.5 0.6 27.8 6.8 22.3
资料来源中国统计年鉴2002 年
0
5
10
15
20
25
30
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
出口增长率
图3 1996 年以来中国出口增长率变动情况
第二国民经济稳定增长
由于积极财政政策的作用1998 年中国国内生产总值全年增
长率为7.8% 减缓了亚洲金融危机带来经济增长速度迅速下滑的
趋势1999 年经济增长的质量明显提高工业产品附加值销
售率利润率等指标均有不同程度的提高到2000 年中国国民
经济发展出现转机全年国内生产总值实现了8%的较高增长速度
并且增长速度趋于稳定见表7 及图4
表7 中国90 年代以来经济增长率变动情况表 单位%
时 间 经济增长率 时 间 经济增长率
1991 9.3 1997 8.8
1992 14 2 1998 7 3
1993 13 5 1999 7 1
1994 12 6 2000 8 0
- 22 -
1995 10 5 2001 7 3
1996 9 6 2002 8 0
资料来源中国统计年鉴2002 年
7 8 9
10
11
12
13
14
15
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
经济增长率平均水平9.7
图4 中国90 年代以来经济增长率变动情况
2 促进了经济结构调整
第一基础设施得到加强
1998 年以来国债投资主要是集中力量建成一大批基础设施
项目对大江大河大湖的治理投入576 亿加固堤防3 万公里增
加蓄洪面积近3000 平方公里完成390 余座病险水库的除险加固
工程在公路方面加快了五纵七横国道主干线和西部开发八
条通道建设截至2001 年底新增公路通车里程2.55 万公里其
中高速公路8000 公里铁路建设投产新线4007 公里复线1988
公里电气化里程1063 公里加快环境保护和生态建设天然林
资源保护工程完成公益林人工造林1793 万亩飞播造林680 万亩
封山育林7783 万亩建成国家储备粮库仓容1011 亿公斤极大地
缓解了粮食仓容长期紧张的矛盾保证了政府粮改政策的实施17
第二推动产业结构升级和经济发展模式转变
积极财政政策着眼于短期的需求管理和长期的供给管理有机
结合在加强基础设施建设的同时通过国债资金的直接投入税
收政策调节等措施发展高新技术产业改造传统产业支持了一
些符合产业结构发展方向的重点行业重点企业的技术改造推动
17 国债投资社会经济发展的强劲动力 经济日报2002 年9 月16 日
- 23 -
经济结构调整和产业结构升级 1998 年以来从国债资金中拿出
355.4 亿元支持重点行业重点企业重点产品的技术改造特别
是2000 年技改投资增长13.2% 2001 年继续增长15.3% 2002 年
上半年同比又增长16.1% 18 企业技术改造有力地推动了结构调
整和产业升级产业结构的升级使得我国经济增长模式开始发生质
的变化由粗放式的外延扩张转向集约式的内涵增长
第三区域生产力布局得到调整
由于历史和地理的原因中国的区域生产力发展水平极不平
衡东部地区的生产力发展水平高于中西部地区严重影响了国民
经济均衡发展和生产要素的协调匹配为了缩小东西部地区经济发
展差距实现国民经济均衡发展1999 年我国开始实施西部大开
发战略首先从基础设施和生态建设入手逐步带动产业经济发展
随着西部大开发逐步实施东部地区的经济优势技术优势与西部
地区的资源优势有机结合推动了国民经济的整体协调发展
3 加快了市场化进程
第一全方位对外开放格局基本形成
扩大对外开始发展外向型经济使中国经济融入世界经济之
中一直是中国经济改革努力的方向实施积极财政政策以来中
国大幅度降低关税同时对进口商品管理的非关税措施大幅减少
并有步骤地推动了银行保险旅游等服务领域的对外开放扩大
开放地域经营范围中国全方位对外开放格局基本形成
第二投资环境改善
1979-1998 年中国实际利用外资额一直处于不断增长的态
势从最初的不足10 亿美元发展到1998 年的453.63 亿美元
受亚洲金融危机的影响国际资本开始向欧美回流外商对华投资
减少1999 年中国实际利用外资额出现了改革开放以来的第一次
下降降为403.98 亿美元积极财政政策的实施扭转了我国经
济增幅下滑的势头同时加快了与国际接轨的步伐实行国民待
遇扩大开放领域加快了金融国有企业市场改革进程清理了
一些不利于市场经济发展的法规制度投资环境得到进一步改善
另外外商投资结构得到很大改善从加工工业扩展到基础设施
高新技术领域以及金融旅游服务等行业国际知名跨国公司来华
投资增多世界500 强企业中已有400 多家在中国落户
第三国有企业改革得到了强有力支持
我国在实施积极财政政策过程中一是加快了社会保障体系建
18 企业技术改造实现新突破 经济日报2002 年10 月28 日
- 24 -
设 为国有企业改革创造了宽松的环境和条件二是清理不合理收
费减轻企业负担三是实施财政贴息政策推动企业技术创新和
技术改造四是实施国有企业改组改制和国有企业三年脱困计划
五是实施债转股政策到2000 年底国家确定的620 家大型国有
企业中514 家进行了公司化改制改制面达83.7% 国有企业效益
明显好转工业企业经济效益综合指数大幅提高达到99.3% 比
上年提高8.4 个百分点基本实现了3 年改革和脱困的基本目标
4 增加了教育和科研投入增强经济增长的内生动力
第一加大教育投入文教科技卫生事业费始终是财
政支出中的最大项目实施积极财政政策以来教育支出增长最快
国家财政用于教育的支出包括预算内支出和农村教育费附加两个
部分合计占GDP 的比重由1996 年的1.87%上升到2000 年的2.44%
详见表8 2001 年财政性教育经费占GDP 的比重已达3.19%
1998 年以来中央本级财政支出中教育经费所占比例连续5 年每
年增加1 个百分点加上解决教师工资拖欠危房改造等其他专项
转移支付这期间中央共增加约700 亿的教育投入目前普九
人口覆盖率已超过90% 青壮年文盲率下降到5%以下高中阶段教
育发展迅速优质高中资源不断扩大职业教育发展步伐加快5
年新增高等职业学校459 所高校从1999 年扩招以来在校学生
超过1600 万人毛入学率达15% 19
表8 国家财政用于教育的支出 单位: 亿元
年 份
项 目
1996 1997 1998 1999 2000
合 计
其中预算内
农村教育费附加
预算内比上年增长%
合计占GDP 比重%
1414.7
1268.3
147.4
17.0
1.87
1545.8
1398.4
147.4
10.25
2.08
1726.3
1561.3
165.0
11.65
2.20
1927.3
1764.9
162.5
13.04
2.35
2179.5
2027.6
152.0
14.88
2.44
资料来源中国财政年鉴2001
第二加大科研投入国家财政用于科学研究的支出近年大幅
度的增长1997 年为408.86 亿元1998 年增长3.7% 1999 年增
长24% 2000 年又继续增长5.8% 除了直接拨款以外国家科技
19 参见 经济日报2002 年12 月27 日2 版载教育部长陈至立讲话
- 25 -
投入更主要的渠道是采取相应的财政政策鼓励广大企业扩大自主
积累我国2002 年全国研究与试验开发经费R&D 为1043 亿元
占GDP 的比重为1.1% 虽然比以前已有较大提高但与发达国家
2% 3%的水平仍存在较大的差距比某些科技进步较快的发展中国
家也有差距今后继续增加科技投入并加大鼓励企业增加科技投入
的财政政策的力度仍是财政支出结构调整的一个重要方向
5 完善了社会保障体系改善了居民生活水平
第一建立了完善社会保障体系建立符合中国实际的社会保
障制度是构筑社会主义市场经济的重要组成部分是社会经济运
行的安全网和调节阀国家财政的社会保障支出是和社会
保障制度联系在一起的财政按政府社会保障制度的规定加大社
会保障的投入确保社会保障制度的顺利实施是国家财政的一项
重要职能我国1998 年以来加快了适合我国国情的社会保障体
系建设构筑社会稳定器按照低起点广覆盖社会化的原
则提高国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金
建立了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老制度健全
失业保险制度城镇居民最低生活保障制度并在老工业基地辽宁
进行全省范围的社会保障制度改革试点目前已经基本形成包括失
业养老医疗在内的社会保障框架
第二提高城镇居民生活水平积极财政政策直接或间接地对
提高城镇居民收入水平起了积极作用社会保障体系和基础设施建
设的完善都提高了城镇居民的生活环境和生活质量1998-2000 年
间城镇居民人均可支配收入年均增长7.1% 2001 年增长8.25%
2002 年实际增长13.4% 2000 年城市居民的恩格尔系数已经下降
为0.4 用于食品方面的开支在居民生活开支中的比重明显下降
住房交通通信医疗保健文教娱乐等项支出的比重迅速上
升居民消费开始由数量型消费向质量型消费转变
第三提高农民收入水平虽然国家财政不能直接增加农村居
民收入而且目前社会保障还没有覆盖农村居民但是通过直接
和间接的途径财政也可以对改善农村居民生产与生活状况和提高
收入水平起到积极的作用1998-2000 年农村居民人均纯收入年
均实际增长为3.45% 2001 年增长4% 2002 年增长4.8% 有效地
刺激了农民的消费需求1995-2000 年农村居民人均生活消费支
出由1310 元提高到1670 元平均递增5% 2000 年在全国范围
内对农村的收费项目进行了治理和规范并开始农村税费改革的试
点工作仅一年就减轻全国农民负担达123 亿元另外动用国债
资金进行的环境治理也改善了农村生产和生态环境进而增强了农
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业抵御风险的能力 为农业长期发展创造了非常有利的条件
6 丰富了宏观调控经验
第一综合运用政策工具的间接调控
建国以来我国共发生了十次经济波动有五次发生在计划经
济时期四次发生在计划经济与市场经济混合体制阶段在计划经
济时期宏观调控表现为直接调控为主通过指令性计划运用行
政性手段干预经济结构失调一直困扰着经济发展在计划经济与
市场经济混合体制时期尽管政策工具开始发挥作用但计划体制
仍居于主导地位计划与市场双轨调节的磨擦与碰撞难以较好地
解决经济活动中的外部性问题难以克服经济运行中的垄断现象
难以为社会提供更多的公共产品难以实现收入的公平分配特别
是调节滞后导致经济的周期性波动这次经济周期是亚洲金融危机
冲击和国内长期结构性因素共同作用引发的与以往的经济波动相
比具有不同的性质和特点在治理上充分考虑了市场发育的进程
依靠市场机制作用通过间接调控拉动内需运用了包括财政货
币税收物价收入分配等在内的一揽子政策工具从需求和供给
两个方面对国民经济进行综合性整合这种调控手段上的显著差
异标志着中国宏观经济调控模式已经发生了根本性转变也表明
了市场经济条件下间接宏观调控体系已经基本建立
第二财政政策与货币政策的有机协调
在出口消费短时期内不会有大增长的情况下扩大投资成为
反周期政策的着眼点但自1998 年以来社会固定资产投资持续
低迷投资需求对经济增长的拉动作用明显减弱同时银行高达
9000 亿元的存差不能转化为投资面对大量的不符合贷款条件
的企业银行为防范风险而惜贷但贷款减少会使银行业绩缩减
为了创收银行不得不将存款尽可能的贷放出去而增大贷款投放
又使银行信贷资产处于高风险之中在两难选择中如何协调财政
与货币政策扩大社会投资成为反周期政策的关键我国的选择
是由中央财政向国有商业银行发行特别建设国债这样做一是
有稳定的债务资金来源且债务资金筹集过程时间短二是能够改
善金融资产结构三是既可以保证金融资产收益又可以避免信贷
风险这一政策畅通了储蓄转化为投资的渠道使财政政策与货币
政策有机地协调起来20
二积极财政政策的负面效应
20 项怀诚 中国积极的财政政策中国财政经济出版社2001 年8 月
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任何事物都有它的两面性 积极财政政策的实施不仅产生了显
著的正面效应同时不可避免地也带来了部分负面影响这主要地
表现在以下几个方面
1 财政风险的累积与扩大
财政风险除了表现为政府财政支付能力极度恶化和极端情况
下导致政府信用危机外一般情况下往往通过一定的路径和运行机
制传导出去形成金融和经济风险
第一财政赤字和债务的增加
总的来说经济增长率越高利率水平越低债务和支出效率
越高国家财政的赤字和债务承受能力就越强我国的情况是经济
增长率较高利率较低债务管理水平和财政支出效率还不够高
我国已连续6 年发行建设国债总量达8000 亿元有关数据显示
详见表9 财政扩张已接近警戒边界按照国际惯例这一警
戒线是由赤字率来表达的国际上的标准是除非有意外或极特殊
情况赤字率不宜超过3% 即
赤字
赤字率=─── 3%
GDP
1995 年至1997 年间我国的赤字率不及1% 近年来不断上升2001
年上升到2.7% 2002 年为3% 达到一般国际认同的赤字安全上限
另外一些隐性赤字如中央转借给地方的长期国债2001 年为400
亿2002 年为250 亿又如类似国债的政策性银行的金融债券
其余额年增约千亿若加上这些数字我国的赤字状况就严重恶化
了
表9 积极财政政策下的中央政府赤字和国债数量 单位亿元%
年 份 1998 1999 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2
总赤字 1681.89 2425.21 2598.21 2598.10 3098.00
赤字率 2.1 3.0 2.9 2.7 3.0
国债发行额 3981.0 4015.0 4180.1 5004.05 5679.0
国债余额 11142.3 13410.6 16210.9 18716.0 23620.5
国债% 64.1 36.0 31.2 30.9 30.3
国债负担率 14.2 16.3 18.1 19.5 23.1
国债负担率* 10.0 12.7 14.6 16.3 18.4
资料来源根据有关年鉴报告和公告计算
注国债余额包括各年转贷地方的建设国债和1998 年补充国有商业银行资本金的2700
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亿元特别国债 *表示不包括这些债务国债的增长率%指国债发行额与上年国债余额
的比率
我国政府债务的内容较为复杂大致分四类第一类是直接显
性债务包括国债欠发工资而形成的债务粮食收购和流通中的
亏损挂账以及乡镇财政债务第二类是直接隐性债务主要是社会
保障资金缺口所形成的债务第三类是或有显性债务包括其他公
共部门的债务和国债投资项目的配套资金第四类是或有隐性债
务包括金融机构不良资产国有企业未弥补亏损和对供销社系统
及农村合作基金会的援助1998 年国债余额占GDP 的比例为13%
到2001 年这个数字变为16.3% 2002 年进一步提高到18.4% 也
就是说近年来保持着年均近2 个百分点的增长幅度低于国际公认
的60%的安全警戒线理论上讲仍有发债空间但是应该看到西
方国家的国债负担率之所以达到相当高的水平是经过几十年的积
累才达到的而我国从80 年代初期才开始发行国债如果单从国
债负担率来看盲目地认为我国的发债空间仍然很大发债不会给
财政和经济带来很大的负担这种观点是不对的国债负担率的提
高是一个渐进的过程短期内将国债负担率提高到一个很高的水平
是存在风险的而且考虑到我国诸多的潜在债务因素今后可能的
发债规模和发债能力就无疑还要大打折扣形势不容乐观
另外财政对债务的依存度也呈上升趋势债务负担加重表
现在三方面一是新发行国债中很大一部分将用于还本付息二是
新发行国债占当年财政支出的比重偏大三是国债还本付息占当年
财政收入的比重可观21 由此可知以后国债的还本付息必将使得
中央财政背上沉重的包袱这将影响财政对经济调控能力的发挥
第二体制风险
积极财政政策是政府对经济的一种干预政策如同市场机制中
存在市场失灵一样政府行为也存在政府失灵政府失灵之所以会
会发生是因为在政府干预经济的政策制定和执行的过程中都可
能因缺乏充足的信息造成部分的决策失误或执行走样从而达不
到预期的效果甚至会极大地浪费了有限的社会资源在发展中国
家由于制度不健全在积极财政政策执行过程中的贪污腐败现象
屡见不鲜因此在政府利用积极财政政策对经济干预过程中必
然伴随有体制风险
体制风险在我国主要表现在三点一是在财政支出项目上缺少
21 张秀英 警惕扩张性财政政策的负效应甘肃省经济管理干部学院学报2000
年9 月第13 卷第3 期
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科学的论证 特别是当政府通过对基础设施的投资拉动国民经济的
增长时很多地方争项目而很多项目又缺乏长远规划造成盲目
投资二是在财政支出过程中缺乏有效的监督管理财政资金被
挪用贪污的现象时有发生造成了许多豆腐渣工程极大地
浪费了社会资源三是很多地方借实施积极财政政策之机乘机扩
大对市场的干预扰乱了市场经济的正常运行(22)
财政风险还表现为 由它引起的突发性的通货膨胀风险由于
政府在资源配置中占有了更大份额如果政府资源配置的效率低
下就会造成经济效率的损失外债大量累积或汇率变动等原因导
致外资大量和迅速流出产生国际收支危机等等
2 拉动效应不明显
积极财政政策旨在利用政府支出拉动民间投资及消费但是在
实施过程当中这种拉动效应并不明显
近年来社会投资增长乏力和居民储蓄存款暴增就是拉动效应
不明显的直接反映原因有(1)目前政府的投资性支出完全依赖
于债务融资数量不可能很大一方面政府投资对需求直接推动的
边际效益不大另一方面在经济萧条情况下政府支出所产生的
乘数效应比一般情况下要小(2)中央政府公共投资的结构比
较单一因而对刺激地方公共投资的需求作用有限(3)政府投资
的非市场化抑制了民间投资因为财政投资主要是增加基建投资
会对技改投资产生排挤效应不利于企业的技术改造另外我国大
多数企业面临一个普遍供过于求的市场环境加之其自身技术创新
能力差难以找到好的投资点对投资的利润预期普遍低下同时
政府在经济运行中的作用过强必然导致市场机制的作用趋弱使
市场和市场机制不能对经济运行产生全面和有效的调节作用
另外由于目前我国财政的基本职能还没有从行政型财政转向
公共型财政所以用于建设的资金的扩大就必然导致用于消费
的资金减少从而也就间接地减弱消费对经济增长的拉动作用因
此积极财政政策实际上是一把双刃剑在扩大政府投资的同时也
挤缩了社会投资在增加了政府收入的同时也限制了民间消费23
这就意味着在积极财政政策发挥效应的过程中同时产生了与之
相抵消的负面影响这种影响使积极财政政策的目标难以达成
3 政策效应的递减
(22) 魏陆 积极财政政策的风险问题探讨当代财经2000 年7 月
23 韩志国 关注积极财政政策的负效应2002 年1 月24 日
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为了解决投资和消费需求不足的问题 我国政府实施积极财政
政策利用国债拉动但效果并不明显并且还会随着时间的推延而
递减
第一对经济拉动效应的递减
近年来我国的国债发行和投资都呈现出日益扩大的趋势但
对经济增长的拉动作用却在递减据统计国债投资对GDP 的拉动
作用1999 年为2 个百分点2000 年为1.7 个百分点而2001
年为1.8 个百分点
第二投资与消费传导效应的递减
从1998 2000 年全国城镇居民人均纯收入的提高幅度分别
为5.13% 7.91%和7.28% 但农村居民人均纯收入的提高幅度却分
别只有3.44% 2.23%和1.95% 呈绝对的递减趋势这表明投资
对居民收入特别是对占我国人口绝大部分比重的农村人口的收入
不能形成有效的拉动作用就无法在投资与消费之间建立起有效的
传导桥梁从而也就不能对消费市场的扩大起到有效的刺激作用
第三国债投资收益的递减
由于国债投资大都是政府投资建设项目大都为国有项目形
成的企业也大都是国有企业因而在没有强有力的财产约束机制与
利益激励机制的情况下这种投资的收益率是很难保证的根据有
关专家的测算在国债投资中只有30%是有效益的这样低的盈
利状况和这样大规模的连续投资将很可能给我国未来的经济发展
带来重大隐患甚至可能会引发财政危机与金融危机所以对于
国债投资的机制和效率问题也到了应该引起足够的重视和关注的
时候了
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三 新阶段财政政策的战略取向
我国自1998 年下半年开始实施的积极财政政策是在国内外
特定经济形势下的一种现实而有效的政策抉择也可以说是在一定
程度上以适当扩大财政赤字和国债发行规模为代价以保持国民经
济持续适度增长和社会稳定为主要目标的一种必由性政策选择随
着经济形势的进一步变化对积极财政政策进行适当的调整也是
适应经济形势变化和经济发展的需要的重大历史性选择它的深远
意义在于加快市场化发展进程提高市场配置资源效率完成结构
调整和转换从而在今后相当长的一个时期内保持国民经济持续
稳定快速的增长
经济形势变幻莫测想精准把握是有一定难度的下面从国际
国内两方面对现阶段的经济形势进行大体分析
一现阶段国内外经济形势分析
1 世界经济形势
2004 年世界经济结构调整步伐加快国际金融市场稳中趋升
以及国际政治局势趋于缓和等因素将使各国投资者和消费者信心
回升各主要经济体普遍采取的财政货币双扩张政策也将逐步显
效徘徊三年多的世界经济有望出现较快的复苏态势联合国货
币基金组织世界银行等权威机构预测2004 年世界经济增长率
将比2003 年提高0.5-1 个百分点24 国际经济环境也将比前两年
有所好转这种好转是主要发达国家在经济泡沫破灭后进行调整取
得成效的结果但是在很大程度上也是世界各国实行扩张性的
宏观经济政策的结果由于许多重要国家的结构性问题并未得到根
本解决2004 年世界经济可能会有进一步的好转但是很难重现
20 世纪90 年代后期世界经济增长的强劲局面在今后相当一段时
间内全球经济的复苏仍存在相当的不确定性导致不确定性的因
素如下
1 世界经济增长对美国经济的依赖性有增无减美国经济
形势好坏仍是决定世界经济走势的主要因素
除了美伊战争和非典疫情等非经济因素的不利影响之外上半
年世界经济增速低缓在很大程度上是由于美国经济增速再度放慢
所引起的随着美伊战争结束后美国经济增长步伐的显著加快全
球贸易和投资者信心的恢复和美国股市的大幅上扬也增加了全球
24 范剑平 2004 年中国经济展望及宏观调控政策取向
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投资者的信心 并带动全球主要股市均出现了近年来少有的全面回
升有力地改善了世界经济的复苏条件但是由于美国经济增长
前景仍存在不确定性企业投资的回升势头能否得到巩固仍有待观
察巨额贸易逆差和财政赤字对美国经济和美元汇率的不利影响始
终存在再加上美国大选临近宏观经济政策整动向不明朗这些
因素都将不可避免地影响到今后一段时间内美国乃至全球的经济
走势
另外美国经济的复苏并未导致就业的增加美国经济尽管已
经走出衰退但失业人数却依然在增加失业人数不断增长失业
率居高不下意味着居民收入无法得到必要的增长这将对居民消
费及增长及至经济的复苏产生不利的影响
2 全球贸易投资活动仍处于低潮在很大程度上制约着
世界经济的复苏和增长
国际贸易和跨国投资历来是推动世界经济增长的重要动力其
增长速度以往大大快于世界经济的增长但是近两三年来国际
贸易增长大幅滑落增速甚至低于世界经济的增长而且远远低于
正常情况下6 左右的年均增长2001 年和2002 年仅分别增长了
0.1 和3.2 2003 年也仅增长2.9 左右跨国直接投资的下降
幅度更是高达50 总规模从2000 年最高时的13930 亿美元降至
2002 年的6512 亿美元而且还有可能进一步缩减全球贸易投
资活动水平大幅下降一方面反映出世界经济不景气导致需求普遍
减弱和缺乏有利可图的投资机会另一方面也会刺激贸易保护主义
倾向进一步制约全球贸易投资和经济增长水平的提高削弱了
世界经济的增长动力
3 全球经常项目的不平衡进一步加剧
鉴于发展中国家对美国市场的严重依赖美元的贬值将对发展
中国家的贸易和引资格局造成冲击此外美国还必须缩小国内投
资和储蓄之间的缺口而储蓄减少消费的增加和投资的减少将
对美国经济的增长造成不利影响反过来如果美国经济实现较高
的增长美国的经常项目逆差就有可能进一步恶化
4 一些国家可能出现住宅市场泡沫崩溃的危险
随着全球经济的恢复利息率可能会从现在的历史最低水平回
升从而导致住宅市场泡沫的崩溃并进而对经济增长造成沉重打
击
5 一些发展中国家可能会发生拖欠债务的问题
债务拖欠有可能导致国际金融市场的不稳定许多发展中国家
特别是某些拉美国家的债务问题没得到根本解决由债务问题触发
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的金融危机一旦发生 必将对经济回升造成不利影响25
6 全球产业结构调整还在进行之中对世界经济增长具有
带动作用的新的增长点仍有待形成
20 世纪90 年代信息技术产业的迅速崛起为世界经济的强劲
增长提供了巨大的动力美国经济长达10 年的持续扩张和东亚地
区制造业中心地位的形成都曾同信息技术产业的发展和国际产业
转移分不开但是自2000 年全球股市高科技泡沫破灭以来信
息技术产业发展进入低潮信息技术产业对世界经济增长的带动作
用大大减弱由于技术创新及其产业化需要一定的周期和较长时间
的准备因此能够取代信息技术产业对世界经济增长具有重大推动
作用的新的产业和经济增长点仍有待形成这是导致近年来经济增
长放缓的重要原因26
2 国内经济形势
由于经济结构调整的长期性消费增长乏力供大于求的体制
性因素没有根本性改变等原因我国经济稳定增长的基础仍然比较
脆弱令人欣慰的是近两年宏观经济增长已经出现了较好的上升
趋势尤其是2003 年经济增长率更是超出预期目标达到9.1%
这主要靠三方面拉动
1 投资方面
2003 年我国GDP 增长率为9.1% 其中投资的贡献为70.95%
另外社会投资非政府主导的投资的增长速度已经基本达到了
全社会总投资的平均增长水平虽然其中固定资产投资增长速度较
高但是从投资资金来源构成来看出现了一些积极因素
第一在国有投资高速增长的同时集体经济投资和个体经济
投资的增长速度也明显提高2003 年上半年国有及其他经济类
型投资增长32.8% 同时集体经济投资增长37.8% 个体经济投资
增长14.1% 另一方面在企事业单位自筹资金投资大幅度增长的
同时政府预算内资金投资增长速度明显下降这些现象说明几
年来扩张性的财政政策的实施已经产生了明显的启动社会投资的
积极效果
第二2003 年上半年在全社会固定资产总投资中更新改
造投资的增长速度39.2% 超过了基本建设投资的增长速度
29.7% 说明投资的使用结构有了一定程度的改善
25 余永定 2003-2004 年世界经济形势的分析与展望2003-2004 年世界经济形
势分析与预测社会科学文献出版社2004 年2 月
26 毕吉耀 世界经济发展趋势及其对中国的影响中共中央党校主办理论与动态
2003 年12 月30 日
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第三 近年来全社会基本建设投资中对第三产业的投资比例
有所上升2003 年这一比例已经超过了60%
2 消费方面
消费领域出现了一些积极的亮点城镇居民的消费结构出现了
升级的趋势住房家用轿车通信产品以及教育旅游正在成
为新的大众消费热点这将成为扩大内需促进经济稳定增长的重
要动力2003 年前7 个月中国商品房销售额增长了43.9% 轿车
销售增长了77.1% 这些新的消费热点的形成和发展不仅有力地拉
动了国内需求的增长而且带动了一大批相关产业部门的发展
3 外贸方面
2003 年的外商投资增速明显快于2002 年上半年外商实际直
接投资增长34.3% 外商直接投资合同金额增长40.3% 成为中国
经济快速增长的一个重要组成部分2003 年1-8 月中国进口增长
高达40.6% 出口增长也达到了32.5% 27
目前我国经济形势的基本特征是
1 出现了一批高成长行业重化工业化特征开始显露
由于第三产业今年受非典影响比较大因此工业建筑业
等第二产业部门成为决定经济增长水平的主要因素第二产业的较
高增长又主要表现为房地产汽车钢铁有色石化机电等
重化工业部门的高增长观察2002 年以来的产业发展特点我国
经济重化工业化的特征越来越明显了分析产业间的联系重化工
业部门主要由房地产和汽车产业带动而这两个部门又是由消费需
求所拉动可以认为以消费带动的产业重化工业化是当前经济
增长率稳定在8 以上的主要支持力量
2 投资高增长消费结构升级态势比较明显
2003 年1 — 3 季度全社会固定资产投资同比增长30.5 增
幅提高8.7 个百分点是1994 年以来的最高水平投资高增长
主要受产业重化工业化的拉动因为这些产业部门规模较大产业
带动面较广资金密集度较高其发展需要大量投资受“非典”
影响消费增幅一度降低但前三季度消费增长率累计达到8.6
同比仅下降0.1 个百分点已经恢复到正常的增长水平消费结构
升级态势仍比较明显建筑及装潢材料类零售额同比增长46.6
汽车类零售额同比增长77.5 住行等方面新的消费热点持续较
快扩大
3 出口持续高增长贸易摩擦可能加大
27 中国社会科学院 中国经济形势分析与预测课题组中国经济形势分析与预测
2003 年秋季报告
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2003 年1 — 3 季度外贸出口同比增长32.2 增幅提高12.9
个百分点持续保持高增长态势由于进口增长更快因此贸易顺
差比上年同期减少从国别和地区看对美国和部分欧洲国家的出
口顺差持续扩大而对日本韩国和我国台湾省的出口逆差则持续
扩大由于美欧是我国主要出口市场随着顺差扩大贸易摩擦不
断加大对未来出口将产生不利影响据分析近年来日本韩国
和我国台湾省的一些对美欧出口的产品陆续转移到我国设厂是我
国对美欧顺差扩大的重要原因
4 需求不足的矛盾有所缓解部分产品供给略显紧张
随着国内市场活跃和出口增长加快我国需求不足的矛盾有所
缓解2003 年物价指数由负转正1 — 3 季度居民消费价格指数
比上年同期提高0.7 生产资料价格指数提高4.5 电力煤炭
钢铁石化有色等部分产品供给略显紧张不少省市出现限电情
况一些原材料价格上涨较多但总体看物价仍然在低水平运行
需求约束普遍存在大多数产品的市场竞争仍比较激烈随着钢铁
石化有色等产品供给的迅速增加原材料价格上涨的态势已经趋
缓
5 粮食产量持续下降但粮价仍然较低库存水平较高
据有关统计2002 年粮食产量低于9000 亿斤也低于全年的
粮食需求量另一方面粮食供求并没有出现紧张情况目前市场
粮价没有发生明显变化库存水平也较高到2003 年底粮食库存
仍将保持在4000 亿斤以上比历史上正常年份2500 亿斤左右
高出较多从市场调节的角度看目前粮食生产还没有到由降转升
的拐点28
国际国内经济形势风云变幻 唯有把握住变化这个永恒不
变的规律才有可能洞察世事决策千里
二新阶段财政政策调整的战略性建议
宏观经济政策的制定与选择是以经济环境的变化和经济发展
的需要为基础和条件的并依据形势的变化因势利导地予以相应调
整滞后或超越经济运行实际的政策都将给经济社会发展带来危
害我国的积极财政政策也不例外随着经济形势的变化需要进
行适当的调整然而在确定调整方向之前有必要对现有的情况加
以分析
目前我国扩大赤字和国债用于投资可以促进经济增长但能否
28 2003-2004 年经济形势分析展望中共中央党校主办理论与动态2003 年12
月10 日
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可以无限制长期持续发行国债 执行扩张性财政政策的结果是导
致巨额赤字和国债财政风险加剧政府的预算约束和偿债能力能
否承担这些都需要研究赤字国债或财政政策的可持续性由于
赤字和国债的规模不能只由经济增长目标决定它还受财政风险
的制约因此分析赤字或国债的可持续性应该从财政风险角度
研究促进经济增长的财政政策的度
1 积极财政政策的可持续性分析
目前国际上有一种侧重于实证分析来研究财政政策的可持续
性的方法它主要是利用关于公共部门偿债能力的会计方法测算
可持续赤字水平如果基本赤字的实际值低于可持续值财政政策
就是可持续的否则是不可持续的需要调整
国内研究国债和赤字的学者主要是余永定和张春霖前者提出
了研究财政稳定问题的一个理论框架但它没有考虑公共部门特
别是没有将铸币税纳入分析范围后者虽然提出了公共部门的预算
约束但没有系统分析可持续赤字界限
按照实证分析的方法财政政策的可持续是指给定经济增长
目标和真实利率如果基本赤字或盈余使政府的债务负担率固
定不变不是持续上升它就被定义为是可持续的也就是说
若债务负担率的时间路径有界不能无限制地连续增长财政政策
就是可持续的按照这种定义评价财政政策的可持续性主要是
测试可持续赤字水平因为正是由于预算赤字才导致政府发行国
债国债如果规模过大超过财政的偿还能力就有可能导致政府在
经济意义上破产因此必须控制决定国债发行的赤字规模使赤字
保持在可持续的水平范围内
那么可持续赤字到底是怎样的一种赤字水平呢它是利用关
于公共部门偿债能力的会计方法在可行的经济增长率真实利率
和通货膨胀条件下不提高债务负担率而能够筹资弥补的赤字水
平如果实际的赤字小于可持续赤字政策方向就不需要调整否
则必须调整原有的公共政策
从实证的角度对我国积极财政政策的可持续性进行较为全面
的分析是对其进行调整之前的一项必经程序由于篇幅的局限
现仅援引国内学者对此研究的结论来佐证积极财政政策是否具有
可持续性
马拴友博士在财政政策与经济增长当中从理论上对财政
的稳定性进行了动态研究实证地分析了我国财政的可持续性问
题他按照财政风险矩阵估计了我国政府的公共债务发现仅国内
债务1999 年就已达到GDP 的72.4% 高于同期大部分国家按马约
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定义的政府债务总规模 他还测算了我国公共部门的实际赤字和可
持续赤字水平发现目前公共部门只有很小的赤字扩张空间这还
主要是因为我国的基础货币较多铸币税收入占GDP 的比重较大
以及我国的净外债较少否则如果不考虑铸币税隐含的可持续赤
字部分我国的可持续赤字水平更低
如只考虑传统的国债作为财政基本赤字的弥补来源我国当前
的积极财政政策是不可持续的1999 年不考虑预算外账户财
政的基本赤字超过2% 已高于同期除日本以外的其他国家的水平
也大于测算的可持续赤字水平包括国债利息的总赤字已接近马约
规定的不超过GDP3%的标准财政也没有进一步扩大赤字的空间
29
马拴友博士的最终结论是必须及时调整财政政策的方向它
是临时性的不能恒久化必须在适当的时候酌情退出而在其他
需要的时候积极介入这为我国积极财政政策适时调整提供了可量
化分析的理论依据
2 积极财政政策的调整建议
当前我国经济发展的目标已经从保持必要的经济增长率转向
了追求经济的稳定协调有序安全发展强调以人为本要求
协调发展全面发展可持续发展我国的积极财政政策也需要适
时的进行一些调整以便更好地发挥宏观调控的作用具体的建议
包括以下几个方面
1 进一步调减国债发行量注重结构调整和促进协调发展
国债发行规模的调减以及功能的转变原因在于经济发展环境
的变化中国经济发展突然加速去年尽管受到非典的影响仍然达
到9.1 创下最近几年来的最高增幅市场化因素对经济的推动
作用日益明显企业自主投资正在逐步代替政府投资成为主体不
仅如此水泥电解铝和钢铁行业出现了过热的苗头在通货紧缩
的阴影刚刚消除的同时通货膨胀又成为警惕的对象1 月份工
业品出厂价格同比上涨3.5 原材料燃料动力购进价格上涨
7.4 生活资料出厂价格也结束了1997 年以来低谷徘徊的态势
呈现微涨的趋势30 可见国债拉动经济增长的角色可以逐步弱
化用于国债资金在建项目应该收尾尽可能不再铺新摊子国债
资金的使用方向要进行相应的调整重点转向支持国企结构调整
29 马拴友 财政政策与经济增长经济科学出版2003 年4 月
30 科学发展观系列述评 国债转向的背后http://www.sina.com.cn 2004 年02 月25 日
17:35 新华网
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技术改造 产品升级换代及高新技术产业发展当前增发国债的收
入应主要转向在建工程的后续投入填补以公共卫生为代表的公共
项目欠账启动由于资金制约而迟迟未能启动的其他改革事项等
注重效益的提高
另一方面资源对发展的制约城乡之间区域之间的不平衡
经济与社会发展的不协调成为经济进一步发展的重要障碍频繁
拉闸限电原油大量进口煤炭价格攀升国内的资源显然已经无
法承担起如此高的增长速度尽管农村和西部地区近年来都有较大
的发展但是和城市相比绝对的差距仍在扩大非典的爆发更
使我们认识到医疗卫生等社会领域发展的滞后国债需要担当起统
筹与协调城市和农村发展的新任务
2 调整税收政策激活社会效益
税收调整并不是意味着大规模减税这是由中国的具体国情和
税制结构决定的首先我国宏观税负水平不高税收占GDP 的比
重为18% 发展中国家一般在25%左右发达国家在30%以上目
前我国的问题是税外收费过多在政策选择上不是大规模的减税
而是通过税费改革减负其次以间接税为主体的税制结构减税
效应较弱放弃大量收入而获取较弱的减税效果得不偿失最后
我国税收政策传导机制不灵敏特别是长期以来各种越权和随意减
免税的做法仍有一定惯性大规模减税客观上助长了各种偷税骗
税现象的发生削弱税收的杠杆作用
税收政策的调整方向如下一是实现增值税转型生产型增值
税转变为消费型增值税有利于调动企业生产和设备投资的积极
性增强企业活力二是按照WTO 关于国民待遇原则统一内外资
企业所得税减轻内资企业税负公平竞争环境三是进一步完善
出口退税机制实行全额退税制度逐步取消退税指标的分配管理
办法鼓励企业扩大出口四是提高个人所得税起征点并按一年
的总收入征收所得税加大对高收入者的征税力度缩小贫富差距
五是减轻农民税负争取尽快在全国范围内推行农村税费改革最
终废除农业税实行城乡一体化的统一税制同时增加对农民的直
接补助
3 调整财政支出的重点支持农村的持续发展
今后一个时期财政政策重心要逐步向农村转移因为农业是
当前我国经济最薄弱的环节农村的经济发展严重落后于城市的经
济发展农村社会事业的发展与城市相比更是落后三农问题
已成为制约我国经济发展社会稳定的瓶颈近年来财政支持农村
电网改造乡村公路建设水利设施建设等方面成效显著有力地
推动了农村经济发展但要从根本上解决农村问题一个重要的方
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面是提高农村人口素质 普及农村九年制义务教育这项从根本上
消除贫困的战略性举措受益面大具有良好的社会效应将在相当
大程度上缓解贫困地区县乡财政困难目前很多地方农村中小学
的教育经费得不到财政保障往往由乡村农民自筹解决相当多
的地区特别是中西部地区农村中小学的教学设施简陋教育经
费严重短缺教师工资长期拖欠优秀教师流失适龄儿童辍学
城乡适龄学生享受教育水平差距明显为此要改革基层义务教育
体制实行城乡一体的教育体制
另外 还要改革农村医疗卫生体制据统计占人口70 的
农村得到的医疗经费不到全国支付水平的15 医疗保障体制更
是将占人口绝大多数的农村人口排除在外多数农民成为缺乏保障
的自费医疗群体农民因病致贫因病返贫的现象较多不彻底改
革这种体制农村医疗卫生等公共事业就难以改善和发展
4 调整政府支出范围增加社会保障支出
政府的资源配置要适当退出竞争性领域同时提高对公共服
务社会保障科学教育环境保护国防等公共项目的支出为
经济持续增长创造良好的外部环境在社会保障资金的筹集方面
要尽快开征社会保障税解决负担不平衡余额不能调剂的问题
完善社会保障制度扩大社会保障的范围增加人们对社会保障的
可信性和可靠感财政增加支出的重点不是提高现行公职人员的工
资待遇而是充实社会保障账户把社会保障做实做大以后不
仅可以增加目前下岗失业离退休和其他低收入者的收入增加这
些边际消费倾向高的人群的消费还可以消除目前在职人员消费的
后顾之忧同时可以积极推进小城镇建设加快农村剩余劳动力的
转移拓宽农村居民的非农收入渠道31
5 加快投融资体制改革提高市场配置资源的能力
完善投资的激励与约束机制可以让各类民间投资主体在投融
资活动中发挥主要作用应该进一步减少行政性审批严格限制各
级政府参与竞争性领域的投资活动财政性投资包括国债投资
要严格界定在社会公共产品和基础设施领域提高透明度接受公
众审议和监督并尽可能引入竞争机制进一步巩固和培育企业的
自主投资能力减少投资审批程序放宽产业准入限制积极发展
适应中小企业需要的金融机构资本市场信贷担保体系和投资服
务机构完善保护私有财产的法律制度和鼓励民间投资的财税金融
政策充分调动社会蕴藏的创业积极性32
31 项怀诚 中国积极的财政政策中国财政经济出版社2001 年8 月
32 2003-2004 年经济形势分析展望中共中央党校主办理论与动态2003 年12
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6 加强财政政策与货币政策的配合
财政政策与货币金融政策是不可分割的二者是宏观调控的两
大支点是供给资金的两条渠道财政是为政府提供资金的渠道
而货币市场和资本市场则主要是为市场主体提供资金的渠道我国
积极财政政策与稳健的货币政策的配合相得益彰在积极财政政策
有所调整的时候自然需要货币政策的相应配合
第一充分发挥国债的双重政策工具职能
国债是一种特殊的政策工具它既是弥补财政赤字的重要途
径又具有一定的调节经济结构的作用另外国债也因其市场容
量大有较强的安全性和流动性而成为货币政策工具中公开市场业
务的主要操作对象可以说国债是财政政策和货币政策配合的主
要连接点为了有效协调财政货币政策可以合理安排国债发行的
规模和结构鼓励金融机构扩大持有国债比例加强国债的二级市
场建设以提升国债的流动性
第二解决中小企业和民营企业贷款难的问题
中小企业和民营企业贷款难主要有两方面原因一是由于中
小企业经营状况参差不齐银行贷款的风险较大因而银行贷款积
极性不高二是银行长期以来按所有制和企业规模划分贷款对象
主要为国有大中型企业服务其贷款业务流程与中小企业不相适
应如按原有贷款流程对中小企业发放贷款所面临的单位成本要
高得多
对于上述问题可以考虑采取如下措施一是加大中小企业贷
款利率的浮动范围这样有利于使为中小企业提供贷款所承担的风
险与收益相对称从而提高商业银行向中小企业发放贷款的积极
性二是央行可以通过窗口指导督促商业银行加大向中小企业
发放贷款的力度三是在国有商业银行内建立和完善专门针对中小
企业信贷服务的组织体系与业务流程四是进一步发展地方性中小
银行如城市商业银行由于地方性中小银行规模相对较小而其地
方性更有利于了解中小企业的经营状况贷款后也能相对容易地监
督贷款的使用贷款风险可以大大减小五是建立完善社会信用和
担保机构的准入制度资金资助制度信用评估和风险控制制度
行业协调与自律制度等为中小企业信用担保提供保障
第三扩大农村的融资渠道加大农村贷款力度
目前我国农村资金供不应求的矛盾十分突出一方面农业对
资金的需求量很大另一方面国内社会资金的大部分流得效益比较
高的非农部门农村资金需求缺口很大就融资渠道来看过去农
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村的融资渠道有四大商业银行 农村信用社等多个渠道但随着
1998 年四大国有商业银行进行机构撤并从农村市场撤出使得
农村贷款渠道急剧缩减现在基本上只剩下农村信用社了与此同
时邮政储蓄又将农村资金倒吸入城市使农村资金困难的矛
盾进一步加深
为解决上述问题需要在保证农村资金不流失的前提下进一
步扩大农村融资渠道扩大农村的资金供应具体措施如下一是
进一步增加对农村信用社的再贷款额度将邮政储蓄从农村吸收的
资金尽量返还农村二是在现有的农村信用社之外鼓励建立农村
金融机构拓宽农村融资渠道如农村保险农村信托租赁机构等
三是坚持农村信用社面向三农服务的宗旨在合作制的原则下
健全法人治理结构加快农村信用社改革步伐
第四稳步推进利率市场化进程加大公开市场操作力度
利率市场化是必然趋势也是金融改革的一个重要环节虽然
我国的经济发展和金融改革已经有了长足的进展为利率市场化提
供了一定的基础条件但是由于我国经济的市场化程度还不够高
市场体制和机制还不够完善因此还不具备市场化利率运行的良
好平台目前利率市场化的条件还不完全具备利率市场化是一把
双刃剑条件成熟时放开利率会有利于宏观经济的良性循环和微
观经济的搞活否则将会带来负面影响甚至导致经济失控威
胁金融系统的安全因此利率市场化的进程一定要稳步推进针
对我国的实际情况实现利率市场化的步骤应该是先放开外币的
存贷款利率再放开人民币的存贷款利率
公开市场操作是中央银行实施宏观调控的一种重要手段央行
通过有价证券和外币的买卖来吞吐基础货币调节货币供给量和市
场利率水平保持间接融资和直接融资的适当比例促使资金流动
的均衡分布今后我国应考虑完善多种货币政策工具的协调充
分发挥再贴现和存款准备金的调节作用根据债券市场外汇市场
货币市场及商业银行的流动性状况灵活地调控基础货币保证基
础货币和货币供给量的适度增长可以预见的是充分运用货币政
策的间接调控作用适度加强稳健货币政策积极的一面有助于配
合积极财政政策作适当的调整33
33 陈共 积极财政政策及其财政风险中国人民大学出版社2003 年9 月
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结 论
本文系统研究了我国积极财政政策实施的背景政策措施并
总结了政策实施的正面经验和负面效应在此基础上结合目前世
界及我国经济形势的基本特征对今后积极财政政策的调整提出了
富有建设性的思路
亚洲金融危机是我国前一阶段积极财政政策实施的直接原因
而我国旧体制累积的制约社会经济发展的沉疴则是这项宏观调控
政策实施的深层原因在长达6 年的时间里积极财政政策发挥了
应有的积极作用同时也带来了一些负面效应当前世界风云变
幻经济形势变化莫测我国根据本国发展现状及世界经济环境确
定了强调以人为本要求协调发展全面发展可持续发展的经济
发展观积极财政政策也应当做适当调整本文提出一些建议措施
研究深度有限敬请指正
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致 谢
论文写作结束了写作的过程也是我独立完成研究的过程这
让我获益匪浅然而完成以后我并没有放松感因为这只代表着
一个开始学无止境还有许多值得继续探讨的问题希望在今后
的工作和学习当中我可以进一步提高自己的研究能力
在这里要感谢的人很多首先特别感谢我的导师陈彦玲教授和
施建华博士从课题的选定框架的构建到写作细节的推敲和最
终定稿自始至终都离不开二位导师的悉心指导另外感谢财政
部的吕志胜老师中国证监会的谢庚老师为我提供的宝贵资料和建
议
我还要感谢在读研期间曾给我极大帮助的诸位老师北京石油
化工学院经济学院的王伯安院长洪毅老师景永平老师和刘卫国
老师北京石油化工学院科研处的周志军老师和胡红老师河北大
学经济学院的顾六宝院长房保安老师和吴亚卿老师
同时我还要对石油化工学院河北大学所有帮助过我的老师
和同学们表示最衷心的感谢谢谢大家
由于我的研究水平有限文中不足之处在所难免恳请各位老
师和同学不吝赐教
董恩彤
2004 年4 月于石化学院