山东大学
硕士学位论文
论中国政策性银行的发展和完善
姓名：胡斌
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：姜旭朝
20031020
原创性声明
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行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何
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(保密论文在解密后应遵守此规定)
论文作者签名：蛾导师签名：鳓
山东大学碗士学位论文
论文摘要
我国的政策性金融是经济发展、金融改革的产物，是当前我国金融体系的
重要组成部分。自1994年以来，政策性银行在我国的金融体制改革、经济结构
调整、经济发展战略的推进等过程中发挥了重要作用，有力地促进了我国市场经
济的发展。随着经济环境的变化，处于成长中的政策性银行也面临许多新的问题。
只有不断地深化改革、逐步完善政策性银行的经营体制，才能真正发挥政策性金
融在国内经济和社会发展中应有的作用。本文从促进我国经济和社会发展的需要
出发，深入探讨了政策性银行的理论基础，总结了国外政策性银行的发展经验，
在考察我国政策性银行发展历程基础上，分析了政策性银行的现状及存在的问
题，提出进一步发展和完善我国政策性银行的若于思路，以期对今后我国政策性
金融理论和实践的探索有所裨益。
第一部分概述了政策性银行的涵义特征，对政策性银行作出较清晰的界定。
通过运用公共经济学的公共产品与市场失灵理，结合凯思斯有关有效需求的宏观
经济理论、信息经济学等原理，阐述了政策性银行赖以产生的理论基础，说明政
策性银行作为政府干预经济活动的工具，是为了弥补市场机制配置资源的缺陷面
产生和存在的。政策性金融以实现公平为目的，与商业性金融互为补充，在经营
上体现政府的政策意图和发展目标。
第二部分通过对国外政策性银行的演变过程给予全面的概述，以日本!德
国等国家为例，说明了政策性银行在经济社会发展中的巨大作用。在此基础上总
结了政策性银行财政性融资和信贷性融资的发展模式，以及未来的发展趋势，为
下文分析我国政策性银行，特别是政策性金融体系的完善提供借鉴。
第三部分首先回顾了我国政策性银行的发展历程和现有政策性银行的概
况。在此基础上分析指出了我国政策性银行目前所存在的若干问题，为进一步提
出发展和完善的思路打下基础。
第四部分在分析总结国内外政策性银行实践的基础上，提出了发展和完善
我国政策性银行的基本原则，并从定位与整体完善的角度对我国政策性银行的运
行机制以及政策性金融体系的发展完善提出了若干思路。
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关键词：政策性银行发展改革
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Abstract
Policy financing in China．an important component of China’S financial system,is the outcome of
economic development and financial reform Since 1994，policy banks have been playing a crucial
role in China’S fmancial reform,economic restructuring。and econonfic slxategy realization,
foreefolly promoting the development ofmarket economy in China．However,with the economic
environment changing，policy banks that are still developing,face many problems．Only through
continuously reform and streamlining，call policy banks really play their roles in the social and
economic development．From China’S social and economic development needs，the author
explored the theoretical foundation of the policy banks and summed up the experience of policy
bank development around the globe．In the mean time，the author,by comparing the evolution of
policy banks in other countries with those in China，proposed quite sound viewpoints on China's
policy financing development．Based on practical experience and coupled with theoretical analysis，
the author mainly tried to put forward specific and practical proposals for policy bank
development by writing the disscrtation．
In the part l，the author gave a clear definition to the policy banks，Using public goods
and market failure theories of the public economics．as well as Keyncs effcetive
demands theory of macro-economics and infon-nation economics，the author
elaborates the theoretical foundation ofpolicy banks’existence． showing that as the
government’S instrument．the policy banks exist to remedy the market failure in
resources allocation．Targeted at realize social faimess，the policy financing is
complementary with commercial financing．As a result，policy banks follow
government’S policy and observe development target．
In the partⅡ．血e author described the evolution of policy banks in the foreign
countries．瞰ing policy banks in Japan and Germany for instance，the author
emphasized the role played by policy banks in social and economic development．
Then he summarized the policy banks’development model．from fiscal financing to
credit financing and predicted the future development trend，giving useful reference to
the analysis ofpolicy banks in China in the latel"chapter．
In the part Ill，the author recalled the evolution ofpolicy banks development in China
and gave a general introduction to policy banks in China．At last，the author pointed
out the problems of policy banks，laying foundation for putting forward proposal for
further development，
In the part Iv,after summing up the experience of foreign policy banks，the author
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calne up with the general principles of developing policy 5nancing system in China,
also the ideas regarding the operation mechanism and policy financing development
from the perspective ofthe policy bank’S positioning and perfecting．
Key words：policy banks，development and reform
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前言
我国的政策性金融是经济发展、金融改革的产物，是当前我国金融体系的重
要组成部分。从理论上讲，政策性金融并非仅仅是一个单纯的金融概念，更是一
个广泛意义上的经济概念。政策性金融是以政府信用为基础，以实现经济和社会
发展战略为主要目标，因而其涵盖的范围远远超越一般的商业性金融。从世界范
围内看，政策性金融机构1既有世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行等由各
国政府组成的国际性政策性金融机构，也有各国政府单独出资成立的政策性金融
机构。这也决定了政策性金融不仅仅只是信贷融资的经济概念，它还涉及了社会
福利、政治体制等其他社会科学的内容2。从组成方式上来讲，政策性金融机构
包括了银行、担保公司、基金等多种形式。政策性银行是政策性金融机构的一种
主要形式，或者说政策性银行是政策性金融体系的主要组成部分。
就我国当前的实际而言，政策性金融与政策性银行在使用上往往没有区别。
截至到目前，我国的政策性金融仍然由三大政策性银行组成，其中以国家开发银
行的业务领域最为广泛、业绩最为突出，可以作为中国政策性银行的代表。虽然
在近十年的发展中我国政策性银行以其有目共睹的成绩显示了在国民经济发展
中的重要作用，但作为政策性金融体系仍不够成熟，还需要从法律基础、机构形
式、政策支持等方面加以完善。这也是我国社会经济发展的现实需要。
为了更有针对性以及更好地结合我国实际，本文在命题上直接针对政策性银
行，但在论述过程中有时也不可避免地会将概念延伸到政策性金融，特别是最终
将我国政策性银行的发展与政策性金融体系的完善相结合。
对政策性金融问题的研究及其文献是与其发展相呼应的，世界银行等机构的
有关文件报告是较为权威和直接的参考。日本等政策性金融发展较完善的国家对
此的研究也较深入。日本开发银行和日本经济研究所Koichiro Fukui等人所著
(Development Banking in the New Millennium}对政策性银行的发展和未来
作用趋势进行了较全面研究，具有参考价值。近年来，国内理论界对政策性金融
的研究有较大发展。白钦先教授在这一领域的研究成果包括《各国政策性金融机
1、政策性金融机构：一般指由政府创建，以国家信用为基础，以为实现政府的经济和社套发展政策提供长
期性融资为目的的金融机构．
2这一点可以从世界铤行的有关报告文件等文献上可以反映出来．
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构比较》、《各国中小企业政策性金融体系比较》、《各国进出13政策性金融体制比
较》等专著与大量论文，这些专著和论文对4：#1-政策性金融进行了深入的比较分
析，在研究的深度和范围上均处于国内领先水平。卿淑群所著《政策性银行学》
以及庄俊鸣《政策性银行概论》也对政策性银行学进行了较全面的论述。另外，
国内几家政策性银行所进行的有关专题研究和国内部分理论刊物所发表的许多
山东大学硕士学位论文置墨阜量量置—■奠自■矗_I鲁■■曩鼍置量置■—鼍鼍章审掌薯尊阜■■皇■|置邑置量置———■田■—|舅舅量鼍——■■●■■—冒■|_
第一部分政策性银行的基本范畴与相应理论分析
一、政策性银行的涵义及其特征
所谓政策性银行是指那些多由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专
门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内直接或间接地从
事政策性融资活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理工具
的金融机构。它有三层含义：一是它首先是银行，具有银行的一般特性和运动规
律；二是政府创立、参股或保证的政府金融机构；三是政策性银行是专门实施政
府特定政策，实现政府经济发展目标的银行。
从政策性银行的涵义可以看出，政策性银行既不同于中央银行，也不同于商
业银行，它具有以下的基本特征：
(一)以国家信用为基础
通过具有主权或准主权级信用等级，使国家信用在市场上得到实现，这是国
外政策性银行与商业性银行的最大区别。享有国家信用的实质是“政府的担保”，
即政府以明确的法律规定对政策性银行的负债进行担保。德国复兴信贷银行法明
确规定，政府对与其业务有关的所有债务进行担保，如提供的贷款和发行的债券、
签订的定息远期合约或期权、获得的其他贷款、以及明确担保的给予第三方的贷
款等。对政府必须给予支持的政策性项目，还可以要求地方政府出具担保。政策
性银行通过政府的担保，信用度提高到国家主权级同等水平，发行的债券也都被
视为“政府债券”，由于风险小，易为市场接受，从而保证了长期稳定低成本的
资金来源。
(二)国家财政提供有力支持
这是政策性银行稳健运营的基础。政策性银行是国家所有，资本金一般是由
财政拨付，并随时追加。各国政策性银行长期享有特殊的税收减免、利差补贴、
亏损补偿等政策。如德国复兴信贷银行免交所得税，不给股东分红，利润转入专
项准备金、法定准备金和特殊准备金。
(三)自主决策、自主经营、自担风险
政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。
如日本开发银行、韩国产业银行等都单独立法，在法律的保障下进行业务操作。
山东大学碘士学位论文
在政府支持的产业方向和保证财务稳健的前提下自主决策和经营。
(四)保持合理的盈利水平
政策性银行奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。与政府财政或公库不同，
政策性银行既要执行政府政策，又要保证财务健康，这是法的要求。日本开发银
行法规定：从事贷款、担保、投资、购买公司债等业务，在确认能盈利的情况下
才能进行；贷款利率的确定应该保证以收抵支。在实际运行中，各国政策性银行
都存在着如何处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成
的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约
束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政
策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东，不希望出现亏损，否则就会
成为政府的负担。盈利从何而来?一是有较高的债信等级，筹资成本低；二是融
资的数额大，资产质量好；三是机构精干，人员费用低，工作效率高；四是依靠
政府支持，使用大量无成本的自有资金。
(五)积极推行金融创新
政策性银行积极进行金融创新、运用新的金融手段，完善和发挥银行功能，
防范和控制风险，实现政策性目标。20世纪90年代以来，各国政策性银行从单
纯提供贷款的传统业务，发展到运用多元化的金融手段，为政策性目标服务。近’
年来，立足于政策性服务领域，韩国产业银行开展了项目融资、企业并购、债务
重组、承销债券和风险投资等业务，并把目标定为世界领先的投资银行；日本政
E
策投资银行也开展了项目融资、组合金融、企业并购及债务担保等业务，1999
年还引进了内部评级制度；德国复兴信贷银行提供住宅贷款和中小企业风险投资
等服务；此外，他们还强化资产负债管理。通过套期保值解决利率、汇率风险，
通过期限管理，进行掉期操作，解决流动性问题。
二、政策性金融的理论依据
政策性金融是政府为实现一定经济目标而采取的资源配置方式。它实际上
是政府干预经济的一种非行政手段，或称经济手段。它的主要目的在于解决金融
市场失灵1，即金融市场不能有效地对某些领域配置资源，特别是对具有公共性
的如基础设施，以及需要长期稳定资金的基本建设领域等提供资金支持，从而难
。s∞Development Bank of Japan，Japan Economic Research lnstitute，DEVELOPMENT BANKING IN THE
NEW MILLENNIUM，Oct．1999t Piii
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山东太学硕士学位论文
以满足经济增长需要，影响政府经济政策的实现。政策性金融出现有着坚实的理
论基础。由于人类社会存在着资源有限性与人类需求无限性之间的矛盾，因此，
如何对有限的资源进行合理配置，进而达到资源配置有效性与合理性的统一、满
足人类效用最大化的需求，就成为人类社会经济活动面临的重大难题。对此，各
经济学流派提出了许多理论。
(一)公共产品理论
解决市场失效问题是现代公共经济学的主要任务。一般认为，导致市场失灵
的主要原因在于以下方面：一是公共产品问题，这是市场失灵的首要原因，也是
最初被加以分析的市场失灵状态：二是外部性，它与公共产品有着很大的共性，
二者密切相关。实际上外部性是公共产品的一种特例，对于外部性的分析大体上
可以归入准公共产品问题中：1三是自然垄断，是指由于规模报酬递增所决定的
天然垄断现象和状态；四是风险与不确定性状态。除此之外，社会分配不公、宏
观经济失衡等都会成为市场失灵的诱因。公共产品论是解释市场失灵的主要理
论，也是公共经济学的核心理论。
公共产品论是一种适应国家干预经济需要而确立的理论，它从理论上说明了
政府行为是与市场经济活动融为一体的。概括起来，公共产品论主要包含以下内
容：
一公共产品的定义。公共产品指的是具有共同消费性质的产品和服务。它是
与个人产品相对立的概念。按照萨缪尔森的定义，公共产品是“每一个人对这种
产品的消费，并不能减少任何其他人也消费该产品。”由此得出公共产品的两个
特征：消费的非排他性和非竞争性。这一性质也决定公共产品供应方面的“免费
搭车”和“囚犯困境”问题，因而公共产品一般主要由政府提供。
一主要内容。1、关于国家职能问题。当代政府在履行资源配置、公平分配
和稳定经济三大职能时，“克服着市场实效所产生的效率损失、分配不公和经济
波幅过大等缺陷，这些也都是西方政府所提供的重要公共产品”。2、关于公共经
济问题。西方理论认为，市场经济是由私人经济和公共经济共同构成的混合经济，
“公共经济和政府介入应限制在市场实效的范围内。提供公共产品正是政府最主
要的活动范围之一”。3、关于公共产品的主观价值与最佳供应问题，“为西方公
参见张馨．“公共财政论纲》，1999年5月
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共财政收支分析提供了核心理论”。4、外部性问题等2。
公共产品论作为政府干预经济的理论基础，具有很强的政策指导意义。从它
的产生乃至整个发展演变的过程，都与政府在经济中的定位，以及政府对经济的
多种干预方式的发展演变，包括政策性金融的产生。都有着密不可分的联系，并
为后者提供了理论依据。这一理论最初从对国家职能的讨论起源。亚当·斯密在
《国富论》中提出国家的三个职能，实际上涉及了公共产品问题，约翰·斯图亚
特·穆勒以及后来的历史学派也对公共产品论的发展从不同角度做出了贡献。作
为一种系统的理论提出，则是在19世纪80年代，由奥意财政学派完成，他们将
边际效用论运用到财政领域，形成了较为系统的公共产品论。萨缪尔森对公共产
品论里程碑式的贡献在于明确区分了私人产品(private goods)和公共产品
(public goods)，提出了公共产品的定义，并做出了数学界定，为政府制定经
济政策提供了直接的理论量化工具。在后来的发展中，地区性公共产品论和公共
产品的私人供应问题，深化了这一理论，使得研究范围更加全面。特别是科斯对
公共产品政府提供的质疑，促成了后人对公共产品的私人提供问题的研究，对界
定政府干预经济的边界，以及提出更多的干预形式具有重要意义。
公共产品理论，不论是对效率问题的分析，还是对政治程序问题的探讨，实
质上就是要说明政府应在哪些方面干预经济和如何干预经济，以提高资源配置效
率，提高社会福利水平。市场失灵现象的存在表明政府干预经济的必要性，但是
就象市场功能不能绝对化一样，政府对经济的干预也不是万能的。正如科斯所指
出：“直接的政府管制未必回带来比市场和企业更好的解决问题的结果，但向样
也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率提高。”1与市场失灵相对的是
政府失灵，其根源包括：政府干预导致不可预测的变化：对政府政策难以作出明
确描述；执行过程中的失灵；干预成本；以及官员寻租等。
有效解决市场失灵，同时避免政府失灵，就要合理界定政府干预经济的范畴
并加以法制化。通过对公共产品性质的进一步细化，对不同性质的公共产品采取
不同的供应方式。
公共产品、半公共产品和私人产品之间的区别可用表卜l来说明。
2参见张馨、杨志勇、都联蜂、袁东，联当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社．2000年
。参见谭崇台主编，《发展经济学的新发展羚，武汉大学出版社，1999年11月，P163
山东火学硕士学位论文
裹1—1三种类型产品的特征及其供应方式
基本特征
公共产品共同消费
具有外部性
供应不易排除
供应方式
政府提供
政府投资
私人产品单独消费市场提供
没有外在利益
供应易于排除
向消费者提供
直接收费
实例
国防设施
一般公路
灯塔
食品
服装
汽车
半公共产品单独消费政府提供或政府资助学校、医院、收费性
具有外部性市场提供高速公路
供应易于排除政府投资或直接收费从上表
陶继侃： 《当代西方财政》，第16页，人民出版社，1992：
对纯粹的公共产品，应当确立有效的政府供应模式；能够私人供应的公共产
品政府不应过多干预：对部分半公共性的产品，政府可以采取非行政手段对市场
进行引导和间接干预。政策性金融机构也就是在市场经济环境下，政府通过用国
家信用支持而构造出具有市场行为能力的经济主体，代表政府参与市场活动，从
而在市场中用经济手段影响市场对资源的配置和价格确定，体现政府的政策意
图，有效克服和避免市场失灵。
(二)凯恩斯的有效需求不足理论
上个世纪30年代的经济大萧条使市场失灵问题凸现。凯恩斯的宏观经济分
析理论应运而生，并在后来的实践中形成了主宰一时的凯恩斯主义。觊恩斯认为，
整个经济中的就业量取决于有效需求的大小，有效需求则是能使企业家们预期的
利润达到最大的那个就业量所带来的总收入。有效需求取决于消费与投资二者之
和，它最终是由“消费倾向”、“资本边际效率”和对货币的“流动性偏好”这三
个基本心理因素与货币量决定的。
凯恩斯指出，消费需求取决于收入与消费之间的函数关系，即消费倾向。
消费随着收入的增加而增加，但消费增量往往小于收入增量，而且前者与后者之
比递减，即边际消费倾向递减。边际消费倾向递减规律导致消费需求不足。如果
没有其他需求来弥补总供给价格与消费需求之间的差额，需求的不足就会减少就
业量和实际总收入，最终又减少储蓄。而投资却会在消费之外提供需求。由于需
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求决定收入，在只存在私人需求的条件下储蓄最终必定等于投资。在这种因果关
系下，投资的增加不仅可以增加储蓄、收入和就业，而且会依照边际消费倾向的
大小而使总收入有多倍的增加。
凯恩斯强调有效需求常常不足以保持充分就业，是由于他认为投资需求往
往小于消费与充分就业收入之间的差额。他强调投资量取决于资本边际效率与利
息率的相对关系。在给定的现行利息率下，资本边际效率越高，投资量越大。但
是在凯思斯看来，资本的边际效率会随着会随着投资的增加而递减，这本身就妨
碍投资增加；而对资本边际效率起决定作用的是企业家对资本资产未来收益的预
期，企业家对投资前景容易丧失信心，这会引起资本边际效率崩溃，从而导致投
资和收入的剧减。
另一方面，降低利息率可以增加投资。利息率取决于货币的需求与供给，
货币的供给由中央货币当局决定，货币的需求则取决于人们对收入或财富的“流
动性偏好”程度。凯恩斯把愿意用货币形式保持自己的财富或收入的心理动机成
为“流动性偏好”，利息则是人们在一特定时期内放弃这种流动性的报酬。流动
性偏好越强，对货币的需求就越大，利息率就会越高，而高利息率会阻碍投资、
减少就业。
凯恩斯认为，由于他所说的三个心理因素，特别是由于资本边际效率崩溃．
和流动性偏好太强，往往会造成投资需求太小，有效需求少于充分就业所要求的
数量。凯恩斯据此要求放弃自由放任原则，由国家对整个经济实行宏观经济干预
和调节，运用货币政策以降低利率、刺激投资和消费的增加，特别是运用财政政
策来扩大政府开支，以弥补投资的不足，保证有足够的有效需求来实现充分就业。
凯恩斯的有效需求不足理论具有很强的政策指导意义。以此为基础，产生了诸多
政府干预经济的实践形式。而政策性金融则是政府介入经济领域，扩大有效需求
的重要工具。
(三)信息经济学理论
1961年，斯蒂格勒的“信息经济学”和维克利的“反投机、拍卖和竞争性
密封招标”两篇论文的发表，标志着信息经济学理论的诞生。该理论认为，传统
经济理论在信息“完全且没有成本”的假定条件下，供求信号通过价格机制即
市场机制能够实现社会理想的资源配置。在这方面，政府基本上无所作为。但是，
在现实世界中，信息既不是完全的，也不是没有成本的。资源配置过程不可避免
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的受到信息不对稼的干扰，由信息不对称而产生的问题主要有“逆向选择”和“道
德风险”。
信息经济学近年来的研究取得了长足进展，在一定程度上弥补了理论与实践
之间的鸿沟。其中，重要的应用成果之一就是在金融领域。由于金融市场上存在
着信息不对称，而且金融契约的签定与执行、贷款项目的监督与管理都需要花费
成本，因此，资金也就未必能得到最优配置。即使在资金实现有效配置的情况下，
也会因交易主体之间对于交易以后的情况存在信息不对称而导致市场失败。所
以，在自由竞争的市场上，“信贷配给”有可能作为一种长期均衡的现象而存在。
在信息不对称比较严重的金融市场上，资金需求很难得到完全满足，为了
减小信息的不对称性，应该尽量将借款人的信息传达给贷款人。然而，现实经济
中，由于各金融机构的规模、经验不同，审查能力，即信息的生产能力也存在很
大差距。如果审查能力弱的金融机构能够利用审查能力强的金融机构的信息，市
场上信息不对称的平均水平就有可能降低。这种“信息的溢出”，使得一个金融
机构可以观察其他金融机构的行动，以决定自己的贷款决策。由信息不对称而引
起的金融市场的“信贷配给”现象，在发展中国家尤为突出，从而为政府介入金
融市场提供了理论依据。
从以上理论分析可以看出，资源配夏存在两种机f#J／：市场机制与政府机制，
他们可以在各自的领域里发挥作用，共同实现资源配置的有效性与合理性的统
口
现代市场经济中，市场机制在资源配置中起基础性作用，因此也是金融资
源配置的基础。金融是经济的核心，资金是国家经济运行的血液，是重要的社会
经济资源，金融资源的配置状况决定着整个社会资源的配置状况。市场机制活动
的有效区域集中在具有良好直接经济效益的私人产品领域，如果超出了有效区
域，市场机制同样存在着作用乏力和失效现象，存在着不足或缺陷。在金融领域
中，商业银行作为经营货币资金的金融企业，在自主选择和自由竞争的前提下，
以实现自身利润最大化为目标配置资源，实现金融资源配置的经济有效性，从而
也就实现了社会资源配置的经济有效性。这种以盈利为主要目的商业性金融机构
运用市场方式配置资源，称为商业性金融配置方式。商业性金融配置方式以利润
最大化为追求目标，在实现资源配置的经济有效性的同时，又会导致金融资源从
低利产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区。这又带来一些诸如社会结构、
山幕丈学碗士学位论文
产业结构、产品结构失衡，地区发展不平衡等问题。所以，这种资源配置方式只
能实现资源配置的经济有效性，而不能实现资源配置的社会合理性。为了弥补商
业性金融和市场机制在资源配置中的不足或缺陷，实现资源配置的社会合理性，
就需要政府机制发挥作用。
政府机制与市场机制相结合，主要是在市场机制的“无形之手”难以发挥
作用的领域伸入“有形之手”。政府机制的着力点是保证那些无法通过价格机制
运作得到有效提供的公共产品的供给。同时，作为市场机制缺陷的弥补和矫正机
制，政府财政机制理应承担供应准公共产品的责任。但政府机制的非价格性或者
说政府财政分配的基本无偿性，无法避免公共产品因财政提供而产生内部直接经
济效益的不必要降低。由于公共产品的不可或缺性和市场机制与政府财政机带4都
无法单方面有效提供的局限性，决定了公共产品有效提供的唯一可能途径，就只
能是市场机制的“无形之手”与政府机制的“有形之手”的联合。这种不以盈利
为目的，以促进社会经济共同发展为目标的金融机构就是政策性金融机构，这种
以非市场机制或准市场机制配置资源的方式，称为政策性金融配置方式。
效率与公平在社会经济发展过程中经常会有矛盾，特别是在过渡经济体制
下。商业性金融主要提高金融资源配置的效率，而政策性金融则以努力实现公平
与均衡为目标。
在市场经济条件下，商业性金融配置方式是第一位的，政策性金融配置方
式是第二位的，政策性金融对资源的配置只是在弥补和纠正商业性金融对资源配
置的不足和偏差。如果商业性金融对资源的配置具有经济有效性，又同时体现出
较大的社会合理性，那么，政策性金融对资源配置的作用就相应缩减，为商业性
金融配置资源提供更为广阔的空间和领域：但是，如果商业性金融方式配置资源
在具有经济有效性的同时又伴随着严重的社会不合理性，则作为政府干预经济活
动工具的政策性金融机构，在资源配置上要发挥较大的作用，就应通过一系列约
束性或导向性措施纠正或弥补商业性金融配置资源的偏差或不足。可见，政策性
金融的产生和发展在理论上有其经济合理性，在实践中有其客观必然性。
第二部分国外政策性银行的演进及其运行模式
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一、国外政策性银行的发展演变
政策性银行是在商业银行高度发达的基础上产生的，它的产生和发展经历了
一个初步萌芽、普遍建立和较大发展的过程。
(一)19世纪后半期政策性银行的萌芽
19世纪后半期，政策性银行首先开始在农业领域中出现，法国走在各国的
前面。为支持农业发展，解决农业资金问题法国政府于1894年通过法令成立了
一批按互助原则建立的农业信贷互助地方金库(即地方银行)，专门为农业经营
者提供必要的流动资金，并实行优惠税制。这可以说是世界上最早出现的政策性
金融机构，是政策性银行的雏形。
从总体上来考察，在19世纪，甚至到20世纪初，政策性银行的设立并不普
遍，只有某些国家出现了少量带有政策性特征的银行，政策性银行仍处于萌芽时
期。
(二)20世纪30年代政策性银行普遍设立
20世纪30年代是政策性银行普遍设立的时期，尤以美国虽为突出。这。时
期美国政策性银行创立最多，1916年根据《联邦农业信贷法》建立了联邦土地
银行，1923年建立了联邦中期信贷银行，1933年建立了合作银行。这三家银行
最初的资本金都是由联邦政府提供的。在这一时期，美国还建立了直接属于政府
的金融机构，即1935年美国建立的农民家计局，成为政府贯彻实施农业政策的
主要工具。1933年依据行政命令又建立了商业信贷公司，这是美国政府为了缓
和农产品过剩危机，利用金融手段对农产品销售和生产实行政府干预与调节，具
有较强的政策性。为了发展通讯设施，提高农村电气化水平，于1935年成立了
农村电气化管理局，资本金完全由政府提供，是农业部的下属机构。为了增加美
国商品的竞争力以扩大出口，于1934年创建了联邦政府所属的美国进出口银行。
到20世纪30年代，美国基本上形成了政策性金融体系。
政策性银行的普遍建立还表现在这一时期除农业以外，其他方面也出现了各
种类型的政策性银行：1、建立了一批公营开发银行。世界经济危机使各国经济
遭到严重打击。为了克服危机，恢复投资活动，各国政府开始建立开发银行，以
满足投资金融中极为短缺的长期投资需求，如墨西哥的国家金融开发银行、智利
科福开发银行等，都是这一时期建立的。2、出现了进出口银行。工业发达国家
由于生产的无限扩大与国内市场有限性之间的矛盾所导致的生产过剩的经济危
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机。为了扩大市场份额，鼓励出口，促进输出，设立专门的政策性金融机构提供
融资，如1934年建立的美国进出口银行．1937年建立的墨西哥国民外贸银行。
3、出现了住房政策性银行。20世纪30年代的经济危机使商业性住房金融面临
崩溃的危险，政府为了拯救住房金融，设立了一批政府住房金融机构，从而导致
住房政策性银行的产生。美国的联邦住宅贷款银行就是一例。4、20世纪30年
代的经济危机以后，各国更加强了对农业的政策扶持和干预，纷纷建立农业政策
性银行。
(三)20世纪50年代政策性银行的发展
第二次世界大战结束到20世纪50年代是政策性银行进一步发展的时期。政
策性银行在西方工业国家和部分发展中国家大量涌现，日本表现得尤为突出。日
本九家政策性银行都是在这一时期建立的，这一时期日本己基本上建立起配套齐
全的政府政策性金融体系。除日本以外，其他发达国家和一些发展中国家也纷纷
建立了政策性银行，如1945年建立了加拿大抵押贷款和住房公司、英国王商业
金融公司，1946年建立了法国对外贸易银行，1948年组建德国复兴开发银行，
1952年建立了巴西国家经济开发银行，1953年组建泰国政府住房银行，1954年
成立韩国开发银行。除此之夕}，奥地利、芬兰、爱尔兰、西班牙、以色列等国家
和地区也建立了开发银行。这一时期是政策性银行建立最多的时期之一。
(四)20世纪60年代以后政策性银行的发展
20世纪60年代以后政策性银行的发展呈现的特征是：发达国家政策性银行
发展停滞甚至逐渐蜕化的同时，广大发展中国家的政策性银行却呈迅猛发展之
势。
1、西方发达国家政策性银行的作用逐渐降低，机构继续保留
第二次世界大战以后，资本主义国家经济遭受到严重破坏，政策性银行对战
后经济的恢复和发展起到了不可磨灭的重要作用。但是，随着经济的进一步发展，
政策性银行的作用却呈逐步下降的趋势，政策性银行的贷款规模缩减，政策性银
行的贷款占金融机构贷款总额的比重下降。为了适应变化了的情况，政策性银行
作了一些调整：一是调整业务领域，由支持经济、生产活动，更多地转向社会事
业。二是调整业务规模。减少投融资规模，更好地发挥资金投向的导向作用，把
更多的活动让位给日益健全与完善，具有高效率的商业银行。三是调整业务方式。
间接融资比重增大，直接融资比重缩小；独家贷款方式缩小，联合贷款方式增大。
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四是调整资金来源，更多地利用长期资本市场，缩小政府资金所占的比重。
2、政策性银行目益商业化
20世纪60年代以后，一些西方发达国家的政策性银行逐渐发生了变化，有
的转化为社会福利机构，有的因种种原因被取消，有的则出现了某些商业化的迹
象，表现在：①政策性银行非国有化倾向明显。国家对政策性银行的控制逐步削
弱。例如，美国1923年建立起来的联邦中期信贷银行和1933年建立起来的合作
银行，最初均是政府所有，资本金全部由联邦政府提供。但1968年这两家政策
性银行都将资本金全部归还政府，演变为非国有化银行，政府控制削弱，商业化
日益明显。②政策性银行所享受的优惠待遇正在减少或趋于取消。是否享受政府
赋予的优惠待遇是政策性银行与商业银行的区别之一，取消优惠待遇就是把政策
性银行与商业银行摆到同一地位上。20世纪60年代以后政策性银行享受的利率、
贴息、免税等优惠待遇都趋于减少或取消，必然促使政策性银行商业化。③政策
性银行竞争意识日益加强。政策性银行与商业银行是非竞争的“互补”关系。到
20世纪70年代以后，由于资金供给大于需求，商业银行纷纷涌向原来本是政策
性银行的业务领域，开展投融资以获得更多的业务机会。政策性银行开始越来越
多的与商业银行竞争，这必然使政策性银行的“政策性”色彩逐渐淡薄，“商业
性”倾向日益明显。
3、发展中国家政策性银行迅猛发展
第二次世界大战以后，特别是20世纪60年代以后，后进国家在争取民族独
立运动过程中纷纷独立自主，这些国家实现民族独立后的主要任务就是发展民族
经济，逐步缩小与发达国家之间的经济差距。但一个突出问题是许多发展中国家
没有足够的资金，缺乏健全的金融体系。商业性金融机构不仅不能满足农业、中
小企业、进出口、住宅业等特别部门的资金需要，而且对工商企业等基本部门的
资金需求也难以满足，而国外一些发达国家又出现资金过剩，要求资本输出。在
这种情况下，许多发展中国家纷纷建立政策性银行，利用行政的权威来动员国内
外资金，以便对关系国计民生的重要部门提供资金支持出口等部门建立政策性银
行以外，还在工业、商业、基础产业等国民经济基本部门也纷纷建立政策性银行。
这表明发展中国家设立政策性银行的目的已不仅仅是为了弥补商业性金融的不
足，而是将其作为实现政府经济发展战略目标的一种工具或手段。
(五)七、八十年代以来政策性银行的变革
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七、八十年代以来，经济环境发生了很大变化，出现了经济全球化的趋势，
由此也带来了金融全球化问题，导致金融市场的激烈竞争，这种趋势在90年代
更加明显。世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，纷纷进行金融改革，重
组金融机构。在这一浪潮的冲击下，各国政策性银行经受了洗礼，发生了深刻的
变化：(1)一些政策新银行被兼并，一些因经营无力或难以为继等原因关闭了。
(2)一些完成了历史使命的政策性银行转化为商业性金融机构或全能银行。如新
加坡发展银行，自70年代起在业务多样化过程中，开始扩展商业银行业务和投
资银行业务，包括证券经纪、资金管理、保险及其他专门服务，90年代通过在
东南亚和香港地区的并购活动向区域性银行发展，今天的新加坡银行更象一个全
能银行。菲律宾发展银行在1989年完成重组后，转变为商业银行，其业务范围
也逐渐转向支持私人部门。(3)一些政策性银行继续保留下来，但进行了相应的
业务调整或重组。一方面，由于商业性金融机构本身追逐利润目标的局限性，仍
有许多领域无法或不愿涉足，使与之互为补充的政策性银行继续保留：另一方面，
一些明智的、有远见的政策性银行已经意识到，要想继续发挥作用，在经济增长
中扮演重要角色，就必须采取不同的战略措施适应新的环境变化，发挥资金投向
的先导作用，此时，如何保持适应性己成为政策性银行面临的严重问题。日本开
发银行成功地经历了几十年的变迁，它根据日本各个时期政府产业政策的不同有
所侧重。在战后日本经济恢复时期，开发银行配合“战后重建”，贷款重点投向
电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业：目前，面对成熟经济、老龄化和环境问题，
支持地区开发、大众生活等(日本政策性金融机构的基本概况见表卜1)。德国复
兴开发银行也是如此，根据政府的要求，不断调整其战略目标。在成立初期，主
要任务是对基础设施投资，支持德国经济的恢复和重建，目前重点转向支持中小
企业、高科技、环境领域及扩大就业机会等。如果不是这样，这些银行就不能适
应环境发展，也就不能生存。
20
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表2-1 日本政策性金融机构的基本概况
机构名称成立资本人数主管部门资金来源资金运用(主要业务)
时间(亿(人)
(年) 日元)
日本开发1 951 234．0 1096 大藏省资本金、政府惜： l_面向国内经济发展的一般
银行发行债券、外国， 款、融资
2．外币担保等
日本进出195】967．3 533 大藏省资本金、政府借； 1．与进出口、海外投资有
口银行发行债券关的贷款、融资
2．对发展中国家的直接贷
款等
住宅金融1 95 0 97．2 1l 57 大藏省、资本金、政府借{ 1．对住宅建设和购买的贷
公库建设省发行住宅用地款2．对与住宅有关的公共
债券设施建设的贷款
3．住宅用地贷款
国民金融1 949 58．33 4811 大藏省资本金、政府借； 对小企业、年金受益人等
公库的小额贷款
中小企业1 95 3 89 7 1 768 大藏省、资本金、政府借； 中小企业设备贷款及长期
金融公库通产省发行债券流动资金贷款
中小企业1958 不详不详大藏省、资本金、政府保对中小企业债务保证进行
信用保险通产省险准备金、保险保险
公库费收入、借款
环境卫生1 967 1．0 60 大藏省、资本金、政府借； 对餐饮，服务、旅馆等行
金融公库厚生省业的贷敖
，
农林渔业1 95 3 181．2 948 大藏省、资本金、政府借{ 对农林水产及相关的加
金融公库农林水产贷款回收工，流通产业的贷款
省
公营企业1957 1 6．6 88 大藏省、资本金、公营企二对地方组织、公营企业的
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金融公库内务省健全化资金，发贷款
行债券
北海道东1956 5 3．1 295 总理府、资本金、政府借； 对北海道与东北地区民间
北开发公大藏省发行债券开发事业的贷款和融资
库
冲绳振兴1 972 28．5 228 总理府、资本金、政府借； 对冲绳地区经济开发、中
开发金融大藏省小企业、农林水产、社会
公库福利灯市业的贷款与融资
资料来源：1．白钦先．曲韶光合著“各国政策性垒融机构比较*中国金融出版社，1 999年1月；
2、瞿强著Ⅸ经济发展中的政策金融——若干案例研究*中国人民大学出版社，2000年4月。
上述趋势在90年代以来变得更加明显。伴随着经济全球化和金融自由化，
混业经营成为世界经济发展的趋势，混业经营打破了传统的经营模式，使银行与
非银行金融机构之间的业务界限逐渐模糊。金融机构业务交叉并走向多元化、综
合化。一方面，民间银行的活动大大增强；另一些方面，在一些国家，政府对政
策性银行资金支持和免税优惠开始减少，政策性金融机构不得不相应调整自己。
为了适应新的环境，他们开始向商业银行或私人领域进军，进一步把业务范围拓
展到增股筹资、流动资金贷款、租赁、信托以及投资银行等业务上。
(六)亚洲金融危机之后政策性金融机构的重新定位
1997年亚洲金融危机发生以后，政策性银行特别是开发银行的作用重新为
人们所认识。由于受到危机的国家经济严重衰退，经济秩序混乱，社会动荡，泰
国、印尼、韩国、日本和俄罗斯等国家在危机中都经历了政府更迭。面对银行倒
闭，信用破坏，坏帐增多，企业破产和失业率上升的局面，经受危机国家的政府
再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济。在国际上，国际货币基金组
织、世界银行和亚洲开发银行也在发挥作用，援助和拯救发生金融危机的国家。
由此，开发性金融机构的重要作用在亚湖经济危机之后又得到显现。1998年，
日本政府再度要求开发银行提供资金扶持有生命力的企业，用于恢复经济的贷款
占其当年贷款额的42％。在马来西亚，马来西亚发展银行也被要求调整重点，
除支持民族经济外，重点加大对基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。
中国虽未发生金融危机，但是金融危机的影响，出口不振，内需不足，政府把国
家开发银行作为财政和货币政策的重要工具，加大贷款力度，支持基础设施建设
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以拉动经济增长。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建开发银
行，他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，开发银行都与经济发
展直接相联。如俄罗斯、越南等国都陆续组建了开发银行。
二、政策性金融机构的运行模式
世界上的政策性金融机构主要有两种运作模式：第一种是以财政融资为基
础。其特征是财政提供无偿或低成本的财政性资金，由政策性金融机构转用于政
府指定的领域，实现财政政策目标。典型的是日本政策投资银行，其资金85％
以上来自低息财政借款。第二种是以信贷融资为基础。其特征是依靠国家信用和
一定的财政支持，在市场上融资，运用信贷融资的规则实现政策目标。由于财政
支持有限，这种模式政策性金融机构，一般都具有较高的负债信等级和完善的经
营机制和手段，对资产质量要求高，以有效实现政策目标。德国复兴信贷银行和
韩国产业银行都是这种模式的代表。
以财政融资为基础的政策性金融机构，是政府信用的主要表现形式。它通过
货币信用制度的平台，使用预算和政府信用融资(如国库券和国债)的方法来分
配资源，实现财政政策目标，并推动社会的基础设施建设。
以信贷融资为基础的政策性金融机构，是金融市场的重要组成部分，必须按
信贷规则运作，在保证资产安全的前提下，为经济发展提供持续不断的和扩大的
支持。信贷融资是从财政融资脱胎出来的，虽然融入的市场原则，责任明确，但
由于“货币幻觉”的影响，容易受到财政融资观念和方法的侵蚀，而且信贷融资
的责任链条和追索期太长，信息不对称，少数人决定大额资源分配，普遍存在用
短期资金发放长期贷款，落入“流动性陷阱”，把风险积累推到将来。
财政融资和信贷融资是合作、配合的关系，如果要求以信贷融资为基础的政
策性金融机构承担财政融资的任务，以财政融资的方法操作信贷融资，必将损害
信贷资产安全，造成严重的金融风险。20世纪80年代拉美各国开发性金融机构
纷纷出现经营危机，就是在信贷融资的基础上盲目追求财政政策目标而导致的恶
果。
’
目前，以信贷融资为基础的政策性金融机构居主导地位，以财政融资为基础
的政策性金融机构，有的也开始发生变化，如日本的政策投资银行正在探索进行
市场化发债，以减少财政性资金依赖。
三、政策性银行的发展趋势
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(一)政策性银行仍将在世界经济和区域经济中发挥作用，但在作用领域等
方面适时调整
虽然从上世纪八十年代开始国际上政策性银行的发展出现了较大变化，特别
是西方国家政策性银行的作用在逐渐下降，但是，作为解决市场失灵的有效工具
之一，政策性银行仍然会继续存在。因为，无论商业性金融机构如何完善，由于
它追逐利润的限制，仍有许多领域无法或不愿涉足，如公共设施、环境保护等。
也就是说，只要在金融资源的配置领域仍然存在市场失灵，作为与商业性金融相
互补充的政策性银行就仍有存在的空间。只是随着经济发展环境和状况的变化，
政策性银行也要根据政府政策重心的转移，对其职能等作出相应调整，甚至包括
机构形式的调整。日本根据国内经济发展的需要大力度调整了政策性金融体系，
撤销合并了一些不适应经济发展需要的政策性银行和公库，重新组建了日本政策
投资银行，并把社会福利发展作为业务目标之一。德国复兴开发银行在两德合并
后也调整了职能，为政府完成合并后的经济社会目标提供了巨大帮助。
(二)政策性银行的商业化趋向
政策性银行的商业化主要源于两方面原因，一是随着经济发展，有效需求增
加，市场化程度日益提高并完善，解决市场失灵的经济手段也在增多，一些公共
产品的性质以及供应方式也在变化，使政策性银行的作用范围逐渐狭窄，一些政
策性银行便转向商业化发展。二是逐渐采用商业化运作，以经济原则界定政策性
银行与政府的关系，有利于提高效率，提高政策性银行的作用，同时减少和避免
政府对经济的直接干预。
(三)政策性银行的经营方式和运作手段多样化
经济发展的多样化在金融产品的需求和提供服务等多方面对政策性银行提
出新的要求，使政策性银行需要采取更为灵活多样的运行方式。另外政策性银行
采用日益多样化的和先进的手段来筹集、运作资金，通过更多的金融服务提高收
益，也符合自身规避风险、发展壮大的需要。
第三部分我国政策性银行的发展历程与现存问题分析
一、我国政策性银行的建立与发展
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(一)我国政策性银行的基本状况
我国政策性银行是在计划经济向市场经济转轨的过程中产生的。随着我国
市场经济体制改革的逐渐深入，要求建立一个适应市场经济环境需求的，有利于
国民经济持续快速健康发展的完善的金融体制和投融资体制。于是，在1994年
我国相继成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性
银行。三家政策性银行均直属国务院领导，由国家财政全额拨付资本金。三家银
行的基本情况如表3一l所示。
表3-1 我国政策性银行基本情况一览表
机构名称成立时资本金人数资金来源资金运用(主要业务)
间(年) (亿元) (人)
国家开发银行l 994．3 5 00．O 2 300 资本金、发行金融基础设施，基础产业、支柱j
债券、国外筹资业的项目发放贷款
中国进出口银1 994．4 33．8 2 33 资本金、发行金融与进出口、海外投资有关的
行债券、国外筹资贷敖、融资
中国农业发展1 99,1．11 200 O 。资本金、中央银1．粮棉油等农产品收购、
银行行再贷款调销和储备贷款
2，农业开发和技术改造贷
款
资料来琢：《中国金融年鉴》备期
我国政策性银行的建立，有利于专业银行向现代商业银行的转变，有利于
国家对固定资产投资规模的控制和国家经济结构的调整，有利于中央银行对货币
信贷总量的调控。如果说1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能是我
国金融史上划时代的一次变革，那么，1994年政策性银行的成立也是一次具有
同等重要意义的深层次改革，它使我国初步建立了以中央银行为领导，以商业银
行为主体，政策性金融机构为补充，多种金融机构并存，金融市场逐步发展的新
型金融组织体系(我国目前的金融组织结构状况见图3—1)。从总体运行情况看，
三家政策性银行在贯彻国家宏观政策，支持经济的增长中发挥了特殊的职能作
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用。
有独
份制银
}银行金融机
国人民银行
忡国工商银行l
一忡国农业银行f
忡国银行J
忡国建设银行l
_交通银行l
恍大银行f
忡信实业银行|
-阳商银行|
抿生银行l
槭市商业银行等l
外资银行I
虱家开发银行l
中国进出12银行}
{】国农业发展银铜
呆险公司l
旺券公司l
言托投资公司l
融资租赁公司l
}跫资基剑
企业集团财务公司
6己村和城市信用社
敢储蓄
图3．1 我国金融体系的组织结构图
政策性金融作为中国金融体系中的新的重要组成部分，肩负着促进国民经济
协调、平稳运行的特殊使命。国家开发银行作为最大的政策性金融机构，其主
要任务是：按照国家制定的方针政策，筹集和引导社会资金，重点支持国家的基
础设施、基础产业和支柱产业中的大中型基本建设和技术改造项目及其配套工程
的建设，促进国民经济持续、快速、健康发展。中国进出口银行的主要任务就是
执行国家宏观金融政策、产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备
等资本性货物出口提供政策性金融支持，促进出口商品结构的升级换代，增强在
国际市场上的竞争力。中国农业发展银行于1994年11月成立，其主要任务是：
按照国家法律法规和方针政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性资金，承担
国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经
济发展服务。
(--)我国政策性银行的资金来源
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目前我国政策性银行的资金来源，从大的方面看主要有财政拨付的资本金、
通过发行债券取得的自筹资金，以及从国外筹集的资金三个部分。
1、资本金
国家开发银行的注册资本为500亿元，分4年逐步到位，主要来自国家财
政逐年划拨的经营性建设基金和经营性建设基金贷款回收的本息，同时也包括原
“拔改贷”的资金余额。中国进出口银行的注册资本金总额为33．8亿元人民币
(其中包括25亿元人民币和l亿美元)，由国家财政全额拔给，分5年拨付。中
国农业发展银行资本金为200亿元，其中中国农业银行划转资本金70亿元，中
国工商银行划转30亿元，中国人民银行实拨10亿元，财政退税转增90亿元。
2、自筹资金
国家开发银行的自筹资金主要是指向金融机构(商业银行、邮政储蓄等)发
行金融债券。这部分资金来源已经构成国家开发银行资金来源的主体，目前占国
家开发银行资金运用总额的90％以上。中国进出口银行由于每年实投的资本金有
限，发债筹资也是其资金来源的主要渠道。中国农业发展银行目前资本金以外的
资金来源主要依赖中央银行再贷款。筹资渠道单一，自主筹资功能很弱，资金来
源过度依靠中央银行。
3、境外筹集的资金
国家开发银行境外筹资渠道主要有：①转贷；②筹措国际商业贷款；③在
国外发行债券。四年来，国家开发银行累计对外发行金融债券6．3亿美元。到
1997年底，从国外商业银行转贷、包括出口信贷、商业贷款、国外政府贷款等
外资转贷累计对外签约67．4亿美元。中国进出口银行根据国务院决定，自1995
年4月开始，正式承接日本、德国等国家以及北欧投资银行对华提供的政府贷款、
混合贷款以及其他优惠贷款的转贷业务。
从国际经验看，国外政策性银行的特点之一就是与财政建立有效的衔接机
制。比如资本金问题，除了实收资本以外，政府还注重增加资本准备。德国复兴
银行注册资本为10亿马克，由于政府予以免交所得税和不给股东分红的优惠政
策，1998年实际拥有资本已达96亿马克。新加坡发展银行实收资本为15．6亿
新加坡元，普通准备金高达52．5亿新加坡元。再比如财政借款，即由政府组织
资金，再转借给政策性银行使用。采用这种方式并运作比较成功的有日本开发银
行、巴西开发银行和加拿大开发银行，1998年政府借款占其资金来源分别高达
27
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87％、83％、79％，并多为中长期借款。而我国目前的政策性银行不仅资本金不
足的问题日益突出，而且缺乏财政借款的支持，一直没有形成长期、稳定、低成
本的资金来源，无法满足其信贷规模不断扩大的现实需要。
3、我国政策性金融机构的资金运用
三家政策性银行虽然都是为了配合国家产业政策的需要而设立的，但资金
运用的重点各有不同。
到目前为止，国家开发银行在贷款投向上，一是积极支持“两基一支”项
目，贷放资金占贷款总额的92％；二是努力保证国家重点建设，共向445个国
有基本建设大中型项目发放贷款，占国家开发银行基建贷款总额的91．7％；三
是不断加强对农业及支农工业的支持力度；四是贷款向中西部地区倾斜，发放贷
款占贷款总额的67％。国家开发银行通过信贷结构的调整，积极促进投资结构
和产业结构的改善，促进区域经济的协调发展，增强了国民经济的发展后劲。
中国进出口银行，其主要任务是为扩大我国机电产品和成套设备等资本性
货物出口提供政策性金融支持。提供出口信贷服务，是中国进出口银行的主要业
务，也是支持机电产品、成套设备出口的重要手段之一。贷款投向进一步向高技
术含量与高附加价值的大型机电成套设各出口倾斜，贷款结构进一步优化，提高
了政策性资金的使用效益，有力地促进了我国出口商品结构的调整。
中国农业发展银行的资金运用按其所支持的农业发展的环节不同，大致可
分为两类。一类是为支持粮棉油等农产品流通环节的顺利进行．以流动资金贷款
为主体的收购、调销和储备贷款；另一类是重点支持农业的产前环节，以改善农
业生产条件和促进贫困地区经济发展为目的，以固定资产贷款为主体的各类农业
开发和技术改造贷款。
4、政策性银行对我国经济发展的促进作用
一方面是政策性银行在资源配置中具有不可替代性。由于我国的市场体系
发展还不完善，市场本身又存在一些难以克服的缺陷，使市场往往对那些投资额
大、周期长、风险大的项目不予选择或滞后选择，如现在的西部大开发等，这些
项目的初期开发工作往往需要政策性银行的介入。另一方面是政策性银行对商业
银行的引导作用。目前，我国正处在结构调整阶段。政策性银行与商业银行出现
一部分贷款项目的交叉，但90％以上是商业银行不愿或不敢做的，而往往在政
策性银行承诺长期大额贷款后，商业银行才跟进承贷短期小额贷款，这正是政策
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性银行引导功能的体现。
二、我国政策性银行存在的问题
自1994年成立以来，我国三家政策性银行在筹集和引导社会资金，支持国
家基础设施、基础产业和支柱产业的建设，支持农副产品收购，支持机电产品和
成套设备的出口，促进我国出口商品结构的升级换代等方面，发挥了重要的作用。
但是，由于这些政策性银行建立的时间还不长，运作也不够成熟，无论从理论上
还是实践上来看，都存在许多问题，这些问题正困扰着我国政策性金融的进一步
发展。
(一)政策性金融主体的市场定位模糊不清
所谓政策性银行的市场定位，是指政策性银行在国民经济和投融资体制中
扮演的角色、赋予的使命、发挥的作用。明确政策性银行的市场定位目的是界定
它与商业银行经营范围边界，避免对商业银行“挤出效应”的发生。当前在政策
性银行的市场定位中面临着诸多难以克服的矛盾：一是市场环境变化与政策性金
融适应能力的矛盾，二是有限的财政支持与政策性金融生存发展的矛盾，三是市
场及客户的需求与政策性金融经营手段和服务功能的矛盾，四是加大投资力度对
贷款的需求与政策性金融承受风险能力的矛盾。
自我国政策性银行成立以来，特别是在成立初期，由于定位不明确，加之
在向市场经济过渡的特定经济环境下，信用基础差，导致了相当一部分人错误的
认为“政策性银行的钱是国家的，可以不还，不要白不要”，引起严重的道德风
险。这种模糊认识带来的后果，不仅损害了政策性银行的利益，同时也危及国家
金融体系的安全，并最终会损害国家和人民的利益。
国务院在有关文件中对政策性银行曾经有明确的规定，它是“独立法人”，
“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”，但是在实践中面对上述矛盾
的重压，自然就更加强调自主经营、自担风险、自我约束和保本徽利的经营机制。
这显然是由于权利与义务存在着根本的不对称，于是在某些时候，政策性金融为
了自身的生存发展而不得不偏向于“独立法人”⋯金融企业一边，而远离这种
特殊企业的“政策性”一边，其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征，从
而叉模糊了其与商业性金融机构应有的区别，不仅不利于政策性金融机构自身的
健康发展，也使自己陷入迷茫困惑的窘境。
另外，政策性性金融市场定位模糊不清，还表现在没有根据市场环境的变化
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及时调整自身使命。例如，电力、电信作为基础产业、基础设施项目理应是政镶
性金融的支持范畴。但由于这两个行业有较好的财务状况，因此引来众多商业银
行竟相参与，结果在某些项目上形成了政策性金融与商业性金融竞争的局面，有
违政策性金融的宗旨和原则。
(二)政策性银行缺少必要的法律规范
市场经济是法制经济，政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊的市
场主体，必须将其全部经营活动纳入法制化轨道。世界各国在成立政策性金融机
构的同时，均通过立法形式对政策性金融机构的权利地位和各项业务活动做出明
确而具体的规定。而我国在三家政策性银行运转了八年多以后，还没有专门界定
政策性金融业务，规范、保护政策性金融业务的法规。立法的滞后不利于政策性
金融经营机制的完善，也不利于为政策性金融的运行创造良好的外部环境。因此，
当前应尽快建立健全有关法规体系，在规范政策性银行经营行为的同时，明确界
定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系，摆脱外部主体超越法规的干预，
维护自身的合法权益，保障资产的安全。
。
由于缺少必要的法律依据，一方面难以规范政策性金融机构的业务活动，在
过分强调政策性金融机构企业性以及政策性金融负债高成本的现实压力下，难免
出现政策性金融与商业性金融在某种程度上的不合理竞争，使政策性金融偏离其
正常发展的轨道。另一方面难以控制和消除一些地方政府部门对政策性金融机构
及其业务活动不应有的、随意性的干预。
(三)政策性银行负债与收益不匹配的矛盾突出
资产低收益与负债高成本的尖锐矛盾，在很大程度上加重了我国政策性银行
的信贷经营风险，并威胁到它们的生存与发展。由其自身特点所决定，政策性银
行的贷款和投资大部分都投向投资数额大、建设周期长、自身经济效益差、社会
效益好的基础设施、基础产业及具有社会公益性质的大项目上，因而造成政策性
金融机构的资产收益往往较低，甚至部分政策性项目出现负收益。而目前我国政
策性银行负债渠道单一，主要依靠向中央银行借款和向商业性金融机构融资，从
而形成负债的高成本。而且到目前为止也没有形成稳定规范的财政资金和政策支
持的渠道，主要表现在以下几个方面：①资本充足率随信贷规模的不断扩大而逐
年下降，但却没有追加资本的补充渠道：②不具备国外政策性银行通常具有的财
政借款手段，没有低成本资金来源；③贴息资金运作不规范且没有保证。以国家
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开发银行为例，目前贴息资金由财政部通过有关部门直接补给项目单位，财政贴
息政策与政策性银行信贷业务脱节，无法体现政策性贷款的优势，且常常不能按
时足额至g位。另一方面贴息资金不是按项且需要而定，而是视财政状况而定：④
呆坏帐准备金没有考虑政策性银行需要。现行的呆帐准备金制度没有体现银行间
的信贷风险差异，只能用来防范一般的信贷风险而不能防范化解承担政策性贷款
项目的特有风险。
(四)与政策性银行有关的外部关系亟待理顺
1、与财政、中央银行、计经委等政府部门之间的关系没有理顺。目前政策
性银行运作的主要依据是国务院有关批复成立的文件，而其中对政策性银行与有
关部门的关系规定并不明晰，因此在实际运作中存在许多问题。如对开发银行的
贴息问题，一宣由财政部操作，银行没有决策全。中央银行对政策性金融机构的
监管只能原则讲参照商业银行法，实际往往是“就事论事”。其他政府部门如国
家计委、经贸委等与三家政策性银行的关系也没有理顺。政策性金融由于其特点，
不可避免地承受着巨大的经营风险，由于缺乏完善的利益补偿机制，很容易导致
信贷资产质量滑坡和财务状况的恶化。对此．国家尚未给予足够重视，对政策性
银行利率、税收等政策上的优惠以及在建立企业信用制度、增强企业还贷能力方
面的支持也不够。
2、受商业性金融机构的制约。商业性金融机构对政策性金融机构的制约主
要表现在两个方面。其一，在政策性金融机构初建之时，原国有专业银行借政策
性金融与商业性金融分离分立之机，将大量不良资产的沉重包袱推给了政策性金
融机构，导致政策性金融机构的先天不足。其二，目前对政策性银行与商业银行
的业务界定不明确，造成双方竞争，严重影响了政策性银行的发展。
4、受国有企业发展的制约。我国政策性金融服务的基本对象群体以国有企
业为主。但因为众所周知的国企难题，导致政策性金融机构的资产被长期占压并
导致收益低下、资产质量下降，信贷风险增加，影响了政策性金融业务活动的正
常开展和经营机制有效运行。
(五)政策性银行的风险防范机制和退出机制需要加强
国际上一些政策性银行，如菲律宾开发银行等的倒闭，以及我国政策性银
行运行初期所积累的不良资产说明，建立政策性银行的风险防范机制是政策性银
行运作中得到的最重要的经验教训之一。一旦政策性银行风险防范机制建立滞
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后，其最大的受害者不仅仅是政策性银行，更多的企业、金融机构和政府部门都
可能成为受害者。信用风险防范和控制应该成为当前完善政策性银行运行机制的
首要内容，否则就很难改变目前信用风险过高的现状。
进入与退出机制是也应该是政策性银行运行的基本机制之一。政策性银行的
一个重要职能是引导商业性金融机构投资。在一个新兴行业、新兴地区、新技术
的产业化、新产品开发和发展的初期，不确定性较大，风险较高，收益较低，商
业银行一般不愿意进入这部分市场。政府通过政策性银行的介入，加快其开发与
发展的进程，降低不确定性，使之趋于成熟，收益率相应提高，从而引导商业性
金融机构介入。随着商业性金融机构形成规模进入后，政策性银行应逐步退出，
再继续新的开发。但我国政策性银行目前尚不存在这一机制，往往是只进不退。
这样的后果，一是造成政策性金融资源的短缺，加大了长期性风险，影响了政策
性银行的开发能力；二是造成政策性银行与商业银行的业务重合，难免造成竞争。
(六)政策性银行的经营方式与机构形式过于单一
目前我国政策性银行所运用的信用手段只有贷款一种，没有将其他信用和
投资方式运用于政策性金融业务。在机构设置上也只有银行一种形式。这一问题
最大的缺点是不能充分运用政策性金融资源，发挥政策性金融所特有的政策和信
用优势。例如，政策性金融机构可以利用自身的政府信用优势，通过为特定项目
提供担保，引导其他资金投入，在不增加实际信贷投入的情况下，有效地促进了
政策性项目的融资需求，提高了效率，降低了风险。目前虽然国家开发银行也在
逐步进行有关的尝试，但由于大环境的制约，与国外政策性银行比较，经营方式
t
上僵化单一仍是制约我国政策性银行发展的突出问题。
第四部分政策性银行市场定位与我国政策性金融的发展完善
我国的政策性银行历经十年发展，从无到有，逐步积累了一些宝贵的理论和
实践经验，同时也应看到，当前我国政策性银行仍面临诸多问题的困扰，需要进
一步深化改革，不断进行发展和完善。国外政策性金融的演迸带给我们最重要的
启示在于：要善于充分利用政策性金融工具，更好地促进市场经济发展。为此，
我们应当借鉴国外政策性金融机构的成功经验，并结合国内经济发展的实际情
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况，从合理市场定位与整体发展完善入手，建立既符合中国国情又能够高效运行
的政策性金融体系。
一、我国政策性金融定位与完善的原则
我国政策性金融市场定位与完善的基本原则应当是：从我国市场经济发展
的战略需要出发，在中国国情的基础上，构建与国际政策性金融的发展趋势和标
准相符合的政策性银行和政策性金融体系。
首先，政策性金融的本职在于服务于政府经济社会发展战略的大局。所以
构建我国的政策性金融体系必然要以我国市场经济发展的需要为出发点，包括政
策性金融机构的设置、职能等。
其次，加入WTO以后，我国经济更加紧密地融入全球一体化经济浪潮之
中，市场化程度不断提高，现有的政策性银行及其单一的经营模式、经营手段已
不能满足市场市场和经济发展多样化的要求。在这种形势下，我国的政策性银行
也必须象国外政策性银行一样，主动变革以适应经济环境的变化。我国政策性金
融发展的关键在于实现“质”的提高，这需要不断提高金融整体效率，合理地开发、
利用和配景政策性金融资源，实现从粗放型向集约型的转变，使政策性的金融发
展模式真正过渡到市场型。国外政策性银行商业化、经营多样化的趋势是经济发
展的需要，也应当成为我国政策性银行发展的目标。如何建立现代化的政策性银
行，运用市场化的经济手段来完成政策性任务将是政策性银行面临的长期课题。
在借鉴国外政策性银行标准的同时，必须考虑中国国情，这是被我国改革
开放实践中很多方面所证明的经验。就政策性金融建设而言，应当看到我国与市
场经济发达国家存在较大不同。一是政府在管理经济中具有较强的权威；二是我
国法制环境有待加强：三是我国的信用基础薄弱。针对这些情况，我们在构建政
策性金融体系时就要重点利用发挥政府的优势，完善法律体系，加强信用建设，
弥补国内外经济文化差异给政策性金融发展造成的不足。
二、准确合理地确定政策性银行的市场定位是政策性银行发展的基础
根据政策性银行的定义和特征，政策性银行是政府干预经济活动的一个工
具，其功能不同于商业性银行，因此，对它的运用必须充分反映政府的政策意图
和重点。从日本政策性金融实践的经验看，政策性银行在很多场合下，只是产业
政策的一个组成部分，是为产业政策的实施服务的，政策性银行的资金来源和资
金运用都是围绕产业政策来决定的，因此，收到了良好的效果。
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给政策性银行以合理准确的市场定位是其发挥作用的基本前提。从资源配
置的角度看，政策性金融机构、商业性金融机构、政府财政三者之间的业务领域
有着合理的分工，不能相互替代，必须协调配合，相互补充。政策性金融业务的
活动领域是连接商业性金融活动领域和政府财政活动领域的中间地带。随着我国
社会经济发展水平的提高，尤其是产业结构的不断演进和提升，政策性金融活动
领域这一中间地带与财政活动领域和商业性金融业务领域必然会发生某种变化
或调整。从许多发达国家经济发展的实践经验来看，“中间地带”有逐步缩减和
不断升级的趋势，但并不可能完全消失。根本原因在于，政府财政与商业性金融
两大板块的边界不可能完全吻合，其空隙决定了政策性金融存在的长期性。我国
对政策性金融的定位模糊不清，已严重制约了政策性金融作用的发挥，造成实际
工作中政策性金融机构偏离了政策性方向，而偏重于自主经营、独立核算、保本
微利的企业行为。为使政策性金融在我国经济发展中起到应有的不可替代的作
用，首先就应该给它一个清晰明确的市场定位，为此，应在以下两方面做出明确
的规定。
(一)根据我国经济发展阶段，明确界定政策性银行的业务领域和规模
在经济发展的不同阶段，政府都有一定的经济社会发展目标和重点。政府
根据其发展目标和重点明确界定政策性银行的业务领域和业务规模，有助于更好
地发挥政策性银行的社会职能、倡导职能和补充职能，从而避免由于市场定位不
明确而出现的跨领域经营或本领域工作不到位的现象，起到政策性银行应有的作
用，同时也便于政府部门对政策性银行业绩的考核。
(二)明确政策性银行作为金融企业具有的法人地位
政策性银行作为金融企业，具有独立的法人地位，自然应该拥有一定的经
营自主权，应该进行经济核算，允许追求企业自身的经济利益，这也是保证政策
性银行可持续发展的必然要求，否则，政策性银行企业将难以在竞争中生存，更
不用说发展。政策性银行的经营宗旨不是为了盈利，而是为了执行政府的政策，
但这决不意味着政策性金融可以因此而不讲核算，不计成本了。政策性银行虽然
是以贯彻政府的政策为己任，但必须以不亏本为前提，要力争做到保本微利。对
部分政策性业务造成的亏损，政策性银行力争通过自身的经营业绩予以弥补，同
时政府应给以相应的政策支持。
(--)明确政府部门与政策性金融机构的关系和应尽义务
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作为政策性金融企业，政策性银行必然是一种政府银行或者说政府财政性金
融机构。也就是说，政策性银行是政府用于干预社会经济活动的工具。政府是这
一工具的运用主体，而工具运用的范围、作用的力度等均受政府的直接控制与影
响。这也就决定了政府对政策性银行负有在政策和资金上给予扶持的责任和义
务。
台理准确地晃定政蓑性银行的定位，不仅是政策性银行健康发展的基础，也
是我国政策性金融体系发展和完善的关键。同时对金融体制的稳定和社会经济的
发展具有重要作用。
三、发展和完善我国政策性金融的具体设想
政策性银行的成立对我国国有商业银行转制、提高资金使用效益、调节地
区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入
WTO都起到不可替代的作用。对于中国这样一个经济社会发展要求迫切、结构调
整任务繁重的国家来说，政策性金融机构将在相当长的时间内发挥重要作用。但
仅仅依靠现阶段水平的几家政策性银行是远远不够的。必须要在进一步规范和完
善现有政策性银行运行机制的基础上，从法律、机构等多方面入手，努力建立起
一套完整的、有效运行的政策性金融体系。政策性金融体系的建立与完善，也直
接影响到银行体系和社会保障制度等的改革。当前从我国的具体国情出发，根据
经济发展的需要。可考虑从以下几个方面入手，迸一步构建我国合理完善的政策
性银行运行机制。
(一)建立健全政策性金融法规体系，通过法律手段规范政策性银行的行为
及其与外部的关系
政策性金融法律体系的建设应包括两个层次：一是国家制定的政策性金融
机构法，如《国家开发银行法》、《中国进出口银行法》等等。二是各类政策性金
融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体
化，如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托
代理机构资格和职责规定等等。
就政策性银行而言，其运行所涉及到的范围和问题是非常复杂的，我国政策
性银行在运行过程中所面临的对象涉及不同的行业和主体。农业发展银行，其对
象是农业部门，由此形成了一个包括农村各产业的庞大体系：粮棉生产和收购、
农村开发与经营、乡村企业发展和农村个体经营等；国家开发银行，其对象所涉
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及的范围更加宽广，包括各地区、各行业、各部门中列入国家计划的项目投资；
中国进出口银行，其对象涉及各个行业、各个部门、城市乡村的企业机电产品的
出口。因此，政策性银行的运行涉及到各级政府、各级财政和各行业、各部门政
府的利益，如何界定政策性银行与政府的关系，如何界定政策性银行与商业银行
的关系，如何界定政策性银行与企业之间的关系，直接影响到政策性银行能否顺
利地运行。而这些基本关系的界定仅仅依靠各相关部门、企业之间的自我约束是
远远不够的，必须通过出台相关法律、法规明确政策性银行的法律地位，完善政
策性行与外界的关系。
(二)合理界定政府对政策性银行的干预项目和干预方式
首先，合理界定政府干预的出发点。政府倡导、投资建立政策性银行的目
的在于弥补市场运行机制的缺陷，因而政府干预政策性银行的出发点应该是明确
的，即什么地方存在市场运行机制缺陷，政府就有必要将政策性银行的投资引导
到什么地方。但是在实际操作中，各级政府、各地政府从不同的角度出发对市场
运行机制的缺陷认识存在着偏差。如对于资源配置有效性的认识，中央政府往往
注重各地经济发展的差异，强调对经济不发达地区(当然是其中特别落后的行业
及部门)进行有力的支持，而地方政府则从本地利益考虑，强调将有限的资金投
入到经济效益较好的部门或行业，以谋求更快的经济增长速度，从而产生了较复
杂的利益冲突。诸如此类，这种地方政府的干预行为已经超过了其合理界限，影
响了政策性银行效用的发挥。
其次，合理界定政府干预的目标。政府建立政策性银行的目标是为了实现
政府干预宏观经济的基本且标，即经济增长、公平分配、物价稳定、充分就业等
目标。而这些目标的内在联系是相当复杂的，甚至有的目标之间是相互矛盾的。
追求经济快速增长，势必要求实行扩张性经济政策，而扩张性经济政策的运行结
果很可能造成通货膨胀的局面。政府追求公平分配、充分就业的目标，其目的显
然是为了实现社会公平，然而这些目标的实现是建立在牺牲经济运行效率的基础
上的，从而影响对经济增长目标的追求。政府一旦要求政策性银行同时实现两个
互为矛盾的目标，就会造成政策性银行运行的障碍。
最后，合理界定政府干预的方式。政府干预宏观经济运行的方式可以有行
政的或经济的、直接的或间接的、外部的或内部的、法律的或人为的等等，不同
的干预方式当然可以有不同的效果。运用政策性银行手段对经济进行干预，也是
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上述方式的具体手段之一，本质上讲应该属于经济的、直接的、外部的、遵循法
律规范的手段。政策性银行作为一种金融手段，有着自身的运行规律，依法行事、
有偿发放使用、到期还本付息是其基本内容。一旦政府采用行政的、人为的手段
强行要求其支持本不该支持的行业或企业，就极可能破坏政策性银行运行的自身
规律性和有效往，导致盲目支持、任意发放、资金沉淀等后果。
(--)拓宽政策性银行的融资渠道和融资手段
与三大政策性银行建立时的背景有所不同，我国目前的经济运行规模已经
有了明显的变化。一方面，市场经济体制的建立速度明显加快，越来越多的经济
主体已经适应了市场经济原则，资本市场规模有了明显的提高，商业性银行的结
构也进行了较大幅度的调整与完善，一些中小银行已经在我国经济社会发展进程
中发挥着越来越明显的作用，更多的企业(包括得国有企业)已经开始习惯按市
场经济的原则组织生产经营活动。另一方面，市场竞争日益激烈，企业经营难度
明显提高，收入分配差距明显扩大，对政府公共产品供应的依赖程度快速增加，
政策性银行体系所面临的融资困境更加明显。因此，要真正完善政策性银行运行
机制，发挥政策性银行在我国经济和社会发展中的重要作用，必须考虑更宽、更
大、更有效率的融资渠道来满足政策性银行体系运行的需要。
目前，除农业发展银行以外，国家开发银行和进出口银行都已利用金融债券
筹资。1999年度，中国进出口银行和国家开发银行除少部分资金由邮政储蓄解
决外，信贷资金主要通过市场化发行金融债券筹措，全年市场化筹资2380亿元。
市场化融资虽收到了较好的效果，但是考虑到这一成果是在经济处于低谷、商业
银行普遍慎贷的情况下取得的，政策性银行建立长期、稳定和低成本资金来源渠
道的问题仍没有得到根本的解决。另外，农业发展银行肩负着供应收购资金的重
任，是央行货币投放的一个主要渠道，但是如果过度依赖央行，如遇央行收紧银
根则会遇到筹资困难。所以目前需要进一步拓宽政策性银行的筹资渠道，提高政
策性银行的融资能力。
l、建立稳定的资本金补充制度和贷款利息补贴制度
应参照国家有关银行资本充足率的规定和国际惯例，定期补充政策性银行资
本金，并提供低息长期财政借款。对政策性亏损，财政应做出明确的补贴承诺或
制定相应的补贴措施，如提高呆、坏帐准备比率，放宽呆、坏帐核销条件，对高
风险项目借款提供财政补贴等。
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2、拓展筹资渠道，加强资金来源稳定性，增强融资能力
为解决当前政策性金融机构筹资渠道单一的问题，需拓宽政策性金融机构的
筹资渠道、加强资金来源的稳定性，以实现政策性银行资产与负债数量和结构上
的基本平衡，提高其融资能力，降低金融风险。借鉴国外的先进经验并结合我国
的具体情况，具体操作可以考虑：
(1)加大财政支持力度。国家财政作为政策性金融基础资金的主要来源渠
道，理应承担更多的责任。增加的财政无偿拨款一部分应用于扩充政策性金融机
构的资本金规模，另一部分用作补偿政策性金融活动所造成的利益损失。资本金
是银行扩张规模和抵御风险的基础，扩充资本金规模对政策性金融机构有着非常
重要的意义，也是强化政策性金融功能的基本要求。同时，由于政策性金融业务
自身的特点。由政策性金融活动所造成的损失，财政应按一定的原则和标准给予
补偿，而不能由政策性金融机构承担。因此这部分财政无偿拨款，今后应成为财
政预算中经常而稳定的支出项目。
(2)借鉴国外的成功经验，增加资金来源渠道，将邮政储蓄、社会保障基
金和养老基金划入融资范围。邮政储蓄、社保基金和养老基金不仅可以在利率上
适应政策性金融机构“低进低出”的特点，在结构和数量上也可以满足长期性和
稳定性的需要，非常适合于政策性金融机构使用。因而只要科学的规范和合理的
运作，它们完全可以成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金重要来源。
(3)利用外资。根据我国的实际情况，可以赋予某些政策性金融机构融通
国外资金的权利。主要包括世界银行、亚洲开发银行、外国政府的优惠贷款以及
在国际资本市场上发行政府担保的债券等，并进一步探索新的国际融资方式，包
括项目融资、国际融资租赁、外国政府及国际金融组织贷款转贷等。通过上述方
法筹资的资金往往具有期限长、金额大和利率低的特点，符合政策性金融机构资
金来源的目标，应当也可以作为政策性金融机构资金来源渠道之一，为我所用。
(四)健全政策性银行的运作方式和运作手段
运作方式僵硬、运作手段单一，是我国三大政策性银行存在的普遍问题。随
着社会主义市场经济机制的完善，政府应该给予政策性银行更多的政策，允许其
从事以前所没有从事、也不可能从事的业务，如对提供信息担保、进行风险投资
和一定条件下的证券投资等业务，使其运作手段更加符合我国金融市场发展的要
求。需要强调的是政策性银行运行方式和运作手段的现代化、市场化，并不代表
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政策性银行已经不再承担政策性银行业务了，政策性银行运作手段的市场化是有
条件的和有限制的，如果将其拓宽到无条件、无限制的范畴，不仅会直接影响政
策性金融的本质，而且市场化运作的高风险性同政策性金融的自身特殊性之间的
矛盾也是显而易见的。
(五)适时增设新的政策性金融机构，健全政策性银行的进入退出机制，建
立完善的政策性金融体系
一个完整的有效运转的政策性金融体系，应当包括完善的法律制度，适应政
策需要的职能明确的各类政策性金融机构，以及有效的运转机制，包括进入退出
机制。政策性金融机构的业务范围和领域应当有严格的限定，政策性金融机构的
设置也相应地要体现出产业性和区域性的特征，即根据国家产业政策和区域经济
发展政策来设置相应的政策性金融机构。而且根据经济社会发展时期和政府政策
战略的变化，适时调整政策性银行的体系结构应该是政府必须认真考虑的问题。
我国目前的三家政策性银行已不能满足现阶段大规模需要政策性金融的要求，需
要逐步增设一批不同类型的政策性银行。在遵循必要性和可能性以及循序渐进原
则的前提下，我国近期应设立以下政策性金融机构：
1、高新技术合作开发银行，可考虑由政府、科研机构和企业合作组建，以
推动科技成果的产业化和商品化，提高我国产业结构的技术含量，增强国际竞争
能力。
2、就业扶助银行，可考虑由政府和企业集中直接或间接用于就业的部分资
金组建而成，通过发放优惠贷款，资助失业者自开就业门路，鼓励中小企业吸收
下岗职工。
3、中小企业信贷银行，可考虑由中央政府联合地方城市商业银行共同出资
组建股份制中小企业信贷银行。
从长远角度来看，我国还应设立住房银行、助学信贷银行，在西部等不发达
地区设置区域性开发银行等政策性金融机构。
关于政策性银行的退出机制，首先必须明确政策性银行与商业性金融机构的
职能划分，业务界定，通过制定相关制度标准为政策性金融的退出提供依据。退
出的形式可以有，一是通过资产转让等方式将政策性银行现有拟退出资产让渡给
商业性金融机构，从而一次性退出：二是减少或停止对特定领域的继续投入，通
过回收资产实现逐步退出；三是特定政策性银行的开发任务完成，其机构转变为
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商业性银行，继续以商业化方式管理原有信贷资产，这也是国际上一些政策性金
融机构的演变模式。
(六)完善政策性金融机构经营机制
政策性金融机构尽管其经营以贯彻和配合国家社会经济政策为目标而不以
盈利性为目标，但作为独立自主经营的金融机构，它同样是在市场经济环境下运
作，要受到市场机制的制约，要遵循市场规则。因此，它需要借鉴商业性金融机
构的运作方式，完善经营机制，提高自身经营管理水平，实现持续、稳健经营，
为社会经济发展提供有效的政策性金融服务。
1、业务经营保持相对独立性
政策性金融机构的经营原则与商业性金融机构一样，依然是“安全性、盈利
性、流动性”三性原则。政策性金融同样要讲效益，需要遵循信贷资金运动规律。
政策性银行与中央银行一样，应该保持业务的相对独立性。世界各国政策性银行
的发展经验证明、政策性银行不能～味的遵从政府，政策性银行应该对经济形势
和产业发展方向有独立的分析和判断。例如，在经济过热时不一定增加贷款，反
之在经济紧缩时也不一定收缩贷款。
2、建立有效的激励和约束机制
高素质的人力资本是政策性金融机构最重要的资产，是推动政策性金融发展
的最终源动力。要借鉴国内外先进的人力资源管理经验，向市场化的激励和约束
机制靠拢。
3、推动金融创新，提高资金运作效率
随着中国加入WTO的日益临近和经济全球化步伐的加快，中国银行业的开
放已迫在眉睫，国内银行业入世后将面临巨大的冲击和挑战，政策性金融也不例
外。只有坚持金融创新，提高资金的运作效率，才能提高政策性金融的活力和竞
争力，政策性金融才能发展和壮大。当前政策性金融无论观念、体制还是金融产
品都存在因循守旧的问题，无法适应形势变化的要求。政策性金融应当顺应我国
经济发展和市场化进程不断深化的形势变化，以市场需求为导向，建立金融创新
机制，转换经营理念，树立现代银行经营观念，推进制度创新，开发适应市场不
同需求的多样化的金融产品，例如建立股份制政策性银行，推行资产证券化，允
许政策性银行介入投资银行业务等，以构建更具活力和效率的政策性金融体系。
4、建立完善的风险管理机制。
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山东大学硕士掌位论文
建立完善的风险管理机制，不但需要借鉴国外的成功经验，加强资产负债管
理，引入先进的管理方法和手段，完善政策性金融机构内部的风险管理机制。同
时，也需要理顺政策性金融机构的外部关系，规避诸如行政干预风险、无补偿性
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山东大学硕士学位论文
致谢
母校山东大学对我的培养是我人生最宝贵的财富。本科的学习是我踏入社会
后事业发展的基础，当我在工作中感到需要进一步充实自己时，我仍然回到了山
大。前后十余年，特别是在职攻读学位的近几年，我看到了母校以及经济学院的
巨大变化和发展，这使我自豪，更让我振奋。经济学院的老师们以高度敬业的精
神和精湛的学识传授给我最新的业务知识和科研技能。同时使我在工作中的业务
能力得到了极大的提升。这篇论文可以说是他们共同心血的结晶。
从本科时起，姜旭朝老师以严谨的治学态度和严格的要求对我的学业产生了
重要影响，并一直延续至今。他在我学习以及论文写作过程中所倾注的心血，已
非一篇文字所能涵盖。对经济学院各位有关老师对本文的选题、写作所给以的指
导，我也将铭记。在职学习往往遇到学习与工作兼顾的难题，但吕民、石新济等
老师的无私帮助使我顺利完成了学业。对他们我要表达衷心的感谢与敬意!
我的学弟，也是现在的同事徐俊鹏以及其他很多同事，在本文的写作过程中，
在素材积累等诸多方面给以了极大帮助和启发。在此我要对他们表示感谢!
我还要感谢我的家人!在他们的支持鼓励下，我终于完成了学习目标。我愿
意以自己的学习成果献给他们。
山东丈学硕士学位论文
攻读学位期间发表的学术论文
1．政策性金融与我国城镇化发展战略，《中国金融》，ISSN0578--1485，2002
年第10期，第37—3S页，独立完成。
2．关于金融独立性分析t强化与异化，《金融研究》，CNll--2028瓜2000年
第12期，第56—62页，第二作者。
学位论文评阅及答辩情况表
女驾：胡斌导师：姜旭制论文题目： 论中国政策性银行的发展和完善
姓名专业技术职务单位对论文总体评价
论
文匿名评阅良好
评匿名评测良好
阅
匿名评阅良好
． 人
姓名
专业技术职务所在单位备注
答
主
辩席二E朝弟高级经济山东省银监会
委秦凤鸣教授山东大学经济学院
￡】
贝
黄金平教授山东大学经济学院
会委
组赵尚梅副教授山东大学经济学院
成
胡金焱教授dI东大学经济学院
贝
成
口贝
答辩委员会对论文良好答辩秘书张展答辩日期2003年11月29口
的总体评价
备注J
术优秀为“A”；良好为“B”；合格为“C”：不合格为“D”。