ParK's 論文后花園

四川大学
博士学位论文
高速公路经济论
姓名：李海东
申请学位级别：博士
专业：政治经济学
指导教师：杨继瑞
20040101
四川大学博士学位论文
高速公路经济论
政治经济学专业
博士生：李海东指导教师：杨继瑞
K摘要m高速公路作为重要的交通基础设施，是伴随着人类社会经济的发
展而产生的。高速公路的出现极大地改变了人们的生活方式，缩短了时空的距
离，适应了人类对于速度和效率的追求。随着高速公路在全球范围内的迅速发
展，其重要的地位和作用逐渐被人们所认识。在我国，尽管高速公路进入的时
间不长，只有短短的十六年，但对社会经济生活产生了深远的影响，高速公路
经济正成为人们关注的焦点。我国理论界对于公路经济学的研究比较多，但对
于高速公路经济的研究尚处于起步阶段，高速公路的快速发展迫切要求理论上
的支持，要求在政策创新上和体制创新上的跟进。为此，我将博士论文的选题
定位在高速公路经济上，希望能够利用经济和管理的相关知识，结合自己在高
速公路行业的切身体会和感受，对高速公路经济有一个全新的认识和感受。
论文试图在有关专家、学者研究的基础上，大胆提出自己的研究心得和体
会，对高速公路经济的有关问题进行初步的探讨和分析，从而完成博士阶段的
研究工作。论文主要从以下几个方面对高速公路经济进行研究：
1、对高速公路经济属性进行了分析和研究
高速公路具有独特的经济属性，因此在高速公路建设、运营和管理中，应
充分考虑高速公路的这一特点，采取积极有效的措施和方法。高速公路具有自
然垄断的准公共物品的经济属性，这决定了政府应该在高速公路资源配置中发
挥主导作用，通过特许经营的方式从宏观层面上配置高速公路资源。在微观层
面上，尤其是涉及建设、养护、收费管理等方面的具体运作时，则应更多地发
挥市场配置资源的基础性作用，采用招投标制、项目法人制等市场经济的方式。
高速公路具有规模收益递增的经济属性，这决定了高速公路必须向网络化、系
统化的方向发展，在高速公路的规划设计和建设上，应具有一定的超前意识，
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采用较高的设计标准和建设标准。高速公路具有级差效益的经济属性，因此实
行收费制是非常合理的。一般来说，高速公路所收取的通行费应低于缴费车辆
所获得的级差效益，这样才能吸引车辆通行高速公路，保证高速公路可持续发
展目标的实现。高速公路具有资金密集性的经济属性，对于包括中国在内的大
多数国家来说，政府无法承担高速公路的全部投资，需要通过多种渠道来筹集
高速公路建设资金，实现投资主体多元化、投资渠道多样化，让社会资金、民
间资金和外资能进入高速公路行业。对于大多数投资者来说，由于资金实力所
限，无法进入资金密集型的高速公路行业，这就使能投资于高速公路的人寥寥
无几，导致高速公路资本运作和经营权转让发生困难。适应高速公路的这一经
济属性，必须进行高速公路投融资体制创新，采用资产证券化、股票融资、拍
卖、BOT等新型融资方式，通过“化整为零”、“风险共担”等方式，让众多的
中小投资者都能够参与高速公路行业的投资。高速公路具有影响区位经济的属
性．高速公路的建成使生产要素迅速向产业带和发达地区集中，从而形成新的
区域经济发展格局，并进而形成了高速公路产业带。
2、研究了高速公路与经济发展的关系
高速公路是重要的交通基础设施，在统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹
经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和促进对外开放中具有
重要的作用。高速公路的出现促进了国民经济的发展，加快了国民经济现代化
的步伐，改善了综合运输结构，推动了区域经济的发展，对经济发展具有较强
的推进和拉动作用。同时，高速公路还应充分发挥处理公共危机方面的独特作
用，率先建立公共危机处理系统，以最大限度地减少突发事件和自然灾害对经
济的损害，保障经济持续、稳定地发展。
3、研究了高速公路建设中的有关问题
高速公路具有投资规模大、建设周期长的特点，是大型的交通基础设施。
本论文从经济学的角度，对高速公路建设程序、建设管理、国民经济评价、项
目财务评价、项目后评价和招投标等问题进行了研究和分析。
4、探讨了高速公路投融资体制创新的问题
高速公路持续、稳定、健康的发展离不开投融资体制的保障。我国高速公
路投融资体制改革的目标是：本着“投资主体多元化、投资渠道多元化、融资
手段多样化”的原则，初步建立和完善了“国家投资、地方筹资、社会融资、
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利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的新型投融资体制。在具体
的操作层面上，应大力引进新型的金融创新工具，拓宽高速公路投融资渠道，
论文对资产证券化、收费权拍卖、基建贷款贴息等投融资创新方式可行性进行
了分析和研究，对高速公路BOT、TOT等投融资方式进行了理论和实践上探讨。
5、分析了高速公路运营管理体制
论文从经济学和管理学的角度分析了我国高速公路运营管理体制的现状和
创新取向，探讨了高速公路运营机构设置的原则和方法，并对高速公路养护管
理和路政管理进行了探讨。
6、探讨了高速公路收费及改革思路
论文对高速公路收费进行了经济分析，对高速公路收费政策进行了经济评
价，着重分析了收费政策对高速公路发展的影响。论文通过建立数学模型，对
高速公路收费标准的制定进行了研究和探讨。通过分析收费高速公路交通需求
函数及曲线，来研究收费对高速公路交通需求的影响。论文采用博弈论的方法
对高速公路收费进行了分析，提出在高速公路收费制度的构建中必须充分考虑
博弈过程中收费者和付费者的对策情况，在制定收费政策和标准的方面，应尽
量保证博弈双方利益最大化，从而促进纳什均衡的实现。论文研究了费改税对
高速公路收费的影响，探讨了影响我国高速公路收费的主要因素和对策。
7、对高速公路资产、产权及价格进行了初步探讨
论文对高速公路资产特性及评估、高速公路产权制度安排、高速公路价格
形成机制进行了初步的探讨。高速公路资产具有独特的经济属性，如资产国有、
所有权经营权分离等，这就决定了其特有的运作方式，需要在资产管理和资产
评估中加以体现。
高速公路产权是高速公路所有权的运作形式，应体现所有权与经营权分离
的特点。作为重要的基础设施，国家应成为高速公路所有者主体，投资者应成
为高速公路经营者主体，由此规定了各自的权利和义务，形成了符合市场经济
规律的产权制度安排。高速公路产权制度的核心，就是高速公路产权要素在所
有者与经营者这两大产权主体之间的界定和分享。高速公路产权制度安排的核
心，就是要建立健全现代产权制度。高速公路产权制度的安排，实质上是将产
权“权利束”中的各种权利，按照市场经济规律分配给各利益主体。
高速公路价格的形成机制问题一直是高速公路资本运作和资产管理的～个
Ill
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重要问题，合理的转让价格是盘活高速公路国有资产的基础和重要依据，合理
的服务价格是高速公路可持续发展的前提。作为具有自然垄断属性的准公共物
品，高速公路具有与其他领域产品所不同的价格形成机制，因此应通过认真分
析制定出适合高速公路持续发展的合理的价格形成机制。此外，论文还探讨了
利率交动对高速公路资产价格的影响问题。
K关键词l高速公路经济制度创新
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Expressway Economy
Uaj or：Political Economics
Doctorate tend i date：Haidong Li Tutor：Jirui Yang
Abstract： Expressway,8S an important缸'ansport妇缸-n塔虹ucl腑缸iUty is a
product of the development of social economy．Its appearance greatly changes
people’S way of life，shortens the time and spatial distance and satisfies people’s
desire for speed and efficiency．Its important position and role have come to be
recognized with its rapid development within a global range．In China,in spite of i乜
short history of only 16 years，it has brought about profound influence on the social
economy and life．Thus expressway economy attracts more and more attention．
The theoretical cimle of China has carried much study on highway economy，but
very little on expressway economy．ne rapid development of expressway requires
thcomtical support and innovation in policy and system．nlis is the reason why I
choose expressway economy aS the subject matter of my dissertation hoping to
achieve a new cognition of expressway economics by integrating my economic and
managerial knowledge with my∞币晡∞c嚣in expressway profession．
BaSed on related studies ofother experts and scholars，this dissertation analyzes
and discusses the following issues concerned with expressway economy：
1．Study and nalyeis ofeconomic attributes ofexpressway
Expressway has unique economic attributes．Tllis should be considered in the
process of construction,operation and managemem of expressways and effective
measu地s should be taken accordingly．The fwst economic attribute of expressways
is the same as that ofsemi-public articles,namely，natural monopoly，which requires
that government shonld play n leading role in allocation ofexpressway resources,for
example，at a macro level by adopting franchised dealing．At a micro level，
especially when related to construction，maintenance and toll management，market
measures should be considered such丑s biddhlg etc．n壕second attribute iS that its
V
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profit increases progressively,which requires that expressways must be networked
and systematized，and that while pJ黝ing and constructing,high criterions must be
adopted．11伦third attribute is graded benefit,which makes toll charge reasonable．
Generally speaking，only when toll charged is lower than what the paid vehicles gain
from graded benefit．啪mo∞passages be attracted and Can expressways develop in
sustainabmty．The fourth attribute is that expressways are capital-intensive．To most
countries including China,government is unable to make all the investments in
expressway．Construction funds must be raised through various channels．Both the
investors and investment channels should be diversified to atllaot social，civil and
foreign capitals,To most investors with limited capital，it is almost impossible to
invest in such a capital-intensive field as expressway thus causing difficultly in
capital op盯ation and h'ausfer ofopcrmion right．Accordingly，funding and investing
system must be reformed：Asset-Backed Securitlzation，stock shares，auction，BoT
and so on can be used，thus‘'breaking up the whole into parts'’。“sharing risks
together",to attract medium and small investors．The丘flll attribute is its influence
on regional economy．Thc construction of the expressways helps concentrate
production elements on industrial areas and flourishing districts．The rcsnlt will be a
rlew pattem of regional economic development,and，如rth盯，expressway industrial
belt
2-stndy On the rehUousbip between ezprmsw曩y and economic development
Expressway is all important transport infrasmlcmm facility．It plays all
important function in planning：urban and rural development,regional development,
economic and social development,domestic development,harmonious relation
between man and nature．promotion ofopening to foreign countries．11峙appearance
of expressway can greatly promote national economic development,speed up the
tempo of modemizafion of national economy,improve the conne：cldon transport
或加ctu∞。and promote regional economic development．Meanwhile，expressway
should play a part in dealing with public嘶sis，by setting up public crisis system to
Ⅱdllilnize the damage done by contingent events and natuIm calamity in order tO
keep economic development sustainable and stable．
3．study on problems arising in expressway cOmtruetion
Ⅵ
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Expressway belongs to large-sized transport infrastrocturc with characteristics
of large investment and long-time construction．In this paper，the following aspects
of expressways are studied economically：construction procedures，construction
management,national economic evaluation,project financial evaluation,project
follow-up and bidding．
4．Analysis ofinnovations offunding and investing system
耽e stable，sustainable and sound development of expressways cannot be
without a good funding and investing system．nle goals of innovation ofthe system
are：under the principles"diversifiad investors，investment channels,and funding and
investing mealls'’，a new system has been established and perfected：‘叮1le central
government invests some funds，the local governments raise some，and both civil
and foreign investments are to be attracted'’and‘'build the roads with loans，repay
the loans们lll toll charged,and develop in susminabilicy'’．In real practice，new
financial innovations should be introduced to broaden funding and investing
channels．In this paper,the feasibilities of such new methods aS Asset-Backed
Securitization，toll fight auction，capital construction loans discount,a坞analyzed．
And BOTand ToT a糟also approached虹heoretically and practically．
5．Analysis ofexpressway operation management system
ne present and future situations of the operation management system are
analyzed from economic and managerial angles．Besides，principles and ways of
establishing business organizations，expressway maintenance and road management
arc also approached．
6．Discussion On toll and its refom
Expressway toll is analyzed economically and economic evaluation is made to
toll policies with focus on the influence of the development of expressways．Also
some research into toll policies is made through mathematic models and the
influences of toll policies on expressway transportation demand through analysis of
its mathematic function and curve．Ⅲs paper adopts game theory and analyzes toll
policies，and suggests that counter measur鹤Ofthe two parties(toll payee and payer)
should be taken into account and interest ofboth parties should be maximized while
toll policies are being made．TMs paper also studies the influence ofchanging fees to
VTT
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taxes 011 the expressway toll，as well as the main factors affecting expressway toll
and goBrttel'measu舱s．
7．Tentative research iⅡto expressway assets,property rights and prices
Properties of expressway assets and its evaluation,expressway property righ^
system and arrangement，and the formation mechanism of the expressway price are
approached tentatively．T1le expressway assets have their own economic properties，
such as being state·owned，separation of ownership and management,etc．So their
special way of operating must be precipitated in．assets managemem and evaluation．
11豫expressway property right is the operation of its ownership．丑豫separation of
ownership and management should be precipitated in it。As an important part ofthe
infrastructure，the government should be the prime OwnGq"and the investor should be
the prime manager,which results in their respective rights and obligations，property
right system and arrangement in conformity with the market economy laws．The COre
ofthe property right system is definition and shal"e ofthe expressway property right
elem钟ts between the proprietor and the operator．n地core of the expressway
property right system is to establish and perfect mod烈-l'l property right system．In
substance，the expressway property right system anangement is to allocate all kinds
of rights to all beneficiary owners．The formation mechanism of the expressway
prices is an important issue in expressway capital circulation and property
management．Reasonable transfer price is an important base for state-owned
expressway assets to float．Reasonable service pfice is prerequisite to sustainable
growth of expressway．As the semi-public article with naU．ii吼monopoly，
expressways have a price formation mechanism，different from products in other
fields．So reasonable price formation mechanism must be established through serious
analysis in order for expressways to develop in su．stainability．In addition,influences
of fluctuation of interest rate on the expressway assets price is investigated in this
弘IperI
Key words：expressway,economy,system mnovation
vIll
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1导论
道路是人类为从事各项活动而在陆地上开辟或建设的通道，它伴随着人类
文明的进步而发展，成为社会经济活动中一个不可缺少的部分。千百年来，人
类一直在为改善道路条件而进行不懈的努力。适应汽车行驶的需要，产生了公
路。汽车工业的发展使车辆行驶速度日益提高、载重量日益增大，对路面、路
基要求也越来越高，由此产生了专门适合汽车行驶的现代公路。随着人们对交
通运输速度和质量更高层次的追求，人类进入了高速公路时代。
值得人们深思的是，作为现代交通标志的高速公路，首次出现并不是因为
社会经济的需要，而是出于战争的要求。历史上最早的高速公路起源于20世纪
30年代的德国，当时希特勒为了发动战争，以闪电战袭击周边国家。修建了3900
公里多车道立体交叉的高速公路。高速公路一经出现，就显示了其巨大的威力。
在德国军队进攻法国时，法军统帅部低估了德军的进军速度，以为德军最快3
日方可抵达进攻地点，而德军凭借高速公路的快捷交通，仅用～天就赶到前线，
并绕道至马其诺防线之后，法军顷刻瓦解。从此，高速公路的重要性逐渐为人
们所认识。
第二次世界大战之后，以美国为首的发达国家掀起了修建高速公路的高潮，
在美国和欧洲出现了四通八达的高速公路网络，凭借高速公路，兴起了以美国
为代表的西方经济发达国家的汽车文化，美国也被人们称为“生活在汽车轮子
上的国家”。高速公路从诞生的那一刻起，就深刻影响着它所服务的每一个人
和触及的每一寸土地，成为人类文明和现代社会经济活动的一部分。
1．1论文选题背景及意义
中国的高速公路来之不易。20世纪80年代，正当世界发达国家在考虑如
何建设跨国、跨区域的高速公路网络时，我国绝大多数人都没有高速公路这一
概念，即使在中国公路专家到西方发达国家学习高速公路知识，并回国介绍高
速公路的情况后，习惯于“有路大家跑车，有水大家行船”的大多数中国人，
还无法理解高速公路为什么要“全封闭”、“全立交”，从而在全国范围内就
我国该不该修建和如何修建高速公路进行了一场热烈的讨论。如果不是因为当
时有关领导和专家力排众议，在经济比较发达的地区率先引入高速公路，则高
l
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速公路进入我国的时间还要推迟若干年。由此可见，对于高速公路的认识和理
解是多么的重要。正是基于这一点，我认为对于高速公路而言，理论上的探讨
和分析具有与实践同等重要的地位。近年来，我国高速公路建设取得了举世瞩
目的成就，但对于经历过漫长的自然经济和计划经济时代的中国来说，真正理
解和接受社会主义市场经济条件下的高速公路还需要一个漫长的过程。
高速公路是现代化的标志，是一个国家综合国力的体现，高速公路的建设
和运营涉及到国家经济和社会生活的各个方面，可谓“牵一发而动全身”。我
国高速公路理论落后于实践的现实，严重阻碍了高速公路行业的健康发展，传
统的计划经济的烙印也在高速公路管理中不时地表现出来。因此研究高速公路
经济这一课题，对于高速公路经济属性、运作机理及其重要影响进行系统地分
析和探讨，就成为我所选择的博士学位论文研究方向。
经过多年在高速公路行业的亲身实践，我深深感到高速公路事业的健康发
展迫切需要观念上的大胆突破。以我国目前的情况来看，无论是高速公路的建
设者，还是高速公路的管理者，都还没有形成国外发达国家高速公路建设管理
者所具有的市场经济意识和特许经营概念，因循守旧的建设和运营管理体制比
比皆是。正如计划经济模式在建国初期对我国国民经济恢复和发展具有促进作
用，在改革开放后具有阻碍作用一样，这种旧的建设和运营管理体制对于高速
公路起步阶段的快速发展是有益的，它能集中有限的资源建设高速公路，这也
是十六年来我国高速公路能获得迅速发展的原因。但是，随着社会主义市场经
济的发展和改革开放的深入进行，这种体制和模式已不能适应高速公路发展的
要求，所暴露出的不仅是资金层面上的紧缺问题，更重要的是观念和管理体制
上的不适应问题。可以预见，如果不尽快采用与世界接轨的先进理念和方式来
进行高速公路的建设和管理，那么我国来之不易的高速公路会同改革开放前的
农业、工业一样，走上畸形发展甚至无法发展的不归路。
令人感到欣慰的是，我国政府和不少有识之士已逐渐认识到这个问题。近
年来，交通部先后在沈阳、山东、福州等地组织高速公路建设管理者举行了多
次经验交流现场会，对各地高速公路建设的经验和教训进行了认真的总结和探
讨。有关的专家、学者也撰写了不少高速公路建设和管理方面的书籍，针对我
国高速公路的实际情况和出现的问题进行了研究和分析。正是受NT这些专家、
学者思想和观念的启发，我逐渐对高速公路经济有了一个比较系统的认识和理
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解，对高速公路建设管理中存在的一些问题有了自己的看法和见解，并进而形
成了这篇长达zO余万字的学位论文。虽然论文中的有些看法和观点仅仅是一己
之见，难免存在不足或偏颇之处，但这种学术上的探索和创新使我受益匪浅。
通过论文的写作和接受有关专家学者的指点，以及论文的修改和完善，我将会
对高速公路经济有一个更加深刻的认识和理解。
随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济的建立和完善，我国的高速
公路行业正处在从粗放型的快速扩张向集约型的规模化、网络化发展的历史阶
段，实践的发展和形势的变化迫切要求理论的支持，正是在这一大的社会经济
背景下，我选择了高速公路行业作为研究对象，运用所学到的经济学和管理学
知识，结合在高速公路实践中的切身感受，利用博士学位论文写作的机会，对
高速公路经济进行比较全面的研究和探讨，希望通过自己的尝试，为我国高速
公路行业的健康发展贡献微薄的力量，也希望通过不断尝试，来提高自身的研
究能力和学术水平。
学无止境。本论文的写作只是我对高速公路研究迈出的第一步，在今后的
理论和实践中，我将会长期将高速公路经济作为一个重要的研究对象，力争从
更为全面的方向、更加专业的视点进行研究和探讨。
1．2国内外研究动态
从1988年我国第一条高速公路建成通车到目前为止，仅仅经历了16年时
间。虽然高速公路进入我国的时间较晚，但理论界和从业者对于高速公路的研
究的探索一直没有停止过。从整个世界来看，高速公路的发展史长达70年，在
高速公路理论和实践方面，国外有很多值得我们学习和借鉴的东西。总的说来，
国内外主要的研究成果和经验体现在阻下几个方面：
1、我国高速公路经济属性
我国高速公路是在社会主义市场经济建立和完善时期出现的，目前处于起
步阶段，具有准公共物品和自然垄断的经济属性。我国高速公路独特的经济属
性必然要求政府在高速公路资源配置中起到主导作用，这种主导作用主要通过
特许经营的方式进行，它与市场机制的介入并不矛盾。在高速公路具体运作中，
如高速公路招投标和运营中，仍需要采取市场配置资源的方式来进行。从宏观
层面上考虑，必须由政府将有限的资源集中起来，采取特许经营的方式，才能
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保证高速公路建设和运营的顺利进行。在这方面，政府应本着“有所为、有所
不为”的原则。凡是可以由市场运作的政府都应该退出。高速公路自然垄断的
准公共物品属性决定了政府的主导作用，高速公路规划、建设、运营的各个方
面都离不开政府的协调和运作，高速公路是关系到国家经济和社会安全的重要
交通基础设施，因此不能采取放任自流的做法。在这方面，我国专家学者对高
速公路的经济属性进行了一些研究，而国家和地方的交通主管部门也对政府在
高速公路建设和管理中的作用加以了明确。
2、高速公路投资融资
在西方发达国家，采用市场经济方式进行高速公路投融资已成为惯例，股
票、债券、贷款等融资方式在理论和实践上都比较成熟，一些先进的金融工具，
如BOT、TOT方式等，也用于高速公路资金的筹集上。而我国投融资渠道比较单
一。除少量政府投资外，多数依靠银行贷款。近年来这种情况得到了较大的改
观，高速公路证券市场的融资发展较快，高速公路上市公司不断增加，发行债
券方式筹资也日益为人们所接受，但在运用国际通行的新型金融工具筹集资金
方面还存在法律上和制度上的障碍，同时各条高速公路也普遍存在资本金不足、
负债比例过大的问题。我国理论界对于高速公路投融资比较重视，也在积极探
讨行之有效的筹集手段和措施，但总的来说还存在理论落后于实践发展需要的
情况。单详双同志主编的《资本市场与交通建设》一书，汇集了有关专家和从
业人员对公路投资融资理论和实践的探讨，着重分析了通过资本市场筹集公路
建设资金的可行性和方式方法，具有比较重要的理论价值和指导意义。
3、高速公路建设
我国政府将高速公路纳入国家重点建设项目，必须强制性地进行招投标，
高速公路招投标应在公开、平等、竞争的原则下进行。在这方面，虽然没有关
于高速公路招投标的专门论述，但公路工程招投标的有关文献和资料可以作为
参考。高速公路建设前期需要进行可行性分析，通车后需要进行后评价分析，
在这方面，大多数高速公路建设项目都有比较详细的工程可行性研究报告和后
评价报告，可以作为本论文研究的参考。
4、高速公路管理
西方发达国家高速公路管理理论比较成熟：日本建立了介于企业和事业之
间的特殊法人一道路公团，负责高速公路建设和管理，取得了较好效果。美
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国、法国等国高速公路管理模式也非常适合本国高速公路的发展。但令人遗憾
的是，我国现阶段的高速公路管理仍是非常薄弱的环节。首先，管理体制不统
一，既有企业也有事业单位，其次，管理手段单一并且落后，很多还在沿用普
通公路或行政事业单位的管理手段，在观念上也存在计划经济的烙印。一些专
家学者已认识到这一问题，’长安大学以郗恩崇教授为首的学者深入研究了高速
公路管理的理论和体制问题，在研究我国高速公路管理经验的基础上分析了我
国高速公路管理中存在的问题，提出了解决的方法。人民交通出版社出版的高
速公路丛书，从高速公路规划设计、建设管理、运营管理等方面对高速公路管
理进行了系统的研究。
5、高速公路特许经营
引进特许经营机制是国外高速公路总的发展趋势。在这方面．日本实行特
殊法人制度、建立道路公团的模式在理论和实践上都比较成熟。而法国和西班
牙的高速公路特许经营公司也得到了比较好的发展。我国高速公路特许经营还
处在发展初期，主要以经营权有偿转让为主，在这方面的理论和实践得到了初
步的发展，但还缺乏相应的配套法律法规和政策措施，而BOT等方式还没有完
全进入我国高速公路行业。
在2003年2月召开的全国交通厅局长会议上，交通部部长张春贤指出：“要
结合国有资产管理体制改革，充分考虑高速公路的基础性、公益性和系统性，
在规范收费公路经营管理的基础上，应该争取国家制定高速公路特许经营方法，
建立中国特色高速公路特许经营制度，从政策上扶持和促进高速公路发展。”这
体现了政府主管部门对高速公路特许经营的关注和重视。
6、高速公路收费制
国内的不少专家都认为：高速公路是介于公共物品和私人物品之间的准公
共物品，这是我国高速公路实行收费制的理论依据。郗恩崇在其主编的《公路
交通规费经济学》一书中对公路交通领域收费的基础理论、历史渊源和发展方
向做了比较详细的论述，并分析了费改税对公路建设、养护资金筹集的影响。
就目前世界高速公路的发展状况而言，一些发达国家如美国等国已实现了高速
公路免费通行，一些国家如西班牙等国也规定：凡是由国家投资修建的高速公
路都不收费。随着经济的发展，高速公路有变成公共物品的趋势。但是对于包
括我国在内的大多数发展中国家来说，在短期内不可能实行高速公路免费通行，
四川大学博士学位论文
因此我国的高速公路实行的是收费制，这是由我国国情决定的。
交通部张春贤部长在2003年2月全国交通厅局长会议上指出：“高速公路
收费权是国家特许的收取车辆通行费的权力．是在国家财力不足而又需要加快
发展的情况下采取的筹资方式，它并不影响公路的公益性社会基础设施的性质，
路产路权仍归国家所有。⋯⋯高速公路要逐步实行统一建设、管理、经营、收
费、还贷、收益体内循环、滚动发展，实行特殊的财务制度，并保证行业管理
的顺畅，保证路网的完整统一。”这体现了我国交通主管部门对于收费制的充
分肯定及规范发展的愿望。
1．3研究方法
对高速公路经济的研究属于一种应用理论的研究，研究的对象是整个高速
公路行业，研究的重点是我国高速公路的发展情况和发展方向，研究的目的是
为了找出适合我国国情并能有效促进高速公路可持续健康发展的实用型理论和
方法，根据上述特点，我主要采取了以下研究的方法：
1、定性分析和定量分析相结合的方法
虽然高速公路进入我国的时间不长，但已成为国民经济的一个重要组成部
分。在对高速公路经济的研究中，既要针对高速公路的属性和特点进行定性分
析，也要对高速公路的投融资、建设和运营进行定量分析。例如在高速公路的
国民经济评价和财务评价等方面，就需要大量的数据和计算公式来说明问题。
在一些章节的论述中，需要先进行定性分析，阐明其经济属性和特点，然后再
进行定量分析，说明其计算方法，如对高速公路资产问题的研究、高速公路收
费权拍卖融资的研究等都属于这种情况。
2、宏观分析和微观分析相结合的方法
高速公路具有一定的社会公益性，政府在高速公路行业资源配置中需要发
挥较大的作用，论文从宏观方面分析了高速公路的经济特性，进而提出政府介
入高速公路的创新机制：特许经营和委托国有投资公司。另一方面，高速公路
是在我国发展和完善社会主义市场经济的历史背景下产生和发展起来的，高速
公路的特许经营、投融资、招投标等都必须遵循市场经济规律和原则，因此论
文也从微观方面分析了高速公路在这些方面的具体运作方式和方法。
3、比较分析的方法
四川犬学博士学位论文
高速公路进入我国的时间不长，没有现成的模式和运作方法，因此很多对
于高速公路的分析和研究可以借鉴普通公路的类似情况来进行。但在借鉴过程
中要认真分析比较高速公路与普通公路的不同之处，找出共同点，从而通过比
较分析方法确定高速公路的属性、特点和运作机理。世界高速公路发展史己达
70年，西方发达国家高速公路建设和管理的经验非常值得我们学习和借鉴。但
学习和借鉴国外的先进经验并不是照搬照抄，需要通过比较分析，对照我国高
速公路发展的具体情况，结合我国的国情，确定哪些可以借鉴，哪些不能借鉴，
这样才能体现实事求是的精神。
4、规范分析和实证分析相结合的方法
规范分析和实证分析是经济学的两种研究方法。实证分析研究经济问题“是
什么”，而规范分析研究经济问题“应该是什么”。实证分析描述经济现象，预
测经济变化或不同政策的后果，而规范分析评价不同政策的好处及其代价。实
证分析没有价值判断，规范分析往往带有价值判断。对于高速公路的分析研究，
必须采用规范分析和实证分析相结合的办法，论文对我国高速公路发展中的一
些政策和措施进行了评价，分析了现行政策的优缺点，提出了我国高速公路建
设、投融资、运营和管理的模式和发展方向，这属于规范分析的范畴。而文中
引用了一些案例和国外的成功经验，描述了这些案例的后果，而并没有作出评
价，属于实证分析的范畴。论文将规范分析和实证分析相结合来研究我国高速
公路经济发展的相关问题。
1．4论文结构及内容
本论文共分为八章，第一章为导论，正文为第-N第八章。
第二章对高速公路经济进行了概述。介绍了国内外高速公路的发展情况，
分析了高速公路的经济属性，提出了政府在高速公路资源配置中发挥主导作用
的观点，研究了政府通过特许经营和委托国有投资公司两种方式介入高速公路
的创新机制。
第三章分析了高速公路与经济发展相互依存、相互联系、相互影响的关系。
研究了高速公路与统筹协调的发展观之问的关系，分析了高速公路对交通运输
业的发展及对区域经济发展的影响，探讨了高速公路产业带的形成及特点，提
出了建立高速公路公共危机处理系统的战略抉择。
四川大学博士学位论文
第四章研究的是高速公路建设制度创新。从高速公路建设程序和管理办法、
国民经济评价、项目财务分析、项目后评价和高速公路招投标等方面进行了建
设制度创新性研究。
第五章对高速公路投融资体制创新进行了研究，提出了我国高速公路投融
资体制的创新取向。对高速公路投资和融资的具体方式进行了探讨，分析了高
速公路特许经营可行性，提出了高速公路资产证券化、高速公路收费权拍卖融
资、高速公路基建贷款贴息等创新的投融资方式和手段。
第六章对高速公路运营管理制度创新问题进行了探讨。首先对国内外运营
管理体制情况进行了分析，提出了我国高速公路运营管理体制创新方向；其次
探讨了运营管理机构的设置和建立，接着对高速公路养护管理和路政管理机制
进行了研究和分析。
第七章研究高速公路收费制度创新。在我国高速公路发展过程中，收费制
的实行起到了积极作用，因此本论文专门讨论了收费问题。主要从高速公路收
费的理论依据、收费政策的评价、收费标准的确定、收费系统的设置、收费高
速公路交通需求等方面进行了分析，同时研究了影响收费的因素及对策、费改
税对高速公路的影响和高速公路其他收入，并对高速公路收费进行了博弈分析。
第八章研究高速公路资产制度创新。探讨了高速公路资产的特性、产权制
度安排和资产评估的方法，分析了高速公路价格的形成机制，利率对高速公路
资产价格的影响机理。
1．5论文创新之处
论文查阅了大量的文献资料，认真研究了国内外专家学者有关高速公路的
文献和资料，结合多年高速公路行业的实践经验，在几个方面进行了新探索：
1、提出了高速公路资产证券化的创新融资方式
资产证券化是国际上比较流行的金融创新工具，目前尚未进入我国，但银
行信贷资产证券化已成为金融行业关注的一个焦点，国家开发银行正在着手进
行资产证券化的试点工作。从国外资产证券化发展的情况看，高速公路行业是
非常适合实行资产证券化的行业，论文研究了资产证券化的理论和实践，分析
了我国高速公路资产证券化的可行性和运作程序。
2、探讨了实施高速公路基建贷款贴息的可行性
四川大学博士学位论文
与铁路、民航等行业相比，高速公路偏重于属地管理，地方政府的优惠政
策对于高速公路的发展具有非常重要的作用。论文提出由地方政府向高速公路
提供贴息贷款，通过贴息的杠杆作用引导银行资金和其他资金进入高速公路行
业，从而缓解高速公路资金短缺的创新机制。论文还对高速公路基建贷款的可
行性和运作程序进行了分析。
3、提出了建立高速公路公共危机处理系统的观点
高速公路是重要的交通基础设施，在面对突发性的公共危机时往往起着十
分重要的作用。我国地域辽阔，出现突发事件的概率比较大。对于公共安全会
造成了较大的损害，因此应构建高速公路公共危机处理系统，通过系统的有效
运转，最大限度地减少公共危机带来的损失，保护人民群众的生命财产安全。
4、分析了高速公路价格形成机制
论文从高速公路转让价格和服务价格两个方面分析了高速公路价格形成机
制，探索了高速公路价格形成机理，研究了高速公路价格形成的特点。
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2高速公路经济概述
从出现世界上第一条高速公路——1932年建成的德国波恩至科隆高速公路
开始，高速公路就逐渐成为世界许多国家重要的交通基础设施。近年来，随着
全球经济一体化的进程和贸易、物流业的迅速发展，高速公路进一步成为世界
各国公路建设的热点。高速公路具有快速、安全、经济、舒适的优点，但也存
在造价昂贵、投资回收期长等问题。随着各国经济实力的增强和科学技术的进
步，不仅大多数经济发达国家，而且相当一部分发展中国家也都逐渐具备了修
建高速公路的能力，高速公路经济日益成为许多国家经济生活中的一个重要组
成部分。
2．1高速公路发展概况
2．1．1高速公路的定义及特征
根据《辞海》和相关词典的解释：高速公路是指供汽车高速行驶的公路。
一般能适应每小时120公里或者更高的速度，要求道路平直、线路顺畅、纵坡
较小，采用沥青混凝土或水泥混凝土高级路面，中间设置分隔带，在必要处设
坚韧路栏。
为保证行车安全，高速公路还设有必要的标志、标线、信号及照明设备，
禁止行人和非机动车在高速公路上行驶，与铁路和其他公路相交时采取立体交
叉，行人跨越则用跨越桥或地道通过．高速公路应符合以下几个条件：
一是高速公路只能供汽车专用，不允许非机动车和行人使用；二是高速公
路设有中央分隔带，往返的汽车是完全隔离行驶的；三是高速公路与铁路、公
路都是立体交叉，不允许有任何平面交叉的横向干扰存在；四是高速公路沿线
是封闭的，完全控制出入，只允许汽车在规定的交叉口进出高速公路，不准任
何单位或个人将道路接入高速公路。一般来说，除全定向的互通式立体交叉外，
汽车进入或驶离高速公路时必须右转行驶。不允许左转出入(车辆靠左行驶的
国家则相反)。五是车辆可以在较高的速度下安全行驶，不用担心来自横向或对
面的干扰，能保证安全、舒适、畅通的行车环境。
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除具有普通公路的功能外，高速公路还具有其自身的特征：
I、交通控制、汽车专用
高速公路不仅不允许出现混合交通，而且对进入的车辆和车速都有严格的
要求和限制，以避免车辆混流。在通常情况下，高速公路规定：凡非机动车辆、
由于车速较低可能形成危险的车辆和可能妨碍交通的车辆，如自行车、摩托车、
拖拉机、农用车以及装载特别货物的车辆等，都不得进入高速公路。为防止车
辆因车速差别过大而造成超车次数过多的情况，高速公路一般划分有行车道和
超车道、快车道和慢车道，并对各类车辆在不同车道上行驶的速度加以限制，
一般规定速度低于每小时60公里的车辆不得上高速公路，最高时速不宜超过每
小时120公里，遇到冰雪、雨雾天气或灾害事故时，高速公路管理机构还要设
置可变的信息提示标志，要求车辆按限定的速度行驶。
2、分隔行驶
为保证安全，高速公路采取了不同于普通公路的分隔行驶的办法：
一是在路面中央设立分隔带，实行车道分离、渠化，从而隔绝相向对行车
辆的接触，避免车辆的擦挂或相撞；二是至少为同向行驶车辆设置两个以上车
道，用划线的方法将车道分成主车道和超车道，或分为快车道和慢车道，以减
少由于车速差别发生超车带来的干扰，避免事故的发生。同时，高速公路每隔
一定的距离会在主车道和超车道之外设置紧急车道，供发生故障或特殊情况的
车辆临时停靠或等待救援。一些地方还设置了加(减)速车道、辅助车道，以
增加安全度。调查资料表明，有分隔带的四车道公路要比无分隅带的同样公路
事故率降低45¨65％。
3、控制出入
为避免车辆混流造成的横向干扰，保证道路畅通和车辆高速行驶，高速公
路实行严格控制车辆出入的办法，其方式主要是采取全封闭、全立交，使高速
公路与周围环境隔离，从而限制非机动车、行人、牲畜的进入，通行车辆也只
能从互通式立交匝道出入高速公路。全封闭主要采用护栏、高路堤、高架桥等
措施，能有效地消除平面交叉带来的横向干扰，保证车辆高速行驶的安全。据
国外资料反映，实行全封闭、全立交的高速公路的事故死亡率比不实行的普通
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公路减少60％。
4、采用较高的技术标准
高速公路设计和施工以及后期管理都采用了较高的技术标准。由于高速公
路路基、路面、桥梁、涵洞及相关设施采用较高技术标准设计和施工，因而投
资较大。高速公路在线性选择上也有独特的要求．既要避免长直线型的路段。
又要防止转弯半径过小影响安全，一般采用大半径曲线形，根据地形以圆曲线
或缓和曲线为主，既增加了线路的美观性，又有利于保证行车的舒适和安全。
5、具有完善的交通工程设施和服务设施
高速公路不同于普通公路，除具有基本的道路使用功能外，还要满足驾乘
人员较高层次的需求，如对优美环境、对车辆维护、救助的需求，以及食宿、
娱乐、信息传递等方面的需要。因此除道路设施外，高速公路还设有不少交通
工程和服务设施，典型的如服务区、加油站、报警救助电话、提示标志标识等。
这些设施为车辆的高速运行提供了技术上、物资上的供应和保障，使道路不仅
具有车辆通行的功能，而且能够成为一个能源、信息传递的多功能载体。
2．I．2国外高速公路的发展羝况
最早的高速公路出现在20世纪30年代的德国、意大利、美国等西方发达
资本主义国家．第二次世界大战后，出于战后重建和发展经济的需要，西方工
业发达国家掀起了修建高速公路的热潮。20世纪中后期，一些发展中国家在实
现现代化的过程中，也把修建高速公路作为一项重要措旄。到2003年底，全
世界已有80多个国家和地区拥有高速公路，世界上高速公路通车里程超过了
20万公里，美国、日本、德国、加拿大等发达国家已经构筑了与本国经济和社
会发展相适应的高速公路网．
美国是世界上拥有高速公路最多、路网最发达的国家，这与美国政府的重
视和支持是分不开的。美国政府一方面集中大量资金用于高速公路建设，另一
方面聚集大批高级技术和管理人才进行高速公路的勘察、设计、建设养护和管
理。美国第一条高速公路于1937年在加州建成，总长仅11公里。1944年美国
制定了修建近7万公里的州际和国防高速公路网的13年规划，高速公路通车里
四川大学博士学位论文
程迅速增长，到1997年已修建了8．85万公里高速公路，占世界高速公路总里
程的一半，形成了横贯东西、纵贯南北的高速公路主骨架，占公路网总里程1％
的州际高速公路承担着全美19．3％的交通运输量。
加拿大是仅次于美国拥有高速公路最多的西方国家，虽然加拿大直到1967
年才开始修建高速公路，但发展速度很快，截止1997年底，己建成高速公路
1．9万公里，高速公路通车里程占公路网总长度的1．9％。
德国是修建高速公路最早的国家，第二次世界大战前已有3440公里高速公
路，从1933年至1939年平均每年修建582公里高速公路，到1997年高速公路
通车里程已达i．12万公里，5万人以上的城市全部通高速公路，5万人以下的
城市9096通高速公路，构成了欧洲最庞大的高速公路网。
法国高速公路建设起步于1948年，到1997年已建成高速公路9140公里。
仅次于德国名列欧洲第二位。1994年法国制定了15年的高速公路建设计划，
1995年至2010年将新建高速公路4300公里，高速公路总里程达1．2万公里。
意大利是修建高速公路较早的国家之一，但真正大规模修建高速公路还是
在1956至1970年的道路建设计划制定之后，到1997年，意大利已建成通车的
高速公路里程达8860公里。
英国从1958年开始修建高速公路，但建设速度和规模远远落后于美国、加
拿大、德国、法国和意大利，其主要原因是缺乏建设资金。由于在1955年废除
了汽油税和燃油税制度。仅以一般年度财政拨款为资金渠道，致使高速公路建
设缺乏资金保证，到1997年底，英国高速公路通车里程仅为3200公里。
日本高速公路起步较晚，但发展速度很快。1956年日本颁布了《道路公团
法》，1965年7月建成第一条高速公路——名(名古屋)神(神户)高速公路，
到1997年高速公路通车里程达5860公里，初步形成以东京为中心、纵贯南北
的高速公路网。日本计划到2015年建成14000公里高速公路，强化东京、名古
屋和阪神环形和绕行高速公路，建成在出现灾害时可以替代其他运输方式的高
速公路网。
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世界主要国家膏速公路情况。
公里总里程高速公路里程高速公路占公
国家统计年份
(公里) (公里) 路里程％
美国1997 63伯227 88727 1．4
加拿大1995 901∞2 16571 1．乳
德国1998 656140 1140_0 l-74
法国1998 明3300 10300 1．15
西班牙1997 346858 9063 2．6l
亚美尼亚19∞ 15998 7576 47．36
意大利1∞7 654676 6957 1．∞
墨西哥l∞7 323977 6335 1．％
日本1鲫7 1152207 6114 0．53
英国1∞8 371∞3 3303 0．89
荷兰1998 125575 2235 1．78
塞浦路斯19鳃10∞3 2103 19．72
南非199B 534131 2032 0．38
韩国1998 86990 1996 2．29
乌克兰1∞8 176310 1770 1．00
土耳其1998 382∞9 1726 0．45
比利时1998 145850 1鹤2 1．15
瑞士1998 71059 1638 2．3l
爽地利1螂133361 1613 1．2l
璜典19鳃2l∞07 1439 O．68
澳大利距1∞8 913000 1360 0．15
尼日利亚1∞7 1943914 1194 0．61
2．1．3我国高速公路的发展概况
我国高速公路具有起步晚、发展速度快、地域分布广的特点。从1988年到
2003年，我国高速公路以世界上罕见的速度发展，到2003年底，全国高速公
路通车里程已达29800公里，仅次于美国居世界第二位。我国高速公路具有美
好的发展前景，根据中国交通部2003年初提出的高速公路发展目标：到2010
年，全国高速公路将连接90％目前人口在20万以上的城市，东部地区基本形成
高速公路网，高速公路总里程将达5万公里，到2020年。全国高速公路里程将
。交通部公路科学研究所+1998年世界主要国家高速公路里程．华夏交通在线嘲
坠地；』△堕：±氇n§鲍!i!!：￡翊：￡n』!QB墨ji』g!鲥i￡2QQQ!!红4蚰i 2 l：b!!!．2000．12
14
四川大学博士学位论文
达7万公里以上，连接所有目前人口在20万以上的城市，基本形成国家高速公
路网。
高速公路在我国经历了艰难的起步。20世纪80年代，当世界高速公路通
车里程已达le万多公里时，我国还没有l公里高速公路，甚至知道高速公路为
何物的人都很少。改革开放后，随着车流辆的增长，我国主要干线公路上交通
拥挤堵塞的现象日益严重，车辆行驶速度只有经济时速的一半，交通事故急剧
增加。为此，交通部门开始研究世界各国解决这一问题的办法。通过对欧美的
考察和学习，有关专家认为：西方国家修建的高速公路具有通行能力大、运行
速度快、运输成本低、交通事故少、社会经济效益显著等特点，很值得我国借
鉴。然丽，围绕该不该修建高速公路和如何修建高速公路问题，一些部门和专
家提出了不同的看法，进行了热烈的讨论。进入80年代后，随着改革开放的深
入，人们的思想观念发生了很大的变化，我国的经济实力和综合国力也有了相
应的提高，修建高速公路的时机和条件已经具备。在建设资金的筹集方面，国
家相继制定出台了适当提高养路费费率，开征车辆购置附加费，允许集资、贷
款修建的高等级公路、独立大桥和隧道收取过路费、过桥费还本息，鼓励通过
利用外资等方式筹资等政策法规，同时公路建设的技术装备水平也得到了提高，
这些都为修建高速公路提供了保障。
尽管修建高速公路时机基本成熟。但考虑到我国物质基础还比较薄弱，交
通部确定只在经济比较发达地区，且昼夜交通量达到或超过万辆车次的路段上，
才考虑建设高速公路。根据这一原则，交通部组织有关省市交通部门进行了修
建高速公路的前期准备工作，计划首先在广州至深圳、北京经天津至塘沽、沈
阳至大连、上海至南京、西安至临潼等路段进行修建高速公路的可行性研究和
技术准备。
我国第一条高速公路出现在中国经济最发达的地区——上海。1984年底，
全长18．5公里的沪(上海)嘉(定)高速公路动工兴建，1988年10月建成通
车，这标志着我国高速公路实现了零的突破。1990年9月，全长375公里的沈
(阳)大(连)高速公路建成通车，该路全部由我国自行设计、自行施工，标
志着我国高速公路建设上了一个新的台阶。从20世纪90年代开始，我国高速
公路建设规模迅速扩大、建设速度加快，一条条高速公路陆续建成通车，为国
民经济的发展和交通运输条件的改善提供了强大的支持和保障，高速公路经济
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也成为我国社会经济生活的一个重要组成部分。
改革开放以来，高速公路一直是我国关注焦点最多、争论最多、发展速度
最快的行业。围绕高速公路建设、管理、投融资、可持续发展等方面的研究和
讨论一直没有停息过。人们对于这一新生事物关注的程度和范围远远超过了高
速公路本身，高速公路被置于大的国民经济发展环境中，从其外部效益和对社
会经济的巨大贡献着眼，来研究评价其地位、贡献和相关经济属性。可以说对
高速公路经济研究的意义已远远超出了其发展本身，无论是作为重要的交通基
础设施还是作为拉动地区经济增长的重大投资项目，高速公路经济所具有的独
特的社会和经济地位都是其他行业和部门所不能比的。
我国膏逮公路发晨情况
公里总里程高速公路占公路
统计年份高速公路里程(公里)
(公里) 里穰
1989 1014000 271 0．027
1990 1028343 522 0．051
199l 1041136 574 0．055
1992 1056707 652 0．062
1993 1083476 1145 0．106
19舛1117821 1603 0．143
19粥1157009 2141 0．185
1996 1185789 3422 0．289
1997 122枷5 4771 O．3黔
1998 1278474 8733 O螂3
1999 135169l 11605 0．859
2000 1679848 16285 O．969
20|0l 1698000 19437 1．145
2∞2 17650()0 25200 — 1．428
2003 1810000 29800 1．646
匹1)ll大学博士学位论文
2001年我国高速公路基本情况。
四车道六车道八车道
省份高速公路里程(公里)
(公里) (公里) (公里)
山东2077 1978 99
河北1565 1230 335
广东1500 996 470 28
江苏1384 1299 85
四川1133 956 177
河南1076 1076
辽宁1069 707 327 35
广西822 684 136 2
湖北807 784 23
浙江774 754 20
安徽597 597
山西586 422 164
湖南585 585
海南573 573
陕西543 510 33
云南517 427 90
新疆432 426 6
江西421 421
黑龙江416 416
吉林弱2 3眈
福建363 352 ll
重庆340 256 84
北京335 143 l鸵
贵州310 310
天津305 2蚰12
宁夏240 240
内蒙古151 151
上海lll 111
青海26 26
甘肃13 13
总计19453 17118 2270 65
。四川省交通厅．领导参阅j[编(Z)．成都：四JIl省交通厅。2003．3。(71)
17
四川大学博士学位论文
我国裹速公路主要技术指标。
技术指标高速公路
计算车速(1叫，}1) 120 100 80 60
行车道数8 6 4 4 4 4
行车道宽度∞ 2×15 2× 2×7．5 2×7．5 2×7．5 2×7
11．25
路基宽度(m)一股值42．5 35 27．5 26 24．5 22．5
路基宽度(III)变化值40．5～ 33～ 25．5～28 24．5 23 20
43 35．5
中间带宽度(m)低限值4．5 4．5 4．5 3．5 2．6 2．5
中间带宽度(m)变化值3 3 3 2．5 2 2
中央分隔带宽度(m)一般3 3 3 2 1．5 1．5
值
中央分隔带宽度(Ⅲ)低限2 2 2 1．5
值
左侧路缘带宽度(m)一般0．75 0．75 0．75 0．75 O．5 O．5
值
左侧路缘带宽度(m)低限O．5 0．5 0．5 0．5 0．25 0．25
值
硬路肩宽度(m)一般值3．25 3．25 3．25 3 2．75 2．5
硬路肩宽度(m)变化值3～3．5 3～3．5 3～3．5 2．75 2．5 1_5
土路肩宽度(Ⅲ)一般值0．75 0．75 0．75 0．75 O．75 0．5
土路肩宽度佃)低限值0．5
停车视距(m) 210 210 210 160 110 75
极限最小平曲线半径(Ⅲ) 650 650 650 400 250 125
一般最小平曲线半径(m) 1000 1000 1000 700 400 200
不设超高最小平曲线半径5500 5500 5500 4000 2500 1500
(m)
缓和曲线最小长度(m) 100 100 100 85 70 50
最大纵坡(％) 3 3 3 4 5 5
超高与纵坡合成坡度极限10 10 10 lO 10．5 10．5
(％)
凸形竖啦线半径极限最小11000 11000 11000 6500 3000 1400
值(m)
凸形竖曲线半径一般最小17000 17000 17000 10000 4500 2000
值(m)
凹形竖曲线半径极限最小4000 4000 4000 3000 2000 1000
值(m) _
凹形竖曲线半径一般最小6000 6000 6000 4500 3000 1500
值(m)
竖曲线最小长度(m) 100 100 100 85 70 50
桥涵设计车辆荷载汽车——超20级： 挂车——120
。黄镇东．领导干部交通知识读本(M)．北京：人民交通出版社，2002．1I(56)
18
四川大学博士学位论文
2．2高速公路经济属性
高速公路是现代综合交通运输网络的重要组成部分，是社会经济发展到一
定阶段的必然产物，从它在我国诞生的那一天起，便以独特的功能和效用对中
国经济的发展和运行产生了广泛而深远的影响。高速公路是先进生产力的代表，
具有独特的经济属性，这决定了其特有的运作方式、运营管理体制和资金筹措
机制，决定了在建设、投资、融资、管理上必须严格按照客观经济规律办事，
建立适应和促进高速公路发展的建设、投资、管理体制。
2．2．1高速公路具有自然垄断的准公共物品性
西方经济学通常把经济分为私人部门和公共部门。私人部门提供的产品被
称作“私人物品”(Private Goods)，公共部门提供的产品被称作“公共物品”
(Public Goods)。所谓公共物品，是指那些能够同时供许多人享用的物品，它
的成本与享用的效桌并不随享用它的人数规模的变化而变化。公共物品与私人
物品的区别在于前者“消费上的排他性”及后者“消费上的不排他性”。公共物
品消费上的不排他性使得它被生产出来以后，任何人都可以从中受益，而并不
需要为其支付成本。产品消费上的不排他性形成了生产的外部效应。外部效应
可能是有益的。称之为外部经济．也可能是有害的，就是外部不经济。在存在
外部效应的地方，即使经济是完全竞争的，资源的配置也不会是最优的．但是，
对外部效应，也可以作出某种制度的或技术的安排，将产生外部效应主体与受
外部效应影响的主体结合起来，使外部效应内部化。由于外部效应的存在，经
济学研究中的一个直接结论就是：除非作出某种制度或技术的安捧，使外部效
应内部化，公共物品就不能由私人生产和供给，不可能通过一个私人交易市场
来实现公共物品的最优配置，公共物品的供给必须由政府来担当。
虽然对公共物品和私人物品，经济学的理论结论是：前者必须由政府担任
供给者的职责，而后者由市场提供更有效率。但是，这些结论只是对“纯粹”
的或“典型”的公共物品和私人物品有效．在现实生活中，还存在一类既具有
公共物品属性又有着私人物品属性的物品，这类物品的性质介于公共物品和私
人物品之间，既可以公共配置，在一定条件下，也可能由私人或其他性质的生
产者提供。具有这种性质的物品，称之为准公共物品。
国内外的实践证明，公路设施的建设运营管理既可以完全由政府投资。也
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可以由政府授予特许权让私人生产者供给，当然也可以由政府和私人生产者共
同投资供给，因而具有准公共物品的特征。进一步分析可以发现，并不是一个
路网中所有公路都是准公共物品。通往农村边远地区的公路、国防公路、一般
性公路(低等级公路)，由于其外部性较强而更多地具有公共物品的特性。与普
通公路相比，高速公路具有设计标准高、运行速度快、运输效率高、事故发生
率低等特点。对于车主来说，高速公路具有可选择性，连接甲乙两地的功能既
可以通过高速公路来实现，也可以通过普通公路来实现。车主选择高速公路可
以提高效率、增加舒适度和安全性、减少车辆和油料消耗，因而承担一定的通
行费用是非常合理的，从这一点上讲，高速公路不适合作为纯粹的公共物品由
政府供给。但从另一点来讲．高速公路又具有一定的外部效应，高速公路的修
建能促进区域经济发展、满足国防需求，此外高速公路还对部分特种车辆如军
警车辆、特种车辆、邮政车辆等免费通行，这些都体现了其有益的外部效应，
即社会效益，因而也不适合完全由私人生产者供给。可见高速公路具有准公共
物品的经济属性。
高速公路准公共物品的属性，是高速公路实行收费制的理论依据。由于高
速公路的规划、建设必须符合政府的宏观计划，高速公路是关系到国计民生、
国家经济安全和国防安全的重要交通基础设施，承担了国防运输任务，为军警
车辆和其他特种车辆提供了免费服务，在战争时期和紧急状态下会被政府所征
用，因此具有公共物品的某些特征。在美国等经济高度发达国家，不少高速公
路由政府投资修建，属于免费通行的公共物品。但在大多数国家，尤其是发展
中国家，由于政府的财力有限，不能全额投资修建高速公路，而需要由政府、
社会和外资共同投资修建高速公路，并通过特许经营等方式实现高速公路产业
化，这就使高速公路具有一定的私人物品的性质，必须有偿使用，而不能免费
通行。所以世界上大多数高速公路都是介于公共物品和私人物品之间的准公共
物品，需要收费通行。
虽然我国高速公路具有准公共物品经济属性，但不同地区、不同路段以及
不同时期高速公路所具有的准公共物品的特征各不相同，表现为以下三种情况：
1、高速公路成为靠近于公共物品的准公共物品
这种情况多出现在经济不发达地区和高速公路发展初期。在经济不发达地
区，由于经济相对落后，修建高速公路所投入的资金无法通过后期的运营收回．
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按照市场经济规律，高速公路就不能吸引其他资金投入，只能完全靠政府投资
修建。在这些地区，政府往往通过优惠政策和牺牲政府投资的收益来保证投资
者的利益，这时高速公路中政府投资比重很大，吸引的社会资金非常少，由于
高速公路投资大部分来自政府，因而成为靠近于公共物品的准公共物品。在高
速公路发展初期，由于高速公路产业带和沿线经济发展带来的效益尚未得到实
现，从而导致高速公路通车初期的收益欠佳，投资收益低于同期银行利率，致
使投资者没有投资的动因。在这种情况下，也只有通过政府让利或通过优惠政
策来吸引投资者，出现政府投入比重很大，社会资金投入很少的现象，从而使
高速公路成为靠近于公共物品韵准公共物品。
2、高速公路成为靠近于私人物品的准公共物品
这种情况多出现在经济发达地区和高速公路发展的一定时期。在经济发达
地区，高速公路具有较好的经济效益，其通行费收入能够保证投资者有良好的
收益，此时政府有可能退出高速公路行业，让民间资金和外资大量进入高速公
路行业，政府在高速公路投资中的比例逐渐减少，从而使高速公路成为靠近于
私人物品的准公共物品。高速公路发展到一定的时期，由于高速公路产业带效
应和带动沿线经济发展效应的实现，使高速公路通行费收入和综合收入大大增
加，从而也能保证高速公路具有较好的投资回报，这时可以让民间资金和外资
进入，减少政府的投入，使高速公路成为靠近于私人物品的准公共物品。
3、高速公路成为一般准公共物品
在现实生活中，不同路段的高速公路往往体现不同情况的准公共物品属性，
一些路段体现为靠近于公共物品的准公共物品，而另一些路段成为靠近于私人
物品的准公共物品，两者共同作用往往使高速公路成为一般准公共物品。一般
准公共物品通常也会出现在政府投资和其他投资比重相当的高速公路上，这类
高速公路的属性基本上处于于公共物品和私人物品的中间点位。高速公路成为
一般公共物品的另一种情况是高速公路处于经济发展程度一般的地区，其投资
收益趋近于银行利率，因而使其他投资比重介于公共物品和私人物品之间。衡
量高速公路准公共物品属性的主要标准是投资收益，如果投资收益高于同期的
银行利率，则高速公路为靠近私人物品的准公共物品，如果投资收益低于银行
利率，高速公路为靠近公共物品的准公共物品，如果投资收益约等于银行利率，
高速公路为一般公共物品，如图所示：
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准公共物品一性示意图
准公共物品
靠近公共物品靠近私人物品
一般准公共物品
公共物品的准公共物品的准公共物品私人物品
投资收益小于投资收益约等于投资收益大于
同期银行利率同期银行利率同期银行利率
例如四川省成(都)南(充)高速公路和南(充)广(安)高速公路同为
交通部规划的成都至上海高速公路中的一段，成南高速公路成都段由于地处经
济比较发达的成都地区，而南充段经济欠发达，因此该高速公路为一般准公共
物品。而对于南广高速公路来说，由于南充和广安同属欠发达地区，因而该条
高速公路属于靠近公共物品的准公共物品。再如成渝高速公路，由于成都和重
庆都为经济相对发达地区，加之该条高速公路通车较早，因此这条高速公路为
靠近私人物品的准公共物品，能够较好地吸引外资和民间资金的投入。
高速公路准公共物品属性也会随着平行线路条件的变化而变化，如果与之
平行的普通公路通行条件很差，则高速公路能吸引较多的车流量，从而成为靠
近私人物品的准公共物品，反之，则成为靠近公共物品的准公共物品。例如在
成都三环路通车前，成都绕城高速公路为连接各大高速公路的唯一快速通道，
虽然通车不久但收益尚可，可以定义为一般准公共物品，但随着三环路的通车，
具有较强替代功能的城市外环路以其间距短、捆绑收费的优势取代了绕城高速
公路的地位，成为过境车辆的首选，从而使成都绕城高速公路沦为靠近公共物
品的准公共物品，基本上靠国家开发银行的政策性贷款来维持。与之相反的是，
一些地区的高速公路也会随着平行线路条件的变差、经济情况的好转和通车时
间的变长而由靠近公共物品的准公共物品变为一般准公共物品或靠近私人物品
的准公共物品。
高速公路还具有自然垄断性。连接两地之问的高速公路只有一条，这就
使高速公路成为稀缺的资源，同时由于公路设施具有较强的公共性，完全竞
争的市场制度会导致线路的重复平行，造成社会资源的浪费，必须由政府颁
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布特权加以限制，因而具有自然垄断特点。高速公路自然垄断的经济属性决
定了高速公路资源的有限性，这使高速公路行业不具备完全竞争市场的特征，
而必须由政府在资源配置中发挥主导性作用，通过特许经营和委托投资主体
等方式来建立高速公路市场准入机制和确定介入方式。同时，由于自然垄断
的存在，高速公路的价格也具有特殊性，这种价格不能完全反映供求关系，
而只能表现为高速公路若干年的收益。高速公路的所有权永远属于国家，能
够转让的仅仅是经营权，而非所有权。
2．2．2高速公路具有规模收益的递增性
规模经济(Economics of Scale)是指在经济社会中因生产规模的变动而引
起收益变动的规律。当产品或服务的所有生产要素同时增加或减少时，就意味
着生产规模扩大或者减少，这会导致收益的变动。如果随着规模的扩大，产品
或服务的收益增加幅度高于规模扩大幅度，则称为规模收益递增，反之，则称
为规模收益递减，如果规模扩大与收益增加的幅度相等，则称为规模收益不变。
上述经济变化规律可用数学模型表示。设某产品或服务的生产函数是r次
齐次方程，假如所有的物质投入要素表示为k，各种劳动力投入要素表示为L，
则产出量是k和L的函数，设入为非零常数，表示生产规模扩大的倍数，则以
下公式可以表示规模收益变化的规律：
F(入k，入驴入‘f(k，L)
当r>l时，规模收益递增，当r=l时，规模收益不变，当r<l时，规模
收益递减．
高速公路具有明显的规模收益递增的经济属性，其理由如下：
高速公路至少有双向4个行车道，还有6车道、8车道甚至16车道的高速
公路。高速公路提供的服务是使交通流量迅速安全地通过，其能力用每昼夜最
大通行量表示，通过下表可知高速公路的车道数与通过的最大交通流量之间呈
现的规模收益递增的关系：
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高速公路车遭数与通行能力囊}。
高速公路车道数通行能力(标准车／每昼夜)
4车道25000左右
6车道50000左右
8车道100000以上
从表中可以看出，从4车道到6车道，规模增加到1．5倍，通行能力增加
到2倍，从4车道到8车道，规模增加到2倍，通行能力增加到4倍，而在同
等条件下通行能力的成倍增加意味着收取的车辆通行费也会成倍增加。
根据经济学原理，任何产品和服务的提供，在一定技术经济条件下都有一
个适度规模的问题，所谓适度规模就是存在由规模收益递增转为规模收益不变
的拐点。据世界银行专家理论推断。规模收益不变的高速公路车道数是双向24
车道。高速公路规模收益递增还表现在高速公路的长度和联网程度上，一般说
来，随着高速公路长度的增加，车辆通行费收入呈显著递增状态，联通成网络
状的高速公路比单纯连接两地的高速公路具有更显著的经济效益。
高速公路这种规模收益递增的经济属性决定了高速公路必须超前发展。一
般来说，高速公路通车前期车流量处于不饱和状况，经济效益不能完全体现，
但随着经济的增长，高速公路车流量会迅速增加，如果高速公路等级标准过低，
就会在通车后很快形成车速慢和堵车的现象，不得不改扩建，而改扩建的费用
远远高于高速公路前期建设标准一次到位的费用，因此高速公路的建设规模应
考虑长远发展的需要，按照十几年甚至几十年的经济发展和车流量的增长情况
来确定。鉴于高速公路这种典型的规模经济效应，在建设期就应从长远考虑，
按较高的标准和规模修建，这样才能适应高速公路规模收益递增的经济属性。
高速公路规模收益递增的经济属性也决定了高速公路网络化的重要性。一
般来说，单独的一条高速公路经济效益有限，断头路会使高速公路经济效益锐
减，而联网成片会使高速公路经济效益呈几何级数增加。这种情况的形成是由
于高速公路具有全封闭、全立交、快速的特点，一旦形成网络，就能有效地形
成点对点的快捷运输效应，增强高速公路影响力和扩散力，起到铁路、航空、
。郡恩崇．高速公路管理学[M)．北京：人民交通出版杜，2001．6-(63)
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水运所不能起到的作用。从世界各国发展情况看，目前集装箱高速货运和高档
豪华高速客运已成为客货运输的发展潮流，这主要是由于各国高速公路联网的
规模效应所致。
2．2．3高速公路具有资金密集性
高速公路与铁路、航空等运输产业一样，属于资金密集型产业。目前每公
里高速公路造价一般达2000万元以上。以每公里平均造价比，高速公路超过了
任何一种运输方式的线路造价。同时由于高速公路具有不可分割性，一条几十
至上百公里的高速公路必须是一次性整段建设，所耗费的资金数以亿计，一般
是十几甚至几十亿元，是典型的资金密集型产业，具有资金密集性。
高速公路资金密集性导致了高速公路准公共物品的特殊属性，如果完全由
政府无偿投入，一方面需要大量的资金，这是政府财政所不容易承受的，另一
方面也会增加纳税人的负担，同时由于“搭便车”现象的存在，对于那些无法
使用高速公路的纳税人来说也是不公平的。因此只有将高速公路定性为准公共
物品，引入市场机制，才能保证高速公路健康、稳定地发展。
高速公路资金密集性形成了进入高速公路行业的资金壁垒。对于大多数投
资者来说，由于资金实力所限，无法进入资金密集型的高速公路行业，这就使
能投资于高速公路的人寥寥无几，导致高速公路资本运作和经营权转让发生困
难。适应高速公路的这一经济属性，必须进行投融资体制创新，采用资产证券
化、股票融资、拍卖、BOT等新型融资方式，通过“化整为零”、“风险共担”
等办法，让众多的中小投资者都能参与高速公路行业的投资，从而有效地突破
高速公路行业的资金壁垒，加大融资的广度和深度，更好她保证高速公路行业
可持续发展。
应该指出的是，虽然投资高速公路需要承担较大的资金压力和资金成本负
担，但高速公路具有的收益稳定、增长迅速和风险低的优点，这也是许多行业
所不具备的，这是投资者普遍愿意涉足高速公路行业的最根本原因。
2．2．4高速公路具有级差效益性
与普通公路相比，高速公路具有鲜明的级差效益。所谓级差效益是指用相
同汽车完成相同的运输工作，使用高速公路可以比使用普通公路得到较高的收
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益。与土地的级差地租相似．公路也会因等级的不同而产生级差效益，不同等
级的公路提供相同服务时所产生的效益不同。总的来说，高速公路相对于普通
公路而形成的级差效益主要表现在四个方面：一是汽车行驶成本的降低。包括
油料的节省、维修费用的降低、轮胎消耗成本的下降等；二是行驶时间的节约。
包括货物运行时间减少、资金周转加快的效益，驾驶员工时节约的效益，旅客
时间节约的效益等；三是行驶里程缩短的效益。由于高速公路选线标准高，比
之普通公路而言，两地之间的距离相对缩短，由此会带来里程缩短的效益；四
是交通事故损失减少的效益。这些效益都是道路使用者能够直接得到的。
地租是土地价格的决定因素，地租的高低即级差地租决定了土地在市场上
的价格。级差地租为土地这种投入要素利用市场机制实现资源的优化配置奠定
了基础。与级差地租相类似，高速公路所特有的级差效益也为高速公路筹资、
建设及运营管理采用不同于普通公路的方式奠定了基础。正是由于高速公路存
在级差效益，才使高速公路在建设与运营等方面可以采用市场经济的办法，如
利用贷款修路，建成后收费还贷，利用股票和债券融资，采用B∞、ToT方式等。
我国高速公路基本上都是收费公路，过路收费类似于市场经济中“一手交钱、
一手交货”的交易行为，实质上是对高速公路使用权的直接买卖交易。由于有
级差效益的存在，才有大量的道路使用者愿意交费通过收费高速公路，而不是
使用与高速公路并行的不交费普通公路，这就使高速公路可以实行收费制度。
高速公路级差效益性，决定了高速公路能够影响区域经济格局，并在沿线
形成高速公路产业带。区位在经济学中是一个空间优选的概念，可以对单项目
标进行空间优选比较，也可对一个地区、甚至一个国家进行区位经济的综合评
价，区位不再仅仅局限于地理位置范畴，而成为自然、经济、社会等多种环境
因素的综合分析。在诸因素中，最关键的区位因素是交通运输。在两个经济中
心之间修建高速公路，能够充分挖掘沿线地区经济发展潜力，创造更加优越的
发展条件。随着各个有利于经济发展条件的形成，高速公路沿线会形成区位优
势，并进而产生强烈的吸引力，把相关企业和生产要素吸引过来，在利益的驱
动下，形成产业布局上的相对集中和聚集，从而促进该地区的经济发展。在我
国尚未根本扭转交通运输滞后于经济发展的现实条件下。高速公路所带来的沿
线地区便捷的交通区位具有强大的要素吸引力和经济发展潜力。
高速公路对区域经济的影响表现在高速公路产业带的建立上，目前我国的
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沈大、京津塘、沪宁、广深珠等高速公路产业带已初步建成，正进入梯度扩散
阶段，成为带动区域经济腾飞的火车头。高速公路对区域经济的影响还表现在
形成新的区域经济格局上。由于高速公路具有集聚效应，随着高速公路的全封
闭和节点之间距离的增加，沿线区域经济发展情况不同于普通公路，由开放型
逐步向集聚型方向发展，在节点之间形成新的发达地区。同时，原来的某些比
较发达地区会由于高速公路建成后道路封闭的限制，导致区位优势逐渐消失，
甚至变成区位劣势，从而成为新的欠发达地区，这种现象往往出现在高速公路
起点和终点附近，这些地区虽然靠近大中城市，但经济反而不如离大城市相对
较远的节点发达，从而形成“灯下黑”现象。这种对沿线经济结构“重新洗牌”
的现象，使生产要素迅速向产业带和发达地区集中，从而形成新的区域经济发
展格局。
2．3政府介入高速公路运作的机制分析
高速公路是重要的交通基础设施，是自然垄断的准公共物品，因此政府应
该充分介入高速公路行业，在高速公路资源配置中发挥主导作用。但由于高速
公路行业具有投资主体多元化、融资渠道多样化的特点，决定了政府不能直接
介入高速公路行业，而是需要建立一种科学、合理的运作机制，通过特许经营
和委托国有投资公司两种方式，间接介入高速公路行业的建设和运营。
2．3．1政府在高速公路资潦配置中的主导作用。
高速公路资源配置是以政府为中心还是以市场为中心，是研究高速公路经
济首先应该解决的问题。市场经济的一个显著特征就是市场在资源配置起到基
础性作用，但发展社会主义市场经济并不意味着政府完全退出资源配置领域，
少量不能由市场配置的资源还必须由政府来配置，高速公路就属于应该主要由
政府配置资源的范畴。
高速公路具有投资大、建设周期长，服务全社会等特点，是自然垄断性的
准公共物品。从理论上说，高速公路建设资金大部分应该来自国家投入，但对
于尚处在社会主义初级阶段的中国来说，中央和地方财力有限，不可能将高速
。李海东．政府里主导高速公路资源配置(J)t中国投资，2003，10
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公路作为公益性项目来完全由政府来投资建设。从高速公路建设的实践看，我
国高速公路的建设资金主要通过国家、金融机构、社会、企业、外资等多渠道
获得。随着社会主义市场经济体制在我国的建立和完善，高速公路投资方式也
日趋多样化，BOT、TOT、资产证券化等新型融资方式正逐渐被人们所接受。
根据经济学理论，政府与市场有着替代关系，是政府管还是市场管，要看
替代效率。凡是市场能发挥作用的，政府就应该退出，而市场机制全部或部分
失灵的，政府就必须介入。针对高速公路的具体情况而言，政府对高速公路资
源配置的作用应取决于行业资源是否能通过市场有效配置。高速公路具有自然
垄断的准公共物品性，在高速公路行业中，市场机制部分甚至全部失灵，这就
必然要求政府在高速公路资源配置中发挥主导性作用。
应该指出的是，政府在高速公路资源配置中发挥主导性作用并不排斥市场
在高速公路资源配置中的作用。总的来说，政府在资源配置中的主导性作用主
要体现在宏观层面上，是相对于整个高速公路行业而言的，而对于涉及微观层
面的具体操作而言，如涉及到高速公路建设、养护、收费管理、材料采购、施
工管理等具体工作时，则会较多地采用市场化配置资源的方式，实行项目法人
责任制、项目招投标制、BOT、TOT等方式，以市场化的方法来对高速公路建设、
管理、投融资进行具体的管理。
经济学认为，政府的职能是提供社会基础设施和公共物品，对于准公共物
品的高速公路来说，是否由政府提供完全取决于当地经济发展水平和政府的财
政能力。从国外高速公路实践来看，既存在免费通行的高速公路，也存在收费
高速公路，而免费通行的高速公路大部分出现在经济发达的欧美国家。由于高
速公路修建成本和资金问题，世界上大部分高速公路都需要收费。在我国，高
速公路从无到有经历了16年，尚处在起步阶段，因此全国的高速公路基本上都
是收费公路．
作为自然垄断行业，高速公路的资源配置无法完全通过市场方式进行。因
为高速公路资源有限，两地之间的高速公路一般只能有一条，所以在这一行业
中政府的主导作用非常重要。首先，高速公路的规划必须通过政府相关部门的
批准，符合国家对于高速公路的总体规划要求；其次，高速公路的资金运作主
要通过政府所指定的特许经营主体进行：第三，高速公路的通行费标准由政府
交通主管部门和物价部门共同制定。
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从高速公路对经济的影响来看，一般而言，修建任何一条高速公路都能对
沿线经济发展带来巨大的影响。高速公路能对沿线地区的工农业、运输业、商
业、建筑业、旅游业的发展和经济的繁荣起到积极的促进作用，还能有效地解
决就业问题和极大地改善地方财政收支状况。可以说对于地方政府来说，修建
高速公路是拉动本地经济增长和改善投资环境的重要手段，任何一届地方政府
都将高速公路的建设作为其工作的重点，积极推进高速公路的发展。
从高速公路的资金运作来看，一条高速公路所需的建设资金动辄高达数十
亿元，大部分高速公路都存在投资回收期较长的问题，前期的通行费收入往往
无法应对巨额的财务费用和管理费用，这是市场经济条件下任何一家企业所无
法承受的。而高速公路的社会效益和对经济的拉动作用却是政府十分看好的，
只有政府出面才能解决高速公路前期的财务困难。从我国高速公路实践来看，
政府在高速公路建设中的确扮演了重要的角色，通过财政支持、税收优惠、招
商引资等方式，政府和其所控制的企业承担了高速公路建设资金筹集的重要任
务，这也是我国高速公路得以迅猛发展的原医所在。
从高速公路收费年限来看，出于收费还贷的考虑，国家批准的高速公路收
费年限一般为20～30年。从长远来看，存在高速公路到期停止收费变成公共物
品的情况，这也需要政府来出面协调，通过改建、扩建等方式延长收费期限或
承担免费通行期间的养护管理任务。
从高速公路综合功能来看，高速公路既可作为民用交通基础设施，又可作
为国防设施，成为战时军队和军用物资运输的快速通道，一些高速公路甚至还
可以供飞机起降，在保证国防安全方面具有非常重要的作用。例如四川的攀(枝
花)西(昌)高速公路已成为西昌卫星发射基地物资运输的重要通道。此外，
高速公路还能促进少数民族经济的发展，为民族团结和社会进步做出贡献。这
些都是政府部门而不是企业所应承担的责任和义务。
由于高速公路的建设成本与地质构造、征地拆迁费用、材料和劳动力成本
密切相关，因此每条高速公路的投入成本与收益状况截然不同。高速公路的收
益状况主要取决于当地经济发展水平所决定的车流量状况和通行费标准，这就
形成了一些修建在经济发达地区的高速公路投入少、收益高、见效快，而一些
修建在贫困山区或经济欠发达地区的高速公路投入大、收益低、见效慢的情况。
在这种状况下，如果完全由市场来配置资源并遵循价值规律原则，那么很多高
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速公路都不具备投资价值，起码在短期内没有任何企业愿意投资。出于促进本
地经济发展、国防安全和民族团结需要的考虑，这些高速公路又非建不可，这
就需要政府出面来完成企业不愿意做的事。一般来说，欠发达地区有限的财政
能力不足以支撑高速公路建设庞大的资金需求，需要由政府出面将本地区所有
高速公路作为一个有机整体来运作，通过以路养路，打“时间差”，用那些通车
较早、效益较好的高速公路项目的收入来弥补其他高速公路项目建设资金的不
足，从高速公路网络化、系统化运作的角度来进行资源配置，这是实现欠发达
地区高速公路超前、跨越式发展的重要保障。
值得注意的是，政府在高速公路资源配置中发挥主导作用并不是绝对的，
随着社会的进步和经济的发展，政府主导作用将会逐渐减弱，高速公路行业将
会从完全垄断市场向垄断竞争市场的方向转变，在这一过程中，政府将会逐渐
淡化对高速公路的宏观调控，取而代之的是政府更多地履行监督和服务的职能，
为高速公路发展创造良好的环境。由此可见，政府在高速公路资源配置中发挥
主导作用主要体现在国民经济起步阶段和高速公路行业发展初期，随着经济和
高速公路行业的进一步发展，政府的主导作用将会减弱，市场将会在高速公路
资源配置中发挥越来越大的作用。
2．3．2政府通过特许经营介入高速公路运作的机制
政府在高速公路资源配置中的主导性作用可以通过特许经营这一途径来发
挥。特许经营是高速公路实行有偿使用的一种运营管理体制，是指政府授权投
资者，允许其建立特许经营公司并在一定时期(一般20～30年)内享有公路建
设和经营的特许权．经营期内。公司可通过收取车辆通行费和综合开发回收投
资并获取效益，经营期满后高速公路收归国有。在实践中，由于具体条件不同，
高速公路特许经营有许多不同的具体形式．但核心内容大同小异。BOT模式和
TOT模式是比较有代表性的两种主要模式。
BOT是建设—经营一转让(Build。Operate，Transfer)的英文字头缩写，
是指政府授权具有一定资格的投资者，允许其在一定期限内对一条高速公路进
行独立的投资、建设、经营、管理，经营期满后公路归还国家，是一种集筹资、
建设、管理、经营、开发、还贷于一体的融资方式．
TOT是转让一经营一转让(Transfer，Operate，Transfer)的英文字头缩
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写，是指国家对高速公路进行投资建设，建成后将其经营权有偿转让给特许经
营公司，国家分期或一次性收回投资的融资方式。政府允许公司在一定期限内
通过收取通行费和对沿线经营开发获取收益。
高速公路特许经营是在国民经济发展到一定阶段的历史条件下，将高速公
路经营权作为一种特殊的商品，由国家授权批准投资者对高速公路资源进行垄
断性经营，使购买经营权的经营者获取一定利润的一种模式。
高速公路经营权是高速公路所有权中派生出来的财产权。对于高速公路经
营权的解释，可以借用国务院颁发的《企业转换经营机制条例》第6条的规定：
“企业经营权是指企业对国家授予其经营管理的财产享有使用和依法处分的权
利”。商品经济越发达，经营权从所有权中分离出来的情况越普遍。政府作为高
速公路资产的所有者，不可能也没有必要将全部权力掌握在自己手中，而是应
该通过转让高速公路经营权，让有能力、有条件的经营者依法经营高速公路，
为所有者创造更多的经济效益。政府允许实行有附加条件的高速公路经营权有
偿转让，并不意味着放弃高速公路资产所有权，高速公路经营权的转让也不是
永久的，只能在一定的期限之内进行，受让人不能购买永久经营权。高速公路
特许经营具有以下的特点：
1、政企联系紧密、政府介入程度高
首先，高速公路建设具有很强的社会性、公益性，因此政府有义不容辞的
责任和义务。其次，高速公路建设投资巨大、涉及面广，仅靠特许经营公司单
独操作难以奏效．国家的投资补助、贷款担保、行政干预、政策扶持也是必不
可少的。再次。公路建成后的路产路权管理也离不开政府的支持、帮助和参与。
2、政府对特许经营公司的控制性较强
具体修建哪一条高速公路由政府根据交通发展规划决定，政府政策会直接
影响公路建设成本，对公路征地、拆迁赔偿费用的确定具有决定性的作用，通
行费标准一般也要由政府确定，一些国家还对特许经营公司的利润做了最高限
制。
3、投资回收期长、经营管理整体性强
特许公司是集～条高速公路的筹资、建设、管理、经营、开发、还贷于一
体的庞大组织，因此特许公司经营管理的整体性极强，一般要根据交通量、年
收益递增幅度、收费政策、价格调整等因素，对特许期内历年的收益、成本、
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还款付息、分红等经济指标进行系统分析．形成整体经营战略。对于那些短期
内无法实行特许经营的高速公路，政府可以先行指定企业或机构进行收费，通
过收支两条线的原则进行管理，除去财务费用和管理费用的收入应全部纳入政
府统筹协调的范围，优先安排还贷付息和弥补新建高速公路的资金缺口，并在
此基础上进一步寻求对外合作的机会。
在高速公路投资体制改革中，政府应在宏观层面上发挥资源配置的主导性
作用。而在微观层面上，则可以更多地让市场发挥作用。在掌握高速公路资产
所有权的基础上，政府应积极推行高速公路所有权与经营权分离，推广特许经
营的运作模式，通过BOT、TOT等途径和手段，实现高速公路资源合理、优化配
置，吸引民间资金、外资参与高速公路建设和管理。
值得注意的是，由于各地区经济发展水平的不同，政府介入高速公路行业
的程度也不同。在沿海和经济发达地区，由于高速公路效益普遍较好，可多利
用市场经济的手段来介入，而对于内陆地区，尤其是地处西部的四川，必须充
分认识到经济发展落后的情况，通盘考虑高速公路的资本运作和资金筹措，既
要按照市场经济的手段在微观层面上推行特许经营、项目招投标、项目法人制
等运作方式，又要充分考虑经济欠发达地区高速公路成为靠近公共物品的准公
共物品的特点，建立以丰补歉、资源共享、统分结合、宏观调控的高速公路网
络运作机制，将欠发达地区的高速公路作为一个有机的整体，通过建立高速公
路发展基金等方式，实现高速公路建设的跨越式发展。
2．3．3政府通过委托国有投资公司介入高速公路运作的机制
高速公路的自然垄断的准公共物品性决定了政府介入高速公路必须进行机
制创新。这种机制创新的核心是改变过去计划经济体制下政府包办一切的做法，
真正做到政企分开，本着“有所为、有所不为”的原则，切实转变政府职能，
通过市场方式选择合适的高速公路国有资产投资主体。政企分开的实质是将非
盈利性投资与盈利性投资分开，前者主要是政府行为，追求的是社会效益，后
者是企业行为，既讲求社会效益，更注重经济效益。
转变政府职能的核心是要确定一个合适的高速公路项目投资主体。它除了
负责投融资外，还要在明晰高速公路产权关系的基础上，对高速公路国有资产
进行经营管理。在经营性高速公路项目中，政府交通主管部门显然不适合直接
四川大学博士学位论文
充当投资主体，这个投资主体必须是政府机构以外具有独立法人资格的高速公
路国有投资公司或经营公司。
政府通过选择合适的高速公路国有投资公司来介入高速公路行业，适应了
缸会主义市场经济要求，符合政企分开和转变政府职能的需要，是比较科学、
合理的政府介入机制。但值得注意的是，政府确定的国有投资公司不能成为政
府职能部门的翻版，也不能成为“翻牌公司”，而应是受政府委托对高速公路
国有资产履行管理和运营职能的独立法人。
政府通过国有投资公司间接介入高速公路行业，可以使高速公路行业各投
资主体都在市场经济的框架内运作，避免了行政干预的影响和投资主体不对等
情况的出现，使高速公路各投资主体都能按照《公司法》的规定平等、有序、
独立地行使各自的权利，承担各自的责任和义务，这符合高速公路投资主体多
元化、投资渠道多样化的要求。
在这一介入机制中，政府的主要职能是选择国有资产投资主体，并监督其
运作。在具体的操作上，应改变过去由交通主管部门组建公司或企业集团管理
高速公路的做法，由政府国有资产管理部门(国资委或国资办)通过市场方式
确定被委托人，可以通过公开竞聘、招投标等市场化的方式选择高速公路国有
投资主体，以签订委托合同方式明确双方的权利和义务。被委托人对国有资产
的保值增值负有责任，国有资产管理部门有权对国有资产的保值增值及运作情
况进行监督和检查，可以通过聘请中介机构审计等方式来进行，并根据被委托
人运作的业绩来确定管理费用的提取。
通过这一介入机制，政府可以彻底摆脱微观层面上的国有资产运营职能，
而成为国有资产保值增值的监督人，企业可以受政府委托成为国有资产投资主
体，通过市场化方式来运作高速公路国有资产，在承担高速公路国有资产保值
增值责任的同时获得一定的经济收入。
可见，明确高速公路投资主体并不是不要政府投资．而是要求政府科学地
参与高速公路建设，其关键是找出适台社会主义市场经济运转的角色来承担政
府对高速公路的投资。
四川太学博士学位论文
3高速公路与经济发展
高速公路与经济发展有着密切的联系。高速公路能够促进统筹协调发展观
的实现，对区域经济的发展具有重要的作用，能推动了社会经济的全面发展，
并能够在公共危机出现时发挥重要的作用。
3．1高速公路与统筹协调的发展观
党的十六届三中全会通过的《中菸中央关于完善社会主义市场经济体制若
干问题的决定》指出：“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、
统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市
场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，
完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保
障。”按照“五个统筹”的要求提出的改革目标，体现了经济社会和人的全面发
展观，体现了改革、发展、稳定三者紧密结合、相互统一的战略思想，反映了
我们党对发展社会主义市场经济规律的认识不断深化。⋯
高速公路是重要的交通基础设施，是国民经济的重要部门，在社会经济发
展中具有举足轻重的作用。高速公路与统筹协调发展观之间存在密切的联系：
一方面，高速公路的出现有利于社会经济统筹协调地发展，另一方面，统筹协
调发展观又对高速公路的建设和管理提出了新的要求。因此，在高速公路的建
设和运营的整个过程中，都要深入贯彻党的十六届三中全会提出的统筹协调发
展观，积极推动“五个统筹”改革目标的全面实现。
3．1．1高速公路在统筹城乡发展中具有积极的促进作用
现阶段我国的经济体制改革不仅要着眼于城市，而且要着眼于农村，着眼
于促进城乡协调发展，这是社会稳定和整个国民经济持续、协调发展的基础。
目前我国农业占国内生产总值的比重已经下降到15％左右，而农村人口仍占总
人口的60％以上，城乡发展和城乡居民收入差距呈继续扩大之势，由此引起了
。本书编写组．‘中共中央关于完善社会主义市场经挤体制若干问题的决定’辅导读本(Ml
北京：人民出敝杜，2003．10，(2～31)．
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四川大学{霹士学位论文
社会和经济发展中的许多矛盾和问题。高速公路是重要的交通基础设施，虽然
进入我国的时间不长，但对社会经济的促进作用不可忽视，在统筹城乡发展中
也能起到积极的促进作用。
l、高速公路能够促进农民增收
高速公路是连接城乡的纽带，能极大地改善广大农村地区落后的交通状况，
为农副产品运输、进城务工人员的流动提供了快捷、安全的通道。同时，高速
公路的建成也带动了沿线地区农业、旅游业、商业和第三产业的发展，为农民
增收提供了机会和条件。高速公路不仅对国民经济具有明显的拉动作用，而且
能够提供大量的就业机会。高速公路建设需要大量的劳动力，部分解决了农村
剩余劳动力的就业问题，需要大量的建筑材料，带动了当地建材市场的活跃。
随着高速公路的发展，沿线形成了假日经济、“农家乐”经济，成为农民增收的
新途径。高速公路需要征用大量的土地，通过征地补偿，部分农民改变了以往
单纯依靠传统农业生存的状况，转而进入工业、商业、旅游业、第三产业等行
业，同时征地补偿也给农民提供了一笔宝贵的资金，促使部分农村人口向非农
产业转化、向城镇转移。总之，高速公路的出现，为农民增收带来了新的机会．
带来了致富的希望，“要想富、修公路”的观念已经在广大农村深入人心。
2、高速公路能够促进农业产业化的步伐
中国农业经历了长期的自然经济时代，农产品一般以自给自足为主。一方
面，农产品的流动不畅使其价值不能得到充分体现，另一方面，农民无法通过
出售农产品获得购买生产资料和改善生活的经济收入。高速公路的出现，改变
了沿线地区农产品自产自销的状况，形成了农产品产销两旺的局面，加快了农
业产业化的步伐，促进了农产品市场的建立和繁荣。农业产业化对改变农村落
后面貌、促进农村经济发展具有决定性的作用。高速公路使农产品销往发达地
区甚至出口国外有了便利的渠道，农产品可以依托高速公路在最短的时间内到
达销售地，从而保证了农产品的鲜活度和品质，使农业进一步向产业化、规模
化、现代化方向发展。高速公路也为农村经济作物和养殖业的发展提供了契机。
凭借高速公路便利的交通条件，农村经济作物和畜产品能够快速进入专业化市
场，更好地转化为商品，并通过进一步的加工销往经济发达地区和国外，使农
民获得了稳定的收入，促进了农业产业化和农民增收的实现。
3、高速公路能够加快农村城镇化的进程
四川大学博士学位论文
我国9亿农民大多数处在比较贫困的状态，这是制约农村发展的一个主要
因素。高速公路将广大农村地区与大中城市连接起来，一批卫星城市、中小城
镇在高速公路沿线纷纷涌现，使农村城镇化进程进一步加快，为最终解决我国
农村剩余劳动力出路问题提供了条件。
从以上分析可以看出，高速公路能够促进农业的发展和农民的增收，加快
农村城镇化步伐，推动了城乡一体化战略的实施，在实现统筹城乡发展这一改
革目标中起到了积极的作用。
3．1．2高速公路在统筹区域发展中具有不可忽视的作用
改革开放以来全国各地经济都有很大发展。但由于原有基础、客观条件及
改革开放步伐和力度的不同，地区差距呈现继续扩大的势头。这就需要通过统
筹区域发展来解决：一方面，经济发达地区要继续发挥优势，保持快速发展的
势头；另一方面，经济落后地区要加快发展，实施西部大开发，推进东北老工
业基地的调整改造。删高速公路在实现统筹区域发展的改革目标中具有不可忽
视的作用：
l、高速公路是联系经济发达地区和欠发达地区的纽带
经过16年的发展，我国己初步形成了全国性的高速公路网络。通过这一网
络，可以将东西部地区，经济发达地区和欠发达地区有机地联系起来，实现了
经济上的优势互补。高速公路具有交通条件的优势，可以实现东西部地区生产
要素、人力资源的交流，充分发挥东部地区资金、管理、人才的优势和西部地
区资源的优势，在更加广阔的范围内建立经济协作带，以实现统筹区域发展的
目标．
2、高速公路有助于形成区域经济的新格局
高速公路使生产力布局得到了改变，一些原来相对封闭落后的地区由于高
速公路建成后带来的区位优势效应和产业带效应，成为经济比较发达的地区，
这种改变在经济欠发达的地区表现得尤为明显。高速公路打破了原有的区域经
济布局，形成了区域经济的新格局，为统筹区域发展提供了有利的条件。
3、高速公路产业带的形成推动了区域经济协调发展
。本书编写组．‘中麸中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定I辅导读本【Ml
北京：人民出版社，2003．10．(5)．
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四川大学博士学位论文
高速公路产业带是随着高速公路建成而在沿线出现的经济快速增长区域，
无论是东部发达地区，还是西部欠发达地区，其高速公路产业带都会对当地经
济的发展产生深远的影响。高速公路产业带改变了以往落后地区仅仅依靠政府
的扶持和帮助，单纯依赖传统产业发展的思维定式，使生产要素和资源能够按
照市场经济规律有序地向产业带和开发区聚集，形成新的经济增长区域，并进
一步带动周边地区经济发展。由此可见，高速公路产业带的形成有利于区域经
济的发展，特别是对于西部欠发达地区的经济发展，更是具有直接的促进作用。
3．1．3高速公路在统筹经济和社会发展中具有重要作用
经济是基础，但经济增长并不等同于社会全面进步。十六届三中全会提出
了经济发展和社会全面进步的目标。对于高速公路来说，在这一目标的实埯中
具有重要作用：
1、高速公路能够给人们提供高质量的出行保证
随着温饱问题的解决，人们对生活质量有了进一步的要求。高速公路改变
了以往普通公路行车速度慢、舒适程度差、安全系数低的弱点。随之而来的高
速客运使人们享受到足以和航空客运相媲美的新型出行方式，并以舒适、安全、
快速、方便、价廉的优势吸引了大量旅客，与铁路、航空一同构筑起现代立体
交通网络，大大提高了客运行业的整体服务质量。
高速公路还为汽车工业的发展提供了契机。随着人们对生活质量的追求，
居民购置私家车的数量剧增，旅游度假成为高品质生活的标志，利用节假日、
“黄金周”驾车出游也成为一种生活时尚，这使我国汽车工业能够迅速发展。
2、高速公路为人们生产和生活提供了高品质的货运服务
高速公路改变了以往公路运输零散、缓慢、运距短的弱点，凭借大容量、
集装箱的运输，使公路货运向规模化、集约化的方向发展，服务质量得到大幅
度提高。同时，高速公路还与航空、水运、铁路运输共同构成了综合运输网络，
通过高速公路联运，货物可以直接上货轮、上飞机、上火车，运输的通达度和
流畅度进一步增强，形成了优势互补的现代化综合运输体系。
3、高速公路推动了人们观念的进步
随着高速公路的建成，人员、物资和信息的流动速度大大加快，人们逐渐
认识到现代化带来的机遇和挑战，对生产和生活提出了更高的要求，由此带来
四川大学博士学位论文
了广大人民群众观念上的进步，更加重视教育、信息的传播和吸收新的理念，
从而促进了我国国民素质的整体提高。
高速公路带来了新的生产和经营理念，使社会生产向规模化、集约化的方
向发展。围绕这一要求，必须实现观念上的更新，适应经济全球化和加入WTO
的要求，与世界接轨。向现代化迈进，这已成为政府和民众的共识。高速公路
彻底打破了中国长期存在的自给自足的自然经济观念，沿线出现的大量开发区、
大型集贸市场等设施，不仅使人们物质上得到交流，而且在思想观念上也得到
交流，社会化大生产观念深入人心，市场经济规律也逐渐为人们所认识和接受。
3．1．4高速公路促进了人与自然和谐发展
高速公路是先进生产力的代表，必须按照商标准、高质量的要求进行建设
和管理。因此，在高速公路建设中必须充分考虑对周边环境的影响。无论是在
发达国家，还是在发展中国家，高速公路的修建都必须要考虑绿化和生态问题。
我国高速公路虽然起步较晚，但在建设过程中始终贯穿了人与自然和谐发展的
理念：
I、高速公路环境保护规范体现了人与自然的和谐发展
按照有关规定，高速公路项目环境保护管理工作分为三个阶段：一是规划
设计阶段的环境影响评价研究；二是施工期的环境保护监控；三是建成运营期
的环境保护管理。⋯
高速公路建设中对于水土保持、河道防洪、文物保护工作都做了具体的规
定和要求。在高速公路建设和运营中，还对道路绿化做了要求和规范，规定了
道路中央分隔带和两旁的绿化范围和标准。虽然各地自然条件不同，采用的树
种、·草种和绿化方案各不相同，但都能与当地的自然环境有机地结合起来，形
成一道又一道人与自然和谐发展的风景线。
2、高速公路能够促进旅游业发展和生态环境的美化
高速公路带动了旅游行业的发展，人们更加热衷于通过高速公路去名山大
川中游玩，与自然亲密接触，这就使人们得到了更多与自然接近的机会。同时，
旅游业收入的增加，也使投入景点维护、植被保护和景区绿化的经费得到有效
。杨盛福．高速公路建设管理(M)．北京：人民交通出版社，2000，(484)
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四川大学博士学位论文
的保障，使生态环境的可持续发展能够得以实现。
3、高速公路能对自然环境进行保护性开发
与普通公路相比，高速公路具有设计标准高、造价高的特点，因此有可能
在线型选择、道路设计中体现人与自然和谐发展理念。我国已将高速公路环保
作为一个重要问题，在设计中尽量避免破坏自然环境，尽可能兼顾道路与自然
环境的和谐。经过努力，已在各主要高速公路沿线设置了绿化生态区域和绿化
景观，形成了“人在车中坐，车在画中游”的和谐景致。
3．1．5高速公路能推进国内发展和促进对外开放
高速公路是国民经济的重要部门，高速公路的出现。促进了国民经济的发
展，加快了国民经济现代化的步伐，推动了国民经济重要部门的发展，同时也
促进了对外开放和招商引资的进程。
l、高速公路促进了国民经济的发展
作为重要的现代交通基础设施，i每速公路的发展和完善是保证交通运输行
业高效、有序运转，实现社会经济活动正常进行的前提条件。在市场经济日趋
发达、经济全球化程度日益提高的当今社会，只有依靠网络化、现代化的高速
公路设施，才能把国民经济各发展基点联结成为一个完整的体系，进行物质和
信息的交流，从而达到加快商品和物资流通、促进国民经济发展的目的。反之，
如果以高速公路为代表的现代交通基础设施短缺，则必然会阻碍国民经济进一
步发展。
国民经济的发展会带来运输需求量的增加，从而对交通基础设旄提出了更
高、更新的要求。从世界各国公路基础设矗氲发展的过程来看，不少国家都存在
一个发展高等级、高密度公路的黄金时期。在这个时期内，各国都出台了许多
促进高速公路发展的政策，从法律上保障了高速公路建设资金的来源和管理的
现代化，大规模、集装箱化、远距离、网络化的高速客货运输成为这一时期各
国政府扶持和发展的重点，使以高速公路客货运输为代表的现代公路运输业得
到了迅猛的发展，这一点在国民经济发展速度较快的国家或地区表现得尤为明
显。
随着工业的发展，原材料工业成为主要工业部门，原材料如煤、矿石、钢
四川大学博士学位论文
铁等重要的国民经济物资的运输量急剧增加。经济的迅速发展也带来了技术上
的不断革新，随着机械加工、化工、电子等新兴产业的大力发展，机械、电子、
轻纺、食品等工业产品比重越来越大，不仅带来对运输量的巨大需求，而且对
运输质量也提出了更高的要求。高速公路的出现解决了这一问题。高速公路运
输不仅能够满足传统公路运输所能提供的散装、小批量、短途、期限紧追的运
输需求，而且也能提供集装、大容量、高速度、高质量的现代化运输服务，从
而能有效地满足国民经济进一步发展所带来的较高的运输需求。
国民经济的发展对公路运输提出了更高的要求，蓬勃发展的电子、化工、
轻纺、机械等行业的产品需要快速、安全、直达、集约的运输方式，高速公路
货运满足了这种需求。济(南)青(岛)高速公路通车后，青岛港的货物吞吐
量以每年40％的速度增长，青岛港的货物来源由山东半岛延伸至B华北、东北、
西北和西南各省市，甚至有新疆的货物进出青岛港。环胶州湾高速公路直接修
建到青岛港8号码头，大大提高了货物的集中和疏散能力，缓解了青岛港货运
集中和疏散的压力。据统计，青岛港60％以上的集装箱货运都是通过高速公路
来完成的．
国民经济的发展必然带来人口流动的加快和人们出行的增加，使旅客运输
量大幅度增长。高速公路的出现不仅使公路运输的竞争力得到很大提高，而且
对客运车辆提出了更高的要求，安全、舒适、豪华的客运车辆为人们广泛接受，
出行的质量和效率得到了提高，从而促进了人员的流动和人们出行的增加。高
速公路也为自驾车出行提供了良好的道路设施，不仅促进了汽车工业的发展，
也带动了石油、旅游、服务等行业的发展，从而推动了国民经济的进一步发展。
我国高速公路客运从进入市场到占据重要地位仅仅用了十年的时间，通过
大量吸引中短途旅客，高速公路在与铁路和民航的竞争中处于积极主动地位。
如成渝高速公路通车后，成都和重庆两地及沿线人员流动加快，各种经济协作
和交流大大加强，大部分人员的流动依托高速公路来进行，成渝高速公路上的
豪华客运班车也快速增加，节假日和黄金周更是人们通过高速公路出游的高峰
期，甚至会在出入口出现堵车现象。人员的流动大大促进了成渝高速公路沿线
的经济发展，推动了四川省和重庆市国民经济的快速增长。
世界各工业发达国家的经济发展经验表明，在国民经济快速发展的前期，
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四川大学博士学位论文
都存在公路超前发展的普遍规律。公路设施超前、高标准发展，对国民经济的
发展起到了极为重要的铺垫作用，使国民经济能快速走上良性循环的轨道。一
般来说，公路建设尤其是高速公路建设对于所在地区的经济结构、产业结构、
产品结构、人口结构都能产生很大的影响，逐步引导其朝着合理化、科学化的
方向调整。发达、完善的交通基础设施必然会带来频繁的商业交流和人员流动，
促使经济结构由最初规模较小、结构较稳定的状况向规模效益化、结构多变化
方向发展。随着科学技术水平的提高，高附加值产品的数量迅速增加，人们对
货物运输的要求也越来越高，对于出行质量的要求也随着生活水平的提高而提
高。高速公路满足了国民经济快速发展阶段客货运输高标准、高效率、高质量
的需求，对国民经济的快速、稳定、持续发展具有先导作用。
2、高速公路加快了国民经济现代化的步伐
西方工业发达国家的经验表明，经济发展和工业化进程的快慢不仅取决于
社会分工协作的程度和科学技术的发展水平，而且还取决于交通运输业的发展
规模和速度，当这两个条件都处于比较成熟状态时，该国就会逐步走上国民经
济现代化轨道。国民经济现代化是生产力发展的必然产物，主要体现在基础设
旋现代化、生产力布局合理化、人口城市化和管理现代化等方面。
基础设施条件的发达和完善程度决定了国民经济现代化的程度，基础设施
承担着整个国家的技术、信息和物质的交流，包括交通、通信、水资源、环境
等多方面，其中交通基础设施是最重要的一个方面。快捷、高效、完善的综合
运输体系，等级齐全、功能完备、四通八达的公路运输网络，为国民经济的迅
速发展提供了可靠的保障。
国民经济现代化客观上要求生产力合理布局。而一个国家或地区工业布局、
农业布局和第三产业的合理开发和利用，都要考虑原材料的运进和产品的运出，
这就需要完善的现代运输网络体系。高速公路改变了以往普通公路运输距离短、
运量小、散乱的状况，形成了全国性、区域性的道路运输综合网络，并且与水
运、航空运输一起，构成了现代化的立体交通运输系统，为原材料和产品的运
输提供了一个高质量、高效率、高标准的综合服务体系，为生产力合理布局提
供了强大的支持，也极大地促进了国民经济现代化的实现。
人类的社会经济活动大部分产生或聚集于城市附近。由于城市经济文化发
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四川大学博士学位论文
展的要求及城市与周边地区经济发展水平的差异，客观上需要通过各种交通工
具与相邻地区发生人员、物资、信息的相互交流，其结果是加速了城市化进程，
这是国民经济现代化的一个重要特征。高速公路为城市与周边地区的交流提供
了最佳载体，适应高速公路要求而出现的各种高质量的交通工具缩短了地区之
间的时空距离，大大加快了人员、物资、信息交流的速度，使城市化进程进入
了一个崭新的历史阶段，从而推进了国民经济现代化的进程。
随着国民经济的深入发展，社会分工越来越细，分工协作的力度日益加强，
生产规模呈现逐步扩大的趋势，这些都促使管理向现代化方向发展。高速公路
使各种物资和人员的流动速度大大加快，信息交流大大增加，为社会分工协作
提供了有效的保障。高速公路运输业的发展也促使生产向集约化方向发展，使
生产规模的扩大成为可能。近年来，一些跨国、跨地区企业纷纷出现，经济全
球化的趋势越来越明显，对管理的要求也越来越高．高速公路的出现推动了管
理现代化的进程，从而能最大限度地利用各种原材料和资源，为国民经济的快
速、稳定、健康发展提供了有效的保障。
总之，作为先进生产力的代表，高速公路的出现有力地促进了基础设施现
代化、生产力布局合理化、人口城市化、管理现代化的进程，从而加快了国民
经济现代化的步伐。
3、高速公路促进了国民经济重要部门的发展
高速公路为国民经济的重要部门提供了交通基础设施的高质量保障，从而
促进了农业、工业、商业、旅游业的发展，推动了产业结构的优化和升级。
①高速公路促进了农业产业化和农村城镇化的进程。农业是国民经济的重
要部门，农业、农村和农民的问题，始终是我国革命、建设和改革的根本问题。
实现现代化目标，难度最大而又非完成不可的一项任务，就是保持农业和农村
经济的持续稳定增长，不断提高农民生活水平。。传统的农业往往在很大程度
上处于区域性的自给自足状态，而统筹城乡发展的改革目标，就是要实现农业
产业化、农村城镇化，改变中国传统农业的封闭状况。一方面，农产品特别是
鲜、活农产品要全面走向市场，以提高其商品化程度，另一方面，农业生产所
。中共中央宣传都．。三个代表”重要思想学习纲要fM)．北京；学习出版社，2003，(52)
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四川大学博士学位论文
需的机具、化肥和农药等要及时运送到农业生产者手中，以加快农业生产的现
代化步伐。这些都离不开交通运输的保障。高速公路使连接城市和广大农村的
路网更加丰富和完善，为各种农产品特别是高附加值的优质农产品提供了快速
走向市场的通道，同时也使我国农业告别了传统的自然经济时代，参加到社会
化大生产的行列之中，农业生产日益向规模经营和集约化方向发展，农业生产
结构日益调整和优化，农产品日益商品化，农业日趋现代化。高速公路的建成，
带动了其两端和沿线出入口附近中小城市的发展，带动了周边地区城镇的开发
和建设，形成了一批新的城市群体，从而加快了农村城镇化、城乡一体化的进
程。
②高速公路促进了工业的发展和高新技术产业的崛起。工业企业的生存和
发展除了其自身的内在条件外，还要有交通基础设旄、能源、原材料等外部条
件。高速公路使道路条件大大改善，工业生产所需的原材料和产品运输更加便
利，社会化分工协作水平也随之提高，工业企业得以向专业化、大规模的方向
发展。同时，高速公路使公路运输的经济距离大大延长，对于批量小而运输频
繁、运输条件严格的高新技术产品来说，无疑具有特殊的吸引力。随着一条条
高速公路的建成和以高速公路为主骨架的道路网络的完善，越来越多的工业企
业得到了发展和壮大所必需的运输保障，同时围绕高速公路网络所形成的工业
园区和高新技术产业园区也日益形成和发展。
高速公路还大大加快了汽车工业的发展。高速公路具有快速、封闭的特点，
要求与其相适应的高品质汽车通行，这就为汽车行业提供了巨大的市场需求。
1988年高速公路进入我国后。汽车行业迅速升级换代，大部分国外知名的汽车
厂家都在我国设立了合资企业，生产高档次客车、货车和轿车。根据2002年中
国统计年鉴提供的资料，从1990年到2001年，我国轿车产量增长了20倍，其
他汽车产量增加了4．56倍，轿车和其他汽车产量分别增加了66．86万辆和
182．77万辆。
2003年是中国汽车工业建立50周年。在这50年中，中国汽车工业经历了
从无到有、从小到大和正在从大到强的变化。50年里，我国汽车工业发展的加
速趋势明显：从1953年到1992年，汽车工业达到100万辆花了近40年时间；
从1992年到2000年，完成从100万辆到200万辆的增长用了8年时间；从2000
43
四川大学博士学位论文
年到2002年底，实现从200万辆到300万辆的增长用了2年时间；2003年我
国汽车产量超过400万辆，位居世界第四。在过去10年里，中国GDP年均增
长9．3％，汽车工业年均增长15％，大约为GDP增长率的l。5倍至2倍。⋯我
国汽车工业于1992年进入快速发展阶段，高速公路的出现和道路交通网络条件
的改善是最主要原因。
③高速公路带来了商业的繁荣。全国性的高等级公路网络大大减少了商品
交换的运输费用和在途时间，相对缩短了产地与销售地之间的时空距离，为商
业的运行提供了更为便捷的交通运输环境，推动了全国尤其是高速公路沿线商
业的繁荣和发展。莘(庄)松(江)高速公路带来了上海到松江沿线的商业繁
荣，各地商业机构和个体商户纷纷前来松江县投资办店，原有的商业机构也加
强了商业设施的建设，扩建、装修了一批老店，优化了购物环境，当地政府还
建造了松江招商市场和各类商品交易批发市场，市场一片繁荣，持续购销两旺。
1991至1993年，松江县社会商品零售额分别为8．2亿元、9．7亿元和14亿元，
逐年递增，比通车前的1988至1990年增长53％；1991至1993年松江县集市贸
易成交额分别为1．1亿元、1．3亿元和1．6亿元，逐年增长，比通车前的1988
年至1990年提高了67．3％。沈(阳)大(连)高速公路投入使用五年来，沿
线兴起和扩大的商品市场有近1000个，经营种类有服装皮革、日用百货和食品
蔬菜等，形成了规模较大的批发和零售专io市场。其中鞍山市海城的西柳服装
市场、南台镇箱包市场、辽阳市灯塔县的佟二堡皮衣市场、大连市金州的北乐
食品蔬菜市场都是小有名气的大规模批发和零售专业市场。
④高速公路推动了旅游业的发展。旅游业的发展必须依托便利的交通条件，
高速公路为旅游业提供了快捷、舒适、优质的客运服务，四通八达的高速公路
网络使游客花在路上的时间大大缩短，旅途舒适度大大提高。高速公路能为旅
客提供完善的服务设施，长途旅行的游客可在服务区享受普通公路所没有的食
宿、休闲等优质服务，解决了以往旅行中就餐、如厕等方面的问题．使旅游成
为一种享受。高速公路还能将各大旅游景点紧密地连接为一体，形成丰富多彩
的旅游套餐．也为喜欢自驾车旅行的朋友提供了便利的交通条件。高速公路的
。蔡国兆、陈冀．我国汽车工业50年完成“加速四级跳”{J／DL}．困研网．2003．11
44
四川大学博士学位论文
出现为旅游业注入了新的活力，扩大了旅游的内涵，提高了旅游服务的质量，
吸引了更多的游客出行。以四川省为例，其境内的成乐、成灌、成渝、内宣等
高速公路，将峨眉、乐山、都江堰、青城山、蜀南竹海等著名景点通过连接起
来，游客以成都为中心，可以通过高速公路游览全省各主要景点，同时成都到九
寨沟之间的都(江堰)汶(川)高速公路也在建设之中。济青高速公路的通车，
使山东以济南、泰安、曲阜为主的“一山一水一圣人”的旅游线路，以青岛、
烟台、威海为中心的半岛旅游景点，以及潍坊、淄博民俗旅游区非常紧密地联
系在一起，沿着高速公路可以登泰山、看大海、感受曲阜的文化、体味齐鲁的
民俗，大大增强了山东旅游业的吸引力。
4、高速公路促进了对外开放的进程。高速公路改善了投资环境，为外商投
资提供了良好的交通基础设施。高速公路改变了当地经济环境和人们的思想观
念，沿线地区政府招商引资力度日益增强，越来越多开发区建立起来，吸引了
不少外商投资建厂。高速公路还为商品出口提供了快捷的通道，许多商品能凭
借高速货运迅速到达国外市场。对于农产品、经济作物、畜产品来说，高速公
路的快速运输能保证其鲜活程度和优良品质，从而更好地适应国外市场的要求。
总之，高速公路与统筹兼顾发展观是相辅相成、密不可分的。高速公路为
我国经济和社会发展注入了活力，使我国的基础设施条件得到了很大的改善，
有力地推动城乡发展、区域发展、经济和社会发展、人与自然和谐发展、国内
发展和对外开放。同时，统筹协调的发展观对高速公路提出了新的要求，高速
公路不仅要成为运输通道，而且必须发挥综合效应，促进经济协调发展和社会
进步．
3．2高速公路与交通运输业-
交通运输业是国民经济中的一个重要物质生产部门，它能把社会生产、分
配、交换和消费等各个环节有机地联系起来。世界上任何国家和地区的经济发
展都是以建立安全、高效、完备的运输体系为前提的。
3．2．1高速公路改善了综合运输结构
建国以来，我国交通运输体系在长期处于以铁路为主，公路、水运、航空
四川大学博士学位论文
运输为辅的局面，这是与我国当时的计划经济体制和经济发展状况密切相关的。
随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立完善，我国交通运输结构
体系发生了显著变化，传统的铁路运输在客货运量和客货运周转量中的比重逐
步降低，而公路运输承担的客货运输比重逐渐增加，尤其是高速公路出现后，
公路运输更是取代了传统铁路运输的地位，成为我国客货运输主要方式。
我置各种运输方式宪戚客运■比重IP
铁路公路水运民航
客运量总
年度客运量比重客运量比重客运量比重客运量比重
计(万人)
(万人) ∞ (万人) (％) (万人) (％) (万JO (％)
1978 253993 81491 32．08 149229 58．75 23042 9，07 231 0．10
1980 341785 92204 26．98 222799 65．19 26439 7．73 343 O．10
1985 620206 112110 18．08 476鹩6 76．83 30863 4．97 747 0．12
1990 772682 95712 12．39 648085 83．87 27225 3．52 1660 O．22
1991 踟16048 95080 11．∞ 682681 84．69 26109 3．24 2178 O．27
1992 860855 99693 11．鼹731774 85．00 26502 3．08 2船6 O．34
1993 996634 105458 10．58 8∞719 86．36 27074 2．72 3383 O．34
1994 l∞2883 l∞738 9．％ 953蛳87．船26165 2．39 4038 0．37
1∞5 1172596 102745 &76 1040810 88．76 23924 2．04 5117 O．44
19％ 1245356 94796 7．6l 1122110 90．10 22895 1．84 5555 0．45
1997 1326094 93308 7．04 1204583 90．84 22573 1．70 5630 O．42
19够1378717 95085 6．90 1257332 91．19 20545 1．49 5755 0．42
1999 1394413 100164 7．18 1269004 91．0l 19151 1．37 6094 O．44
2000 147艏73 105073 7．儿1347392 91．13 19386 1．3l 6722 0．45
2001 1534122 105155 6．85 l柏2798 91．44 18645 1．22 7524 0．49
。国家统计局冲国统计年鉴—2002(M)．北京：中国统计出版杜，2003．4
46
四川大学博士学位论文
我国各种运输方式完成旅客周转量比重囊P
旅客周转铁路公路水运民航
量总计
年度旅客周转旅客周旅客周转旅客周转
(亿人公比重比重比重比重
里1 量f亿人转量(亿量(亿人公量汜人公
公里1 ㈣人公里1 (峋里) (％) 勤(％)
1978 1743．1 1093．2 62．72 521．3 29．91 100．6 5．77 27．9 1．60
1980 2281．3 1383．2 60．63 729．5 31．98 129．1 5．66 39．6 1．73
1985 4436．4 2416．1 54．46 1724．9 38．88 178．7 4．03 116．7 2．63
1990 5628．3 2612．6 46．42 2620．3 46．55 164．9 2．93 230．5 4．10
1991 5178．4 2828．1 45．77 2871．7 46．48 177．2 2．87 301．3 4．鹋
1992 6949．4 3152．Z 45．36 3192．6 45．e哇198．4 2．86 406．1 5．84
1993 7858．1 3483．3 44．33 3700．7 47．09 196．5 2．50 477．6 6．08
1994 8591．4 3636．1 42．32 4220．3 49．12 183．5 2．14 551．6 6．42
1995 9001．9 3545．7 39．39 4603．1 51．13 171．8 1_9l 681．3 7．57
1996 9164．8 3347．6 36．53 49。8．8 53．56 160．6 1．75 747．8 8．16
1997 10055．5 3584．9 35．65 5541．4 55．11 155．7 1．55 773．5 7．69
1998 10636．7 3773．4 35．48 5942．8 55．87 120．3 1_13 800．2 7．52
1999 11299．8 4136．0 36．60 6199．2 54．86 107．3 0．95 857．3 7．59
2000 12261．0 4532．6 36．97 5657．4 54．30 100．5 O．82 970．5 7．9l
2001 13155．1 4766，8 36．23 7207．1 54．79 89．9 O．68 109L4 830
我国各种运输方式完成货运■比重襄。
货运量总
铁路公路水运民航
年度计(万吨) 货运量比重货运量比重货运量比重货运量比重
(万吨) (％1 (万吨) (％) (万吨) (％) f万吨) (％)
1978 248946 110119 44．23 85182 34．22 43292 17．39 6．4
l明0 546537 111279 20．36 382048 69．∞ 42676 7．81 8．9
1985 745763 130709 17．53 538062 72．15 63322 8．49 19．5
1∞0 970602 150681 15．53 724040 74．∞ 80094 8．25 37．0
199I 985793 152893 15．51 733∞7 74．45 83370 8．哇6 45．2
1992 1045899 157627 15．07 78D941 74．67 92490 8．84 57．5 0．Ol
1993 1115771 162663 14．嬲840256 75．30 97938 8．78 ∞．4 0．01
1994 1180273 163093 13．82 894914 75．82 107091 9．07 82．9 0．01
1995 1234810 165855 13．43 940387 76．16 113194 9．16 101．1 0．0l
1996 1298312 170915 13．16 983髓0 75．78 127430 9．82 115．0 0．0l
1997 1278087 172019 13．46 978536 76．41 113406 8．87 124．7 0．01
1998 1267200 1640眈12．95 976004 77．02 109555 8．65 140．1 0．Ol
1999 1292650 167196 12．93 9904“ 76．62 114608 8．87 170．0 0．Ol
2000 1358124 17 8_023 13．1l 1038813 76．49 122391 9．01 196．7 0．0l
2001 1401177 192580 13．74 1056312 75．39 132675 9．47 171．0 0．0l
o 国家统计局．中国统计年鉴—2002．(M)．北京：中国统计出版社，2003．4．
。国家统计局．中国统计年鉴—2啦．(M】．北京。中国统计出版社，2∞3．4．
47
四川大学博士学位论文
我国各种运输方式完成货物周转量比重囊P
货物周转铁路公路水运民航
年度量总计(亿货物周
比重
货物周
比重
货物周比重货物周比重
吨公里)
转戤亿转量(亿转量(亿转量(亿
吨公里)
(％)
吨公里l
(％) 吨公里) (％) 吨公里1 (％)
1978 9829 5345．2 54．38 274．I 2．79 3779．2 38．45 0．97 O．0l
1孵0 12026 5716．9 47．54 764．0 6．35 5052．8 42．0l I．41 O．01
l 9：陷18365 8125．7 44．25 1903．2 10．36 7729．3 42．09 4．15 0．02
1髑|0 26207 10622．4 40．53 33鹃．1 12．82 1159l-9 44．23 8．20 0．03
1∞1 279∞ l∞72．O 39．21 3428．O 12．25 12955．4 45．29 lO．10 0．03
1992 29218 11575．5 39．眈37跖．4 12．85 13256．2 45．37 13．42 O．05
l∞3 30510 11954．8 39．18 4070．5 13．34 13860．8 45．43 16．6l 0．06
19驰33261 12457．5 37．45 44∞．3 13．49 15686．6 47．16 18．59 0．06
l∞5 35730 1鹅70．3 36．02 4∞4．9 13．14 17552．2 49．13 22．30 O．06
l鸺16 36528 130“．4 35．7l 5011．2 13．72 17862．5 48．90 24．93 0．07
1997 38368 13253．3 34．54 5271．5 13．74 19235．0 50．13 29．10 O．08
1998 38046 12517．1 32．90 5483．4 14．4l 19405．8 51．01 33．45 O．09
1999 4c1496 12838．4 31．70 5724．3 14．14 21263．0 52．51 42．30 O．10
2000 44212 13662．6 30．帅6129．4 13．86 23734．2 53．鹋50．27 O．1l
2001 47591 14575．1 30．63 6330．4 13．30 25988．9 54．6l 43．72 0．09
从表中我们可以看出，1988年第一条高速公路在我国出现后，公路运输在
客货运输总量和总周转量中的比重迅速增加．公路客运置从1978年的58．75％
上升到1990年的83．87％，到2001年达到91．44％；公路货运量从1978年的
34．22％上升到1990年的74．6喁，到2001年达到75．3996；而铁路运输在客货运
输总量和总周转量中的比重迅速下降，铁路客运量从1978年的32．08％下降到
1990年的12．39％，到2001年降到6．85％；铁路货运量从1978年的44．23％下降
到1990年的15．53％，到2001年降到13．74％。可见公路运输，尤其是依托高速
公路的运输已逐渐取代铁路运输成为我国客货运输的主要方式。
改革开放以来，随着国民经济的发展，对运输需求越来越大，铁路运输日
趋紧张，运力无法满足不断增长的客货运输的需要，到80年代初，铁路车皮出
现供不应求的情况，甚至出现靠拉关系、批条子获得车皮牟利的“权力寻租”
。国家统计局．中国统计年鉴_2002．[M)．北京：中国统计出版社。2003．4
48
四川大学博士学位论文
现象。高速公路彻底改变了以往公路运输在综合运输体系中所具有的短途、零
散、中转的附属地位，依托高速公路的汽车客货运输，既有长途、快速、直达
的特点，又有机动、灵活、“门到门”、“点对点”的优势，为旅客提供了舒适、
安全、快速、直达的最佳中短途旅行方式，这是高速公路客货运输能够迅速取
代铁路主导地位的主要原因。高速公路的出现，极大地改善了综合运输结构：
i、高速公路实现了快速运输，促进了运输结构的合理变化和调整
随着人们生活水平的不断提高，对出行质量更加重视，旅行速度成为人们
选择出行方式的重要因素。高速公路改变了普通公路车速慢、舒适程度低、安
全性差的缺陷，以全新的快速运营方式迅速成为人们出行的首选。例如从成都
到重庆，以往乘坐火车即使是特快也要9．5个小时，普快需要11个小时，乘坐
飞机如果加上进出港时间要4个小时，而乘坐大巴在成渝高速公路行车仅需4
个小时，与乘坐飞机的时间相差无几。成渝高速公路大巴费用为120元，比民航
节省一半以上，充分体现了高速公路的快速、高效、高性能价格比的优势。成
渝高速开通后，成都至重庆之间的航班基本停飞，火车也不得不减少车次、降
低票价，公路客源则由开通前的19％上升到7096。面对高速公路的竞争和挑战，
为了与高速公路争夺客源，民航和铁路系统也推出了相应的对策：
铁路部门在全国范围内提速重载，集中力量发展快速、大宗、长途的货运，
同时推出空调列车、直达快车、朝发夕至列车，通过提高乘坐舒适度、列车准
点率和缩短旅行时间来争夺客源。在成渝客运市场的竞争中，铁路部门将成渝
区间的列车换成了空调列车，利用全国铁路提速的契机，将原来12小时的运行
时间减少为10小时，从而使市场占有率逐渐上升．民航部门也通过优质服务、
明折明扣让利和提高航班正点率等措施来吸引旅客．如2002年9月28日，川
航正式开通成都至重庆空中快巴，票价246元，2003年6月3日，国航重庆公
司开通成渝航班，由波音757飞机执行，票价140元，机场建设费50元，全程
只要190元左右。
高速公路、铁路、民航的竞争，使旅客和货主成为最大的受益者，这种既
有竞争又有协作、优势互补的运作方式，大大改善了以往比较单一的运输结构。
高速公路吸引了大量中短途旅客和货物运输，减轻了铁路的压力，使铁路部门
能够将空出的线路能力转向承担中长途客货运输，这就实现了公路与铁路的合
理分工，形成了能充分发挥各自优势的综合运输布局。
倒川大学博士学位论文
此外，随着经济的发展，私人拥有轿车比例逐渐增加，高速公路也为自驾
车出行提供了最好的道路和服务。高速公路不仅为消费者提供了一种前所未有
的出行方式，而且也极大地促进了以旅游业为代表的第三产业的快速发展。
2、高速公路加快了综合运输大通道的形成
高速公路具有长距离、远辐射、“点对点”的运输优势，能够实现各种运输
方式在较高水平上的紧密对接，从而有利于综合运输大通道的形成。以四川为
例，在没有高速公路之前，四川的公路运输体系仅有短途、中转等作用。随着
一条条高速公路的建成通车，把海、陆、空等各种运输方式有机地结合起来，
形成横贯东西、连接南北的立体交通运输大通道。四川第一条高速公路一成
渝高速公路连接了成都和重庆两大城市，将内陆城市成都与长江重要港口重庆
连接起来，实现了四川通江达海战略的第一步。2001年12月，全长1700多公
里的成都至北海的西南公路出海大通道建成，出海通道在四川境内由成渝高速
公路、隆(昌)纳(溪)高速公路和大(方)纳(溪)二级路组成，全长452
公里，为四川提供了一条通往广西防城、钦州、北海三大港口，与东部沿海地
区和东南亚国家联系的重要枢纽。2002年12月23日，全长215公里的成(都)
南(充)高速公路建成通车，成南高速公路是成都至上海国道主干线四川段的
重要组成部分，预计在不久的将来，四川将会形成通往东部发达城市——匕海
的重要公路运输通道。1999年7月9日，全长11．98公里的成都机场高速公路
建成通车。该高速公路起于成都火车南站。止于成都双流国际机场，其中高架
桥长6．9公里，双向四车道，全封闭、全立交，从成都市区到双流国际机场仅
需十分钟左右。被誉为“天府第一路”。随着一条条高速公路的建成，公路、
水运和航空运输被有机地结合起来，形成了现代化的综合运输大通道。
3、高速公路降低了运输成本
高速公路缩短了运输的时间，减少了燃料的消耗，降低了运输车辆的机械
磨损，延长了车辆的使用寿命，从而大大降低了运输成本。虽然高速公路需要
缴纳车辆过路费用，但对于多数车辆而言，通行高速公路所获得的级差效益大
于所缴纳的车辆通行费。对于整个社会和经济发展来说，能源的节省、效率的
提高、安全的保障使社会资源得到更为有效的利用，有利于经济和社会的发展。
按目前我国公路运输成本和汽车耗油水平计算，长度为100公里的高速公路如
果年运量达1500万吨，每年可节省运费7500万元，节约汽柴油2100吨，如果
50
四川大学博士学位论文
高速公路运输向大型化、集装箱化发展，还可以增加效益。同时，由于高速公
路的交通事故大为减少，也可以导致运输成本的降低。
威瀹高速公路四川段与成瀹老路月平均交通事故对比裹。
—、＼指标路段、、＼ 月平均事故数月平均死亡人数月平均受伤人数
成渝老路121 29．5 80
成渝高速公路(四川段) 7lI 7 13．6 41．1
占百分比59％ 46％ 51％
按上述资料计算，成渝高速公路建成通车后每年可减少交通事故死亡人数
191人，按每死亡1人直接经济损失4万元计算，则仅减少死亡人数一项，每
年就可减少764万元的经济损失，这还不包括减少受伤人员和车辆损失所带来
的经济损失的减少。
3．3．2高速公路优化了全国公路运输业结构
高速公路的出现，打破了传统公路运输业零星、散乱的格局，优化了全国
公路运输业的结构，促进了公路运输业向现代化、规模化方向发展。
1、高速公路带动了沿线地区路网水平的提高
高速公路一般是本地区路网的重要组成部分，是沿线地区公路网络的主骨
架，是国道主干线的一部分。高速公路并不是孤立存在的，而是通过连接线与
一般公路连通，加之高速公路要经过主要城市、重要港口和机场等节点，这就
使高速公路在沿线地区路网建设中起到了至关重要的作用。
以四川为例，经过不懈的努力，省内建立了以高速公路为主骨架的大字型
道路网络，成渝、成雅、成乐、成绵、成灌、成南、南广、机场、隆纳、内宜、
达渝、绵广等高速公路经过全省主要城市，并连接了蛾眉、乐山等风景名胜。
依托高速公路网络，各地相应修建了连接所属的县、乡、镇的普通公路，带动
了地区经济的发展。～般来说，距离高速公路越近的地区，修建路网的积极性
就越高，公路运输业就越发达。高速公路改善了路网结构，提高了路网的通行
能力和标准，为交通运输业提供了良好的基础设施。
o四JII省交通厅．成渝高速公路四川段后评价报告(R)．成都t四川省交通厅，1999，(483)
51
四川大学博士学位论文
2、高速公路给公路客货运输带来了全新的理念和方式
高速公路的出现使汽车运输能够向豪华型、大吨位、集装箱化发展。道路
条件的改善对汽车性能提出了更高的要求，使公路运输日趋多样化、专业化和
现代化，一些新的理念也逐渐进入公路运输业，加快了公路运输现代化的步伐。
高速公路客运是与一般公路客运在技术、经济、运营组织与管理等各个方
面都有着本质区别的新型旅客运输方式，虽然发展历史不长，但已迅速表现出
运行速度快、安全性能好、舒适程度高、方便条件多的优势。高速公路客运突
破传统公路客运的范畴，是现代化的公路客运服务形式，代表了未来我国公路
客运的发展方向．成为道路客运新的经济增长点。高速公路客运利用现代化的
道路设施。使用技术先进、结构合理的高速车辆，采用科学的组织管理手段，
向社会提供安全、快捷、舒适的服务。具有高速度、高密度、高质量、高技术、
高运量、高投入、高效益的特点。依托一流的车辆、一流的场站、一流的管理、
一流的服务，高速公路客运能充分满足广大旅客出行的需要，通过现代化、高
水平的服务，不断吸引不同层次、不同目的的出行者，成为铁路、民航客运名
符其实的竞争对手。
高速公路货运具有与传统公路货运截然不同的特点。高速公路全封闭、全
立交、汽车专用，决定了高速公路货物运输的高速度、高效率、高效益、有序
化。由于高速公路为重载汽车和集装箱货运提供了无可比拟的道路条件。因此
高速货运将会朝着大规模、集约化和现代化的方向发展，承担高速货运车辆的
档次也将日益提高，人员素质和管理水平会日趋改善，货运企业的规模会日趋
扩大，进而在全国范围内形成网络化、规模化经营的格局。高速公路货运除具
有传统货运的机动灵活、“点对点”、“门对门”的优点外，其非常显著的特
点就是网络化、规模化、现代化。高速公路货运与铁路、水运、民航优势互补、
相互竞争，共同构成了我国现代化的综合运输体系。
3、高速公路加快了全国公路运输大市场的形成和完善
改革开放以来，随着国民经济的发展，我国在培育全国公路运输大市场方
面做了许多的工作，也取得了一些进展。但由于种种原因，仍存在不少问题，
主要表现为各地区之间断头路比较多，公路路况差，道路运输服务设施落后，
存在乱设卡、乱收费、乱罚款等现象。高速公路的出现使上述问题得到了较大
的改观，随着以高速公路为主骨架的路网建设，各地区断头路明显减少甚至消
失，道路状况得到明显的改善，公路“三乱”现象得到遏制。公路运输行业以
四川大学博士学位论文
高速公路客货运输的全面推广为契机，在全国开展优质服务，充分体现了公路
运输快速、灵活、优质、高效、舒适的特性，赢得了较高的市场占有率。
高速公路的出现使公路运输半径迅速扩大，由原来的300公里提高到800
公路，部分客运班次和一些附加值较高的货运班次运输半径达2000公里左右，
这就使原来比较分散的地区性公路运输市场变成联网成片的全国性运输大市
场，形成了以“五纵七横”国道主干线(见下表)为主，逐步延伸和贯通的全
国性物流中心和公路运输市场，一个以高速公路为载体，以现代化公路运输主
枢纽场站等基础设施为依托，以先进的运输工具为手段的统一、开放、竞争、
有序的全国性道路运输大市场正在逐渐形成和进一步完善。
“五纵七横”国家道路主干线系统示意裂。
编号路线简称主控点里程O∞)
“五纵”国道主干线
同江一哈尔滨(含珲春—长春支线卜长春一沈阳—大连一
G010 同三线烟台一青岛一连云港一上海一宁渡～福卅}—深圳一广州一57∞
湛江—海安—海口—三亚
北京—天津(含天津一塘沽支线卜一济南一徐州(含泰安—淮
G020 京福线2540
阴支线卜舍肥—南昌—福州
0030 京珠线北京—石家庄—郑州—武汉—长沙—广州—珠海2310
0040 二河线二连浩特—集宁一大同—太原—西安一成都一昆明—河口3610
0050 渝湛线重庆一贵阳一南宁—湛江1430
“七横”国道主干线
G们5 绥满线绥芬洞叫台尔演—满州里12∞
丹东—沈阳一唐山(舍唐山一天津支线卜_jE京一集宁一呼
0025 丹拉线4590
和浩特—银川—兰州—拉萨
G035 青银线青岛—济南—石家庄一太原—银川1610
0045 连霍线连云港—徐州—郑州—西安一兰州一乌鲁木齐一霍尔果斯39∞
上海一南京一合肥一武汉一重庆一成都(含万县一南充一
G055 沪蓉线2970
成都支线)
上海—杭州(含宁波一杭州一南京支线卜一南昌一贵阳一昆
G065 沪瑞线4090
明—瑞丽
G075 衡昆线街阳—南宁(含南宁一友谊关支线卜一昆明1980
o交通部．中国交通发展规划(EB／OL)．中华人民共和国变通揶网站
丛垭』凸堂堂r』唑星三艇盟点型捌吐幻缝到曲韭丝n堇堇垫血；塾!堕，2004．4
53
四川大学博士学位论文
3．4高速公路与区域经济的发展
高速公路具有通行能力大、行车速度高的特点，其建成通车促进了区域经
济的发展，形成了新的区域经济格局，客观上为沿线产业带的形成与发展提供
了前提条件，诱发了各类产业的堀起和产业群的聚集，最终导致了高速公路产
业带的产生。
3．4．1高速公路对区域经济格局的影响
高速公路打破了原有的区域经济格局，形成新的区域经济发展格局。一般
来说，高速公路具有较强的集聚效应，可以使产品的生产向出入口支线或向消
费地转移，从而引起原有生产力布局的变化。
高速公路通车后，在节点和连接线附近会产生区域经济布局的聚集，形成
高速公路产业带或经济相对发达地区。同时，由于高速公路全封闭，而不是象
普通公路那样呈开放型，因此位于产业带或发达地区之间的某些区域会由于线
路的封闭而使经济受到影响。虽然这些区域地处高速公路沿线，但高速公路的
建成反而使这些地区被分割开来，造成交通的不变和对外交流的不畅，从而导
致这些区域变成劣势区位，生产活动受到抑制，形成低度发达区。这种现象往
往出现在高速公路沿线比较大的节点附近，由于这些区域距离大中城市较近，
在只有普通公路的时候交通相对便利，区位优势明显，经济得到了优先发展。
随着高速公路的通车，沿线的时空距离发生了极大的变化，这些地区原有的区
位优势会逐渐消失，其地位反而被距离大中城市较远的新兴产业带和发达地区
所取代，形成所谓的“灯下黑”的现象。如图所示：
瞢通公路沿线区域经济格局示意图
I西111大学博士学位论文
高速公路沿线区域经济格局示意圈
从上图可以看出，普通公路呈现开放型状态，高速公路属于封闭型状态，
这种差别导致了区域经济格局的不同：
封闭型的高速公路具有强制聚集效应，整个线路的生产力布局相对集中在
几个聚集点(节点)附近，这样有利于发挥规模经济效应。同时高速公路节点
祖对于普通公路丽言距离较长，而且距离起点和终点较近的区域连接线和配套
道路的建设情况反而不如其他节点，加之这些区域靠近大中城市，地价偏高，
劳动力等生产要素价格也较高，其核心竞争力反而不如其他节点。由此形成了
与普通公路沿线所截然不同的区域经济发展格局。
开放型的普通公路不存在强制聚集效应，而仅仅具有一般聚集效应，主要
是将经济活动吸引到靠近公路起点和终点的区域，这些区域凭借交通的便利、
市场的优势和资源的优势，得到了优先发展并形成发达她区。
但在实际生活中，往往是高速公路与普通公路同时并存，且线路基本平行，
因此沿线区域经济格局的形成往往是强制聚集效应和一般聚集效应共同作用的
结果，往往需要根据两种效应各自的强弱情况作具体分析。
例如，在成都机场高速公路建成前，由于原有的道路是开放型的普通公路，
因此在机场路距离成都较近的地区形成了经济比较发达的地区，这些地区凭借
区位优势，依托成都这个大市场，发展了家俱、皮革等产业。1999年7月机场
高速公路建成后，由于实行全封闭，使该区域原有的交通便利的区位优势不复
存在，这些区域的产业纷纷转移。虽然这些地区距离成都较近。但其交通的便
利程度反而不如距离成都较远的龙泉、双流、新滓等地。同时由于成都机场高
速公路实行均一式收费，在与城市连接处呈开放状态，在靠近双流机场一端设
置收费站，因此车辆无论怎样通行高速公路都必须经过双流机场一端的收费站，
不仅增加了运营成本，而且必须走重复的线路，大大增加了货物运输的距离和
四川大学博士学位论文
费用。从目前的情况看，成都机场高速公路周边的区域经济发展呈现倒退的势
头，成为成都周边的低度发达区。
总之，高速公路改变了仅有普通公路时的区域经济发展格局，致使发达地
区和低度发达区相互转换，原有的区域经济平衡被打破，形成了新的区域经济
格局。随着高速公路影响力的加强，区域经济发展总的趋势是：生产要素和资
源围绕高速公路聚集，形成新的产业带和产生新的发达地区，而高速公路节点
之间的某些地区反而会因为交通条件的改变而使区位优势不复存在，形成低度
发达区。
3．4．2高速公路产业带的概念和特J§严
所谓高速公路产业带，是指以高速公路为基本走向并扩延至高速公路两
侧，产业群体相对集中，经济发展水平或速度高于所在经济区域平均水平的带
状区域。德国经济学家萨巴特(Sombart)提出的“生长轴”理论认为：连接各
中心的重要交通干线的建设形成了新的有利区位，方便了人口的流动，降低了
原料、成品的运输费用，从而降低了产品成本，新的交通干线将对产业和人口
产生吸引作用，沿交通干线集聚，并产生了新的居民点，从而形成了产业的集
聚带。
根据区位经济理论，一个区域只要具备某种有利于经济发展的必要条件，
则该区域与其他区域的差异会形成一种优势，产生一种引力，把相关企业和生
产力要素吸引过来，在利益原则的驱动下，形成产业布局上的相对集中和聚集。
对于高速公路来说，由于它能为人们提供快捷方便的服务，大大提高了行
车速度，提高了旅途舒适度、安全性，同时缩短了运输距离，降低了运输成本，
从而在沿线地区形成交通优势，这就为高速公路产业带的形成和发展创造了客
观条件。根据区位经济理论，高速公路沿线必然形成产业带。一般来说，高速
公路产业带具有以下特点：
l、高速公路产业带具有阶段性的特点
高速公路产业带不能简单地理解为宽窄一样的带状地区，一般来说，高速
公路产业带外缘是凹凸不平的，与高速公路的垂直距离有长有短，产业带的空
。李海东．高速公路产业带研究C J)．生产力研究，2004．6
56
四川大学博士学位论文
间呈动态分布。高速公路产业带的发展可分为三个阶段：
①起始阶段。高速公路的建成为高速公路产业带的形成提供了基础设施和
前提条件。通过交通条件的明显改善，首先在高速公路两端和沿线出入口附近
等若干点位上形成区位优势，吸引资金、技术、人口等生产要素向这些点位聚
集。在一批支柱产业和龙头企业建立后，金融、保险、商业、运输、咨询、饮
食、医疗等服务行业就会聚集到附近，形成一种强大的集聚效应。在发展初期，
高速公路产业带在空间上表现为高速公路中若干点位的优先集聚增长。尽管高
速公路两侧传统产业仍占有较大空间，但受到新兴产业的带动，该区域经济发
展水平明显高于周边地区。
②梯度扩散阶段。高速公路沿线产业不会均匀分布在两侧所有区域，新的
生产要素也不可能同时出现在所有经济点位上。受土地成本、原料供应、人才
资源、投资费用等因素影响，高速公路沿线其他待开发地区在梯度扩散阶段成
为新的增长点。在空间上表现为以高经济密集点位为中心，由点成片向周边地
区梯度扩散。新的经济增长点沿高速公路纵向发展，并沿高速公路连接线横向
发展。
在具备五个条件的情况下，高速公路产业带已从起步阶段进入梯度扩散阶
段。这五个条件是：强大的科技力量、便捷的交通与通讯联系、完备的基础设
施与优越的协作条件、雄厚的资金、集中的消费市场。
③成熟阶段。高速公路产业带发展到一定程度，内部差异逐渐缩小，经济
状态趋于稳定，经济规模和发展水平相对高于周边地区，此时进入成熟阶段。
2、高速公路产业带具有梯度规律的特点
高速公路产业带的梯度规律反映了经济指标与距产业带中心距离之闻的变
化关系。如果假设s为影响区内某点距产业带中心的距离，I为某经济指标，
则梯度函数F可表示为：
F=i(Iobl／S)或I_I代1／S)
公式表明，经济指标I的大小与产业带中心距离成反比，由于I是时间t
的函数，因此梯度函数是动态函数。
当高速公路两侧逐步形成若干与干线公路垂直的分支路产业带时，每个分
支路产业带将会遵循自己的梯度规律，同时也会服从主干产业带的梯度规律，
从而形成梯度曲面，函数式为；
57
呱川大学博士学位论文
F=郧，1／S主×1／S支)或I=I(ItS主，1／S支)
其中s主为该点距高速公路红线的距离，s支为该点距支线公路红线的距离，
曲面函数F是一个动态函数，其存在的前提条件是高速公路产业带必须覆盖主
干公路和至少一条支路，高速公路产业带的扩展遵循这一规律。
可见，由梯度曲线扩散至梯度曲面，进而相互影响，就形成了高速公路产
业带的梯度扩散。根据梯度水平的差异，可以将不同经济发展水平地区分为高
梯度地区、中等梯度地区和低梯度地区。高速公路产业带梯度曲线如下图所示：
I(经济指标)
0公路红线影响区外边界s(距公路红线的距离)
3．4．3赢速公路产业带边界糊分及评价指标
从产业带的梯度规律可以看出，利用梯度函数能确定产业带的边界范围。
如果说影响区的确定带有一定模糊性，那么高速公路产业带范围的确定则是比
较准确的。根据高速公路产业带的定义，产业带是指那些经济发展水平或速度
高于影响区平均水平的产业群体及其相应的地域空间。因此，高速公路产业带
钓边界可由下列方程组求得：
厂__I=o
— I=I(1／S主，l／s直)
I 。。
L—I--EIi／EMi
其中： I为该经济指标在影响区内的平均值：
Σb为影响区内各乡镇经济指标值的合计数；
ΣM。为影响区内各乡镇土地面积(或人口等)总数；
i为影响区内各乡镇数量，1≤i≤N，N为影响区内乡镇总数。
四川大学博士学位论文
高速公路产业带方程式图解如下：
I(经济指标)
0公路红线产业带影响区
外边界外边界
公路红线距离)
为分析、研究和评价高速公路产业带发展状况，需要建立高速公路
产业带的评价指标体系，高速公路产业带评价一般有四个方面的指标⋯：
一是经济规模指标，主要有国内生产总值、总人口、就业人口、上缴税
收总额、企业利润总额等；二是经济密度指标，主要有国内生产总值／
土地面积、税收总额／土地面积、利润总额／土地面积等；三是人均效益
指标，主要有国内生产总值／总人口、就业职工人均收入、税收总额／就
业人口、利润总额／就业人口等；四是经济增长率指数，主要有国内生产
总值年平均递增率和环比、总人口年平均增长率和环比、税收总额(利
润总额)年平均递增率和环比。
3．4．4高速公路产业带社会经济效益
高速公路产业带社会经济效益按扩散途径的不同，可分为以下五种：
1、用户直接使用效益。用户直接效益是指高速公路使用者从运营中直接收
取的经济利益，是高速公路产业带效益中与高速公路联系最直接的一种效益类
型，其受益主体是运输部门和使用高速公路的各种机动车辆拥有者。用户直接
效益的来源渠道主要有：用户工资、成本费用的节约、原料及车辆磨损等费用
的节约、安全性能提高而减少的事敌损失费用等。
2、开发效益。开发效益是指高速公路带动沿线地域资源开发而产生的经
济效益，包括高速公路沿线影响区域内的地产增值、自然资源的开发利用、旅
游资源开发及旅游吸引力增强等内容，是产业带效益中与高速公路直接联系的
。郗恩祟．公路经济学【M)．北京：人民交通出版杜。1999。(65)
卯
四川大学博士学位论文
一种效益类型。开发效益的收益主体为：以高速公路的建设为发展前提条件，
以交通状况的改善或交通流量的增长为持续发展重要支撑的产业。
3、波及效益。波及效益是指由于高速公路带来交通条件显著变化，导致
沿线地区区位优势增加、竞争优势提高而产生的经济效益。波及效益多集中于
高新技术产业、加工制造业及农业领域，对第三产业影响相对较小。高速公路
的建设使交通条件显著改善，运输成本和运输时间减少。沿线区域可达性提高，
沿线区域的经济势能和区位优势增加，比较经济优势提高，从而诱发新的投资，
使产业带效益增加。
4、传递效益。传递效益是指受益对象本身与高速公路并无紧密联系，但
受产业间投入产出因果关系的影响，或是由于其他主要受益产业的发展出现新
需求，致使连带产业从高速公路中间接受益。其特点是：与高速公路的直接使
用相对联系较弱，产业带的形成和主导产业的发展是其获益的前提条件和主要
途径。高速公路产业带中第三产业的发展具有典型的传递效益。
5、潜在效益。潜在效益是指由于交通功能的加强。而使经济信息交流得
到发展、市场范围扩大，沿线地区思想观念转变、竞争意识增强，这种无形的
社会功能是产业带效益中的潜在效益。
高速公路产业带社会经济效益按效益产生时间顺序不同可分为以下两种：
1、同步效益。同步效益是指高速公路建成通车后，其产业带效益与高速
公路的建成运营在时间上同步发生，并直接从高速公路交通流量的增长中获得
经济利益，同步效益的产生期与高速公路的有效使用期基本吻合。通常情况下，
拥有用户直接使用效益和开发效益的产业或部门，其产业带效益与高速公路同
步特征明显，是同步效益的主要受益主体。
2、延迟效益。延迟效益是指某些产业的发展除了需要良好的运输环境外，
受其固有属性的制约，投入产出周期较长，并以其他相应的配套设施或经济条
件的完善作为其发展的先决条件，从而使这些产业的效益产生期与高速公路的
建设期在时间上存在一个比较明显的延迟或滞后。延迟效益受益主体包括很多
产业部门，它们与高速公路的关联形式多样，其延迟的时间长短受投资见效期
等多种因素综合作用。延迟效益一旦产生，往往能转化为循环累积的经济优势，
对产业带的形成和发展具有长期影响。
高速公路产业带社会经济效益按效益产生空间地域，可分为以下两种：
60
四川大学博士学位论文
1、集聚效益。集聚效益是指在高速公路产业带形成和发展过程中，由于
交通条件的改善和运输可达性的提高，导致沿线地域的不同点位之间存在一定
差异而形成的产业带效益。在产业带发展初期，各种经济活动总是最先集中于
高速公路沿线若干最具有区位优势和吸引力的点位，致使相关产业集聚于此，
构成产业带发展中的“极核”，在空间上表现为高速公路沿线若干点位的优先集
聚增长。
2、回波效益。产业带发展到一定阶段后，在空间上表现为以高经济密度
点位为中心向周围地区波浪状扩散，并最终连接成带状区域经济系统，由此所
带来的产业带效益称为回波效益。随着产业带的发展，沿线各种配套基础设施
日趋完善，高速公路两侧地区的区位优势差异逐渐缩小，同时产业带“极核”
增长到一定程度后，受投资、土地需求等因素影响，产业布局的重心开始由集
中转向分散，沿线其他待开发地区成为这一时期产业带发展的重点，从而形成
回波效益。回波效益多见于产业带发展的中后期，是与高级形式的产业带发展
相适应的一种效益类型。
3．4．5高速公路产业带实证分额严
为说明我国高速公路产业带的具体实践，下面以成渝高速公路(四川段)
为例进行实证分析。从成渝高速公路四川段通车两年多的情况来看，其对沿线
及周边区域的社会经济发展起到了明显的推动作用，而从成渝高速公路产业带
的具体条件来看，其发展状况仍处在起步阶段。结合成渝高速公路沿线的实际
情况和自然环境，成渝高速公路产业带范围可确定为成都市区、简阳市、资阳
市、资中市、内江市(包括市中区和东兴区)及隆昌县所辖区域，沿线为七市、
县(区)，总面积约9040平方公里。成渝高速公路(四川段)沿线产业带对区
域经济的影响主要表现在以下几个方面：
1、成渝高速公路产业带的形成促进了沿线地区经济的迅速发展
成渝高速公路(四川段)横贯四川省人口稠密和精华地带，为这一地区的
发展注入了活力，为产业带范围内七市、县(区)的经济腾飞提供了强大支持。
首先，高速公路的通车使沿线七市、县(区)交通瓶颈状况得到改善，多年经
。四川省交通厅成渝高速公路四川段后评价报告(R)．成都t四川省交通厅，1999．5
6l
四川大学博士学位论文
济发展潜能迅速释放出来。其次，高速公路把沿线七市、县(区)连成一体，
使沿线时空距离相对拉近，城市和乡村联系更为紧密。再次，沿线地区能充分
利用高速公路便捷交通条件的部门率先发展起来，带动了其他相关部门的发展，
这种连锁作用逐步波及放大，促进了产业结构的合理化和整个地区经济的协调
发展。根据1996年统计资料，沿线七市、县(区)国内生产总值达1084．48
亿元，按可比价格计算，比1995年增长11．6％，而全省1996年国内生产总值
为2985．15亿元，比1995年可比增长10．1％，七市、县(区)的经济增长速度
比四川省高出1．5个百分点。从工农业总产值指标看，沿线七市、县(区)1996
年产值达到1033．85亿元，比1995年可比增长12．296，而四川省1996年只比
1995年增长8．7％，沿线七市、县(区)比四川省平均水平高出3．5个百分点。
由此可见，成渝高速公路产业带的形成促进了沿线经济以高于全省平均水平的
速度快速发展。
2、成渝高速公路产业带的形成促进了沿线地区商品流通
成渝高速公路未通车之前，老成渝路汽车平均时速仅有30公里，为经济时
速的一半。成渝高速公路的通车使汽车时速提高到80公里以上，既缩短了运行
时间，又提高了运输的经济性。成渝高速公路产业带的形成，带来了客货流量
的大幅度增长。从成渝高速公路运行的实际情况来看，全线通车后，客、货流
量迅速增加，客运量由1995年的1981万元增加到1996年的2406万元；货运
量由1995年的427．1万吨增加到1996年的695．5万吨。促进了商品流通的日
，益兴旺，主要体现在以下几个方面：
①各类集贸市场沿路而生，因路而兴。成渝高速公路建成后，伴随着产业
带的逐渐形成，沿线迅速扩大和兴起了一批商品集贸市场，集贸市场的数量和
规模不断增大。从高速公路通车到1996年底一年多时闾里，沿线七市、县(区)
集贸市场的数量以26,6％的速度递增，成交额以21．3％的速度增加，两项指标占
全省的比重，分别由1995年的23．1％和27．3％上升到1996年的25．9％和32．6％。
交通条件的改善带来了人流、物流增加，人流、物流的增加又直接促进了集市
贸易的繁荣，成渝高速公路沿线两侧建材、食品、水果、蔬菜、工业品、机动
车等各类集贸市场区开始分布成带。
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沿线七市、县(区)及全省城乡集贸市场基本情况比较裹
集市数(个) 年成交额(亿元) 年增长(％)
区域
1995年1996盘1995年1996篮1995年1995妊
全省6561 7414 757 769 13 1．5
沿线七市、县(区) 1516 1920 206．7 250．7 26．6 21．3
沿线占全省(％) 23．1 25．9 27．3 32。6
②促进了沿线地区城乡贸易的大发展。大交通促进大流通，成渝高速公路
带动了沿线地区交通运输的发展，直接促进了地区城乡贸易的发展，促进了商
品市场的繁荣，提高了沿线人民的消费水平，改善了生活质量。
沿线七市、县(区)与全省社会消费品零售总额比较袭
单位：亿元
区域1991越1995篮1996年96比91年均增长96比91年均增长
全省387．72 936．37 1∞1．45 21．3％ 15．1％
七市、县(区) 120．19 322．11 431．12 25．6％ 31％
沿线占全省(％) 31 34．4 39．5
由上表可知，沿线七市、县(区)社会消费品零售总额在全省所占比重呈
现不断递增的趋势，从1991年到1995年4年间，比重只上升了3．4个百分点，
而1996年与1995年相比。仅一年时间所占比重就迅速增加了5．1个百分点。
目前，成渝高速公路沿线正依托高速公路的优势，以大市场、大流通的观
念，加快商品流通向更深、更广的领域发展．沿线七市、县(区)大规模的专
业市场进一步完善，并将从有形产品市场向无形产品市场扩展，资金市场、技
术市场、劳务市场、信息市场、人力资源市场、人力资本市场等市场体系逐步
形成，乡镇集贸市场进一步扩大，具有辐射能力和轰动效应的大型专业市场纷
纷涌现。
③改善了投资环境，促进了产业带的形成。成渝高速公路通车后，沿高速
公路两侧建立了26个经国家和省批准的高新技术产业区和经济开发区，对外开
放的力度进一步加强。高速公路的通车，使沿线的投资环境得到了极大的改善。
首先是交通条件得到了改善，对于高新技术和外向型的经济开发区而言，吸引
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力大大增强；其次，随着高速公路的通车，沿线地方政府都拿出一系列配套的
优惠措旌，在高速公路两侧划定专门的区域作为开发区来建设和发展，税收优
惠、手续简化和服务质量的提高使沿线已具备良好的投资环境。
地处龙泉的成都经济技术开发区是国家级经济技术开发区，四川省和成都
市将它定位为“省、市对外开放，城市和经济建设的重点，科技仓4新、结构调
整、产品升级的工业基地，未来的开放型、科技型、生态型新城区”。经过10
多年的开发建设，开发区累计投入资金14亿多元，建设道路、通讯、供水、供
电、供气等基础设施，己基本具备现代亿大工业进区建设的条件。通过加强软
环境建设．创新管理体制，初步建立起了与国际投资惯例接轨、适应市场需要
的高效管理服务体系。目前。已有欧美、东南亚、港澳台等10余个国家和地
区的400多个项目进入开发区建设，初步形成了以机械、电子、光学制品、新
型建材、医药及食品加工为主的产业带。
④带动了沿线公路建设的迅猛发展。成渝高速公路的通车，既推动了沿线
的经济发展，也对沿线基础设施特别是道路交通设施提出了更高的要求。各地
积极建设与高速公路相连接的道路，并作为区域内公路主骨架与成渝高速公路
配套衔接，带动了公路建设的迅猛发展。筒阳市对市内主骨架公路以每年20
公里的速度进行水泥路面的改造，初步形成了以建造环城路、联网“金三角”
(简城、贾家、养马)、改造过境路为重点的主骨架公路运输网络。
’⑤促进了沿线旅游产业的发展。成渝高速公路有60％的路段穿行于山岭重
丘区，沿途山青水秀、自然风景宜人，形成了一道独特的旅游风景线。成渝高
速公路的通车，将巴蜀文化旅游线、三国风光旅游线、川南旅游线连接在一起，
促进了沿线旅游业的蓬勃发展。高速公路通车后，沿线七市、县(区)无论是
在旅游资源开发的规模上，还是在增长速度上，都发生了很大的变化。’
沿线七市、县(区)旅游情况裹＼项目旅游者人数旅游收入(万元) 孛毋＼＼ 规模增长速度％ 规模增长黻％
91494年平均333250人次14．3％ 2132．16万元17．5％
1995越421475人次26．6％ 2935．95万元27．7％
1996年539065人次27．9％ 4231．3万元38．896
四川大学博士学位论文
从1995年开始，成渝高速公路沿线七市、县(区)的旅游资源开发取得了
重大的进展，高速公路通车后的1995年与1991～1994年的平均数相比，旅游
者人数增长了88225人次，旅游收入增长了803．79万元；1996年比1995年又
增长了1 17591人次，旅游收入增长了1295．35万元，增长幅度相当大。
尽管沿线七市、县(区)旅游业的迅速发展是由多种因素共同作用的结构，
但成渝高速公路缩短了旅游在途时间，提高了旅行的速度和舒适度，无疑是形
成沿线旅游业快速发展势头的最重要的原因。
⑥促进了产业结构的优化
成渝高速公路的通车，打破了传统经济发展的格局，为经济发展带来了新
机遇，沿线各市、县(区)都积极根据自身发展的特点，因地制宣地重新确定
经济发展思路，全面实施“高速公路战略”。大力发展工业，放手发展第三产
业，促进了产业结构的调整和优化。经过产业结构的优化和调整，简阳、资阳、
龙泉的工业产值已占工农业总产值的75％左右，乡镇企业迅速发展，沿线各地
从农业大县(市、区)向工业化方向发展，由以农业为主向农、工、商、贸并
举方向发展，形成了大市场、大商贸、大流通的发展思路，促进了经济的综合
协调有序发展。
从以上实证分析可知。成渝高速公路(四川段)对沿线经济的发展具有较
大的影响，随着经济的发展，高速公路产业带逐渐出现，但尚在起始阶段，从
发展趋势上看，进入梯度扩散阶段和成熟阶段后，其产业带特征将会更为明显。
3．4．6我国高速公路产业带发展对策
随着高速公路的迅速发展，高速公路产业带形成和发展的步伐也逐渐加快。
在高速公路产业带迅速形成和发展的同时，其存在的问题也逐渐突出，为此。
需要采取积极有效的对策，来保证这一新兴经济增长区域的健康发展。
l、应本着公平效益的原则，建立高速公路建设与产业带发展双赢机制
高速公路产业带的形成和发展需要依托于高速公路的建设和发展。我国高
速公路建设资金除少量国家投入外，主要依靠银行贷款和社会投资，资金紧缺
的局面一直得不到改善。高速公路通车后，依靠有限的车辆通行费和广告等收
入，无法应对巨大的财务压力，这已严重挫伤了高速公路建设者的积极性，对
高速公路产业带的形成也造成了不利的影响。
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对子依托高速公路而产生的产业带来说，其实现开发效益的主要形式是土
地开发和地产增值。高速公路通车后，由于治线独特的区位优势和便利的交通
条件，吸引了大量的投资项目，从而形成了产业带。投资项目的大量增加，改
变了土地的供求状况，从而导致了地价的上涨。由此可见，高速公路的建成是
沿线土地增值的直接原因。虽然土地增值反映在产业带形成所带来的效益中，
但与高速公路的建成通车是密不可分的。因此，高速公路建设应该与沿线土地
开发实现“风险共担、效益共享”，实行高速公路与沿线产业带联合开发。为此，
需要依靠政府行为，在高速公路两侧划定一定宽度的“高速公路发展带”，由高
速公路管理部门经营管理，通过这些地区的土地增值和开发经营，来补充高速
公路发展所需的资金。
根据产业带效益分析的理论方法，高速公路应从其客观产生的产业带效益
中得到相应的回报，获得规范、稳定的资金来源，从而有利于自身和沿线产业
带的健康发展。因此，应针对高速公路沿线地产增值的具体情况，对受益单位
征收特殊土地交易费和资源开发费，作为高速公路建设资金的一个重要组成部
分。对应于产业带效益中的波及效益和传递效益的回报政策，应考虑在高速公
路的影响范围内向主要受益产业征收相应的“高速公路资源基金”，作为高速公
路专用建设资金的来源之一，用于高速公路的建设养护和滚动发展。“高速公路
资源基金”征收标准的确定主要依据两条原则：一是产业布局距离高速公路轴
线和出入口的远近，并以此确定分级的费率标准。二是根据贡献与效益挂钩原
则。分行业确定各自的“高速公路资源基金”费率。征收“高速公路资源基金”
的目的是将产业带波及效益和传递效益的一部分归还给高速公路建设和经营
者，以形成高速公路建设与产业带开发相互促进的良性循环，达到双赢的效果。
目前美、日等发达国家通行的做法是：根据一定的标准，按照不同半径划
定范围，分别采用不同的费率标准征收该项基金，并区分各影响范围内的产业
性质对费率进行修正。根据我国的实际情况，可以对产业带影响范围内的主要
行业以新增利润的6～12％作为“高速公路资源基金”的标准浮动范围。按照经
济发展的一般规律，产业带形成初期，交通对经济增长的带动作用将明显高于
这一比例，因此，新增利润6～12％的“高速公路资源基金”费率仅为高速公路
波及效益和传递效益的下限值，明显低于其实际贡献，因而在操作上是可行的。
当然各地的经济发展状况不同，所确定的费率水平也会不同，但目前关键的问
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题是要通过必要的行政、法制、政策手段，将此项基金的征收纳入规范化、法
制化发展的轨道。
2、应建立高速公路与沿线产业带一体化协同发展的区域经济开发模式
要解决高速公路和沿线产业带发展中所面临的问题，首先要转变观念，从
传统的运输经济分析和简单的直接成本效益分析的思维定式中摆脱出来，在统
一协调的系统工程框架内考察高速公路所产生的综合经济效益，特别是产业带
经济效益，在实践中不断探索高速公路产业带效益分析的理论和方法，并在此
基础上形成比较完整的高速公路与沿线产业带一体化协同发展的理论体系，建
立相应的一体化协同发展区域经济开发模式，从而形成高速公路发展规划及投
资决策的新评价准则和方法，为多渠道筹集资金，解决高速公路发展后劲不足
等问题提供新的途径。
应该从分析高速公路综合经济效益的主要特点和表现形式入手，研究高速
公路建设与沿线经济开发相互作用的内在机制和发展的一般规律，探索高速公
路产业带这一新的区域开发模式。应研究并建立产业带效益分析的理论模式和
计算方法，特别是要建立经济总量增长模型和沿线地产增值的计算模式，科学
评估产业带效益的规模、数量和影响因素。应分析不同类型经济活动在高速公
路产业带分布的基本规律，总结产业带演化成长的空间结构特点，建立高速公
路产业带规划布局的理论和方法。
高速公路与沿线产业带一体化协同发展的意义在于：投资建设高速公路的
同时，将交通建设与沿线经济开发协调起来，在沿线地区区位优势因交通情况
的改进而明显提高的同时，将产业带效益中的一部分再退还到高速公路之中，
形成高速公路与沿线经济之间的正反馈机制，使二者得以一体化协同发展，以
充分体现二者相互促进的作用√
3、应充分考虑高速公路对产业带贡献和影响来科学确定通行费标准
目前车辆通行费标准的制定没有考虑高速公路对产业带的贡献因素，没有
与沿线经济发展的实际情况挂钩，收费标准偏低，无法体现高速公路给使用部
门和受益主体带来的经济效益。这种低标准收费实际上是将高速公路经营者的
部分效益转移给高速公路使用者和受益主体，是不符合市场经济规律的，因此
需要根据高速公路产业带效益情况重新确定车辆通行费标准。按照高速公路产
业带社会经济效益的类型划分，高速公路车辆通行费标准应与用户直接使用效
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益挂钩，以用户节约的车辆运输成本和人工费用为依据科学确定，并随物价的
变动而调整。只有这样，才能使高速公路两侧及周边区域的企业和部门将所获
利润中的一部分回到高速公路，从而保证高速公路的可持续健康发展。
总之，高速公路产业带的出现是沿线经济发展的必然结果，对于政府来说，
要充分利用产业带的区位优势，科学布局、合理规划，挖掘产业带经济发展的
巨大潜力。对于投资者来讲，应该及时把握高速公路建成通车的契机，发挥自
身的优势，利用高速公路产业带便利的运输条件和良好的投资环境，适应政府
的规划和布局，投资于具有较大发展潜力的项目，以提高自身在激烈竞争市场
中的生存和发展能力。高速公路产业带在我国是一个全新的课题，迫切需要从
理论和实践上加以研究、探讨，只有从国情出发，借鉴国外先进经验，才能找
出既能促进高速公路自身发展，又能带动高速公路产业带发展的思路和横式。
3．5高速公路公共危机处理系统
为进一步完善突发公共卫生事件应急处理机制，国务院于2003年5月12
日发布了‘突发公共卫生事件应急条例》，这标志着我国突发公莛卫生事件应急
处理工作纳入法制化轨道，预示着我国公共危机处理系统在公共卫生领域已初
步建立。应该指出的是，这一《条例》是在我国经历了非典这一突如其来的事
件后，通过吸取惨痛教训得来的。根据西方发达国家的经验，建立完整的公共
危机处理系统是应付突发事件的有力武器，能有效地降低公共危机带来的损害。
我国是发展中国家，在经济快速增长的同时，迫切需要以统筹的观点来提高经
济发展的质量。因此，在全国范围内建立公共危机处理系统非常必要，尤其是
对于一些尚没有经历公共危机洗礼的重点领域，如高速公路来说，更应尽快建
立和完备公共危机处理系统。
3．5．1建立高速公路公共危机处理系统的战略抉择
随着我国经济的发展，人民生活水平日益得到提高，综合国力也逐渐加强，
党的十六届三中全会提出了统筹发展的改革思路。提倡人与自然和谐发展，要
本着防患于未然的原则，建立全国性的公共安全保障体系，利用救灾防灾系统，
尽量减少自然和人为灾害对国家财产和人民生命财产带来的损害-为此，必须
在全社会建立保障公共安全的危机处理体系。
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所谓公共危机是指由于一系列不可预知事件(包括自然灾害和人为灾害)
的发生，造成一个地区社会的恐慌，从而影响到正常的社会秩序、商业秩序和
生活秩序。高速公路公共危机处理系统，就是在发生不可预知的灾难性事件时，
为迅速调动高速公路资源，保证其抢险救灾功能的发挥和运输通道的畅通，维
护公共安全和迅速恢复受灾地区与外界的联系，而建立的一种危机处理机制。
高速公路是重要的交通基础设旌，一旦遇到公共危机作用非常重要。因此应该
首先在高速公踌建立危机处理系统。建立高速公路公共危机处理系统是一项重
要的战略抉择，主要体现在以下几个方面：
1、高速公路公共危机处理系统可以更好地体现高速公路准公共物品性
高速公路是准公共物品，政府在高速公路资源配置中要起到主导作用。但
在具体的操作上必须符合客观经济规律，通过特许经营吸引民间资金和外资参
与，这是符合我国国情的。值得注意的是，一旦出现公共危机，高速公路公共
物品的属性表现得更为强烈，直到变成典型的公共物品。建立高速公路危机处
理系统，可以保证在公共危机出现时将高速公路完全变成公共物品，为应付突
发事件和自然灾害提供保障，这符合国家利益和大多数人的利益，也能更好地
体现高速公路准公共物品的经济属性。
2、高速公路公共危机处理系统可以有效减少灾害带来的损失
我国地大物博，自然灾害发生频率较高。同时，经济的发展也使各种社会
矛盾日益激化，人为破坏的可能性越来越大，加之安全生产的形势越来越严峻，
就使发生危机的机会越来越多，这可以从我国近期自然和人为灾害频发的情况
得到佐证。出现突发事件后，道路的畅通非常重要。高速公路的出现，为抢险
救灾提供了一条重要的快速通道，救灾物资和人员可以通过高速公路迅速到达
指定地点，灾民和病员也可以通过高速公路迅速得到疏散和救护。
出现公共危机后，高速公路应该进入紧急状态，此时的高速公路应优先保
证救灾的需要，确保道路的畅通，这就需要有专门的机构和人员来从事这项工
作。虽然高速公路路政部门也有清障和进行交通管制的职能，但这远远不够。
一旦出现突发事件，应根据需要停止或减少社会车辆的通行，疏导滞留的车辆
和人员，如果出现道路损毁还需尽快抢修，道路上有障碍应尽快清除，还要避
免高速公路出现车辆拥堵和交通事故，因此必须由专门的机构和人员来开展上
述工作。在灾害出现时，这些人员有权依照国家相关法律法规对高速公路实施
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紧急状态，根据救灾需要采取应对措施。
由此可见，建立高速公路公共危机处理系统，可以更好地保证抢险救灾工
作顺利进行，减少灾害带来的损失，使人们能更好地应对突发的公共危机事件。
3、高速公路公共危机处理系统可以提高全民安全防范意识
在危机尚未发生时，高速公路危机处理系统的一项重要职能是进行宣传教
育，提高人们的防灾抗灾意识，增强人们对公共危机状态下高速公路运作的理
解和支持，从而树立全民公共安全意识。通过平时的演习和演练，还可以提高
高速公路从业人员的安全防范意识和技能，一旦发生公共危机，高速公路从业
人员可以在公共危机处理机构和人员的指导下快速进入紧急状态，努力保证道
路的畅通和安全，保证危机处理的顺利进行。
4、高速公路公共危机处理系统有利于保证战争状态下高速公路的安全
一旦发生战争，高速公路往往成为敌人攻击和破坏的主要目标，此时，高
速公路公共危机处理机构可以紧急启动危机处理预案，尽快恢复和维修损坏的
路段，疏导和指挥车辆有序行驶，预防和制止新的破坏。在战争状态下，高速
公路属于国防设施，大量的军用物资需要通过高速公路运送，此时如果有既了
解高速公路实际情况，又经过专I'1{J11练的危机处理人员进行协调和指挥，将会
大大提高运输的效率和效果。
5、高速公路公共危机处理系统的建立有利于保障通信联络的畅通
公共危机出现后，通信联络的畅通变得更为重要。目前高速公路两侧有很
多军用和民用的电缆通过，保证这些电缆的安全，在电缆出现损坏时及时通知
或组织人员修复，也是高速公路公共危机处理机构的一个重要职责。危机处理
机构可以利用平时掌握的情况，尽快确定通讯电缆的状况和损坏地点的情况，
与通信部门一起实施修复工程，从而有效地保障通讯联络的畅通。
3．5．2高速公路公共危机处理系统的构建
从我国高速公路发展情况看。一般在建设和运营过程中都吸引民间资金和
外资参与，股份制成为高速公路行业公有制的主要实现形式。但这并不影响高
速公路所具有的独特经济属性，一旦发生紧急状态，如出现重大的公共危机时，
国家有权将高速公路作为公共物品来对待，无偿运送应付公共危机所需要的人
员和物资，这符合高速公路准公共物品的经济属性。从国民经济总体发展来看，
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建立公共危机处理系统能够有效地应付一系列突发事件对经济发展带来的影
响，应对可能出现的各种危及国家经济安全的事件，从而能保证国民经济持续、
健康、有序发展。高速公路行业是国民经济的重要组成部分，建立行之有效的
公共危机处理系统，有助于为经济健康发展在运输通道方面提供一个必要的保
障，减少危机和灾害对国民经济造成的损害。
从世界范围来看，大部分国家都将特许经营作为高速公路的发展模式，实
行收费制，但在紧急状态下，高速公路成为典型的公共物品，变成国防、救灾、
处置公共危机的重要运输通道符合国家和大多数人的利益。也就是说当出现危
机时，大部分政府是将国家利益和大多数人的利益放在首位，取消高速公路经
营性收费。无偿征用高速公路，而一旦危机解除，高速公路就能恢复到收费和
特许经营状态，并且政府可以给予高速公路经营者一定的补偿。
从人类历史的发展情况看，许多灾难性事件往往在人们所没有预料到的时
间和地点发生，这些突发事件对生命财产安全的损害相当大。对于这些突发的
公共危机，人们已充分认识到其危害性，建立了一整套减灾和防灾体系。由于
地震频发，日本政府除努力进行震前预报外，还教育国民在地震时保持清醒和
冷静，采取自我保护措旌，尽量保证生命和财产安全，并设置了震后专门负责
运送和发放救援物资、医疗救治和灾民安置的部门和机构。一旦地震发生，这
些措施可以保证救援在最短的时间内迅速到位，从而最大限度地减少损失。
由于近年来公共危机不断发生，我国有关部门也逐渐重视建立和完善危机
处理系统。在非典期间，我国卫生部门迅速组织了专门的领导小组，修建或改
建了专门收治非典病人的隔离型医院，有效地遏制了非典的进一步蔓延。非典
对于中国来说是一场灾难，但也使公共危机的处置在我国得到了空前的重视。
据北京现代商报报道，卫生部于2004年4月成立应急办公室，负责救灾、反恐、
中毒、放射事故等重大安全事件中涉及公共卫生问题的组织协调工作，其主要
职能有：依法组织协调有关公共卫生事件应急处理工作；负责与突发公共卫生
事件应急处理相关的法律法规的起草工作；组织拟定有关突发公共卫生事件应
急处理的方针、政策和措施；组建与完善公共卫生事件监测和预警系统；制定
突发公共卫生事件应急预案，组织预案演练；组织对公共卫生事件和医疗救助
专业人员进行有关突发公共卫生事件知识和处理技术的培训；指导各地实施突
发公共卫生事件应急预案：帮助和指导各地应对其他突发事件的伤病救治工作：
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承办救灾、反恐、中毒、放射事故等重大安全事件中涉及公共卫生问题的组织
协调工作；对突发重大人员伤亡事件组织紧急医疗救护工作。
2003年12月23日，位于重庆开县高桥镇晓阳村的中石油川东钻探公司罗
家16号井发生特大井喷事故，共造成243人死亡。这场事故是一场“人祸”而
非“天灾”，气并选址不恰当，气井建成后没有能够采取措施规避风险，没有
紧急救援预案，村民没有足够的防护知识，是导致这样事故伤亡如此惨烈的原
因，这说明目前我国在处理突发事件方面存在空白点，迫切需要建立公共危机
处理系统。2003年9月15日，110国道和八达岭高速公路历史上第一次同时大
修，导致八达岭高速公路遭遇空前严重的堵车，上万辆载重货车蜗行。长达13
天的大拥堵造成了非常坏的社会影响和严重的经济损失，虽然事故的原因是货
车超载使1 10国道不堪重负，造成八达岭高速公路3座桥梁严重损坏，导致两
条道路同时大修，可供车辆通行的车道锐减，但这次大规模的拥堵却折射出我
国高速公路公共危机处理机制的不完善。拥堵发生后，有关部门在信息的采集、
发布、处理方面严重滞后，不能拿出一套行之有效的解决办法使交通尽快得到
疏导。致使事态向更加严重的方向发展。
从我国高速公路目前情况看，虽然还没有出现震惊全国的自然或人为灾难，
但事故的苗头一直不断，全国各地的高速公路经常发生多车相撞、多人伤亡的
事故，水毁、塌方等自然灾害也严重威胁到高速公路的安全，造成了重大的生
命和财产损失。为此，建立有效的公共危机处理系统，在发生自然或人为灾害
时，尽快恢复高速公路的主要功能，充分利用高速公路从事抢险救灾，就成为
目前应该尽快解决的一个问题。高速公路公共危机处理系统包括两个方面：
1、在高速公路所辖范围内出现自然灾害时的危机处理系统
由于高速公路地处户外，要受到自然环境的影响。山体滑坡、地震、洪水、
飓风等自然灾害会破坏其路面和设施，影响高速公路的畅通和安全。丽大雾、
大雨、冰雪天气也会影响高速公路的正常通行。同时，作为重要的交通基础设
施，难免会受到敌对分子、犯罪分子的破坏，尤其是在战争状态下或社会矛盾
突出的情况下，高速公路更容易成为攻击的目标。因此有必要建立在高速公路
所辖范围内出现自然灾害时的危机处理系统，这样就可以通过有效的预警体系
和危机处理机制来尽快修复损毁的路面和设施，抢救被困和受灾的车辆和人员，
运送救灾物资，防止疫情和灾害的进一步扩大，制止人为的进一步破坏。
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2、高速公路节点附近出现自然或人为灾害时的危机处理系统
当一个地区出现地震、洪水、飓风等自然灾害时，不可避免地要影响高速
公路的畅通，这时的高速公路危机处理系统不仅要保证高速公路自身功能恢复
的需要，而且要承担灾区救援物资、人员的运送、受灾人员疏散和救治等重要
职能，恢复和维修埋设于高速公路两侧的通信电缆系统，保证灾区通信联络畅
通也是高速公路危机处理系统的一项重要任务。
当一个地区出现人为的安全责任事故，如井喷、矿井坍塌、瓦斯爆炸、火
灾或者因犯罪分子实施破坏行为造成重大伤亡时，虽然没有直接影响高速公路
的畅通，但此时高速公路必须承担必要的救援任务，保证运送救援物资、救护
人员和疏散受灾人员的车辆快速、安全通过，任何迟滞和延误都意味着生命财
产的损失。
出现以上这两种情况时，高速公路必须在应付危害公共安全的突发事件时
起到枢纽和生命线的作用，因此必须建立在高速公路沿线和节点附近出现灾害
时的危机处理系统。
3．5．3国外公共危机处理系统的经验
美国在公共危机处理系统方面的经验比较值得我们借鉴。1979年，美国合
并数家联邦机构建立了联邦紧急事务管理局，即FEMA(The Federal Emergeacy
Management Agency)，负责协调各地各方对主要危机的各种反应，这意味着整
个国家的危机反应系统开始起作用。“9·11”事件后，美国更加重视公共危机
处理系统的完善，形成了一个非常有效的协调系统。目前，美国的危机反应系
统由联邦应急计划来规范，该计划超过300页，非常明确地说明27个不同的联
邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。根据联邦应急计划，州和
地方政府负有处理危机的主要责任。联邦政府只是当灾难的后果超出州和地方
的处理能力之外时，才可提供补充性的帮助。在这种情况下，所在州的长官必
须向联邦政府发出请求，而且必须在总统宣布危机发生之后联邦政府才能介入。
公共危机出现后，FEMA会成为一个重要的协调机构。为避免在许多国家中出
现的不同团体之间毫无信息交流的情况，美国所有的信息都必须进入这个机构，
这些信息可以有许多不同的来源，包括国家机构、州机构、当地机构、非政府
组织和军队。FEMA隶属美国国土安全部，负责全面的协调工作，各个具体领
73
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域的危机反应则由其他的机构负责管理。联邦应急计划将危机反应分为12个领
域，并给每一个领域指派了一个领导机构。这些领域是：交通、通信、公共设
旆及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市
搜寻和救援、危险物品、食品、能源。
与美国相比，英国的公共危机处理系统也较有特色。英国肯特郡警察局制
定了防止英法海底隧道着火的预案，预案分为几百种，分门别类地放置在铁皮
柜子里，每一类都针对一种可能发生的情况。如：海底隧道中段着火、由电引
起的着火、由煤气引起的火灾都情况，都有专门的预案。发生上述情况时，只
箍打开这些预案就可以按照事先准备的步骤进行救灾工作。
3．5．4我国高速公路公共惫机处理系统的建立
自然或人为灾难发生后，人们不可能在毫无准备的情况下建立救灾救援体
系，这就需要在平时建立专门应付突发性事件的公共危机处理系统。从我国目
前的情况来看，虽然高速公路发展很快，但其投资主体和管理体制各异，管理
权限主要分布在各省市，没有全国性的高速公路协调机构，未形成统一的高速
公路网络系统。这种情况符合我国社会主义初级阶段经济欠发达的国情，能较
好地利用各地的优势尽快修建高速公路。但这种情况也导致了在公共危机出现
的时候，高速公路无法形成有效的指挥协调系统来保证发挥其应有的作用。为
此，应本着未雨绸缪的原则，从长远角度出发建立高速公路公共危机处理系统：
1、在交通部设立高速公路公共危机处理中心
虽然目前我国高速公路是属地管理，但在公共危机处理上，应充分发挥国
家交通部行业领导的作用，建立专门处理公共危机的机构，负责突发公共危机
情况下全国各主要高速公路应对处理系统的领导和协调工作。其主要职责一是
收集公共危机方面的情况，建立高速公路公共危机预警系统。一旦出现自然和
人为灾害，迅速制定出高速公路系统应该采取的应对措施，并下达给各高速公
路的危机处理机构。二是协调涉及公共危机的各部门和救援机构与高速公路管
理部门之间的关系，保证高速公路抢险救灾职能的发挥，尽可能满足参与救灾
的军队、救援人员、志愿人员、医疗机构等单位的运输、通信、联络方面的需
求，并通过高速公路系统提供强有力的救灾后勤保障和支持。三是汇集高速公
路应对公共危机方面的情况，上报最高决策部门，为其决策提供参考和依据。
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四是制定高速公路公共危机处理预案，针对各种灾害发生的情况和可能出现的
问题，制定相应的应急处理措施和方法，下发给各地的高速公路公共危机处理
机构。五是派出领导和专家奔赴高速公路抢险现场，指导和帮助高速公路抢险
和危机处理工作。
2、在各高速公路管理部门设立高速公路公共危机处理机构
考虑到目前各地高速公路管理部门精简和成本方面的原因，高速公路公共
危机处理机构可与高速公路路政管理部门合署办公，但需在路政管理部门中抽
调专门的人员负责危机处理工作。这些人员应半军事化管理，如同中国人民解
放军后备役人员一样，平时主要从事路政管理工作，但也要抽出时间进行专门
的公共危机处理的训练，在危机出现时，则专门从事公共危机处理工作。直接
受交通部高速公路公共危机处理中心领导．按照危机处理预案负责具体实施。
同时，还应在资金和硬件方面加以保证，安排专门的资金，购置必要的车辆、
通讯器材、维修设备、专门设备，以应付突发事件的需要。各高速公路公共危
机处理机构还应与交通战各机构密切交流和联系，因为战争状态也是一种公共
危机，在战争状态下出现险情的可能性更大，因此平战结合的观点也适合于公
共危机处理领域。
鉴于高速公路公共危机处理系统的重要作用，国家应制定相应的法律法规
来进行规范和保障，同时拨出专门的经费来支持高速公路公共危机处理系统的
建立和完善。各高速公路管理部门也要挤出一部分经费来保证这方面的需求。
当然从长远来看，必须建立专门的基金来保障高速公路公共危机处理系统的资
金需求，基金的来源可以由国家拨款、地方自筹、社会捐赠、通行费提留等多
渠道解决。
非典过后，国家对于公共卫生防疫体系的建立显得更为重视，人们的公共
危机处理意识空前增强。面对这一机遇，我们应该尽快在涉及国家安全的一些
重要领域内建立公共危机处理系统，并以法律法规的形式加以明确，这样才能
从容地应对各种公共危机，最大限度地减少危机造成的损失。
高速公路公共危机处理系统只是全国公共危机处理系统的一个组成部分，
构筑一个完整的全国性公共危机处理系统还需要相当长的时间。对于我国新兴
的高速公路行业来说，应该立足于未来，着眼于大局，首先建立有效的公共危
机处理系统，使高速公路这一快速通道在灾害发生后能发挥更加重要的作用。
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4高速公路建设制度创新
高速公路具有投资规模大、建设周期长的特点，是大型的交通基础设施。
随着我国社会经济的发展，高速公路建设规模日益扩大，建设标准日趋提高，
对高速公路建设的要求也越来越高。高速公路建设耗资巨大、技术复杂、工序
繁多、影响深远。我国高速公路建设既有成功的经验又有失败的教训，因此有
必要从制度创新角度对高速公路建设程序、项目评价、招投标等问题进行分析
和研究．
4．1高速公路建设概述
4．1．1高速公路建设程序
我国高速公路建设程序分为工程(预)可行性研究、工程设计、工程招投
标、工程施工、竣工验收、项目后评价六个阶段，每个阶段都有明确而详细具
体的工作内容。
在工程可行性研究和设计阶段，一般都是由政府交通主管部门担当业主，
委托有相应资质的勘察设计单位来完成项目的可行性研究和设计任务。政府交
通主管部门具有决策权，负责组织审查高速公路工程的(预)可行性报告和设
计文件，报国家主管部门——国家发展和改革会委员(以下简称发改委)审批，
发改委根据国家政策和发展计划确定是否立项。在这一阶段业主主要以合同、
经济协议等经济手段进行管理。
高速公路建设项目前期工作完成并得到国家主管部门批准后，就进入施工
阶段。这一阶段主要是以招投标方式确定施工单位。首先需要确定的是建设业
主，建设业主确定后，招标工作一般由建设业主在政府主管部门指导和管理下
负责完成。工作内容主要是编制招标文件、发布招标广告或邀请投标通知、组
织现场考察、审查投标单位资格等。招标工作中的决策即通过审查标书选择施
工单位的过程，一般由政府交通主管部门、综合经济部门、监督部门和有关专
家组成评标议标小组提出评标结果，经上级主管部门审批后完成，上级主管部
门一般是省政府的招标工作领导小组或委员会等非常设机构或其授权的政府职
能部门。
高速公路工程项目开工后，建设管理的主要内容是施工中的计划、组织、
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协调和控制，承担主体有施工单位、监理单位和业主，政府交通主管部门和业
主有义务提供良好的施工环境，负责与沿线地方政府、相关单位进行协调。对
于旌工单位来说，重点是要做好施工准备及施工过程的组织设计，对施工合同、
进度、质量、技术、材料、成本等进行控制。对于监理单位来说，重点是要对
工程质量、进度和费用控制进行监督和管理。政府主管部门要按照国家基本建
设程序的要求，检查施工的前期准备工作是否完善，在具备开工条件的情况下
发布开工命令．
高速公路按照批准的设计文件和技术要求建成之后，还应该组织验收，只
有在取得合法的验收手续后才能交付使用和收取车辆通行费。工程验收主要是
检验和鉴定高速公路工程是否符合设计要求、质量是否达标，施工工艺、材料
消耗、工程成本是否合理等，对工程建设做出基本的评价。
高速公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个程序。交工验收是指由业
主组织设计和施工单位对路基、大中桥梁、隧道及大型构造物、路面等工程设
旌质量进行监铡、评定，对工程财务支出、材料消耗、旌工组织、技术措施、
安全生产等方面进行全面检查和总结，如果在验收中发现需要采取措施补救或
返工的工程质量缺陷，由验收单位正式通知施工单位及时补救和返工。高速公
路竣工验收是指在项目交工验收并通车运行一年后．由批准设计的单位主持或
由批准设计单位委托工程主管单位主持，由建设单位、设计单位、施工单位、
有关银行和接收养护单位的代表组成竣工验收机构，进行具体的竣工验收工作。
竣工验收要对交工验收时有争议的事项及确定返工补救的工程进行复查，对高
填、深挖等重点路段进行复查，对大桥和大型构造物全面检查，对一般路段、
一般构造物进行抽查，查明需要返工和应做未做工程的原因，提出处理意见，
责令施工单位按期修复，同时还要审查工程材料消耗和财务开支情况。
高速公路建设项目后评价由省级交通主管部门牵头，会同高速公路设计、
旎工、运营管理及有关科研机构的人员组成领导小组和课题组，对高速公路项
目建设的必要性、建设的条件、技术方案的经济性、财务状况、国民经济影响
和社会、环境效益等方面进行全面的分析论证。高速公路建设项目后评价的主
要依据：一是高速公路建设的实际情况，包括实物工程、实际质量、实际效果
等；二是工程立项决策、设计阶段的主要成果及审查意见、批复文件；三是施
工阶段重大问题的请示及批复、工程竣工验收报告。四是经审计后的工程决算、
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各种图纸等。
高速公路建设项目后评价必须以科学准确的数据为基础，通过指标计算对
比、程序跟踪分析、因素全面解剖等方法来进行。要在建立、健全高速公路建
设项目综合管理卡、各种子系统管理卡，全面积累信息资料，完善各阶段的技
术、经济档案基础上，经过严谨的定性分析、科学的定量计算，得出全面公正
的后评价报告，经政府主管部门(一般是设计审批单位)组织审查通后存档。
4．1．2高速公路建设管理
高速公路建设是一项庞大、复杂的系统工程，涉及到不同的主体、不同的
阶段、不同的形式，因此高速公路建设管理的科学性、合理性非常重要。一般
而富，高速公路建设管理主要包括以下内容；
l、决策。高速公路建设管理中的决策是指在高速公路建设过程中，管理主
体为达到特定的日的，根据具体的主客观情况，在可能的对策中进行比较和选
择。在高速公路前期工作中，政府主管部门、建设项目业主需要对是否立项、
怎样建设做出选择，勘察设计单位需要对设计方案进行比较和选择。在施工过
程中，施工单位需要对施工工艺、技术方法、设备材料采购等作出比较和选择。
决策在高速公路建设中起到了至关重要的作用，高速公路建设中的决策是多层
次、多方面的：按决策主体划分有政府决策和企业决策；按决策时间划分有长
期战略决策和短期经营决策。
2、计划。高速公路建设管理中的计划是指根据决策对建设过程中各阶段
的经济活动提出具体的安排方案，制定实施的步骤、方法和措施，并将指标落
实分解到各个职能机构和具体的工作环节之中。高速公路建设管理中的计划既
有政府的建设投资计划，也有具体的施工组织计划、材料使用计划、建设成本
计划等．
3、组织。高速公路建设管理中的组织是根据计划的安排，将高速公路建
设中各个不同阶段的工作所要求的要素或客体在时间和空间上合理地结合起
来，达到有机配合、协调运行的效果，以实现各阶段的工作目标。高速公路从
项目评估、可行性研究、工程设计、施工到项目后评价，都是将建设阶段性计
划付诸实施的具体组织行为。
4、协调。高速公路建设管理中的协调是指对高速公路建设过程中不同主
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体、客体进行规范、调节与整合，克服不同利益主体之间的矛盾和冲突，杜绝
不利于实现高速公路建设项目总体目标的行为。征地拆迁中由政府主管部门出
面来解决建设单位与沿线士地使用者之间矛盾，在前期工作和施工过程中由权
威管理机构解决相关主体之间意见分歧和争议等情况都属于典型的协调行为。
5、控制。高速公路建设管理中的控制是指管理主体根据建设目标对客体
行为偏差进行纠正和调节，以确保高速公路建设按计划和程序进行。高速公路
建设中对工程质量、进度和费用进行有效监督和管理就属于具体的控制行为。
4．2高速公路国民经济评价
高速公路是准公共物品，具有较为明显的外部效应特征，为保证经济效益
和社会效益的有机统一，就需要对高速公路进行国民经济评价，分析评估其在
宏观经济中所起的作用，以考察高速公路项目是否有效地利用了国家有限的资
源，是否为国民经济增长做出了贡献。高速公路国民经济评价是项目可行性研
究报告和项目后评价报告的重要组成部分。
4．2．1高速公路国民经济评价概述
高速公路国民经济评价是将建设项目置于国民经济大系统中，从国家和社
会的角度出发来分析项目的国民经济特征，通过比较高速公路建设中所消耗的
资源的价值，分析该条高速公路建成后所能创造的经济效益来计算高速公路的
经济效果，评价高速公路的经济可行性。．
高速公路是一种为全社会服务的公共设施，其效益主要表现为社会效益，
高速公路准公共物品特性和外部经济性决定了其国民经济评价的重要性。国民
经济评价所追求的目标是高速公路对国民经济贡献最大，考察的对象是包含高
速公路在内的国民经济系统，除计算高速公路项目的直接效益和直接费用外，
还要分析描述项目的间接效益和间接费用，即高速公路项目的外部效果。又称
为宏观评价。
对高速公路项目进行国民经济评价有利于维护项目的国家利益和社会利
益，调整局部利益和整体利益的关系，处理好近期利益和长远利益的关系，确
保国民经济的协调和均衡发展，使国民经济的发展实现动态的综合平衡。高速
公路国民经济评价是高速公路可行性研究的重要组成部分，是投资决策的主要
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依据，高速公路项目是否应该动工兴建，首先应取决于其国民经济评价结果。
4．2．2高速公路国民经济评价的主要方法
高速公路国民经济评价的主要方法有净现值法、内部收益率法、投资回收
期法和效益费用比法四种。
1、净现值法
净现值法是运用等值原理将高速公路在不同时间发生的现金流量折算成现
值，汇总得出净现值而对高速公路进行经济评价的一种方法。其公式为：
N
NP、，-￡F《l+ior Ft=Bt二ct
t-0
其中，NPV为净现值，io为基准贴现率，Ft(t--0，l，2，⋯'N)为高速公路项
目在t度的净现金流量，N为高速公路项目的寿命，Bt为t年度的收益，C。为t
年度的支出．
高速公路的净现值是一种扣除了投资机会成本后的投资利润，只要项目净
现值大于零，就表明该项目投资利润大于投资机会成本，投资方案可行。
2、内部收益率法
内部收益率法是通过计算高速公路的平均投资收益率(利润率)并直接与
基准贴现率(机会成本)进行比较，从而判断投资方案是否可行的一种投资决
策方法．其公式为：
N
￡F《1+mR)‘=o
呻
其中ⅡtR为内部收益率，将]RR与基准贴现率io进行比较，如果琅R大于
io，则投资方案可行，反之则不可行．
3、投资回收期法
投资回收期法是反映高速公路项目的投资清偿能力的重要指标，是通过计
算高速公路项目的净收益抵偿项目的净投资所需要的时间。来与基准投资回收
期进行比较，从而判断高速公路项目是否可行的一种投资决策方法。其公式为：
n Σ聪l+ii问
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其中n为考虑贴现率后的动态投资回收期。设定基准投资回收期为No，则
当n小于No时投资方案是可行的，反之则不可行。
4、效益费用比法
效益费用比法是运用等值原理，将项目的收益与支出分别换算成现值并计
算二者的比值，从而判断该项目是否可行的一种投资决策方法。其公式为：
n
互B《l+∥
剿1+扩
如高速公路项目效益费用比B／C大于1，则投资方案可行，反之则不可行。
高速公路国民经济评价的四种方法各有特点。净现值反映的是高速公路项
目在扣除投资机会成本后的总利润：内部收益率则反映了高速公路项目单位时
间内单位投资的收益率；投资回收期法是通过项目投资回收时间的长短来判断
项目的可行性并进行投资决策；效益费用比是项目的收益与支出在考虑资金的
时间价值后的一种投入产出比。
4．2．3高速公路国民经济评价所采用的参数
高速公路国民经济评价所采用的主要参数有：社会折现率、影子汇率、影
子工资、贸易费用率以及重要投入物的影子价格等。
影子价格是一种虚拟价格，是完全竞争市场条件下的均衡价格。在完全竞
争市场中，各种资源均实现了最有效的配置，社会利润和企业利润都能达到最
大化水平，此时市场价格等于边际效益，即影子价格国。由于我国市场经济不发
达及经济管理体制、经济政策、贸易政策和历史原因，价格扭曲变形严重，因
此需要在高速公路国民经济评价中通过影子价格对扭曲的市场价格进行调整和
纠正，以实现社会资源的最优配置和有效利用。
社会折现率是反映民间资金时间价值的一个重要参数，它体现国家的经济
发展目标和宏观调控意图，综合反映国家当前的投资收益水平、资金供需情况
及资金机会成本。社会折现率的大小对高速公路国民经济评价的结果有着重要
。袁剑波．公路经济学教程(M】．北京t人民交通出版社．2002。(63)
81
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的影响，在其他条件相同的情况下，社会折现率越高，所计算出来的高速公路
国民经济评价指标中的净现值和效益费用比越小，投资回收期越长，经济效果
越差。我国目前的社会折现率由发改委统一制定为12％。
影子工资是指高速公路项目使用劳动力而导致国家和社会为此付出的代
价。影子工资由劳动力的边际产出(高速公路项目占用的劳动力在其他使用机
会下可能创造的最大效益)和劳动力就业或转移而引起的社会资源消耗两部分
构成。影子工资换算系数是影子工资与名义工资(职工个人实得工资与提取的
福利基金之和)之比，一般建设项目的影子工资换算系数为1，高速公路项目
大量使用民工，其民工的影子工资换算系数为0．5左右。
影子汇率是外汇的影子价格，由于历史原因，官方汇率(人民币外汇牌价)
不能真实地反映外汇这种重要的稀缺资源的价值，因此以影子汇率来体现对外
汇价值的估量。影子汇率换算系数是影子汇率与国家外汇牌价的比值系数，目
前发改委规定的影子汇率换算系数为1．08。贸易费用率是货物贸易的成本，目
前发改委规定的贸易费用率为6％。货运影子价格是货物运输的影予价格，发改
委规定货运影子价格换算系数为：铁路1_84、公路1．26、内河2．00。
4。2。4高速公路国民经济评价案倒分析(”
以四川达渝高速公路为例，该高速公路路线长87．89公里，双向4车道，
设计行车速度80公里／小时，项目建设期为三年，2000年开工，2002年底建成
通车。工程数量为特大桥l座，长239．8米；大桥27座，共长4503．2米；中
桥10座，共长707米；小桥9座，共长338米；互通式立交4座，分离式立交
20处；沥青混凝土路面1649．6千平方米；计价土石方13074．4千平方米；征
用土地8751亩。
1、评价方法与参数确定
该高速公路项目的国民经济评价按照发改委1993年4月颁发的《建设项目
经济评价方法与参数》的有关规定进行，评价年限为建设期加上公路通车后的
20年(2000～2022年)，残值按项目经济费用的5096以负费用的形式列入评价
末年，社会折现率采用12％，贸易费用率为6％，影子汇率用国家外汇牌价乘以
。公路设计院．国道210线选川至重庆高速公路大竹至重庆界段工程可行性研究报告(R】
成都：四JII省交进厅公路规划勘测设计院，1999．9．
82
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影子汇率换算系数(1．08)。
2、费用的调整和确定
①该项目所需的钢材、木材、沥脊的影子价格为口岸价加贸易费用再加长
途运输费。水泥的影子价格等于出厂价乘以换算系数再加贸易费用和运费。见
下表：
主要材辑价格调整裹
口岸价或分解贸易费用运费影子价格
材料名称单位
成本(元) 率(％) (元) (元)
钢材吨3065 6 80 3329
高强钢材吨6640 6 ∞ 7118
原木立方米644 6 80 佰3
锯材立方米858 6 80 990
水泥吨220 6 87 3加
沥青吨1445 6 74 16∞
②根据该高速公路项目的建设特点，按照国家发改委‘建设项目经济评价
方法与参数》(第二版)规定的原则进行调整，确定7096的人工影子工资的换算
系数为0．5，30％的人工按技工考虑，其影子工资换算系数为1，调整后的影子
工资换算系数为0．65．
⑨在该高速公路项目中，土地影子费用包括拟建项目占用土地而使国民经
济为此放弃的效益，即土地机会成本，以及国民经济为该项目占有土地而新增
的资源消耗费用。土地机会成本计算公式如下：
1一(1+g)4 x(1+i)4
i—g
其中，OC为土地机会成本，n为项目占用土地的期限(项目计算期)，NBo
为基年土地最好可行替代用途的单位面积年净效益，r为基年距项目开工年年
数，g为土地最好可行替代用途的年平均净效益增长率，i为社会折现率。
该高速公路项目永久占地8751亩，其中水田2541亩、早地5040亩、其他
土地1170亩。旱地以生产小麦为主，水田以生产水稻为主，其他用地按早地性
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质进行土地费用调整。小麦与水稻的平均亩产分别为300公斤和700公斤，产
量年平均增长率按2％计。小麦和水稻的13岸价分别为133美元／吨和180美元／
吨，生产成本以其影子价格的4毗P算。
作为出口产品确定水稻的影子价格为其口岸价减去贸易费用和运费：
口岸价折合人民币=180美元／吨X8．3X1．08=1613．5(元／吨)
长途运费=24．6×1．84=45．3(元／吨)
水稻的影子价格-----1613．5÷1．06--45．3=1476．9(元／吨)
生产每吨水稻的净效益=1476．9--1476．9X45％=812．3(元／吨)
作为进口产品确定小麦的影子价格为其口岸价加贸易费用和运费：
小麦的影子价格=133×8．3X1．08X1．06+24．6×1．84=1309(元／吨)
生产每吨小麦的净效益=1309一1309×45％=720(元／吨)
水田按每年生产一季水稻和小麦，旱地按生产一季小麦和其他经济作物，经
济作物的净效益按每亩小麦净效益的2倍计算，则
每亩水田的净效益=720X0．3+812．3×0．7=784．6(元／亩)
每亩水田的机会成本为：
l一(1+2％)o×(1+12％)“ OC=784．6X(1+2％)”1×—— 12％一2％
=7936．6(元，旬
每亩早地的挣效盏'i=720xo．3+720x0．3x2=648(Ya亩)
每亩翠地的机会成本为：
1一(1+2％)。x(1+12％)o
OC=648×(1+2％)”1X—— 12％一2％
=6554．8呖痂
全部土地的机会成本=2541X 7936．6+5040X6554．8+1170X6554．8=
60872209(元)≈6087．2(万元)
根据项目土地估算资料，房屋及拆迁费用用房屋建筑工程影子价格换算系数
1．1，则换算影子价格的房屋拆迁费为1850万元。
该高速公路项目的经济成本调整表为：
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经济成本调整裹
单位：万元
项目估算费用系数经济费用
一、建筑安装费177681．30 0．9005 160003．5l
1、人工费22212．22 O．65 14437．94
2、原木352．83 0．803 283．32
3、锯材13坂54 O．7勰953．35
4、钢材30犯．IO 0．951 2931．08
5、高强钢丝9 l_186 10．67
6、水泥11615．2 O．941 加9：29．9
7、石油沥青10840．5 O．73 7913．57
8、税金5716．23 O O
9、不予调整部分122543．68 l 122543．醴
二、设备工具购置费345】．95 1 ，451．95
三、其他基本建设费58938．92 0．5194 30614．18
1、征地拆迁30630．，2 0．7669 23490．7
2、供电贴费264 0 O
3、建设期贷款利息20920，72 0 0
4、不予调整部分7123．48 1 7123．48
四、预留费用47733．38 o．4133 19726．36
l、增涨费用28007．02 O ‘0
2、预备费19726．36 l l穸挖636
合计船78∞．55 OJ428 2137％
④公路养护费用参照有关项目，按通车第一年每公里4．5万元计算，运营
管理费按每个收费站60万元计，以后按每年递增3％，大修费用按当年养护费
用的13倍计．
3、效益计算
①运输成本的确定参照交通部‘公路技术经济指标》，不同等级公路在评价
年度内相应交通量时的行车速度对应的单位运输成本计算公式为：
C=501．3328—12．3304V 4-0．10198旷
其中，C为评价年度内相应交通量的单位运输成本(元／千吨公里)，V为
平均行车速度。上述公式应根据近年来和未来的物价上涨指数进行修正，将各
级公路汽车运输成本的模型计算值乘以3。
②该高速公路项目所计算的使用者直接经济效益有：公路晋级效益、减少
原有公路拥挤效益、缩短里程效益、旅客节时效益、货物节时效益五种，公式
为：
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公路晋级效益：B尸(Cw—cY)XQ·K
其中Bi为公路因提高等级客、货运输成本降低的金额(万元)，Cw为无此
项目时原路客、货运输成本(元／干吨公里)，CY为新建公路的客、货运输成
本(元／千吨公里)，Q·K为新建公路评价年度内客、货运输周转量(千万吨
公里)．
减少拥挤所产生的效益：BY暑(C、r℃YY)X Q·K
其中BY为减少拥挤的效益(万元)，Cw为有此项目使原路减少拥挤相应
的客、货运输成本(元／千吨公里)，Q·K为老路上剩余的客、货运输周转最。
缩短里程产生的效益：Bf---CwX Qd·K
其中Bd为高速公路缩短里程而降低的客、货运输成本(元／千吨公里)，
Qd·K为公路缩短里程上的客、货周转量。，
货物节约在途时间的效益：B滞XQ·KXIXT／(24X365XL)
其中B曲为货物节约在途时间的效益，P为在途货物平均价格，Q·K为新
建公路货物周转量，I为社会折现率，T为全程节约小时数，L为公路线路全长。
旅客节约在途时间的效益：BjelcXQ·KXT／(16x365XL)
其中B矗为旅客节约在途时间的效益，Ic为人均国民生产总值，Q·K为新
建公路旅客周转量。
■曩效益计算曩
评价老路交新路交新路周转老路成本新路成本成本差晋级效
年度通量(辆通量(辆量(千万／ (元／千吨公(元／千吨(元／千吨益(万
／H) ／日) 吨公里) 里) 公里) 公里) 元) 嬲4419 4057 37．，9 634 434 200 7478
2010 76lO 6906 ∞．7 670 414 256 16307
2咖14197 1删117．12 708 39l 317 37127
减少拥挤靛益计算囊
评价老路交老路剩余老路剩余周老路成本老路剩余交成本差效益
年度通量(辆交通量转量(千万／ (元／千吨通量成本(元／干(万
／日) (辆／日) 吨公里) 公里) (元／千吨公吨公元)
里) 里)
2003 4419 1026 9．64 634 519 115 l109
2010 7610 1醯9 15．9 670 552 118 1876
2020 14197 撇28．11 708 593 115 3233
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缩短里程效益计算裹
评价老路交通新路交通缩短里程上的周转老路成本(元效益
年度量(辆／日) 量(辆／日) 量(千万／吨公里) ／千吨公里) (万元)
2003 4419 4057 12．64 634 8014
2010 7610 6906 21．48 670 14392
2020 14197 12709 39．5 708 27966
货物节约在途时问效益计算表
评价新路货车交新路货运原速(公里新速(公里节时(小效益
年度通量(辆／日) 量(万吨) ／小时) ／d,时) 时) (万元)
2003 2706 368 32 73 2．45 44
2010 4606 626 30 70 2．64 88
2020 8477 1152 28 64．6 2．82 190
旅客节约在途时同效益计算囊．
评价新路客车交新路客运原速(公里新速(公里节时(小效益
年度通重(辆／日) 量(万吨) ／4,时) ／4,时) 时) (万元)
2003 1351 744．8 32 73 2．45 1823
2010 2300 1268 30 70 2斛5353
20∞ 4232 2333 28 64．6 2．跎17533
国民经济效盐汇总囊
单位；万元
评价年晋级减少拥挤缩短里程赞物节时旅客节时合计
度效益效益效益效益效益
2003 7478 1109 8014 44 1823 18468
2010 16307 1876 14392 88 5353 38016
2020 37127 3233 27966 190 17533 86049
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4、国民经济评价指标计算
按照公式计算如下：
国民经济评价指标计算
单位：万元
社会折现率(I=12％)
年份费别金额效益
费用现值效益现值累计净现值
2000 建设费用64139 0 57266 0 ．57266
2001 建设费用85518 0 68174 0 ．125440
2002 建设费用64139 O 45652 0 -171092
2003 养护管理费476 18468 302 11736 ．159658
2004 养护管理费49l 20474 278 11617 ．148319
2005 养护管理费506 22699 256 11500 ．137075
2006 养护管理费52| 25165 235 11383 ．125927
2007 养护管理费536 27899 216 11267 ．114876
2008 养护管理费552 30930 。199 11153 ．103922
2009 养护管理费569 34291 183 11040 ．93065
2010 养护管理费586 38016 168 10928 ．82305
201l 养护管理费603 41252 154 10588 ．7137l
2012 大修及管理费5266 44763 1206 10258 ．62819
2013 养护管理费640 48573 130 9938 ．5301l
2014 养护管理费659 52708 120 9629 ．43502
2015 养护管理费679 57194 110 9329 ．34283
2016 养护管理费700 62063 10l 9039 ．25345
2017 养护管理费720 67345 93 8757 ．1668l
2018 养护管理费742 73078 86 8484 ．8283
2019 养护管理费764 79298 79 8220 -142
2020 养护管理费788 86048 72 7964 7750
2021 养护管理费8ll 91210 67 7537 15220
2022 残值及养管费．106898 96682 ．7888 7133 3024l
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高速公路囱民经济评价指标汇总裹
I经济净现值F,NPV 经济内部收益率经济效益费用比投资回收期蹦
(万元) EI职(％) EBcR (年)
3024-1 13．8 1．18 20．02
5、国民经济评价敏感性分析
敏感性分析是对影响方案效果的诸多不确定因素进行分析，研究其中对此
方案效果发生显著影响的一个或几个因素的一种分析方法。该案例中选择费用
和效益两个变化因素做敏感性分析，结果见下表：
国民经济敌薯性分析结果囊
、＼指标经济挣现值经济内部收经济效益费投资回收期分析方亲、＼ 蹦w(万元) 益率EIRR“) 用比髓cR 刚(年)
费用增加麟21880 13．2 1_12 22
费用增加10％ 13516 12．8 l_07 23
效益减少蹦·20364 13．2 1．12 22
效益减少10％ 10490 12．8 1-∞ 23
费用增加矾同时鹋55 12．8 1_∞ 23
效益减少5％
费用增加10％同-6235 11．8 O．96 24
时效益减少10％
从以上分析我们可以看到，该高速公路项目的经济净现值为30241万元，
经济内部收益率为13．8％，经济效益费用比为1-18，投资回收期为20年，从各
项指标看，对当地国民经济的发展具有较大的推动力，同时项目对效益变化较
为敏感，具有一定的抗风险能力．
4．3高速公路项目财务分析
随着我国经济的快速增长，高速公路在国民经济中的地位越来越重要，各
地都将超前发展高速公路作为拉动经济增长的一项重要举措。高速公路具有投
资金额大、投资回收期长的特点，在中国经济高速增长的历史条件下，高速公
路的投资逐渐被民间资金和外资看好。应该看到，投资者进入高速公路行业是
四川大学博士学位论文
为了盈利，投资的前提是有利可图，因此对高速公路投资项目进行可行性分析
就成为高速公路投资者首先要做的事情。一般来说，高速公路投资人往往通过
对高速公路项目进行财务分析，来确定其投资的价值，可见高速公路项目财务
分析是非常重要的，它也是高速公路可行性研究的重要组成部分。
4．3．1高速公路项目财务分析概述
高速公路财务分析是通过分析投资者在高速公路项目上可能发生的财务收
支情况，来比较该项目需要发生的支出和可能获得的收入，从而研究项目的微
观经济效果、评价项目可行性的一种分析方法。高速公路财务分析既是一种投
资者的盈利分析，也是一种建设项目的行业经济分析，具有以下特点：
一是将投资项目置于本行业进行研究，考虑资金的时间价值，以本行业的
投资机会成本来确定基准贴现率；二是在分析项目的收入和支出时，以项目本
身为研究对象，以投资者在本项目上的收益和支出为计算范围，不考虑给第三
者或项目使用者所带来的费用或效益；三是重点进行收费分析和贷款偿还分析。
随着高速公路建设管理体制改革的进行，各种行之有效的市场经济运作模式如
股份制、BOT、TOT、资产证券化等陆续或即将在高速公路的资本运作和资产管
理中使用。这就带来了进一步加强和完善高速公路建设项目财务分析的要求，
特别是需要对高速公路贷款偿还能力进行客观分析。
高速公路除考虑社会效益外，经济效益的评价是必不可少的。财务分析从
投资者的立场和角度来考察建设项目的经济效果，所考察的投入是投资者的财
务支出，产出是投资者的财务收益，采用市场价格，使用官方汇率、行业贴现
率、行业基准回收期等参数对项目的微观经济效果进行分析，对于高速公路的
管理者、建设者和投资者来说，都是一种非常重要的决策依据。
4．3．2高速公路项目财务分析模型
高速公路项目的财务分析模型包括基本模型和贷款偿还分析模型两种。
l、项目财务分析基本模型
高速公路项目财务分析基本模型是按照费用与效益范围对应一致的原则建
立起来的。由于高速公路项目投资主体是一个包括政府、业主和投资者在内的
多元投资群体，而财务分析是一种投资者的赢利分析，因此财务分析基本模型
四川大学博士学位论文
应建立在高速公路项目的全部财务支出和该项目能给投资主体所带来的全部收
入的基础上。其主要计算指标为：
①年度投资：指高速公路项目在建设过程中的各种财务支出，包括建筑安
装工程费、设备工具器具购置费、预留费、其他费用以及收费系统和各种收费
设旌的建设费，所有价格均不考虑通货膨胀的因素。
②年度运营费：指高速公路运营中所应开支的公路养护费、运营管理费以
及税费等开支。其费用以市场不变价格为基础，采用类比法估算。
@年度收入：包括车辆通行费收入以及其他收入。
年车辆通行费收入=年交通量×每车通行费收费标准
④大修理费：按市场不变价格进行大修理费投资估算。
⑤项目评价年限：按竣工投入使用后20年考虑，对收费公路及BOT项目
应按允许的收费时间来考虑。‘
@项目评价期末的残值：按项目建设投资的50％考虑，BOT项目由于特许
经营期结束后要无偿交还给国家，因此财务分析中项目按零残值考虑。
2、高速公路项目贷款偿还分析模型
高速公路项目贷款偿还分析模型与财务分析基本模型的不同之处在于：一
是建设投资中只考虑或分析贷款部分；二是评价指标是贷款偿还期。三是贷款
偿还期计算中采用的贴现率是贷款利率而不是财务分析中的行业基准贴现率．
4．3．3高速公路项目财务分析案例⋯
以四川达渝高速公路为例，该高速公路的具体工程数据资料已在本论文高
速公路国民经济评价案例中予以介绍，现对其进行财务分析如下：
1、财务分析基本模型
该高速公路项目建设期财务费用是以项目投资概算为基础，剔除建设期物
价上涨的财务费用为259796万元。财务养护费用按通车第一年每公里4．5万元，
运营管理费按通车第一年每个收费站60万元考虑，以后每年按3％递增，大修
费按当年养护费用的8．5倍计算。参照有关高速公路现行的收费标准，结合地
区具体情况，考虑收入、物价上涨等因素，确定该高速公路收费标准为：2001
。公路设计院．国道210线选川至重庆高速公路大竹至重庆界段工程可行性研究报告(R)．成
都·IⅡl Jrl省交通厅公路规划勘测设计院，1999．9．
91
四川大学博士学位论文
年0．25元／吨公里，以后每五年将收费标准上调0．05元／吨公里。
车辆通行费收入=收费交通量×公路里程×每车收费额
其中收费交通量按预测交通量的90％计算，营业税按5％计算。
该项目资本金占总投资的35％，其余65％申请银行贷款，贷款年利率按6．21$
计算，因此该高速公路项目财务基准折现率按贷款综合利率4．037％计算。该高
速公路项目财务分析指标主要有财务内部收益率(FIRR)、财务净现值(FNPV)、
财务效益费用比(FBCR)及财务投资回收期(FN)。
单位：万元
年份费别金额效益财务基准折现率(I=4．037％)
费用现值效益现值累计净现值
2000 建设费用77939 0 74914 O -74914
2001 建设费用103918 O 96∞9 O ．170923
2002 建设费用77939 0 69213 0 _240136
2003 养护管理费635 8570 542 7315 -233363
2004 养护管理费654 9269 536 7604 啦6295
2005 养护管理费674 10026 53l 僦．218920
2006 养护管理费694 13014 526 9864 删582
2007 养护管理费715 t4075 S20 102SS ．199847
2008 养护管理费736 15226 515 10663 -189699
2009 养护管理费758 16469 510 11086 ．179123
2010 养护管理费781 17814 505 11526 ．168102
2011 养护管理费804 盟092 500 13739 ．154863
2012 大修及管理费702l 23485 4197 14039 ．14502l
2013 养护管理赞853 24965 490 1434S ．131166
2014 养护管理费879 26538 485 14657 ．116994
2015 养护管理费905 28211 480 14976 ．102498
2016 养护管理费933 34273 476 17488 ·85486
2017 养护管理费960 36433 470 17869 -68087
2018 养护管理费989 38732 466 18260 —50293
2019 养护管理费1019 41174 461 18658 -32096
2020 养护管理费1050 46190 457 20118 ．12435
2021 养护管理费1081‘ 53353 452 22337 9450
2022 养护管理费lll3 56555 447 22758 31761
四川大学博士学位论文
高速公路财务分析指标汇总裹
财务挣现值FNPV 财务内部收益率财务效益费用比投资回收期EN
(万元) FIRR(％) FIjcR (年)
31761 5．2 1．12 22
对于高速公路项目的财务分析完成后，还需进行敏感性分析，即在影响一个
方案效果的诸多不确定因素中，测定其中对此方案发生显著影响的一个或几个
因素。本案例中具体选择了费用和效益两个变化因素作敏感性分析，结果见下
表：
财务分析指标敏薯性分析结果襄
＼ ＼指标财务净现值财务内部收财务效益费投资回收期分析方八FNPv(万元) 益率FIRR(％) 用比FB啄FN(年) ＼
费用增加5％ 19086 4．8 1．07 ．23
费用增加10％ 6401 4．4 1．02 23
效益减少5％ 17481 4．6 1．06 23
效益减少109‘ 3208 4．2 1．01 23
从以上分析我们可以看到，该高速公路项目财务分析可行，并具有一定的
抗风险能力，项目对财务收益的变化较为敏感。
2、贷款偿还能力分析
目前高速公路建设所需的资金除资本金外，大部分来自于银行贷款，因此
有必要对高速公路建设项目的贷款偿还能力进行分析。高速公路贷款偿还资金
大部分来源于车辆通行费收入，当然还需扣除用于公路大修、养护、管理的费
用以及营业税等。以下按照资本金35％和45％两种情况分别进行分析计算：
四川大学博士学位论文
高速公路项目赁教偿还能力分析衰(资本金35％)
单位：万元
年初借款当年借款当年应付当年还年末借款税后收养管
年份
累计支用利息本付息累计费收入费用
2000 52042．01 1615．9 53657．91
2001 53657．9l e9389．35 5486．7 128533．96
2002 128533．96 520142．0l 9597．86 190173．83
2003 190173．83 118∞．8 7935 194048．63 8570 鹋5
粼194048．63 12050．42 8615 1974鹪．05 9269 654
2005 197484．05 12263．76 9352 200395．8l 10026 674
2006 200395．83 12444．弱12320 200520．41 13014 694
2007 200520．41 12452．32 13360 19％12．73 l如75 715
20惦199612．73 12395．95 14490 197518．68 15226 736
2009 197518．68 12265．9l 1571l 194073．59 16469 758
2010 194073．59 12051．97 17033 189092．56 17814 781
201l 189092．56 11742．65 21288 179547．2l 22092 804
2012 179547．21 11149．88 16464 174233．09 23485 7021
2013 174233．09 10819．87 24112 160940．96 24965 853
2014 1609们．96 9994．43 25659 145276．39 26538 879
2015 145276．39 9021．66 27306 126992．05 28211 905
2016 126992．05 7886．21 33340 101538．26 34273 933
2017 101538．26 6305．52 35473 72370．78 36433 960
2018 72370．78 4494．22 37743 39122 38732 989
2019 39122 2429 40155 1396 4儿74 1019
2020 1396 87 1483 0 46190 1050
注：贷款年利率为6．21％，贷款偿还期为20．03年(包括建设期)，2020年余额
为43657万元
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高速公路项目贷救傣还能力分析裹(资本金箱％)
单位：万元
年初借当年借当年应当年还年来借收费收入养护管理
年份
款累计款支用付利息本付息敦累计(税后) (大修)费
2000 44036 1367 45如3
2001 45403 58713 4642 108758
2002 108758 44036 8121 160916
2003 160915 9993 7936 162973 8570 635
2004 162973 10i2l 8616 164479 9269 654
20D5 164479 10214 9352 16534l 10026 674
2006 165341 10268 12320 163289 13014 694
2007 163289 10140 13360 160069 14075 715
2008 160069 9940 14490 155519 15226 736
2009 155519 9658 157II 149466 16469 758
2010 149466 9282 17033 141716 17814 781
2011 141715 8801 21288 129228 22092 804
2012 129228 8025 16464 120789 23485 7021
2013 120789 7501 24112 104178 24965 863
2014 104178 6469 25659 849明26538 879
2015 849明5278 27306 629∞ 28211 905
2016 629∞ 3910 333∞ 33530 34273 933
2017 33530 2082 35473 139 36433 960
2018 139 9 148 0 38732 9∞
注：贷款年利率为6．21％，贷款偿还期为18年(包括建设期)，2020年余额为
37595万元
从以上分析我们可以看出，高速公路项目财务分析是根据国家现行财税制
度和价格体系，来分析项目的财务效益和费用，计算财务评价指标，考察项目
pU)ll大学博士学位论文
的盈利能力、贷款偿还能力等财务状况，以判定该项目在财务上的可行性。其
主要目的是使投资者弄清项目在计算期内的现金流动情况，以决定如何筹措资
金，如何安排运用资金和如何偿还债务。
高速公路项目财务分析可以通过估算，分析在国家现行的财税制度和现行
价格条件下高速公路项耳能给投资者带来的收益，通过研究高速公路项目投资
的财务可行性，能够为投资决策提供参考。
4．4高速公路项目后评价
项目后评价是重点建设项目基本建设程序的重要组成部分，高速公路项目
属于国家大中型重点建设项目，因此必须进行项目后评价。通过项目后评价可
以及时总结高速公路项目管理各阶段的经验教91l，进一步改进和完善项目管理
工作．提高项目的投资效益。
4．4．1高速公路璜目后评价概述
高速公路项目后评价是指在高速公路通车运营2至3年后，用系统工程的
思想方法，对建设项目的立项决策、方案设计、工程施工和运营管理全过程各
阶段工作及其变化的成因，进行全面的跟踪、调查、分析和评价。9高速公路
项目后评价与可行性研究有着密切的联系，但也有不同之处：
1、=者的数据性质不同
可行性研究是在高速公路项目开工前进行的，是一种前评价，所采用的各
项技术经济因素都是预测性的，如预测交通量、估算费用和收益、估计工期等，
根据这些预测的技术经济因素得出的各项指标，如内部收益率、投资回收期等
也体现为具有预测性的指标。虽然可行性研究以广泛深入的调查研究和经验数
据为计算论证依据，但由于存在预测的不确定性，因而往往不可能排除决策者
与分析评价人的主观因素。
高速公路项目后评价是在高速公路项目建成并运营一定时间后进行的，因
此所采用的数据资料都是现实发生的，根据统计数据计算出来各项指标一般都
具有客观现实性，不以人的主观因素而改变。
。高速公路丛书编委会．高速公路建设管理(M)．北京：人民交通出版社，2000，(511)
四川丈学博士学位论文
2、二者研究内容不同
可行性研究的主要内容是高速公路项目的建设条件、工程设计方案、项目
的实施计划以及项目的社会经济效果。
项目后评价主要是针对可行性研究上述内容进行再评价，是对项目决策、
项目实施效果等进行的评价，是对项目实际运营状况进行的深入分析。因此项
目后评价既要分析高速公路项目的投资过程，又要分析高速公路项目的经营过
程，既要分析高速公路项目投资的经济效益，又要分析项目管理的实际效率。
项目后评价着重于高速公路建设项目对区域社会经济影响和环境影响的评价。
3、二者比较标准不同
可行性研究主要是按照国家和部门颁布的定额标准、参数，来衡量高速公
路建设项目的必要性、合理性、科学性和可行性。
高速公路项目后评价虽然也参照国家有关定额标准和参数，但它主要是直
接与项目可行性研究预测结果或国内外同类项目有关情况进行对比，检查项目
的实际情况与预测情况的差距，分析差距产生原因，提出改进的方法和措施。
4、二者在投资决策中的作用不同
可行性研究属于高速公路项目的前期工作，直接作用于项目投资决策期，
其结论是高速公路项目建设与否的关键性依据．
项目后评价则是高速公路项目管理的延伸，是投资决策的信息反馈，间接
作用于项目的投资决策，其结果往往是评判项目前期工作好坏的依据．
可见，与可行性研究相比，项目后评价更具有现实性、全面性、’探索性、
反馈性和合作性。后评价工作通常由高速公路项日法人或建设单位组织承担本
项目可行性研究、设计、施工、监理、运营、管理、审计的有关部门、单位及
地方政府的有关人员共同参与。
高速公路建设实行项目后评价具有十分重要的意义。我国长期处于计划经
济的模式下，建设项目一般由国家统一计划，统一由财政分配投资、无偿拨款，
采用行政计划的办法来管理建设项目投资。这种体制在历史上曾经发挥过积极
的作用，但随着社会经济的发展，其弊端也越来越明显，主要表现为一些部门
和地方为了各自的利益争投资、争项目，盲目上马、重复建设，致使一大批建
设项目建成后处于低效益运转状态，甚至出现严重亏损的现象。针对这种情况，
从20世纪80年代开始，我国正式将工程项目的可行性研究列入基建程序，从
97
四川大学博士学位论文
而改变了投资的盲目性和项目建设的随意性、低效益。但由于没有真正建立能
使投资主体自我约束的有效机制，投资膨胀的内在需求还在发挥作用，这就使
可行性研究在实际工作中并没有发挥应有的作用，虚假的可行性研究普遍存在。
主要表现为：
1、先决策后论证的情况大量存在。有的项目已经决定上马，并已经开始工
程的前期准备工作，仅仅是为了符合基本建设程序才组织进行可行性研究，这
就使可行性研究报告变成已定决策的诠释，失去了客观性和公正性的基本要素。
2、人为干预可行性研究的结论。由于为达到项目上马目的而进行的可行性
研究大量存在，因而造成许多可行性研究实际变成了可批性研究，这样即使项
目得到有关部门的审批，也无法说明其客观的社会经济效果。人为干预可行性
研究往往造成建设项目投资的实际效益普遍低于预测效益，项目建设费用大量
超概算，项目投资贷款长期拖欠，投资效益无法正常发挥。
3、可行性研究误差较大。由于我国的正处在社会主义初级阶段。市场经济
体制尚在建立初期，加之高速公路行业属于新兴行业，各方面情况变化较大，
建设项目投资的不确定性因素较多，预测工作难度大，因此可行性研究容易与
实际情况产生较大偏差。
综上所述，高速公路项目前期的可行性研究往往无法达到预期的效果，迫
切需要通过建立项目后评价机制来科学估测项目的实际情况。
高速公路项日后评价机制的建立，一方面可以对高速公路项目的前期工作
进行全面、客观的检查和衡量，并辅之以相应的奖惩，以增强前期工作人员的
责任感，努力做好可行性研究工作，提高预测的准确性；另一方面可以通过项
目后评价的反馈信息，及时纠正项目决策中存在的问题，从而提高项目决策的
科学化水平和合理化程度。
高速公路项目的后评价研究能够通过比较建设项目的实际效果与可行性研
究的预期效果，来分析存在的偏差和偏差出现的原因，研究这种偏差是由于战
争、自然灾害、国家重大经济政策变化等不可预测的因素引起的，还是由于可
行性研究方法不正确、决策分析不全面所引起的，是因为忽视一些对项目效果
有重大影响的因素引起的，还是由于可行性研究受到外界干扰，没有保证研究
的公正性，或者是由于项目施工组织、物资、设备供应等方面的问题而引起的，
从而总结经验、吸取教训，达到提高项目管理水平的效果。
四川大学博士学位论文
通过高速公路项目后评价，可以发现宏观投资管理中的不足，修正某些不
适合经济发展的政策和有关规定，修订那些已经过时的技术参数指标。还可以
通过后评价分析所反馈的信息来合理确定高速公路投资规模，在建立必要的法
令、法规和各项制度的基础上，加强高速公路项目的宏观管理。
高速公路项目后评价分析是对高速公路的运营管理情况的一次诊断，通过
分析和研究高速公路通车初期的情况和交通量增长的状况，可以比较实际情况
与预测状况的偏离程度，探索产生偏差的原因，寻找出切实有效的解决措施和
方法，从而促使高速公路运营向正常化方向发展，提高其社会效益和经济效益。
4．4．2高速公路项目后评价的内容
根据《公路建设项目后评价报告编制办法》的规定，高速公路项目后评价
的内容主要包括以下六个方面：
1、高速公路项目概述。其内容是：简述高速公路项目的起止点、项目立项、
决策、设计、开工、竣工、通车时间等，简述项目的建设标准、规模和主要经
济技术指标，全面反映项目立项、决策、设计、施工等各阶段主要指标的变化
情况、建设资金的来源及使用情况，以及得出项目后评价的主要结论。
2、高速公路项目的过程评价。主要是依据国家现行的有关法令、制度和规
定，来分析和评价高速公路项目的前期工作、建设实施、运营管理等各个执行过
程的情况，从中找出变化的原因，总结经验和教训。
3、高速公路项目的效益评价。主要是根据实际发生的数据和国家颁布的有
关参数，对高速公路项目进行国民经济评价和财务评价，并与前期根据预测得
出的数据进行比较和评价，分析其差别和出现差别的原因。
4、高速公路项目的影响评价。主要是分析和评价高速公路对所在区域的经
济、社会、文化以及自然环境等方面所产生的影响，一般分为社会经济影响评
价和环境影响评价。
5、高速公路项目目标持续性评价。主要是通过分析高速公路项目内的路网
状况、配套设施建设、管理体制、方针政策等外部条件，以及分析运行机制、
内部管理、运营状况、收费情况、服务情况等内部条件，来评价高速公路项目
在交通量、社会经济效益、财务效益、环境保护等方面的持续性。
四川大学博士学位论文
6、结论。主要是根据前几部分的分析结果，得出关于高速公路项目前期工
作质量、有关指标变化的合理程度、管理水平、经济效益、社会环境影响、可
持续发展等方面的分析评价结论，指出取得的成绩和存在的问题，提出相应的
改进措施和建议。
4．4．3高速公路项目后评价的方法
高速公路项目后评价一般采用综合比较法，即根据项目各阶段所预定的目
标，从项目的作用与影响、效果与效益、实施与管理、运营与服务等方面进行
追踪对比和分析评价，比较注重定性分析和定量分析的有机结合。定量分析的
研究方法主要有：
1、指标计算法。通过计算高速公路项目准备、决策、实施和运营各阶段的
实际效果指标，来衡量和分析高速公路项目的实际效果。
2、指标对比法。通过实际计算数据或根据实际情况重新预测的数据，将获
得的项目后评价指标与预测指标或国内外同类项耳相关指标进行对比，来衡量
高速公路项目的实际效果同预测效果或其他同类项目效果之间的偏差，分析产
生偏差的原因，寻求解决的办法。
3、因素分析法。主要是将综合指标分解成各个因素，首先确定某项指标是
由哪些因素构成的，然后再确定各个因素与指标之间的关系，最后确定各个因
素所占的份额。
4、统计分析法。在高速公路项目实施前将某个分析对象分成实验组和对照
组进行考察，记录下考察的相关数据。实验组应在项目所在地区，对照组应与
实验组有相类似的特征，但并不在项目所在地区。在项目后评价时，分别调查
实验组和对照组的有关数据资料，运用统计检验的方法来判明高速公路项目的
实施给这些分析对象带来的实际影响。
5、回归分析法。由于项目实施前实验组和对照组有可能就存在差异，因此
有必要采用回归分析的办法来确定实验组和对照组的差异，并分析这种差异是
由于项目实施带来的，还是在项目实施前就存在的。
100
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4．4．4高速公路项目后评价案倒分析。
以四川成渝高速公路四川段为案例，根据相关资料，对成渝高速公路四川
段的后评价如下：
1、成渝高速公路项目概述
成渝高速公路起于成都市五桂桥，途经简阳、资阳、资中、内江、隆昌、
荣昌、永川，止于重庆市陈家坪，全长340．2公里，其中四川段从成都五桂桥
至商家坡，全长226公里。该高速公路项目是四川省第一条高速公路，1978年
开始进行经济论证，1983年3月开始项目的可行性研究，1984年5月经国家计
委(现为发改委)批准立项，1986年被列入国家第六批世界银行贷款项目，1988
年12月被国家计委批准纳入国家基建预备大中型项目计划，1990年7月经国
务院批准由国家计委下达计划，建设工期为5年，1995年9月1全线竣工通车。
成渝高速公路于1992年修改设计，将简阳至来风驿段252公里由二级路
改为一级路，全线改为双向四车道全封闭、全立交的收费高速公路，按照一级
公路标准建设，设置护栏、防眩板、轮廓标、导向标、防护网、隔离栅等交通
安全设施。成渝高速公路四川段设有1个管理处、6个管理所、5个服务区、15
个收费站，采用封闭式非接触IC卡收费，建立收费中心、收费分中心、收费站
三级收费计算机管理体制。
成瀹高速公路四川段主要经济指标完成情锻
单位；万元人民币／公里
序号项目工程概算竣工造价
1 一级公路1160．73 1157．90
2 路基工程286．52 303．34
3 路面工程218．29 218．33
4 桥涵工程168．70 181．48
5 安全及服务设施103．51 99．64
6 监控、收费、通信工程32．32 32．32
。四川省交通厅．成渝高速公路四川段后评价报告(R)．成都：四川省交通厅，1999．5
IOI
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成瀹高速公路四川段主要指标变化情况寰
孓预可行研究
工程可行性研究报告1988年初步设计
施工图实旆
报告结果
平原山岭
平原、微丘山岭、重丘平原、微丘山岭、重丘
平原、山岭、
微丘重丘微丘重丘
公路等级
路基宽度
23 19 25／23 12 23／19 12 25／23 12 23／19 12 25 23／20
m
设计行车
速度100 60 100 80 60 60 100 80 60 60 Bo／IOC 60／80
(1cm／h)
路线长度
全长367
一级路89 一级路踞．2 全长340．2
(1m) =级路256．5· =级路252 四川段226
总概算全段44．1
(亿元)
7．84 9．78 11．64
匹川段26．23
罐公里造1296．29
价(万元)
202．8 鹅3．06 342．16
四JII段1157．9
桥涵设计
汽车—超20级，挂车一120
车辆荷载
成渝高速公路四川段工程总概算为262325万元人民币，实际到位资金为
262751．05万元，资金来源为：交通部补助66400万元，地方自筹105316万元，
国内银行贷款47500万元，世行贷款7457万美元，折合人民币43535．05万元。
主要结论：
成渝高速公路四川段为四川省经济发展提供了前所未有的极好机遇，特别
是对于高速公路沿线及周边地区更是如此，高速公路的建成通车使沿线市、区、
县的区位优势得到了延伸。促进了沿线地区社会经济的快速发展，产生了巨大
的社会和经济效益，实践证明，修建成渝高速公路是完全正确的。
成渝高速公路是我国第一条经过山岭重丘地区的高速公路，在项目实施过
程中研究完成了多项关键技术和理论成果，为在山区修建高速公路提供了宝贵
的技术成果和实践经验。
成渝高速公路在建设过程中严格遵守基本建设程序，接受年度审计监督，
执行国家环境影响评价制度。在建设中引入竞争机制，利用国际竞争性招标办
法择优选择施工单位，实施国际通用的“菲迪克”条款，认真推行工程承包责
任制、招标投标制、合同管理制等先进的管理体制，工程总体质量好、工期短、
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投资省。
成渝高速公路项目国民经济效益较为显著。通过敏感性分析可知，即使在
成本上升30％，效益下降30％的最不利条件下，内部收益率仍可达到13．58％，
大于社会折现率。项目的财务效益也比较显著，即使考虑公路资产的折旧扣除
问题，也可比财政部规定的还贷年限(2008年)提前两年还完贷款。成渝高速
公路项目具有较好的国民经济效益和财务效益，同时具有较强的抗风险能力。
2、成渝高速公路项目的过程评价
成渝高速公路项目前期工作从1984年5月国家计委批准立项到1987年8
月项目工程可行性研究报告被批准，历时3年多，项目前期工作严格遵守基本
建设程序，各阶段审批文件完整齐全，其中前期工作决策中的重大变更是252
公里二级路双车道改为一级路四车道，同时增加部分交通安全和管理服务设施，
事实证明该项决策是正确的。
由于该高速公路的建设前期正处在我国高速公路建设的起步阶段，在交通
部新、老技术标准、规范的修改交替之际，同时由于投资有限，因此难免存在
一些不足之处，主要体现在缺乏超前意识，在设计上采用的技术指标一般趋于
保守，如某些路段路基偏窄(20米宽)。当故障车停在路边时，主车道行车余
宽不够，容易造成交通事故。又如龙泉驿段由于选线和线形标准不够理想，致
使此段车辆运行车速难以提高，达不到高速公路的标准。
成渝高速公路在项目的实施建设过程中引入竞争机制，采用国际竞争性招
标方法择优选择施工单位，实施“菲迪克”条款，认真推行先进的运营管理体
制，较好地控制了工程的造价、保证了工程的质量和工期。1997年9月，由交
通部组织国家竣工验收委员会对成渝高速公路四川段进行了竣工验收，竣工验
收委员会在听取建设、设计、监理、施工单位汇报后，通过查看了工程现场，
审阅了竣工决算审计、环境评价、档案等验收文件，认为竣工工程符合设计文
件标准和要求，竣工资料完整、准确，同意竣工验收。工程质量综合评分88．64
分，为“优良工程”，建设项目综合评分88．46分，为“优良等级”。
成渝高速公路项目运营情况良好，自1995年全线通车以来交通量持续增
长，1995～1996年交通量增长率达15．896，1995至1997年成渝高速公路交通
量、车速等情况见下表：
103
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95～97年成瀹高速公路路段平均日交通量表
单越辆／日
观测站名称路段长车速1995缸1996篮1997拒
度l【m km／h 绝对折算绝对折算绝对折算
成都市保和19 80 7554 5947 12009 9474 11231 8556
简阳市大晶36 80 8657 7051 8592 7138 8683 7267
资阳市红岩子31 80 6610 5450 7144 5561 7073 5085
资中县凉水55 80 7029 5454 7664 5681 8030 5679
内江市苏家桥42 80 3725 3175 5516 4180 5822 4317
隆昌县光耀43 80 2534 2517 4794 4399 5593 5207
全线平均226 80 5805 4768 7136 湖3 7398 5749
95～97年成瀹高速公路客、货交孟量情况表
单位：辆／日
＼＼篷份1995年1996年1997年指标＼
客车2明6 3817 4235
货车2919 3319 3163
合计5∞5 7136 7398
车速调查情况衰
单位：公里川埘＼型小客中客大客客车小货中货大货费车全车塑
增形＼＼
平原、微丘77．9 63．1 鹋．7 72．4 67．2 63．4 61．8 63．8 68．9
山岭、重丘74．5 65．7 74．2 72．9 63．2 60．8 58．1 60．9 68．0
全线74．8 65．5 73．7 72．9 63．5 61．0 68．4 6L1 68．1
95～97年交通事故情况裘＼赫月平均揪月平均死撒月平均受纵
劈费＼
旧成渝公路121 2鱼5 80
成渝高速公路71．7 1 3．6 41．1
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，翼测交通量与实际值对照表
单位辆／年
路段＼阶多段份＼ 1997篮2000芷2010年
后评价9563 14545 37725
成都至简阳
可行性研究报告6843 9227 10616
后评价7685 11688 30316
简阳至资中
可行性研究报告3711 4952 10879
后评价5822 8855 22969
资中至内江
可行性研究报告4562 6083 13350
后评价5593 8506 22062
内江至商家坡
可行性研究报告3∞3 鹌123 10∞4
后评价7398 11250 29182
成都至简阳
可行性研究报告4628 6197 11259
经过对照比较可知：成渝高速公路1986年可行性研究报告中交通量的预
测结果偏于保守，比实测值低很多，尤其是1997年全线平均交通量预测值为
4628辆，仅占实测值的63％。造成这种情况的原因是：1986年至1995年我国
社会经济快速发展，交通量增长非常迅速。从统计情况看，通行成渝高速公路
的车型主要以客车为主，货车所占比重较小，尤其是大型货车更少，这与目前
对于货车运输收费标准较高有关。因此，成渝高速公路的收费经营应采取措施，
理顺收费标准、改进服务质量，以吸引更多的车辆，尤其是货运车辆通行。
4、成渝高速公路项目的效益评价
根据国家计委与建设部共同发布的《建设项目经济评价方法与参数》
及交通部1988年6月颁发的《公路建设项月经济评价办法》，对成渝高
速公路经济效益评价如下：
①国民经济评价
成瀹高速公路国民经济评价指标值汇总衰
评价指标计算结果
经济净现值ENPV(万元) 526937．38
经济效益费用比EBCR 2．1692
经济内部收益率EIRR 20．89％
经济投资回收期EN 13．89年
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成瀹高速公路经济评价敏矗性分析裹
效益费用比经济净现值内部收益率投资回收期
效益变化成本变化
BcR ENPV(万元) EIRR(％) EN(年)
不变上升2傩1．8077 436802．38 18．56％ 15．87
不变上升30％ I．6686 391734．89 17．5器16．77
下降2嘶不变1-7354 331414．91 18．06％ 16．32
下降3傩不变lI 5185 233653．67 16．47％ 17．91
下降2傩上升2096 1．4461 241279．91 15．91％ 18．55
下降3傩上升30％ l-1680 98451．18 13．58％ 22．06
成渝裔逮公路与国内其他高速公路评价指标比较裹
公路名称公路长内部收益效益费用比经薪净现值投资回收期
度妇率BI隙(％) BcR F．NICN(万元) EN(年)
成渝高速四川段226 20．89 2．1692 526937．38 13．89
沈大高速公路375 21_69 2．76 810738．2 16
西三一级公路34．6 15．15 l_26 3229 18
京津塘高速公路142．7 21．78 2．22 497333．9 12．69
成渝高速公路国民经济效益非常显著：内部收益率为20．89％，高于社会折
现率12％；经济效益费用比为2．1692，大于1；投资回收期为13．89年．小于项
目计算期26年；经济净现值为526937．38万元。通过敏感性分析，即使在成本
上升30％，效益下降30％的最不利条件下，内部收益率仍可达13．58％，大于社
会折现率12％，说明项目抗风险能力较强。
②财务效益评价
为了考核成渝高速公路项目规模，检验运行效果，必须根据通车两年多时
间的实际运营的各项数据对项目进行财务分析，评价其财务效益的高低，以便
采取有力措施提高项目财务效益，达到预期的运营效果。根据当时的具体情况
综合计算，该项目财务评价的基准贴现率为9％，评价年限为28年。计算财务
效益评价指标值如下：
威瀹高速公路财务效益评价指标值；亡总裘
评价指标计算结果
财务净现僵FNPv(力兀) 469205．46
财务效益费用比FBCR 2．145
财务内部收益率IRR 17％
财务投资回收期EN 18年
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成瀹高速公路财务敏麝性分析寰
费用与效益变动幅度(％)
评价指标费用上升20％ 费用不变费用上升2嘶
效益不变效益下降20％ 效益下降20％
财务净现值FNPV(万元) 387247．12 293409．67 211469．59
财务效益费用比FBCR 1．788 1．716 1．43
财务内部收益率IRR 14．875％ 14．418％ 12．468％
财务投资回收期刚20年20年22年
成渝高速公路项目财务状况良好，能承受较大风险，即使在费用上升20％
效益下降20％的情况下，财务净现值也能达到211469．59万元，财务效益费用
比可达1．43，财务内部收益率达12．468％，财务投资回收期22年，对费用因素
和效益因素变化的敏感程度不高，贷款偿还能力较强。
③资金筹措方式评价
成渝高速公路是一项耗资巨大、工期长、回收期较长的交通基础设施项目，
该高速公路四川段的主要资金来源有：
成瀹高速公路四川段资金来源情况表
单位：万元
合计
资金来源
计划数实际数
一、基建拨款合计174777万元171716
养路费65336 66373
车辆购置附加费66400 66400
公路货运附加费14030 14030
公路客运附加费6763 6763
公路交通建设附加费1750 1750
车辆通行费20498 15700
省财政投资及贴息款0 700
二、基建投资借款合计87547 91035．05
蜀海交通投资公司借款25000 25000
国家开发银行贷款14000 140()0
建设银行贷款’8500 8500
世界银行贷款40047 43535．05
合计262324 262751．05
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成渝高速公路资金筹措方式比较合理，无论是世界银行贷款筹资，还是利
用各种国内配套资金筹资，都符合该高速公路项目建设资金的实际需要，满足
适时原则，资金成本较低、负债适度，保证了工程的圆满竣工和正常运转。
4、成渝高速公路项目的影响评价
成渝高速公路促进了人们思想观念的转变，加快了沿线地区政治、经济、
文化、科技、物质等信息的传递速度，相对缩短了沿线各地与成都、重庆两个
大市场的距离。
在货运方面，成渝高速公路不仅具有快速直达运输的优势，而且可以承办
零担、整车、大重件、集装箱、贵重物资和鲜活物资等多种货运业务，吸引了
成渝铁路沿线的大量货源，加快了货物的周转，缓解了铁路运输的压力。
在客运方面，成渝高速公路优势更为明显。高速公路未通车前，乘坐飞机
从成都到重庆，飞行时间再加上进出航空港时间需要4个小时，乘坐特快列车
则需要9．5个小时，普快列车需要1 1个小时，汽车客运在不发生严重堵车的正
常情况下也需要12个小时。成渝高速公路通车后，从成都到重庆仅需行车4
个小时，与乘坐飞机时间相差无几，并且出行时间更加自由，旅行质量得到很
大的提高。
成渝高速公路的通车为沿线经济的发展带来了机遇。沿线各市、县、区都
根据自身发展的特点重新树立新的发展思路，全面实施“高速公路战略”，努
力调整和优化产业结构。大力发展工业，稳步发展第三产业，产业结构逐步趋
向合理和优化。成渝高速公路的建成通车，推动了两端和沿线出入口附近中小
城市的发展，带动了一批新的城市群体的出现，对实现成渝“一条线”经济战
略发挥着巨大的支撑作用。成渝高速公路为沿线地区提供了快速、安全、经济
的公路运输方式，为矿产资源、水果及保鲜水产品的外运出川提供了便利的条
件，降低了资源的流动成本，优化了资源的配置，加快了沿线地区潜在资源的
开发。成渝高速公路增强了各种运输方式之间的衔接，增加了综合运输网络通
达的广度和深度，使各种运输方式更加紧密地联接成网，最大限度地发挥了综
合运输网络的功能。
5、成渝高速公路项目目标持续性评价
成渝高速公路有力地促进了沿线市县社会经济的迅速发展。首先，高速公
路的通车改善了沿线的投资环境，加大了沿线招商引资、对外开放的力度；其
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次，高速公路促进了沿线城乡物资交流和商品生产的发展；高速公路还促进了
产业结构合理化及旅游业的不断发展。
成渝高速公路在全线竣工通车两年多的时间内，无大的塌方、路面裂缝、
凹陷等施工质量问题，优良的工程建设质量成为成渝高速公路可持续性发展的
物质基础。成渝高速公路的交通安全设施完各美观，基本上保证了行车安全的
需要。管理设施和服务区设置合理、设施完善，能够较好地满足车辆快速、安
全行驶的需要，并且也能满足未来交通量增长的需求。高速公路采用封闭式人
工收费、计算机管理等较为先进的管理办法。提高了工作效率．缩短了汽车的
滞留时间，通信和监控系统也能满足车辆畅通无阻、交通事故及时处理的要求。
成渝高速公路除在公路两侧用地范围内植树外，在护坡网络内植草，在护
坡坡道上植灌木，有效地防止了水土流失，保护了生态环境。成渝高速公路路
面平整，行车噪声小，对居民集中路段设置了2米左右的防噪声墙。公路排水
沟设边沟归槽，排放于沟谷中，生活污水均通过净化后排放。
成渝高速公路项目具有比较好的经济效益和较强的还贷能力，为可持续发
展提供了保证，道路由成渝高速公路股份有限公司统一管理，公司内部机构设
置合理，工作积极有效，减少了因体制问题而造成的相互扯皮的现象。
成渝高速公路与航空、铁路、水运共同形成了一个全方位的立体交通运输
网络，在四川乃至西南地区路网规划中有着举足轻重的作用，是上海至成都国
道主干线的西端，也是四川省路网规划中的干线部分。从运营状况来看，成渝
高速公路通车后，交通事故大幅度减少，仅为老成渝路事故的59％，低于全国
其他高速公路，车速也有相应的提高，项目持续发展的前景十分广阔。
随着成渝高速公路的开通，四川省加快了道路管理法制建设的步伐，先后
出台了《四川省高速公路管理条例》以及其他相应的法规，是我国高速公路立
法所进行的一项大胆而有益的探索和尝试。
6、结论
①成渝高速公路的建成通车，对长江沿岸综合运输通道的形成，对缩小东
西部差距、长江中下游的开发、开放、三峡建设以及I四)Jl和西南地区的经济的
腾飞，都具有十分重要的战略意义。
②作为四川第一条高等级公路，成渝高速公路为沿线及周边地区经济发展
提供了前所未有的良好机遇，使沿线地区区位优势得到延伸，经济技术合作和
109
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交流进一步加强，产生了巨大的社会效益和经济效益。
③成渝高速公路是我国第一条经过山岭重丘地区的高速公路，在设计与施
工方面完成了多项关键技术和理论成果，为我国高速公路建设积累了宝贵经验。
④成渝高速公路在建设中严格遵守基本建设程序，引入竞争机制，引进“菲
迪克”条款，认真推行工程承包责任制、招标投标制、合同管理制等先进的运
营管理体制，确保了工程的总体质量，实现了工期短、投资省的目标。
⑤成渝高速公路国民经济效益和财务效益较为显著，有较强的抗风险能力。
4．5高速公路工程招投标经济分析∞
高速公路是重要的基础设施，根据我国目前实行的《招标投标法》规定：
大型的基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目必须进行招
标。因此，作为大型交通基础设施的高速公路，不论其建设资金来源如何，都
必须依照《招标投标法》规定进行招标投标。所谓招投标，是在投标者自愿的
前提下，坚持公开公平、等价有偿、讲求信用的原则，通过各投标人技术水平、
管理水平、成本控制和企业信誉的比较竞争，来确定工程的最终承包方的一种
经济行为。
4．5．1高速公路工程招投标的经济特性
微观经济学的市场结构理论认为：完全竞争市场能够实现资源的最大使
用效率。市场竞争的程度越低，资源的使用效率就越低，而垄断则会导致资源
使用的低效率。因此，要实现高速公路建设市场资源使用效率的最大化，就必
须建立完全竞争的高速公路建设市场。
高速公路工程招投标具有促进市场竞争的性质。它引入竞争机制，打破
地区保护和行业封锁，通过发布招标信息、进行资质预审来促进业主和施工单
位之问相互了解、沟通信息，并尽可能通过资质预审来确保只有质量水平达到
相当要求的单位才能参与投标，从而部分地消除了投标单位之间可能存在的施
工质量差别较大的问题。通过招投标可以使高速公路建设市场的竞争更加充分，
更趋近于完全竞争的市场结构。
。李海东．高速公路招投标经济分析IJ)．中园公路t 2004．4
llO
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高速公路工程招投标除具有促进市场竞争的性质外，还具有促进价格机制
在高速公路建设市场发挥作用的性质。从完全竞争的市场结构理论可知，在建
设市场中，建筑产品的价格是由市场决定的，且等于其均衡价格。当市场的需
求增大时，其均衡价格就会提高，相应的建筑产品的价格会上升。因此，需求
曲线的变化会引起市场价格的变化，如下图所示：
P
Q2QI Q3 Q
当高速公路建筑市场的供给增加，供给曲线SI向右移动到s3时，会引起建
筑产品价格由P。下降到P3，而当高速公路建筑市场供给减少，供给曲线由sI
左移到S：时，则会引起建筑产品价格由Pl上升到P2。
高速公路工程招标过程是高速公路建筑产品的价格形成过程，在招投标中
四川大学博士学位论文
自觉引入价格机制有利于科学地建立高速公路建筑产品的定价制度，发挥价格
机制在建设市场中的基础性调节作用，从而达到优化配置资源、提高资源使用
效率的目的。
高速公路招投标的经济特性还表现在它是建筑产品的市场交易过程，通过
招投标可以实现高速公路建筑产品的商品化，使高速公路建筑市场全面走向市
场化，实现买卖双方各自的目的。
从经济学角度分析，高速公路招投标过程是将竞争机制和价格机制引入建
设市场的过程，由于招投标具有促进市场竞争的性质，因此有利于在高速公路
建设领域形成完全竞争的市场结构。
4．5．2高速公路工程招标方式的经济分析
商速公路工程招标方式分为公开招标、邀请招标和议标三种。高速公路工
程采用何种招标方式会直接影响高速公路建设的质量、工期和成本，因此有必
要对这三种方式进行经济分析和比较。
l、公开招标方式
公开招标又称为无限竞争招标，其特点是在招标过程中不限制投标单位数
量，以便打破地区保护和行业封锁，有效地贯彻公平竞争原则，促进完全竞争
建设市场的形成。但同时存在以下三个缺陷：
一是公开招标虽然有利于在施工中提高资源的使用效率，但却会影响高速
公路建设市场的交易效率，延长交易时间，增大交易成本。公开招标会增大招
标单位的开支、工作量和工作时间，增大投标的社会成本，参与投标的单位越
多，投标的社会总成本越大。如下图所示：
四川大学博士学位论文
横坐标表示投标单位的数量，纵坐标表示成本或价格。公开招标时投标单
位数量很多，竞争因此十分激烈。由于竞争具有促进企业技术进步及降低成本
的作用，因而按最低价选定中标单位时，中标单位的施工成本相应会较小。但
技术条件的限制会使施工成本在投标单位达到一定数量时趋于稳定，此时即使
增加投标单位数量施工成本也不会下降。图中Cs代表随着投标单位增多中标单
位施工成本的变化曲线，Cs曲线最终会渐近于最低施工成本c曲。随着投标单
位数量的增多，其交易成本cJ会成比例显著增加，由此生成的总成本CT曲线
是一条U型曲线。从总成本曲线可知，投标单位数量应控制在总成本最小时的
数量Qo，当小于或超过该数量时，总成本都会增加。
公开招标总体上会使投标单位数量增多，实践中当投标单位数量低于最佳
数量时，公开招标有利于资源总效率的提高，但超过最佳数量后却会使资源总
效率降低，即每增加一个投标单位所增加的交易成本大于增加一个投标单位所
降低的施工成本，因此不限制投标单位数量的公开招标会损害资源的总效率。
二是公开招标可能会加剧低价抢标现象，不利于健康有序地开展市场竞争。
如下图所示：
C
Ql Qo Q Q
在实际工作中，建设项目成本一般是根据概算来控制，图中CK代表概算
得出的成本控制线，只有当总成本小于概算成本，即CT<cK时，招标才是有
效率的，才能有利于资源消耗的降低，此时投标单位数量Q应满足Ql<Q<Q2。
当参与公开招标的投标单位数量很多超过Q2，或者数量很少小于Ql时，会出
现总成本大于概算成本的现象，即CT>CK，此时施工单位要想取得中标资格，
只有采取低价亏损策略，使总成本接近于概算成本，这就导致报价中所考虑的
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施工成本低于施工的实际成本，施工企业会出现亏损甚至倒闭的情况，这对高
速公路建设市场的培育和发展是非常不利的。
三是公开招标会加大评标定标的难度。随着投标单位数量的增多，投标单
位各项条件呈现参差不齐的现象，从而不得不采取专家评标的主观评标方法，
主观与客观的矛盾会影响评标的客观公正。
由此可见，公开招标既有其有利的一面，也有其不利的一面，但通过经济
分析，我们认为其缺陷是可以弥补的，在实践中可以通过资格预审来控制参与
者数量，并通过随机抽取专家来增加评标的客观公正性。
2、邀请招标方式
邀请招标方式的特点是投标单位的数量受到限制，通常称为有限竞争招标。
邀请招标在一定程度上限制了竞争，但却提高了交易效率，减少了交易成本，
缩短了交易时间，可以起到降低工程造价和提高资源利用效率的作用。在实际
工作中，一般将投标单位限制在5至8家以内，以保证效率。但邀请招标也存
在明显的弊端，主要是容易滋生地区保护和行业保护现象。克服这种弊端的方
式是：通过资格预审方式严格筛选参加单位，确定施工能力、质量水平、技术
力量和财务实力都比较强的单位参与，在上述各项指标相近或一致的前提下，
决定投标单位能否中标的主要因素是投标报价及工期，这样就能比较客观地反
映投标单位资源使用效率的高低和竞争力，从而避免主观评标对工程的影响，
满足公开、公平、公正的要求，降低评标难度。
3、议标方式
议标方式的竞争性是通过高速公路建设市场本身的性质反映出来的，只有
当高速公路建设市场已经成为完全竞争市场时，采用议标方式才是科学合理的。
在完全竞争的市场中，产品的市场价格反映资源使用效率，业主和施工单位拥
有完全的产品价格信息，因而业主和施工单位容易根据市场价格来达成交易协
议，从而缩短交易时间，节省交易成本。如果高速公路建设市场不是完全竞争
市场．则采用议标方式不仅会损害资源效率，而且由于业主和施工单位之间各
自拥有的价格信息不同，会导致在产品交易价格上分歧很大，需要通过长时间
谈判才能达成交易协议，这样就容易出现延长议标时间、降低交易效率、增大
交易成本等情况。
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4．5．3高速公路工程招投标市场准入分析
从经济学角度分析，完全竞争的市场结构有利于高速公路工程建设市场的
健康发展。从前面的分析可知，在高速公路建设市场中形成买方市场有利于竞
争性市场环境的形成。在买方市场条件下，竞争会促使施工单位引进新技术、
消化和吸收新工艺，不断改善经营管理，提高劳动生产率和旌工质量，降低成
本，从而提高资源的使用效率。竞争造成的优胜劣汰使资源向那些能使其产生
较大效益的生产者手中集中。从而形成旌工企业的规模经济，有利于资源使用
效率的提高和施工成本的降低。但如果买卖双方的比例严重失调，则会产生过
度竞争，造成低价抢标现象，损害资源的总效率。因此有必要建立高速公路工
程招投标市场准入制度来避免这类问题的出现。
高速公路工程招投标市场准入的主要方法是进行资格预审和采取适当的
招标方式。市场准入要求施工企业在进入市场前遵循一定的法规和具备一些基
本条件，取得相应的技术等级和经营资格，这样可以限制那些竞争力低下企业
的进入，避免出现低价抢标和交易成本上升的情况，保证合同价格较好地遵循
价值规律．
在高速公路工程招标中设置一定的市场准入规则是必要的，但必须按照客
观经济规律办事。在实际工作中，一些地区和部门人为地设置障碍破坏正常的
市场竞争格局，从而达到地区保护、行业保护的目的，其主要表现如下：
l、在招投标时业主对发售的资格预审文件随意定价，有的每份文件要价高
达上千元，并且向社会上有意向来投标的旌工单位广为发售，有的业主还用白
条抵帐。这就导致施工单位投标成本增加，在中标希望不大的情况下，一些施
工单位只好选择放弃竞标。
2、业主通过任意制定投标保证金或履约保证金标准来限制竞争。由于履约
保证金没有具体的操作标准，因而有可能成为业主压制潜在投标人的一种有力
武器。在工程招标中，业主可以要求投标企业先交纳高额的投标保证金，虽然
中标后投标保证金大部分可转为履约保证金，但一些施工单位由于流动资金紧
张，也只好忍痛割爱，退出竟标行列。如果未中标，退还投标保证金成为投标
单位一件非常头痛的事情，复杂的手续和较长的时间使该笔资金不能及时收回，
影响了资金的流动性。
3、业主通过不合理的时间安排来限制潜在的投标人。购买标书和编制招标
文件一般都有时间限制。有的业主将购买标书和招标答疑安排在不合理的时限
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内，以使事先预定的旌工单位能从容制标，而潜在投标人由于时间紧迫，无法
准确制定标书，从而被“合理”淘汰出局。
4、业主通过设置不合理的规则排挤潜在的投标单位。在一些高速公路工程
中，业主要求法人代表和项目经理从头到尾都要到场，并严格审查身份证。一
些项目在同一时间内，道路、桥涵的各标段在不同地点同时开标，这使潜在的
投标人首尾不能相顾，只能部分或全部退出竞争。一些项目规定一个施工单位
不能同时中两个标段，结果一些标段反而没有竞争对手，成为某些业主青睐的
施工单位走过场的最佳目标。
5、一些项目在工程招标中明标暗定，通过阴阳合同排挤潜在投标人。由于
建筑市场饱和，业主一般都会利用这种现状与中标单位私下交易，所签合同有
两份，一份应对检查，叫“阳合同”，另一份要求中标单位私下和其他业主指
定的承建商进行利益分割，叫“阴合同”，这种合同同样具有约束力，如中标
单位不答应这种“阴合同”，则会面对业主的歧视和刁难。
6、一些项目的业主利用现行招投标制度存在的漏洞，用捆绑的方式规避招
标，将工程交给指定的施工单位。例如有些项目将绿化工程与边坡治理捆绑在
一起招标，土建施工单位中标后，业主再与其商量将其中的绿化部分交由指定
的旎工单位承担，再如有些工程将土石方和灯饰等工程捆绑在绿化工程里，业
主在招标时说明其中只有绿化工程由中标单位负责，其余远高于绿化工程造价
的其他工程由业主另行指定施工单位，与中标单位无关。
7、为了生存，一些施工单位先以低于成本的价格中标，然后再通过拉关系、
说人情、调整实物工程量、调换建材等手段提高工程造价。这就破坏了高速公
路工程招标市场秩序和公平原则，导致了市场的混乱，也容易滋生腐败行为。
通过以上分析我们可以得出这样的结论：通过资格预审和采用适当的招标
方式进行市场准入限制是必要的，有利于规范高速公路工程建设市场，形成良
性竞争的局面，促进资源合理配置，而通过一些巧立名目的做法回避公开、公
平、公正竞争的行为必须坚决制止。只要我们认清这些行为的危害，通过公示、
舆论监督、群众监督和制定相应的政策措施，完全可以消除这些不规范做法。
总之，高速公路工程建设要兼顾效率和公平，就必须采取市场经济的做法
进行招标投标，引入竞争机制和价格机制．让经济规律、价值规律在高速公路
建设市场充分发挥作用，通过有序竞争促进资源的合理配置，形成一个规范、
高效、公平的高速公路建设市场。
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5高速公路投融资体制创新
高速公路建设需要大量的资金，在建立和完善社会主义市场经济的历史条
件下，迫切要求引入创新思维，借鉴国外先进的经验和办法，建立适应我国高
速公路发展的创新投融资体制。
5．1国内外高速公路投融资体制构建
5．1．1国外高速公路投融资溉述
美国高速公路建设资金主要来源是联邦政府，联邦政府资金一般在高速公
路投资中占905左右，州政府资金占1 096左右。其建设资金来源主要有三种：一
是发行公路建设债券。债券分为业主发行的长期债券、州政府发行的债券和公
司债券三种。债券由地方政府和州政府担保，发行手续简单易行，只要项目经
过评估、发行方案经过会计师事务所验证通过即可发行。债券利率比银行利率
高，利息不征税。二是设立共同投资基金。美国高速公路建设资金一部分来源
予投资基金公司，这些公司将社会闲散资金集中起来，由专家管理，直接投资
于高速公路。三是开征燃油税等税种。美国汽油、柴油、汽车登记、驾驶证更
新等都要纳税，这些纳税收入大部分用于公路建设。联邦政府对高速公路投资
的全部资金和州政府投资85％的资金都来自于车辆税，并作为高速公路建设稳
定的资金来源。另外，从房主处征收的房地产税也有一部分用于高速公路建设。
在美国，不仅政府积极投资修建高速公路，还鼓励私人筹资修建高速公路，但
政府不担保回收。
1955年前德国全部高速公路建设资金来自联邦政府的预算。1955年德国通
过《交通财政法》，将与汽车有关联的车辆税和燃油税的一部分作为特定资金，
用于高速公路建设，并提高汽车的各种附加税，以获得更多的高速公路建设资
金。在高速公路建设中，除依靠特定的资金外，还通过发行债券来筹措建设资
金，债券由政府提供担保，用以后的特定资金来偿还。
法国于1955年4月颁布了旨在建立收费公路新体制的《高速公路法》，1969
年又对《高速公路法》进行了修订，以吸引更多的资金特别是私人资本投资收
费高速公路。通过吸收私人资本和发行非国家担保债券，开辟了高速公路建设
资金的新来源。法国高速公路建设资金主要由特许经营公司自有资金、发行公
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债取得的资金、中央政府给予的预付款和地方政府给予的无偿补助金组成。
日本高速公路资金来源主要是汽油税、柴油税和车辆购置税等。在高速公
路建设初期，资金来源非常困难，为此政府在50年代颁布了《道路建设费财源
特别措旅法》、《日本道路公团法》等法律，建立了由国家和金融机构贷款修建
高速公路并收取通行费偿还贷款的高速公路投融资体制。目前日本高速公路的
主要资金来源是银行贷款和政府发行的国内外债券。
西班牙主要采取收费筹资方式建设高速公路。西班牙政府于70年代正式通
过了以特许经营方式进行高速公路建设、运营和养护的法律，之后成立了国家
高速公路公司，该公司除接受私营特许公司外，还为政府直接参与收费高速公
路提供了一个新的机制。通过新机制，国家和私营企业可以共同参股建立公私
混合型的特许公司，使高速公路有效地获得了国家预算的支持和帮助。此外，
西班牙非常重视发行债券的融资方式，在高速公路建设资金中债券资金8NT
4096以上。
意大利政府认为高速公路是一种稀缺商品，应加以合理利用，所以收取通
行费就成为高速公路建设筹资的主要手段。此外，征收油价75％的燃油附加税
也是高速公路投资的重要来源。
世界各国的经济发展情况和国情各不相同，因此高速公路投融资体制的特
点也不尽相同，概括起来有以下几个方面的特点：
1，征收公路有关的税收
最初各国的高速公路建设资金基本上都是由中央和地方政府预算拨款解
决，也有少数高速公路经政府批准由私人投资建设和经营。随着汽车工业的迅
速发展，对公路质量的要求越来越高，公路建设资金和养护资金不足的矛盾也
日益突出。为解决这一问题，～些国家决定设立公路发展的专项基金(有的叫
特定财源)、燃油税(或叫汽、柴油税)、车辆购置附加税、公路养路费等。英
国是征收燃油税最早的国家．在1909年就有了具体的规定，但开始的时候税率
很低，每加仑只征收几十个便士，后来税率不断提高，目前税率是油价的79．4％，
其他工业发达国家大都仿效英国的做法征收燃油税。大多数国家采用了中央财
政制，即由中央财政收取车辆税、燃油税和保险税，通过财政预算投资于高速
公路建设。美国、澳大利亚等国家建立了公路专项基金。美国将有关税收集中，
设立了“公路信托基金”，成为美国高速公路建设主要经费来源。澳大利亚也于
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1989年建立了由汽油税和柴油税组成的道路信托基金。
1996年部分国家燃油税占油价比例。
税率为油税率为油价
顺序国家备注顺序国家
价的％ 的％
l 法国82．2％ 13 西班牙70．4％
2 瑞典80．1％ 14 卢森堡70．3％
3 英国79．4％ 15 挪威69．4％
4 荷兰76．4％ 95年资料16 土耳其68．9％
5 德国76．4％ 17 奥地利68．6％
6 秘鲁765 18 爱尔兰67．6I
7 意大利75．7％ 19 澳大利亚59．7％
8 葡萄牙75．5％ 20 日本50％
9 芬兰75．1％ 95年资料2l 新西兰47．7％
10 希腊74．1％ 22 加拿大45．5％
1l 瑞士73％ 23 美田29％
12 丹麦73％ 95年资料
2、普遍采用收费高速公路筹资制
从世界各国高速公路投融资渠道来看，只有美国、德国等少数经济实力雄
厚的工业发达国家采用国家(联邦)道路基金制，通过征收汽车燃料和重要配
件税组成道路用户税，来提供高速公路建设所需的绝大部分资金。其他大多数
国家主要采用收费高速公路筹资制来筹集资金，通过发行高速公路公司债券(包
括国家承兑债券、国家全部或部分担保债券和国家不担保债券)和股票(包括
国家股、公司股和社会、团体股)等方式筹集高速公路建设所需资金，在高速公
路通车后用收取的车辆通行费来偿还。收费高速公路筹资制是一种公平的高速
公路用户税收形式，用户所缴通行费是其使用高速公路设施所得利益的--4'部
分。以日本、法国、意大利为代表的国家主要通过发行债券和贷款建设高速公
路，然后对建成的公路收取通行费来偿还贷款的本金和利息。如法国收费高速
公路占75％，每年收费额30多亿美元；意大利收费高速公路占总数的87％，年
收费额40多亿美元。利用收费筹集资金可以保证高速公路建设的良性循环，能
。都恩崇．公路交通规费经济学(M】．北京。人民交通出版社，2003．9．(149)
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够不受国家预算的约束去实现建设目标。从各国高速公路建设的实践来看，仅
靠传统的政府投资不能完全解决高速公路建设的资金问题，因此，需要开辟其
他的资金渠道。这就不得不考虑高速公路收费问题。随着国际贸易和经济全球
化的发展，世界上收费高速公路的发展步伐越来越快，就连美国有些高速公路
也开始实行收费。目前，拥有收费高速公路的国家已达40多个，在欧洲，收费
高速公路网总长已达17000公里，收费总收入超过100亿美元。对于那些经济
相对比较落后的发展中国家，出于资金方面的考虑，建成的高速公路大多实行
收费制。收费高速公路和不收费高速公路的资金来源实质上都是民间资金，只
不过集资和投资的方式不同。不收费高速公路的资金来源是国家征收的汽油税、
柴油税、车辆税，其渠道是民间资金。收费高速公路资金来源是由独立于政府
部门之外的实体通过借贷或自筹资金修建，然后向民间的过路者收取费用，其
渠道也是民间资金。
3、广泛建立专门的全国性高速公路建设经营企业实体
高速公路网的建设是长期而艰巨的国家重大工程和战略任务。近年来，各
国都倾向于建立专门的全国性高速公路建设经营企业实体来承担这项任务。这
种高速公路建设企业(公司)包括国有企业联合会、享受国家某种经营风险补
贴的特许民营企业和特殊法人，如西班牙、法国的高速公路特许公司和日本的
高速公路公团等。尽管各国的高速公路企业在所有制性质、组织结构和运作方
式等方面有所不同，但一般都有下述几个共同特点：一是企业与政府机构问产
权关系明晰，不是附属关系，政府不直接干预纯属企业的内部事务：二是充分
享有国家法律赋予一般法人企业(公司)的各项权力；三是拥有政府给予的某
些特权，如企业对国家高速公路或城市、地方高速公路拥有唯一的建设、经营
权，可免交公司所得税等；四是必须严格按照国家高速公路网计划规定的路线、
工程项目和技术等级标准等进行建设；五是企业的工程计划、财务预算、资金
供应计划和通行费收取费率的确定要接受政府的监督，或由政府批准：六是由
于高速公路建设投资巨大、投资回收期长、投资利率低，因此高速公路特许公
司一般都是国营或半国营性质的企业，纯私营的企业则很少见，大多采取股份
制方式运作。
4、其他政策和措施
各国在征收相关税和实行道路收费筹资制的同时，也在积极拓展资金筹集
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渠道，如通过发行公路建设债券，设立共同投资基金等，将社会闲散资金集中
起来，或者成立股份公司发行股票，以增强高速公路在金融市场的公募和私募
能力。在融资过程中，一般都把与项目有关的费用、收益以及近期、远期收益
结合在一起考虑，从而尽可能降低项目的资金成本，改善项目的资金收支状况，
增强项目的盈利能力。为了积极筹集资金，各国都鼓励私人资本向高速公路项
目投资，政府在政策上给予支持和保证。
美国允许外国公路经营公司在美筹集资金，发行私有股票，并规定投资者
购买的公路债券享受免税待遇。为筹集更多的资金。法国、意大利、英国等国
家允许高速公路实行特许经营，由政府出面组建国有公路经营公司，建设和经
营高速公路，特许公司以借款为主要筹资手段，按政府确定的收费范围和标准
对过往车辆收取通行费，通过收费来偿还贷款。泰国、墨西哥等国建立了高速
公路项目特许制，确定无追索权、有限追索权贷款方式，在特许期间项目由特
许公司拥有，特许公司负责项目建设和运营，在特许期满后再交回政府，即BOT
方式。有的国家为筹集资金，还将原先政府建设的高速公路经营权进行有偿转
让，即TOT方式。
为鼓励外国资本和私人资本的投入，许多发展中国家由政府或银行提供贷
款担保、交通量增长率承诺。如墨西哥政府允许商业银行为项目特许公司发行
的债券和股票提供担保，政府负责保证最低交通量和交通量增长率，如果达不
到承诺值，可相应延长经营年限，超过承诺值，超收利润由特许公司和政府分
成。泰国建立担傈基金，为私人资本向高速公路贷款提供担保。日本、智利、
墨西哥等国家允许和鼓励养老基金投资于高速公路建设。
5．1．2我国高速公路投融资概述
我国高速公路是从80年代末期才开始发展起来的。随着交通投资体制的
改革和社会主义市场经济的建立和完善，我国高速公路投融资体制也逐步建立
起来，并迅速得到发展和完善。改革开放前，我国的交通投资体制一直沿用长
期以来形成的计划经济模式，公路建设资金单一，政府直接投资、决策并负责
实施的全过程。传统的公路建设投资体制具有以下特征：
①投资决策权高度集中于政府。政府通过指令性计划和行政审批程序确定
每一个具体的公路建设项目，决定项目的投资规模和投资结构。公路投资项目
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从提出，到初步设计，到开工兴建的每一个环节都必须由政府部门进行行政性
审批。
②投资主体和投资渠道单一。政府是公路唯一的投资主体，其他社会组织
和经济实体的投资被完全排斥。公路建设投资被认为是事业性质的投资，道路
供社会无偿使用，不需要计算成本和效益。
◎投入要素按计划经济方式安排使用。公路建设所需要的资金、设备、建
筑材料和劳动力实行计划分配使用，直接以指令性计划和行政命令来管理项目、
管理拨款、管理施工队伍、管理物资，没有公路建设投入要素市场，各种投入
要素处于不流动状态。，
④没有投资责任约束机制。传统的公路建设投资体制在投资决策上长期依
靠长官意志，各地区的交通主管部门都把注意力放在向上级交通部门争项目、
争资金上。由于是“大锅饭”体制，一旦发生项目决策失误或具体项目的设计、
施工失误，都无法查明直接责任人，无法追究责任，最后往往不了了之。
改革开放后，公路建设投资体制作为全国投资管理体制的～部分，改革的
问题得到了政府和有关方面的重视，正是在这一历史时期，我国高速公路建设
开始起步。1985年国务院批准征收车辆购置附加费，作为国家公路建设资金的
一项主要来源，同时各省、自治区、直辖市政府也相继出台了征收客货运附加
费、公路建设基金等政策，拓宽了公路建设资金的渠道，也为以后高速公路在
我国的诞生提供了资金准备。1988年国务院颁布了《关于投资体制近期改革方
案》(国发(1988)45号文)，提出对投资活动进行的管理必须符合发展有计划
商品经济要求，把计划和市场有机结合起来，重点对政府投资范围、资金来源
和经营方式进行初步改革。1988年国家批准对高等级公路和大型公路桥梁、隧
道实行收取车辆通行费的政策，这些都为高速公路在我国的出现提供了政策方
面的准备．1989年交通部召开了全国加快公路建设会议，提出了我国是否修建
高速公路的问题，统一了在我国建设高速公路的思想认识，各地对公路建设特
别是高速公路建设表现出巨大的热情。由于高速公路所需资金数额臣大，因此
利用贷款、借款、集资、引进外资被广泛应用于高速公路资金的筹集。通过新
的投融资渠道筹资，在高速公路建成后收费还贷的办法开始在广东全面实施，
并迅速推广到全国，这标志着“投资主体多元化、投资渠道多元化、融资手段
多样化、筹资方式市场化”的新型高速公路投融资体制在我国初步形成。1993
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年国务院重新发布《企业债券管理条例》后，部分省市尝试通过发行公路债券
的方式筹集高速公路建设资金。1996年lO月．交通部颁布了《公路经营权有
偿转让管理办法》，为高速公路提供了新的投融资渠道。
经过不到20年的快速发展，我国已初步建立起适应社会主义市场经济发
展要求，充分借鉴国外高速公路投融资的先进经验，符合我国国情的新型高速
公路投融资体制。在这种体制下，高速公路投融资渠道表现出多元化的特点，
其主要渠道有：
①政府财政投资。政府财政投资是指国家对高速公路项目的财政拨款以及
地方政府对高速公路的投资，是高速公路建设中积极争取的投资方式，具有使
用条件优惠和安全的特点。政府根据高速公路建设项目的重要性、建设规模等
因素将资金核拨给项目。为提高资金的使用效果，政府一般采取定额补助的方
式，因而投入的资金较少、投入周期长，不能完全满足高速公路建设的需要。
政府财政投资存在不确定性：一是投资来源取决于政府的财政收入，如果财政
预算出现赤字，则财政投资就不能按计划拨付，高速公路建设进度就会受到影
响；二是需要财政投资支持的项目很多，因而政府用于高速公路的财政投资有
可能无法保证分年度的资金供应，从而影响工程进度：三是政府财政投资会直
接受到国家政治、经济形势变化的影响。目前中央财政投资主要用在与国防、
边防和三峡建设有关的公路建设及水毁公路的修复上，对高速公路拨款较少。
②规费收入。规费收入是指养路费、客货运附加费和车辆购置附加费及车
辆通行费收入等部分，这是目前可用于高速公路建设和养护的主要资金来源。
1985年5月1日开始征收的车辆购置附加费是公路建设一项长期的资金来源，
由交通部按照国家有关规定统一安排使用，1997年至1999年，全国每年的车
辆购置附加费收入约为190亿元左右，其中一部分作为部补助资金安排用于高
速公路建设。从2001年1月1日其起，车辆购置税代替了车辆购置附加费，其
中的主要部分设为交通专项资金，由交通部具体负责使用，仍有很大一部分用
于全国高速公路建设。公路养路费、公路客货运输附加费、公路发展建设基金
以及地方政府的其他一些基金、收费等，是地方政府投入高速公路建设的主要
资金来源。近年来全国每年征收养路费400多亿元，公路客货运输附加费30
多亿元，运管费70多亿元，其他规费60多亿元，合计560多亿元，其中一部
分资金作为地方政府的投入用于高速公路建设。
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③社会集资。社会集资是目前高速公路建设中比较常用的筹资方式，既包
括地方政府、企事业单位和个人共同集资，也包括征用土地、拆迁房屋、工程
土方和劳动力投入等方面的优惠政策及降低工程费用所节约的资金。社会集资
必须考虑地方经济状况、群众承受能力和社会影响，如果到期不能支付集资本
息，将会造成一系列社会问题，因此只能作为解决高速公路建设资金匮乏的权
宜之计。
④国内银行贷款。国内银行贷款一直是我国高速公路融资的主要渠道。目
前向高速公路提供贷款支持的银行主要有国家开发银行、工商银行、建设银行、
农业银行、交通银行、招商银行等。国内银行对高速公路建设项目贷款具有偿
还期灵活、数量大、资金成本低、风险较小等特点。在当前国家实施积极财政
政策，把高速公路作为重点支持行业的历史条件下，各大商业银行都能根据国
家政策导向，从控制自身风险的角度出发，加大对收益稳定、受宏观经济影响
相对较小的高速公路的贷款投放力度。国内银行贷款也存在风险，在目前银行
管理体制下，贷款要受到国家政治、经济形势的影响，可能会因国家经济政策
的调整或银根的紧缩而终止、推迟或调整，使高速公路项目受到经济损失。同
时，由于贷款利率由中央银行确定，同建设单位签订贷款协议的专业银行原则
上不承担贷款利率上升所造成的的利息费用，并在贷款协议的条文中加以明确，
因此一旦贷款利率上调，将会增大高速公路的筹资成本。
⑤利用国际金融组织贷款，主要是利用世界银行和亚洲开发银行等国际金
融组织提供的贷款。交通基础设施建设是世界银行和亚洲开发银行贷款的重点，
此种贷款必须用于贷款行赞同的特定项目，具有使用年限和还款期长、利息低
等特点，带有一定的援助与优惠性质，但使用要求严格，融资者必须向贷款行
提供有关经济、财政以及与贷款项目相关的情况和统计资料。贷款由政府提供
担保，实行“统借统还”和“统借自还”政策，财政部负责世界银行贷款，中
国人民银行负责亚洲开发银行贷款，财政部和人民银行代表我国政府与世界银
行和亚洲开发银行签订贷款协议，并负责项目贷款的偿还工作。
以四川省为例，四川第一条高速公路一成渝高速公路共向世界银行申请
到混合贷款12500等值美元，财政部将这笔贷款全部以4％的年利率转贷给四川
省人民政府和重庆市人民政府，由四川省和重庆市负责向财政部还本付息付费。
转贷期限为20年，包括5年宽限期。四川迄今修建的最长的一条高速公路一
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成(都)南(充)高速公路全长210公里，总投资60亿元，是四川第一项利用
亚洲开发银行贷款的重点工程，该工程获得亚洲开发银行贷款2．5亿美元，被
亚行认为是与中国成功合作的“样板工程”。
国际金融组织提供的贷款也存在风险，除政治风险外，主要是汇率风险。
由于贷款的计值单位采用美元、特别提款权等外币，而高速公路建设项目使用
年限和还款期限都较长，在此期间内，汇率变动累计起来有可能出现某种特定
币种贷款本息远高于一般银行贷款利率水平的现象。
⑥外国政府贷款。外国政府贷款又称为双边贷款，是贷款国政府利用国库
资金向借款国政府提供的优惠性贷款。带有政治性因素和援助性质，利率为低
息或无息。外国政府贷款偿还期一般为20～30年，个别可长达40～50年，宽
限期一般为10年。外国政府贷款受政治因素影响大，一旦我国与贷款国关系紧
张，则会较大程度地影响贷款的获得和利用。
⑦外国商业银行贷款。由于高速公路建设项目投资周期长、投资额度大，
因此外国商业银行对高速公路的贷款需要考虑资金的安全性和流动性，一般不
独家承诺，往往采用银团贷款的方式，由多家银行共同承担，并在贷款前对高
速公路投资环境等因素进行认真的评估。国外商业银行贷款的利率由两部分组
成：一是某一金融市场上银行同业拆借利率即市场利率，这部分是浮动的；二
是银行贷款收取的手续费率，一般按全部贷款额的一定比例收取。这部分手续
费是固定的。国外商业银行贷款的币种一般是贷款银行本国的货币或是某种国
际货币。高速公路项目从银行获得贷款到还本付息，一般要经过一次或多次兑
换，因而汇率的变动会直接影响筹资成本，外国商业银行贷款的主要风险是利
率风险和汇率风险，应该在使用中注意采取必要的调整措施。
@外商直接投资。国际金融组织、外国政府、外国银行、外国金融组织提
供的贷款均构成国家外债，国家不仅需要承担偿债义务，而且要承担全部的汇
率风险，因此我国政府对于举债是十分慎重的。而外商直接投资不构成国家外
债，国家也不承担偿还义务，因而成为我国政府积极倡导的投融资方式。一般
来说，投资高速公路能给外商提供较多、较稳定的获利机会，其资金安全能够
得到一定程度的保障，因而对于外商具有吸引力。近年来，由于中国经济高速
发展，许多外商看好高速公路直接投资，在这方面进展较大。1994年6月，香
港新中港集团有限公司与四川省交通部门签订合作协议，投资人民币8亿元建
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设四川成绵高速公路，双方共同组建四川成绵高速公路股份有限公司，港方占
6嘴股份，中方占40％股份。该高速公路于1998年12月正式通车，是香港地区
的国际财团投资西部地区的第一个大型基础设施项目。
外商直接投资主要有以下四种方式：
一是合营、合资修建公路。合营修建高速公路是由中外双方达成契约，合
作开发和经营高速公路。合作方的权利、责任、义务由合作各方协商谈判，通
过签订合同加以规定。一般由中方合作者提供土地使用权、劳动力，外方合作
者主要提供资金、先进技术和设各。合作期满后，高速公路设施归中方所有。
合资修建高速公路是由中外各方成立有限责任公司，按各自的出资额享有相应
的权利、承担相应的风险。高速公路项目的开发经营由董事会决定。经营期满
后，高速公路设施归中方所有。这种方式既可以发挥国外投资者在资金、技术
和管理等方面的优势，又可充分利用国内合作者更熟知本国相关法律、法规和
市场等有利条件，从而达到双赢的效果。
二是外方独资修建高速公路，由中方提供土地并负责高速公路修建的前期
工作，外商独立投资，高速公路建成后外商负责经营和养护，经营到期后，产
权全部归属中方。由于这种形式存在较大的风险，因而尚处于尝试之中。
三是高速公路经营权转让方式。是对已建成的收费高速公路通过产权界
定、资产评估，将一定年限的高速公路经营权转让给外商，外商在经营期限内
享有高速公路的经营权、收益权，并负责高速公路的养护和管理，到期经营权
返还中方。高速公路经营权转让可将投入资金和未来的部分收益提前收回，用
于新的高速公路建设项目，虽然转让的项目一般效益都较好，但转让可以缓解
高速公路建设资金严重不足的局面，因此对高速公路的可持续发展是有益的。
四是BOT方式融资。BOT方式是国际上较为流行的一种投资方式，主要用
于大型基础设施建设方面，只要组织与管理得当，就会具有不花钱或少花钱办
大事的特点。目前我国在BOT方式上正在进行尝试，相关部门也正在研究和制
定相应的政策和法规。
外商直接投资的特点是投资者将投资高速公路建设作为能使其资本获得
增值的产业来看待，改变了过去修路造桥属于公益事业的传统观念，使高速公
路行业成为有偿使用资金并形成生产资本的一个特殊投资领域。
四川大学博士学位论文
我国各种蠢资方式综台比较情况裹
融资方式融资难度融资额度资金成本融资风险国家政策倾向
国家财政投资较难较小很低很小鼓励
地方政府投资一般较大低很小鼓励
社会集资较难较小较低较高适度发展
政策性银行贷款一般较大低小鼓励
商业性银行贷款一般很大较低较小鼓励
国际金融组织贷款较难很大低一般鼓励
外国政府贷款难灵活很低很小鼓励
外国商业银行贷款较难很大高高适度发展
外商直接投资较难大高高适度发展
股票融资较难一般一般一般适度发展
政府债券容易很大低很小鼓励
企业债券一般灵活一般较高适度发展
’
BOT方式难大高高谨慎发展
目前我国高速公路投融资体制主要呈现以下几个方面的特点：
一是投资主体多元化。我国高速公路之所以能以惊人的速度发展，其重要
原因就在于高速公路投资体制的变革。自高速公路在我国诞生的第一天起，就
以其独特的地位和投资形式展现在人们面前。高速公路的重要特征是资金需求
量巨大、社会效益显著。我国正处在社会主义初级阶段，单靠国家的财政能力
无法完成高速公路的迅速起步，单一的政府投资主体不符合高速公路的具体情
况和我国国情。为此，各级政府将多渠道积极筹集资金作为扶持高速公路的一
项重要工作，投资主体多元化成为高速公路发展的一大特色。随着高速公路的
发展，不仅政府成为高速公路投资主体，而且境外企业、财团、国内企业、民
间资金都成为高速公路投资主体，对于高速公路上市公司来说，社会公众也成
为高速公路另一类投资主体。可见在高速公路行业全面推行投资主体多元化是
我国高速公路投融资体制的一个重要特征。
二是融资渠道多元化。改革开放以来，我国高速公路突破了单一的政府融
资渠道，融资渠道日益多样化。在银行贷款中，既包括国家政策性银行——国
家开发银行的政策性贷款，又包括工商银行、建设银行、农业银行、交通银行、
招商银行等各大商业银行的长期贷款和流动资金贷款，还有世界银行、亚洲开
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发银行和一些政府提供的优惠贷款。此外，在高速公路融资渠道中还包括国债
资金和企业发行债券筹集的资金、转让经营权获得的资金。BOT等方式在我国
的引进，更为高速公路融资提供了新的渠道。通过多元化的融资渠道，高速公
路筹集到了宝贵的建设资金，这是我国高速公路迅速发展的一个重要保障。
三是筹资手段多样化。国家基本建设投资和交通规费首先要满足非经营性
公路项目(如山区扶贫公路、国防公路等)投资需要，只有很少部分投资于高
速公路．因此在高速公路资金筹集上必须体现改革与发展带给我们的新思路、
新观念，除少量政府投资雏，不仅要有传统的银行贷款筹资手段。还要有证券
市场筹资手段，更要有发行债券、转让经营权、BOT等新型筹资手段，一些国
外较成热的金融工具和金融衍生工具也应成为我国高速公路筹资的创薪工具。
随着社会主义市场经济的深入发展以及我国金融、证券等行业的日趋成熟和完
善，会有越来越多的筹资手段用于高速公路投融资体制，我国高速公路将会以
更加稳健的步伐发展。
四是筹资方式市场化。发展社会主义市场经济必须打破传统的计划经济体
制下的思维方式，运用市场经济的原则处理各种问题。我国高速公路必须全面
引入了市场经济等价有偿、公平竞争的原则，高速公路投融资体制既要体现公
众和社会的利益，又要体现尊重和保护投资人合法权益的原则。在高速公路行
业中，既要体现政府在宏观层面上的协调、指导作用，又要使各参与主体能够
在有序的环境中平等竞争。因此要充分利用市场化的各种途径和方式，避免政
府行政干预，引进西方国家先进的金融工具和投资工具，尊重客观经济规律和
市场游戏规则，使高速公路投融资体制在市场化方面迈出实质性的步伐。
5．1．3我国高速公路投融资体制创新取向
虽然我国高速公路在投融资体制的建立上迈出了可喜的一步，初步形成了
符合社会主义市场经济要求的新型投融资体制，但对于中国这样一个正处在由
计划经济体制向市场经济体制转型的发展中国家来说，要在高速公路投融资领
域中真正建立起公平有效、富有生机活力的创新机制，还需作进一步的努力。
当前我国高速公路投融资体制还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
l、资金来源不稳定。目前全国没有专项高速公路建设资金，政府补助资金
主要是交通部从车辆购置附加税(费)拿出的补助，以及地方政府从养路费等
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费用中拿出的补贴，这部分资金不仅数量小而且不能固定，其规模只能根据中
央和地方政府的财政能力而定。随着国家实施积极的财政政策，国债资金也有
一部分用于高速公路建设，但受国家财政政策因素影响较大，无法保证获得的
连续性。与西方发达国家和一些发展中国家相比，我国高速公路建设资金来源
不稳定，受国家财政能力和宏观经济政策影响较大。由于高速公路融资主要以
向银行借贷的问按融资为主，因此难免会受到国家信贷规模和基建压缩影响，
一旦国家财政政策调整，基建规模压缩，高速公路建设资金来源就会受到种击。
2、投融资渠道狭窄。经过多年的发展，高速公路投融资渠道日趋多元化，
但比起西方发达国家来仍比较狭窄。从目前高速公路实践来看，建设资金的筹
集往往通过政府牵线、搭桥的方式来进行，以银行资金为主，国内闲散资金和
私人资本投资于高速公路虽然在理论上没有障碍，但在实践中尤其是在政策层
面上仍没有畅通的渠道。在利用国际金融组织和政府闻贷款方面虽然也取得了
一些成绩，但在与外商合资、合作、独资，以及利用BOT等新型投资工具和融
资工具对外融资方面的进展仍十分缓慢。
3、缺乏金融机构介入与中介机构的参与．受我国长期形成的条块分割经济
格局的影响，高速公路筹资一般都是由交通主管部门进行，很少有金融中介机
构参与，也很少向金融机构咨询。交通部门金融知识的缺乏和财务会计制度没
有同国际惯例接轨的现状，导致高速公路投融资处于半封闭状态，其思路和国
外相比有很大的差距，这是造成高速公路在国外成功融资案例稀少的主要原因。
4、高速公路投融资政策法规缺位。尽管国家将高速公路列入优先发展的基
础设施，但高速公路投融资政策法规严重滞后，习前仅有‘公路法》和一些部
门颁布的零星政策规定，尚没有一个完整的高速公路投融资法律法规体系，这
就导致高速公路投融资无法可依，在实际操作中缺乏政策性指导和法律保障。
为了加快和促进我国高速公路的发展，应该建立创新的投融资体制，该体
制总的要求是：符合社会主义市场经济要求和高速公路自然垄断准公共物品属
性，适应高速公路持续健康发展要求，与国际金融、投资发展趋势和要求接轨。
在建立科学、合理的高速公路投融资体制方面，除引进更多的投融资渠道和投
融资手段，建立健全高速公路投融资法律法规外，还应该从以下两个方面进行
创新：
1、加快高速公路投融资法律保障体系的建设
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我国高速公路投融资体制的建立和完善离不开相关法律法规的健全和完
善。加入WTO后，我国与国际上通行的现代管理接轨的步伐进一步加快，这就
给高速公路投融资体制法律保障体系的建设提出了更高的要求。当前，应尽快
建立和完善吸引投资者进入高速公路行业的法律、法规及实施办法，明确融资
者、中介机构和投资者的权利和义务，以保护投融资各方的合法权益。
一些在国际上行之有效的融资手段，如Barr、资产证券化等之所以在我国
进展缓慢，其主要原因在于配套法律法规的空白和滞后。经过十几年的快速发
展，我国高速公路行业取得了可喜的成绩，但也暴露出一些问题，其中无法可
依、有法不依的问题尤为突出。一些高速公路建设和管理人员长期依靠行政手
段和经验开展工作，在征地拆迁、路政管理、收费管理、运营管理等方面存在
很多问题和隐患。同时，由于我国缺乏成熟的高速公路管理法律法规，也使高
速公路从业者无所适从，尽管一些作法与现行的法律法规相冲突，但为了行业
的生存和发展还是不得不为之。一些参照普通公路和相关行业规范所出台的政
策法规，也因为不符合高速公路特有的经济属性而频频发生矛盾和冲突，高速
公路快速发展的形势迫切要求相关法律法规的健全和完善。对于高速公路投融
资来说，由于涉及政府、国内外企业、金融机构和城乡居民，因此更需要法律
保障。高速公路的各种投融资方式都是按照各自的规则来进行的，高速公路行
业必须严格按照这些规则进行规范，以达到和适应其要求，尤其是对于从境外
融资的高速公路来说，更是需要熟悉和掌握国际上通行的法律规则和惯例，与
国际市场充分接轨。
2，大力发展直接融资，改变问接融资比重过大的局面
间接融资是通过银行和金融机构提供的贷款筹集资金的融资方式。这种融
资方式曾经在我国高速公路建设中发挥了积极的促进作用，但随着高速公路的
发展，其弱点逐渐暴鼯：
一是这种融资方式使高速公路背上沉重的债务负担。由于高速公路具有投
资金额大、资金回收期长的特点，其经济效益在通车前期往往不能显著体现。
间接融资比重过大容易造成高速公路通车初期需要支付的贷款本息金额过大，
致使不少高速公路，尤其是西部和欠发达地区的高速公路在通车后相当长的一
段时间内，所收取的车辆通行费收入难以支付银行的贷款本息，有些甚至连利
息都支付不起，这就造成高速公路财务状况恶化，无法实现可持续发展。
130
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二是这种方式也加大了银行的金融风险。目前商业银行对于向高速公路提
供贷款非常矛盾。一方面，为了完成上级下达的任务，考虑到高速公路收益稳
定的具体情况，银行愿意给高速公路提供贷款；但另一方面，由于许多高速公
路无法按期支付银行本息，有些甚至借新贷还旧贷、借新贷还利息，这必然会
给银行带来较大的金融风险。同时，由于间接融资的还本付息期限较短，因而
必然与高速公路投资回收期长的特性发生矛盾和冲突。
三是间接融资的利率比较固定，其利率主要是根据央行制定的利率标准来
执行，一般无法达到贷款双方利益的平衡点，利率的调整是根据国家经济政策
的调整来进行，属于贷款双方不可预测和控制的因素，因而有可能给其中一方
造成利益上的损失，无法体现市场经济公平效率的原则。
解决这种矛盾的办法，是改变传统的思维观念。大力发展直接融资，逐步
用直接融资来部分取代间接融资，从而有效地改善高速公路的资产结构。所谓
直接融资，就是通过直接投资、股份制等方式筹集资金。这种方式虽然需要部
分或全部出让高速公路经营权，但灵活的投资回报方式成为高速公路行业筹资
的首选。直接融资无需按期支付本金和利息，只需根据高速公路的运营情况支
付给投资人红利和股息，高速公路企业可以在留足发展基金的前提下，按照相
关的法律法规自主决定分配形式和分配额度，从而为今后的发展提供了一个广
阔的空间。直接融资的另一个优点是投资者可以参与高速公路企业重大决策的
制定和管理，出于利益驱动的原因，投资者有权要求高速公路企业作出科学、
合理、公平的决策，这样既能保护投资者的利益，又有利于高速公路未来的发
展。随着当前国民财富和国民储蓄结构发生重大变化以及居民投资意识的日益
增强，建立从储蓄向直接投资转化机制的时机已成熟。我国证券市场的迅速发
展也为直接投资提供了一个良好的渠道和场所。对于国外投资者而言，我国改
革开放的经济环境和高速公路良好的发展前景非常诱人，资本的逐利性驱使他
们去寻找更适合投资的领域，而中国高速公路行业正是其中之一，直接投资可
以使境外投资者分享经济快速发展给高速公路行业带来的超额利润，是比较值
得采用的外资进入方式。
4、要建立高速公路投资综合补偿机制
在市场经济条件下，要进行高速公路投资体制改革，实现高速公路建设资
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金的良性循环，就必须建立投资的综合补偿机制。根据不同项目的特点，可分
别采用财政补偿、市场补偿以及市场和财政复合补偿三种投资补偿方式。
财政补偿是由政府对一些高速公路的建设和运营给予必要的补贴。市场补
偿是用高速公路项耳的经营收入来补偿高速公路的建设投资。无论采用何种补
偿方式，都应体现受益者公平负担的原则。就我国高速公路投资体制改革的目
前情况而言，对高速公路的投资应增加市场补偿的比重。市场补偿可分为直接
补偿和间接补偿两种形式，直接补偿是通过对高速公路的有偿使用，使投资得
到合理回报；间接补偿是通过开发经营相关项目使投资的潜在效益和间接效益
转化为直接收益，从而实现对高速公路投资的补偿。
首先应完善高速公路有偿使用制度。对高速公路实行有偿使用制度是对投
资进行直接市场补偿的基本前提，要根据高速公路准公共物品的特点，结合投
资体制的改革，树立高速公路设施商品化的观念，建立并不断完善符合社会主
义市场经济原则，适合我国目前的交通状况及经济发展水平的高速公路价格形
成机制和价格管理体制。实行高速公路设施有偿使用制度的根本目的是实现投
资的良性循环，加快高速公路的发展，为社会提供更好的服务。要达到这一目
的，必须确定合理的收费标准。高速公路具有一定的社会公益性，不宣笼统地
提放开高速公路设施有偿使用的价格或收费标准，应根据不同项目的具体情况，
当放开则放开，当管制则管制。政府要在某种程度上对高速公路实行价格管制，
但政府的价格管制也要遵循市场规律，要根据设施建设与运营成本、物价指数
以及服务条件的变化，对收费标准作相应调整。在政府限价范围内，应允许企
业根据市场供求情况实行价格浮动。要根据不同类型高速公路的特点和不同地
区的具体情况，实行各级交通主管部门分层管理的价格管理体制。
要以对项EI建设造价、设施管理与养护费用、资金成本和使用者效益的科
学测算为基础，来确定高速公路收费的起始标准、调价方式和调价间隔时间，
综合考虑本地区经济发展水平与前景、高速公路的通行能力与需求情况、物价
上涨趋势及项目风险等因素，兼顾投资者的利益和使用者的承受力。要通过深
入调查研究，确定高速公路项目合理的利润水平，制定出一套确定收费标准和
调价方式的指导原则和办法，为制定合理的收费标准提供依据。
其次应该将高速公路项目与相关获益项目联合开发。高速公路设施具有公
132
益性，即使是经营性项目也会带来明显的外部效益。高速公路外部效益的典型
表现形式是能够带动当地经济发展，导致高速公路沿线或周边地区商业繁荣和
房地产升值。由于政府实行价格管制：外部效益显著的高速公路项目仅仅依靠
收取通行费往往难以收回投资。政府应对这类项目提供优惠政策，采取灵活方
式给予间接补偿。间接补偿的有效方式是允许投资者进行高速公路项目与相关
获益项目的联合开发和综合经营。高速公路项目与相关获益项目的联合开发是
将高速公路建设项目，与利用该项目可获取超额商业利益的其他项目(如旅游、
广告、商业、房地产开发等)结合在一起，由同一投资主体进行开发。联合开
发可以将高速公路建设项目带来的一部分外部效益转化为内部效益，使投资者
能以房地产项目或其他项目的收益来补偿对高速公路的投资，从而实现投资的
良性循环。无论是经营性还是非经营性的高速公路项目，都可以实行相关获益
项目的联合开发。联合开发有三种基本方式：
第一种是高速公路产业带联合开发，即对拟新建的高速公路项目和沿线土
地开发项目进行统筹规划，组成效益互补的联合项目群或产业带进行综合开发；
第二种是高速公路带改造项目联合开发。即把一些高速公路设施改扩建成服务
区，组成联合项目加以实施；第三种是交换道区域联合开发，即在高速公路的
车站或交换道区域内进行高速公路设施和相关获益项目的联合开发。
联合开发的主体可以是一个有综合开发能力的企业集团，也可以是一个以
股份制形式组建的组合项目联合开发公司，还可以是一个由不同企业法人以合
同、契约形式结合起来的综合性联合投资主体。对一些投资规模大、回收期长
的高速公路，政府应将其沿线和周边地区的土地按高速公路建设用地一次性征
用，允许高速公路投资主体优先获得沿线一部分土地的开发经营权，进行高速
公路建设项目与房地产及其他项目的联合开发和综合经营。联合开发既能合理
补偿高速公路建设投资，又能防止了国有土地收益流失，但必须解决好两个问
题：一是要完善有关联合开发土地征用、特许委托经营权、高速公路建设投资
综合补偿等方面的政策法规，使之协调配套；二是要科学、合理地进行高速公
路沿线和高速公路周边地区土地增值收益界定与测算，解决好与联合开发有关
的各种特许经营权的评估、联合开发项目财务评价与社会效益评价等闯题。
我国高速公路投融资体制的建立和完善需要有一个较长的过程，只有适应
IⅡI#I大学博士学位论文
社会主义市场经济的要求，处理好政府和企业、计划与市场的关系，建立科学、
合理的投融资渠道，才能使高速公路这一具有自然垄断属性的准公共物品获得
适台发展的最佳投入模式。
5．1．4民间资金进入高速公路运作的机制分析
改革开放前，我国公路建设一直延用计划经济下的投资体制，全国的公路
建设基本上都是以国家投资为主体，投资决策集中，投资渠道单一，实行指令性
的投资计划管理。随着改革开放的深入进行，我国高速公路投融资领域的改革
也日趋深入，本着“投资主体多元化、投资渠道多元化、融资手段多样化、筹
资方式市场化”的原则，初步建立和完善了“国家投资、地方筹资、社会融资、
利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的民间资金进入机制。
目前我国高速公路民间资金介入机制总的特点是：政府利用市场经济手段，
通过示范作用，引导民间资金的投入，同时通过一系列优惠政策鼓励民间资金
迸入高速公路行业。
l、民间资金通过股票方式进入高速公路行业的机制
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，股份制和证券市场得到了较快
的发展，国家鼓励和支持交通、能源等基础设施项日采取股份制的方式筹集资
金，有条件的还可以通过发行股票进行直接融资，高速公路股份制在全国迅速
推行。定向募集和公开上市发行股票，使民间资金进入高速公路行业有了一个
全新的渠道。1994年江苏沪宁高速公路股份有限公司成立，发行5亿法人股。
1996年广东高速公路发展股份有限公司发行1．35亿B股，筹资4．56亿元，1998
年初又发行l亿A股，筹资5．28亿元，成为国内第一家发行B股、A股的高速
公路上市公司。1996年11月，安徽皖通高速公路包装为境外上市公司，发行
4．93亿H股，筹资9．3亿元，成为国内在香港上市的第一家高速公路公司。1997
年，深圳、沪杭甬、宁沪、成渝4家高速公路股份有限公司先后在香港上市，
募集资金108亿元。1998年初，海南高速公路股份有限公司发行7700万A股
在深圳上市，募集资金4．56亿元，成为国内首家高速公路A股上市公司。到
2002年底，全国公路类A股上市公司己达17家，H股上市公司已达到5家，
其中大部分为高速公路上市公司，高速公路通过证券市场直接融资渠道已逐渐
趋于成熟。
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部分高速公路上市公司情况表
公司名称上市时间发行价发行(万股) 筹资额(亿元)
海南高速公路股份有限公司98．1．23 5．92 7700 4．56
广东省高速公路发展有限公司A股98．2．20 5．41 10000 5．28
东北高速公路股份有限公司99．8．10 4 30000 11．79
华北高速公路股份有限公司99．9．27 3．82 34000 12．54
江西赣粤高速公路股份有限公司00．5．18 1l 12000 12．99
广西五洲交通发展股份有限公司00．12．21 5．48 8000 4．24
江苏沪宁高速公路股份有限公司A股01．1．16 4．2 15000 6．13
福建发展高速公路股份有限公司01．2．9 6．66 20000 1Z．96
深圳高速公路股份有限公司A股01．12．25 3．66 16500 5．87
山东基建股份有限公司02．3．18 2．6 50500 12．78
广东省高速公路发展有限公司B股96．8．15 3．8 13500 4．56
安徽皖通高速公路股份有限公司H股96．11．13 1．89 49301 9．3
·深圳高速公路股份有限公司H股97．3．12 2．35 74750 16．85
沪杭甬高速公路股份有限公司H股97．5．15 2．55 143385 35．8
江苏沪宁高速公路股份有限公司H股97．6．27 3．33 122200 40．65
四川成渝高速公路股份有限公司H股97．i0．7 1．66 89532 14．8
对于民间资金来说，通过购买证券市场上发行的高速公路行业股票直接投
资于高速公路，能获得了进入高速公路行业的有效途径，是一种比较科学合理
的投资方式。对于政府来说，通过股份制可以募集高速公路建设资金，达到吸
引更多资金投入高速公路行业的目的，能使股份制更好地成为公有制的实现形
式。对于高速公路企业来说，通过股份制在证券市场融资有利于改变企业原有
的经营机制，促使企业采取更加市场化、科学化的管理方式来提高效益。
在证券市场日趋规范的情况下。通过证券市场直接投资进入高速公路行业，
可以更好保障投资人的利益，高速公路行业收益稳定，成长性好，发行股票所
募集的资金均为股东投资，在公司经营期内不存在偿还本金的问题，但需每年
从经营中分得数额不固定的红利，这就使股东有可能分享经济快速增长给高速
公路行业带来的收益。同时相关法律法规的规范和证券监管机构的监管也能有
效地保障投资人的合法权益。
2、民间资金通过购买债券投资于高速公路行业
高速公路行业收益稳定、投资金额大、投资周期长，比较适合发行债券。
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四川大学博士学位论文
目前债券的种类包括中央公路债券、省级公路债券和企业债券，其期限一般为
3～15年，利率根据高速公路项目的回报率和经济发展状况合理确定。
高速公路债券在我国有一定经济基础。我国的储蓄存款一直是家庭的主要
投资方式，随着经济的快速发展，民间资金拓宽投资渠道的要求越来越迫切。
高速公路债券作为政府公债和具有较高信誉度的企业债券，无论从风险最小化
还是从收益稳定的角度来看，都是民间资金比较理想的选择对象。以四川为例，
早在1992年就成功发行了成渝公路债券，为四川第一条高速公路的建设筹集了
宝贵的资金。相对于通过证券市场购买股票投资的方式而言，购买债券投资高
速公路行业具有以下特点：
一是投资收益稳定．债券的投资收益一般高于银行利率，且相对比较稳定，
不会因为高速公路行业的经营状况而大起大落，但也无法分享高速公路收费额
快速增长带来的收益。二是投资方式灵活、操作简便。民间资金购买债券金额
可大可小，可根据自己的实力决定购买的数量，同时通过银行等金融机构发行
债券。可充分利用其比较完备的操作平台和操作系统，为债券的购买和到期兑
付提供良好的服务。三是变现容易。债券可以通过回购、抵押等方式变现，相
对于股票而言变现更为容易、流动性更强，高速公路债券也是民间投资者资金
短缺时获得现金的一种较好的出售或抵押品。
3、民问资金以BOT、TOT方式进入高速公路
有关BOT、TOT方式的情况本论文将在“高速公路特许经营”部分中加以
分析，目前在我国还没有民间资金以BOX方式进入高速公路的案例，在这方面
还需进行大胆的尝试和探索，而以Tcrr方式进入高速公路已有了一些试点。总
的来说，民间资金采用特许经营(BoT、ToT)方式进入高速公路行业，可以充
分发挥其资金、技术和管理上的优势，保证民间投资者的合法权益。
4、民间资金采用资产证券化方式进入高速公路
有关资产证券化的情况论文将在下一部分中论述，资产证券化是国际通行
的创新金融工具，目前在我国高速公路行业还未采用，但随着经济的发展，资
产证券化一定会进入高速公路行业，为民间投资者提供又一蒸投资渠道。
为引导民间资金进入高速公路，各地都制定了各种形式的优惠政策，不少
地方政府采用社会公益设施费率来征用高速公路建设用地，从而减少了建设成
四川大学博士学位论文
本，一些地方政府还对高速公路行业实施优惠的税收政策，通过减免或返还税
费、减免行政事业性收费等办法，来减轻高速公路资金压力。这些优惠政策的
实施，大大降低了高速公路的成本，增加了民间资金进入高速公路行业的积极
性，实际上也是地方政府对高速公路的一种投入和在利益上的让步。
由此可见，建立适合民间资本进入高速公路行业的机制是非常重要的，它
既是政府追求的目标，也是民间投资者努力的方向。科学、合理、创新、有效
的民间资金进入机制，可以有效地缓解高速公路资金紧缺的局面，为民间资金
开辟一条稳定可靠的投资渠道，同时也能加快高速公路的建设和发展。
5．2高速公路资产证券化∞
资产证券化起源于美国，是20世纪70年代一项重要的金融创新，作为一
种高效率的金融工具，资产证券化从诞生之日起就成为人们关注的焦点。由于
这种金融工具技术性强、需要完善的政策法律条件作为支撑，因而虽然在发达
国家发展较快，但在许多发展中国家还尚未实施或只是刚刚起步。
随着我国社会主义市场经济的建立和完善，尤其是在加入WT0之后，理论
界对这种金融创新工具的研究越来越多，并且即将进入实践阶段。2002年5月，
华融资产管理公司对外宣布：经过充分的法律、市场、资源论证和研究，在韩
国资产管理公社的协助下，华融公司已经启动了资产证券化项目，目前方案已
设计完毕，资产池业已构建，并向有关监管部门提交了资产证券化试点方案．
2004年2月，国家开发银行宣布其正在积极开展资产证券化的前期工作，据参
与了前期调研工作的专家透露，有关资产证券化的法规已经报批银监会和人民
银行批准，可能在年内推出，国家开发银行有望我国成为第一家开展资产证券
化业务的银行。⋯
相对于其他行业而言，比较适合进行资产证券化试点运作的当属我国高速
公路行业。在研究国内外资产证券化理论的基础上，结合高速公路的发展现状
和实际，可以得出这样的结论：高速公路资产证券化不仅在理论上是可行的，
而且在实践上也是必要的。
。李海东．高速公路资产证券化分析(J】．中国公路，2001．3．
。本报记者．资产证券化政策年内出台(N)．华西都市报2004．2．11
137
四川大学博士学位论文
5．2．1高速公路资产证券化概述
高速公路资产证券化是将高速公路原始权益人(卖方)缺乏流动性但能够
产生可预见现金收入的资产构造，变成资本市场上可以销售和流通的金融产品
的过程。进行资产转化的公司称为高速公路资产证券发起人。高速公路资产证
券化作为重要的金融创新工具，带来了融资方式的重大变化：
1、资产证券化是一种结构融资方式
高速公路资产证券化的核心是设计出一种严谨有效的交易结构，这一交易
结构在证券化运作过程中起着重要的作用。原始权益人将资产向特设信托机构
转移，形成了一个破产隔离实体．将资产池中资产的偿付能力与原始权益人的
资信能力分割开来，能够真正保证破产隔离的实现。这一融资方式的优势在于：
它不仅能够确保融资活动充分享受政府提供的税收优惠，而且能够运用严谨的
交易结构和信用提高手段改善证券的发行条件，吸引投资者。为高速公路筹集
资金提供一个可靠、低风险的渠道。
2、资产证券化是一种非负债型融资方式
根据1997年生效的美国财务会计准则第125号《转让和经营金融资产及
债务清理的会计处理》的规定，鉴于被证券化了的资产已经以真实出售的方式
过户给了特设信托机构，原始权益人已经放弃了对这些资产的控制权，允许原
始权益人将证券化资产从其资产负债表上剔除并确认收益和损失．这在法律上
确认了以表外方式处理资产证券化交易的原则．也就是说，以资产证券化方式
融资不会增加融资方的负债，从而使高速公路资产证券化成为一种非负债型融
资。这对于目前负债过高的高速公路项目无疑具有实质性的意义。
3、资产证券化带来了高速公路资本运作的新理念
高速公路资产证券化不仅为高速公路资产的盘活带来了契机，而且通过这
一金融创新工具可以实现高速公路资本运作领域的新跨越。由传统的政府投资
转为多渠道的社会投入是高速公路投融资体制改革的一大突破，而以资产证券
化技术来盘活高速公路资产，必将为高速公路的进一步发展提供强劲的动力支
持和保证。通过高速公路资产证券化的运作，可以有效地推动高速公路管理的
现代化，强化高速公路资本运作，加快与世界经济的接轨，从而为我国高速公
路的发展打开广阔的空间。
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5．2．2高速公路资产证券化的理论及现实背景分析
1、高速公路资产证券化理论背景分析
资产证券化是一种与企业发行债券、股票筹资不同的新型融资方式。传统
的证券融资方式是以企业自身产权为清偿基础，企业对债券本息及股票的偿付
以公司全部法定财产为限。资产证券化虽然也采取证券形式，但证券的发行不
是以公司产权为基础，而是以被证券化的资产为限，清偿仅限于被证券化的资
产本身，资产发起人没有超过该资产限额的清偿义务。从这个意义上说，资产
证券化实际上是把原来由资产所有者独家承担的债务风险分散给多家投资者承
担。
资产证券化通常是将多个原始权益人的资产集中成一个资产池，通过结构
性重组并进行证券化而实现资产的流动性和可转让性。资产证券化后，被证券
化的资产在资产负债表中经组合成为市场化投资产品，有关资产成为所发行的
资产支持证券的抵押品，原始权益人的负债率得到了改善。
资产证券化出售的是资产的预期收入，并不构成负债，出售主体获得了所
需的融资而并未增加负债率。投资者的风险取决于可预期的现金流入，而并不
是金融机构自身的资产状况和评价等级，由于信用评级机构的介入，投资者的
预期收益可以得到相应的信用保证。
在国外，资产证券化已经有了比较成熟的理论并付诸实践。我国资产证券
化尚处于零星尝试阶段，目前以国家开发银行为代表的金融机构拟采用这种融
资创新工具。金融机构的资产证券化试点，为高速公路资产证券化在我国的实
施铺平和道路，高速公路资产证券化可以从中总结吸取经验教训，并且可以利
用其现成的法律法规和政策框架。
2、高速公路资产证券化的现实背景分析
高速公路具有其他行业所不能比拟的优势。相对于其他行业而言，高速公
路具有投资数量大、投资回收期长的特点，高速公路车辆通行费收入来源可靠、
稳定。资产增值潜力大，又属于特许经营行业，具有自然垄断的特点。一条收
费的高速公路，资产动辄数十亿，每年收费几千万甚至上亿，现金流量特别大，
比较适合大的资金运作。同时，高速公路收费具有加速增长的趋势。在高速公
路建成通车的初期，通行费收入增长缓慢，而随着社会经济的发展和社会车辆
的增长。收费金额递增速度很快，通行费收入数额越来越大，这一趋势会一直
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延续下去，这正是高速公路行业受到国内外投资者青睐的原因。在经历了快速
增长之后，我国高速公路资金短缺的状况已日益突出，建设资金的匮乏成为阻
碍高速公路发展的瓶颈。但高速公路的资金短缺并不是绝对意义上的资金短缺，
而是相对意义上的资金短缺。一方面，高速公路建设资金极度缺乏，新建高速
公路无法得到资金保证；另一方面，大量的高速公路优质资产无法盘活，许多
对高速公路感兴趣的投资者因为资金规模和投资渠道等方面的原因，无法涉足
动辄上亿元的高速公路投资领域。
将创新的金融工具引入高速公路行业，通过资产证券化来吸引中小投资者
和国外资金进入高速公路行业，是解决这一问题的切实可行的办法。近年来，
中央和地方政府、各级交通主管部门一直在千方百计寻求高速公路建设资金引
入机制，通过政府补贴、银行贷款、招商引资等多种方式筹集了大量高速公路
建设资金，形成高速公路建设迅猛发展的可喜局面。但由于资金来源渠道单一，
除少量政府补贴和国内外投资外，基本以银行贷款为主，造成各条高速公路资
本金比例偏低、负债比例过大、还款困难的情况，一些高速公路甚至连贷款利
息都无法全额支付。从实践上看，单一的银行融资在高速公路建设初期的确起
到了至关重要的作用，但随着高速公路建设向纵深发展，这一融资方式已无法
满足高速公路的巨额资金需求，探索新的资金来源渠道，引进先进的金融创新
工具，就成为摆在我们面前的一项重要课题。，
加入1盯O后，随着各项经济法律制度与国际的接轨，很多障碍已经消除，
这为资产证券化进入我国提供了良好的氛围。在这方面，国家开发银行等金融
机构正跃跃欲试，力争在理论上和实践上取得突破，这也为高速公路资产证券
化提供了有利的契机。作为受到政府扶持的高速公路产业，正可以借这个东风
尽快推行高速公路资产证券化，在借鉴国内外资产证券化经验的基础上，结合
自己的实际，形成具有中国特色的高速公路证券化融资新渠道。
2004年3月，论文作者与国家开发银行投资业务局的领导就高速公路资产
证券化的可行性进行了探讨，国家开发银行有关人士表示：目前该行正在进行
信贷资产证券化的试点工作，并已报银监会和相关部门审批，国家开发银行对
于高速公路资产证券化非常感兴趣，在相关的手续完备后，就准备开始高速公
路资产证券化的前期工作。
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5．2．3国内外资产证券化的实证分析
资产证券化在国外相当普遍，是当前颇为流行的主要融资工具之一。美国
是最早进行资产证券化的国家，也是资产证券化最发达的国家。美国的资产支
持证券总余额高达5万多亿美元，资产支持证券市场已成为仅次于联邦政府债
券的第二大债券市场，目前美国有一半以上的住房抵押贷款和四分之三以上的
汽车贷款是靠发行资产支持证券来提供的。除了美国，资产证券化在国际资本
市场上的发展也极为迅速。1986、1987年欧洲发行的资产支持证券总量仅为17
亿美元，而到1994年每年的发行量就达到了120亿美元，澳大利亚近期的资产
支持证券发行量每年有20亿的增长。在东南亚地区，资产证券化在1995年才
刚刚兴起，据美国标准普尔公司最近估计，今后几年内该地区的资产证券化市
场潜力较大，将以25％的速度增长，香港也成立了按揭证券公司，1998年发行
了114亿元港元债券。
资产证券化是1934年美国全国住房管理条例的产物。20世纪30年代经济
危机后，为解决低收入者的住房问题，美国政府在全国住房管理条例的基础上，
成立了联邦住房贷款银行(FH B)、联邦住房管理局(FHA)、联邦国民抵押协
会(孙IM^)三家机构，专为住房抵押提供资金或担保．这些机构为建立抵押二
级市场提供了条件，也为抵押证券市场的发展奠定了基础。然而，这些机构的建
立并没有让二级市场立即活跃起来。进入60年代，为应付储贷机构所面临的生
存危机，美国开始引进新的技术和金融品种，积极推动抵押证券市场的发展。70
年代后，美国抵押二级市场得到蓬勃发展，在金融市场中占有非常重要的地位。
目前这种证券化技术已扩大到诸如公路收费、汽车贷款、信用卡应收款、船舶
贷款、房屋贷款、租赁贷款、专利收入、消费品分期付款及其他具有稳定收益
的领域。
美国资产证券化的成功吸引了世界其他国家对这种金融工具的需求，欧洲、
亚洲等地区纷纷开展资产证券化业务，现已有了长足的发展。英国、日本等地的
实践表明，资产证券化这一技术经改造可以纳入各国的制度环境，并有利于金融
制度的完善。随着国际交流的B渐频繁，各国交易技术和俸4度差异呈现逐步缩
小的趋势。与美国一样，亚洲资产证券化的实践也是从房地产抵押贷款开始的。
90年代后，日本、印尼、韩国、马来西亚等国资产证券化快速发展，品种越来
越多，形式越来越多样化，结构也越来越复杂，已发展到如大宗国际贸易产品的
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应收款、公路通行费收入、电器应收款、房屋出租收入、基本建设项目收入等
的证券化，此类项目的证券化可归入收入证券化之列。收入证券化有着广泛的发
展及应用前景。亚洲金融危机后，资产证券化作为一种低成本的融资手段，得到
受不良银行资产困扰的亚洲各国政府的重视，国际投资银行的积极参与也推动
了亚洲资产证券化的发展。东南亚金融危机进一步加快了这一步伐，仅1996
年进行的公开资产证券化交易就超过38亿美元。据国际权威评级机构穆迪公司
估计，未来亚洲是资产证券化极具潜力的市场。日本是亚洲资产证券化发展最快
的地区之一，对拥有高达76兆亿日元不良资产的银行机构来讲，极希望借此机
会改善其资产质量。1997年$ANWA银行发行了3亿美元以呆滞贷款支持的欧
洲日元债券。随着世界经济的发展，资产证券化在世界金融领域发挥着越来越
重要的作用。
中国于90年代初进行了资产证券化尝试。1992年海南三亚市开发建设总
公司以三亚市丹州小区土地为标的物发行债券2亿元，所筹资金用于小区开发
建设。小区开发完成后．该地产的销售收入及全部存款利息扣除各种费用和税金
后。剩余部分即为投资者的投资收益．此次地产投资券的发行方式具有典型资产
证券化的一些特征，采用了非常关键的破产隔离技术，以小区地产的销售收入为
债券本息的偿付的基础，这是资产证券化的重要方式之一。虽然从其实际运作来
看显得非常不成熟，却被看作是我国资产证券化的雏形和开端。
1996年8月珠海市政府在开曼群岛注册了珠海高速公路有限公司，成功地
根据美国证券法律的144a规则发行了资产担保债券。该债券的国内策划人为中
国国际金融公司。承销商为世界知名投资银行摩根·斯坦利公司。珠海高速公
路有限公司以当地机动车的管理费和外地过往机动车所缴纳的过路费为担保。
发行了总额为2亿美元的债券，所发行的债券通过内部信用增级的方法，将其
分为两部分：一部分为年利率9．125％的lO年期优先级债券，发行量为8500万
美元；另一部分为年利率为11．5％的12年期的次级债券，发行量为11500万美
元。该债券发行收益被用于广州到珠海的铁路及高速公路建设，资金的筹集成
本低于当时从商业银行贷款的成本。这次交易的特点是：国内资产境外证券化，
证券化的基础资产是位于国内的基础设施的收费，所有的证券化操作都是在境
外通过富有证券化操作经验的著名投资银行来进行。囝
。何小锋．资产证券化：中国的模式IM)．北京：北京大学出版社．2002．4，(136)
142
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2000年3月，中国国际海运集装箱(集团)股份有限公司与荷兰银行在深
圳签署了总金额为8000万美元的应收帐款证券化项目协议，在国内企业中首次
采用资产证券化的新型融资方式，为中国企业直接进入国际高层次资本市场开
辟了道路。此次协议有效期限为3年，凡是中集集团发生的应收帐款都可以在
3年内出售给由荷兰银行管理的资产购买公司，由该公司在国际商业票据市场
上多次公开发行商业票据，总发行金额不超过8000万美元。在此期间，荷兰银
行将发行票据所得资金支付给中集集团，中集集团的债务人则将应付款项交给
约定的信托人，由该信托人履行收款人职责，而商业票据的投资者可以获得高
出伦敦同业拆借市场利息率1％的利息。此次出售的应收帐款均来自国际知名的
船运公司和租赁公司，并且是在国家外汇管理局的大力支持下进行的，因此发
行的商业票据信用度很高，中集集团应收帐款资产评级获得了穆迪、标准普尔
在国际短期资金市场上的最高评级。对于中集集团来说，这次资产证券化可在
中长期时间内以低成本获取发展资金，可以提高资金流动效率，减低资产负债
率，将证券化的应收帐款从资产负债表中剔除，可以转嫁应收帐款的风险，保
持中集集团在国际商业票据市场上的连贯性，维护中国企业在国际资本市场上
的知名度，大大提高中集集团的管理水平。通过应收帐款证券化，中集集团打
开了进军国际高层次资本市场的通道，对国内会计、外汇管理、银行业务及相
关法律政策也提出了新的要求。
．从国内外实践来看，资产证券化是一种非常有效的融资工具，尤其是对于
那些数量大、未来收益稳定的资产而言，更具有现实的操作价值。在我国，资
产证券化尚处在试点阶段，可能会以银行信贷资产证券化作为突破1：3，在实践
中存在大量的政策和操作层面上的问题需要去解决。
5．2．4高速公路资产证券化的可行性及运作程序分析
高速公路资产是理想的证券化资产，证券化资产应该具备以下特征：
1、可理解的信用特征。被剥离出来的资产未来具有可靠现金流收入，是其
发行证券的基本信用。这种资产权益必须相对独立，可以同其它资产所形成的
现金流相分离。
2、可证券化资产历史统计资料较完备，其收入现金流具有某种规律性。由
于资产的出售价格、证券品种设计和发行规模都取决于预期的现金流大小，因
此资产未来获取的现金流收入是有规律的，并且是可以计算出来的。
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3、平均偿还期至少为一年。资产的现金流收入至少一年以后才能实现。资
产证券化很大的动因，是为了提高资产的流动性，因此一年以上的偿还期才可
能促使发起人进行资产证券化运作。
4、拖欠率和违约率低，过高的拖欠率和违约率会提高资产证券化的成本，
因此资产获取偿付的拖欠率和违约率应维持在一个较低水平。
5、可以完全分期摊还，本息的偿还可以分摊于整个资产的存续期间。
资产证券化在中国还处于B4BI]起步阶段，但就目前的实际情况来看，高速
公路收费项目基本符合上述条件，具有实行资产证券化的可行性。由于资产证
券化在中国属于新型融资方式，因此无论从政策法律上，还是会计、税收上，
都需要政府给予相应的支持，以便为资产证券化的运作提供必要的条件。
我国公路建设长期以来一直由政府负责投资，在财政资金有限的情况下，
调动民间力量参与高速公路建设无疑是政府最迫切希望的事情。高速公路投资
金额大、起点高，为投资者设置了无形的壁垒，而资产证券化正是一种能够消
除资本进入壁垒的最佳融资手段。因此，对高速公路项目进行资产证券化，显
然最应该获得政府支持。此外，高速公路项目标的资产质量好，未来现金流收
入稳定且增长迅速，非常适宜进行资产证券化的运作。事实上。中国有关高速
公路收费项目的资产证券化运作已尝试性地展开，如1996年8月珠海高速公路
有限公司发行了2亿美元资产证券，就是用当地机动车辆管理费和外地机动车
过路费来担保的．基于上述考虑，高速公路收费项目资产证券化最有可能首先
得到发展，成为我国发展资产证券化业务的一个突破口。高速公路资产证券化
可以按如下程序运作：
l、资产组合。由原始权益人(即高速公路资产的所有者)把自己拥有的能
够产生未来现金收入的高速公路资产进行结构性重组汇集成资产池。
2、资产出售。原始权益人把资产池中的高速公路资产以真实出售的方式卖
给特设信托机构。
3、设计资产支持证券。特设信托机构购买原始权益人的高速公路资产，以
购买到的资产为依托，设计出资产支持证券。
144
赳川大学博士学位论文
4、信用提高和信用评级。特设信托机构通过办理金融担保，划分优先／次
级证券等手段提高资产支持证券的信用级别，改善发行条件，吸引投资者。资产
证券化的评级是投资者选择证券的依据。
5、证券发行。特设信托机构通过证券承销商向投资者销售资产支持证券，
用销售收入向原始权益人支付购买证券化资产的价款。
6、资产管理．特设信托机构委托资产管理公司或高速公路公司管理资产池，
用资产的现金流(高速公路的收入)支付资产支持证券投资者本息。资产支持
证券到期以后。向投资者还本付息，把资产池中的剩余资产归还给原始权益人．
资产证券化的基本运作漉程图。
图中—————◆代表现金流方向⋯⋯⋯卜代表中介机构在证券化中的作用
作为一种新型的资产处理方式和融资工具，资产证券化在我国还处于探索
和试验阶段，对于日益融入全球经济的中国而言，尤其是对于迫切需要资金的
高速公路行业来说，试行这一融资创新工具不仅具有理论意义，而且具有深远
的现实意义。
。何小锋．资产证券化：中国的模式(M)．北京：北京丈学出版杜，2002．4．(121)
J45
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5．3高速公路拍卖融资创新国
随着1997年《中华人民共和国拍卖法》的颁布，拍卖日益成为一种被市场
证明行之有效的经济行为，通过对不良资产、经营权、物资的拍卖，人们逐渐
认识到这种市场经济行为的便利和优势。然而在人们心目中和现实社会中，拍
卖更多地聚焦于不良资产、罚没品、艺术品等领域，以及稀缺资源例如汽车牌
照、出租车经营权等。作为一个古老的行业，拍卖为买卖双方提供了其他方式
所不能比拟的快速、便捷、直接的供需交流。从经济学的意义上看，拍卖意味
着将有限的资源提供给出价最高的人，阻实现资源的合理配置。通过中介机构
的牵线搭桥和充分竞价，可以将拍卖标的物的价值充分体现，在价格上得到最
台理的认同。
5．3．1高速公路拍卖融资概述
所谓高速公路拍卖融资，是指高速公路所有人委托拍卖机构，将高速公路
收费权进行分时、分段地拍卖，通过收费权的部分出让获得资金的一种创新融
资方式。高速公路拍卖融资比起经营权转让、发行股票、债券更简单、更方便、
可操作性更强，由于出售的不是资产，而是未来的预期收入，因此不需要评估，
只需要通过测算确认一个大家都能认可的价格作为底价，对于合作双方来说，
都是乐于接受的。
对于收费权所有人而言，分时、分段拍卖收费权融资方式灵活，可以有效
地扩大潜在购买者的范围，让更多的人参与竞争。使用拍卖手段有可能利用买
家之间的竞争取得意想不到的效果，筹集更多的资金。对于收费权的购买者而
言，以适量的资金介入高速公路收费领域，不仅能够有效地降低风险，而且能
够分享经济快速成长所带来的收益，更有利于实现投资领域的多元化，提高自
身的影响和实力。
高速公路是具有自然垄断性质的准公共物品，是国家特许收费的行业，其
收费稳定可靠，增长迅速，是非常理想的投资领域，因此只要能够消除资金规
模上的障碍、降低投入成本和风险，就一定能吸引更多的资金流入。
从各条高速公路的实际情况来看，资金运作最困难的时期是刚通车的几年，
。李海东．高逮公路收费权拍卖可行性分析(J)．经济纵横，2003．1l
146
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其原因是通行费收入的上升有一个过程。高速公路收费权拍卖能把相当～段时
间的收入一次性提前收回，解决了还息和还贷资金来源的问题，为高速公路有
效地渡过难关提供了保证。
应该指出的是，高速公路收费权拍卖融资的主要目的不是为了应付沉重的
负债和短期资金的困难，高速公路收费额的增长是加速型的，作为高速公路企
业来说，随着收费情况的好转，在资金方面是不存在任何问题的，这一点可以
从通车较早的成渝、成绵等高速公路项目上来验证。高速公路收费权拍卖融资
的目的是增强高速公路企业的活力，更好地进行资本运作和资产管理。
但我们也应该承认，高速公路起步阶段资金状况不容乐观。为此。应该本
着实事求是的态度去筹集高速公路建设资金，制定相应的政策和法规，试行和
推广高速公路拍卖融资，通过分时、分段拍卖收费权的灵活运作，来尽可能多、
尽可能快地引进资金，从而达到拉动地方经济和优化高速公路企业资本结构的
效果。
5．3．2高速公路拍卖融资必要性分析
近20年来，我国高速公路建设迅猛发展，“要想富、先修路”的观念日益
深入人心，从零的突破到实现29800公里高速公路通车里程，经历的时间之短
是任何国家所不能相比的。但在高速公路建设快速向前推进的同时，资金贫乏
的状况日益严重。目前高速公路建设资金的主要来源是国家资本金、交通部、
各省市补助资金以及企业融资。由于国家补助资金有限，各地修建高速公路主
要依靠银行贷款，大多数高速公路公司负债率高、财务状况不佳，多数高速公
路通车前几年的通行费收入无法负担借款利息，更不用说归还本金，这就造成
资金方面的恶性循环，“修一条路亏一条路”的情况时有发生，建设资金缺口越
来越大。
从另一方面来说，由于国家的扶持，高速公路资产总额仍远远大于负债总
额，尽管通车前期存在通行费收入不足以弥补财务费用和管理费用的情况，但
从长远来看，高速公路投资大部分是有利可图的。公路资产状况优良、收益稳
定，能随着经济的增长而快速增加，这些特点使许多国内外投资者非常看好高
速公路行业。以四川为例，前几年在香港上市的成渝高速公路和与外商合作的
成绵高速公路，目前已成为省内效益最好的高速公路。这两条公路共同的特点
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是：在克服了前期的资金困难之后，通行费收入迅速增长，抵偿各项成本费用
后仍有较大的盈余。
面对这种机遇与挑战并存的局面，高速公路行业应积极采取有效措施，引
入多种市场经济的手段，尽快与市场接轨，以改善高速公路资金状况，盘活高
速公路资产，把闲置在高速公路中的资金解放出来。这不仅是高速公路企业自
身的要求，也符合中共中央关于国有企业改革的精神。
运用创新的思维，以开拓的精神去运作高速公路国有资产，大胆探索资产
管理和资本运作的新路子，是改革的需要，更是高速公路可持续发展的要求。
收费权拍卖融资不仅可以改善高速公路资金紧缺的局面，盘活高速公路国有资
产，而且能够将高速公路的收费权在路段上化整为零，在时间上化长为短，从
而为民间资金和外资提供了一个有效的投资渠道，使合作双方能达到双赢的效
果。因此，高速公路收费权拍卖融资是一种非常市场化、行之有效的筹资手段，
应该成为高速公路资金筹措的首选工具之一。
5．3．3高速公路拍卖融资可行性分析
从高速公路的经济属性来看，拍卖融资不仅是必要的，而且是可行的。一
般说来，拍卖的标的物是委托人所有或者依法可以处置的物品或者财产权利。
高速公路的收费权符合这一条件。
目前全国高速公路的主要运营管理体制是一路一公司模式，一般为股份有
限公司或有限责任公司，基本上都是由一家国有独资公司控股，代表政府行使
国有资产管理的权力。这种模式有利之处是能保证国有资产的保值增值，集中
力量按政府规划来修建高速公路和运作高速公路国有资产。但随着时间的推移．
这种体制的不足之处也日益暴嚣出来，主要是各高速公路公司负债沉重，资金
缺口越来越大。由于高速公路前期的投入大部分靠银行贷款．随着还款高峰期
来临，不仅归还本金的压力日益增大，甚至连付息都存在困难。这种情况已严
重影响到高速公路建设的顺利进行。
同时我们也应当看到，正是这种体制给我们提供了通过收费权拍卖筹集资
金、盘活资产存量的舞台，因为毕竟每年的通行费收入是一笔不小的数字，随
着社会经济的发展和高速公路沿线经济的腾飞，越来越多的车辆通行高速公路，
将会给高速公路带来更加可观的收入，再加上假日经济和会展经济的影响，高
148
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速公路的收费将会以几何级数迅速增长。高速公路的收费权完全由高速公路公
司掌握并能处置，这是高速公路公司最宝贵的财富，是其赖以生存的基础，也
是其得以可持续发展的保障。
从以上分析可以看出，我们把高速公路收费权作为拍卖的标的物是可行的，
不存在任何法律上的障碍。
从经济方面分析，每条高速公路投资都十分巨大，基本在十亿元以上，近
年来国内高速公路行业通过转让经营权和证券市场融资，在资金的回收和滚动
发展上取得了一些进展。例如四川成绵公司引资成功，成渝公司在香港上市，
都给社会带来了不小振动，也有力地推动了四川经济的发展。但值得注意的是，
这些能够转让和上市的大部分是目前效益最好的高速公路，正所谓“靓女先嫁”，
而剩下的都是经济效益一般、社会效益较好的高速公路，这就给继续采用此类
方式融资带来不小的困难。再者，收购高速公路的经营权动辄需要数以亿计的
资金，对于海外资金和民间资金来说，要达到这样的规模已属不易，投资上更
是必须持非常谨慎的态度，因而高速公路的投资和收购往往需要一个十分漫长
而又艰难的谈判和评估的过程，成功的机会并不大，这也正是目前高速公路招
商引资情况不理想的症结所在。
高速公路收费权拍卖融资是解决上述问题切实可行的方法。在目前高速公
路实践中，政府和企业主要通过经营权转让方式进行高速公路的招商引资，所
谓经营权转让是指国家对高速公路进行投资建设，建成后将其经营权有偿转让
给特许经营公司，国家分期或一次性收回投资。政府允许公司在一定期限内通
过收取通行费和对沿线经营开发获取收益。拍卖是经营权转让的一种特殊方式，
其特殊之处在于：
1、目前推行的经营权转让是将整个一条高速公路作为标的物来进行，一条
高速公路一般只有一个特许经营主体，而拍卖是将高速公路分段进行转让，必
然存在一条高速公路多个特许经营主体的现象。
2、经营权转让涵盖整个国家批准的收费还贷期，一般为20～30年，而拍
卖可以将收费权分解到各年度化整为零来进行。
3、经营权转让是通过一系列谈判由企业与企业或政府与企业之间进行合
作，而拍卖是在评估高速公路若干年、若干路段现金流净现值后，制定各个标
段标底，通过参与者平等竞价的方式进行转让，这一转让必须本着公开、公平、
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公正的原则，在政府允许的拍卖场所进行。从某种程度上讲，拍卖有些类似于
高速公路建设期的招投标，都是在业主制定标底之后，由参与者通过竞价获得
标的物的处置权，只是前者是建设，后者是收费管理，前者一般低价者获，后
者一般高价者得。
4、经营权转让和拍卖都针对收费权．高速公路资产仍属于国家，只是经营
权转让距国家无偿收回的时间长，而拍卖距离的时间短。当然在拍卖所规定的
收费期满后，政府仍可将这些收费权再次进行拍卖，直到认为应该转为公共物
品免费通行为止。经营权转让和收费权拍卖都主要依据未来收费预测数据来确
定价格。
从以上分析可以看出，目前推行的经营权转让存在资金需求量过大的问题，
影响了成功的概率和运作的效果。而高速公路收费权拍卖可以分时、分段来进
行，一条高速公路可以分为若干段进行收费权拍卖，也可分若干年来进行收费
权拍卖，并且期限任定、路段任定。
作为外资和民间资金来说，虽然愿意投入高速公路行业，但由于资金规模、
风险和机会成本等问题，无法大规模地进入。分时、分段拍卖高速公路收费权
可以有效地解决资金规模问题。对于部分路段和一定时限的高速公路收费权而
言，无需动用上亿元的资金，几百万、几千万的资金投入即可，这样就可以有
效地降低风险，最大限度地保障投资者的权益。一般来说，高速公路行业的风
险远低予房地产等行业。从机会成本的角度来看，目前象高速公路行业这样收
益稳定增长的投资领域也是屈指可数。
目前全国各地高速公路管理部门都在推行联网收费，例如四川省提出在
2005年实现咀成都为中心的高速公路联网收费，完成储值卡、不停车收费系统
试点工作。一些经济发达的地区已经实现了“一卡通”联网收费，将不在主干
线设立收费站。应该说联网收费时代的到来为高速公路拍卖融资提供了更加有
利的条件：
1、联网收费使高速公路各时段、各路段的收费数据测算更加科学、准确、
快捷，为拍卖标的物——收费权的标底数据测算提供了有力的支持。
2、联网收费为拍卖后购买人的资金结算提供了方便，高速公路通行费收入
在结算中心就各归其主，避免了“你中有我，我中有你”的尴尬局面，也加快
了资金的回收速度，降低了财务费用和结算费用，简化了结算程序。
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3、联网收费使高速公路的分段、分时拍卖更加可行。目前的分段主要是通
过收费站点来进行。联网收费后既可以按照区域原则分站点来划分路段，也可
以进行路段的数字化划分，也就是将整个高速公路按照全部通行费收入等分为
若干个数字段，每段收入为整个通行费收入的几分之一，这样更有利于数据的
采集和分拆。同时，联网收费也可以通过数字运算来测算未来的通行费收入趋
势，为分时拍卖提供数据支持。
4、联网收费能有效地保护高速公路拍卖双方的利益。对于卖方来说，由于
掌握了高速公路若干年的通行费数据资料，可以科学、合理地制定拍卖底价，
力争获取最大收益。对于买方而言，作为中介机构的高速公路资金结算中心能
最大限度地保障其合法收入，避免了人为因素的干扰，大大降低了政策性风险。
5．3．4高速公路拍卖融资实施办法初探
高速公路拍卖融资的标的物不是高速公路国有资产，而是高速公路的收费
权，拍卖融资是高速公路所有权和经营权分离后的产物，拍卖价格应以该段高
速公路当前收费数据为标准，通过预测和分析来核定，以下作一个大致测算：
假设某条高速公路长135公里，设收费站5个，当年通行费收入为7260万
元。对该条高速公路收费权的拍卖应以这些数据为依据来确定标底。我们可以
尝试将这条高速公路分成5个收费段拍卖，总平均数为每段每年1452万元，如
拍卖4年，按照6％的车流量增长率和6％的资金净现值折算率测算，底价约为每
段5808万元，这样可筹得资金2．904亿元，扣除20％的税费及包干管理费，实
际可得2．32亿元；如果拍卖8年，则实际可得4．64亿元，依此类推。
外资或社会资本购买收费权后，可聘请现有的高速公路收费机构收费，也
可另行聘请收费机构收费，但仅仅具有对高速公路特定时间和特定路段收费权
的使用和处置权，对高速公路国有资产无所有权和处置权。这样就能达到高速
公路国有资产所有权和经营权分离的效果，非常符合建立现代产权制度的要求。
投资者通过拍卖获得高速公路收费权后，有权支配特定时间和特定路段的车辆
通行费收入，扣除必要的维修费用和税费外，其余的便是投资收益。
对于收费权的购买者而言，其获得的权益一是收购高速公路带来自身知名
度的提高和品牌效益；二是高速公路通行费收入和车流量增长带来的收益增长：
三是高速公路广告、服务区的收益：四是高速公路网络联通后对车流量及通行
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费收入带来的促进作用；五是以收费权质押方式获取银行贷款的可能性。
对于收费权的出让者来说，其获得的权益一是出售高速公路收费权所获得
的现金收入，这笔资金可以提前归还银行利息和本金，也可以继续投入新的项
目；二是收费权出售期满后可收回一条完整的高速公路，再用于收费权出售或
经营权转让；三是由于不涉及国有资产的出售问题，不仅手续相对简便，而且
能有效地促进国有资产的保值增值；四是可以扩大高速公路的影响，引进先进
的管理经验和技术，有利于高速公路的长远发展。
5．4高速公路特许经营
高速公路建设具有投资大、建设周期长，服务全社会等特点，对于正处在
社会主义初级阶段的中国来说，由于经济发展水平相对较低，政府财力相对有
限，不能满足高速公路巨大的资金需求，迫切需要在创新融资手段和提高投资
效率方面有所作为，寻找适合民间资本、境外资本介入的有效融资途径。适应
这一要求，特许经营的方式就应运而生。特许经营是目前国内外比较常用的吸
引民间资金和外资进入高速公路行业的方式。
5．4．1特许经营的含义及可行性分析
所谓特许经营是指政府为项目的建设和经营提供特许，由民间公司或外国
公司作为项目的投资者来安排融资、承担风险、开发建设，在有限时间内经营
项目以获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给政府机构或政府授权的国
有企业。其实质是采用特许的方法来建设和经营政府监管的高速公路基础设施。
特许经营的典型模式有B叽(建设一经营—转让)以及TOT(转让一经营一转让)
两种方式．
特许经营的前提是高速公路的所有权与经营权分离。根据我国《民法通则》
第7l条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收
益和处分的权力”。财产经营权是从财产所有权中派生出来的财产权，它包含
财产的使用权，在经营期限内包含对财产的占有权，可以依照财产所有者与经
营者的协议，具有全部或部分的财产处分权。可见，普通意义上的财产经营权
主要包括财产的使用权以及依法处分权和占有权。高速公路是属于国家所有的
重要交通基础设施，具有一定的社会公益性，因此可以将高速公路经营权定义
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为：政府根据协议授予企业特许权，由企业负责经营管理属于国家所有的高速
公路，并在经营期内依法享有高速公路的占有、使用和经营的权利。可见，高
速公路的一个重要特点，就是所有权与经营权分离，由政府授予投资主体特许
权来从事经营活动。
特许经营在我国推行时间并不长。根据1995年11月发改委、电力部、交
通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，政
府部门可以通过特许权协议，在规定的时间内将项目授予外商成立的特许权项
目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项
目公司将特许项目的设施无偿移交给政府部门。在特许期内。项目公司拥有特
许权、项目设施的所有权，以及为特许权项目进行投融资、工程设计、施工建
设、设备采购、运营管理和合理收费的权利，并承担对特许权项目的设施进行
维修和保养的义务。政府部门有对特许权项目监督、检查、审计的权力，如发
现项目公司有不符合特许协议规定的行为，政府部门有权予以纠正并依法处罚。
政府特许项目一般都属于资本密集性行业，由于单个项目的资本需求量巨
大，采用特许经营方式可以吸引私有资本投资，并有可能利用大额的国际商业
贷款。特许经营所得采取规定的利益分享方式，项目本身商业风险由公司承担，
政府承担政策变动风险。特许经营是一种政府与私有公司之间的合作经营方式，
按照双方利益共享和风险共担的原则在特许权协议条款的约束下进行的合作。
高速公路建设和运营完全符合这一基本特征，因而非常适合推行特许经营。高
速公路特许权经营具有可行性，主要表现在以下几个方面：
l、高速公路的自然垄断属性为实行特许经营的提供了理论依据
高速公路自然垄断性是由其本身的性质决定的。首先，高速公路具有高额
的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本，多提供单位产品所增加的边际
成本较低，而分摊到单位产品上的固定成本较高，后者明显高于前者，因而持
续增加的车辆通行量可以不断摊薄固定成本，从而持续降低平均成本。其次，
具有网络特性的高速公路更加明显地具有自然垄断性。对于这类基础设施，网
络上的流量是衡量网络作用的最佳指标，而网络上的流量将随网络节点的增加
而呈现几何级数增加，因此在一定区域内，经营高速公路的公司规模越大，其
经营效率就越高。第三，高速公路是公众所需要的基本服务，要保证提供服务
的稳定性、质量的可靠性和可信赖性，而只有自然垄断行业才能保证提供这些
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服务。
高速公路投资有可能超前，但很少过剩，这一点国内外公路建设的大量事
实都可以证明。但从短期来看，在经济发展对其他基础设施的需求更为迫切的
时候，尤其是当政府财力和民间资金有限的时候，局部个别的高速公路过于超
前建设是不合理的，是经济效率的巨大损失。所以，在自然垄断行业中，与其
让众多企业互相竞争，导致重复投资和恶性竞争的不愉快结果，不如运用政府
的超市场权力使少数企业不经过竞争而直接获得垄断地位，降低竞争的代价和
损失。特许经营是政府市场进入管制的一种表现形式。所谓政府市场进入管制，
就是政府为了防止自然垄断所造成的资源配置扭曲，通过审批、许可等法律和
行政手段，运用超市场权力，对某些行业的市场进入进行的限制。市场进入管
制是政府经济管理职能的重要组成部分，对于具有自然垄断属性的高速公路来
说，政府的市场进入管制十分重要，而采取何种方式进行管制更是一个核心问
题。我国正处在建立和完善社会主义市场经济的历史阶段，采取特许经营的方
式来体现政府对高速公路的干预和管制是比较恰当的。
2、特许经营是高速公路建设和管理体制改革的必然产物
推行特许经营有利于克服高速公路建设资金短缺的困难具有非常重要的作
用。我国公路建设和管理经历了由计划经济体制向市场经济体制的转变，改革
需要体制创新，因此特许经营成为改革和体制创新的必然产物。随着我国对外
开放的加快和鼓励民营企业发展政策的延续，实施特许经营的政策障碍已基本
消除，特许经营将成为今后高速公路改革的首选。
首先，特许经营的实质是允许非国有资本(外资和民间资本)进入基础设
施的建设和经营，从而弥补政府资金的不足，因此特许经营能部分缓解高速公
路资金短缺的局面，减少债务风险。一方面，特许经营是民间资金进入高速公
路行业的较好途径，能有效地保障投资双方的合法权益，具有较强的可操作性：
另一方面，与传统的政府凭借主权信誉到国际上去申请贷款的融资方式相比，
面向外商的特许经营在降低国家债务风险方面具有明显的优势。特许经营可以
不增加政府的主权债务和还本付息的责任，绝大部分责任转移到外商身上。同
时，由于特许经营所固有的无追索或有限追索的特点，避免了因项目失败产生
连带责任的债务危机，避免危及国家经济安全。
其次，特许经营能有效地提高投资效率，强化建设项目管理的效果。特许
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经营将市场机制引入到准公共物品领域。外资和民间投资者承担了投融资、建
设、采购、运营、市场、维护等方面的风险，因而更加重视成本控制、风险管
理、市场开拓和提高服务质量，这有助于解决当前国有部门投资约束软化、投
资效益低下等问题。推行特许经营还有利于扩大引资规模，调整利用外资的结
构。从近年来的实践看，国外特别是欧美等国的商业银行、投资公司和相关企
业对以特许经营方式进入中国的基础设施领域情有独钟，世界银行、亚洲开发
银行、联合国等国际组织也进行了大量的推动工作，并取得了一定的成效。
5．4．2高速公路特许经营的BOT模式分析
我国公路建设长期以来一直是按照计划经济的模式运作，公路建设资金主
要来源于政府的投入，致使我国的高速公路特许经营在运作模式上还处于初级
阶段。随着改革开放的深入，我国在90年代初开始建立适应社会主义市场经济
要求的高速公路投资方式，民间资金和外资逐步参与到高速公路建设、经营和
管理中，这大大促进了高速公路的建设和发展，但其中也暴露出了一些问题，
主要是未能有效地解决具有准公共物品和自然垄断双重属性的高速公路的经营
方式问题，很多经营高速公路的企业基本上都是由国家投入组建的，其资金来
源大部分是国家投资或银行贷款，还没有形成外资和民间资金进入的有效渠道。
加入wTO后，我国高速公路迫切需要建立与国际接轨的经营模式，因而特许经
营的方式就应运而生。根据国外成功的经验，结合我国国情来看，目前比较可
行的特许经营的模式主要有两种，一种是以BOX方式建设经营高速公路，另一
种是在高速公路建成后将经营权有偿转让的TOT方式。
BOT是自20世纪80年代以来日渐活跃的投资方式，无论是欧美发达国家，
还是发展中国家，都常采用这种方式建设重大项目。所谓BOX即建设一经营一
转让，是指政府通过特许协议，在规定的特许期内，授权项目发起人为特许项
目设立公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、管理、经营和维护。特许
经营期满后，项目公司将特许经营项目无偿归还国家。
国家发改委在制定“八五”吸引外资计划中最早提出采取BOT投资方式。
1993年以来，国家着手研究规范化地引进BOT投资方式，开始BOT项目的试验，
通过建立BOT投资的专门管理制度和规范的操作程序，推动BOT投资在中国的
发展。从1994年下半年开始，发改委会同有关部门着手制定BOT投资管理办法
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及相关法律框架，目前高速公路的BOT运作模式已进入实质性操作阶段。
在吸引外资方面，BOT具有明显的优势。BOT的资金承付额不会作为直接负
债额列入我国政府的帐单。虽然由于项目发起人需要投入大量资金，因而在投
资后要求得到较高的回报，但同时也需要承担很大的风险，这些因素刺激他们
在项目设计、建造和运营过程中尽可能提高效率。同样，贷款人在有限追索基
础上需要发放大量贷款，这一因素使该项目的经济效益在一开始就必须经过财
务专家的认真审查和分析。因此，采取BOT投资方式既可以提高高速公路项目
投资的效益，又可以调动外商投资的积极性。虽然投资人和贷款人所要求的回
报率通常高于借款利率和费用，但政府可在许多方面获得潜在的效益：
一是项目投资由外商筹集，可减少政府的公共借款和直接开支，从而提高
政府的信用等级；二是可加速高速公路项目的建设。如不这样做，仅靠有限的
政府资金，将不得不推迟动工；三是有利于调动外商投资的积极性和发挥他们
的专业特长。降低项目建设费用，缩短建设期，提高运营效率；四是将本应由
政府承受的项目风险转给外商承担；五是项目得到富有经验的商业贷款人参与，
通过专业化的服务和对项目进行深入审查，可较好地保证项目的可行性和安全
性；六是可促进技术转让和本国人员的培训，加快资本市场的发展：七是政府
可对此种项目掌握战略控制权，在合同期终了时，将项目收归国家所有；八是
可以确立一种私营基准，用以衡量同等公营项目的效益，从而改善政府部门对
基础设施的管理。
除外资之外，民间资金进入高速公路行业也可以采用BOT的方式，民间资
金以这种方式进入，可以先期获得高速公路设施及服务，减低政府贷款的幅度。
利用项目的连锁效应，可以推动关联产业的发展，扩大就业范围，还可以通过
有偿的运营扩大税源，增加政府的财政收入，加速资源的开发及有效利用。
BOT方式有利于分散政府的风险，在授权期满时，政府还可以获得有效运
行的资产。对采取BOT投资方式的投资者而言，由于有政府的大力支持，加之
所投入的高速公路收入较为稳定，会随着社会经济的发展而不断增长，因而能
有效降低了投资风险，投资回报也有较好的保证。此外，投资者还可以从政府
对项目的立法、赋税、外汇以及授予的额外开发权等方面获得更多的好处。
尽管目前理论界大力提倡在我国基础设施建设中采用BOT等方式，但由于
长期计划经济体制带来的法律环境不完善，以及缺少从事BOT项目的专业人员
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等原因，我国高速公路以BOT方式为主的特许经营还处在试验阶段，全面展开
尚需做大量的工作。
5．4．3高速公路特许经营的TOT模式分析
TOT模式也称为经营权有偿转让，是指将建成的高速公路移交给外资或民
间资金经营，根据项目在未来若干年内的现金流量，一次性地从投资者那里融
得一笔资金，用于建设新项目。经营期满后，投资者需将项目移交回政府。这
种以存量盘活求增量发展的方式，避开了BOT模式在建设期内所包含的大量风
险和矛盾，比较易于操作，能够克服BOT融资难度大、周期长的缺陷，满足快
见成效的要求，TOT模式目前已成为我国高速公路建设资金的一个重要来源。
高速公路经营权转让具有资金数额巨大、政策性强的特点，操作过程涉及公路
工程、法律、财务、管理甚至外事等专业领域，因此在实践中具有较大的难度。
我国政府规定的特许经营期最长不超过30年。由于每条高速公路的具体情
况不同，不同标准、不同规模的高速公路具有不同的交通流量，同时所在地区
的经济发展情况也不尽相同，因此不能对所有的高速公路转让项目都规定一个
固定不变的转让年限，而应当有一个经济标准。在目前的实际工作中，大都以
该项目的投资回收期为主要测算指标，同时参照资产评估机构对该高速公路的
评估参数来确定。一般来说，确定高速公路经营权转让的期限可采用两种方法：
一是计算投资回收期再加盈利期作为转让期的方法；另一种是合宜的投资收益
率计算法。
所谓投资回收期加盈利期法，是将高速公路项目可行性研究中投资回收期
再加上～个盈利期(如5年)作为特许经营期。例如，如果高速公路投资回收
期为20年，盈利期为5年，则特许经营期可定位25年。
合宜投资收益率法是以一个合宜的投资收益率作为贴现率，把投入使用后
的各年预测收入向基年贴现，计算动态投资回收期，并以此作为特许经营期限。
这里的合宜投资收益率一般高于同期金融市场利息率，也高于该项目的财务分
析的内部报酬率(IRR)。假定选择的合宜投资收益率为i．第t年的收入为Bt，
经营成本为ct，初始投资为I，则特许经营期T可通过下式求得：
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n
善p—c1)×(1+矿一I=0
利用上述计算方法获得的经营期只是参考数据，实际确定特许经营的期限
需要经过双方多次的协商和谈判，综合考虑各项因素后商定。
5．4．4国内外高速公路特许经营的实证分析
1、国外高速公路特许经营实证分析
在欧洲国家中，法国是较早推行高速公路特许经营的国家。法国于1955年
颁布了《高速公路法》，其中第四条规定特许经营高速公路可收取通行费用于高
速公路的建设、管理和养护。法国已建成l万多公里高速公路，无论是高速公
路建设、管理还是养护，都主要是以特许经营模式来进行。1955年后，法国政
府全面推行收费高速公路建设、经营和管理特许企业制度。在这种制度下，先
后建立两类特许企业：一类是半官方的企业集团，另一类是私营企业。半官方
收费高速公路经营公司，即法国收费高速公路特许企业联合会，是具有民营地
位的股份制企业，由7个半官方收费高速公路公司组成，负责法国现有80％高
速公路的管理，法国中央和地方管理机构(包括法国高速公路局、国家储蓄贷
款银行和商业、工业公会等)拥有这些公司的股份。
例如，巴黎——莱茵——莱昂高速公路经营公司成立于1961年。是被国家
批准建设和经营高速公路的特许企业，经营长达1500多公里的高速公路网。按
照法国私营法，这家特许公司是一个混合投资企业，其资本组成中法国高速公
路局占34％，国家储蓄贷款银行占17％，地方团体占38％，商业和工业公会占11％。
私营的收费高速公路经营公司是70年代初由国家批准成立的特许经营企
业，其主要任务是：为国家总计划内某些高速公路连接路线的建设和运营筹措
资金。由此扩大高速公路建设的资金来源。由于法国高速公路建设投资回收期
长，一般为10～15年，因此私营收费高速公路公司的发展有一定的局限性。
法国高速公路的特许经营权是通过公开招标，以合同形式颁发的，如果达
不到按国家预测车流量所预期的经营效益，国家将延长经营期。高速公路特许
经营权由国家装备部颁发，收费标准经国家与特许经营公司谈判后由国家批准
决定，合同每5年修订一次。国家以贷款形式参与特许公司经营，法律和政治
上的风险由国家承担，经济、财政、技术上的风险由特许公司承担，国家承担
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部分经营风险，经营期限一般不低于30年，国家与特许公司有共同的利益。特
许经营公司经营期满后，必须将公路完好交还国家。在具体操作方式上，则是
由国家先做项目的前期工作，特许公司做具体方案并负责组织施工，施工完成
后由政府验收，交由特许公司经营管理，资金由特许公司自筹。应该说法国高
速公路特许经营已发展到了一个比较成熟的阶段，作为发达资本主义国家的法
国，其特许经营的目的主要是吸引民间资金和私人资金投入基础设施建设，而
作为发展中国家的中国，则还存在如何吸引外资投入交通基础设施建设的问题。
高速公路的特性决定了其经营权转让不可能是永久性的，世界上凡是实行
高速公路特许经营的国家，政府都对经营期限以法规形式进行了规定，但由于
各个国家都有其特殊情况，因此所确定高速公路项目的转让期限也不尽相同。
部分国家(地区)特许经营期限情况舞妒
国家(地区) 项目特许经营期限(年)
香港海底隧道1980年投入使用5年收回全部成本
马来西亚南北高速30
马来西亚主干路(相当I级) 9
台湾台湾高速30
英国Severn Road Bridge 20(1966～1985．已收归国有)
澳大利亚Gate Way Bridge 30
澳大利巫West Gate 40(1987年开始)
澳大利亚Homibrook Highway 40(1931～1970年．已收归国有)
可以看出，各国特许经营期从9年到40年不等，经营期限长短受收费收入、
运营成本、转让价格和投资收益率等多种因素影响，由于不同国家交通量大小
受人口和经济发展水平的制约，因此不同国家和地区有不同的收费经营期限。
2、我国高速公路特许经营实证分析
我国正处在社会主义初级阶段，与世界接轨的时间不长，BOT方式在我国
高速公路上还没有比较典型的应用案例，而以TOT的方式获得资金在实际操作
。资料来源：世界银行EDI，the National Association ofAustralian State Road Authorities
159
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上处于比较成熟的阶段。
成渝高速公路重庆段是我国第一家实行TOT方式(经营权有偿转让)的路
段。该路段长114．2公里，于1994年lO月18日通车，整体工程造价按1989
年的价格为15．8亿元，经过权威机构的评估，以1993年12月31日为基准价
格评估，资产价值为25．49亿元，该评估价格经外商聘请台湾、美国、香港资产
评估专家核实，认为评估结果合理。在资产评估的基础上，重庆市交通局代表
市政府与多批外商先后商谈十几次，最后与香港益兴公司达成经营权转让协议，
主要内容为；
①益兴公司完全接受中方对高速公路资产的评估结果，承担全部资产的
49％，即12．49亿元，分期在50天内将资金付给中方。
②经营转让期限为25年。25年期间的净收入按双方投入资金的比例进行
分成，25年后高速公路经营权交还重庆市政府。
③由于中国尚未制定特许经营法规，双方主要依据《中外合资企业法》来
申办成立中外合资公司。为了对等，重庆不以政府名义出面，而以新组建的具
有法人资格的重庆市高速公路开发总公司来与港商进行合作。
④经营权转让后，整个高速公路的经营管理由合作双方共同选出的董事会
全权负责。董事长、副财务总监由重庆派代表出任，副董事长、财务总监由港
商派代表担任。该项目于1994年12月生效，1995年1月1日正式实施。
从这个案例来看，转让基本成功，贯彻了“风险共担、互惠互利”的原则。
该项目的资产评估、转让价格、转让条款和转让期限都比较合理，符合国家有
关政策法律的规定。虽然评估价格比发达国家相同级别的高速公路偏低了一些，
但仍然略高于该高速公路的实际造价。造成这种情况的主要原因是我国土地价
格、劳动力价格及其他原材料价格都普遍低于世界发达国家同类投入要素的价
格。
我国是一个长期处于计划经济模式下的发展中国家。要建立和完善社会主
义市场经济，借鉴国外的先进经验至关重要。加入啊O后，对于从传统计划经
济体制下向市场经济体制过渡的高速公路建设，迫切需要利用特许经营等方式
多渠道地融筹资金，以保证高速公路的可持续健康发展。
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5．5高速公路基建贷款贴息。
高速公路基建贷款贴息是政府采用财政资金补贴利息的方式。对高速公路
进行扶持的一项政策和措施。高速公路基建贷款贴息有利于吸引和鼓励其他资
金进入高速公路，改善高速公路资金紧缺的局面，同时也使政府财政资金的放
大效应得到充分体现，对宏观经济和高速公路行业的发展具有积极的促进作用。
5．5．1高速公路基建贷款贴息必要性分析
基建贷款贴息能够使高速公路获得宝贵的财政支持，对于高速公路的建设
和发展具有重要的作用，其必要性主要体现在以下几个方面：
l、贴息政策是实施积极财政政策的具体体现
实施积极的财政政策是我国政府扩大内需、拉动经济增长的一项重要的宏
观调控手段，这一政策有效地缓解了社会总需求不足的矛盾，推动了基础设施
建设的发展和经济的增长。将一部分财政资金以贴息的方式转移支付到高速公
路行业，正是认真实施积极财政政策的具体体现。高速公路具有较为明显的外
部效益，无论是作为基础设施项目。还是作为重要的运输载体，其快速发展都
可以拉动相关产业的发展，带动工业、农业、运输业、旅游业等多种行业高速
发展，同时也有利于物流业的发展，对当地经济增长具有明显的乘数作用，对
国民经济贡献十分巨大。我国高速公路发展至Ⅱ今天，迫切需要政府的政策扶持，
在这一历史条件下，实施高速公路基建贷款贴息政策显得尤为重要。高速公路
基建贷款贴息政策既可以为高速公路建设提供有效的资金支持，又可以通过投
资的放大效应实现拉动经济增长之目的。按目前6％的年利率测算，只须每年拿
出6000万元的资金，就可以获得10亿元贴息贷款。贴息贷款投入高速公路后，
又可以吸引更多的配套资金和民间资金进入高速公路行业，这对于缓解高速公
路资金紧缺的局面，加快高速公路的建设，保证国民经济持续、稳定、健康发
展，都具有重要意义。
对于西部地区和贫困地区高速公路行业来说，实施高速公路基建贷款贴息
政策显得更为重要。西部地区和贫困地区主骂以农业等传统产业为主。以四川
为例，作为农业大省，资源丰富、人口众多，农业生产长期停留在较低的水平
。李海东．贷款贴息政策可行性分析(J】．中国公路，2003．2．
16l
IⅡ1#1大学博士学位论文
上。造成这种情况的原因之一，就是交通不畅，信息不灵。高速公路为沿线经
济的发展提供了一个新的平台，成为改变沿线落后面貌的催化剂。从四川修建
的第一条高速公路一成渝高速公路沿线情况来看，随着公路的建成通车，形
成了成渝经济带和高速公路产业带，带动了沿线的工农业和旅游业的迅速发展，
促进了农业的繁荣和农民的增收。近年来，“要想富，修公路”的观念深入人心，
各市县纷纷争取高速公路通过自己境内。高速公路的迅速发展，不仅带动了区
域经济的发展，而且使农民、农村和农业得到了巨大的收益。由此可见，财政
资金用于高速公路贴息，相当于间接用于农业的发展和农民的增收，这无论是
在政治上，还是在经济上，都具有非常重要的意义。
2、贴息政策有利于恢复高速公路造血机能。实现高速公路可持续发展
对于需要大量投入的高速公路行业来说，有一个能良性循环的资金运作机
制十分重要。以四川为例，省内高速公路资本金比例低，负债程度高，财务状
况严重恶化。新建高速公路资金大部分来自于银行贷款，每年大量的利息支出
使高速公路资金环节上失血严重。针对这一情况，四川高速公路行业采取了招
商引资、经营权转让和发行股票等多种方式，通过成渝高速公路H股上市和成
绵高速公路中外合作等多种形式，筹集了大量的资金。高速公路的招商引资虽
然能缓解资金紧张的矛盾，但合作方追求的是利润，要求尽快地收回投资和获
得收益，因此只对大城市周边效益好的高速公路感兴趣，形成了“靓女先嫁”
的局面，留下的往往是效益欠佳的高速公路，这就导致高速公路以丰补歉的内
部资金调剂模式难以实现。没有了自己的造血机能，仅靠银行贷款和招商引资
来维持，高速公路可持续发展就无从谈起。实施财政贴息政策．可以在资金层
面上给高速公路一个缓冲的机会。从高速公路的特点来看，收费一般呈现稳步
增长的局面，而从经济增长势头可以得出这样的结论：随着经济的跨越式发展
和汽车拥有量的增加，高速公路的收入在未来几年内将会出现加速增长。因此
对于目前暂时处于困境的高速公路行业来说，休养生息十分重要。财政的贴息，
可以给高速公路行业一个恢复造血功能的宝贵时机，避免了因为资金的困境而
采取的短期行为。把有发展前景的高速公路留下来作为龙头，可以有效地带动
其他处于成长期的高速公路的发展，部分弥补这些高速公路建设期和运营期的
资金缺口。从实证分析角度来看，前几年在香港上市的成渝高速公路和与外商
合作的成绵高速公路己成为四川效益最好的两条高速公路。这两条公路共同的
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特点是：通行费收入增长迅速，在抵偿各项成本费用后有较大的盈余。而从统
计资料看，这两条高速公路在通车之初也存在收费不理想、入不敷出的情况。
由此我们可以看出：只要平稳渡过通车初期的成长阶段，高速公路就能实现自
我发展，产生较强的造血功能。
3、贴息政策能促进民族地区、贫困地区经济发展和保证国防需要
随着我国高速公路里程的不断延伸，经济发达地区的高速公路网络己基本
建成，而目前规划修建的高速公路大多是在民族地区和欠发达地区。例如四川
省正在修建的西昌至攀枝花高速公路位于凉山彝族自治州，南充到广安高速公
路位于欠发达的川东地区。这些高速公路的修建完全是为了促进地区经济的发
展，如果单纯从经济效益的角度来决策，这些高速公路的车流量小，当地经济
承受力差，应该说不值得投资修建。但从促进民族地区、贫困地区发展、保证
卫星发射基地的交通顺畅以及国防安全的角度出发，迫切需要投资修建这些高
速公路。如果仅依靠政府出资修建，则财政需要付出巨额资金，这也是四川相
对偏紧的财政情况所不能承受的。实施财政贴息政策，可以通过恢复高速公路
的造血机能，使高速公路行业能够进行内部资金的合理调配，以经济较发达地
区高速公路的收入来弥补民族、贫困地区高速公路的亏损，从而在总体上实现
高速公路可持续发展。贴息政策能以有限的财政资金吸引大量的贷款投入高速
公路建设，带动其他配套资金的投入，投资的乘数效应十分明显，可以达到“四
两拨千斤”的效果。
4、贴息政策能部分补偿高速公路对社会的贡献
虽然高速公路是一种准公共物品，但是对于西部地区和贫困地区的高速公
路来说，由于具有扶贫、促进民族地区的发展以及保证国防需要的功能，因此
具有较强的公共物品特性。这些地区高速公路的修建更多考虑的是社会效益，
考虑的是如何给政府提供保障经济腾飞的基础设施，因而高速公路行业无法实
现真正的等价交换，为了大局必然会牺牲一部分行业经济效益。从这一点思考，
高速公路行业应该得到政府财政资金的扶持。高速公路通行费价格由政府物价
部门核定，虽然在一定程度上考虑了成本的因素，但更主要考虑的是社会承受
能力。此外，按照国家有关规定，高速公路免费提供给执行公务的军警车辆、
邮政车辆以及其他特种车辆通行，在遇到紧急情况时还要作为交通战备的专用
通道，这些都有可能导致高速公路效益的损失。高速公路带动了沿线地区区域
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经济的发展，大大增加了这些地区的财政收入。高速公路网络的形成，刺激了
车辆的增加和旅游消费的增加，这些都有力地促进了财政收入的增加。因此对
于财政来说，只有给予高速公路一定的补偿才符合公平合理的原则。从高速公
路的资金需求来看，我国高速公路特别是西部高速公路起步较晚，在发展初期
迫切需要政府的资金帮助。相对于已经获得贴息贷款的西部铁路来说，西部的
高速公路建设更需要贴息的扶持。从国外实践来看，在经济发展到一定历史阶
段的时候，曾经出现过拆铁路修高速公路的现象，这一方面说明了高速公路在
各种运输工具中具有不可替代的重要作用，另一方面也说明高速公路对于经济
起飞阶段国家的重要性。
5．5．2高速公路基建贷款财政贴息政策探讨
高速公路基建贷款财政贴息政策由省级财政实施，交通部门具体操作，银
行负责贷款发放。财政部门主要负责贴息资金的落实和贷款使用情况的监督检
查。交通部门负责按照政府制定的高速公路建设规划提出贷款申请，将贴息贷
款运用到符合条件的高速公路建设项目中去，落实本金的偿还。银行负责筹集
贴息贷款资金，按工程进度确定贷款额度和督促高速公路行业按时归还贷款本
金。高速公路贷款贴息政策的具体操作，可以参照财政部2001年10月发布的
《基本建设贷款贴息资金管理办法》(财建(2001)593号)的规定执行。
该《办法》第五条规定：“贴息项目原则上是基本建设贷款安排的中央级
大中型在建项目。⋯⋯根据国家的产业政策和经济结构，确定以下行业和项目
为财政贴息对象：农业、林业、水利项目，监狱、劳教项目， 经科技部认定的
国家级高新技术产业开发区基础设施项目，军工集团的“三线”搬迁项目，世
界银行贷款粮食流通项目。西部铁路项目，核电项目，经财政部确认的其他项
目。”该‘办法》第七条规定：“贴息期限原则上按项目建设期限贴息。除特大
型项目外，其他项目一律不超过5年。根据基础设施项目的特点，对项目建设
期少于3年且贷款期限少于3年的，按贷款期限进行贴息；对建设期少于3年
但贷款期大于3年的，按3年期限进行贴息：对项目建设期大于3年的，除特
大型项目外．均按不超过5年进行贴息。”该《办法》第八条规定：“财政对基
本建设项目的贴息率不得超过当期的银行贷款利率。财政贴息的贴补率由财政
部根据年度贴息资金预算控制指标、项目当期银行贷款利率和项目对贴息资金
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需求一年一定(国务院特定的项目除外)，原则上不高于3％。”该《办法》第十
三条规定：“财政贴息资金通过财政部直接拨付到主管部门或项目单位。贴息资
金拨付到主管部门的，各有关主管部门应及时将资金拨付到项目单位。”
比照财政部《基本建设贷款贴息资金管理办法》的有关规定，高速公路建
设贷款贴息的程序可以这样设计：首先由交通主管部门提出贷款计划和申请，
然后由财政部门在当年的财政预算中安排资金，专款专用于高速公路基建贷款
的贴息。贴息资金实行先付后贴的原则，高速公路项目建设单位凭贷款银行开
据的利息支付清单向财政部门申请贴息。根据高速公路项目的特点，可以先对
贷款项目按3年期限进行贴息，3年后再根据情况确定是否继续贴息。
作为特许经营行业，高速公路具有准公共物品的属性，在国家无法全额投
资的情况下，由企业和社会共同出资符合建设客观经济规律，对资源的优化配
置能起到了积极的作用。但在一些地区尤其是西部不发达地区，高速公路的造
血机能较差，难以实现自身的简单再生产和扩大再生产，往往需要国家和当地
政府进行政策扶持，因此应该采取财政贴息政策，由当地政府财政提供一定的
资金支持，使高速公路行业平稳渡过成长期。这样做不但能够加大对高速公路
的投资力度，增强高速公路自我发展能力，实现高速公路的可持续发展，而且
能够通过高速公路投资的乘数效应，带动其他产业的发展，拉动沿线经济带的
快速增长。
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6高速公路运营管理制度创新
与西方发达国家相比，我国高速公路具有起步晚、发展速度快的特点。改
革开放以来，随着国民经济的发展，对公路运输的要求越来越高，高速公路建
设的发展速度大大超过铁路和其他运输方式。我国高速公路发展的实践证明，
高速公路是一个管理主体多元、管理内容广泛、管理程序复杂的领域，其运营
管理体制的确定需要一个较长的过程。因此对于起步不久的我国高速公路行业
而言，采取何种模式进行科学有效的运营管理。还是一个需要长期探索和尝试
的阀题。
改革开放以来，各地高速公路管理部门根据自己的实际情况，采取了不同
的运营管理体制，取得了较好的效果，对高速公路起步阶段的发展起到了至关
重要的促进和保障作用。但随着高速公路的迅速发展，这些运营管理体制不同
程度地暴露出自己的缺陷和不足，管理粗放、职责不明、管理主体错位等问题
长期困扰高速公路。为解决这些问题，迫切需要借鉴国内外的先进经验，结合
我国国情和高速公路所在地的具体情况，探索出一条能促进区域经济发展、保
证高速公路可持续发展的科学、合理、创新的运营管理体制。
6．1高速公路运营管理体制构建
6．1．1我国高速公路遥营管理体制现状
所谓运营管理体制，是指能够保证高速公路运营管理活动有效开展的组织
形式和运作机制，包括管理机构、管理规则和运行机制三个要素。⋯到目前为
止，我国尚未形成全国统一的高速公路运营管理体制和模式。1992年国务院“国
办发(1992)16号”文件规定：“国家暂不对高速公路管理的组织形式作统一
规定，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定”。按照该文件
精神，各地交通主管部门根据自己的实际情况采取了不同的高速公路运营管理
体制，主要有以下四种：
1、交通主管部门统一领导，公路管理机构实施行业管理，路段公司或事业
管理部门具体负责经营的运营管理体制。这种运营管理体制内容是：由省级交
。高速公路丛书编委会．高速公路运营管理(M)．北京{人民交通出敝社，2002．9，(21)
166
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通主管部门对全省所有高速公路实施宏观管理、路政管理、养护质量考核，收
费经营等行业管理职能由省公路局全面承担，各路段由企业性质的公司或省交
通厅设立事业管理单位负责管理。目前采取这种运营管理体制的省份有四川、
上海、江苏、浙江、河北和黑龙江六个省市。在这种体制下，政府相关职能部
flT-n企业各司其职、各负其责，交通主管部门和事业管理部门主要负责行业管
理和指导，负责具有行政执法性质的路政管理，而企业主要负责资金运作、收
费管理和日常的经营行为。在分工明确的情况下，这种体制可以充分发挥政府
部门和企业各自的优势，体现高速公路社会效益和经济效益并举的实际情况，
是一种较为成熟的运营管理体制。
现阶段由于观念和认识上的问题，这种运营管理体制容易造成政企不分、
定位不清。对于代表政府的交通主管部门来说，应本着“有所为、有所不为”
的原则，主要负责行业管理、宏观管理和承担必要的行政职能，而对于高速公
路企业来说，应严格按照现代企业制度运作，同时要充分考虑高速公路的准公
共物品属性和社会效益，既要保证自身的经济利益，又要考虑社会和公众利益。
上述定位如果不明确，就会造成政府和企业职能主体的“错位”和“越位”，阻
碍高速公路的健康发展。
2、交通厅下设高速公路管理局直接运营管理的体制。这种运营管理体制的
内容是：由省交通厅下设高速公路管理局，对全省绝大部分的高速公路进行管
理，高速公路管理局根据路段情况设立高速公路管理处，负责收费、经营、养
护、路政和管理工作，其余路段由企业负责经营，高速公路管理局负责行业管
理。采用这种运营管理体制的有辽宁、吉林、陕西、湖南、贵州、江西、广西、
宁夏和新疆九个省区。在这种体制下，由政府授权事业单位负责大部分高速公
路的管理，避免了管理主体多元化带来的协调上的困难，有利于按照政府的意
图进行高速公路的建设和管理，较好地保证了高速公路社会效益的体现。由事
业单位对高速公路进行管理，还可避免交纳企业必须承担的各种税费，有利于
节约高速公路管理费用和成本。
这种沿用计划经济下的事业管理方式来进行高速公路管理的体制也存在较
大的弊端：一是作为高速公路建设管理者的事业单位无需考虑成本问题，更没
有还贷的压力。根据“收支两条线”的原则，无论高速公路收费情况如何，管
理得怎样，都必须按照一定的额度拨付管理费用。这就造成千好干坏一个样的
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现象，不利于高速公路管理者素质和管理水平的提高，同时也会造成管理费用
居高不下和管理者大手大脚的现象。二是这种体制不利于外资、民间资金和其
他资金进入高速公路．在高速公路存在资金缺口的情况下，引进外资和民间资
金是非常必要的，而这些资金进入的前提条件是要进行高速公路的特许经营，
由投资者组建高速公路企业进行收费和管理。因此除少数由国家投入大部分资
金的高速公路外，大多数有外资和民间资金投入的高速公路都不适合采取由事
业单位管理的体制模式。三是高速公路事业管理单位收入稳定、待遇好、经费
充裕，是比较理想的工作单位，这就使一些人千方百计通过走后门、拉关系进
入这些部门，而需要的人才反而没有机会进入，造成这些单位机构重叠、人浮
于事、效率低下、人员素质不高，从而导致管理水平的低下和管理成本的高启。
3、集团公司统一运营管理体制。这种体制有两种情况：一种情况是集团公
司直属省级人民政府管理，采用这种体制的有北京、广东、福建、山东、陕西、
安徽和河南七个省市：另一种情况是集团公司归13交通主管部门，采用这种体
制的有湖北、重庆两个省市。这种体制是高速公路投融资体制改革进一步深入
的产物。在该体制下，高速公路公司作为特许经营企业，全面负责高速公路的
筹资、建设、管理和养护，接受交通部门的行业管理，企业是独立经营、自负
盈亏的经济实体，按照现代企业制度的要求来运作，在遵守国家法律法规的前
提下，将高速公路作为产业来经营和管理。这种体制顺应了交通投资体制改革
的要求，改变了过去的由政府无偿投入修建公路的做法，由政府、企业和社会
共同出资修路，符合《公司法》和现代企业制度的要求，真正做到了产权明晰，
责、权、利分明，按经济规律办事，同时也改变了高速公路管理多元、政出多
门的状况。
这种体制也存在一些不足：一是由于高速公路属于重要的基础设施，具有
投资大、建设周期长、横跨多个市、县的特点，协调工作多、难度大，需要公
路沿线的党政部门和群众的支持和配合。征地拆迁等政策性较强的工作还需政
府出面进行协调，并动用一定的行政手段。因此单靠企业的经济手段和经济行
为很难保证高速公路建设和管理的效率和质量。二是企业追求的目标是利润，
高速公路作为准公共物品无论规划建设还是收费标准的制定，都要考虑社会效
益和公众利益。高速公路外部效益明显，能拉动沿线经济增长，但对于高速公
路企业来说，仅能通过收取车辆通行费和综合经营得到回报，无法从经济增长
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和产业带发展中分享利益，因而可能造成投资回报率过低、前期负担过重、不
能有效保证投资者利益等问题，从而影响投资者的积极性。三是把高速公路建
设、管理当作产业来经营，需要交纳国家规定的税费，这无疑加大了建设和管
理成本，甚至会导致投资高速公路得不偿失。
4、交通主管部门统一管理的运营管理体制。在这种体制下，由交通主管部
门统一管理，各路段成立一路一公司或管理处负责经营。采取这种体制的有天
津、云南和海南三省。这种体制能保证高速公路的建设和管理的统一性，较好
地贯彻政府的意图和长远规划，充分发挥交通部门在人力资源、技术条件和管
理上的优势。但这种体制计划经济成分较重，容易形成新的政企不分、职责不
清，同时也不利于高速公路的资金筹集、资本运作和资产管理，无法体现高速
公路自然垄断准公共物品属性和特许经营特点。
在我国高速公路的具体实践中，一般将高速公路分为建设期和运营期两个
阶段，根据这一具体情况，又可将高速公路运营管理体制分为三种：
i、建管合一的运营管理体制。高速公路建设指挥部和高速公路管理局或公
司两块牌子，一套人马，全过程负责高速公路的建设和运营管理。这种体制能
起到提高效率、节约成本的效果，也便于建设期与运营期工作的衔接，但毕竟
高速公路建设和运营是两个性质不同的阶段，建设期计划性强，需要动用一定
的行政手段来组织和协调，而运营期所要面对的是消费者和大量的管理工作，
需要采取形式多样的经济管理手段来进行运作，这种方式容易造成政企不分、
事企不分、职责模糊，不符合现代管理责、权、利分明的基本原则。
2、建管分离的运营管理体制。这种运营管理体制的主要内容是：高速公路
的建设由指挥部负责，建成后交由高速公路管理局或公司进行运营管理。该体
制建设、管理主体明确，各司其职、各负其责，高速公路指挥部作为专门负责
前期建设管理的部门只需考虑工程进度、资金进度及相关工程质量问题，而后
期的管理由专门的事业管理部门或公司来进行，专业化分工比较明确。但高速
公路的建设、管理、养护是一个相互联系的有机整体，很多运营管理的设施和
方案在建设规划期间就应当充分考虑，建设期质量的优劣也会对运营管理的效
益产生直接影响。在这种体制下，建设、管理双方责、权、利存在交叉，有可
能在建设遗留问题上相互扯皮。同时也可能出现高速公路前期建设与后期管理
相互脱节的问题，不利于对高速公路整个过程进行系统管理和通盘考虑。
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3、建管公司化、企业化的运营管理体制。高速公路属于基础性建设项目，
具有部分商品性和可经营性。随着高速公路建设规模的扩大，政府财政投资呈
逐年下降趋势，由此形成了高速公路公司化、企业化的运营管理体制。这种体
制就是按照现代企业制度的要求，本着“精简、高效、统一”的原则组建高速
公路企业，全面负责高速公路的资金筹集、建设管理、收费还贷、维修养护及
其他经营管理，企业接受交通主管部门的行业管理，政府在融资、税收、征地
拆迁方面给予企业适当的扶持和优惠。这种体制突出了高速公路的可经营性，
可以有效地吸引外资、民间资金和其他资金进入高速公路行业，并通过投资者
全过程的参与，将现代管理和经营理念引入高速公路行业，促进高速公路建设
和管理向规范化、科学化、现代化方向发展，从而能较好地解决高速公路资金
缺1：3的瓶颈和管理粗放的问题。由于企业是经济实体，因此企业化的运营管理
体制也会存在一定的局限性。高速公路是国家重要的交通基础设施，具有准公
共物品的属性，其规划、建设要符合经济发展的宏观要求。兼顾国家的经济利
益和战略利益，因此高速公路建设和管理不完全是企业的事情，许多宏观和战
略上的问题需要由政府相关职能部门来协调解决，高速公路的建设离不开大量
的征地和拆迁，也需要由政府来出面协助解决。因此在当前的历史条件下，单
靠企业经济行为无法完成高速公路的建设任务，还应辅之以必要的行政手段，
发挥政府的管理和协调作用。同时政府还应充分考虑高速公路社会效益突出的
特点，对高速公路投资者实行不同于一般企业的特殊优惠政策，以保证高速公
路企业的合理利润和保护投资者的合法利益。
6．1．2我国高速公路运营警理体翻存在的问慝
我国高速公路运营管理体制是在高速公路快速发展的历史条件下形成的，
随着投资体制改革的进行和高速公路的进一步发展，运营管理上的问题也逐渐
暴露出来，主要有以下几个方面：
l、管理主体多元、定位不清、关系不明。根据《公路法》有关规定．各级
交通主管部门是高速公路的主管部门。行使公路行业管理的职责，但却没有专
门的法律、法规来规定如何行使、以何种方式行使这种职责，这就造成一些地
区交通主管部门与高速公路经营主体之间定位不清、关系不明。
2、政企并存、协调困难。中国高速公路起步于我国由计划经济向市场经济
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的转轨过程中，这一过程突出的特点是变政府投资修路为政府与企业、社会、
外资共同投资建设，投资主体趋向多元化。由于这一转变是一个循序渐进的过
程，因此在这一阶段出现的高速公路经营公司不可避免地带有原事业单位的背
景，其行政事业管理的思维定式无法一下子得到根本的改变，这就阻碍了高速
公路公司以自主的法人地位和市场经济方式从事运营，从而影响了运营管理的
效果。目前全国高速公路运营管理体制多样，既有事业型的高速公路管理局、
企业型的公司，又有既政又企的大集团，还有一套人马、两块牌子的政企混合
体。这种设置使高速公路管理主体政企并存、定位不清、认识不明，在操作上
不规范，无法有效协调，严重影响了高速公路建设、管理的效率和公平。
3、管理粗放，缺乏科学性。在我国高速公路建设管理中，各地都取得了一
些成绩和经验，但同时也普遍存在管理粗放等问题，尤其是在以行政事业单位
为主的管理体制下，由于不需要承担高速公路建设成本的压力，沿用计划经济
下“收支两条线”的运营管理方法，因此在通行费收入挖潜和成本控制上缺乏
动力和有效的手段、措施，严重影响了高速公路资金的使用效率和管理的科学
性。
4、运营管理体制不确定，受行政干预影响较大。高速公路建设和管理得到
了各级政府的重视和关心，这非常有利予高速公路的发展。但与此同时，由于
政府过多地干预高速公路的建设管理，也使高速公路的管理无法彻底摆脱计划
经济的影响，难以向市场化的趋势发展。我国高速公路的运营管理体制一般由
政府确定，政府往往根据其他类似部门的情况和交通主管部门的意见来设定高
速公路运营管理体制，很少考虑运营管理体制的科学性、创新性和合理性。一
些地方高速公路运营管理体制变化较快，管理部门的撤销和设立都取决于政府
部门的行政决策，没有进行专家论证和调研，这是部分地区高速公路管理无法
适应行业发展要求的根本原因。
5、相关政策法规滞后，管理上无法可依。高速公路的建设和管理离不开有
关政策法规的保障，但高速公路立法和政策制定严重滞后，目前仅有《公路法》
和一些零散的政策法规，没有形成一套完整的高速公路政策法规体系，高速公
路管理部门只有靠参照普通公路的运营管理体制和政策法规来运作，这对于高
速公路这种社会影响较大的特殊行业来说是非常不科学的。在政策法规缺位的
情况下，一些地区频繁出现因政策法规界定不明而造成的扯皮、打官司等现象，
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使高速公路管理部门无所适从。
6、建管分离。高速公路的建设、管理和养护应当是一个互相联系的有机整
体，很多运营管理的设施和方案在建设规划期间就应当给予充分的考虑：同时，
建设期的质量优劣对运营管理的效益和考核也会产生直接的影响。由于投资体
制和建设管理周期不同步等原因，目前我国很多高速公路建管分离，建设和管
理的脱节严重影响了高速公路的运营。
7、一路多制。高速公路是重要的交通运输基础设施，其运营管理应当是一
个完整的系统工程。对于系统内人、事、路的管理是不能用人为的方式分割开
来。但在目前高速公路运营管理中，存在交通与公安政出多门、执法主体不统
一、相互影响的问题，并且呈现日益严重的趋势，导致车主的无所适从，严重
影响了高速公路运营管理的正常进行，也损害了政府执法部门的形象。同时，
在交通部门内部，以承担政府职能形式派驻的路政执法机构和高速公路管理公
司之间也存在掷调欠缺、配合不力的情况。
8、各自为政、割据管理。由于我国不少高速公路是由不同投资主体在不同
时间内修建的，虽然规划中的国家高速公路是连接成网络的，但由于分段修建
方式的存在，实际上使各路段形成互不隶属的管理单位和实体，甚至在同一个
省、同一个地区的同一个路段中也会存在这种现象。各单位和实体按照自己的
利益行使管理权，按照自己制定的规则和管理办法从事运营管理，相互之间缺
乏有效的协调和统一，致使本来应该作为一个整体来管理的高速公路网络变成
割据管理的“碎片”，既影响了高速公路的畅通和政策的连续性，又给用户带来
了不便．
6．1．3国外高速公路运营管理体制的启示
相对于我国的高速公路行业来说，国外一些发达国家的高速公路起步早、
发展快，由于各国的国情不同，高速公路建设和运营管理体制也不尽相同，主
要有以下三种：一是由国家投资建设和管理。这种体制以东欧国家为典型，法
国和意大利的不收费高速公路也由政府投资和管理：二是由中央政府资助地方
建设，建成后交由地方管理。如美国就采取9：1的比例资助各州修建高速公路：
三是由国家规划监督，组建特许经营的高速公路公司承担收费高速公路的建设。
并负责建成后的收费、养护和管理。日本、法国、意大利和西班牙等国采用这
l了2
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种体制。
1、法国政府授权、公司经营体制。1982年法国政府决定对特许经营高速
公路的融资和管理制度进行改革，从重视个别地段的高速公路转变到重视某一
家特许公司的所有高速公路项目，并最终转变到重视整个高速公路特许经营事
业。法国先后建立了两类高速公路特许经营企业：一类是半官方的企业集团一
一法国收费高速公路特许企业联合会，另一类是私营企业。这些企业经政府授
权负责高速公路的建设、管理和养护，通过收取车辆通行费取得稳定的收益。
法国在公路局内设立高速公路特许公司监理部、高速公路管理局、高速公路养
护处、安全和用户服务处等机构。在各特许公司内设有中央管理局，管理范围
大的地方还增设地方管理局，每个地方管理局拥有5～6个管理事务所，负责交
通巡逻、清扫作业、小修保养、防治冰雪及事故处理等工作。
2、日本特殊法人运营管理体制。日本是在国家经济实力较弱、财政比较困
难的50年代中期开始修建高速公路的。为解决资金缺乏的问题，日本实行了特
殊法人的运营管理体制。1956年日本颁布了《道路公团法》，规定日本高速公
路按收费道路的体制建设和管理，政府委托日本道路公团作为经营高速公路的
特殊法人，全面负责高速公路的新建、改建、维修、养护和管理。除政府给予
优惠贷款外，还可以由政府担保向公共团体和民间借贷，在高速公路交付使用
30年内用征收通行费方式偿还贷款本息。根据该法律，日本相继成立了首都高
速公路公团、阪神高速公路公团，分别负责东京、大阪、神户的高速公路建设、
养护和管理。日本高速公路资产属建设省所有，管理工作由道路公团直接参与，
公团领导由建设大臣任命，在行政上实行三级制，即公团中设总部，下设若干
管理局，管理局再下设管理事务所和营业所。管理局的主要职能是制定维修计
划、负责道路设备的检修、公路的养护、交通管理和收费工作；管理事务所负
责每天对所管辖路段进行巡回检查，负责道路的小修保养、收费、路政等管理
工作，以及交通情报的收集、设施运转的监控和环境保护等工作。
3、西班牙特许企业运营管理体制。西班牙是欧洲高速公路发展比较快的国
家之一，其主要经验是建立特许企业负责高速公路的建设、管理和养护。西班
牙政府于1967年提出了“国家高速公路计划”，向第一批高速公路企业授予特
许经营权。1972年西班牙正式通过了以特许经营方式进行高速公路收费、养护
173
四川大学博士学位论文
和运营的法律。1973年的经济危机后，西班牙政府对特许公司的管理发生了变
化，成立了国家高速公路公司，该公司除接受私营特许公司外，还为政府直接
参与收费高速公路提供了一个新机制——由国家和私营企业共同参股建立公私
混合型的特许公司，使收费高速公路有效地获得了国家预算的资助。
4、意大利特许公司运营管理体制。意大利是修建高速公路较早的国家之一，
早在1934年就建成了长达126公里的米兰到都灵高速公路。意大利85％以上的
高速公路是收费的，其中约一半是由高速公路有限公司建设与管理，其运营管
理体制与法国类似，也采取高速公路特许公司的体制。
5、美国联邦资助、地方所有的运营管理体制。美国是联邦制国家，州和地
方的权力很大，虽然高速公路建设资金中联邦政府占90％，州政府占10％。但州
际高速公路的建设、维修、养护和运营管理全部由地方政府负责。高速公路的
资金以政府投入为主，也存在一些收费公路。美国的州际与国内高速公路网的
规划、设计、施工由联邦各州公路局负责，属地方分权的管理体制。各州通过
公路警察行使道路交通安全管理职能，由国家有关部门立法。州公路警察执法，
法院和检察部门司法。各州制定“公路安全计划管理程序”，由各部门分工协作
完成高速公路的管理工作。
尽管西方发达国家高速公路运营管理体制各不相同．但其中一些卓有成效
的经验和做法非常值得我们借鉴：
1、普遍实行特许经营方式。高速公路的准公共物品属性决定了特许经营的
必要性，这在高速公路发展初期显得尤为突出，正是依靠特许经营的实施，西
方发达国家建立了完善的高速公路运营管理体制。
2、高速公路运营企业具有特殊性质。高速公路具有一定的社会公益性，完
全由企业按市场经济规则运行不符合其准公共物品属性，而完全由政府进行运
营也不恰当，因此应该由介于企业和政府之间的特殊法人来充当高速公路运营
管理主体。西方发达国家的这种运作模式非常值得我们学习。
3、政府不直接介入高速公路。在西方发达国家高速公路发展过程中，除美
国等经济高度发达的国家外，政府都不会直接介入高速公路运营过程，而是通
过制定法律法规对其加以引导和规范，通过授予特许权对高速公路进行市场准
入管理，并通过建立特殊法人的运营管理体制来规范高速公路发展。
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6．1．4我国高速公路运营管理体制创新取向
我国高速公路运营管理体制不统一、管理不规范的问题日益突出，已严重
影响了高速公路的可持续发展。针对这种情况，为保证高速公路顺利发展，应
制定统一的高速公路管理框架模式。在借鉴国外的先进经验的基础上，充分考
虑到中国的具体情况，应将高速公路运营管理体制的创新取向定义为；以特许
经营为主，政企分开，逐步向特殊法人运营管理体制过渡。该模式主要包括以
下几方面含义：
1、特许经营是确立我国现代高速公路运营管理体制的前提
高速公路具有自然垄断的准公共物品属性，政府在高速公路资源配置中应
该发挥主导性作用，而政府主导性作用主要通过特许经营这一途径来发挥。特
许经营是高速公路实行有偿使用的一种运营管理体制，政府授权投资者建立特
许经营公司，在一定时期(一般20～30年)内享有公路建设和经营的特许权。
经营期内，公司可通过收取车辆通行费和综合开发经营回收投资并获取效益，
经营期满后高速公路收归国有。
我国经济发展水平低，单靠政府投资不能满足高速公路的资金需求，需要
外资和民间资金的介入，特许经营是非政府资金介入高速公路的最佳方式。特
许经营不仅在理论上可行，而且在我国高速公路的实践中也得到了证明。现阶
段我国高速公路还存在许多不同的运营管理体制，其中也不乏带有较强计划经
济色彩的事业型运营管理体制，但随着市场经济的发展，政府必将本着“有所
为、有所不为”的原则，部分或全部退出高速公路经营管理领域，仅仅担负行
政管理和行业指导职能。对于未来中国高速公路来说。必须充分考虑行业的特
殊性，借鉴日本、法国、西班牙、意大利等发达国家的先进经验，实行特许经
营的管理体制，由特许经营企业全面负责高速公路的建设、运营和管理。高速
公路特许经营企业作为独立核算、自负盈亏的经济实体，应按照《公司法》和
有关法律法规的要求运作，全面负责高速公路的建设和管理。国家通过立法保
障这些企业的合法权益和正常的经营管理职能，并考虑高速公路社会性强的特
点给予政策优惠和补贴。在这种运营管理体制下，企业和政府责、权、利明确，
既考虑了高速公路行业的经济利益，又兼顾了社会效益。
2、政企分开是建立高速公路现代运营管理体制的关键
政企不分是我国社会经济生活中长期存在的一个问题，在高速公路管理方
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面表现得尤为突出。政府的越位、法律的缺位和企业的地位不明造成高速公路
管理混乱、权限不清、责任不明。因此必须将政企职能彻底分开才能建立科学
的高速公路运营管理体制。作为政府只是负责行业管理，负责高速公路的规划，
协调高速公路建设和管理，具有宏观管理的职能。作为企业应承担微观层面的
职能．负责高速公路建设、管理和养护的具体实施以及资金的筹集和回收，按
照市场经济等价有偿原则将高速公路作为产业来运作，取得合理的利润。在此
基础上，必须兼顾社会效益，严格依法办事，接受政府的管理和指导。可以说
只有分清政府和企业各自的职能，才能建立一个“责权明确、层次清晰、科学
合理、兼顾效率和公平”的现代高速公路运营管理体制。
3、向特殊法人过渡是高速公路现代运营管理体制的发展方向
高速公路具有很强的社会性，在一定条件下其社会效益甚至会大于经济效
益，因此从未来高速公路的发展方向看，按照企业化来经营也不能完全体现高
速公路的特殊性。这主要表现在三个方面：一是企业具有追求利润的原始动机，
这与高速公路社会性、准公共物品性之间存在矛盾；二是高速公路具有高投入、
投资回收期长、前期低产出的特点，与企业因纳税、付息等原因成本较高之间
存在矛盾：三是高速公路建设管理需要借助部分行政职能，这与企业纯经济实
体属性之间存在矛盾。这些矛盾会阻碍高速公路的发展，影响高速公路管理的
科学性。解决的办法是建立介于企业与行政事业单位之间的特殊法人，负责高
速公路的建设、管理和养护。特殊法人由政府设立并给予财政补贴，不以追求
利润为目的。特殊法人运营管理体制并不排斥外资和民间资金的投入，投资者
可以委托特殊法人建设和管理高速公路，由政府出面担保，按照行业平均利润
水平或社会平均利润来确定其合理的收益和回报，特殊法人也可以通过银行贷
款、发行债券等方式筹集资金。特殊法人运营管理体制非常符合高速公路自然
垄断准公共物品的属性，作为特殊法人不用象企业一样负担税费和一些成本，
由于不以追求利润为目的，能更好地兼顾社会利益。同时这种特殊法人也部分
具有企业的属性，需要保证投入资金的安全和合理回报，既要对政府和公众负
责，也要对投资人负责。这种模式吸收了企业化管理和事业化管理的优点，非
常适合高速公路行业。
综上所述，尽管我国高速公路运营管理体制的确定需要有一个过程，但对
于高速公路行业来说，必须尽快确定科学合理、规范有效的现代运营管理体制，
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才能保证其健康发展。在我国目前的情况下，各地采取不同的运营管理体制来
运作高速公路是实事求是和切实可行的，但随着经济的发展和高速公路行业的
壮大，应该从长远利益出发，尽快选择更适合我国高速公路发展的运营管理体
制，最终在全国推行“以特许经营为主，政企分开，逐步向特殊法人过渡”的
高速公路运营管理体制，并通过相关的法律法规予以保障，以促进和保证高速
公路持续、快速、健康发展。
6．2高速公路运营机构的设置
高速公路运营机构的设置是高速公路运营管理的一个重要的内容，建立合
理的高速公路运营机构可以最大限度地发挥高速公路运营管理体制的优势，提
高运营管理效率和保证高速公路的效益。
6．2．1高速公路运营管理机构设置的原则
高速公路运营管理机构的设置应当把握以下几个主要原则：
l、统一领导的原则。高速公路运营管理实行统一领导是由运营的整体性、
系统性和各项管理活动之间的关联性所决定的，是对高速公路实行科学管理的
必然要求，是IilJ'b发达国家高速公路管理的经验之所在，也是被我国高速公路
实践所证明的行之有效的机构设置方式。高速公路运营涉及多个层次、多个地
区、多个专业和多个部门，要使各个方面在统一领导下各负其责、各司其职，
协调、有序地运转，就必须实行统一领导的管理办法。
高速公路管理的各项活动的主体都是行政管理部门授权、委托的专业管理
机构，其管理活动的客体是行驶在高速公路上的车辆和人员，高速公路管理的
目标是为了确保交通运输的安全畅通以及社会经济效益的实现，管理的空间是
高速公路这一场所，这些共同的特征决定了高速公路管理实行统一领导的必要
性。高速公路的统一领导既不是同一管理活动由多个管理主体分工领导，也不
是传统计划经济体制下由部门高度集中的领导．而是由交通行政主管部门承担
统一的行业管理职能，运用统一的法律、法规、技术标准来实现运行总体目标，
因此在运营机构设置上应相对集中而不宜分散。
2、分级管理的原则。虽然高速公路运营机构必须遵循统一领导的原则，但
在高速公路的具体管理上必须实行分级管理，这是由我国的经济体制和高速公
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路的特性所决定的。我国地域辽阔，高速公路分布面广，建设、管理任务繁重，
不可能由中央或各省、区、市大包大揽。从高速公路自身情况看，其在路网中
的地位也不尽相同，既有国道也有省道，这就要求高速公路在运营机构的设立
上应该立足于本地区，以不同的地区为主进行管理。
从高速公路资产构成情况看。我国高速公路投资主体日趋多元化，一条高
速公路可能既有中央政府投资所形成的资产，也有地方政府投资所形成的资产，
还有外资和民间资金投资所形成的资产，这些资产虽然所有权属于国家，但经
营权属于外资和民间资金．这就决定了高速公路运营机构应该遵循分级管理的
原则。从高速公路资产形成的过程来看，主要是由地方政府组织建设，建成后
为所在地区服务，因此管理工作需要地方政府的支持和配合。此外，高速公路
管理中包括行政管理和资产经营两个部分，具有不同的层级，有相应的管理范
围和权责。
以上这些特点决定了高速公路的运营机构的设置应该依据管理幅度的原
则，实行统一领导下的分级管理，以充分发挥中央政府、地方政府、投资者和
高速公路经营管理企业各方面的积极性。
3、分工合作的原则。作为社会化大生产的基本形式，分工成为高速公路管
理的客观要求。高速公路管理的大系统的各个层面、各个环节、各管理子系统
都需要有相应的机构按职能分工运作。必须建立不同层次、不同部门、不同环
节之间的紧密合作关系，才能适应高速公路管理系统化、高效率的要求，从而
发挥高速公路的综合优势和整体效益。
4、精简高效的原则。高速公路是准公共物品，除追求经济效益外，还必须
十分注重社会效益，因此只有设置一个精简高效的运营管理机构，才能保证高
速公路社会效益和经济效益的实现。同时，按照精简高效的原则设置运营管理
机构还有利于运作成本的降低和运作效率的提高，有利于树立现代化的管理意
识。因此，高速公路运营机构的设置应在统一领导、分级管理、分工合作的基
础上，尽量合理利用现有的管理资源，提高管理的效率。
5、兼容性的原则。高速公路运营管理的业务涉及面较宽，各业务之间有着
必然的承接关系或交叉联系，很难完全分割开来，因此在确定运营管理机构时，
必须充分考虑各业务之间的兼容性，尽量缩小管理层面，扩大操作层面，实现
机构的精干高效。
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6、扩展性的原则。由于资金以及规划等原因，我国高速公路的建设一般采
用分期修建的方式，因此当某段高速公路投入运营后，必须根据高速公路网络
的具体情况来设置运营管理机构，以便于将来管理的连续性，适应今后发展的
需要。这一点对于路程较短、交通量增长较快的高速公路来说显得尤为重要。
7、超前性的原则。高速公路是先进生产力的代表，要求比较完善的技术装
备和较为先进的科学管理手段，因此在运营管理机构的设置上不仅要体现现阶
段高速公路管理的要求，还要具有超前意识，大胆采用先进的科技成果和管理
理念，通过科技进步和创新为高速公路的发展提供强大的后劲。
8、社会性原则。高速公路运营管理是一种具有较强社会性的服务工作，与
社会接触广泛，属于典型的“窗口”行业，在运营机构设置上必须适应社会和
广大消费者对高速公路管理的要求，通过提供良好的服务来提高自身的经济效
益和社会效益。因此在高速公路运营机构的设置上，应充分考虑救护、维修、
服务区管理和公共关系方面的职能，同时要注意将那些能够由社会承担的业务
逐步推向社会，以减少不必要的管理层次。
6．2．2高速公路运营管理机构的设置
按照《中华人民共和国公路法》的有关规定和高速公路运营管理机构设置
的主要原则，借鉴国外发达国家高速公路运营管理机构设置的经验，我国高速
公路运营管理机构应该采用“直线职能制”的模式，按照不同的管理层次，分
别设立相应的管理机构。
l、分级管理机构。
现阶段我国高速公路运营管理没有一个统一的体制，随着高速公路投融资
体制和管理体制改革的深化，我国高速公路运营管理体制将会逐渐实现“以特
许经营为主，政企分开，逐步向特殊法人运营管理体制过渡”的目标，因此在
运营管理机构的设置上要充分体现这一发展趋势。
从当前的实际出发，无论高速公路运营管理采用行政事业型还是公司企业
型，都可以采用三级管理形式来设置管理机构。各省、市、自治区高速公路管
理局或总公司为第一级，负责对高速公路进行规划和建设，统筹安排资金使用，
监督规范标准的实施，这些属于宏观层面上的管理。在高速公路管理局或总公
司内，设立与管理内容有关的职能处室或部门，具体负责各项管理工作。各高
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速公路路段的管理处或高速公路子公司、分公司为第二级，负责高速公路的各
项运营管理工作。管理处或公司设立相应的职能部门．具体负责实施Et常的运
营管理工作。高速公路各路段设立的管理所、管理站为第三级，这一级是最基
层的管理单位，一般都设有收费站、监控站、养护工程队、服务区等。运营管
理机构一般采用二级核算方式，作为第三级的管理所、管理站不建立核算机制。
如四川省原来由高速公路管理局负责第一级的管理工作，高管局撤销后，
由四川高速公路建设开发总公司来负责，全省本着“一路一公司”的原则设立
高速公路公司，由这些公司(如成渝高速公路股份有限公司、成乐高速公路有
限责任公司等)负责第二级内容的管理工作。
高速公路分级设置运蕾警理机构的情况圈
2、职能管理机构
职能管理机构是各级管理机关的总称，负责将有关的管理决策通过一定的
系统进行落实。高速公路职能管理机构应本着精简高效的原则，根据实际情况
设置，既不搞绝对的上下对13，也要体现一定的综合协调，以适应高速公路技
l舳
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术密集型管理的特点。职能管理机构中部门的设置应体现适应日常管理工作的
要求，满足高速公路运营的需要。职能管理机构的精简高效还取决于人员的精
干与高素质，取决于人员的文化层次和年龄梯度，要严格制定职能管理机构中
各岗位的用人标准和职责，杜绝人浮于事的现象，推行“一人多职、一人多岗、
一专多能”的办法，以提高工作效率。
3、操作管理机构
高速公路操作管理机构一般有两种类型：一是建立综合管理所，一般按照
所管辖路段约50公里的长度设立一个管理所，由管理所全权负责管辖路段内的
养护、收费、监控、服务经营等各项业务，路段内的收费站也由管理所管理。
这种设置有利于路段内的管理协调，比较适合路程较长的高速公路。二是建立
专业管理所，按照不同的业务内容设置，由各专业管理所分别负责养护、路政、
收费、监控等业务，专业管理所下面也可根据情况适当设置管理班。这种设置
有利于加强专项业务的管理，比较适合路程较短的高速公路。
6．3高速公路养护管理
高速公路养护管理是高速公路运营管理的重要组成部分，是保证高速公路
优良服务水平的主要手段之一。。高速公路建成通车后，随着运营时间的推移、
交通量的增长和设施使用频率的增加，高速公路路面及其配套设施会出现不同
程度的损坏，这就需要及时发现并有效修复这些损坏的部分，为高速公路使用
者提供安全、快捷、舒适、优美的行车环境，以保持高速公路良好的使用状态
和服务水平，树立高速公路优质服务的形象，保证高速公路社会效益和经济效
益的实现。
6．3．1高速公路养护管理的作用和特点
高速公路养护管理对于保证高速公路正常运营、实现高速公路运作目标具
有非常重要的作用。
1、高速公路养护管理不仅能正确评价高速公路的状况，为消费者提供良好
的行车环境，而且可以建立相应的技术状况数据库，为高速公路运营管理提供
。阔余明．高速公路养护管理(MI．北京：人民交通出版社．2帅1．5，(7)
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完整、科学的技术数据，这些数据资料经汇总分析，可为今后的决策提供参考。
2、高速公路养护管理可以发现并弥补由于设计或其他原因造成的道路及其
设施的先天不足和使用缺陷。一般来说，高速公路建成通车后，往往会出现诸
如道路排水、边坡防护、通道设置、标牌处置、建筑物使用功能等方面的问题，
这些问题在建设期内无法发现或难以解决，只能通过后期的养护维修加以弥补
和解决。因此可以说高速公路养护是对高速公路建设的一种补充和完善，它有
利于逐步形成比较完善的高速公路道路及服务设施体系。
3、高速公路养护管理可以预防道路及设施病害的发生，及时治理随时可能
出现的损坏，从而尽可能地延长道路和设施的使用寿命，延缓大修周期，降低
运营管理成本。由于高速公路具有车速高、流量大、运载重的特点，且各路段
所承受的交通量和运输压力不尽相同，因此容易在部分路段出现微小的病害，
并最终导致大的损害。通过高速公路的早期养护，可以防止微小病害的进一步
扩大，使高速公路保持原有的技术状态和标准。
4、高速公路养护管理可以有效地减少和杜绝由于道路和设施维护不当给用
户造成的意外损害，避免由此引起的不必要的法律纠纷，既维护了高速公路管
理机构的利益，又保障了高速公路使用者的合法权益。近年来，我国高速公路
因为道路障碍、设施维护不当而造成的使用者伤害事件时有发生，一些事故甚
至造成了比较严重的人员伤亡和经济损失，不仅增加了使用者与管理者的经济
负担，也直接影响了高速公路的形象和声誉。加强养护管理工作无疑是解决这
一问题的最根本的手段之一。
综上所述，高速公路的养护管理已成为高速公路运营管理中不可缺少的一
个重要内容，进一步加强高速公路养护管理不仅是实现国家运输长远发展目标
的需要，是持续改善国家路网结构的需要，也是加速高速公路现代化进程，实
现高速公路可持续发展的需要。从某种意义上来说，养护管理好一条高速公路
比建设好一条高速公路更加重要。
由于高速公路的设计标准、建设质量、运营方式与普通公路相比存在许多
不同的地方，因而其养护管理也具有自身的特点：
1、高速公路养护的实施具有强制性。高速公路既是国家重要的交通基础设
施，又是有偿使用收取费用的准公共物品，因此必须保证高速公路具有良好的
使用性能和优秀的服务水平，这就需要通过养护来保障。由于高速公路的特殊
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属性，任何养护上的懈怠和疏忽不仅会对道路及其设施本身造成潜在的或直接
的损害，而且会对行驶在高速公路上的车辆和人员造成严重的生命财产威胁，
因此高速公路必须进行强制性的养护。目前我国高速公路融资渠道和投资主体
13益多元化，合资、合作经营的高速公路大量出现，并且高速公路在通车后都
存在较大的还本付息压力，因此通过立法和建立相应的政策法规来实施高速公
路强制养护就显得尤为重要，必须通过法律、行政、经济三个方面的约束来督
促高速公路管理者无条件实施养护管理，即使出现资金方面的困难或其他的问
题，也不能通过压缩养护经费和力度来解决，而应本着先养护、后还贷、再经
营的原则进行高速公路运营。
2、高速公路养护的对象具有广泛性。高速公路养护的对象除了道路、桥梁、
涵洞、隧道及沿线附属设施之外，还应当包括交通工程设施，监控、通信、照
明设施，绿化、环保、园林设施，收费站亭等建筑设施以及各种生活服务设施
等。这些设施的养护管理涵盖了道桥、建筑、园林绿化、机械、机电、光电、
计算机等多种专业，其内容之广泛是普通公路的养护所无法比拟的，因此应该
将高速公路养护管理作为一个互相联系、综合协调的完整的工作体系来看待。
3．高速公路养护具有成本高的特点。由于高速公路建设标准高、投入资金
大、选用材料精，因此高速公路的养护必须采用较大比例的机械设备，且施工
程序复杂、施工材料标准高、成本高，必须在不封闭状态下施工，这就要求比
较齐全的保护措施和设备，需要高效的施工组织和安排，因此造成高速公路的
养护管理成本比普通公路要高出许多。高速公路的养护投入换来的是道路及设
施的良好状态和长久使用，是服务水平的不断提高，是通行费收入的不断增长，
是社会效益和经济效益的不断提高，因此这种投入不仅是非常合理的，而且是
十分必要的，是有效率和效益的。
4、高速公路养护必须以高标准的方式进行。高速公路养护所要面对的是大
交通下的快速通行环境，养护管理既需要保证路面维修、设施维护的需要，又
不能影响高速公路快速通行的环境和道路交通安全，因此对高速公路的养护提
出了很高的要求：一是必须建立一整套快速反应机制，以确保及时发现道路存
在的病害，并迅速采取有效措施进行治理。二是在养护过程中要确立时间意识，
考虑到高速公路的特殊情况，应尽量缩短作业时间，最大限度地减少作业对车
辆通行的影响，施工应选择在车流量相对较小的清晨和夜间，尽量减少堵车和
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低速行驶的机率，必要时还应选择通宵施工。三是要严格履行安全操作规程，
除在具体的养护工艺环节中注意施工安全外，还要按规定设置不同的交通安全
管制区段，设立明显的标志标识，以提示过往车辆减速慢行，同时旌工人员必
须按规定着装，尤其是在夜间必须穿戴有反光标志的衣帽，便于车辆识别，以
保证施工人员的安全。施工应严格限定在固定的区段内，并最大限度地采用机
械作业，以提高养护的质量和效率，保证施工的安全。
5、高速公路养护在技术上具有复杂性的特点。高速公路养护除需要具备机
械化、专业化技术之外，还需要探索新技术、新材料、新工艺和新的管理方式。
在科学技术日新月异的今天，新技术、新材料的运用无疑能够更好的满足高速
公路养护特殊的需求。高速公路养护部门应认真学习和掌握国内外先进的技术
和方法，在路面高强度修补、桥粱伸缩缝修复、护栏快速更换、通道防渗处理、
土工合成材料综合使用等方面进行技术探索和创新。必须不断配备现代化设备，
采用先进的检测和分析方式，提高工作效率，以适应高速公路检测长距离、多
点位、快速的需求。由于高速公路养护对象广泛，因此应努力提高监控、通信、
收费等各种现代化设施的科技含量。在管理上需要一整套先进的模式和方法，
合理安排作业的工序、人员和过程。从以上这些要求来看，高速公路养护在技
术上具有复杂性的特点，只有采用现代化的管理方式和手段，运用新技术、新
材料、新工艺，才能适应这一要求，也才能保证高速公路养护的质量和效果。
6．3．2高速公路养护管理的内容和分类
高速公路养护管理的目的是通过有针对性的及时养护，使高速公路及其设
施经常处于良好的技术状态，从而保证高速公路的快捷、畅通、舒适、安全、
经济、美观。高速公路养护管理归纳起来大致可分为以下六个方面：
l、为保持路况及设施完好而进行的El常维护保养。高速公路的日常维护保
养是确保高速公路正常使用的重要手段，具有经常性、及时性、周期性的特点。
尽管高速公路的日常维护保养每天都要进行，但却具有一定的不可预见因素，
因为在常规保养中往往会发现新的问题和缺陷．这些问题和缺陷如不及时处理，
将会对行车安全和道路设施状况造成较大的隐患和威胁。高速公路日常维护保
养一般包括路基路面的保养、桥梁、涵洞、隧道的保养、沿线设施的保养、机
电设备的保养以及绿化保养等等，受自然因素影响较大，具有点多线长、作业
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分散、作业面广以及作业场所不固定的特点，因此在施工组织上一般采用专项
承包责任制或分段承包的方式，以更好地落实责任和保证养护质量。高速公路
养护资金主要用于日常维修保养方面。
2、为加固和完善道路及运营设施i斫进行的专项工程。高速公路专项工程是
指对高速公路及其附属设旎的～般性磨损和局部损坏进行修理、加固、更新、
完善的作业过程，是在保证交通的情况下进行的规模性养护施工，是针对不同
养护对象采取的具有保护作用的维护和修复。专项工程并非紧急需要，因此要
合理规划和安排，科学确定工程的作业时间，合理安排资金，要注意对道路和
运营设施状况进行不断的检查、预测和分析，采集第一手的数据，以确定专项
工程分步实施的方案。专项工程有助于防止高速公路及运营设施的后期损坏，
有利于改进高速公路道路和设施的服务质量和提高服务标准，能够适应高速公
路通车后对道路和设施提出的新的要求，减少因道路设施问题和缺陷而产生的
财务费用和支出。高速公路专项工程将会随着高速公路使用年限的增长而逐年
增多，因此必要的资金支持和保障是其顺利实施的关键，要根据预测和安排优
先保证这部分资金，以保障高速公路的正常运营。高速公路专项工程主要包括：
易损边坡的护砌加固、桥梁伸缩缝及桥头跳车的处治、沥青路面整段罩面、沿
线建筑及收费站点的粉刷装饰、易动岩体的灌浆稳固、增设沿线景点以及树木
更新等。由于技术上的原因，高速公路专项工程应由专业施工队伍进行。
3、为恢复或改进原设计功能而进行的大修工程。高速公路大修工程是指高
速公路及其附属设施在达到服务年限后，所必须进行的应急性、预防性、周期
性的综合修理，其目的是全面恢复原有设计状态，并根据高速公路发展的要求
进行局部的改善。高速公路大修工程主要包括：重建或增设防护工程、整段路
面的改善工程、增建小型立交或通道、大中型桥梁的改善加固、沿线设施的整
段更换、房屋建筑的改造、监控收费系统的改造以及站区广场的改造等。大修
工程一般按年度作出预算和规划，其费用在养护费用中支出。作为现代交通设
施的高速公路，需要有一个良好的服务状态和较高的运营质量，因此高速公路
的大修工程不仅是非常重要的，而且是十分必要的。
4、对沿线景观、绿化的养护和环境保护。提供舒适美观的景观环境和绿化
环境是保证高速公路服务质量的一个重要环节，由此绿化和美化环境也就成为
高速公路养护管理的重要内容。高速公路绿化美化工作主要包括：沿线中央分
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割带及边坡的绿化养护、收费站及办公环境的绿化养护、服务区的绿化养护、
沿线特殊景点的绿化以及苗圃的管理等。由于资金等方面的问题，我国高速公
路绿化一般都分阶段进行，许多高速公路的景观和绿化美化任务在高速公路建
成通车后才分步实旌完成。高速公路的绿化养护具有“三分栽、七分养”的特
点，绿化效果的好坏不仅取决于建设期的设计和栽种，更取决于后期的养护和
管理，养护和管理需要占用较多的人力和资金，因此在实际工作中一般都将高
速公路绿化美化包括在高速公路日常维修、保养与专项工程之中，根据高速公
路运营管理的需要有计划地完成。高速公路绿化美化工作不仅能够提高道路景
观效果、改善驾乘人员的视觉印象，而且能够表现高速公路沿线优雅的人文环
境，体现高速公路高水平的运营管理。此外，环境保护也是高速公路养护的重
要内容。随着经济社会的发展，人们的环境保护意识日益增强，高速公路环境
保护工作也逐步得到重视和加强。高速公路环境保护工作主要包括噪声控制设
施、生态保护设施的完善。
5、灾害和恶劣天气条件下的抢修及应急对策。高速公路处在户外运营的环
境，会遇到暴雨、山洪、地震、山体滑坡、地面塌陷、冰雪、飓风等不良天气
的侵害，尽管这些灾害天气出现的机会不多，但造成的危害很大，往往会使高
速公路运营陷入瘫痪。因此必须采取积极的对策，制定切实可行的预防措施和
抢修方案，建立防范自然灾害的快速反应机制，做好充分的物质和思想上的准
备。在遇到自然灾害后，应尽快组织对被损害路基路面、桥梁涵洞进行修复，
尽快改善通行条件，减少高速公路不必要的关闭，降低因天气灾害造成的经济
损失和不良影响。一般来说，自然灾害所造成损失的修复可列入高速公路大修
的范围之中，应尽可能保证资金、人员和机械设备在最短的时间内到位，保证
高速公路畅通和安全。
6、沿线机电设施的维护与管理。机电设施维护是高速公路养护管理不同与
普通公路养护的一个重要特征，也是保证高速公路正常运营不可缺少的重要环
节。随着我国经济的发展和现代化水平的不断提高，技术含量较高的机电设备
越来越多地运用于高速公路收费、通信、监控过程中，这不仅为运营管理提供
了有力的支持，而且也给高速公路使用者带来了极大的方便。高速公路沿线机
电设施的维护与管理包括：收费、监控、通信系统的维护管理，照明通风、供
电配电、消防系统的维护管理。由于机电设施技术含量高，因此其修护和管理
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往往具有技术要求高、程序复杂、危险性大的特点，对于维护和管理的人员素
质的要求也较高，须由经过专门培训、具有职业资格证书的技术人员负责，在
作业程序方面也有比较严格的要求，需要遵守相关的规范标准和规章程序。
6．3．3高速公路养护管理的现状及创新取向
我国高速公路养护管理是伴随着高速公路而产生的，经过十多年的实践探
索，各条高速公路的养护管理人员已经积累了比较丰富的经验。随着我国对外
开放进程的加快，国外先进的养护管理经验和技术方法也不断为我国高速公路
行业所接受和认可，我国高速公路养护管理正处在与国外接轨、逐步规范和健
康发展的历史阶段，主要呈现以下几个方面的特点：
1、高速公路养护管理组织机构比较健全。由于我国高速公路运营管理体制
尚处在逐渐规范和发展之中，因此高速公路养护管理的组织形式也呈现多样化
的趋势，既有专业型管理机构，也有综合型管理机构，既有单纯以管理为主的
养护机构，也有自设施工队伍的养护机构。但不管采取的形式如何，各条高速
公路都能保证有专门的机构从事养护管理工作，有专门的人员从事高速公路养
护管理，这是我国高速公路养护管理得以健康发展的根本保证。
2、拥有素质较高的养护管理队伍。我国高速公路养护管理人员大多是在通
车初期从普通公路养护岗位上选调而来的，也有一些是直接从高速公路建设管
理机构中挑选出来的，因此具有比较丰富的公路养护管理经验。由于高速公路
行业具有工作较为稳定、收入较高的特点，因此也能吸引一批高学历、高素质、
知识型、年轻化的专业技术人才进入，这改善了养护队伍的技术素质和年龄梯
度，为高速公路养护管理提供了可持续发展的人力资源，随着高速公路通行时
间的增长和与国内外同行交流的增加，这些人员的素质将会得到更大的提高。
3、比较重视机械设备的配置。我国各条高速公路资金来源不同、投资主体
不同，因此在养护机械设备的配置上也存在一定的差异。以贷款方式修建的高
速公路，在建设费用中考虑了养护期设备的购置计划，而其他～些高速公路尽
管由于资金的原因，在通车初期养护机械设备不能及时到位，但随着通行时间
的增加，也都能逐步解决养护机械设备的配置问题。据估算，我国高速公路养
护机械设备投入一般在每公里几十万元左右。养护设备中引进设备多、综合设
备多、大型设备多，因此需要较大的资金投入。近年来，随着我国高速公路养
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护技术的日趋成熟和养护经验的积累，高速公路养护管理部门已开始注意在施
工中更多地运用国产化、专用化和小型化的养护机械设备，这些设备不仅投资
较少，而且更适合我国的实际情况，能适应高速公路养护的基本要求，有利于
降低运营成本。目前我国高速公路养护机械设备的配置正在向更加实用、更加
经济的方向发展。
4、养护管理措施比较到位。近年来，我国高速公路养护管理人员参照普通
公路养护的规范标准，借鉴国外先进的养护经验和方法，结合本地区的实际情
况，总结和创造了不少行之有效的养护管理措施、规范、制度和方法，在技术
和管理上显得更加成熟，养护管理措施也更加到位．
由于我国高速公路还处在起步阶段，因此在高速公路养护管理上仍存在许
多需要解决的问题，主要有：
1、管理体制滞后．目前我国大多数高速公路仍沿用事业型养护管理体制，
养护经费通过拨款的方式逐步到位。这种产生于计划经济体制下的养护管理体
制已不能适应高速公路经营性管理的要求。尽管各条高速公路在养护管理机构
及组织方式上都比较健全，但由于落后体制的影响和养护市场的封闭型管理，
导致高速公路养护管理缺乏创新机制，管理水平无法从根本上得到提高，管理
机构臃肿，管理观念陈旧，分配机制缺乏活力，制约了高速公路养护管理的健
康发展。
2、存在重建轻养问题。重视建设轻视养护问题在高速公路运营过程中长期
存在，其主要原因一是长期以来我国高速公路建设资金缺乏，无法满足其建设
和运营的基本需求，特别是随着近年来高速公路发展速度的加快，这一问题更
为突出，已经影响到养护资金的安排和使用。二是高速公路管理者对养护管理
认识不到位，更乐于把有限的人力、物力、财力安排在立杆见影的高速公路建
设上，从而忽视了养护管理。三是我国高速公路大多利用贷款和其他融资方式
建设，通车后还贷付息压力较大，不可能抽出较多的资金进行养护管理，甚至
会出现挤占、挪用养护经费的现象。四是部分高速公路中外合资、合作或转让
经营权后，出于经济利益的考虑，投资者往往会片面追求经济效益，不愿拿出
较多的资金进行高速公路养护管理。
3、缺乏统一的定额依据和规范。到目前为止，我国仍没有制订全国性的高
速公路养护管理定额和规范，高速公路管理部门大多是依据公路工程定额和自
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己的实际情况自行确定养护工程费用支出，参照《公路养护技术规范》中的条
款制定养护方案，养护工作的考核标准一般也会沿用普通公路“好路率”的概
念。对于需要全方位养护的高速公路来说，这些定额和规范是远远不够的，无
法满足高速公路养护管理的特殊需求，因此应充分考虑高速公路的实际情况，
尽快制订全国性的高速公路养护管理行业定额和规范。
通过十几年的发展，我国高速公路养护管理已初步形成了自己的体制和模
式，随着高速公路事业的迅速发展，养护管理改革步伐将会进一步加快。我国
高速公路养护管理创新的基本思路是：充分引入竞争机制，走公司化、社会化、
专业化、机械化的道路，实现政企分开、事企分离。具体表现在以下几个方面：
1、引进竞争机制，逐步开放高速公路养护市场
建立一个具有竞争机制的、开放的高速公路养护市场，是实现高速公路养
护管理公平、效率、科学的前提和保证。高速公路养护管理具有机械化程度较
高、专业化程度较强的特点，因此应该在逐步实现高速公路养护施工资质管理
的前提下，推行高速公路养护工程的招投标管理，允许拥有资质的所有养护队
伍参与竞争。只有这样，才能最大限度地发挥市场配置资源的优势，确保高速
公路养护管理的质量、公平和效率。
2、完善政府对高速公路养护管理的行业监督
高速公路不仅是重要的交通基础设施，而且是社会性较强的“窗口”行业，
其服务质量的好坏不仅关系到高速公路企业的经济效益，而且也关系到地区经
济的发展和政府的形象。高速公路具有一定的公益性，其养护管理具有强制性，
适应这一要求，政府必须加强对高速公路养护管理的监管力度，通过建立行之
有效的法律法规保障体系和监督机制，来保证高速公路养护的质量和效果，从
而实现高速公路行业的持续、健康发展。
3、高速公路养护管理公司化、社会化
高速公路养护管理应改变目前事企不分的现状，逐步将现有的养护队伍转
变成具有一定规模和实力的专业养护企业，在条件成熟的地方，还可以允许和
鼓励组建股份制、多种所有制的专业养护队伍，让那些自主经营、自负盈亏、
具有独立法人地位的经济实体平等地参与高速公路养护市场的竞争。鉴于高速
公路养护机械化程度较高，现有的单位所有、部门所有的机械设备管理方式不
仅会造成设备的闲置浪费和使用效率低下，而且会浪费有限的高速公路养护资
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金，因此应探索高速公路养护机械尤其是大型养护机械的社会化之路，鼓励建
立高速公路养护设备租赁公司，集中大中型设备，形成资源优势，向不同的养
护公司提供有偿服务。实行养护市场开放后。参与竞争的高速公路养护企业一
般都会按照工程的要求购买和租赁大中型机械设备，这就大大缩减了目前高速
公路养护管理中存在的大中型机械设备购置费用过高的问题，从而使有限的养
护经费得到更充分的利用。
总之，随着我国经济体制改革的深入和高速公路事业的发展，高速公路养
护管理越来越得到政府和有关部门的重视，高速公路养护管理体制的改革也越
来越深入，养护管理对高速公路运营的保障作用也得到进一步强化。
6．4高速公路路政管理
高速公路路政管理是高速公路运营管理的重要组成部分，是基于保障高速
公路良好的物理状态和完善的使用设施而进行的行政管理行为。
6．4．1高速公路路政管理概述
高速公路路政管理是高速公路主管机关及其授权的管理机构。根据国家的
法律、法规和有关规章制度规定，为保护高速公路、高速公路用地、高速公路
设施，维护高速公路管理机构的合法权益和发展高速公路事业而进行的，对高
速公路使用者及其相对人直接产生法律效果的行政管理行为。其职能是依照法
律法规保护高速公路路产、维护高速公路路权，进行路政的执法。⋯所谓保护
高速公路路产，是指高速公路主管部门及其下属的管理机构依法保护由国家授
权所享有占用、使用、处置权的所有有形和无形的财产，包括高速公路路基、
路面、桥梁、涵洞、交通安全设施、道路用地等。所谓维护高速公路路权．是
指高速公路主管部门及其授权的管理机构根据法律规定所进行的，为排除侵权
而拥有的行政管理权和民事权益。
高速公路是用现代科学技术装备的重要交通基础设施，由于行车速度快、
设施齐备、投资大、造价高，因此一旦出现道路障碍、路面损毁、标志标线破
坏，就会酿成重大的交通事故，导致较重的人员伤亡和财产损失。造成极坏的
。戴锟．高速公路路政管理{M)．北京：人民交通出版杜，2002．3。(18)
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社会影响，因此路政管理对于高速公路来说非常重要。
1、有利于维护高速公路系统的完整性。高速公路及其配套设施属国家财产，
受法律保护。高速公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道、排水和防护构造物、
里程碑、百米桩、地名牌、花草树木、专用房屋、工程设备、交通监控和通讯
设施、服务设施以及公路用地等，构成了一条完整的高速公路。高速公路路政
管理的主要职责是依法处理各种侵占、破坏路产、侵害路权的行为，从而能够
有效地保证高速公路处于完好无损的良好状态，保障高速公路系统的完整性。
2、有利于保障高速公路的使用质量。高速公路是专供汽车分向、分车道行
驶的公路。不允许履带车、农用车、拖拉机、铁轮车、非机动车、行人、牲畜
等进入行驶，不允许未经批准的各类管线与之接近和直接交叉，不允许在道路
用地和两侧红线范围内摆摊设点或违章搭建。高速公路路政管理能够有效地制
止上述情况的发生，通过严格的审批、纠正和控制工作，可以保障高速公路具
有较好的使用质量。此外，当高速公路路上作业、遇到恶劣的气候条件及某些
特殊情况下需要进行交通管制时，灯了保证安全，通常由路政管理机构负责进
行交通管制，交通管制分为两种：一是作业现场的交通管制。主要是将作业现
场分为警示区、前渐变区、缓冲区、后渐变区，通过设置标志限制车速和改变
每一区段的交通流，以保证作业的安全和道路的畅通。通常在发生重大事故、
大规模清障、养护施工时需要进行作业现场的交通管制。二是异常气候条件下
的交通管制。在冰雪天气、雾霜天气以及大风大雨条件下，由于道路湿滑或能
见度低，会给交通安全带来隐患。在这种情况下，路政管理部门一般会配合公
安部门和养护部门在高速公路进出口设置有关限速及保持车距的提示标志，在
天气极端恶劣的情况下还需要关闭高速公路，以确保高速公路的畅通和安全。
不同雾况下行车的交通管制。
能见度车速限制(km／h) 安全行车间距超车
200米以上薄雾不特殊限制>100米准
100～200米中雾≤60 >50米准
100～50米大雾≤50 >50米不准
50米以下大雾≤30 >50米控制放行不准
。高速公路丛书编委会．高速公路运营管理(M)．北京；人民交通出版社，2002．9，(95)
19l
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3、有利于改善高速公路的道路环境。通过路政管理采取强制性手段，可以
有效地控制和避免纵向混合交通和横向叉道车辆对正常行驶车辆的干扰，保证
高速公路车辆按规定的标志标线行驶。同时还能通过行政管理保障高速公路沿
线景观的协调美观，为行驶高速公路的车辆提供良好的道路条件和视觉效果，
从而有效地改善道路环境。
4、有利于保证收费还贷工作的顺利进行。高速公路路政管理不是孤立的行
政管理，它是为高速公路整个系统运营服务的，在我国高速公路实行收费制的
历史条件下，高速公路路政管理要以经济建设为中心，以保障高速公路收费的
正常进行为最终目的。因此必须通过高速公路路政管理加强交叉道口和互通式
道口的管理，防止“闯关”、“冲站”等现象的发生，制止不交费或少交费，
以路政手段维持正常的秩序，保证高速公路收费还贷工作的顺利进行。
高速公路路产索嫱项耳分类表。
挖掘公路用地。占用公路用地、在公路用地范围内取土、挖砂、采石、放
公路用地
牧；
路面损坏、占用、污染、挖掘路面，挖掘土路肩，散落脏物，试验刹车；
损坏桥头端桩、护栏、锥坡、护轮带、挡墙、桥谣、照明设备，超载过桥，
桥粱、涵洞
河道挖掘、堵塞； 一
捧水设施损坏缘石、损坏集中泄水槽、损坏泄水井
交通工程损坏里程碑、界桩、防撞护栏、防眩设施、限速板、情报板、紧急电话及
设施损坏高速公路标志、支撵、基座、反光道钉、警示桩、栏杆桩
绿化损坏树木、草坪、花卉、景区设施；
收费设施损坏收费亭及收费设备：
其他设施损坏封闭隅离栅、围橱、声屏墙、通讯设施、广告牌
6．4．2高速公路路政管理的内容及特点
‘中华人民共和国公路法》对路政管理机构、路政管理的具体内容和要求
做出了明确的法律规定。1990年10月1日起施行的《公路路政管理规定(试
行)》(中华人民共和国交通部令第24号)对公路路政管理作出了更加明确的规
定，根据相关规定，公路路政主要是由公路管理机构及专职路政管理人员行使
下列职权：
。高速公路丛书编委会．高速公路运营管理(M)．北京：人民变通出版社，2002+9，(97)
192
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负责保护和管理公路路产；实施公路巡查；依照法律、法规和规章制止、
查处各种违章拆用、侵占、污染、毁坏和破坏路产的行为；控制公路两侧建筑
红线；审理从地面、公路上空和地下穿(跨)越公路的其他设施建筑事宜；对
在特殊情况下利用、占用公路和超限运输车辆通过公路进行审批，并对实施情
况进行监督检查；维护公路渡口和公路养护、施工作业现场的正常秩序；为处
理违反公路管理法规行为，向有关单位和人员调查、询问、取证、查阅有关文
件、档案、资料和原始凭证；对损坏路产或发生侵权行为又拒不接受查处的车
辆，责令停止行驶；有复议职能的公路管理机构办理有关路政复议案件，参与
有关路政案件的诉讼活动；法律、法规、规章规定的其他职权。高速公路作为
高等级的公路适用针对所有公路所制定的一切法律和法规。
高速公路路政管理就其基本内容来说与普通公路是一致的，主要包括：保
护路产、维护路权、保障交通安全畅通。但由于高速公路具有设计标准高、车
辆行驶速度快、安全保障要求高的特点，因而其路政管理在概念、手段、方式
上与普通公路有许多不同之处，具有自己的特点。
由于采用全封闭、全立交、渠化通行、控制出入的管理方式，在经过一段
时间的运营之后，高速公路上一般不会出现普通公路上经常发生的违章占用公
路用地及盗窃、毁坏公路设施的情况，而随之增加的是故障车辆的牵引和拖带、
事故现场的救援和清障、施工作业及恶劣条件下的交通管制、环保监测和监督
等一系列新的内容。因此对于高速公路路政管理来说，除保障路产设施完善、
维护路权不受侵犯的任务外，主要应注意保证高速公路车辆安全畅通。其工作
内容主要侧重于维持车辆行车秩序、提供路面行驶信息、清理路上障碍、参与
抢险救护、提供道路旁边的服务，负责在能见度较低的雨雾天气与有关部门协
商关闭高速公路，或提供缓速通行的开路服务等。
在我国高速公路普遍实行收费制的历史条件下，高速公路路政管理主要是
通过向通行车辆提供优质服务，来最大限度地吸引车流，充分发挥高速公路应
有的社会效益和经济效益。除此之外，作为专业化的行政管理，高速公路路政
管理还具有社会性、政策性、复杂性和特定性的特点。
所谓社会性．是指高速公路路政管理涉及各行各业和广大人民群众。高速
公路沿线需要跨越若干地区，高速公路的建设和运营直接关系到这些地区的经
济发展和相关产业的运作．因此高速公路路政管理必须密切联系沿线政府有关
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职能部门、企事业单位和人民群众，积极宣传高速公路路政管理的相关法律法
规和意义，取得他们的理解和支持，以保证路政管理工作的顺利进行。
由于高速公路路政管理工作具有法律强制性，是代表国家履行高速公路管
理职能的一种行政司法活动，是国家行政管理的一部分，属法制范畴，因此国
家对高速公路路政管理以法律法规的形式作出了规范，具有较强的政策性。高
速公路路政管理会直接影响一些机构和一部分人的权利和权益，必须严格按照
有关政策实施管理行为。
高速公路路政管理涉及法律、法规、管理体制、管理机构等诸多方面，其
管理内容既互相联系、互相依赖，又互相制约、互相交叉，加之路政管理牵涉
面广，受外部因素影响大，涉及的单位、部门、人员和问题多，因而具有比较
复杂的特点。此外路政管理还与高速公路其他运营管理如养护管理、收费管理
等存在内部协调、平衡和配合的问题，作为行政管理部门也存在与高速公路企
业之间的经济利益和职能职责方面的综合协调问题，这更加剧了高速公路路政
管理的复杂性。
高速公路是一个全封闭的系统，实行全砸的多维管理和昼夜运营。高速公
路路政管理主要在系统内进行，其对象是高速公路上行驶的汽车流，是一种全
天候、全方位、全区域的道路跟踪管理，具有特定性。
6．4．3高速公路路政管理制度创新
由于我国高速公路运营管理体制多样化，因此高速公路路政管理体制也各
不相同，总的说来，目前我国高速公路路政管理体制主要有以下几种模式；
1、派驻模式。派驻模式是指由省公路局主管高速公路路政管理执法业务，
向高速公路经营企业派驻路政机构，路政派驻机构的人、财、物由所在经营公
司负责，这是目前大多数省市采取的模式。
2、属地管理模式。属地管理模式是指高速公路路政管理由各地方公路管理
部门的路政机构负责。目前海南等省采用这种模式。
3、单设模式。单设模式是指由交通厅或交委单独成立专门的执法机构进行
高速公路路政执法，路政执法机构的人、财、物不由高速公路经营部门负责，
但高速公路经营部门需承担一定的路政执法开支。目前i四)ti等省采用这种模式。
随着我国高速公路的迅速发展，对路政管理制度创新提出了新的要求，原
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有的管理模式各有利弊，已不能适应高速公路发展的要求，为此，应该建立一
种创新的高速公路路政管理体制。这种创新体制总的原则是：统一管理、明确
职责、依法行政、政企分离。在具体操作上，要做到高速公路路政管理的高度
统一：在交通部设立交通行政执法局，将路政、运政和稽征三家执法单位的行
政执法职能统一归到交通行政执法局，在执法局内设机构专门负责高速公路路
政管理。各省、市、自治区交通厅(局、委)设立交通行政执法总队，并在总
队下设高速公路路政支队，负责各条高速公路的路政管理。各高速公路路政执
法机构为事业单位，执行“收支两条线”的政策，所需经费的来源一是高速公
路路产赔(补)偿中所含的办案经费；二是按照相关标准核定的人员和办公经
费，这部分经费由高速公路运营企业从通行费收入中划拨。路政执法人员应统
一着装，统一执法标识，统一车辆、装备，并通过制定相应的法律法规进一步
的规范和要求，做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必纠。．
首先，这种体制可以有效地防止政企不分的现象。由于高速公路路政管理
承担的是行政执法的职能，因此不能由企业来承担，而只能由行政事业单位来
负责。在这种体制下，高速公路路政执法机构不再是企业的内设机构，而是独
立的执法机构，并且由于“收支两条线”制度的实行，高速公路路政执法没有
自身利益上的“寻租”驱动，因此有助于公正执法和依法办事。
其次，这种体制也能很好地保证高速公路企业与路政执法部门双方的利益。
对于高速公路企业来说，路政执法是为自己服务的，路政执法部门依法对路产
路权进行保护，保证了高速公路正常的经营秩序，同时路政管理所需的经费是
从赔(补)偿费和通行费中提取的，严格执行相应的标准和规范，因此能够减
轻公司的经营压力，降低公司的运营成本。对于路政执法部门来说，由于有了
相应的规定，保证了合理的经费，解除了后顾之忧。同时，路政执法的地位和
作用也能通过法律法规的形式加以明确，能够真正做到权责明确、依法行政，
更好为企业和社会服务。
再次，这种体制有利于在社会树立良好的高速公路执法形象．高速公路是
窗口行业，具有较强的外部效应。在高速公路行业设立统一的路政管理机构，
能够使执法更加规范有序．更好地维护企业和车主的利益，更好地保护高速公
路设施的完好，维护高速公路正常的生产秩序。
四川大学博士学位论文
7高速公路收费制度创新
高速公路是现代综合交通运输网络的重要组成部分，从它进入我国的第一
天起，就以独特的功能和效用对社会经济的发展和运行产生广泛而深远的影响。
在我国高速公路的发展史上，收费制发挥着重要的作用，通过高速公路收费这
一经济手段，从根本上解决了修建高速公路的资金“瓶颈”问题，促进了高速
公路的迅猛发展。虽然高速公路收费属于高速公路运营的一个重要内容，但考
虑到收费制对高速公路发展的特殊作用，本论文专门以一章的篇幅对高速公路
收费的理论依据、影响收费的因素、我国高速公路收费的对策、费改税等问题
进行分析和研究．
7．1高速公路收费的理论依据及政策评价
7．1．1高速公路收费的理论分析⋯
高速公路收费理论依据为公共经济学理论。根据公共经济学理论，经济可
分为私人部门和公共部门，私人部门提供的产品被称作“私人物品(Private
Goods)”，公共部门提供的产品则被称作“公共物品(Public Goods)”。公共
物品与私人物品的区别在于前者“消费上的摊他性”及后者“消费上的不排他
性”。公共物品消费上的不排他性使得它被生产出来以后，任何人都可以从中
受益，而并不需要为其支付成本。产品消费上的不排他性形成了生产的外部效
应。外部效应可能是有益的，称之为外部经济，也可能是有害的，就是外部不
经济。应用经济学的常识可以证明，存在外部效应的地方，即使经济是完全竞
争的，资源的配置也不会最优。但是对外部效应也可以做出某种制度的或技术
的安排，将产生外部效应主体与受外部效应影响的主体结合起来，使外部效应
内部化．
由于外部效应的存在，经济学研究中的一个直接结论就是，除非做出某种
制度的或技术的安排，使外部效应内部化，公共物品就不能由私人生产和供给，
不可能通过一个私人交易市场来实现公共物品的最优配置，公共物品的供给必
须由政府来担当。虽然对公共物品和私人物品，经济学认为前者必须由政府担
。李海东、蔡利．高速公路收费问题初探(J)．价格理论与实践，2003．12．
196
四川大学博士学位论文
任供给者的职责，而后者由市场提供更有效率。但这些结论只是对“纯粹”的
或“典型”的公共物品和私人物品有效。在人类社会中还存在着某些种类的物
品，它们的性质介于公共物品和私人物品之间，既可以公共配置，在一定条件
下，也可能由私人或其他性质的生产者提供。具有这种性质的物品，称之为准
公共物品。
在引用现代经济学理论并加以适当延伸，我们可以明确高速公路的经济学
意义，即高速公路是一种具有自然垄断属性的准公共物品，因此也相应地具有
有偿使用的特点，高速公路的经济学属性决定了其实行收费制的合理性和必然
性。为说明高速公路收费的经济合理性，可从以下两个方面进行分析：
I、使用者公平合理性分析
为不失一般性，需要构造一个连接中心城市、城镇和农村的区域公路网模
型，模型路网由不收费的一般性道路和收费的高速公路组成。一般性道路单位
造价较低，由政府利用纳税人的税款(养路费或燃油税)修建。高速公路造价
很高，由私人投资修建并收取通行费。设有甲乙二人居住于某城镇，甲必须经
常在城镇与农村间往返，乙必须经常在中心城市与城镇之间往返。由城镇通往
农村只有一般性道路，通往中心城市则有一般性道路和高等级公路。对乙而言，
他可以选择一般性公路而付出较多油料费、时间耗费和舒适程度降低的代价，
也可以选择高等级公路而付出较多的金钱，但可获得时间的节约及更多的舒适。
如果高速公路由政府投资不收费，那么乙必定选择高速公路，既不付费而又获
得油料节约、时间节约和舒适程度的增加。但由政府投资修建高等级公路，其
高昂的费用势必因政府增税而有一部分转移给甲负担。这样甲将因乙的“白搭
车”而受到损害。
2、资源配置的社会效率分析
在道路不收费情况下，高速公路变成了纯粹公共物品，对高速公路的使用
不会有成本上的考虑，无需为高速公路的使用效率负责，更无需为高速公路的
资金回收、维修和再生产等长期发展闯题操心。因此，乙和与其具有相同出行
行为的人(往返于城镇与中心城市之问的出行)将优先选择高速公路完成他们
的出行。为了进一步节约时间，乙可能会自购一部小汽车以使他的出行时间更
短，乙购买小汽车的行为也可能使其他人仿效，更多的小汽车加入高速公路的
车流，使高速公路发生拥挤，车速降低，从而使出行时闯反而增加，出行成本
四川大学博士学位论文
增大。在拥挤条件下，出行人并不能看到他们出行的全部成本，无视由于他们
加入车流而使车流中其他出行人减慢车速、增大出行成本的事实，他们出行时
只计算自己的边际费用，根本不会考虑由于加剧了道路的拥挤而加在别的出行
人身上的额外成本。只要个人的行车利益多于个人的边际成本，他们就会不断
地加入车流．
现假设在高速公路拥挤的车流中有n辆车，一次行驶的平均社会成本为c，
那么增加一辆车而造成的车流减速将使平均社会成本增为c+Ae，同时使车流
量增加为n+1，则第n+l辆车的边际社会成本MSC变为(n+1)(c+△c)--11(3
=c+△c+nAe。可见，边际社会成本比平均社会成本多nAc，但是第n+l辆
车的出行人所能看见的只是个人的边际成本MPC，即与车流增加后所有其他车
辆相同的平均社会成本c+△c，因此，边际个人成本(MPc)与边际社会成本
(MSC)之差(n△c)将造成拥挤现象，即实际车流量超过最佳车流量。
根据资源配置条件可以知道，如果行车需求曲线为D-D，那么最佳车流量
Ql将由D．D和边际社会成本曲线MSC的交点决定。但由于出行人不考虑他们
车辆加入对他人造成的代价，即不考虑交通拥挤造成的实际成本。结果，实际
车流量Q2是由D．D和边际个人成本曲线MPC决定的。显然，由于拥挤，实际
车流量Q2会超过最佳车流量Ql，从而偏离帕累托最优，造成资源配置损失，
如下图所示。
P
Ql Q2 Q
由以上分析可知，在拥挤的公路上，如果要得到资源配置的最佳效率，必
须做出某种制度安排，比如说收费，使个人边际成本与社会边际成本一致。
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收费高速公路的修建往往是因为缓解原有路网中发生的拥挤。因此在这种
情况下，新建高速公路修建初期车辆不拥挤状况不能作为分析依据，必须将高
速公路修建前发生拥挤造成的社会效率损失纳入分析框架之中。从新建高速公
路修建前、运营初期及运营后期的过程动态分析，可以认为，公路本质上是拥
挤的，如果一条公路不发生拥挤，就不应当修建或应当降低修建标准，除非有
特殊的需要如国防、扶贫、民族地区和边远地区的开发等。交通供给的这一特
点决定了公路交通资源配置具有前瞻性，只能是在预测的基础上，为满足今后
某一时段内达到拥挤或接近拥挤状态时的交通需求而投资。就资源合理配置的
角度而言，交通拥挤或接近拥挤的临界状态是公路交通资源配置的常态，而空
荡状态则是一种非常态。因此，以空荡状态来分析交通供给效率是没有意义的。
综上所述，要想兼顾效率和公平，使资源配置最优，就必须对高速公路设
施有偿使用，实行收费制，这样才能使资金良性循环。虽然不排除政府出于政
策上和政治上的考虑斥资修建高速公路的情况，但目前我国大多数高速公路仍
需考虑资本回收和投资回报，采取投资主体多元化的战略方针，利用市场机制
来进行运作和管理，因而收费制在高速公路中广泛采用是符合客观经济规律的，
能使社会资源配置得到优化，可以充分利用市场机制推动高速公路的发展．是
合理的和有效率的。
7．1．2收费政策对高速公路发展的积极影响
高速公路收费政策的主要依据是《中华人民共和国公路法》。《公路法》第
58条规定：“国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。”
第59条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，
可以依法收取车辆通行费：一是由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷
款或者向企业、个人集资建成的公路。二是由国内外经济组织依法受让前项收
费公路收费权的公路。三是由国内外经济组织依法投资建成的公路。”与许多政
策一样，高速公路收费政策也是一把双刃剑，一方面它解决了高速公路资金不
足的问题，保障和促进了高速公路的快速发展，另一方面它也会减少高速公路
使用的消费者剩余，影响资源的配置。因此有必要对高速公路收费政策正反两
方面的作用进行研究和评价。
收费政策的实施对我国高速公路的起步和发展起到了至关重要的作用，高
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速公路的发展及壮大离不开这一政策的支持和保障，主要体现在以下几个方面：
1、收费政策是高速公路“投资主体多元化、融资渠道多元化、筹资手段
多样化、筹资方式市场化”的基础和前提。收取车辆通行费使高速公路建设项
目的要素投入有了直接、稳定的回报，是高速公路收费资本化和收费权资本化
的基础，确立了高速公路项目在资本市场上的地位，为进行高速公路经营权转
让、上市融资、项目融资、债券融资、利用外资等多渠道筹集建设资金提供了
可能和前提。我国正处在社会主义初级阶段，政府财政能力较弱，无法为高速
公路提供必要的资金支持。在这种历史条件下，收费政策能有效地吸引了金融
资本、民间资金和外资投入高速公路行业，推动高速公路快速发展，这是非常
可贵的。我国是发展中国家，经济快速发展必然要求交通基础设施的有力保障，
尤其需要高速公路这种代表先进生产力的基础设施超前发展，因而高速公路建
设资金紧缺的情况将长期存在，收费政策也将会在相当长的历史时期内成为筹
集高速公路建设资金的重要选择。
2、收费政策有利于增进高速公路投资决策的效率和效果。要实现高速公
路投资决策最优化，就必须明确其所在区域内消费者对高速公路使用的偏好，
明确高速公路与区域经济之间的内在效应。在免费使用高速公路的情况下，由
于“免费搭车”效应的存在，消费者不会主动显示对高速公路使用的偏好状况，
从而不能很好地实现高速公路支出决策的最优化。在收费政策下，不付费就不
能使用高速公路，则收费费率的高低就可成为评价高速公路满足区域内消费者
使用偏好的一个重要指标。如果高速公路收费金额高，而居民的消费者偏好下
降不明显，则说明消费者对这条高速公路的效益评价高，可以增加与该条高速
公路相关联的公路网络、通道的投资：反之，如果这条高速公路即使收费偏低，
消费者也没有增加使用，则表明消费者对这条高速公路的效益评价不高，应减
少相关的投资。高速公路收费这种鲜明的指示效应，可以使交通主管部门和投
资者明确高速公路在路网中的效应，选择投资效果好、消费者偏好比较高的项
目进行投资，从而达到优化高速公路路网结构和优化投资结构的作用。同时，
由于资本具有追逐利润最大化和风险最小化的特点，因此大量的资本会被优先
吸引到交通量大、收益高的高速公路路段上，而这些高速公路路段恰恰是该区
域交通基础设施的“瓶颈”所在。由此可见，收费政策能够促进资源在高速公
路的最优配置。
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3、收费政策有利于政府扶持高速公路行业目标的实现。高速公路行业从
诞生之日起就一直是国家重点扶持的行业，高速公路资金需求量巨大，但政府
能用于高速公路的投资却十分有限，经过改革开放后的经济快速发展，我国社
会资本的积累相当庞大，外资进入基础设施的要求也越来越迫切，因此政府应
该以一定的资金投入作为股本金，吸引民间资金和外资来参与高速公路建设和
运营，这不仅可以为民间资金和外资进入高速公路行业开辟投资渠道，而且能
够集中全社会的人力、物力、财力建设和发展高速公路。政府将高速公路从无
偿提供的公共物品的名单中划去，实行高速公路收费政策，逐步建立和完善“国
家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发
展”的投融资体制，并利用政府资金的投入，起到对民间资金和外资进入高速
公路行业的示范和引导作用，可以达到事半功倍的效果，较好地实现扶持高速
公路行业的目标任务。
4、收费政策有利于高速公路建设、管理、运营和养护水平的提高。高速
公路收费的效果直接关系到各投资主体的切身利益，而高速公路建设质量、管
理水平、服务水平和养护水平也直接关系到消费者对该条高速公路的使用偏好。
收费政策使民间资金和外资不仅能够投资于高速公路的建设过程中，也能够介
入高速公路的管理、运营、养护等全方位、全过程之中，这样就使投资者除了
重视高速公路设计水平和施工质量之外，还非常注意降低运营成本、提高运营
管理水平、提高养护效率、服务质量和管理水平，从而使高速公路在建设、管
理、运营、养护等各方面都具有技术创新和管理创新的动力。出于自身利益的
考虑，投资者非常愿意采用现代管理手段和信息手段来改进高速公路的各项工
作，从而在客观上导致了高速公路管理和运营水平的有效提高。
7．1．3收费政策失当对高速公路发展的负面影响
收费政策具有双重性，一方面它促进了高速公路的发展，另一方面由于高
速公路的特殊属性，在收费政策失当时也会产生一定的负面影响，主要表现在
以下几个方面：
I、收费政策失当可能会导致公路资源的闲置和浪费。由于价格杠杆的作用，
一些地区尤其是经济不发达地区高速公路建成初期会出现明显的排挤效应。如
果制定的收费政策失当，收费标准过高，一些消费者从自身的经济利益出发，
20i
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往往会选择老路而不是新建的高速公路，这种情况虽然只是在部分地区的部分
时期发生，但也会在一定程度上带来资源的闲置和浪费。在一些与之平行的老
路等级和标准比较高的高速公路路段上，这种情况表现得尤为突出．甚至会出
现交通部门为保证高速公路的收费而放松对老路的养护和断道施工等非正常现
象，这样既不利于发挥高速公路的经济效益和社会效益，也不利于营造公平、
有序的消费环境。
2、收费政策失当可能会导致高速公路负债过大。实行收费政策后，高速公
路除2S％左右的资本金外，基本上都是靠负债来筹集建设资金，“贷款修路、收
费还贷、滚动发展”成为部分高速公路的运作思路。但在这种运作模式下，如
果执行收费政策失当，对收费预期过高，过多地依靠收费来解决债务问题，就
有可能出现负债过重的问题。由于高速公路收益比较稳定，属于国家扶持的重
点行业，因此金融机构比较倾向于向其提供贷款，而地方政府出于自身政绩的
考虑，也非常支持和鼓励贷款修建高速公路。这种情况往往造成高速公路行业
债务逐年增长、债务负担加重、债务风险日趋增大，负债已成为高速公路可持
续发展的潜在威胁。高速公路通车前期收入较低，但随着经济增长其收入会迅
速增加，这种特点导致不少高速公路通车后不久就出现通行费收入低于预期的
情况，有些甚至连利息都无法承担。例如四川省除较早通车的成渝、成绵高速
公路外，其余高速公路的通行费收入无法支付银行利息，每年有将近5亿元的
利息缺口需要解决。可见负债过大非常不利予高速公路的健康发展。
3、收费政策失当可能会使投资环境恶化。现代经济的发展要求资本、技术、
信息、人才等生产要素在区际间、区域内顾畅流动，在市场开放与沟通的基础
上发挥比较优势。要素的流动、市场的互通很大程度上要借助于高速公路基础
设施，如果收费政策失当，收费标准超过当地的承受能力，就有可能使要素流
动的成本增大、沟通效率降低，致使投资环境恶化。以重庆为例，由于重庆沟
壑纵横、地质构造复杂，施工难度大，使高速公路造价稍高于相邻的四川、贵
州等省，但重庆高速公路收费标准却比相邻的省份高出数倍，这大大增加了运
输的成本，阻碍了生产要素和人员的流动，使重庆所属区县的投资环境恶化。
为纠正收费政策失当造成的负面影响，2004年1月，重庆市政府承诺下浮高速
公路收费，以创造良好的投资环境。
总之，我国高速公路建设的长期性、艰巨性和复杂性决定了收费政策的长
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期性，高速公路收费政策的实施推动了高速公路超前发展，也给我国社会经济
带来了挑战和机遇，可见高速公路收费政策是符合我国社会主义初级阶段的国
情和社会经济发展要求的。但同时我们应该看到，对于高速公路来说，收费政
策在执行过程中也存在一个科学、合理的问题。收费政策的失当会给高速公路
和当地社会经济的发展带来一定的负面影响。
纵观世界发达国家的公路史，许多国家都是由最初普遍推行高速公路收费
政策到最终实现高速公路免费通行，但免费通行的情况一般都出现在经济高度
发达的历史条件下。对于我国来说，从发展中国家到中等发达国家需要一个漫
长的过程，收费政策也将会长期存在，其积极影响仍将远远大于负面影响，因
此对于收费政策在高速公路发展中的作用和影响应给予积极和肯定性的评价。
7．2高速公路收费标准确定及收费系统概述
确定科学合理的高速公路收费标准是高速公路规范运作、持续发展的前提。
在我国高速公路的实践中，各地都将收费标准的制定作为高速公路建成通车后
的一项重要工作。一般来说，高速公路收费标准由地方政府的财政部门、物价
部门和交通主管部门共同制定，考虑的因素主要是高速公路的成本以及收费对
于社会经济发展的影响。由于各地高速公路管理体制不同、运作模式不同，因
而收费标准的制定办法也各不相同，但总的原则都是一样的，那就是按照市场
经济等价有偿的原则，充分考虑社会承受能力，本着有利于推动当地经济发展
和促进高速公路行业发展的精神来制定收费标准。
7．2．1还贷模式下高速公路收费标准的制定
交通部起草的《收费公路管理条例》将收费公路划分为收费还贷公路和收
费经营公路，其中收费还贷公路的技术等级和规模中的第一条规定：“高速公路
10公里以上可以作为收费公路管理。”对于以贷款形式修建的高速公路．《收费
公路管理条例》规定：“还贷收费的公路的收费期限原则上以还清贷款和集资的
本息为限。收费期问利用贷款提高原路段技术等级和规模，需要延长收费期限
的，应报原审批机关批准。”由于还贷模式下的高速公路收费主要目的是偿还
贷款和集资款的本金和利息，而不是为了获取利润，因此这类高速公路收费标
准的制定就应该以能够保证在规定期限内还清全部贷款本金和利息为原则。还
203
l四]JI大学博士学位论文
贷模式下高速公路收费标准的数学模型为：
11
2：NCF(I-}-矿一D=O
t=O
式中：n为贷款或集资偿还期(年)：NCF为年还贷收入；i为贷款或集资
的年平均利率；D为贷款或集资的本金。
收费还贷模式下收费标准的公式为：
NCF=FXQXLX(I一1、一C
则F=(NCF+C)／{QXLX(1-D】
式中：F为某种车型的收费标准(元／车公里)；Q为某种车型通行高速公
路的交通量(辆次／年)；L为高速公路全长(公里)；T为营业税及附加费(％)；
c为高速公路平均每年的养护和收费管理费用(元)。
应该指出的是，该公式所确定的收费标准是还贷模式下高速公路收费标准
的下限，在具体的操作中还应考虑一些不可预见的因素和风险因素，以及当地
的经济发展情况和社会承受能力进行适当的调整。
7．2．2经营模式下高速公路收费标准的制定
《收费公路管理条例》规定：“技术等级和规模符合连续里程40公里以上
的高速公路，可以由国内外经济组织依法有偿受让，按照收费经营公路的模式
运作。”目前我国基本上都是采取特许经营的方式，由政府授权高速公路经营企
业在一定期限内收费经营高速公路，高速公路经营企业的目的在于收回投资并
获取合理利润。经营模式下的高速公路企业只能在特许期限内进行收费经营，
特许期一般为20～30年，最长不超过30年，特许期限终了时，高速公路经营
权应交还政府。因此对于高速公路经营企业来说，在特许经营期限内收回全部
投资并获取合理的利润就成为制定其收费标准的一个重要依据。
经营模式下收费高速公路的数学模型为：
n
ΣNCF(I+Kr—I=O
闻
式中：n为特许经营期限(年)；K为投资收益率(％)；I为投资现值(元)；
NCF为年投资回收额(元)。
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则可以得出经营模式下收费标准的公式为：
由NCF=fXQX(I—n—C推出
f=(NCF+C)／(QXLX(1一n)
式中：f为车辆通行费平均标准费率(元／辆次)；T为营业税费(％)； Q
为平均交通量(辆次／年)； C为平均每年高速公路养护管理费用(元)。
经营模式下高速公路的投资额会因收费权取得形式的不同而不同：直接投
资高速公路而形成的投资额，其确定标准是高速公路项目的建设成本和相关费
用；以转让经营权形式取得收费权的投资额，其确定标准是经营权转让的价格。
7．2．3高速公路分车型收费标准的制定
在高速公路收费的实践中，一般根据行驶高速公路的车辆类型的不同制定
不同的收费标准，这种分类收费的原因是：
1、各车型所占用的道路空间、载重量和总重量不同。车辆占用道路空间的
大小在一定程度上影响着高速公路的通行能力，一般而言，小汽车占用空间小、
通行速度快，而大客车、大货车占用道路空间大、通行速度慢，因此在收费上
必须予以考虑。各车型载重量和总重量在一定程度上决定了车辆的轴负荷，决
定了车辆对高速公路的磨损和破坏程度，因此在制定收费标准时应考虑对道路
磨损的补偿，通过价格杠杆减小对道路的破坏程度。
2、各车型使用道路的效益不同。通行高速公路的各车型所获得的道路级差
效益不同，各车型在运输时间的缩短、安全、舒适程度的提高、油耗的减少等
方面的情况各不相同，行驶高速公路所增加的经济效益也不尽相同，因而在使
用道路的效益上具有明显的差异。
3、有利于提高管理水平。较细的车辆分类不仅能使车辆收费更为合理。而
且有利于促进管理部门更多地使用电脑识别、自动收费等先进的管理手段，有
助于掌握高速公路的各项信息资料和水平，全面提高管理水平。
确定通行高速公路各车型收费标准应考虑以下因素：
1、各车型的道路级差效益。道路级差效益主要包括运输成本降低、运输里
程缩短和运输时间减少所产生的效益，以及减少货物损失、降低事故发生、避
免交通拥挤等产生的效益。高速公路各车型收费标准的确定应以级差效益为上
四川太学博士学位论文
限，这样才能鼓励各种类型的车辆行驶高速公路。只有在对车辆进行分类的基
础上，有针对性地测算各类型车辆的道路级差效益，才能科学合理地确定级差
效益。
2、各车型交通量的收费弹性。一般来说。在道路级差效益范围内，小型车
辆的交通量基本上不受收费费率高低的影响，收费弹性较小，中型车辆收费费
率高低对交通景有一定影响，收费弹性小于1但大于0，大型车辆收费费率高
低对交通量影响较大，具有较大的收费弹性。因此，可以根据各车型收费弹性
来确定收费标准：小型车辆可在级差范围内以较高的标准收费，而大型车辆则
应取下限，这样就能使高速公路效益最大化。
3、各车型对高速公路占用和磨损情况。高速公路中不同车型占用和使用道
路情况各不相同，一般而畜，大型车辆在行驶中对高速公路的占用空间和对道
路的磨损破坏情况比小型车辆要大得多，大型车辆尤其是重型货车运行速度慢、
占用空间大、载重量大，对道路的磨损破坏程度较大，应适当提高收费标准。
我国的高速公路很多都是四车道，在交通繁忙的高速公路，如沪宁、成渝等高
速公路上，往往因大型车辆速度慢、占用道路空间大，而使高速公路的通行能
力下降，因此可以说我国的高速公路比较适合中小型车辆的通行。目前困扰高
速公路的货车吨位大改小的问题，就是货车车主为节约运费，钻政策的空子，
不按规定的吨位装载，虚增核定吨位。这种情况的出现使高速公路路面受到严
重损害，影响了高速公路的使用寿命，增加了高速公路养护和维修的成本。最
近，我国公路管理部门开始通过加大收费管理力度限制超重车辆行驶，并通过
计重收费等办法加大货车超载的成本，取得了较好的效果。
4、所在地经济的发展情况和各型车辆的承受能力。高速公路是所在地重要
的交通基础设施，高速公路的建成对区域经济的发展具有积极的促进作用，因
而应考虑当地经济发展的实际情况来合理制定各型车辆收费标准。这种标准既
要考虑客观经济规律，低于级差效益，又要考虑当地车辆承受能力的差异．以
吸引更多的车辆通行高速公路。收费标准的制定既要保证了高速公路资源的有
效利用，又要兼顾社会经济发展的需要。
四川大学博士学位论文
我国部分高速公路率堑分类情况掌酽
、＼掣类别一类二类三类四类五类六类
高速公朱
沪杭甬高速20座以下20座以上40 40座以上10吨以上20吨以上
公路客车；2 座以下客车： 客车；5吨20吨以下50吨以下
吨以下货2吨以上5吨以上10吨货车货车
生以下货车以下货车
成渝高速公10座以下11座至30座3l座至50 50座以上10吨以上15吨
路轿车、吉客车；1吨以座客车；3 客车：5吨15吨以下以上
普车、面上3吨以下货吨以上5吨以上10吨货车25吨
包车、旅主I；I下货车； 班下货车； 以下
行车；1 30卧以下卧30卧以上货车
吨以下小铺车；集装卧铺车
货车箱车
广深高速公小轿车、面包车、小型小型客车、大型豪华双层大客
路、深#ll高吉普车、人货车、轻型中型客车、客车、大型车；中型货
速公路出租车、货车大型普通货车、重型车、重型拖
摩托车客车、中型拖挂车、20 挂车、40英
货车英尺集装尺集装箱
箱车车
沪宁高速公1至6座7至20座载2l至50座50座以上10吨至20 超过
路载客汽车客汽车；2吨载客汽车； 载客汽车； 吨载货汽20吨
以下载货汽2至5吨载5至10吨载生载货
生货汽车货汽车汽车
吉林省高速7座以下7座以上28 28座以上14吨以上
公路’ 客车、2．5 座以下客车、客车、7吨货车
吨以下货2．5吨以上7 以上14吨
生吨以下货车以下货车
河南省高速10座以下10座以上30 30座以上8吨以上20 20吨以上40吨
公路客车：2 座以下客车； 客车：5吨吨以下货40吨以下以上
吨以下货2吨以上5吨以上8吨以
☆
货车货车
主以下货车下货车
。鄙思索．高速公路管理学(M)．北京：人民交通出版杜
207
四川大学博士学位论文
我国部分高速公路分牢型收费标准囊}D
单位：元／车公里
、高＼速车公型卜一类二类三类四类五类六类
沪杭甬高速0．45 0．80 1．20 1．60 2．00
沪宁高速0．40 0．60 O．80 1．00 1．20 1．60
广深高速O．60 l_20 1．80 2．40 3．oo
成瀹高速0．3Z O．64 1．28 2．40 4．00 5．00
沈大高速0．25 0．30 0．35 1．00 2．00 4．00
京津塘高速0．25 0．35 0．45 0．60
重庆渝长高速0．50 11 00 lI 50 2．00
广州环城高速0．70 1．35 2．25 3．20
福建泉厦高速o．45 0．90 1．35 1．∞ 2．25
长沙绕城高速O．30 0．60 O．90 1．20 1．50 1．80
陕西西临高速O．50 0．75 1．00 1．25
陕西西宝高速0．26 0．45 0．64 0。96
陕西临渭高速0．4l 0．明O．8l 1_08
深圳高速0．60 1．20 1．80 2．40 3．加
吉林高速0．25 0．30 0．40 l-20
河南高速0．28 0．35 0．46 0．74 O．93 2．00
江西高速O．33 0．75 1．05 1．40
新疆高速0．20 O．30 0．∞ O．∞
7．2．4高速公路收费系统分类
根据高速公路的具体情况，可将高速公路收费系统分为四类：
1、封闭式系统
封闭式系统是将收费站建在各互通立交出入匝道上，或增加立交的引道，
由一个收费站控制整个立交所有匝道的一种收费系统。在该系统内，车辆进入
要受到控制，但在高速公路内部可以自由行驶，高速公路对外界呈现封闭状态。
由于封闭式系统一般不在主线设置收费站，能有效地保证高速公路的畅通和安
全，因此目前我国高速公路多采用这种系统。封闭式系统的收费依据是通行券，
其形式一般是磁卡或Ic卡。车辆进入高速公路时，需将所有信息记录在磁卡或
Ic卡上，在出口车道设置读卡机，自动读出记录的信息，并传送到收费站的计
。郗思崇-高速公路管理学(M)·北京：人民交通出版杜，2001·6，(．327～328)
208
四川大学博士学位论文
算机中，根据车辆通行的情况和收费标准显示应缴纳的通行费金额。封闭式系
统能严格按照车型和行车里程收费，控制漏收情况，真正做到公平合理。由于
停车和交费次数减少，也使高速公路通行者感到满意。封闭式系统借助磁卡和
Ic卡记录信息，可以获得多种交通情报，如各出入口的分时车流量、各互通立
交车流量的分配、各路段车流量及平均车速等，同时也可考核收费人员的工作
量、差错率及工作效率，兼顾出入口的交通管理，为高速公路的决策提供数据
资料和参考。封闭式系统虽然入口操作简便，只需领取卡片，但出口操作较为
复杂，收费和找钱耽误了比较多的时间，如果不增设出口车道，则会造成拥堵
现象。由于收费站与互通立交合建在同一个地方，因而封闭式系统立交的设计
需要考虑收费的要求，容易造成投资较大的情况，且由于需要的收费站及收费
车道数量相对较多，也可能增大建设投资和维护成本。封闭式系统的设备较为
复杂，需要具有一定专业知识的人员来使用和维护，同时造价较高，管理维护
费用较高，容易增大管理成本。由于入口和出口车道分别装有各自的收费设备，
因此封闭式系统的位置相对固定，不能设置中央往复变向车道，不能根据上下
行车流量的多少决定上下行收费车道的数量，也较难改做免费道路。
2、开放式系统
这种系统又称为栅栏式收费系统。其特点是收费站建在主线上，各收费站
间距一般在50公里以上，里程较长的高速公路还可设多个收费站。高速公路对
外界环境呈开放状态，各出入口车辆可不受控制自由进入。车辆通过收费站时
依据行车距离和收费标准缴纳通行费。这种系统比较适合里程较短或互通式立
交较少的高速公路。开放式系统由于收费站与互通立交不建在同一个地方，加
之需要设置的收费站和收费车道数较少，因而建设成本和维护费用较低。开放
式系统居于中间的收费车道可以设置为往复变向车道，能够根据上下行车流量
的多少决定上下行收费车道的数量，以减少收费站拥堵的现象，提高道路和设
施的利用率。开放式系统交费简便迅速，对车辆通行影响较小，收费设备相对
简单，容易实现自动化。一旦需要，也可将收费站取消，变成免费道路。在开
放式系统中，长途车辆因交费必须多次间歇停顿，可减缓驾驶员的困倦感，客
观上有利于提高行车的安全。但开放式系统也存在不足之处：由于长途车辆多
次交费耽误许多时间，容易引起驾乘人员的反感，当两个收费站之间出现两个
以上互通立交时，就会有漏收的可能性。开放式系统不能严格根据车辆行驶里
四川大学博士学位论文
程收费，收费欠准确合理．不能兼顾高速公路出入口的交通管理，行人、非机
动车和不合格车辆有可能从开放的出入口进入高速公路，对交通安全带来影响。
3、均一式系统
均一式系统的收费站建在入口或出口的匝道上，车辆只需要经过一个收费
站缴费，即可驶入或驶出高速公路。该系统车辆通行费标准因车型不同而不同，
与车辆行驶里程无关，适用于距离短、车流量大、立交众多、道路出入口多的
城市高速公路，我国许多机场高速公路都是采取这种收费系统。均一式收费系
统手续简便、效率很高，对交通影响较小。如成都机场高速公路在与城市连接
处呈开放状态，仅在靠近双流机场一端设置收费站，对小车收取10元通行费。
4、混合式系统
我国和世界上许多国家的高速公路都是分阶段修建、逐渐连接成网络的。
一开始修建的高速公路往往里程较短，一般考虑采用开放式收费系统，在主线
上设置收费站。但随着线路的延伸和高速公路网络的形成，开放式收费系统的
缺点日益暴露出来，从而促使管理者在整体上考虑采用封闭式收费系统。但最
先通车的高速公路的开放式收费系统由于运转多年，很难改变系统方式，因此
也适当予以保留，这就形成了开放式和封闭式混合的收费系统。这种系统方式
最终会趋向统一，向封闭式系统转变，因为高速公路总是向里程长、网络化的
方向发展，封闭式收费系统更适合这种发展趋势。
四种收费系统情况比较裹
、、、蝗蝥系统开放式收费系封闭式收费系统混合式收费系统均一式收费系统比较项目、＼ 统
收费站数量数量少数量较多数量多数量为1个
收费车道数量数量少数量多数量较少数量较多
收费人员数量数置少数量多数量较少数量较少
能否使用往复车道能使用不能使用能使用能使用
对互通立交的影响影响小影响较大影响小没有影响
改为免费道路情况容易不易容易容易
漏收情况有可能漏收漏收可能性极小漏收可能性小没有漏收
收费是否合理不太合理合理较合理较合理
系统设备情况简单复杂较复杂较复杂
交通转移率高低转移率低转移率高转移率较低较低转移率低
获取交通情报情况获取交删愀获取交通情报多获取交吲胄j瞄获取交通情报多
兼顾交通管理情况根难兼顾能够兼顾较能兼顾能够兼顾
四川大学博士学缸论文
四种收费制式收费站布设围。
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7．2．5我国高速公路收费管理系统现状
我国高速公路收费系统经历了一个由以手工收费为主，逐步向依靠计算机
等现代化设备进行智能收费转变的过程，目前我国高速公路收费管理系统主要
有以下三种：
。杨光．我国西部公路收费应注意的问题(J／OL)．中国公路网．2002．6
21l
四川大学博士学位论文
1、人工收费管理系统。是指对进入高速公路网络的车辆发给通行卡，并在
出口处验卡收费的管理系统。该系统的收费工作全部由收费员手工操作完成，
通过稽查和监督以及建立完善各种规章制度达到强化管理的目的。其优点是设
备购置成本和维护成本很低，能较好地适应高速公路起步阶段的收费管理需求。
缺点是收费人员多、人工成本大，管理粗放，难以进行数据的汇总和分析，管
理现代化程度低、效率低。
2、半自动收费管理系统。是由人工完成收费和找零工作，由计算机或人工
完成车型的判别，由计算机完成费额的计算、票据的打印、数据的积累汇总的
一种收费管理系统。该系统是在人工收费管理系统基础上发展起来的，是向自
动收费管理系统发展过程中的阶段性产物。该系统比较符合我国国情，目前在
我国高速公路行业中应用较多，其优点是设备复杂程度低、设备购置和维护费
用少，但也存在需要收费人员较多，人工成本过大的缺点。
3、自动收费管理系统。是为进一步提高高速公路收费站点通行能力而研制
开发的新型收费系统，由车辆自动识别系统和计算机网络组成，利用车载标识
卡与安装在收费点的天线收发器通过无线电波实现数据交换，自动识别车辆所
属用户，进而通过计算机网络在该用户银行账户中扣除应缴纳的通行费用，完
成收费过程。这种方式完全在自然连续通行的情况下进行，能够对车辆自动识
别和智能收费，是比较先进的计费系统，在我国部分地区的高速公路上已得到
采用。其优点是能充分保证高速公路出入1：3的畅通，减少收费人员开支，缺点
是设备购置和维护费用较高，需要专门的人员来管理和使用。随着科学技术装
备水平的提高，我国高速公路正在向现代化管理的方向迈进，部分高速公路开
始采用一整套完整的现代化收费管理系统，涉及电子工程、通讯工程、自动控
制工程、计算机应用工程、交通工程以及高速公路管理系统工程等多学科、多
专业，主要包括以下两个系统：
l、计算机管理系统
①收费站点计算机管理系统。该系统主要是通过计算机处理系统对各收费
站点进行管理，运用计算机网络来监控各收费点的车流情况，通过计算机显示
器来显示收费站点名称、收费人员代码、缴费车辆车型、进入高速公路时间、
缴费金额等，同时可以统计出各收费站点车流量和收费金额。收费站点计算机
璺业查堂竖主堂堡望塞
数据一般只保留几天，也可存入软盘作为资料备查。
⑦管理所计算机管理系统。该系统主要负责对本所管辖范围内的各收费站
点进行统一管理。一般采用微型计算机进行数据通信和交换，通过有线或无线
方式与各收费站点连接。管理所负责对以收费站点为单位的数据进行处理，以
天为单位按车型进行流量和金额的统计，负责按照规定打印本周统计报表或本
旬统计报表，并负责汇总出月报表、季报表和年报表。
◎高速公路控制中心管理系统。该系统负责高速公路全线所有管理处、管
理所的管理，所需设备和管理模式与管理所计算机管理系统基本相同，只是其
统计的是整条高速公路的汇总数据。
2、数据传输系统
随着我国高速公路的发展，高速公路收费系统管理越来越先进，计算机网
络技术大量用于高速公路收费管理中，这就需要一个安全、可靠、高效的数据
传输系统。高速公路收费数据传输系统主要承担收费管理站点、收费管理处(所)
及结算中心之闻的数据交换和交流，一方面可以将各收费站点的资料汇总，另
一方面可充分收集车辆通行高速公路的情况。数据传输系统分为四个层次：
第一层次是各收费点与收费站之间的数据传输，由于收费点离收费站距离
较近，因此通常采用有线或光缆通信的数据传输方式。其主要工作流程是：由
收费人员按下收费点数据通信键，将数据流发送给收费站计算机系统，收费站
计算机汇总各收费点的数据，得出该站的收费情况数据资料．
第二层次是各收费站与收费管理所之间的数据交换。由于收费站与收费所
距离较远，因此一般采用无线通信或光缆通信的数据传输方式。收费管理处(所)
将各收费站的数据资料汇总，得出本管理处(所)的汇总收费情况数据资料。
第三层次是各收费管理所与控制中心之间的数据交换。这种交换可采用微
波或光缆通信的数据传输方式，由管理控制中心负责汇总各管理处(所)的收
费数据资料，得出所管辖范围内的高速公路收费数据资料。
第四层次是各条高速公路控制中心与高速公路结算中心之间的数据交换。
这一层次的数据传输一般采用无线通信或光缆通信的方式，其目的是在各高速
公路实行“一卡通”联网收费的情况下，由各高速公路控制中心将一定时段的
数据资料传送给结算中心，由结算中心根据这些资料确定高速公路通行费收入
四川大学博士学位论丈
的分拆比例，结算中心将各高速公路控制中心的数据信息进行汇总，按照各条
高速公路车辆通行的状况确定每条高速公路应分得的车辆通行费收入，从而将
全省高速公路通行费收入总额按照数据提供的情况合理分配给各高速公路。第
四层次的数据传输系统一般只出现在实行“一卡通”联网收费的高速公路系统。
随着电子信息产业的迅猛发展，计算机网络技术和电子通信技术日趋成熬，
高速公路收费管理系统将会越来越多地利用这些现代化的电子信息技术，使管
理更加科学化、现代化，以保证高速公路事业的顺利发展。
7．3收费高速公路交通需求分析
高速公路建成通车后，是否收费以及收费的多少直接影响着对高速公路的
交通需求。高速公路收费额度是由每辆车的收费价格P与交通量Q的乘积来确
定的，因此分析收费高速公路的交通需求十分重要。
7．3．1收费高速公路的交通需求曲线
收费高速公路的交通量与收费价格、高速公路的级差效益等因素密切相关。
假设高速公路给汽车带来的运输成本降低的级差效益为B，高速公路与老路的
总交通量为Q。，如果理性的消费者在高速公路收费价格大于等于B时，会选
择使用老路而放弃对高速公路的使用，随着收费价格的下降，行驶在新建高速
公路上的交通量将逐步增加。当收费价格为0时，所有交通量都将体现在高速
公路上，直至达到高速公路最大的通行能力为止。由此可得出高速公路交通量
随收费价格变化形成的交通需求曲线：
P
0 Q。Q
!ON大学博士学位论文
由图可知．对于新建的高速公路而言，由于存在并行的老路，收费对高速
公路的交通量影响较大，高速公路交通需求曲线为一凹型曲线。高速公路建成
通车后，在收费价格为0时，由于通行高速公路将使车辆成本大大降低，因此
老路的交通量会全部转移，形成高速公路交通量的快速增加。但随着收费价格
的提高，在高速公路上行驶的汽车运输成本会逐渐增加，由于经济利益的驱使，
一些车辆会仍旧选择行驶老路，高速公路交通量将会减少。当收费价格达到级
差效益B时，消费者所能获得的效益为0，从理论上说这时高速公路的交通量
将不再存在。
实践证明，当存在并行的公路或其他运输方式可供选择时，交通量受收费
价格的影响十分明显，具体表现在三个方面：一是当存在并行的老路时，交通
量将从收费的高速公路大量向并行的老路转移。二是当存在其他运输方式，且
这些运输方式的综合成本低于收费后的高速公路运输成本时，交通量将向铁路、
水路、航空等运输方式转移。三是高速公路建成通车对当地国民经济和交通运
输业发展的刺激会因收费后运输成本的增加而有所减弱，从而抑制新生交通量
的增长。
7．3．2收费高速公路的交通需求函数
收费高速公路的需求函数为：P(Q)=-B—B(Q／Qm)t ‘
其中P(Q)是收费价格，为收费高速公路交通量Q的反函数；t是反映收费
价格对交通量变化影响的参数，如果存在并行公路。则O<t≤l，t的数值越小，
说明收费价格对交通量变化的影响越大。
t=1时，其交通需求曲线为一直线。说明高速公路收费价格与交通量的变
动成线性关系，函数可变为：Q／Qm_l—P(Q)／B
其中，P(Q)／B代表高速公路收费价格占级差效益的比例，Q／Q。代表总
交通量中在新建高速公路上行驶的交通量的比例。P(Q)／B每增加1％，则在新
建高速公路上行驶的交通量比例将减少1％。
在确定收费高速公路交通需求曲线和交通需求函数时，首先假定在高速公
路收费价格达到或超过给高速公路使用者带来的级差效益时，其交通量为O；
其次假设当高速公路收费价格为0时，全部交通量都将体现在新建的高速公路
上。这两个假定与高速公路的实际情况有一定的差距，如果高速公路收费价格
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为0，老路上总会有一定的交通量。不可能全部车辆都选择行驶高速公路，而即
使收费价格等于级差效益，也会有一部分车辆选择行驶高速公路，高速公路交
通量不会为0。出现这种情况的原因：
一是需求曲线是由边际效用决定的，而不是完全由级差效益来决定。收费
高速公路由于等级提高，行车舒适性和安全性大大高于老路。因此会有一些消
费者在高速公路收费价格很高，甚至高于级差效益时，仍会愿意选择高速公路。
当然在现实生活中还存在一些通行费由单位报销的车辆，也存在免费通行高速
公路的特种车辆，这些车辆无论高速公路收费价格如何提高，都会选择行驶高
速公路。
二是对于级差效益的估算不可能完全准确。对于一些短途行驶的车辆来说，
走高速公路往往会增加绕道和行驶连接线的距离，从而加大其成本，级差效益
可能是负值。因此这种车辆即使高速公路价格为0也不会选择高速公路，而仍
然会在老路上行驶。
三是高速公路建成后，老路会由于交通量的减少而使交通拥挤减少，交通
拥挤减少效益的情况会好转，因此即使高速公路收费价格为0，也会有一部分
车辆仍旧选择老路，不会将全部车流量吸引到高速公路。
四是上述的级差效益是平均级差效益，对于通行高速公路的车辆个体来说，
级差效益是有差别的。例如在确定乘客节省在途时间的效益时，不仅乘坐小汽
车和乘坐大客车的乘客时间节约效益不同，而且对于不同的乘客而言，其时间
节约的效益也千差万别，但在上述分析中无法体现这一点。
五是由于高速公路对于车型、车速有特别的要求，因此以农用车、拖拉机
为代表的一些车辆只能行驶老路。
由于上述因素的存在，有必要对收费高速公路交通需求函数进行修正，以
解决误差较大的问题，修正后的高速公路交通需求函数为：
P(Q)2BK(1一(Q／Qo)I)
式中，Qo是收费价格为。时高速公路上的交通量，Q0≤Qm．
修正系数K的计算公式为：
K=Q一／Qo‘～Qb。
式中，Qb是收费价格为b时高速公路交通量，由于Qo>Qb，因此K>I。
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7．4高速公路收费博弈分析
博弈论(鲫me theory)，又称为对策论或游戏论，研究的是理性的决策主
体之间发生冲突时的决策问题及均衡问题。⋯博弈论关注的是事物之间的普遍
联系，考虑了人们决策的相互影响，并把他人的决策作为内生变量进行分析，
拓宽了传统经济学的分析思路，已逐渐成为主流经济学的一个重要组成部分。
高速公路收费过程体现了各经济主体相互之间的博弈，因此可以用博弈论
的方法来分析收费者和付费者两大主体之间发生冲突时的决策问题和对策问
题，从而得出他们各自的优超策略和最终实现的均衡情况。在高速公路收费管
理的实践中，也存在如何防止偷逃过路费，防止超载超重损害道路，防止不合
理减免过路费和如何确定合理的收费治理结构等问题，因此有必要引入博弈论
的方法来研究分析解决这些问题的对策。
7．4．1高速公路收费博弈理论分析
高速公路收费过程涉及的行为主体包括高速公路经营者和通行高速公路的
车辆所有人，前者是收费者，后者是付费者。假定这两种行为主体都是追求效
用最大化的理性人，并且追求效用最大化的个人之间在特定的初始状态下和特
定的制度框架下相互作用，并在此基础上形成特定的现实状况。因此，高速公
路收费过程中的博弈正是这两种行为主体之间所形成的特定现实状况的表现。
从理论上来看，高速公路收费和付费行为主体之间存在两种博弈：
第一种是收费者通过收费来满足付费者使用高速公路这一准公共物品的需
求，以保证付费者获得更多的财富，并且相应增加收费者自己的收益，这属于
常和博弈。所谓常和博弈是指这样一种博奔，在博奔的每一种结果下博弈各方
的收益之和总是等于一个非零常数，虽然这种博弈中各方的利益关系是对立的，
但博弈中并不一定要有输家，利益的对立性体现在获得利益的多少上。博弈各
方比较容易相互妥协及和平共处。
第二种是付费者在自身利益与收费者财富之间作权衡取舍时，更多地考虑
自身的利益，而较少考虑收费者财富的增长，甚至以牺牲收费者利益为代价，
来满足自己的特定偏好，这是一种零和博弈。所谓零和博弈是指这样一种博弈，
。李雪松．博弈论与经济转型叫莨论中国铁路改革(MI．北京：社会科学出版杜，19盼，(1)
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四川丈学博士学位论文
博弈局中人的收益或效用完全对立，一方所得必是另一方所失，一方利益的增
加必然导致另一方利益的减少，局中人不管采取何种策略，其收益之和恒为零。
第一种情况往往体现为正常的收费情况，而第二种情况的表现往往是偷逃
过路费、不合理减免过路费、超载、大吨位报小吨位和冲站等现象，其目的是
通过不正当的手段免费通行高速公路或少付过路费。
为便于分析，特作如下假定：
l、假定作为追求效用最大化的理性经济人，收费者与付费者都倾向于选择
最有利于自己的优超策略。
2、假定付费者的行为表现为积极意义和消极意义两种性质，积极意义的付
费行为对应于上述第一种博奔方式，即常和博弈；而消极意义的付费行为对应
于上述第二种博弈方式，即零和博弈。
3、假定收费者的行为表现为采取防范措施和不采取防范措施两种，以应对
付费者的积极意义的行为和消极意义的行为。
4、假定在常和博弈下收费者和付费者财富各增加10元，收费者为应对零和
博弈采取措施的成本为2元。
则可作出如下高速公路收费博弈结局矩阵：
—、＼笾箩者采取积极意义的行为采取消极意义的行为
收费者、、＼ (策略一) (策略二)
采取防范措施(策略1) A(8．10) B(8．10)
不采取防范措施(策略2) C(i0。t0) D(O。20)
上述矩阵中，收费者和付费者都有四种不同的可供选择的策略，而且有四
种不同的结局，下面分别予以说明：
I、当收费者选择(策略1)，付费者选择(策略一)时，对于收费者来说，
由于需要承担采取防范措施的成本，因此会导致收益的减少，而由于付费者采
取积极意义的行为，因此收费者所承担的防范成本是不必要的。
2、当收费者选择(策略2)，付费者选择(策略一)时，对于博弈双方来
说，在没有给定策略选择条件下，都是一种最优策略，双方都能实现趋利避害
的目标，从而实现了合作性的纳什均衡。纳什均衡(Nash equilibrium)是20
世纪50年代由美国著名数学家、经济学家纳什(Jolm F．Nash)提出的概念，
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四川大学博士学位论文
是指在给定其他人选择策略的条件下．每个人都选择自己的最优策略，把所有
局中人选择的策略组合起来就构成纳什均衡。⋯
3、当收费者选择选择(策略1)，付费者选择(策略二)时，虽然由于收
费者采取防范措施，减少了付费者采用消极意义行为带来的损失，但收费者仍
需要承担采取防范措施的成本。从而导致收益的减少。
4、当收费者选择选择(策略2)，付费者选择(策略--)时，由于付费者
采取了消极意义的行为，严重损害了收费者的利益，此时收费者的收益为0，
付费者收益为2仉
从高速公路收费博弈结局矩阵看，收费者和付费者双方都有各自的优超策
略，博弈双方按照自己的最优策略行动，就能使自己得到最优结果，实现优超
策略均衡。所谓优超策略(dominant strategy)是指不管对手选择何种策略，局中
人的最优选择总是不变的那个策略。
7．4．2高速公路收费博弈现实分析
上述对高速公路收费博弈的理论分析是在没有给定博弈双方约束条件下作
出的，从高速公路收费博弈的现实情况来看，对于收费者和付费者来说，往往
存在约束条件，这种约束条件会影响博弈的最终结局。
对于收费者来说，需要考虑以下约束条件：
1、收费者需要考虑采取防范措施的机会成本。高速公路收费者采取防范措
施是需要一定的成本的，主要是购置设备、增加人员等所增加的成本，而高速
公路上冲站、逃费毕竟是极个别的现象，大部分付费者是采取合作态度的，这
就使收费者需要认真考虑采取防范措施的机会成本，以确定是否采取防范措施。
2、收费者需要考虑采取防范措施的社会影响。应该看到，采取消极意义行
为的付费者毕竟是少数，若采取防范措施，如加强稽查、设置防冲站关卡等，
会给大多数采取积极意义行为的付费者造成不必要的影响，如在通关时间上的
延长和心理上的不舒适等，这会造成一定的社会影响，从而有可能使一些付费
者转而选择普通公路。
3、收费者需要考虑高速公路的社会效益。由于高速公路是准公共物品，因
。李雪松．博奔论与经济转型——兼论中国铁路改革(M)．北京：社会科学出版社．1999(9)
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!Ⅱ11il大学博士学位论文
此必须为社会提供一定的服务，一些特种车辆可以免费通行高速公路，由于存
在这些特殊车辆，因此即使采取防范措施，在这些特种车辆上也无法获得通行
费收入，反而需要支出额外的防范成本。
对于付费者来说，也需要考虑以下约束条件：
1、付费者在选择采取积极还是消极意义的行为时，需考虑成本与收益。付
费者采取消极意义行为的目的是使实现自身利益最大化，而不惜损害收费者的
利益。但如果收费者采取防范措施，付费者的这一目的不仅无法达到，反而还
要承担道义上的谴责和时间上的损失。如果有较多的付费者选择消极意义的行
为，那么收费者就不得不采取更多的防范措施，这对于所有局中人来说都是一
种损失。
2、付费者采取消极意义行为的终极界限是收费者的行为直接威胁到自己的
生存。而从高速公路的情况来看，一般来说通行费标准远低于付费者所能获得
的级差效益，并且付费者还有免费通行的老路可供选择，因此付费者采取消极
意义行为的动因不足。
3、大多数高速公路是特许经营的，如果收费者无法正常收费，则高速公路
就不能实现简单再生产，其维修养护和管理经费就会不足，从而会导致高速公
路路况的恶化和管理的混乱，在损害收费者利益的同时，也会最终损害付费者
的利益。
综上所述，从理论上分析，高速公路收费者和付费者存在可供各自选择的
优超策略，并可实现优超策略均衡。现实中的博弈虽然有异于理论上的博弈，
但同样存在各自的优超策略，从而同样可以实现优超策略均衡。
在经过对高速公路收费博弈分析之后，我们可以得出这样一个结论：高速
公路收费制度的构建，必须充分考虑在博弈过程中收费者和付费者的对策情况，
在制定收费政策和标准的方面，应尽量保证博弈双方利益最大化，从而促进纳
什均衡的实现。具体应做到以下四点：
l、要保证政策的效率，最大限度地减少政策实施的成本，并使博弈双方的
利益相对立的矛盾最小化，从而能较好地实现博弈双方的优超策略均衡。
2、要制定合理的收费标准，既保证收费者的利益，又维护付费者的权益，
从而促进纳什均衡的实现。
3、要从高速公路社会效益的角度出发，尽量争取政府的优惠政策，以使博
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弈双方的利益都能实现最大化。
4、对少数采取消极意义行为的付费者，要采取有效的措施，例如采用黑名
单的方法，对于冲站逃费的车辆采取高速公路禁入措施，也可与交警、路政等
部门合作，对其采取相应的处罚，当然也可借助社会舆论的力量，对这种行为
进行谴责，以保护大多数付费者和收费者的合法权益。
7．5影响我国高速公路收费的主要因素及对策∞
7．5．1影响我国高速公路收费的主要因素
高速公路收费情况的好坏，除受到经营者自身管理水平高低的影响外，还
较大程度地受到一些经济和非经济因素的影响，因此对于影响高速公路收费的
因素进行分析，以确定积极的应对措施，是高速公路发展中应该面对的一个重
要课题。一般而言，影响高速公路收费的主要有以下几个因素：
1、区域经济的影响。高速公路沿线区域经济发展的情况会直接影响到高速
公路的收费情况。沿线区域经济的发展与高速公路的发展是相辅相成的，经济
形势的好坏会导致客货运输量的波动，从而影响高速公路的车辆通行费收入。
在沿线区域经济发展较好的情况下，市场对生产资料、劳动力和产成品的需求
上升，商品的流动和人员的流动会加快，因而货运和客运量会增大，导致高速
公路通行费收入上升，反之，则会导致通行费收入下降。因此，高速公路起止
城市和沿线地区的经济发达程度是影响高速公路收费的最重要因素。以四川省
为例，全省通行费收入较高的高速公路为成渝、成绵、成乐路，这些高速公路
起止点成都、重庆、绵阳、乐山和所经过的德阳、广汉、眉山等城市都是经济
相对发达的地区，高速公路沿线工业、农业、运输业和旅游业的发展促进了高
速公路收费的增长，而高速公路的建成也推动了区域经济的发展。
2、公路网络情况的影响。影响高速公路收费的另一个重要因素，是公路网
络情况，表现在三个方面：
①高速公路网络化的程度会影响高速公路收费。随着高速公路的迅猛发展，
联网的趋势日渐明显。四川省形成了以成都为中心的高速公路网络，由成渝、
成绵、成雅、成南、成乐、成灌高速公路形成网络主干，辐射重庆、绵阳、雅
。李海东、蔡利．高速公路收费问题初探(J】．价格理论与实践，2003．12
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四川大学博士学位论文
安、南充、乐山、都江堰等地，而绵广、内宜、隆纳、南广等高速公路又成为
辐射广元、宜宾、沪州、广安的“毛细血管”，从而形成了全省性的高速公路网
络。在全省范围内实行“一卡通”收费，统一收费、统一结算。更是加快了高
速公路网络化的步伐，大大提高了车辆通行高速公路的速度，提高了高速公路
路网的使用效率，吸引了更多的车辆通行高速公路。一般来说，“断头路”会影
响高速公路车辆通行，而联成网络的高速公路在吸引车辆方面具有得天独厚的
优势，能促进网络内各高速公路车辆通行费收入的增长。
②高速公路与普通公路网的状况会影响高速公路收费。对于一条高速公路
来说，如果区间可供选择的普通公路线路较多，将会造成高速公路车辆的分流，
从而影响高速公路收费。如果高速公路是该区间的唯一通道，或者可供选择的
普通公路的路况很差，则会大大增加高速公路的车流量和通行费收入。例如
2001年2月至11月老成(都)乐(山)路断道施工，致使成乐高速公路的通
行费收入比上一年增长了50％以上。
③高速公路连接线、延伸线路网情况会影响高速公路收费。高速公路各站
点的连接线、延伸线路网状况良好，会给高速公路带来较多的车辆，从而增加
车辆通行费收入。反之，如果连接线、延伸线路网不畅、路况较差，则会影响
车辆对高速公路的选择，进而影响高速公路收费。例如从隆昌到泸州的隆纳高
速公路，其泸州段连接通往贵州的公路，由于贵州段施工，有几个月只能半辐
通行，导致许多车辆不得不改走其他通道出川。2001年12月，成都至北海的
西南公路出海通道建成后，隆纳高速公路的车流量迅速增加，车辆通行费收入
显著增长。又如2001年11月宜宾老南门桥垮塌，使宣宾城南岸车辆无法驶上
内(江)宜(宾)高速公路，导致内宜高速日均损失通行费收入2万余元。
3、服务质量的影响。高速公路是实行收费制的准公共物品，服务质量的好
坏会直接影响到高速公路这种特殊商品的使用价值，从而影响通行费的收入。
车辆通行高速公路是为了快速和安全，因此就需要高速公路提供良好的服务来
保障。首先，高速公路收费站的工作效率直接影响服务质量，如果通过收费站
的速度慢。出现堵车、拥挤的现象，会影响车辆通行高速公路的积极性，从而
导致分流，造成通行费收入的流失，反之，则会使通行费收入增加。为加快高
速公路站点的放行速度，不少高速公路实行“一卡通”、试行不停车收费，在节
假日、高峰时段增开收费通道，达到了提高服务质量、吸引社会车辆的效果。
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高速公路路政工作也是服务质量的衡置标准。在高速公路上车辆以超过
i00公里／小时的速度行驶，对于路况的要求比之普通公路更高，高速公路路面
的维护、警示标志的设置、报警电话的提供，以及肇事定损、清障服务等工作
的好坏，都会影响高速公路的服务质量，好的服务能吸引更多的车辆通行高速
公路，而服务上的疏漏则会直接影响到车辆通行高速公路的积极性，从而影响
高速公路收费。四川交通部门在2004年1月承诺，将免费对行驶高速公路的车
辆提供出现故障和事故后的拖车服务，这将会大大减少车辆行驶高速公路的后
顾之忧，从而提高高速公路的服务质量，使车辆更愿意选择行驶高速公路。此
外，优质文明和人性化服务的推广也会给通行高速公路的司乘人员带来愉悦的
感觉，从而提高高速公路的亲和力和吸引力，达到提高高速公路车流量的效果。
4、政府有关政策的影响。由于高速公路的通行费标准需要政府财政、物价、
交通三部门批准，因此政府对通行费标准的审定会直接影响高速公路收费。兼
顾高速公路经营者利益和社会效益的收费标准能对高速公路收费起到积极的促
进作用，反之则会严重影响高速公路的收费情况。国家或地方政府出台的有关
政策也会对高速公路收费产生直接或间接的影响。国家规定对军警车、正在执
行公务且设有固定装置的公安、消防、救护、邮政车辆免征通行费，“非典”过
后，四川省为了促进农产品的销售，规定对本省的鲜活农产品车辆以“绿色通
道”的方式免费通行各高速公路，这些都会对高速公路的收费产生直接的影响。
政府的一些政策也会促进车辆通行费收入的增长，例如有些省规定除军警车辆
外，其他政府公务用车一律缴费通过高速公路，主要领导带头执行，大大减少
了特殊车辆不缴费的现象，直接导致通行费收入的上升。又如：为制止货车大
吨位标小吨位偷逃通行费的现象，四川省交通厅于2001年8月发文，对三证不
符车辆，按养路费交迄证载明的吨位收取通行费，堵住了通过货车“大改小”
偷逃高速公路通行费的漏洞。
从2003年12月20日起，四川交通部门在隆(昌)纳(溪)和内(江)宜
(宾)两条高速公路及高速公路附近的几条二级公路实行货车计重收费试点，
其具体操作方式是：在收费站口安装计重收费系统，对货车的轮轴数、车辆货
物总质量、是否超限及超限比例进行自动检测和分类，通过电脑计算通行费并
打印票据。对于超限运输的车辆，收费人员将加收数额较高的超限运输费，其
标准是：高速公路0．26元／吨公里，二级公路0．14元／吨公里。对于超限10096
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以下的车辆，公路管理部门将责成其在40公里内自行卸载：超限超过10096以上
的车辆将被禁止继续行驶，并将被处罚和强制卸载。计重收费遵循的是公平原
则和市场机制原则，其目的不是增收车辆过路费，而是通过这种方式促使形成
正常的货运价格调节机制，最终达到根治超限运输的目的。为了减轻合法运输
车主的负担，方案从四个方面作出让利：一是按照交通部最新货车分类标准增
大了各类货车的准载量；二是改变空重车按相同标准收费的做法，空车可减少
一半左右的通行费用；三是对货车载重量增加了30％的装载误差，超载量在30％
以内的车辆不列为超限车辆，也不加收超限运输费；四是将高速公路货车收费
基价由原每车公里O．28元降至0．26元。车辆分类及计重收费标准见下表：
车辆分类及V,-lt收费表。
车型类别货车分类标准高速公路分类收费二级公里分类收费
标准标准
一类车5吨以下(含5吨) 0．26元／车公里0．14元／车公里
二类车5吨以上至12吨(含12吨) 0．494元／车公里0．28元／车公里
三类车12吨以上至24吨(含24吨) 0．936元／车公里0．56元／车公里
四类车24吨以上至36吨(含36吨) 1．326元／车公里0．84元／车公里
五类车36吨以上1．664元／车公里1．12元／车公里
5、季节、节假日、天气的影响
季节、节假日、天气是影响高速公路收费的经常性因素。一般而言，雨季、
农忙时节、炎热的夏季和寒冷的冬季人们出行较少，是高速公路收费的淡季，
而春秋两季外出旅游的人增多，会导致车流量的增加。随着假日经济的发展和
国人生活水平的提高，利用节假日出游的群众日益增多，这会大大增加高速公
路，尤其是通往旅游热线高速公路的通行费收入。天气对高速公路影响较大，
北方的雨雪天气和南方的浓雾天气会严重影响高速公路的通行。导致高速公路
限速通行甚至封闭，这会影响到高速公路的收费。例如在2001年12月，由于
出现连续的大雾天气，四川省高速公路减少收入数百万元。
o本报记者．车辆分类及计重收费表(N)．四川1日报，2003．11．10
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7．5．2完善我国高速公路收费制度的对策研究
经过十多年实践和探索，我国已初步形成了一整套比较容易操作的高速公
路收费制度，这对于我国高速公路起步阶段的迅速发展起到了积极的推动作用，
但随着我国经济体制改革的深化和高速公路事业的快速发展，原有的收费制度
已不能满足高速公路发展的需要，应该从以下几个方面进行完善：
1、完善高速公路收费管理体制和运营机制。完善高速公路收费管理体制和
运营机制，有利于提高高速公路的经济效益和社会效益，提高高速公路的服务
质量和管理水平，从而保证高速公路收费效果的实现。在这方面，主要应理顺
高速公路收费主体和行业管理主体之间的关系，推行统一的高速公路收费规范
和管理制度，推广联网收费，打破区域限制，探索建立高速公路网络化收费、
统一管理、联合经营的模式，认真研究高速公路与其他路网统一运营管理的问
题，以实现高速公路收费的统一和高效。此外，还要加强高速公路管理费用的
控制。我国高速公路管理费用一般占到车辆通行费收入的2096左右，而国外还
不到1096，这说明我国高速公路管理水平还不高，应加强收费管理，精简机构
和人员，提高效率，节约成本，减轻使用者负担，增加高速公路的收益。
2、合理确定高速公路收费标准。高速公路收费标准的制定不仅关系到高速
公路收费政策的效率，而且也关系到收费政策的公平问题。高速公路收费标准
不仅要考虑行业自身的可持续发展能力，也要兼顾高速公路使用者的切身利益，
适应高速公路运输产业结构合理化和沿线经济发展的要求。因此确定收费标准
总的原则是：结合我国公路运输车辆的结构调整和道路货运行业的发展需要，
体现政府扶持专业化、规模化运输企业的政策导向，提高高速公路的利用率，
鼓励各类车辆行驶高速公路，同时保证高速公路获得可持续发展的必要资金。
3、切实解决目前按车型收费中存在的问题。我国汽车工业发展很快，汽车
生产厂家较多，集团化、标准化程度不高，这就导致汽车车型复杂，各种车型
几何尺寸、轴距等参数相当混乱，难以分类。加之各地区、各部门和运输企业、
车主为了自身的利益，较多地通过大吨位小标注的方式来最大限度地节约成本，
更加剧了行驶高速公路车辆车型的混乱程度，按车型收费使重车和空车收费标
准相同，也造成了不公平的现象。要解决这一问题，只有按照公平和效益的原
则，充分考虑各种车辆通行高速公路的具体情况区别对待。对于货车，可以实
行按吨位计重收费。在这方面，一些高速公路已进行了试点，虽然增加了一些
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收费成本，但能更好地体现公平原则，鼓励空车行驶高速公路，同时也减少了
因车辆超重带来的对高速公路路面、路基、桥梁、涵洞的损害。对于客车和小
汽车，应在具体分析本地区这类车辆收费弹性等情况的基础上，制定出比较优
惠的收费标准，鼓励此类车辆更多地选择高速公路，以提高资源的使用效率。
4、扩大收费车辆的覆盖面。目前我国高速公路免费行驶的特种车辆比例较
大，一般占到20％左右，有些甚至达到30％以上。以四川为例，除军警车辆、特
种车辆外，近两年来，免费通行车辆又新增了邮政车辆、运送鲜活农产品车辆
等类型。这些特殊车辆的免费通行，不仅造成高速公路收费的流失，而且对于
其他交费通行车辆来说也是非常不公平的。尽管军警车辆缴纳的通行费最终要
由纳税人负担，免费通行可以减轻纳税人的负担，但从经济学角度分析，将这
部分应由纳税人负担的资金转嫁给高速公路行业是不符合客观经济规律的，不
能体现市场经济等价有偿和公平的原则。至于因政府优惠政策的实施而对邮政、
救护车、运送农产品等车辆免费通行，更是违背市场经济规律的。在得不到政
府补贴的情况下，高速公路行业只有承担优惠政策实施所带来的损失，虽然高
速公路具有一定的社会性，但应该体现在高速公路对经济发展的推动作用上，
而不能直接从高速公路收费减免上体现。因此，应本着公平合理的原则，借鉴
国外的经验，改变目前以文件方式任意减免高速公路收费的不规范作法。即使
需要由高速公路承担一定的社会成本，也必须以法律法规的方式加以明确，并
且应由政府从其他方面给予补偿，这样才符合高速公路独立核算经济实体的属
性。对于一些特殊车辆，应该改革目前无条件免费通行的做法，可以缴纳一定
的过路费，也可先以挂账方式通行，然后由高速公路管理部门向政府有关部门
申请按特殊车辆通行的情况给予适当的补贴。
5、完善法律法规体系，规范高速公路收费。高速公路进入我国以：来，中央
和地方政府颁布了不少关于公路收费的政策和法规，对规范高速公路收费起到
了积极的作用。僵这些政策法规还很不完善，一般都是针对特定的问题而制定
的。同时由于政策法规的相对滞后，一些规定显得比较陈旧，无法适应高速公
路目前的发展水平和要求。因此对于我国高速公路实践来说，迫切需要建立一
整套适合国情并借鉴国外先进经验的高速公路收费管理法律法规，以法律的形
式规范政府主管部门、高速公路管理机构、高速公路使用者以及其他相关主体
之间的关系，这样才能保证高速公路收费这一系统工程的有效运转，保障各行
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为主体的合法权益，促进高速公路向法制化、规范化方向发展。
6、实行浮动的高速公路收费标准。目前我国高速公路收费标准是固定的，
由地方财政部门、物价部门和交通部门联合审批，未经上述三家批准不得变动。
采用这种方式的原因是高速公路属于重要的交通基础设施，其收费标准直接关
系到国民经济的发展和社会的安定，也是广大群众比较关心的问题，但这并不
影响高速公路作为准公共物品需要遵循价值规律和供求规律的属性。按照目前
的政策，在一个省的范围内，发达地区和欠发达地区高速公路收费标准基本相
同，车辆淡季和旺季收费标准一样，甚至在节假El和黄金周车辆比较拥堵的情
况下收费标准都无变化，这的确不符合客观经济规律。鉴于高速公路具有一定
的商品属性，因此应根据供求关系灵活制定价格。在节假日、黄金周等车流较
大的时间内，可适当上浮收费标准，在淡季、夜间，则可适当下浮收费标准。
政府有关部门仅仅制定一个基准价，允许高速公路企业根据实际情况上浮和下
调，并报政府有关部门备案。这样，既能维护高速公路行业的利益，保证高速
公路的畅通和安全，又能充分利用价格杠杆合理调配高速公路车流量，给淡季
和夜间通行的车辆提供优惠，使高速公路收费更趋于人性化，更能体现公平和
效率的原则。当然这一做法还需要取得政府和有关部门的共识，得到广大消费
者的理解和支持，但可以肯定的是，随着我国经济和社会的发展和开放，这一
理念将最终会被人们所接受。
7．6费税改革与高速公路∞
1999年10月31日，九届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于修改
(中华人民共和国公路法)的决定》，明确国家采用依法征税的办法筹集公路建
设养护资金。新修改的《中华人民共和国公路法》第36条规定：“公路养路费
用采用征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当
按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收养路费”。
虽然由于种种原因，开征燃油税政策暂缓实行，但开征燃油税，取代公路养路
费、客运附加费和运输管理费等，已成为大势所趋。
费改税是国家为理顺费税关系，建立与国际惯例接轨的科学合理的费税制
。李海东．费改税对高速公路影响分析(J)．价格理论与实践，2002．1
22"／
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度，促进国民经济持续、快速、健康发展而采取的一项重大改革举措。开征燃
油税，代替传统的养路费等交通规费，是国家整个费税改革的突破口，是理顺
税费关系、杜绝乱收费现象的一次有益尝试。燃油税的征收给整个社会带来的
影响十分巨大，尤其是对于高速公路行业来说更是具有深远的影响。
7．6．1税与费的涵义和差异
要理解我国实行的税费改革，首先应该分清税与费的涵义和差异，并充分
认识我国税和费的具体实践情况。
税收是国家凭借政治权力无偿向纳税人征收的货币、实物或力役性收入，
它是政府取得财政收入的主要工具。费是指政府部门、公共企业或事业单位由
于给受益人提供了～定的资源、资金的使用权或者提供了一定的服务，而向受
益者收取的费用。收费是指拥有收费权的主体向受益者收取的一定数量的费的
行为或过程，反映的是收费者与付费者之间的收付关系。⋯
目前我国对费的理解和解释与国际上通行的标准有较大的区别，即使在国
内人们对费的内涵和外延的理解也存在较多的分歧。从我国当前对费的概念的
理解情况来分析，费大体上可以分为两大类：
一类是在经济活动中由于相互交换劳动或服务而向受益者收取的费用。例
如受益企业或个人支付的运费、专利费、保管费等，虽然它们也叫费，但从经
济学意义上讲，这些费用与私人物品的交换相似，有的属于纯粹的经济活动中
发生的劳务报酬性质，有的直接属于业务经营费用，费的收付发生在企业与企
业或企业与个人之间。这类收费在市场经济发达国家基本上不存在，因为他们
把所有在经济活动中通过市场体系相互交换的产品和赧务都看成是私人物品，
从而把这类收费归到市场价格的范畴。
另一类是国家机关或地方政府为单位和居民提供特定的服务，或履行特定
的职能而收取的费用，属于国家财政收入的一种形式。按照其性质不同可分为
三种情况：第一种是事业收费。例如公路部门收取的养路费、非经营性高速公
路过路费、城建部门收取的地段租金、环保部门收取的排污费等，这一种收费
大多与政府向部分社会成员提供的基础设施服务相关。第二种是资源性收费。
。郗恿豢．公路交通规费经济学{M)．北京：人民交通出版社，2003，(39)
228
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凡是需要开采和使用国家自然资源的单位或个人，必须经政府批准并向国家有
关管理部门缴纳资源管理费。例如石油部门收取的油矿开采占用费、企业因开
采国家各种矿藏资源丽向国家管理部门缴纳的矿山费、建筑企业因开采砂石、
粘土等资源而缴纳的管理费等。第三种是政府收费．主要是公安、民政、司法、
卫生、工商等管理部门向相关单位和居民收取的费用，如手续费、工本费、诉
讼费、化验费、公证费、商标、专利注册费及市场管理费等。
第二大类收费反映政府提供准公共用品现象，这在发达国家不同程度和不
同范围存在，但称谓有所不同。例如由于许多国家没有“事业”的概念，因此
事业性收费称呼也就不同，美国及一些发达国家称之为“使用费”(User'sFee)，
是指使用者付费使用政府供给的基础设施。我国通常把高速公路收费称为车辆
通行费或过路费，而美国及一些发达国家通常称之为道路使用费(Road User's
F∞)。
税与费既存在联系又存在区别。一般来说，税收是在市场领域及政治领域
制定的，是以国家权力为基础的不直接偿还的强制性收入。税收最显著的特征
就是强制性和无偿性。而费是一种受社会公共机构规制的特殊价格：一方面，
它受法律法规及政府行为的影响与支配；另一方面，它又要受到市场供求关系
的制约。在指令性和强制性方面，税与费是一致的，但两者在消费上却截然不
同，税所联系的是无偿消费的公共物品，而费联系的是有偿消费的准公共物品。
税与费可从以下三个方面区别：
1、以无偿性和有偿性判断。税收具有无偿性，是纳税人单方面向国家所履
行的义务。税收的无偿性体现为：一是成员的付出大大超过所享受服务的成本：
二是成员缴纳税收但并未成为利益获得者；三是政府并不根据得到的税收额度
来提供具体的服务：四是纳税人虽然受益，但包括纳税和非纳税人在内的每个
人所得到的利益并不相同，且不与其缴纳的税收成比例。与税收相反，收费需
要遵循等价有偿的原则。一般来说，受益人缴纳的费用与其获得的利益是成比
例的。
2、以征收主体判断。税收的征收主体是代表国家的各级税务机关和海关等，
而收费的主体是除税务机关以外的其他机关、经济部门和不同程度地依托于政
府权力的事业单位及特许经营企业。
3、以资金使用情况判断。税收需统一上缴国家财政，纳入国家预算，由政
府根据需提供公共物品的情况按计划统一支出，实行“收支两条线”原则，不
实行“专款专用”原则。收费必须实行“专款专用”的原则。收费主要是由准
公共物品的受益人提供，如果将这些资金挪作它用，则可视作由准公共物品受
益人向社会其他成员实施补贴，不符合公平和效率原则．
由于我国长期处于计划经济体制，因此在税和费的区分上一直比较粗放，
没有和国际惯例接轨，难以体现我国的具体国情，存在税费不分的现象，对于
社会成员来说缺乏一个公平合理的税费负担环境．一方面，由于社会上乱收费、
搭车收费等现象的出现，以及一些部门为了自己的利益随意改变收费资金用途
等问题的蔓延，影响了政府的形象，增加了社会成员的负担，同时也严重干扰
了税收工作。另一方面，收费的无序和混乱也给贪污腐败提供了滋生的土壤，
造成我国经济秩序的混乱。因此。从根本上认清税与费的区别和联系，按照发
达国家的先进经验，实行税费改革，对于我国推行市场经济体制和保证改革的
顺利进行是十分必要的。交通行业实行费改税，取消养路费并征收燃油税，是
公路事业发展的要求，是使公路行业得至Ⅱ长期和稳定资金来源的一项重要保证。
是体现税费公平负担、实现资金效率的重要措施，是与发达国家接轨的一个重
大改革，因此对于整个公路行业尤其是高速公路行业来说具有十分重要的意义。
7．6．2开征燃油税的理论依据和政策动因
在市场经济国家，由于职能的限制，政府只提供公共物品和混合物品，而
不提供私人物品，国有企业一般也是为了弥补市场缺陷而提供混合物品。因此，
在这些国家，划分税收和公共部门收费的具体标准是依据纯粹公共物品与混合
物品的区别，以是否存在无偿性为标准，来确定是采取征税方式还是采取收费
办法来弥补提供公共服务的成本。从目前的情况来看，我国的大多数普通公路
由政府交通主管部门负责修建和维护，属于无偿通行的范围，是公共物品。车
辆通行普通公路无须交费，但每年要缴纳养路费。随着经济的发展，从80年代
开始，我国陆续出现一些高速公路和高等级公路，这些公路的资金来源除了国
家投资外，还有银行贷款和社会投资，这类公路属于准公共物品，需要收取通
行费。由此可见，采取征税的方式代替收费的方式来筹集公路养护和建设资金，
符合高速公路准公共物品的经济属性，在理论上是可行的。从世界公路发展的
情况看，国外发达国家基本上都是采用征收燃油税形式。德国车用汽油零售价
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格中包括联邦燃油税，可达到汽油零售价的65％左右。日本与燃油有关的税收
有3种：石油消费税在石油加工厂出厂时征收；道路使用税以出厂的石油产品
为税基，同石油消费税一并征收：液化汽税在加油站征收，是对石油消费税的
扩大和补充。
在改革开放前，我国公路建设基本上都是由国家投资完成的，其资金来源
主要是以养路费为代表的公路规费。所谓公路规费是指经政府批准征收的用于
公路养护、建设与管理的一种行政事业性费用，是公路养护、建设与管理的主
要资金来源，属预算外资金。改革开放后．国家根据交通事业发展的需要，陆
续开征了车辆购置附加费、运输管理费和客货附加费，加之国家“贷款修路、
收费还贷”政镶的实施，促进了公路事业的发展，形成了以高速公路为主轴，
国省干线公路网为骨架，连通各省、市、县、乡、村，四通八达的公路网。随
着交通事业的迅猛发展，公路规费作为产生于计划经济时代的特定历史时期的
产物，已不能适应经济飞速发展的需要，其弊端主要表现在以下方面：一是养
路费一般是按吨位收取，实际成了定额，不能体现“多用路、多交钱”的公平
原则，由此带来超载严重和载重作假等管理问题；二是公路乱收费屡禁不止．
成为普遍反映的社会问题；三是收费成本高，交通规费征收人员和机构每年要
开支大量的管理费用：四是缺乏严格的监督。作为预算外的收入，养路费的征
收和使用缺乏有效的监督，容易形成资金流失或挤占、挪用。
综上所述，在我国开征燃油税，取代传统的养路费等交通规费，符合市场
经济发展的需要和我国的国情。
7．6．3开征燃油税对高速公路收费的影响分析
虽然征收燃油税具体方案还没有最后确定，但根据估算，征收燃油税后．
每升汽油的价格可能会上涨1．15元，每升柴油增加0．95元。相对于传统固定
金额养路费征收来说，这种征收方式体现了“多跑路、多用油、多交费”的公
平原则，能有效解决乱收费问题，但同时也对高速公路的收费带来了一定的影
响。在国务院制定的燃油税实施方案中，准备对汽油、柴油在生产环节同时征
税。这就意味着车辆行驶高速公路同样需要承担汽油和柴油中所包含的燃油税，
如果在这种情况下再收取车辆通行费，将会存在税费的双重征收问题。
传统养路费是通行普通公路所应交纳的费用，开征燃油税后，普通公路已
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成为典型的公共物品，纳税人有权免费通行而无需承担任何费用。但高速公路
却不同，由于投资金额巨大，无法由政府独自承担，需要采取贷款、合资、合
作、利用外资等方式运作，具有准公共物品的属性，需要通过收取车辆通行费
来归还融资和支付投资收益，这就意味着在一定时间内仍需规范地收费。
修改后的《中华人民共和国公路法》第58条规定：“国家允许依法设立收
费公路”，第59条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公
路。可以依法收取车辆通行费”。这说明费改税后高速公路收费仍有法律依据。
征收燃油税后，被取消的只是基本通行条件下道路的收费，而通行高速公路的
车辆享受着优质的道路条件，能够获得级差效益，因此需要支付超过基本通行
条件之外的服务费用。考虑到油价中包含着燃油税的因素，应将车辆通行高速
公路所支付的燃油税从通行费中扣除，才能体现税负公平的原则。扣除方式可
以由车辆通行高速公路的耗油指标和高速公路里程来确定。具体公式为：
扣除额=车辆油耗定额X行驶高速公路公里数×每升油耗含燃油税额
由于整个燃油税的征收额中也包括了高速公路消耗油料部分，这实际上体
现了一种利益分成的关系，上述公式中的扣除额应从征收燃油税所形成的资金
中提取，由财政拨付给高速公路管理部门，这样才能体现经济学意义上的公平
原则。在操作上，可以对各类型的车辆根据其油耗测定一个大致的标准，作为
其行驶高速公路所交纳的燃油税的基数，从应收的通行费中扣除，并由政府从
燃油税征税总额中拨付给高速公路管理部门。这样可以大大降低高速公路车辆
通行费的标准，更好地体现公平原则，有效地吸引消费者行驶高速公路，可以
极大地改善高速公路的经营环境。
需要指出的是，从目前已见诸报端的开征燃油税实施方案来看，并无此项
内容。因此作为交通主管部门和高速公路的管理部门，应大力呼吁并积极争取
政府在燃油税实施细则中加入高速公路税收分成的条款。
7．6．4开征燃油税对高速公路资金运作的影响分析
开征燃油税对高速公路资金筹集渠道具有比较大的影响。目前高速公路的
资金来源大部分是银行融资。商业银行往往要求交通部门以规费收入作为贷款
担保。费改税后，燃油税取代了传统的养路费，交通部门的规费收入随之消失。
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燃油税是财政预算内收入，由财政统一支配。因而失去了规费收入担保的高速
公路融资前景堪忧。
我国的养路费一直主要由地方财政支配，即将开征的燃油税却明确定义为
中央税，由中央支配，这样就会存在着中央财政与地方财政如何协调的问题，
也会影响高速公路建设资金的筹集。从修建高速公路补助资金的来源看，过去
修建高速公路的补助资金主要来源于交通部和各省市养路费和车购费。开征燃
油税和车购税后高速公路补助资金的来源尚没有明确的规定。随着高速公路的
延伸，需要的资金越来越多，资金缺口也越来越大，如何保证高速公路资金需
求、弥补高速公路资金缺口已成为高速公路事业能否发展的关键。所以，借鉴
国外的经验，形成稳定、有效的高速公路资金来源渠道成为高速公路行业费改
税后的当务之急。从国外的实践来看，建立公路建设基金是一个比较好的办法。
美国于i956年成立“联邦公路信托基金”，国内产品税中某些与公路有关
的税收收入，如汽油税、卡车、拖车等国内产品税，都归入该项基金专款专用。
日本也建立了“道路建设改善特别预算帐户”，将石油消费税、道路使用税和液
化气税都归入该帐户，专门用于道路建设和环境治理。
借鉴国外先进经验，我国完全应该建立专门用于公路建设的基金，将燃油
税、车辆购置税作为其重要的收入来源。另外，政府也可从一般预算收入中安
排一部分用于补充公路基金。这笔基金除安排必要的公路养护费用外，还应将
重点放在提供扶持高速公路发展的资金上，也可作为高速公路基建贷款的贴息
基金。在当前财政能力有限，无法为具有准公共物品属性的高速公路提供大量
资金的条件下，每年由中央财政和地方财政安排一部分资金作为高速公路补助
资金来源或基建贷款贴息基金来源，使高速公路获取宝贵的资金或无息贷款，
可以打消银行对高速公路发放信贷资金的顾虑，吸引更多的配套资金投入高速
公路建设，促进高速公路发展，拉动经济快速增长。否则，随着规费收入担保
的取消，高速公路将无法获得商业银行的信贷支持，这将会严重影响高速公路
资金来源，造成高速公路行业萎缩甚至停滞不前。
开征燃油税对高速公路资金支付渠道也会产生较大的影响。开征燃油税意
味着高速公路的一部分资金从以前由交通部和地方交通主管部门拨付改为由中
央财政和地方财政拨付，资金拨付渠道的变革改变了高速公路行业的利益分配
机制。开征燃油税前，高速公路资产由交通部门委托其下属的国有独资公司管
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理，交通部门对高速公路资产享有收益支配权。开征燃油税后，征收的税金纳
入预算内，变成财政收入和财政拨款，需要严格按照财政资金管理和拨付程序
来规范操作。因此对于财政来说，如何有效地拨付和使用这笔税收所形成的公
路建设基金是一个新的课题：一方面，政府的目标任务需要完成；另一方面，
即使是费改税，也不会彻底解决公路建设资金紧张的局面。
费改税形成的资金不但需要保证普通道路的建设和养护需要，支持高速公
路的发展，而且应该能够形成滚动发展的公路建设基金，为公路的可持续发展
提供资金保障。在这方面，我们可以借鉴社保基金的操作思路，通过资金的运
作和公路国有股减持等办法，扩大资金池容量，保证普通公路和高速公路获得
健康发展所需的资金。
开征燃油税既给高速公路行业带来机遇，也带来了挑战。总的来说，与国
际接轨，以燃油税取代传统的养路费等交通规费是社会进步的体现，是～项有
益的尝试。但同时我们也应充分认识到这项改革措施给交通行业，尤其是给高
速公路行业带来的深远影响。为此．应认真研究费改税后出现的新情况、新问
题，探索有利于高速公路持续、健康发展的政策和法规，努力为高速公路可持
续发展创造一个良好的环境。
7．6．5开征燃油附加费的实证分析。
1994年，海南省在全国率先进行了机动车燃油附加费改革的试点，取消养
路费、过路费和公路运输管理费，统一在燃油销售中加收60％的燃油附加费。
为保证改革的顺利进行，海南省政府授予交通规费征稽部门燃油销售控制权，
包括燃油批发、零售、检查、查封、处罚等特殊权力。征收的燃油附加费仍由
交通部门集中管理，统一分配，专门用于公路建设、养护和管理。经过10年的
实践，海南省燃油附加费征收管理制度不断完善，逐渐显示出社会效益和经济
效益，有力地促进了海南交通事业的发展。1995年，海南全雀燃油附加费收入
为3．23亿元，比1993年的交通规费收入1．87亿元增长了72．7％，并在1995
年后的几年中实现了燃油费的持续增长。海南省燃油附加费改革成功之处主要
表现在以下四方面：
。鄣息崇．公瞎交通规费经济学(M1．北京：人民交通出版社，2003．9，(187～189)
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1、在全国率先拆除了所有收费站卡，对公路和桥梁不再征收过路费、过桥
费，实现了机动车辆在全省境内畅通无阻，既给出行人带来了极大的方便，也
大大节约了收费成本，从而提高了经济效益和社会效益，促进了交通运输业的
发展。
2、减少了征费机构和征费人员，降低了征费成本，提高了征费效率。征费
人员由改革前的1300人减为400多人。
3、克服了过去分项征管、多家征费的弊端，简化了手续，方便了车主。改
革前车主需要在不同时间向不同的部门缴费，不仅手续繁杂，而且一旦逾期未
缴费还要受到处罚。改革后车主在购买燃油的同时就缴纳了费用，无需定期向
各收费单位缴费，从而提高了办事效率和社会效益。
4、能体现“用路者付费，多用路者多付费”的原则，并能促进车辆更新与
技术进步，淘汰油耗较高的车辆，减少超载车辆，从而既体现了公开、公平、
公正的原则，又能使有限的社会资源得到充分的利用。
但征收燃油费改革仍存在不足之处，主要表现在以下五个方面：
1、由于燃油附加费中包含了运输管理费，也就是说没有从事客货营运的社
会车辆也与营运车辆一样负担了运输管理费。这显然有失公平。
2、海南省仅对汽油机动车征收60％的燃油附加费，而柴油机动车仍按老办
法计征交通规费，改革的不彻底导致大量的汽油车改为柴油车。
3、由于走私猖獗，致使燃油附加费大量流失。选择在海南进行燃油附加费
改革的一个重要原因，就是海南独特的地理条件，海南岛四面环海，与大陆本
土不相连接，只要守住3个口岸，即可采取封闭式的管理来堵塞从岛外偷运的
燃油。但海南漫长的海岸线却成了不法分子利用渔船走私汽油的有利条件，从
而使燃油附加费大量流失。
4、高额利润促使一些加油站想方设法徇私舞弊，通过私设油管、破坏仪器
等方式偷逃燃油附加费，黑加油站也大量涌现，使燃油价格失控。
5、由于燃油附加费包含过路、过桥费，因此海南省的高速公路建成之后不
能收费还贷或收费经营，按照1995年5月31 El颁布实行的《海南省经济特区
基础设施投资综合补偿条例》规定：“省交通行政主管部门从公路交通规费中逐
年给予公路投资者补偿”。由于高速公路投资巨大，因此每年提供给投资者的补
偿数额也十分巨大，而且与年俱增，使燃油附加费面临潜在的赤字。
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海南燃油附加费改革是我国进行费改税开征燃油税的一个试点，改革中暴
露出的一些问题已得到有关部门和专家的重视和解决。但其中最值得重视的是
费改税后对高速公路车辆通行费征收的处理问题。从海南省的实践来看，完全
取消高速公路收费无疑会增大燃油附加费管理部门的压力，造成新的不公平。
我国地大物博，各地经济发展差异很大，因此在全国实行费税改革时不可
能完全取消高速公路收费，而应根据车辆使用者公平负担的原则，由车辆使用
者承担高速公路级差效益。从目前的情况看，在实践中可以由高速公路收费管
理部门根据得到的燃油税返还数额，计算出应扣除的高速公路收费金额，在车
辆使用者通行高速公路时予以扣减，这样才能体现公平和效率的原则，最大限
度地保证高速公路行业和车辆使用者双方的利益。
7．7高速公路的其他收入
高速公路的其他收入主要是高速公路除车辆通行费收入以外的经营开发
性收入，包括服务区综合收入、广告收入等，高速公路其他收入是高速公路行
业的一个重要收入来源，随着高速公路的日趋完善和发展，高速公路其他收入
越来越受到管理部门的重视和关注。
7．7．1高速公路服务区综合收入
高速公路服务区是高速公路的附属设施，是在高速公路沿线规定区域内设
置的为过往车辆、司乘人员和旅客提供服务的设施，包括休息、停车和相关的
辅助设备三个部分，是路与人联系的纽带。根据交通部发布的《公路工程技术
标准》，服务区平均间距应为50公里，应提供停车场、公共厕所、加油站、车
辆修理所、餐饮及小卖部等设旌。根据地理环境和需要，服务区可设计成外向
型、内向型、主线上空型、单侧集聚型和外向内向并用型，目前我国一般采用
外向型，也有的采用外向单侧集聚型。全封闭的高速公路隔断了使用者与外界
的接触，服务区的设立为驾驶员和乘客提供了休息场所，有利于缓解行车的疲
劳，保证行车安全。服务区通常为高速公路使用者提供餐饮、住宿、购物、休
息、娱乐和通讯，并提供维修、加油和零配件供应，因此服务区收入主要是由
餐饮收入、加油站收入、车辆维修收入、购物和休闲收入构成，是高速公路其
他收入的一个重要组成部分。高速公路服务区的对象一般为高速公路使用者，
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单纯到服务区消费的顾客基本上没有，服务对象的单～性导致了服务区收入的
单一性。由于服务区收入主要来源于高速公路的使用者，因此应该认真分析高
速公路使用者在服务区消费的特点，才能保证服务区收入稳步增长。
首先，高速公路使用者具有很大的流动性，住宿一般不超过一天，“回头客”、
“常住客”少，因此需要根据这种特点，注重配套设施的完善，实行住宿、餐
饮、娱乐、汽车维护、加油一条龙服务，以增加高速公路服务区的收入，吸引
更多的高速公路使用者在服务区消费。其次，高速公路使用者需求层次不一样。
消费水平也各不相同．这客观上要求服务区的设施和服务能够满足不同层次的
需求，吸引不同层次的客源，以增加收入。第三，由于服务区所处的位置和客
流情况的不一致，使得各服务区经营内容相差很大，这就需要服务区根据自己
的具体情况制定适当的营销策略，更好地为高速公路使用者服务。此外，高速
公路服务区客流变化也很不稳定，具有突发性，容易造成服务区收入的不稳定。
高速公路服务区收入属于综合性收入，它集餐饮、住宿、加油站、娱乐、休闲
等收入为一体，紧紧围绕高速公路使用者的需求，具有很强的针对性和特殊性，
需要高速公路管理者下大力气去制定适当的营销策略，才能获得较好的效果。
7．7．2高速公路广告收入
随着高速公路的飞速发展，高速公路两侧广告的价值逐渐被发掘出来，高
速公路广告收入已成为高速公路管理部门的一个重要的收入来源。高速公路广
告收入主要是指高速公路经营管理者以高速公路为平台，利用大众传播媒介为
产品进行宣传而获得的收入。高速公路广告分为两种：
l、户外广告。户外广告是高速公路广告发布的主要形式，是指在高速公路
沿线的道路两侧、收费站、停车场、加油站、车站、匝道、人行天桥、立交桥
和服务区等地区，树立广告牌、路牌、霓虹灯箱、电子显示屏和宣传图片、文
字等，为企业或产品进行宣传所提供的服务。户外广告比较醒目，重复性强，
广告效果好，是比较行之有效的宣传手段。以四川省为例，目前主要的高速公
路收费站附近都树立了醒目的户外广告，这些户外广告宣传的产品一般出自于
知名企业，广告制作精美，既具有很好的宣传效果，又能美化高速公路的行车
环境，缓解驾驶员视觉疲劳。
2、印刷广告。印刷广告是指利用高速公路收费票据或通过收费站赠送广告
四川大学博士学位论文
的方式作宣传的一种广告形式。这种广告形式不仅传播范围广、使用频率高，
而且能加深高速公路使用者对产品的印象。一些印刷广告还在正面印有行车指
南、路线图、旅游景点介绍等实用性的文字或图片，更能增加消费者的好感，
从而提高广告的宣传效果。
高速公路广告收入是高速公路一项重要的收入，在实践中，高速公路管理
者一般都将广告分段、分时出让给专业广告公司经营，收取若干年的广告宣传
费，形成比较稳定的广告收入。
与高速公路通行费收入相比，高速公路其他收入在总收入中所占的比例很
小，但应该看到，高速公路其他收入是高速公路行业增收的一个重要来源。从
高速公路的一般规律来看，高速公路通行费收入呈现比较稳定的上升状态，虽
然在逐年递增，但受客观经济环境的影响较大。而高速公路其他收入的多少完
全取决于高速公路服务区经营水平和广告管理水平的高低，如果管理得当，高
速公路其他收入会比较可观，这一方面可以补充高速公路经营者的经费，另一
方面也能更好地体现高速公路“窗口”效应和全方位服务的意识。
238
四川大学博士学位论文
8高速公路资产制度创新
高速公路是一种重要的交通基础设施，同时也是一种特殊的自然垄断的准
公共物品。高速公路的这种特殊经济属性．决定了其资产、产权和价格形成机
制的特殊性。通过研究高速公路产权，分析高速公路资产的独特属性和评估的
方法，可以为高速公路资产的盘活、产权的转让提供理论依据，研究高速公路
价格形成机制可以更好地认识高速公路价格形成的特点，从而为资本运作和资
产管理奠定基础，由于高速公路需要获得信贷资金的帮助，因而分析利率对高
速公路资产价格的影响非常重要。
8．1高速公路资产
随着29800公里高速公路的建成，全国高速公路资产存量达到了十分巨大
的规模。与其他商品相比，高速公路资产具有独特的经济属性，如资产国有、
所有权与经营权分离等，这就决定了其独特的运作方式。在目前的市场经济条
件下，只有充分认识高速公路资产的特性，才能有效地盘活资产存量，搞好资
产管理，为民间资金和外资进入高速公路提供畅通的途径。
8．1．1高速公路资产的特性回
与其他资产相比，高速公路资产具有鲜明的特性。这是由高速公路准公共
物品和自然垄断的经济属性，以及高速公路独特的行业特点所决定的。一般而
言，高速公路资产的特性主要有：
1、高速公路资产具有规模臣大的特点
高速公路行业属于典型的资金密集型产业，一般来说，平原地区高速公路
每公里建设成本为2000万元左右，山区高速公路每公里建设成本为3000万元
左右，一条高速公路至少几十公里，形成的资产规模十分巨大，可达上亿甚至
数十亿，这就决定了高速公路资产具有其他类型的资产很少具有的超大规模的
特性，由此带来了在评估、经营、管理上的特殊需求。
。李海东．高速公路资产问题研究(J)．中国资产评估．2003．IO
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四川大学博士学位论文
2、高速公路资产具有所有权与经营权分离的特点
高速公路资产是依托于土地而形成的，土地的所有权属于国家，因此高速
公路资产所有权也属于国家，是典型的国有资产。高速公路的自然垄断准公共
物品属性决定了政府可以通过特许经营的方式，将高速公路一定时期的经营权
转让。也就是说，目前投资高速公路的外资、民间资金获得的仅仅是高速公路
资产一定时期的经营权．高速公路资产的所有权属国家所有，特许经营期满后，
整个高速公路资产应无偿交回政府。
3、高速公路资产具有带状性特征
高速公路资产一经形成，短则几十公里，长则上百公里，呈带状分布．这
种带状分布会造成一条高速公路不同区问段的价格不同。这种价格的不同表现
在两个方面：一是不同区段由于土地开发成本、路基条件等自身因素的差异，
造成公路资产形成的价值不同，二是由于不同区段周围的经济发展水平不同，
造成高速公路资产的使用价值不同。高速公路的这一特性往往导致同一条高速
公路资产各区间段单位里程评估价格不一定相等。
4、高速公路资产具有道路、土地的合一性
’高速公路资产的一个重要经济特征是道路与其所占用的土地密不可分。土
地就其自然属性来看可以不依靠高速公路而存在，但高速公路资产形成必须依
托于土地。高速公路占用土地的开发成本不可避免地蕴含在高速公路资产价值
之中，土地的使用价值也只有通过高速公路资产来反映，二者在使用价值上存
在相互依存的关系。因此，对于高速公路资产的评估、运作离不开对其所占用
土地的评估，在实践中～般是将二者作为相互联系的有机整体来综合考虑。
5、高速公路资产具有长期使用性
高速公路一经修建完成，其寿命长达几十年。我国高速公路的收费期限一
般为20～30年，收费期满的高速公路，经过改扩建及大修后仍可申请继续收费。
一般来说，高速公路资产一经形成，期限是相当长的，而且是可再生的，具有
与其他资产所不同的经济特性。按照我国《宪法》、《土地管理法》及其他有关
法律的规定：土地属于国家所有，其所有权不能出让，只能出让使用权。所以
对于高速公路占用的土地而言，只具有国有土地的使用权，这种使用权不同于
一般的使用权，它包含了一定时期对土地处置、收益、使用的权益。由于土地
240
四川大学博士学位论文
使用权具有期限性，一般综合用地的期限为50年，因此与土地使用权期限长的
特点相适应，依托于土地所产生的高速公路资产也具有长期使用性的特点。
6、高速公路资产具有位置的固定性
由于高速公路占用的土地具有不可移动性，因此依附于土地之上的高速公
路资产也是不可移动的，这是高速公路资产最显著的特征。高速公路资产位置
的固定性导致了资产的地区性和个别性，也就是说没有两条高速公路资产是完
全相同的，即使两条高速公路的等级、里程完全相同，也会因其所处的地理位
置不同，周围经济、自然环境的不同．而产生实质上的不同。这就导致同一高
速公路资产的大量供给的不可能性，高速公路资产经营权转让的价格也因此于
差万别。
7、高速公路资产具有较强的政策性
高速公路建设一直是政府扶持的对象。由于高速公路社会效益显著，对当
地经济发展拉动作用明显，同时高速公路的建设也能带动当地相关产业的发展
和促进就业，因而地方政府非常希望在管辖区域内修建高速公路。为降低高速
公路建设成本，吸引民间资金和外资进入高速公路行业，政府一般从税收、投
资、融资、经营使用等方面给予一系列优惠政策，特别是在高速公路建设用地
的征用上，政府起到了十分关键的作用。在实践中，一条高速公路的建设往往
由所在的省、市、县政府成立指挥部或协调小组，负责落实征地补偿和拆迁安
置事宜。可以说政府在高速公路资产的形成中起到了非常重要的作用，政府的
政策性扶持是高速公路资产快速有效形成的关键因素。
8．1．2高速公路产权的涵义及特点
改革开放以来，我国关于产权问题的理论研究和实践探索不断深化，取得
了丰硕的成果。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场
经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出了建立健全现代产权
制度的任务。高速公路产权问题一直是困扰我们的一个难题，如何界定和转让
高速公路产权，关系到高速公路资源配置的效率，关系到高速公路能否实现可
持续发展的问题，因此有必要对高速公路产权问题进行认真研究。
产权是适应现代市场经济发展要求而出现的经济范畴，是一种通过社会强
24l
四川大学博士学位论文
制而实现的对某种经济物品的多用途进行选择的权利。产权主要是指财产权或
财产权利，是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，包括所有权及其
衍生的占有权、使用权、经营权、收益权、处置权、让渡权等权利。现代意义
上的产权，是指自然人、法人对各类财产的所有权及占有权、使用权、收益权
和处置权等权利，包括物权、债权、股权、知识产权及其他无形财产权等。所
谓物权是指对物的所有权及相关权利，债权是要求债务人履行债务的权利，股
权是对股份、股票等财产的所有权及相关权利。⋯
高速公路产权关系并非指利益主体之间的关系，而是指由于高速公路的存
在和使用而形成的利益主体之间的一些被认可的行为性关系。高速公路产权制
度是界定各个利益主体，包括政府、企业、外商及其他经济组织，在高速公路
建设和运营方面的地位及其社会经济关系。高速公路产权具有以下的特点：
1、高速公路产权是高速公路所有权的运作形式
随着现代市场经济的发展和生产的日益社会化，传统的高速公路所有权内
涵，已经不能完全解释和说明市场经济中的各个独立或相对独立的高速公路利
益主体，在利用高速公路中所产生的复杂利益关系以及运作状况。高速公路投
资体制的改革使投资主体日益多元化，民间资金、外资和其他资金逐渐进入了
高速公路行业，由此带来了高速公路权益的分散化走势，从而使单纯从所有制
的角度来研究和运作高速公路已经不能适应不断变化的社会经济现实，因此必
须从高速公路资本运作和资产管理角度来研究高速公路产权关系和产权带4度。
由此可见，高速公路产权实际上是由高速公路所有权衍生而来的占有权、使用
权、经营权、收益权、处置权的权利集合。
2、高速公路产权组合中的所有权具有唯一性
根据我国《宪法》和其他有关法规的规定，中华人民共和国是土地所有权
的唯一主体，国家以外的任何机关、企事业单位或公民个人都不能成为土地所
有权的主体。或者与国家共同成为土地所有权的主体。⋯高速公路是修建在土
地之上的交通基础设施，具有依附于土地而存在的属性。因此高速公路的所有
。本书编写组．仲共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本(M
北京：人民出版杜，2003．10，(55)．
。杨继瑞．中国城市地价探析{M)．北京：高等教育出版社．1997．10，(14)．
242
四川大学博士学位论文
权与土地麓昕有权一样，都是属于国家的，具有唯一性，高速公路产权组合中
所有权的权益者是国家。高速公路产权是高速公路国家所有制的实现形式，是
所有制的核心和主要内容，因此大力推进高速公路产权制度改革，并不会改变
高速公路国家所有的属性，也不会影响国有资产的归属和保值增值。
3、高速公路产权具有可分性和流动性
高速公路产权具有可分性，产权所包含的一组权利可分割组合使用。股份
制的产生，形成了财产所有权与财产实际占有、使用权相分离的现象，并衍生
出“法人财产权”，UPtI；财产所有者由于实际上经营属于财产所有者的财产而对
其享有的占有、使用及在一定限度内依法享有的收益和处置的权利。从我国高
速公路的实践来看，不少高速公路由国家通过特许经营的方式交给投资者经营，
经营期满后由政府收回，普遍存在高速公路所有权与占有、使用权相分离的现
象。高速公路产权还具有流动性，产权主体可以通过产权流动、重组来谋取产
权利益的最大化。但应该看到，这种流动性是有限的，由于高速公路国家所有，
决定了产权的流动必须适应国有资产保值增值的需要，并符合相关的法律法规。
4、高速公路产权是各个权益主体对高速公路资产的“权利束”
高速公路产权是指当事人对高速公路的～组权利，而不是一种权利。高速
公路产权包括高速公路所有权、使用权、收益权、处分权等。高速公路产权要
素是可以界定、可以分离的，因而能在不同的高速公路权益主体之间进行排列
组合状的分割或配置，形成多种不同的高速公路产权组合形式或产权结构。
5、高速公路产权体现为一种法律规范
在市场经济条件下，高速公路产权是以法律规范的形式加以界定和保障的。
也就是说，高速公路产权是以法律的形式来明确规定权益人关于高速公路的各
种权利，来确定关于这些权利的限制以及破坏这些权利时的处罚。但是，高速
公路产权又不仅仅是一种法律形式，而且还是受法律所规范的、可操作的、能
以此获得利益的一种资格，是一种实际的行为权利，是可以行使的权利，但这
种权利的行使要受到法律的约束和保障。
8．1．3建立健全高速公路现代产权制度的意义
我国经济体制改革主要目标是改革高度集中的计划经济体制，这就决定了
243
四川大学博士学位论文
改革始终围绕所有制和产权这一条主线展开，通过探索公有制和市场经济相结
合的多种有效实现形式，来解决公有制中的产权问题，以调动各方面的积极性。
高速公路是重要的交通基础设旅，是国家重点发展的行业，对经济具有非
常大的贡献。因此，理顺高速公路产权关系，建立健全高速公路现代产权制度，
不仅对于高速公路行业自身的发展具有重要的意义，而且对于整个经济的发展
也是至关重要的。建立健全高速公路现代产权制度具有以下几个方面的意义：
1、有利于完善公有制多种有效实现形式
十六届三中全会《决定》指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一
步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股
的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形
式。”经过20多年的改革开放，单一的公有产权已经被包括国有产权、集体产
权、个体私营、外资等私有产权、混合所有制产权等在内的多元化的产权所取
代。在高速公路领域建立涵盖各类产权的“归属清晰、权责明确、保护严格、
流转顺畅”的现代产权制度，能有效地促进各类资本的流动重组，推动股份制
和混合所有制经济发展，既能维护高速公路公有财产权，巩固公有制的主体地
位，又能促进股份制在高速公路行业成为公有制的主要实现形式，从而保证高
速公路的持续、健康、快速发展。
2、有利于在高速公路行业建立规范的现代企业制度
产权清晰是建立规范的现代企业制度的首要条件?对于高速公路行业来说，
只有产权归属清晰，才能在维护包括国家在内的出资人权益的同时，使高速公
路企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体，对出资者承担资产保值增值
的责任。产权的自由顺畅流动，有利于推进各种性质的资本间的收购、兼并、
相互参股，实现投资主体多元化，真正建立起适应社会主义市场经济发展要求
的高速公路管理体制和运行机制。
3、有利于促进社会生产力的更大发展
归属清晰、权责明确的现代产权制度可以有效地保护各方的权益，使经营
者可以通过追求产权来获得更多的经济收益，充分调动全社会各个方面的积极
性，让劳动、知识、技术、管理和资本具有进入高速公路行业的充分动力，以
推动经济的持续快速发展和社会的全面进步。高速公路代表了先进的生产力，
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四川大学博士学位论文
建立健全高速公路现代产权制度，可以更好地保证高速公路的健康发展，促进
社会生产力的更大发展。
4、有利于实现社会资本的优化配置
高速公路产权的流动、重组和融合是市场经济发展的必然结果，有利于提
高资本运作的效率，实现资本在全社会的优化配置。改革开放以来，随着国有
经济布局的战略性调整、国有企业的战略性重组，以及个体、私营等非公有制
经济的发展，各种形式的产权流动越来越多。高速公路现代产权制度的建立健
全，将会使高速公路产权流动效率更高，进程大大加快，从而能有效地促进社
会资本进入高速公路领域，实现高速公路资源的合理配置。
综上所述，按照十六届三中全会的《决定》要求，建立健全“归属清晰、
权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是高速公路行业进一步发
展的要求，也是深化交通投资体制，实现高速公路可持续健康发展的一项重要
保障。
8．1．4高速公路的产权制度安排
高速公路准公共物品的经济属性决定了其所有权能够与经营权分离。在实
践中，高速公路改变了过去由国家全额投资修路的做法，企业资金、银行资金、
民间资金和外资都能进入高速公路行业，与政府共同参与高速公路建设和管理，
随着投资体制改革的深入进行，政府投资比例在逐渐减少，而其他资金的比例
越来越大。高速公路的这一特点决定了高速公路的产权关系主要是：作为其所
有者的国家及其代理主体和包括各类企业、事业法人、社会经济组织和外商在
内的各种高速公路经营权获得者之间，由于高速公路特许经营而产生的权益、
责任和义务关系。因此，高速公路产权制度的核心，就是高速公路产权要素在
所有者与经营者这两大产权主体之间的晃定和分享。
高速公路所有者所拥有与运作的高速公路产权称为高速公路所有者产权，
它已经不再是传统计划经济体制下的高速公路所有权。高速公路经营者所拥有
与运作的高速公路产权称为高速公路经营者产权，它也不仅仅是传统计划经济
体制下的高速公路经营权。
高速公路所有者产权和经营者产权各权利的分享与运作，可用下表来表示：
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高速公路产权结构裹
：二意器芝高速公路所有高速公路经营者主体
高速公路产权“权利束”—＼ 者主体(国家) (特许经营经济组织)
占
直接占有权(特许经营期内) 拥有小部分拥有大部分
有直接占有权(特许经营期满后) 全部拥有不拥有
权
间接占有权(委托他人占有) 拥有大部分拥有小部分
使经营权(特许经营期内) 不拥有全部拥有
用
权开发权(特许经营期内) 不拥有全部拥有
收
所有者产权收益全部拥有不拥有
益
权经营者产权收益不拥有全部拥有
处
最终处置权全部拥有不拥有
分转让权(特许经营期内) 不拥有部分拥有(需经国家批准)
权
转让权(特许经营期满后) 全部拥有不拥有(在同等条件下优先)
高速公路产权的安排实质是将产权“权利束”中的各种权利，按照市场经
济规律分配给各利益主体。在传统的计划经济条件下。公路完全由国家投资修
建，因此产权安排的利益主体只有一家，那就是国家。随着经济体制改革的深
入进行和社会主义市场经济体制的建立和完善，传统的计划经济由国家包办一
切的投资体制被改变，投资主体多元化、筹资渠道多样化成为交通投资体制改
革的方向。高速公路建设需要大量的资金，单靠政府的投资是远远不够的，因
此迫切要求引进市场经济的运作方式，将高速公路的所有权与经营权分离，通
过政府特许经营的形式引入各类资金。在这种投资体制下，高速公路产权也必
须体现所有权与经营权分离的特点，国家成为高速公路所有者主体，投资者成
为高速公路经营者主体，由此规定了各自的权利和义务，形成了符合市场经济
规律的产权制度安排。
一方面，国家拥有高速公路的所有权，通过授予投资者特许经营权让渡部
分经营权，并拥有高速公路的最终处置权，有权在特许经营期满后无偿收回高
速公路资产。同时，国家还拥有高速公路的所有者权益，按照与经营者签订的
合同或协议取得收益，并对高速公路国有资产的安全和保值增值负有监督职责。
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另～方面，高速公路经营者在取得特许经营资格后，有权在经营期内通过
收取车辆通行费和从事相关项目的开发，获得合理的收入和回报。同时，高速
公路经营者有义务保证高速公路资产的完整性和资产的价值，并需要保证高速
公路的社会效益。高速公路特许经营期满后，经营者应将高速公路资产无偿地
交回国家。
高速公路产权的这种安排是有效率的，因为高速公路是自然垄断的准公共
物品，既要追求经济效益，又要承担社会责任，完全由政府投资不符合其准公
共物品的经济属性。但由于高速公路的所有权属于国家，高速公路产权“权利
束”中能够让渡的只有除所有权之外的其他权利，因此必须采用特许经营的特
殊方式，才能兼顾高速公路所有权的唯一性和投资主体的多元化。我国高速公
路发展的实践也充分证明，这种产权安排是符合我国国情的，能够较好地促进
高速公路的健康发展，保证高速公路运作各方的权益，适应市场经济规律的要
求和交通投资体制改革的发展方向，是积极有效的。
由此可见。高速公路产权安排的核心，就是要建立健全现代产权制度。根
据我国的实际情况，借鉴国外的先进经验，我们应该尽快按照十六届三中全会
《决定》的要求，在全国建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”
的现代产权制度，以适应高速公路特许经营、所有权与经营权分离的特点，兼
顾高速公路所有者与经营者的利益，严格按照市场经济规律和法律法规办事，
实现产权的最大收益。
8．1．5高速公路产权流动状况分析
产权流动是市场经济发展的必然要求，高速公路产权应该在健全的法律、
法规和制度环境下自由流动，这是高速公路现代产权制度的重要内容。从微观
的角度看，高速公路产权的自由流动是投资者实现经济效益、扩展产权的重要
手段．从宏观的角度看，产权的自由流动有利于资本在高速公路行业的优化配
置。在现阶段，高速公路产权的流动还存在一定的障碍，主要表现在以下几个
方面：
一是高速公路属地管理、部门所有的特点阻碍了产权的流动。我国高速公
路一般是由省级交通主管部门全面负责管理，出于自身利益上考虑，交通部门
往往倾向于获得高速公路的实际控制权和现金流，缺乏推动高速公路产权流动
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的动力。
二是相关法律法规的缺位妨碍了产权的流动。高速公路产权流动需要相关
法律法规的保障，由于高速公路具有独特的经济属性和特点，因而其产权流动
具有与其他行业不同的特点，需要制定专门的法律法规来规范。
三是高速公路特许经营的特点限制了产权的流动。高速公路具有自然垄断
的属性，因此需要由政府授予特许权来经营高速公路，这在一定程度上限制了
民间资金和外资的进入，加大了产权流动的成本。
四是高速公路资金密集性的经济属性增加了产权流动的难度。高速公路具
有投资金额巨大、投资回收期长的特点，投资高速公路需要的资金量很大，这
加大了高速公路产权流动的难度。
五是现有的高速公路建设和管理体制不利于产权的流动。目前全国高速公
路没有统一的建设和管理体制和模式，但普遍存在行政事业色彩较浓、政企不
分、操作不规范的情况，这不利于高速公路产权的有序流动。
针对上述情况，应该采取积极的措施，适应建立和完善社会主义市场经济
的要求，加大高速公路产权流动的力度，以促进高速公路的持续、健康、快速
发展。
一是要建立健全产权保护的法律法规，确保高速公路产权不受侵犯，维护
高速公路产权主体的合法权益和平等发展的权利．这有利于在高速公路行业中
维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位，同时也有利于保护私有财产权，
促进非公有制经济的发展，还有利于规范高速公路投资行为，稳定投资预期。
二是要打破高速公路部门所有的桎梏，树立高速公路社会所有的观念。在
具体操作上，要本着公开、公平、公正的原则推进高速公路产权健康有序流动，
让投资者有一个公平竞争的环境，进一步清除产权流动中由思想观念、政企关
系、所有制性质、地域位置等多种因素形成的体制和政策上的障碍，促进高速
公路产权以更高的效率流动。
兰是要努力创新技术手段，克服产权流动中的技术障碍。借鉴国外先进经
验，推广创新的产权流动方式和手段，通过拍卖、收购、投资参股、债权转股
权等多种形式进行产权交易和流转，以实现资源的优化配置。
四是要改革现有的高速公路建设和管理体制，建立适应社会主义市场经济
发展的高速公路建设管理体制和模式，让市场发挥更加重要的作用，从而能够
四川大学博士学位论文
更好地引导产权的流动。
五是要建立健全产权流动的有效监管机制。依靠统一、严密、规范的法律
法规约束和强有力的监管来保证产权交易的公正性，通过对交易主体资格确认、
交易过程规范操作、交易结果合理处置等交易全过程的监管来防止交易中的资
产特别是公有资产的流失。
8．2高速公路价格形成机制∞
高速公路价格的形成机制问题一直是高速公路资本运作和资产管理的一个
重要问题，合理的转让价格是盘活高速公路国有资产的基础和重要依据，合理
的服务价格是高速公路可持续发展的前提。作为具有自然垄断属性的准公共物
品，高速公路具有与其他领域产品所不同的价格形成机制，因此应通过认真分
析制定出适合高速公路持续发展的合理的价格形成机制。
8．2．1高速公路转让价格的形成机制
马克思主义经济学认为，价格是价值的货币体现，价格的形成以价值为基
础，价格形成的质的基础是凝结在商品中的无差别的人类劳动，价格形成的量
的基础是由生产商品的社会必要劳动时间所决定的价值量。9高速公路的价格
也符合这一特性的。高速公路的价格由两部分组成，一部分是资本化的价格，
一部分是价值的货币表现。
目前实践中确定高速公路转让价格的主要方法有两种：一种是重置成本法，
即由重新修建一条完全相同的高速公路所需的成本加合理利润构成的价格：另
一种是评估法，即由社会中介机构对高速公路的资产进行评估，以此为依据确
定合理的价格。以上这两种方法是目前高速公路招商引资中常用的参考方法，
当然价格还取决于银行利率、资金成本等因素。重置成本法和评估法主要考虑
高速公路资产的转让，强调的是国有资产的保值增值。但我们应该看到，高速
公路的转让仅仅是一定时间经营权或收费权的转让，而非高速公路资产本身的
转让。转让期满后高速公路资产仍归国家所有，由政府处置。
对于这种转让若干年经营权的高速公路的价格，可以比照土地价格的确定
。李海东．高速公路价格形成机制初探(J)．生产力研究。2003．4．
o刘昌*、罗世传．价格学(M)．北京：人民大学出版社．1997．9。(7、55)
249
四川大学博士学位论文
方式来决定价格。根据马克思主义劳动价值论的基本观点，土地的价格是资本
化的地租，土地价格“不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价
格”。。这就是说，土地价格等于这样一笔资本的价值，如果用它生息，每年
秘惑收入相当于这块土地的地租收入。用公式表示：土地价格=地租÷利息率。
例如一公顷土地每年地租120元，而年存款利息率是6％，要得到相当于地租数
额的利息，便需有120元+696=2000元的资本，因此这一公顷土地的价格就是
2000元。马克思认为，土地价格取决于两个基本因素：一是地租额的多少；二
是年利息率的高低。同时，土地价格同地租额成正比，同年利息率成反比。圆
高速公路的价格也具有类似的情况。虽然高速公路价格包括资本化的价格
和价值的货币表现这两部分，但高速公路的资金大部分来自银行，需要支付利
息，因此这两部分的价格可以用同一个公式来表示。我们可以这样认为，高速
公路价格应该等于这样一笔资本的价值，如果用它生息，每年的利息收入相当
于高速公路的车辆通行费收入。用公式可以表示为：
，高速公路价格=通行费收入÷利息率
例如某条高速公路一年通行费收入为7200万元，而年存款利息率为6％，
要得到相当于通行费收入数额的利息，便需有7200万元+6％=120000万元的资
本，因此这一条高速公路的价格就是12亿元。但需要说明的是，这一价格只是
静态价格，具体确定动态价格时应考虑车流量增长、收费年限和折旧等因素，
考虑供求关系、政策性风险、利率的变动以及经济增长等因素，同时还要考虑
服务区、广告等第三产业收入的情况，以及合理的利润。
在现阶段，高速公路价格的形成机制具有特殊性。首先，现阶段的高速公
路国家投入占绝大部分，这就涉及一个国有资产保值增值的问题，因而高速公
路价格的确定必须充分考虑到这一因素。其次，高速公路的经营权转让是有期
限的，一般为30年，因此高速公路价格具有类似于土地价格的特点，是一定期
限的使用权限的价格，而不是完全处置权限的价格。第三，高速公路价格符合
价值规律的原则，围绕价值上下波动，符合供求规律的特点，其价格形成点为
供给曲线和需求曲线的交点，如下图所示：
。马克思思格斯．‘马克思恩格斯全集》(第25卷)(M)．北京：人民出版杜，1975，(873)
。杨继瑞．中国城市地价探析(M)．北京：高等教育出版社，1997．1．0，(56)．
250
四川大学博士学位论文
P
P’
8．2．2高速公路服务价格的形成机制
高速公路在为过往车辆提供快捷、安全的运输通道的同时，需要收取一定
的服务费用，即通行费。目前我国高速公路的车辆通行费是按吨公里收取，费
用大约是0．3～O．4元／吨公里，例如从成都到乐山小型客车的通行费为70元，
这70元就是小型客车所需支付的成乐高速公路的服务价格。
高速公路的服务价格即车辆通行费标准具有服务商品价格形成机制的特
点，即以劳务折算成参照物质商品形成价值的参数。在高速公路的服务中，包
含着收费人员、道路维修人员、路政管理人员以及高速公路管理人员的劳动，
其劳动形成的价值应在价格中得到体现。
高速公路的车辆通行费标准要受到各种市场化因素的影响。首先，制定高
速公路的服务价格要考虑建设资金成本、维修成本、管理费用、税金等因素；
其次要考虑高速公路所处的地理位置以及所在地区经济发达程度；同时，高速
公路服务价格的确定还必须考虑与之相竞争的普通公路的分流情况，在价格制
定的策略上要本着尽可能吸引更多的车辆通行高速公路的原则。
同时我们也应该看到，高速公路是一种具有自然垄断属性的准公共物品，
其服务价格即车辆通行费的标准与其他服务行业的收费有着不同的特点。作为
准公共物品，高速公路的价格不是完全由市场机制形成的，要受到政府行政指
令的干预。也就是说，高速公路的通行费标准需经政府财政和物价部门批准，
要考虑社会车辆的承受能力，避免影响社会稳定或造成资源闲置。从宏观管理
角度出发，政府需对高速公路车辆通行费标准实行审批制，最终核定高速公路
的通行费标准。此外，高速公路的通行费标准还有一定的刚性，一旦制定。不
能经常变动，即使要上调或下浮，也要提供充足的理由，并报请政府部门尤其
251
四川大学博士学位论文
是物价部门批准。
高速公路服务价格的形成要考虑市场化和非市场化的多种因素，具有特殊
性。一般说来，服务价格的形成要考虑以下因素：一是要考虑经济发展水平。
内陆的通行费价格低于沿海，其主要原因是二者经济发展水平有较大差距；二
是要考虑企业自身的成本，主要有资金成本、管理费用、税费、折旧等；三是
要考虑资源利用的需要。高速公路作为重要的经济资源，既要考虑经济效益，
也要考虑社会效益，因而服务价格不能仅从企业获取最大利润的原则出发，而
是要充分考虑对社会经济发展的影响，尤其是对区域经济发展的影响。
由于政府对价格的干预，致使高速公路价格确定的自主性较小，受外界影
响较大。沿海地区经济发达，社会承受能力强，因而高速公路通行费标准可以
定得较高，高速公路行业的收益能得到保障，但在内陆经济不发达的地区，政
府往往要求高速公路企业牺牲自己的利益来建设高速公路，并要求高速公路行
业制定适合当地发展要求的通行费标准，这就导致许多不发达地区高速公路服
务价格不能弥补成本费用的开支，这一点在高速公路通车初期表现得尤为明显。
在这些地区，政府要求制定的服务价格的基准不是企业自身的利益，而是要求
高速公路企业充分考虑当地的社会效益，在服务价格上作出牺牲和让步。
从价格的弹性来看，高速公路服务价格的弹性小。这是由高速公路自然垄
断的属性所决定的。从替代效应来看．如果提高高速公路通行费标准，由于两
地之间最快捷、安全的通道只有一条，丽普通公路存在车速慢、路况差、安全
舒适性低的特点，替代性不强，因而不会引起车流量的大幅度减少。同样，如
果高速公路通行费标准降低，也不会引起车流量的大幅度增加，因为高速公路
与普通公路各自拥有自己的服务对象，高速公路在区间运输方面不占优势，那
些跑短途、区间运输的车辆也不会为走高速公路而绕道。可见，高速公路的服
务价格比之其他服务行业的价格而言更加稳定，不会变动过大，价格杠杆所起
的作用也相对不是很大。作为高速公路企业，其效益的增长主要依赖于服务对
象的增加，即高速公路车流量的增加，而非依靠服务价格的变动。
总之，由于高速公路这一新生事物进入我国的时间很短，因此对于其经济
属性在认识上还存在一定空白，对高速公路经营权转让价格和服务价格的形成
机制也缺乏必要的研究。随着高速公路的飞速发展，高速公路的资本运作和资
252
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产管理将迅速与国际同步接轨，与此相适应，高速公路的经营权转让价格和服
务价格的形成机制也将会更加完善、更加合理。
8．3利率对高速公路资产价格影响机理∞
高速公路的建设需要大量的资金，但由于我国中央和地方政府财力紧张，
财政投入不足，致使应该由政府投入的资金严重不足，大量高速公路建设资金
需要通过多渠道的融资来取得。目前我国资本市场的发育尚处在初级阶段，高
速公路产业主要依靠银行贷款等债务性融资来弥补建设资金的缺口，直接融资
渠道较窄、规模较小。改革开放以来，随着高速公路建设的快速发展，银行向
高速公路提供的贷款规模越来越大，高速公路每年需要向银行交纳的还本付息
资金也越来越多，贷款利率的变动对高速公路资产价格的影响也随之越来越大。
8．3．1我国利率政策的主要情况
严格管制是我国利率政策的主要特征。无论是在计划经济时代，还是在建
立和完善社会主义市场经济时期，我国一直实行高度集中统一的利率管理制度，
中国人民银行是国务院授权的利率管理机关，制定的利率为法定利率，任何单
位或个人都无权变动。尽管随着改革开放的深入和金融体制改革的深化，我国
利率的制定也进行了相应而持续的调整和变革，但这并不能改变我国利率管理
制度的基本特征，利率水平的制定和调整仍须经国务院批准，中国人民银行只
是直接管理利率的浮动幅度。
为保持国民经济的可持续发展，从1996年到2002年，中国人民银行连续
8次下调名义存贷款利率，对于刺激投资增长、保证我国经济持续、稳定、健
康的发展起到了积极的作用。在国家宏观调控中利率杠杆起着重要的作用，我
国利率水平在不断下浮正是与实施积极的财政政策，鼓励投资、消费和扩大内
需的国家经济政策相适应的。
o李海东．降息对公路融资有利也有弊【J)冲国公路，2002．4
253
四川大学博士学位论文
近年来我国银行利率调整情况表
时间一年期存款利率(％) 一年期贷款利率(％)
1993．07．11 10．98 10．98
1995．01．01 10．98 lO．98
1995．07．01 10．98 i2．06
1996．05．0l 9．18 10．98
1996．08．23 7．47 10．98
1997．10．23 5．67 8．64
1998．03．25 5．22 7．92
1998．07．01 4．77 6．93
1998．12．07 3．78 6．39
19孵．06．10 2．25 5．85
2002．02．2l 1．98 5．3l
调整后的每年利率变化水平表
时间—年期存款存款利率变一年期贷敦贷款利率变
利率(％) 动率(％) 利率(％) 动率(％)
1993 10．98 0 10．98 O
1994 lO．98 0 10．98 0
1995 10．98 0 11．52 4．92
1996 8．33 -24．13 10．53 -8．59
1997 5．67 —31．93 8．64 一17．95
1998 4．59 -19．05 7．08 —18．06
1999 2．25 —50．98 5．85 -17．37
2000 2．25 O 5．85 0
200l 2．25 0 5．85 O
2002 1．％ -12 5．31 —9．23
利率市场化改革前，金融机构人民币贷款利率管理方式的主要内容是：人
民银行制定贷款基准利率和贷款利率浮动上下限。金融机构根据贷款人的风险、
效益等状况，在贷款利率浮动区间内自主确定贷款利率。人民银行根据企业所
有制性质、规模大小和金融机构类别分别规定贷款利率浮动上限，其中：商业
银行、城市信用社对国有重点企业贷款利率的浮动上限为贷款基准利率，对大
企业的浮动上限为贷款基准利率的1．1倍，对中小企业的浮动上限为贷款基准
利率的1．3倍；农村信用社贷款利率的浮动上限为贷款基准利率的1．5倍，金融
254
四川大学博士学位论文
机构贷款利率的浮动下限为贷款基准利率的0．9倍。政策性银行贷款和国务院
特别规定的贷款利率不上浮。
随着经济体制改革的深入进行，利率市场化的步伐也逐渐加快。经国务院
批准，中国人民银行决定。从2004年1月1日起扩大金融机构贷款利率浮动区
间。在中国人民银行制定的贷款基准利率基础上，商业银行、城市信用社贷款利
率的浮动区间上限扩大到贷款基准利率的1．7倍，农村信用社贷款利率的浮动
区间上限扩大到贷款基准利率的2倍，金融机构贷款利率的浮动区间下限保持
为贷款基准利率的0．9倍不变。以一年期贷款为例，现行基准利率为5．31％，扩
大贷款利率浮动区间后。商业银行、城市信用社可在4．78％～9．03％的区间内按
市场原则自主确定贷款利率，而不再根据企业所有制性质、规模大小分别确定
贷款利率浮动区间。政策性银行贷款及国务院另有规定的贷款利率不上浮。
利率市场化的前提是金融机构已基本建立起贷款定价、风险管理和利率浮
动分级授权的相关制度，形成了一套比较有效的利率风险管理体系。从目前我
国的实际情况看，金融机构已初步建成贷款定价的基础信息系统，具备了根据
资金成本、企业风险程度、经营状况等因素区别定价的能力，利率市场化条件
基本成熟。
8．3．2利率变化对高速公路资产价格影响分析
作为重要的交通基础设施，高速公路历来是国家政策性银行和商业银行提
供贷款的重点行业，鉴于高速公路收益稳定并能持续增长，且资产状况良好、
风险小，因此银行比较愿意向高速公路行业发放贷款，在利率市场化的情况下，
高速公路更是具有获得优惠利率贷款的能力。总的来说，高速公路贷款利率在
现阶段呈现降低的趋势，因此通过分析利率降低对于高速公路资产价格的影响，
就可以较好地理解贷款这一间接融资手段对于高速公路发展的影响。如果利率
提高，则情况就会相反。利率降低对高速公路行业的影响如下：
1、利率降低会减少资金使用成本、减轻付息压力
目前我国高速公路建设资金大部分来自银行贷款，这一方面体现了国家对
高速公路这一关系到国计民生的行业在金融政策上的扶持，但同时也给高速公
路企业带来了严重的还款压力和利息负担。以四川为例，除成渝、成绵、成乐
外，其余通车的高速公路每年的通行费收入在扣除经营成本后难以支付银行利
255
四川大学博士学位论文
息，更不用说逐年归还本金。造成这一现象的原因，主要是高速公路行业的特
殊性，即～条高速公路的车辆通行费收入是逐年快速增长的，且受社会经济发
展的影响较大。从中国人民银行的几次调整利率的特点看，贷款利率的降低幅
度较大，在7年多时间里，通过8次降息，人民币的贷款利率比原来降低了一
半，这对高速公路行业来说是一个重大利好，可以大大降低贷款资金的使用成
本，有效减轻付息的压力。2004年1月1日开始实施的利率市场化，又能使在
竞争中具有相对优势的高速公路企业有机会获得优惠利率贷款，因此利率的降
低有利于高速公路行业的持续、快速、健康地发展。
2、利率降低对高速公路行业的管理提出更高的要求
几次的利率降低和即将实行的利率市场化，客观上使银行获得的存贷利差
进一步缩小，这对高速公路企业是有利的。但同时我们也应该看到，利率降低
使银行赖以生存和发展的存贷利差缩小，这对银行是不利的。从自身利益出发，
银行必然会加强对贷款的发放和使用的管理。首先，银行会将防范金融风险放
在首要的位置，制定更加严格的贷款条件，对于高速公路企业财务状况的监督
和检查将会更加频繁和严格，这对于经济欠发达地区的高速公路是不利的。其
次，银行对贷款者的市场化要求会越来越高。为保证资金安全和有效运作，银
行希望高速公路企业能按市场经济规律运作，通过必要的手段和措施建立保障
资金安全和效益的防火墙，对贷款资金的跟踪和监督力度会进一步加大，任何
影响高速公路企业运作的行政干预都会成为银行资金不进入或减少进入的充分
理由。这就与高速公路行业目前实际存在的行政干预过多的情况相矛盾。第三，
从自身利益的角度考虑，银行会非常重视资金的回收和流动性。对贷款的还本
付息在时间上会要求更严，因为这关系到银行作为金融企业的正常运转和切身
利益。第四，一般来说，高速公路行业获得贷款必须提供担保或质押，降息和
利率市场化后，在担保及质押方面的约束将会更多。银行为了保障资金的安全，
实现利益最大化，往往会要求高速公路行业提供更能保障资金安全的担保和质
押。过去高速公路贷款往往以政府的规费作为担保，随着费改税的实行和政府
行为的规范化，这种担保难以满足银行对于资金安全的更高要求。
从目前我国高速公路公司使用银行贷款的情况看，存在一些不符合市场经
济规律的现象：
四川大学博士学位论文
一是资金使用上的大手大脚。不少高速公路建设主体和负债主体分离，各
项目建设单位只负责如期完成工程，至于负债问题则由公司或其他单位统一负
责，这就导致“用钱的不还钱，还钱的不用钱”的怪现象，权利和义务的不对
等造成高速公路资金使用上的不合理。建设单位从自身的利益出发，盲目追求
高标准、高速度，在资金的使用上没有节约的动力，造成目前itrril公路决算屡
屡超过概算，建设资金超支严重，难以保证银行贷款资金的安全和效率．
二是资金流动不畅，形成不合理的沉淀。从目前的实践看。各高速公路建
设单位为保证自己的用款需求，在申请资金计划时存在超前的问题，从而在一
些项目出现资金需求缺口的同时，另一些项目的建设资金却大量摆在单位的存
款户头上。同时，银行对各高速公路建设项目的贷款资金调剂的限制也导致各
项目贷款资金分配不均，造成一些项目的贷款资金沉淀。
三是负债率过高，严重影响高速公路企业的信誉。我国高速公路建设和运
营一般是以省为单位，对于一个省的高速公路管理单位或企业来说，许多高速
公路都l目ljltll建成不久，大多数高速公路项目在通车之后的一段时期内都不躲还
本或付息。因此，省级高速公路管理机构缺乏归还贷款的资金，贷款到期后只
能不断地展期，这就会使银行感觉到资金安全没有保障。针对上述情况，只有
从加强自身的管理入手，按照市场经济规律和原则办事：一方面加强对贷款资
金使用和监管的力度，建立贷款资金的安全保障体系；另一方面从控制成本入
手，用好用活资金，将资金沉淀减少到最小。对高速公路公司来说，要认识到
控制成本、造价的重要性，精打细算，追求高效。同时要抓好车辆通行费收入
的管理和运营成本的控制，以企业经济效益最大化为目标，以创新精神为动力
去运作。当前最重要的问题是从体制上解决负债主体和建设主体分离的状态，
以责、权、利相统一的原则来理顺贷款资金的运转链条．
3、降息给高速公路的融资带来难度
我国高速公路的建设资金除了少量的政府补助和直接融资外，主要依靠银
行借款。改革之前，各银行由于利益的驱使，非常愿意贷款给风险较低的高速
公路行业。但随着存贷利率差的减少，贷款资金的稳定已不再成为银行的首要
目标，追求资金运转的效率逐渐成为银行发放信贷的重要指标。因此，那些短、
平、快的项目将成为银行贷款的重点。对于那些出口型企业和资金密集型企业
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来说，由于它们对融资成本的敏感性更高，利息支出减少能够刺激其对贷款需
求的大量增加，这将导致银行资金更多地集中到这些行业，对传统的高速公路
行业贷款具有较大的冲击。由于利率的降低刺激企业对银行贷款的需求，一些
原来可以依靠其他方式筹集资金的项目和企业，也会由于资金使用成本的降低
而考虑采用银行贷款，这就给银行以更多的选择机会。这些项目资金的安全性、
高效性都不亚于高速公路行业，对于商业银行的信贷资金具有很大的诱惑力。
同时由于高速公路行业使用了大量的银行贷款，各商业银行都把高速公路作为
重要客户，高速公路行业贷款在各银行贷款总额度中的比例偏大，因此从自身
利益出发，银行也不会把鸡蛋都放在一个篮子里，而是会通过多行业的组合贷
款来追求利益最大化和风险最小化。
4、利率降低将有利于车辆通行费收入的增长
银行存、贷款利息的降低对整个国民经济具有较大的刺激作用：一方面由
于资金使用成本降低，可以增加社会对资金的需求，扩大信贷规模，对国民经
济的发展有拉动效应；另一方面由于存款利息的降低，可以挤出部分银行存款，
有利于启动和扩大内需，促进经济发展。高速公路行业与经济发展息息相关，
经济发展得越快，车流量的增长速度就越快，高速公路通行费收入的增长势头
就越好。其作为经济发展的主动脉作用就越明显。降息对整个国民经济，尤其
是西部经济的发展会产生推动作用，而高速公路产业也会受益于降息对经济增
长的拉动。
综上所述，降息对高速公路行业来说喜忧参半。喜的是降息可以减低贷款
资金的使用成本，减少资金沉淀所付出的代价，加快车辆通行费收入的增长，
从而使高速公路资产价格得到提高；忧的是降息加大了融资的难度，加大了融
资管理和资金管理的难度，对高速公路公司运作提出了更高的要求，也使高速
公路资产价格受到了负面的影响。降息对高速公路行业来说的确是一把“双刃
剑”，用好用活就能产生巨大的效益，提高高速公路资产的价格，反之则会出现
负面影响。
258
四川大学博士学位论文
8．4高速公路资产评估毋
8．4．1高速公路资产评估的特点
高速公路资产评估是根据有关数据资料及科学的评估方法，对高速公路资
产在一定时期内的价值和价格进行预测、估计和判断的过程，它是高速公路经
营权转让的基础。高速公路资产需由专业人员进行评估。由于高速公路资产具
有特殊的经济属性，因而高速公路资产的评估具有与其他资产评估所不同的特
点：
1、高速公路资产评估具有道路、土地分估的特点
高速公路资产是由道路构筑物和相应的土她构成。尽管我们在概念上可以
划分高速公路构筑物和土地，但在实践中，高速公路构筑物永远是与其所占用
的土地密不可分的，构成一项完整的资产。从高速公路资产评估角度出发，有
时必须把高速公路构筑物与所占用的土地分开，分别评估二者的价格后加总，
因为影响土地和高速公路构筑物价格的因素各不相同，不同路段情况差异较大，
如果不采取道路、土地分别估算的方式，就不能得出切合实际的结果。
2、高速公路资产评估具有分段评估的特点
由于高速公路资产具有带状性的特征，评估客体短的几十公里，长的达几
百公里，跨越不同的地区。从高速公路资产自身看，不同的区段在自然地理条
件、地址条件上各不相同，这会造成高速公路建设过程中不同区段成本费用的
较大差异。从高速公路资产的外部经济特征看。由于不同区段经济发展水平存
在差异，往往造成同一高速公路资产的不同区段在车流量、收费标准等方面存
在较大的差异．由于上述差异的存在，如果简单地按照某一区段的标准统一处
理高速公路资产评估问题，无疑会使评估的结果与实际情况相差过大．因此，
对高速公路的资产评估应该通过先分段后加总的办法来进行．由于评估的方法
不同，分段的标准也不尽相同。采用重置成本法评估时，应将成本费用的差异
作为分段标准，对于桥梁、隧道等特殊区段专门评估，其他路段以城市为主-
两个城市之间可设为一个区段。采用收益现值法评估时，应将各路段车流量或
收费标准的差异作为分段的依据。总的说来，不管是采用何种分段办法，分段
都不宜过细，以减少评估的工作量。
。李海东．高速公路资产问题研究(J1．中国资产评估，2003．10
259
四川大学博士学位论文
3、高速公路资产评估是对高速公路资产权利利益的评估
高速公路资产的所有权属于国家，是国有资产，高速公路资产的地理位置
具有不可移动性，因此导致高速公路资产的流动并非指高速公路资产实物本身，
而是有关高速公路资产的经营权、收费权和其他权利，高速公路资产的评估实
质上是对这些无形的权利利益的评估，由于每种权利利益均能形成价格，因此
同一高速公路资产由于转移的权利利益不同，评估的价格也会各不相同。
4、高速公路资产评估的对象是预期收益
对高速公路资产价格的评估，重要的不是过去而是未来。由于投资者是在
预测高速公路将来所能带来的收益后进行投资的，因此在评估时要以未来的收
益决定高速公路资产现时的价格，这就要求评估必须能准确地预测高速公路资
产现在以致未来能带来的收益总额。
8．4．2高速公路资产评估的主要方法
高速公路资产评估的主要方法有收益现值法和重置成本法。目前高速公路
大多属于经营性，对于转让经营权的高速公路，需要对受让方占有高速公路经
营权所获得的权利价格进行评估，因此适用收益现值法。对于那些非经营性高
速公路，则适合采取重置成本法进行资产评估。
1、收益现值法
收益现值法是指通过估算高速公路资产未来预期收益并折算成现值，来确
定被评估资产价值的一种评估方法，其基本原理是期望价值理论，是基于高速
公路资产的预期收益角度对其价格所作的评估。⋯在高速公路资产交易中，交
易的内容是高速公路资产的收费权、经营权等无形权利，投资人购买这些无形
权利的目的往往并不在于这些权利本身，而是投资于相应权利的获利能力。因
此高速公路资产有关权利价格的评估应该采用收益现值法。通过收益现值法计
算高速公路资产转让价格的公式为：
N
I=￡(Bt-co(1-t-i)"t
t=l
其中I为转让价格，i为投资者的投资收益率，N为转让期限，B。、C。为特
。郡恩崇．公路经济学(M)．北京：人民交通版社．1999，(245)．
260
四川大学博士学位论文
许经营期内第t年度的收费收入和运营成本。
运用收益现值法对高速公路资产进行评估，关键是要合理确定年度收益额、
年度运营成本和投资收益率三个指标。年度收益主要来自高速公路车辆通行费
收入，有时也包括其他收入，如高速公路沿线服务区收入、广告收入等，影响
年度收益的主要因素是交通量和收费标准。在考虑高速公路年度收益时，应扣
除向国家交纳的税费。年度运营成本包括公路在收费过程中的各种开支及管理
费、公路养护费、大修费等费用。投资收益率是资金的机会成本，在实践中可
按下面的公式确定：
投资收益率=安全收益率+风险收益率+通货膨胀率
安全收益率，又称为无风险收益率、安全利率，是指在当前市场状态下投
资者应获得的最低收益率。在我国，国债是一种安全的投资，因此国债利率可
视为投资方案中最稳妥、也是最低的收益率，即安全收益率。风险收益率是高
于安全收益率的额外收益率。通常情况下，风险收益率的高低取决于投资风险
的大小，风险越大，风险收益率越高。对于高速公路资产而言，其风险主要表
现在三个方面：一是政治经济风险，特别是因宏观经济政策和社会经济环境的
变化所可能引起的社会风险；二是由地震、洪水等自然灾害带来的自然风险；
三是由于投资者一次大量投入资金和投资回收期长等原因产生的行业风险。对
于我国的高速公路来说，由于当前政治稳定、经济持续发展，社会风险很小，
加之高速公路行业受国家政策扶持，行业风险低，因而投资风险低，风险收益
率也就很低。在确定投资收益率时，还应考虑的一个因素是通货膨胀率，持续
的通货膨胀会不断降低货币的实际购买力，降低投资者的实际收益，因此投资
者必然要求提高收益率水平以补偿实际收益的下降损失。高速公路资产特许经
营期限长，一般达到20～30年，更要考虑通货膨胀这样的因素，通常采用同期
物价上涨率来测算通货膨胀率。
2、重置成本法
重置成本法是指在评估高速公路资产时，按被评估资产当前的重置成本扣
减各种损耗值来确定被评估高速公路资产价值的方法。重置成本法的基本原理
是生产费用价值论，是基于高速公路资产生产费用角度对其价格所作的评估。⋯
o都思崇．公路经济学【M)．北京。人民交通版杜。1999．5，(239)
261
四川大学博士学位论文
重置成本法的公式为：
高速公路资产评估值=高速公路资产重置成本～高速公路资产的损耗
高速公路资产重置成本是指在评估时点(时间和地点)重新建造一条全新
的与评估对象相同的高速公路所需要的费用支出总额，主要包括高速公路用地
总费用、建设费用和正常的利税。高速公路资产的损耗是指被评估的高速公路
资产与现时同类新型的高速公路资产相比较所存在的缺陷或不利影响，包括有
形损耗和无形损耗。有形损耗是指高速公路资产在使用过程中发生的磨损以及
受自然力侵蚀所发生的损耗。无形损耗主要指由于科技进步、新技术采用使原
有资产价值损失所造成的功能性损耗，以及由于资产外部因素的变化使高速公
路资产达不到原设计的获利能力而造成的经济性损耗。
8．1．2高速公路资产评估应注意的问题
鉴于高速公路资产组合的复杂性和高速公路资产的特征，应该构建完善的
高速公路资产评估的制度安排。在高速公路资产评估的制度安排中，应注意以
下几个层面的问题：
1、应充分考虑其市场供求情况的特殊性
供求关系是影响高速公路资产价格最基本的外在因素，供求关系的变化必
然会使高速公路价格产生波动。因此高速公路资产评估时应考虑市场供求情况。
但高速公路资产又具有不同于一般商品的特点：由于高速公路资产具有地理位
置的固定性、地区性和个别性，因此其供给局限于某局部地区，供给量有限，
竞争主要在需求方面进行，其资产价格独占性较强。同时由于各条高速公路的
资产具有个别性，市场上完全相同的高速公路资产几乎没有，因此各高速公路
资产的替代性有限。以上两个方面的特点决定了高速公路资产价格不完全遵循
供求均衡法则，而具有独特的供求规则。
2、应处理好国家优惠政策所形成的价值
高速公路资产评估所评估的是资产的市场价格，是一种将资产加以市场化
的行为，评估的高速公路资产应具有现实的或潜在的能接受市场检验的特征。
高速公路建设一直是国家优先支持和重点扶持的对象，政府在高速公路建设用
地的征用、税费的征收、贷款等方面都给予了很大的优惠。这些优惠政策造成
高速公路建设实际成本往往低于其市场成本，而优惠政策所形成的价值又大多
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能以具体的货币额来体现，因此在高速公路资产评估中应处理好优惠政策所形
成的价值。
如果高速公路收费权受让方实际修建高速公路时不能享受相应的优惠政
策，则应该在高速公路资产的重置成本中考虑优惠政策所形成的价值额，以调
整后的成本作为评估值。如果情况相反，则可以不考虑这部分价值。如果在计
算高速公路资产的重置成本和各成本的构成项目总和时，已考虑到优惠政策对
相关成本构成项目的影响价值，并进行了调整，则得出的重置成本为比较客观
的评估值，无需重复考虑优惠政策形成的价值。
3、应注意对国家有关政策影响的分析
高速公路行业受国家政策影响较大，因此高速公路资产评估应将政策因素
作为一个非常重要的外在因素，国家有关政策的实施可能会现实地或潜在地影
响高速公路资产价格，评估人员应充分了解和掌握这些政策对高速公路资产的
影响，在评估结果中有所反映。所谓政策因素是指影响高速公路资产价格的财
政政策、金融政策、税收政策及有关法律、行政措施等方面的因素。
①财政和金融政策。财政和金融政策是国家宏观经济政策的主要内容，它
对高速公路资产价格的影响分为以下两种情况：如果国家为了刺激经济的增长
而实施扩张性的财政和金融政策，则会使作为重要交通基础设施的高速公路行
业投资增加，资金状况改善，从而促进高速公路行业的繁荣，这会导致高速公
路资产价格的上升。如果国家为了抑制通货膨胀或经济过热而实施紧缩的财政
和金融政策，则必然会导致高速公路建设资金的紧缺，制约高速公路的快速发
展，从而使高速公路资产价格趋于下降。
②税收政策。国家直接或间接对高速公路资产征税，实际上会减少高速公
路资产的收益，造成高速公路资产价格的下跌。反之，若国家对高速公路行业
采取税收优惠政策，减少对高速公路资产的征税，则会使高速公路资产价格上
涨。不同时期政府对高速公路建设不同的税种、税率的变化，也会直接影响高
速公路资产的价格。在税收方面还存在一个征税转嫁问题。如果对高速公路资
产的某种征税可通过一定的途径部分或全部地转嫁出去，那么征税对高速公路
资产价格的影响就会很小，甚至不会影响商速公路资产价格。
③国家对土地使用的有关限制。国家对高速公路所占用的土地使用的有关
限制性规定也会影响高速公路资产价格，如对土地使用年限的规定、对土地上
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附着物的规定，以及对高速公路沿线土地转让、抵押、转租的有关限制，都会
直接影响到高速公路资产的价格。
④高速公路收费政策。目前我国高速公路收费标准的确定需由政府有关部
门审查和批准，在实际操作中，高速公路收费标准不能由管理部门或企业自行
确定，必须报请交通、财政和物价三家政府职能部门批准后才能执行。收费标
准的制定主要是考虑高速公路的成本状况，由政府根据社会承受能力和其他参
照标准来审批，不能完全反映高速公路资产应获得的真实收益。由于收费标准
的高低会直接决定高速公路资产收益的大小，并进一步影响高速公路资产价格，
因此不同时期国家对高速公路收费标准管制的政策变化也会造成高速公路资产
价格的波动。
⑤特殊政策。国家对某些地区实行特殊政策，如把某地区定为特区，实行
特别的优惠政策，往往会导致该地区高速公路资产价格的上涨。国家的西部大
开发政策会使西部地区高速公路资产价格的上涨。国家对于免费通车高速公路
的军警车辆、邮政车辆等特种车辆政策规定的预期，也会使高速公路资产价格
产生变化。
通过以上分析我们可以得出这样一个结论：高速公路资产具有与其他资产
所不同的经济特性，只有实施高速公路资产所有权与经营权分离，促进高速公
路产权的流动，才能在实践中盘活高速公路国有资产，实现高速公路资产的科
学化管理、市场化运作，使高速公路真正走上良性循环的运作轨道。
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四川大学博士学位论文
在读期间发表的主要科研论文
序文章题目杂志日期主办单位级别
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1 高速公路收费问题初探价格理论与实践03年12期中国价格协会权威核心期刊
2 费改税对高速公路的影价格理论与实践OZ年1l期中国价格协会权威核心期刊
响分析
3 高速公路价格形成机制生产力研究03年2期中国生产力学会CSSCl刊物
初探
4 高速公路产业带研究生产力研究04年5期中国生产力学会cSSCI刊物
5 高速公路资产问题研究中国资产评估03年5期中国注册会计师cSSCI刊物
协会
6 政府要主导高速公路资中国投资03年10期国家发展和改革CSSCI刊物
源配置委员会
7 高速公路招投标经济分中国公路04年8期中国交通部中国期刊方阵
析双效期刊
8 贷款贴息政策可行性分中国公路03年3期中国交通部中国期刊方阵
析双效期刊
9 降息对公路融资有利也中国公路02年7期中国交通部中国期刊方阵
有弊双效期刊
10 由雾锁蓉城想到的⋯ 中国公路02年4期中国交通部中国期刊方阵
双效期刊
11 高速公路资产证券化分中国公路01年5期中国交通部中国期刊方阵
析双效期刊
12 高速公路收费权拍卖可经济纵横03年11月吉林省经济学团CSSCI刊物
行性分析增刊体联合会
13 交通基础设施特许权经经济纵横03年11月吉林省经济学团CSSCI刊物
营初探增刊体联合会
14 引入创新思维拓宽绵阳《提升绵阳竞争2002年5月四川大学出版
基础设施融资渠道力研究》第5部
分
15 加快沐川交通基础设施《“三个转变”与2002年5月四川大学出版
建设对镱研究沐川经济发展》
16 高速公路管理模式研究收入第二届全国公路科技创中国公路学会中国公路学会
新高层论坛论文集出版
四川大学博士学位论文
声明
本人声明所呈交的学位论文是本人在导师杨继瑞教授指导下进行的研究工
作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论
文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得四川大学或
其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所
做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。
本学位论文成果是本人在四川大学读书期间在导师杨继瑞教授指导下取得
的，论文成果归四川大学所有。
特此声明!
博士生：李海东指导教师： 护t嘶
2004年4月16日
四川大学博士学位论文
致谢
窗外是绵绵的春雨，给秋天的收获带来了无限的希望。此时的我坐在计算
机前，怀着激动的心情完成了论文最后一稿的写作。
经过两年多的努力，我终于完成了博士阶段的学习．首先我要感谢的是恩师
杨继瑞教授，导师严谨的学风和朴实的治学态度使我受益匪浅。正是由于导师
的严格要求，在两年多时间里，我发表了十多篇论文，其中六篇发表在级别较
高的刊物上，完成了两年多前我自认为不可能完成的任务。从论文选题到初稿
完成到最后的定稿都倾注了导师的心血，导师传授的是一种研究方法、一种治
学态度、一种创新理念，这让我终身受益。其次，我要感谢经济学院的李天德
院长、朱方明教授、蒋永穆教授、蒋和胜教授以及即将评审我论文和答辩的专
家学者。在老师们的指导和帮助下。我顺利完成了三年的学习，实现了自己的
奋斗目标。再次，我要感谢成渝高速公路股份有限公司董事会办公室牟万雄主
任对我的关心和帮助，感谢我的同窗和学友，同学之间的切磋和交流让我的感
到学习的轻松和愉快，感NT团队的协作精神。我还要特别感谢我的妻子蔡利
女士及家人，没有他们的支持和鼓励，我不可能完成博士阶段的学习。
高速公路经济是我多年关注的问题。高速公路领域还有许多需要研究的课
题，博士论文的完成既是博士阶段学习的终点，又是我下一步研究工作的起点。
在未来的日子里，我将会一如既往地进行学术上的研究和探讨，在实践中不断
总结和提炼可供推行的经验，努力提高自身的业务水平和综合素质。
”l
李海东
2004年4月