内蒙古师范大学
硕士学位论文
小议农村高利贷与农民融资出路
姓名：白千文
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：额尔敦扎布
2003.5.28
内蒙古师范大学硕士论文
内容摘要
本文以我国农村高利贷为分析对象，试图寻找我国农民融资出路。文章第一
部分在讨论高利贷基本含义的基础上引用大量资料阐明我国农村高利贷的严重现
状。第二部分对我国农村高利贷盛行的原因和危害进行了较为实际的分析。第三、
四部分在前两部分所作分析的基础上，试图探索我国农民融资出路，寻找取代农
村高利贷的信用方式。其中第三部分主要分析合作金融，通过横向纵向比较，指
出我国“合作金融”的问题及其改革方向，并就改革的艰巨性进行了简要分析。
文章最后一部分以“小额信贷”为分析对象，通过理性和实例分析认为，“小额信
贷”是当前能取代农村高利贷的可行性信用方式。
关键词： 高利贷融资合作金融小额信贷
——一!：坚奎茎壅塑叁兰奎墨壁壅墨整
Brief Comment on Countryside Usury and Peasant
Short—term loan Way out
Abstract
1 his article takes our countryside usury as an object of study．and
tries to 5eek the way out for our countryside short+term loan。The first
Part quotes a vast amount of data to clarify serious status quo in our
countryside usury at the foundation of the usury basic meaning．The
second part realistic analyses the reason and the harmfulness for the
。u‘‘。ncY of countryside usury,The third and the fouth part，based on
revision and analysis made in the former two parts，attempts to probe the
waY out for short_term loan with peasant．It also looks a kind of credit
mode as can replace the countryside usury．Among the parts，the th醐
Part mainly analyses the problem of“cooperative financial，，and reform
orlentatlon by traverse in contrast to vertical，besides，it brieflv deals
wlth arduousness of reform．The last part of the article regards"grameen
b8nk”as an object of analysis and considers that‘‘grameen bank”is
feasible credit mode which can replace countryside usury．
Key words：usury short．term loan
cooperative financial grameen bank
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引言
金融服务在农村有特殊的重要地位。农业生产具有自然再生产的性质，它必
然受自然条件和生物生产规律的制约，使农村资金的供给和需求在时间分布上不
平衡、连续性不强；另外，农业生产的季节性要求农业投入必须在有效的农业生
产时间内完成，错过恰当的时间其投入的产出就会急剧下降、甚至为零。但是，
我国农村金融服务严重滞后。
高利贷是一种古老的信用方式，它具有寄生性，像寄生虫一样吮吸着现存的
生产方式。一般认为，高利贷主要存在于奴隶社会和封建社会，然而，当历史的
车轮进行到20世纪80年代，一个似乎被人们遗忘的魔窟在我国农村又重新洞开
了。在我国农村，实行家庭联产承包责任制之后，广大农户成为独立的生产单位，
购置生产资料等花销急剧增加，但由于历史的原因他们几乎无积累，在无法从正
规金融机构获得贷款的情况下，他们只能求助于民间借贷，但对于多数农民来说，
有钱又“乐于助人”的亲戚朋友总是太少，所以高利贷在农村悄然兴起。此后，
由于农民收入增加相对缓慢，农民负担过重，导致农村高利贷日益猖獗，并严重
影响到农村经济的正常运行，到了非治不可的地步了。
但是，当前国内学者对高利贷的研究还不够深入。绝大多数资料还停留在对
高利贷现状的阐述上。对高利贷的态度大概可分为两种：一种观点从高利贷的应
急作用出发，认为高利贷在当前有其存在的客观环境，故无需取缔。另一种观点
从高利贷的寄生性出发，主张采取强硬的行政、法律手段坚决打击高利贷。本文
认为：当前中国农村高利贷的迅猛发展，其根源可追溯到滞后的农村金融体制。
由于国有银行资金难以满足农村经济发展的需要，民间高利贷才应运而生。它虽
然有利率高的消极一面，但其手续简便，又不受时间、地点的限制，对于缓解农
村资金供求失衡矛盾起着非常重要的作用。这也是农村高利贷禁而不绝、越禁越
活跃的根本原因。所以整治高利贷应该转变思路，不应该仅仅强调法律手段，而
应着重考虑经济手段，运用新的信用方式来代替古老的高利贷信用。借鉴世界各
国特别是发达国家的经验可知作为小生产者农民的融资出路是合作金融。因为，
小议农村高利贷与农民融资出路
一方面小生产者天生就需要联合以适应大市场；另一方面农村合作金融机构能够
较好的了解农民的经营情况及个人信用，进而减少金融风险，因为金融风险归根
结底是信息问题。在我国，合作金融已有半个世纪的历史了，但长期偏离“合作”
性质，所以我们当前的任务是恢复其本来面目。然而，恢复工作面临一系列技术
障碍和制度障碍，使得“合作金融”在短期内难以恢复合作性质，需要寻找新的
出路。
“小额信贷”起源于70年代孟加拉国，默罕莫德·育那斯创立它的目的就是
整治本国农村的高利贷，并取得了举世公认的成绩，为包括我国在内的很多发展
中国家所效仿。作者相信，在“小额信贷”健康运行的环境下，如果能够不折不
扣地广泛开展该项业务，必将成功抑制我国农村高利贷。
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一、我国当前农村高利贷的现状分析
(一)高利贷及其利率
高利贷在民间又称“抬钱”，在旧社会称“阎王债”，是高利贷资本的运动形
式，它是获取超额利润的恶劣借贷，一向为政府所禁止。新中国成立后曾一度销
声匿迹，而今却又沉渣泛起、贻害社会。
高利贷具有三性：一是寄生性。高利贷资本依靠现存生产方式，利用一切可
以利用的机会，像寄生虫～样吮吸着告贷者的血汗。高利贷者由此变成食利阶层，
不恩进取、坐享其成、具有很大的腐朽性。二是非生产性，高利贷资本从外部同
现存的生产发生关系，主要用于非生产支付。对告贷者来说，很大一部分是用于
菲生产的生活消费，如婚丧嫁娶、病灾，天灾等紧急需要，三是傈守性。高利贷
资本的地下融资活动，破坏或阻碍现代金融制度的建立，维持落后的生产方式。
四是违法性。高利贷历来为人们所不耻。早在汉代就把高利贷列为一种违法行为，
规定借款契约中月利率不得超过6分，“积日虽多，不得过一倍”。
在《资本论》中马克思对前资本主义社会的高利贷进行了精辟论述。马克思
指出“高利贷资本在资本主义生产方式以前的时期，存在豹具有特征的形式有两
种⋯⋯这两种形式如下：第一是对那些大肆挥霍的显贵，主要是对地主放的高利
贷；第二是对那些自己拥有劳动条件的小生产者放的高利贷，这种小生产者包括
手工业者。但主要是农民”⋯“富裕地主因高利贷而遭到破产，小生产者被敲骨
吸髓，这二者造成了大货币资本的形成和集中”，．印既然地主和农民是封建社会
的两大阶级，那么高利贷是不是成了封建社会的掘墓人了昵?关于高利贷的历史
作用，马克思指出“(高利贷)在多大的程度上象在现代欧洲那样使旧的生产方式
废除，并且是否会以资本主义生产方式代替它，这完全娶取决于历史的发展阶段
以及由此产生的各种情况”【3】“只有在资本主义生产方式的其它条件已经具备的
地方和时候，高利贷才表现为形成新生产方式的一种手段”。【41同时，马克思又补
充到“高利贷在生产资料分散的地方⋯⋯不改变生产方式，而是像寄生虫那样紧
紧吸在它身上，使它虚弱不堪。高利贷吮吸着它的脂膏，使它精疲力竭，并迫使
小议农村高利贷与农民融资出路
再生产在每况愈下的条件下进行。⋯⋯奴隶主或者封建主即使陷入了高利贷之中，
生产方式仍旧不变，只是它对劳动者的压迫会更加残酷”。【5】紧接着马克思举了
个例子“在亚洲的各种形式下，高利贷能够长期延续，这除了造成经济的衰落和
政治的腐败以外，没有造成别的任何结果”。16】可见，高利贷的历史性作用只有
在条件具备的地方才能发挥，而在绝大多数情况下，由于高利贷资本吞食了小生
产的全部剩余劳动，连简单再生产也无法维持。再加上奴隶主、封建主把借高利
贷挥霍浪费的负担转嫁给劳动者，使其陷入更加贫困悲惨的境地，因而生产力必
然日益萎缩。另外，高利贷高额利率的剥削性，使得产业资本难以形成。
总而言之，马克思认为高利贷一方面促进了商品货币关系的发展和自然经济
的解体；另一方面又破坏了社会生产力，使生产力萎缩，从而滞缓社会历史的发
展进程。活跃的高利贷，一方面促进了货币资本的积累和雇佣劳动后备军的形成，
是促使现代生产方式前提条件形成的有力杠杆：而高利贷的寄生性和保守性又阻
碍了高利贷资本向产业资本的转化，阻碍现代生产方式的成熟和发展。
“高利率”是高利贷的鲜明特征。那么利率高到何种程度的借贷我们才称其
为高利贷呢?或者说，高利贷的利率下限是多少?一般没有明文规定，但仍然可
以找到以下几种观点：
第一种观点认为，“民间中所谓的‘高利贷’是指相对于银行贷款利率而畜的
高利率借贷”。171根据这一观点，高利贷的利率下限是同类银行贷款利率，高出同
类银行贷款利率的借贷称其为“高利贷”。这是绝大多数人的直觉。但正如许多直
觉是不准确的一样，该观点也是站不住脚的。根据劳动价值论的观点，银行利率
是平均利润率的一部分。如果某项借贷的利率高于银行利率又低于平均利润率，
根据该界定，该项借贷应算作是高利贷。而该项借贷从纯经济角度考虑是积极的，
这与高利贷的盘剥本质是不相符的。马克思也强调“在劳动在形式上还不从属于
资本的国家，利息包括全部利润，甚至比利润更多，不像在资本主义发达的国家，
它只代表所生产的剩余价值或利润的一部分”。【8】
第二种观点认为，“高利息率借贷不等于高利贷。虽然高利贷一定是高利息率
借贷，但高额利息借贷却不等于高利贷。两者的重要区别在于资本利息率是否超
过资本的盈利率，如果利息率不超过资本盈利率，仅是资本盈利率的一部分，该
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高利息率借贷就不能视为高利贷”。191该观点认为，利息率大于资本盈利率的借贷
是高利贷。也就是说，它把资本的盈利率定为高和贷的利率下限。该界定同样值
得推敲，同时、同地、同领域、同样高的利率借贷却因为借贷对象生产效率的不
同而性质不同，这就像同样是恶意谋杀却由于谋杀对象不同而定罪不同一样，令
人费解。
第三种观点认为，“高利贷是超过国家法定最高借款利率限度的借款活动，这
是～种违法借款活动”。Ilo】最高人民法院《审理借贷案件的若干意见》第6条规
定“民间借款的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区实际
情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍(包括利率本数)，超出
此限度的超出部分的利息不予保护”。紧接着又规定“出借人明知道借贷人是为了
进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护，对双方的违法借贷行为，应按照
有关法律予以制裁”，我们通常所讲的法定最高剥率限度指的就是“银行同类贷熬
利率的4倍”，这里同类贷款利率指的是订立合同时的银行同类贷款利率。这种观
定虽然对高利贷利率下限进行了整齐蓟j～的界定，但同样不无缺陷。首先，该界
定并非纯经济界定，试问该规定的依据是什么?另外，该界定具有短期静态的缺
陷。假设“法定最高利率限度”的规定恰好反映了当时高利贷的利息本质，是完
全准确的。但随经济形式的改变，当通货膨胀来临而银行利率未及时调整时，该
界定就显得有点偏低。而通货紧缩时，该界定又显得有点偏高。《审理借贷案件的
若干意见》是90年代初制定的，当时我国存在较高的通货膨账。而今天却是物价
偏低、通货紧缩，所以该界定在当今实施是否合理需要推敲。
本文所要论及的高利贷专指用于农业生产生活的高利贷，其利率远远高于同
类银行贷款利率，又高于该资金用于农业正常生产的平均盈利睾。
(二)我国农村高利贷的现状
当前。高利贷在农村尤为猖獗，从形式上看，主要分为以赞币为借贷对象的
显性高利贷和以实物相关的隐蔽性高利贷。隐蔽性高利贷又分为两种：(1)以赊
卖货物为借贷形式的高利贷，即以极高的价格把机器、农具、肥料、种子、役畜、
饲料以及生活必需品等赊卖给农民，从中获取高额利润．(2)以预购农产品或手
工业品为借贷形式的高利贷，即把物资或资金借给农民或小业主，债务人应允许
小议农村高利贷与农民融资出路
在收获后，把他的产品售给债权人，其价格预先规定，或在交货时规定，往往所
定价格比交货时市场价格低许多。
高利贷在农村极为分散，缺乏透明度。如很多高利贷是以口头协议方式存在；
有的高利贷的借款合同中把利息直接加入本金；还有的高利贷在借贷时，其利息
已被扣除。如甲向乙借1000元，年利息率为40％，借款合同中本金数为1000元，
而甲真正借走的为600元。正由于以上原因，使得农村高利贷的泛滥程度和利息
率水平变得模糊，材料收集困难。但仍有些资料能够说明问题，如“就调查农户⋯⋯
借款行为的60．96％是与民间放贷主体之间发生的”111】“金融专家们认为，即使
是最保守的估计，高利贷也要占民间借贷资金60％以上”，【121按上面数据计算，
农民融资中高利贷所占比例为60．96％×60％-一36．6％，但事实上要高于该数字。
因为城镇居民民间借贷中的高利贷比例，肯定低于60％，而在农村则高于这一比
例。另外，上面的数据可以被看作是全国的平均比例，而在贫困地区高利贷所占
比例要远远高于该数字。
农村高利贷的利率也极高。材料显示“四川省奉节县出现了一批大额放贷户，
该县新民、甲高、吐祥、兴隆四个区民间借贷规模达280万元以上，个人用于借
贷的资金超过1万元以上的近30户，月利率普遍在2％一5％之间，高的达10％一
15％”，1131“福建省漳平市1993年农民民间借贷收入户均高达1114元，其中高
利贷占63％”， 【14】“河南省方城县右庄店乡，40个村有52家个体存贷所，放贷
总额超过650万元，月利率在4％一7％之间，”【l 5J“据报载，浙江金华永康市2000
年取缔的钱庄就达37个，退还非法吸收的存款就近4000万元。清收贷款280多
万元。陕西金鸡县蜀仓乡参与民间借贷的群众达4600多人，全县达2．3万多人，
借贷总额4000多万元，借款利率均高出银行贷款利率的几倍”。116]据调查“在黑
龙江某自然屯现有农户124户，人口460人。全村人均年收入1200元左右。依靠
民间借贷消费及种地的40余户，借款数额少则百元，多则上万元不等，借贷利率
月息2％。”117]“《农民日报》记者在内蒙古包头市了解到，截至一季度末、包头
市农牧民人均欠债66．21元。其中欠银行、信用社贷款11．78元，欠个人借贷款
54．43元。向个人借贷款是信用社的4．6倍，较上年同期又增长2．5倍。向个人借
贷的月息3—5分，是银行信用社的2—3倍。”f18】
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我对吉林省通榆县的农村高利贷情况进行了较为详细的调查。1991—1999年该
县农村高利贷的年利率都不低于3分(30％)，一般年利率都是4分，更有甚者“月
利4分”即年利率为48％。但近两年利率有所下降，到2002年年底高利贷年利率
一般降至2分，高的也不过是“月利2分”即年利率为24％。但高利贷利率的下
降，不齄说明高利贷对农民的剥削程度下降，因为近几年来吉林省农民的人均收
入有所下降。资料显示“2000年比上年下降了¨．5％”，t19l另外，在全国需求不
足、物价偏低的大背景下，名义利率的下降并不意昧着实际利率肯定随之下降。
二、我国农村高利贷盛行的原因及其危害
(--)我国农村高利贷盛行的原因
我国农村高利贷产生和泛滥的直接原因如同其它商品价格上涨一样，是由供
需矛盾所致，即农村金融市场上资金的供给小于资金需求。
从农民对资金需求来看，目益增加：
1、农民的投资需求增加。在农村实行“家庭联产承包责任制”之后，一些农
民开始加大对土地的投入，对资金的需求增大。一部分农民脱离了土地的束缚，
搞起了庭院经济、家庭作坊或出外经商，由于历史原因，这些人的原始积累不足，
据1978年统计，当年农户只摺有很少的财产，折合现款户均不超过550元，其中
户均拥有生产资料不足10元，消费资料只有不超过500元的住房、32、09元的货
币存款，不超过60斤的余粮。农村居民消费的恩格尔系数高达67．7％，比1957
年的65．8％还高1．9个百分点。处于国际公认的绝对贫困线59％之下。全国农村
绝对贫困人口约为2．5亿，占农村人口1／3。这样，一方面“毫无积累”，另一方
面作为独立的生产单位又必须投资，于是为高利贷在农村重生提供了可肫。
2、农民的税费负担较重。农民承担的税费主要包括三部分：一是税收，主
要有农业税、农业特产税和屠宰税；二是“三提五统”，“三提”是指公积金、公
益金和管理费a“五统”是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费和村
组干部提留：三是“三乱”，即对农民的乱集资、乱摊派、乱罚款。
小议农村高利贷与农民融资出路
就前两项税费而言，是一种合法但不合理的制度。有的学者指出“我国农业
税远远高于发达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业实际负担的税率”。
【20】综观世界各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种，我国单独设立
面向农业和农民的农业税的做法有损税收的统一、公平和中性原则。与城市居民
月收入800元以上才征收个人所得税相比，我国绝大部分农民根本没有达到纳税
的起点标准，这就是我国纯朴农民所认为“应该交的”。但是，就“应该交的”而
言有关部门实际收取的远高于政府规定的。资料显示“安徽省某县规定每亩地每
年上交粮食45公斤，粮食折算款中内含农业税等三税和各项提留统筹款，除此之
外不准再增加任何负担。但据该县某村的调查，该村人均耕地仅0．6亩，1999年
每人却上交了60公斤小麦，65公斤稻谷，大大高于县规定的数量。”【2111996年
江泽民总书记在湖北考察时，某村农民刘光举向总书记反映，卖了粮欢欢喜喜去
结帐，七扣八扣反而欠了公家钱。
中央政府一直主张减轻农民负担，近两年下达了税费改革的通知，但农民“减
负”呈现出“两头热、中间冷”的现象。作为底层的农民群众“减负”愿望十分
强烈；作为高层的中央政权减负态度十分坚决，而作为直接与农民打交道、直接
加重农民负担的县乡村三级却“态度暧昧”搞“上有政策、下有对策”，依然“我
行我素”，其结果就是农民负担“久减不轻”。
3、农村教育费用支出增加。“(在农村)未上过学或小学未毕业的占19．39％，
小学毕业的占21．67％，初中未毕业的占12．88％，初中毕业的占29．85％；高中(含
职业高中、中专、技校)未毕业的占6．15％，高中毕业的占8．74％，大专及以上
文化程度的占1．32％，劳动力平均受教育年限约为6．33年”。[221难道农民不重视
教育吗?不是!农民祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”，真心希望自己的子女走出“大
山”。而念书考大学，被他们认为是唯一的出路。但是，他们供不起孩子念书。
在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资。农村中小学教育则以摊派
的方式由农民掏腰包解决。1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31．50元、
小学生22．50元的教育拨款，改由农民在集体提留中提取。农村义务教育本来是
政府的主要责任而今却转变为由农民自己承担。这实际上国家把九年义务教育的
包袱甩给了农民。近些年由于学杂费的增加，更是加重了农民教育支出。据《中
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国经济导报》全国农村抽样调查结果显示，1998年农村居民人均文教娱乐用品及
服务支出159元，比上年增长7．6％，其中学杂费增加较多，占增加部分的73％，
对低收入和贫困地区的农民来讲，增加幅度更加突出。1995年江西省提供的资料
显示农村人均学杂费支出67元，1998年上升为125元，增长87％。城市里的中
专、大学的高额学费和生活费更是令相当部分农民靠正常的家庭经营收入无法支
撑，必须每年大量借款。农民说“无学上发愁，有学上更发愁”。
4、农村结婚彩礼日益增多。据笔者了解，农村中一对青年结婚时的花费在
30000元以上，其中大部分由男方支付这笔费用。当前，在农村普遍存在着一个
令人费解的事情：男女青年订婚之后，男方要一次性支付给女方3万或更多的钱，
以后新家的布置就完全由女方负责。对于收入不高的农民而言，一次性支付该天
文数字实在是力所不能及。但是，子女终身大事总不能耽误“于是高利贷就成了
他们‘救命的稻草⋯。
5、农村社会保障制度较为落后。我国宪法第45条明确规定：“中华人民共
和国公民在年老疾病或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的
权利。”可我国的现实是占人口近80％的农村居民仅享受社会保障的11％，而占人
口总数20％的城镇居民却享受89％的社会保障。据最新统计，我国城市基本养老
保险的覆盖面已达到86％，企业离退休人员的养老金按时足额发放率已达98％，
下岗职工基本生活费领取率达到90％。而在农村，到1999年年底，全国仅有9000
万农村人口(含乡镇企业职工)参加了养老保险，仅占农村人口的lO．4％。目前，
全国只有55万农民领取养老金，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社
会保障(养老、医疗、救济、补助等)而农民的生老病死伤残就只能自己顾自己，
不仅如此，农民还要为政府分担补助、救济农村五保户和军烈属的责任，对于农
民来说，不存在什么童工、退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老死去，
大多数农民有了病无钱治疗，就靠“忍过去”。
我国社会化保障制度虽已经启动多年，但在农村基本上还是～片空白，从1991
年开始至今，国务院和有关部委发布的涉及城市社会保障的行政法规有30多个，
而涉及农村的却寥寥无几。在农村社会保障几乎一片空白的情况下，农民生、老、
病、死、天灾人祸就得全靠自己，由于个人储蓄少，所以往往要靠举债。
小议农村高利贷与农民融资出路
从农民的资金获取能力来看，可怜1
1、我国农民的可支配收入较少
英国经济学家威廉·配第在其《政治算术》一书中，比较和分析了英国农民
收入和船员的收入，发现后者是前者的4倍，同时他比较了荷兰的人均收入高于
其他欧洲国家。据此，他得出结论：比起农民来，工业收入多，而商业的收入又
比工业的多。这就是所谓的配第定理。配第的这一发现被遗忘了近200年，直到
1940年，英国经济学家柯林·克拉克在其出版的《经济进步的条件》一书中开创
性地对40多个国家的截面和时序统计资料进行了分析和研究，揭示了人均国民收
入水平与经济结构变动的内在关系，重新表述了配第定理。由于这一表述是建立
在配第定理基础之上，或者说不过是对17世纪配第观点的印证，因此他谦逊地称
这一规律为“配第定律”。后来人们称之为“配第一克拉克定理”。可见，根据配
第一克拉克定理，农民是社会各阶层中收入最少的。
有很多资料显示我国农民改革开放以来收入显著提高，如“1988—1992年全
国农民纯收入按当年价计算年均增长9．5％”，【23】另外有资料显示“1978年农民人
均纯收入为133．6元，1997年提高到2090．1元，扣除价格因素，实际上增长3．4
倍，年均增长8．1％，1998年，农民人均纯收入2160元，比上年增长4．4％”。[24】
改革开放以来，我国农民的收入是有所提高，但是，对于上面的数据我们不应全
信。因为基层领导往往好大喜功，人为的提高农民收入。有资料显示，“湖北省松
滋市陈店镇车阻村上报的1999年农民人均纯收入1850元，而据经济日报记者对
该村实际抽样调查，人均纯收入仅为962元，相差近一倍。以村民邹友明家为例，
荆州市调查该户的人均纯收入为1440元，经济日报记者的调查只有444元”。[251
再者，即使这些数据可靠，但仍不能断言“农民可支配收入令人欣慰”。因为该数
据没扣除农民税费负担。国家统计局调查结果显示“1990—1994年间全国农民人
均纯收入增长15．5％，同期负担增长15．4％两者基本是同步增长。”[261据农业部统
计资料显示，从1985年到1991年6年间，农民人均收入年均增长10％，但农民
缴纳税金1985年人均20多元，1991年增长到49．4元，年均增长16％：提留统
筹费1985年人均20．50元，1991年人均44．50元，年均增长15％。
我国农民可支配的收入少，除了农业本身生产方式的限制和税费负担较重之
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外“工农剪刀差”也在作怪。中华人民共和国成立时，经济处于极端落后的水平。
85％的人1：3仍处在男耕女织的传统农业部门中，仅有一点工业基础也支离破碎，
经济水平与其他大国相比差距极大，甚至落后于印度(见下表)。
1949年中国与其他国家工业品产量比较
钢(万哟原煤㈣发电屋㈣水泥㈣棉纱(万件)
中国15．5 姗43 66 180
美国7047D 躬5卯345l 3494 945
苏联2329．o 23550 783 815 338
联≠『璁国916．o 19052 357 846 125
日本311D 3974 410 328 86
目嫂137．o 黝49 214 339
资料来源：《国外经济统计资料(1949—1976)》，‘现代中国经济事典》
由于工业部门自身的积累能力非常弱，加上面临着恶劣的国际环境，不可能
有大量、长期稳定的外国资本可以利用。在该背景下，原苏联依靠高度集中的计
划经济，以高积累支持高增长的模式在中国进行实践。这一机制要实现的首要目
标是极限积累，即要把超过劳动者生活所必需的一切经济剩余尽可能多地转化为
资本积累，实现尽可能高的资本积累率。实现这一目标的主要手段之一是在城市
工业部门实行低工资制度。新中国建立以来，特别是从1958年大跃进开始直到
70年代末，中国城市职工的平均工资几乎没有增长，实际工资水平还有所下降，
为了使低工资的劳动者能够维持最低限度的生活水平，政府采取了强制性措施，
使生活必需品，主要是农副产品保持稳定而偏低的价格水平，这也就限制了农村
劳动力收入水平的提高，我国从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行
了工农业产品不等价交换，隐蔽地获取了工业化所在地区的原始积累资金。据测
算“1954—1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金”。
旺7J1985年国家变农产品统购为合同定购，但出现了“比价复归”的现象，这在一
定程度上抵消了农产品涨价给农民带来的收益，如“1985--1988年，农民人均纯
收入年均仅增长5％，而农资价格却上涨了25．7％，在1989年至1992年间农产品
收购价格提高了35．3％，而同期农业生产资料却上涨了35．9％”。128]
‘
1 3
小议农村高利贷与农民融资出路
2、我国农村金融服务不到位
从严格的意义上讲，高利贷是正式金融组织不发达的产物，如果农民能够进
入正式金融市场，他们是不会求助于高利贷的。
从全国整个金融市场来看，我国还存在严重的金融抑制。“金融抑制”这一术
语是由麦金农和爱德华·肖于20世纪70年代提出来的。是指在落后的发展中国
家，金融业远未达到成熟，不能有效地为经济发展服务，这种情况下，政府和金
融当局往往采取计划手段、人为管制、配给制、许可证制和特权待遇等金融抑制
手段过份干预市场，硬性控制利率、汇率水平，使金融处于被抑制的状态，并反
过来影响经济的发展。我国当前金融抑制的表现形式有：
(1)刚性的管制型利率、汇率制度
“金融深化”理论另一位创始人美国经济学家麦金农认为，起初真实资本增
加的一个关键问题是保证利率为正，发展中国家金融抑制的一个重要手段就是硬
性控制利率的相对价格、高估本币值，结果压制了储蓄、投资和出口，鼓励了通
货膨胀、消费和迸口，最终导致社会的资本、商品和外汇的需求过度、矛盾激化、
经济发展受阻。从贷款利率看我国各种优惠贷款利率达20多种，使银行总体利差
水平不断缩小，经营愈加困难。由于实际贷款利率很低甚至是负数，那么过多的
贷款需求只能依靠配给的办法来解决，从面贷款利率未能发挥辨别投资方向的作
用。特别是补贴性贷款利率，爱德华·肖认为这是金融抑制中危害最大的手段。
在西方发达国家，商业银行的贷款利率是完全由市场自由决定的，国家是通过再
贴现率进行操作，间接控制贷款利率的。目前，我国中央银行很少运用再贴现率
手段，只是一味地调整专业银行的利率，并且无视不同地区组织存款成本的差异，
要求全国各地利率水平划一，管得过细过死，缺乏必要的灵活性。由于与各地的
实际情况脱节，利率不能正确的反映资金价格。使利率杠杆作用大大削弱。
(2)金融业垄断
当前我国占统治地位的国家专业银行垄断整个金融业的局面，多年来国家虽
然试图打破但仍然没有大的改变。因为国有金融资产缺乏“人格化”代表，没有
明确产权界定的金融企业组织制度，因此成为专业银行进一步深化改革的根本障
碍，也是导致所有金融问题的制度根源。
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内羹古师范大学硕士论文
(3)信贷、外汇的配给制
我国微观经济主体(特别是国企)其经营机制缺乏市场属性，在很大程度上
是依靠政府行为的推动，因此对周转中的资金缺口便理所当然地向国家银行伸手，
在国家政策要求倾斜和企业资金需求刚性的双重挤压下，缺乏自主机制的商业银
行实际上是以“供给者”的身份维系着微观经济的资金供求均衡。当有限的借贷
规模难以“普渡众生”，于是“配给性”就不可避免了。
(4)财政政策对金融政策的抑制
从表象上看，目前通过银行分配的资金已远远大于财政，似乎是银行职能强
化了。但由于目前我国的专业银行还不是真正的银行，通过专业银行分配的资金
并非一定是发挥了银行的职能，充其量只是银行奉命被迫扮演了结算的角色，丽
实际上发挥财政职能，银行职能财政化明的表现为财政透支和借款，暗的表现为
一财政应补未补的企业政策往亏损占用银行贷款。
二原应由财政拨付国营企业的定额流动资金由银行贷款。
三应由财政投资的基本建设、技术改造由银行贷款，而企业占用银行贷款不
还。
四一些企业虚盈实亏，但为保财政收入和对企业福利的支出，使用贷款上交
税收。
就农村金融市场来看，虽然在农村金融市场上已形成了农村合作金融、商业
金融、政策性金融“三足鼎立”的局面，但农民仍然无处贷款。一是中国农业发
展银行主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，根
本不与个体农户发生信贷业务关系：二是农业银行主要经营供销社贷款和一部分
乡镇企业贷款，以及农村其他工商业贷款；三是曾被人们视为正规金融组织之外
的农村合作基金会，由于管理不够规范，1999年已被“一刀切”全部停业，清理
整顿。农村信用合作社事实上已成为农村居民金融活动的主要中介，但是农村信
用合作社由于脱离合作性质，没有真正发挥其应有的作用。在信用服务上··门槛
过高”，农民贷款有一定难度。然而，问题还不止于此，农村资金的“离心，，倾向
加剧了农村资金的短缺状况。或者说，农村的资金并没有完全用在农村，有相当
一部分通过银行吸储后转移到城市使用。据有关测算，我国农村资金通过金融机
小议农村高利贷与农民融资出路
构“每年平均有511亿元的农村资金流向了城市和城市工业”。[291长期以来，农
村信用社存贷比例呈逐渐扩大之态势，“除1984年存贷比例达到0．41外，其余年
份均在0．35以下，就1996年而言，中国农户在农村信用社的储蓄存款为7670．6
亿元，而农户从农村信用社获得的贷款只有1486．6亿元，农户存贷比例为O．19”
¨⋯。农村资金的这种“离心”倾向，原因是极为复杂的，其结果是进一步加剧了
农村地区原有资金短缺状况。
(二)我国农村高利贷的利弊分析
不容置疑，在某种程度上讲，高利贷作为民间借贷的一种形式，作为古老的
信用方式在今天的复活有其理由，农村民间高利贷在客观上对农村经济的发展起
到了一定的推动作用。首先，高利贷信用的存在，缓解了农村资金供求失衡的矛
盾，满足了广大农户部分资金需求，是对农村存在金融抑制的一种变通解决。其
次，由于农村民间高利贷实质上可以将一部分消费资金转化为建设资金，客观上
有利于农村经济的发展。第三，农村民间高利贷确实可缓解部分农户的燃眉之急，
助其渡过难关。
但是，农村民间高利贷也存在着极其严重的不利影响。民间高利贷具有明显
的剥削性和腐蚀性，一直为人们所唾弃。古希腊亚里士多德认为“高利贷受人憎
恨完全理所当然，因为在这里，货币本身成了赢利的源泉，没有用于发明它的时
候的用途⋯⋯因此在所有的赢利部门中，这个部门是最违反自然的”。[31116世纪
的宗教也反对高利贷，路德大声疾呼“在世界上人类再没有比守财奴和高利贷者
更大的敌人了⋯⋯高利贷者和守财奴绝不是正直的入，他们作恶多端，毫无人道，
他必然是一只恶狼，比一切暴君、杀人犯和强盗还凶狠⋯⋯应该把一切高利贷者
处于磔车刑和斩首”。132]对民间高利贷的弊端指责，概括起来不外是如下几点：
1、高利贷导致食利人群出现。高利贷具有较明显的剥削性和腐蚀性。而这恰
是与我们的社会主义制度不相容的，高利率和高回报助长了债权人的剥削心理，
造成思想腐蚀，使社会形成庞大的食利者阶层，社会也因此失去应有的活力。一
些手中有了余钱的人受高利回报的诱惑，不思扩大生产经营，通过正当的途径增
加收入，而是乐于吃息，一些以放高利贷为生的农民，终日好吃懒做、摸牌赌博、
花天酒地、以致责任田荒废殆尽，成为好逸恶劳的社会附庸。
内蒙古师范大学硕士论文
2、高利贷的盛行助长了社会的不正当消费。这一现象在广大农村表现尤为突
出。由于农民们的消费观念不成熟，在消费方面存在着较多误区。如大兴土木、
婚丧嫁娶时的高消费、封建迷信活动、摸牌赌博等愚型消费。在农村经济不发达、
农民收入有限的情况下，民间高利贷正好支撑了农民们的盲目消费。
3、高利贷风险较大，目前国家有关民间借贷的法律规定还很不完善。加之借
贷双方法律意识淡薄等原鼠，致使借贷缺乏必要的法律保证和保护，一旦在利息
高低、期限短长上出现争议，往往是公说公有理，婆说婆有理。高利贷信用的维
持主要取决于民间钱庄负责人、“合会”会头们及借款人的品德及信誉。如果遭遇
借债者经营破产，钱庄负责人、会头出走失踪等事件，存款或借款的血汗钱就可
能付诸东流。1
4、高利贷易引发债务纠纷，增加社会的不安定因素，属“地下”行为的高利
贷手续多不健全，又不受法律保护，因而极易产生债务纠纷。据统计，高利贷的
覆约率一般不到50％。由于债权债务人法制观念淡薄，借贷手续绝大多数不规范．
法院处理此类纠纷有时也深感棘手，从80年代中后期以来，民间私人债务纷争不
断且呈上升趋势，不少纠纷还演化成恶性刑事案件，随着高利贷的活跃“地下放
贷公司”应运而生。这些放贷公司多数与地方黑社会势力勾结，个别更是形成一
股恶势力，带有明显的黑社会性质。有些高利贷者勾结黑社会、雇佣打手，人们
一旦上钩，则被裹胁无法脱身。致使一些地区黑帮当道“黄世仁”横行，黑社会
的兴起及对高利贷的渗入，无疑加剧了社会治安环境的恶化。
5、高利贷盛行加剧了社会贫富两极分化。贫富差距拉大是80年代末以来最
为人们关注的一大社会热点。相当多的人在改革开放期间依靠各种途径富了起来。
但生活贫穷的人至今仍然占相当大的比重。而高利贷又主要是针对贫困者阶层的，
这就不可避免地要造成和加剧贫富两极分化。由于借款利息较高，一些借债从事
生产经营的单位或个体在经营过程中一旦遭受挫折，便将陷入困境。在民间借贷
者中，除了为生计所迫的绝对贫困者，主要是个体工商户所占比例较大，因而高
利贷的盛行在一定程度上制约了个体私营经济的顺利发展，加剧了社会两极分化。
6、高利贷的盛行冲击了国有银行业务，扰乱了正常的金融秩序。地下钱庄由
于信用关系范围较小，不能办理转帐结算业务。营业主要以现金为信用工具，因
小议农村高利贷与农民融资出路
而千方百计要扩大现金来源，从而给中央银行的货币管理带来困难，一些不法单
位或个人，为了谋取利差，采取各种手段从银行贷款后，通过高利贷形式转手贷
给他人，从中牟取暴利。由于民间高利贷的高息诱惑，不少人把本该存入银行的
钱转向高利借贷，甚至将已存入银行的钱取出投入标会社或地下钱庄等，由此导
致银行存款锐减，不仅使银行的资金实力受到削弱并进而影响到贷款的收回。
三、从长远看，发展合作金融是农民融资、抑制
农村高利贷的根本出路
当前中国农村高利贷的迅猛发展，其根源可追溯到滞后的农村金融体制。由
于国有银行资金难以满足农村经济发展的需要，民间高利贷才应运而生。它虽然
有利率高的消极一面，但其手续简便，又不受时间、地点的限制，对于缓解农村
资金供求失衡矛盾起若非常重要的作用。这也是农村高利贷禁丽不绝、越禁越活
跃的根本原因。所以整治高利贷应该转变思路，不应该仅仅强调法律手段，而应
着重考虑经济手段，运用新的信用方式来代替古老的高利贷信用。借鉴世界各国
特别是发达国家的经验可知作为小生产者农民的融资出路是合作金融。
(一)农业发展需要合作金融
1、农业与合作金融的内在联系
农民贷款特点与合作金融性质共同决定了农民融资的根本出路是农村合作金
融。
合作金融是合作经济思想指导下合作运动实践的产物，是社会经济人(包括
自然人和法人)在经济生活和社会生活中，为改善生产和生活条件，获取便利的
融资服务，按自愿入股、民主管理、互助互利的原则组织起来并主要为入股者服
务的一种信用活动形式。具体讲，合作金融的基本内涵体现在以下三个方面：一
是从产权关系看，合作成员实行个人产权所有基础上的资本联合。也就是说农村
合作金融是由自愿入股的社员组成的经济组织，每个社员的权利和利益通过各自
入股财产所有权得到农村合作金融组织的承认，合作成员产权在经济上的实现，
主要不是采取股息形式，而是享受合作金融提供的各种服务。二是合作金融组织
内蒙古师范大学硕士论文
由合作成员实行民间管理，合作金融组织的重大决策由社员参与作出，每个社员
拥有同样的投票权。三是合作金融市场组织主要面向合作成员提供业务服务。这
三个方面集中体现了劳动群众在合作金融组织中自筹资本、自主管理和自我服务
的主体地位。
合作金融体现的是社会经济人之间在获取融资服务上的互助互利关系。作为
一种信用活动形式，自然具有一般金融企业的某些基本特征，但它又不同于一般
企业，还具有其自身的特殊性。其特殊性主要体现在：
第一、合作性。合作性是合作金融的基本特征。正是由于合作金融的合作性
特征使其自成体系，与股份制商业银行等其它组织形式的金融区别开来。合作金
融实现了经济弱者的资金合作，它同样遵循合作经济组织共有的原则。在1995年
国际合作联盟100周年大会上确定的最新的合作制的原则主要有七项：自愿和开
放、社员民主管理、社员经济参与、自主和自立、教育培训和信息、合作社之间
合作、关心社区。自愿和开放原则是合作制基础。社员民主管理原则是合作制的
核心。
第二、互助性。合作金融作为一种互助合作性的信用组织，主要是通过社会
合作力量，来提高自己的竞争和生存能力。可见，合作金融经营的目的是实现社
员之间的互助合作。为社员提供各种便利的金融服务，而非盈利。这也是合作金
融与商业金融的区别之一。
第三、灵活性。合作金融分散而又能适当联合的体系使其不仅能为分散的中
小个体经济提供服务，也能通过联合对较大规模的合作经济提供服务。同时合作
金融在经营范围上也具有灵活的特征，可从事多种金融业务。
第四、地域性。这里所谓的地域性可从两个方面来理解。一是由合作金融需
求主体所处的地理位置决定。合作金融是社会经济人之间的自助和互助组织，而
对这一组织形式有实质意义的经济主体主要生存于广大的农村和中小不发达城
镇。二是由信用运转的地域范围决定。作为合作金融的经济主体，他们本身既是
信用的需求者，更是信用的供给者，为充分实现互助合作，每个合作组织地域跨
度都不大，无疑使资金的运用带有一定的区域封闭性。
农民贷款的特点：一是额度小、监测难。这是由农民自身的经济规模和生产
小议农村高利贷与农民融资出路
方式决定的。有的农户一次贷款所需仅为几百元，一般贷款规模也在几千元之内。
二是要求无抵押担保或抵押较少。农民没有合适的资产用于担保，所有的不动产
基本上只是住房，但是住房作为基本生活必需品又很难被剥夺，用于抵押的意义
十分有限。三是需要简单方便、灵活、及时的服务。很多农民难于应付复杂的贷
款手续。同时，农户居住相对分散，并且对贷款的需求有时会因农忙季节和生活
必需等影响而十分紧迫。四是农村信贷风险较大。农村信贷资金投入再生产后，
不仅存在市场风险，而更重要的是还存在自然风险。由于农业生产具有季节性、
生产周期长、不稳定等自然特性，使农业信贷资金在其运行过程中，存在着来自
自然界无规律变化带来的风险，包括干旱、洪涝、风暴、寒潮、病虫害等自然灾
害，这可能造成减产或绝收；许多鲜活农副产品在贮藏、加工、运输等流通过程
中容易腐烂、变质、造成经济损失等等。另外农产品绝大多数是缺乏弹性的商品
即使丰产也未必丰收。由于农民家庭单位小、资金力量薄弱，而且又缺乏必要的
积累和后备，一旦遭受突发的意外事故，必然会使信贷资金成为呆帐。
总之农民的生产方式特点决定为其提供贷款的金融机构必须灵活，而且对农
民的个人信誉及其生产经营的收益情况较为了解。合作金融一般具备为农民提供
贷款的条件。另一方面，小生产者天生就需要联合以适应大市场。
2、合作金融对农村经济发展的作用
农村合作金融在农村金融服务体系中处于基础地位，在发展社会主义市场经
济的过程中，合作金融发挥着重要作用。
首先，合作金融具有引导社会资源配置的基本功能。这种功能体现在三个方
面：一是引导生产者的经营活动。合作金融通过信贷扶持项目的选择引导生产者
的生产投向，从而把生产者的生产经营活动引向符合国家产业发展政策的轨道。
二是组织小生产进入大市场。小生产、小规模经济先天具有抗风险能力弱等特点，
决定了他们在激烈的市场竞争中必然寻求联合，而合作金融有利于把小生产和小
规模经济联系起来，共同抵御市场风险，在市场竞争中不断发展壮大。三是在一
定的区域内合理配置社会经济资源。一方面，合作金融可以实现合作成员之间的
资源调剂，实现合理的资源配置。另外，合作金融组织还可以通过联合的方式，
根据不同区域内的资源成本、边际收益等，对社会经济资源的使用作出合理调剂，
内薮吉师范大学硕士论文
从而使其达到最佳配置，发挥最佳效益。同样，合作金融组织更高层次的联合，
则可以实现更大空间范围内社会经济资源的合理配置，而全国性合作金融组织的
联合，则可以实现全国范围内的资源优化配置。
其次，合作金融为实现政府宏观政策目标提供便利条件，在农村市场经济发
展中，农村政策性金融是国家对农业实施保护性政策的重要手段。但是合作金融
在这方面也有不可忽视的作用：～方面，合作金融具有确保农村资金用于农村的
运行机制，农村合作金融作为一种重新配置农村资金的中介组织，所从事的活动
实际上是将社员资金使用权在社员之间进行转移和让渡。存入资金者将资金的使
用权出让给农村合作金融组织，农村合作金融组织又将资金的使用权出让给需要
资金的社员，资金在社员与合作金融组织之间流动，避免了有的商业性金融机构
将吸收的农村储蓄投放到收益率较高的城市，而使农村资金流出农村等不良情况
的发生，确保了农村资金用于农村建设。另一方面，合作金融有利于推动供销合
作、生产合作等合作事业的发展，促进农村经济全面发展。同时，合作金融通过
扶持农村生产经营活动，极大地提高农村就业水平和农民收入水平。
再次，合作金融为农村微观市场发展起引导作用。合作金融与广大分散的农
村微观市场主体保持十分密切的经济往来关系，合作金融对其经营行为的影响比
起其它金融组织更为直接。农村微观市场主体的经营行为是否符合国家宏观的产
业发展政策，特别是是否符合国家农业和农村经济发展的有关政策，合作金融可
以成为有力的引导者。通过项目的选择，合作金融可以选出符合国家宏观政策的
生产经营活动进行扶持，而对不符合政策发展方向的项目不予支持，通过这种方
式，达到引导微观市场的目标。
3、主要发达国家农村合作金融模式
世界各国合作金融都基本上形成了各自比较完备的组织管理体系，较具代表
性的有四类模式：即以德国为代表的“单一银行多级法人”的合作银行体系：以
美国为代表的“多元复合，上虚下实”的信用合作体系：以法国为代表的“官民
结合，上官下民”型的信用合作体系；以日本为代表的寓于农业合作组织之中的
信用合作体系。
(1)单一银行、多级法人的合作金融管理体系
小议农村高利贷与农民融资出路
世界上大多数国家的农村合作金融组织采取这种体制，其中以德国为代表，
这种体系的主要特征是基层、中间层和最高层的合作金融机构均为独立法人，每
个层次之间是通过经济杠杆调节的合法关系，下级机构向上级机构持股，上级机
构通过对下级机构提供融资信息培训、结算等实行对下级机构的指导。中央机构
还负责同国家政府及其他机构的联系和国际间的业务往来。
该合作金融市场系统在组织上包含三个层次，第一层是基层信用合作社，第
二层次是地区性合作银行，第三层是中央合作银行。基层信用合作社为农业生产
服务，社员主要是农民。地区性合作银行的主要职能，一是为基层信用合作社提
供存放闲置资金的场所和充当基层信用合作社融通资金的中介；二是运用现代化
的手段，处理来自基层信用合作社的地区内结算业务；三是支持基层信用社开展
证券业务和国际业务；四是对超越基层信用合作范围的地方客户提供服务。中央
合作银行不仅为基层信用合作社或地区合作银行无力解决的业务项目提供支持，
为基层信用合作社和地区合作银行办理结算，并为他们提供信息服务和员工培训。
体系内各级法人间的关系表现在三个方面：一是从下至上逐级持股。即基层
信用合作社持有地区合作银行的股份，是地区合作银行的股东社员；地区合作银
行持有中央合作银行的股份，是中央合作银行的股东社员。二是从下至上存资金、
自上到下融通资金。基层信用合作社吸收存款的70％要上存到地区合作银行，地
区合作银行再将4％上存到中央合作银行：基层信用合作社资金短缺时，及时从地
区合作银行得到资金，而当地区合作银行需要资金时，又可以从中央合作银行融
资。三是从上而下逐级管理和服务。管理和服务的内容包括审计、融资、结算、
培训、咨询等。
信用合作体系与中央银行的关系主要体现在资金方面。一是跨系统的异地结
算要通过联邦银行的结算才能完成；二是信用合作系统由各级法人向中央银行缴
存准备金；三是参与政府债券发行；四是从中央银行获得流动性支持(再贴现等)。
信用合作体系与政府的关系主要是被监管和监管的关系，联邦金融监管办公室对
信用合作体系中各层次的业务对象、经营活动及安全性是否合法进行监管。
(2)多元复合、上虚下实的合作金融管理体系
采用这种体系的以美国为典型。美国的合作金融市场体系有两个方面：一是
内蒙古师范大学硕士论文
由联邦土地银行系统、联邦中期信用银行系统和合作银行三个独立系统共同组成
的农业信贷合作体系；二是由基层储蓄互助社、州协会、联邦联合会组成的城市
合作金融体系。后者从结构上看，只有基层是经营金融业务的实体，而地区级及
中央级机构均是协会，主要职责是协调和服务。这里主要介绍前者即农业信贷合
作体系。
联邦土地银行系统由联邦土地银行及其下属的合作社组成，合作成员是一些
自愿入社的农场主。联邦土地银行只办理长期不动产贷款，并通过贷款吸纳合作
社员。联邦中期信用系统由联邦中期信用银行及其下属的生产信用合作社组成，
联邦中期信用银行只对生产信用合作社发放贷款，而后者直接发放贷款给农户。
合作银行选择系统同样由合作银行和合作社组成，合作银行主要对合作社所需设
备、补充营运资金及购买商品等提供贷款支持。
农村合作金融系统由农业信用管理局负责监管，地区银行一般由信用管理局
制定政策，委派经理和特派员，基层合作社实行民主管理。
(3)官民结合、上官下民的合作金融管理体系
这种体系的特点是：信用合作组织的最高层～国家农业信贷银行是官方行政
机构；中删层一省农业信贷互助银行是半官办的；基层组织一农业信贷互助银行
是民办的。
农业信贷互助银行初建时由社员交纳股金，后改为按借款的一定比例交纳
(1 2％)，实行民主管理、一入一票。董事会是最高权力机构，成员由社员选举，
具体信贷业务由贷款委员会负责审批，省农业信贷互助银行在国家农业银行的领
导下开展业务。决策机构为董事会。董事由各基层农业信贷互助银行选举产生。
执行机构是领导委员会，它由经理、副经理和有关职能部门负责人组成，国家农
业信贷银行受中央农业部和财政部的双重领导，其最高决策机构为董事会，农业
部部长任主席，最高执行机构为行政委员会，总经理由内阁任职。
法国的农村信用合作体系中，国家农业信贷银行对省和基层银行有很强的控
制权，作为官方行政机构，它代表政府对整个农业信贷互助银行系统迸行宏观管
理和协调，包括制定组织原则、经营方向、基本业务政策、信贷计划、财务制度、
调剂资金。省行是半官办的，大的方面包括省行的经理人选都由总行决定，小的
小议农村高利贷与农民融资出路
方面如具体业务、人员选配、机构设置、利率调剂由省行自己决定。只在基层银
行保持相当程度的合作经济特征并有充分的自主权。
(4)寓于农业合作组织中的合作金融管理体系
这种体系的主要特征是农村信用合作系统是农业合作组织的一个子系统，但
具有独立的融资功能，其中日本较为典型。
在日本经营信用合作业务的是综合农协。综合农协除经营信用合作业务外，
还经营包括生产、销售、流通、保险等性质的业务。日本的农村信用合作社共分
三个层次：基层信用合作组织(市、町、村农协中的信用社)；中间层的“信农联”
(都、道、府、县一级)：最高层的农村中央金库。
基层农协由农户入股组成，经营包括贷款、生产、运销、保险等在内的各项
业务。不以盈利为目的。在存款上对社员体现优惠。农协由社员选举理事会，理
事会聘任经理人员及办事人员经营业务，“信农联”以基层农协为主要业务对象，
通过存贷款来调节各基层农协之间的资金余缺，为基层农协无法支持的大农户提
供贷款。信农联由基层农协代表选出的理事会负责管理。农村中央金库主要协调
全国“信农联”的活动，提供咨询、业务指导及相关服务。
(二)我国农村合作金融
我国农村合作金融从新中国成立到现在已有半个世纪的历史了，从其构成来
看分正规的合作金融一农村信用合作社和非正规的合作金融一老百姓常讲的“三
会”即救灾扶贫储金会、农村合作基金会及教育互助基金会。其中又以农村合作
基金会为代表。那么为什么作为农村高利贷的克星一合作金融却不能有力的抑制
高利贷的泛滥呢?原因是我国的合作金融长期偏离“合作”性质。
1、我国农村合作基金会名为合作金融，实为集体金融
我国非正规合作金融机构以农村合作基金会为代表。(这里非正规的涵义是
指国家法律不承认它们是金融机构，不允许它们办理存贷业务)农村合作基金会
是在农村经济体制改革和市场经济发展过程中出现的。从1984年江苏省盐城市大
丰县万盈乡第一个农村合作基金会诞生算起，到1999年被“一刀切”全部停业、
清理整顿，其运营时间只不过15年。其实农村合作基金会名为合作金融实为集体
金融，主要依据是：
， 。≯
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内蒙古师范大学硕士论文
第一、从农村合作基金会资金的来源来看，其很少的资金由乡镇集体经济组
织划拨，而其最初的资金主要来源于乡村两级农村集体经济组织的集体积累。可
见，合作基金会不是由农民直接入股形成的合作金融组织，而是乡镇政府兴办的
金融组织。
第二、从农村合作基金会的管理来看，大多数合作基金会的主任虽然是由县
农业局讨论后由县联合会或农业局农经站发文件任命，但主任人选一般由乡镇政
府提名，且很少被否决。另外，基金会的理事会理事长一般由乡长担任，而监事
会主席一般由乡党委书记或副书记担任。虽然农村合作基金会的资本金来源于集
体，而集体资金从纯粹法理的角度分析，属于集体经济组织全体成员所有，但是
因为农民对集体资金的划拨没有一点实际控制权，乡镇政府可以在不征求集体经
济组织成员意见的情况下就将集体资金投入基金会，也充分说明农村合作基金会
并非农民参与制度创新的结果。
第三、从农村合作基金会的服务对象来看，乡镇政府是最大的获利者，丽对
于广大农户而言，则是负担和风险。从制度变迁的角度分析，制度创新的目的是
以制度的形式获得制度变迁所带来的收益，制度创新的主体就是主要受益者。农
村合作基金会是基层乡镇政府制度创新活动的产物，乡镇基层政府和后来成立的
县联合会通过这～创新获得了很大的利益。一是合作基金会能够为地方政府发展
经济提供一部分贷款。近年来，各家商业银行和信用社资金普遍紧张，并且银行、
信用社都实行的是系统管理，在资金使用上，党和政府部门不易过多干涉，而合
作基金会不属于系统管理，组织的资金在使用上不受国家宏观调控的制约，党和
政府部门在一定程度上可以干预发放。二是合作基金会可以提供税收和管理费。
三是合作基金会发放贷款帮助党政部门收税、收费。有些地方，在农民没钱交纳
税费时，基金会就向农民贷款用于交税、交费。四是少数地方党政干部把合作基
金会作为安排亲属、朋友就业的一条重要门路。
尽管合作基金会并非农民参与制度创新的结果，而且其制度体系存在严重的
问题和缺陷，但这并不否定农村合作基金会这一组织制度刨新具有一些积极意义。
首先，农村合作基金会的出现改变了在农村社区基本上不存在金融业务竞争的状
况，这在～定程度上有利于农户获得更好的资金服务。其次，农村合作基金会也
2 5
小议农村高利贷与农民融资出路
确实在一定程度上提高了农村社区在金融资源获取上的能力，增强了对农村经济
发展的金融支持。但是，我们不能停留在表象，我们必须认识到农村合作基金会
给农民带来的负担和风险。一方面，农民从农村合作基金会取得的贷款利率相当
高，与民间的高利贷相差无几，增加了农民负担。另一方面，农村合作基金会非
法开展存贷业务给“储户”带来极大风险。《国务院关于金融体制改革的决定》明
确规定，农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存贷款业务，要真正办成社
区内的资金互助组织。而有许多合作基金会无视国务院规定，他们实行以存为股、
以贷为借，在银行存款凭证上只是将“存单～‘贷款凭证”分别改为“股金单”和
“借款凭证”就非法开办金融业务，农村合作基金会吸收股金，按理事先不能约
定利率，应当事先向股东说清楚利益共享、风险共担的基本原则。而农村合作基
金会普遍在股金和借款的凭证上约定了利率，只字不提入股的基本原则。这显然
是欺骗。另外，农村合作基金会组织的存款不交存准备金，不考虑存贷比例，几
乎全部将其贷出，一旦出现客户大规模取款，基金会就无法保付。不仅如此，基
金会贷款质量较差。由于合作基金会所有者缺位，很多乡镇领导出于政绩考虑或
出于个人关系不顾风险发放贷款，造成相当一部分贷款处于沉淀，给“储户”造
成极大的风险隐患。
基于上述原因，国家从1996年开始对农村合作基金会进行整顿，并于1999
年“一刀切”了。
2、我国农村唯一正规的合作金融一农村信用合作社仍是徒有虚名
(1)我国农村信用社的发展历程
我国农村信用社发展历程细致点分可分为五个阶段
第一阶段：试办、推广与调整阶段(建国初期到1958年“大跃进”前夕)。
建国初期的现实情况是，土地革命在全国范围内基4本完成，激发了广大农民发
展农业生产的积极性，但农业生产资金短缺的问题突出地表现出来，高利贷开始
抬头。1951年5月，中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，一方面
确定建立区级银行机构一农村营业所，另一方面在广大农民群众中重点试办农村
信用社合作组织，并颁布了相关规章，确定了信用社的合作性质、组织制度形式
(采取信用合作社、信用部、信用互助小组等三种形式)、内部分配制度(盈利按
内蒙古师范大学硕士论文
公积金、公盈金、奖励基金，教育基金等项目分配)、经营管理制度(内部实行民
主管理，～人一票制，外部接受国家银行的领导与监督，与银行业务往来采取合
同制等)。到1955年上半年，全国80％以上的乡建立了信用合作社。农村合作信
用事业发展到此，在以下几个方面发挥了积极作用：一是限制和打击了高利贷剥
削，占领了农村信贷阵地；二是通过发放贷款，支持了农业生产的发展，促进了
农业生产力的提高；三是配合国家银行，稳定了农村金融市场。1955年3月，中
国农业银行成立，并担负起指导开展农村信用合作工作的职责，同年9月，中国
农业银行开始大力整顿信用合作社，以乡建社、建立健全规章制度，加强对信用
社的领导监督。农村信用社自我管理得到了强化。
第二阶段：整顿、巩固与曲折发展阶段(1958年“大跃进”开始到1978年
党的十一届三中全会前)。1958年人民公社化以后，银行营业所和信用社合并成
为信用部，下放给人民公社领导秘管理，并且规定“人民公社的信用部既是人民
公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所”，即“一个机构，两个牌子”。
这种领导体制，也使信用组织失去了应有的独立性(更多地受农业生产大队的控
制)，某种程度上改变了信用社的合作制性质，1962年，中共中央起草颁布了《关
于农村信用合作社若干问题的决定》，重新明确了信用社的性质、任务、组织机构
和领导关系。但是，“文化大革命”给农村信用合作带来了巨大损失，直接导致了
信用社民主管理组织形式的取消，而按国家银行基层机构模式进行管理。1969年
1月中国人民银行研究信用社的体制改革问题，决定了两大根本性问题，一是信
用社实行贫下中农管理，二是职工不脱产，走亦工亦农道路。1977年年底，国务
院对农村信用社的管理体制又作了如下规定：“信用社既是集体金融组织，又是国
家银行在农村的基层机构”。这样农村信用社就成了具有双重性的金融机构。两重
性质的后果是混淆了国家银行与合作金融的本质区别，使信用社变成了国家银行
的基层机构，，丧失了独立性，也使信用合作社所特有的组织上的群众性、管理上
的民主性和业务上的灵活性逐渐消失，助长了“官办”倾向，阻碍了信用社的健
康发展。
第三阶段：回归与恢复阶段(1978年十一届三中全会后至1984年“105．号，，
文件出台前)。农村信用社是合作金融组织，必须按照合作经济的基本原则兴办。
2 7
小议农村高利贷与农民融资出路
1979年10月，农业银行总行行长会议对信用合作社“官办”体制的弊端作了认
真的剖析。1982年底，有关高层会议和中央文件否定了信用合作社“即是、又是”
的双重管理体制，重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质，此后两年的有关
文件中，提出不能把信用合作社当作国家银行的基层机构，强调信用合作社是独
立的经济实体，应依法进行管理，并运用经济方法实行领导。这段时期的信用社
改革，从合作金融理论的正本清源入手，重申了信用社的群众合作性，业务经营
上的独立民主性以及农业银行对合作社的领导监督作用，从而为下一步全面改革
奠定了基础。
第四阶段：全面改革和治理整顿阶段(1984年至1996年国务院决定农村信
用社与中国农业银行脱钩前)。1984年6月，农业银行总行向国务院提交《关于
改革信用社管理体制报告》，8月国务院“105号”文件批转了此报告。报告指出
必须抓紧改革信用合作社管理体制，其方向是：把信用合作社真正办成集体所有
制的合作金融组织。此后，农村信用社开始推行以恢复组织上的群众性、管理上
的民主性和经营上的灵活性为基本内容的金融体制改革。但是，从推进改革的指
导思想看，还没有严格遵循合作经济的基本内涵；从管理体制看，农村信用社在
农业银行领导管理下，没能按合作制进行改革，实际上是按商业银行的机制改造
农村信用社。
第五阶段：深化改革阶段(1996年以来)。1996年8月，以国务院《关于农
村金融体制改革的决定》出台为标志，农村信用社进入深化改革阶段。《决定》指
出，改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服
务的真正的农村合作金融组织。改革的首要步骤是农村信用社与农业银行脱离行
政隶属关系。至1996年年底农村信用社和农业银行正式脱离行政隶属关系，使农
村信用社在走向真正的合作性金融组织的道路上迈出了突出性的一步。1997年6
月，人民银行系统建立了农村合作金融监管机构，具体负责农村信用社管理体制
改革、金融监管和行业管理工作，并按照合作制原则对信用社进行规范，但我国
的合作金融组织由于长期受国家银行的领导，遵循的实际上是国有小商业银行的
经营方式，距真正的合作金融还存在着较大的差距。
(2)当前我国农村信用社存在的问题及其改革方向
内蒙古师范大学硕士论文
当前，困扰我国农村信用社发展的主要问题在于真正意义上的合作金融远未
形成。农村信用社虽然形式上表现为合作制，但实际上这种合作金融流于形式。
传统意义上的合作金融的基本经济特征包括四方面：一是自愿原则，二是互助原
则，三是民主管理，四是非赢利性。也就是说合作金融在组织体制方面，是开放
性的经济组织，即社员可以自愿|入社、自愿退社：在运行机制方西，它是一个封
闭性的经济组织，主要为社员提供各种金融服务；在管理体制上，实行民主管理：
在经营目标上，以非赢利性、服务社员为最高宗旨。
当前，我国的农村信用社在这四个基本方面都已严重偏离合作制的方向。
首先，在入社问题上，带有强烈的行政色彩，自愿入社原则在很大程度上演
化为强迫入社，并且社员股份很少，集体股比重过大，社员入股是农村合作金融
组织的产权组织形式，也是构成社员关心、参与合作的物质基础，在改革过程中。
很多农村信用社保留了大部分集体股和地方政府股，有的农村信用社集体股和}
方政府甚至占总股份的95％。这就容易造成地方政府直接干预信用社，信用社F
为地方政府的“第二财政”，近年来，在国家政策的要求下，各地农村信用社也=
集过“股金”，但是其性质发生了根本的变化，一些社员是被作为代表而要求入』!
的，而且新入股金数额很少，社员入股后有什么权利与义务也没有明确界定。
其次。民主管理流于形式，农信社没有健全趵社员大会制度，广大社员没≯
参与民主管理的权利。目前，大部分信用合作社也开过“社员代表大会”，但是，
“社员代表大会”只是一个形式。社员代表不是在民主的基础上产生的，有的地
方甚至是随意凑定法定代表人数。选举也流于形式，理事会、监事会和信用社主
任的产生，多数是先内定名单，再请所谓的代表走过场，进行形式上的表决。事
实上，县级联社演变为基层农村信用社的上级行政管理机构，它掌握了包括基层
信用社的人事权在内的诸多权利，控制了基层信用社的法人财产权。
再次，就信用社提供的服务丽论，社员在贷款利率、服务的便利性等方面并
没有享受到作为社员的优惠或优先条件，农信社的信贷业务具有大量流向非社员
单位或个人的特征，而对于农民的信贷需求，农村信用社不主动也不愿意提供，
农民面对手续繁琐、条件苛刻的信贷服务望而却步。
最后t在经营目标上，农信杜以追逐利益为其唯一目标，这一目标的实现在
小议农村高利贷与农民融资出路
很多情况下是以牺牲社员利益为代价的。主要为社员服务是对农村合作金融组织
服务宗旨和经营对象的根本规定，从而确保农村资金留在农村支持农业的发展。
目前，相当一部分农村信用合作社，主要职能变为吸纳农户存款，向城镇企业贷
款，以获取利润。这就是说目前相当一部分农村信用社依然是按照商业银行的经
营模式运行，以追求利润最大化为目标。
(3)我国农信社“合作化”改革面临的制度性难题
合作制从它产生的基础来看，它是与落后的、弱小的经济相联系，它是经济
弱者的互保制度，其目的是“经济互助合作”，“合作金融”对于我国广大农民而
言确实是融资的好方式。当前不是要不要农村合作金融组织的问题，而是如何尽
决建立符合合作制原则的农村合作金融组织的问题。对于该问题从理论界到、国家
瘦府没有什么分歧，1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出了把农
村信用社真正办成合作金融组织的指导方针。1999年4月，中国人民银行召开了
i国农村信用社工作会议，确定了农村信用社改革的核心是“合作制”。2001年5
t 28日中国人民银行行长戴相龙在农村信用社与支农服务座谈会上指出“十五期
。，要将大部分农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的
。予作金融组织”。并多次强调“办成舍作制日成为信用社改革的一条原则、一条方
针，从党员来讲，从人民银行来讲，已经是一条政治原则。”但是，到目前为止，
&信社的“合作化”转变过程似乎还很漫长。原因在于农信社改革确实面临着一
系列困难。从总体上看可分为技术性难题和制度性难题两类。技术性难题如：人
员素质差、资产形式单一、资产质量差、经营管理体制观念落后、基础设施薄弱
等问题从根本上看不难解决。而制度性问题的解决是比较困难的，农村信用社面
临的制度性难题主要有：
第一、我国当前整个金融市场不够深化的大背景下，农信社的合作化道路难
免会受影响。如前所述，我国金融市场存在严重的政府管制。金融制度高度集中，
一切信用集中于国家银行，排斥其他信用关系和金融市场的存在。以公有产权结
构为基础的国家银行垄断了全国的货币发行、金融管理、存款、贷款等业务，银
～
行体系内部采用行政管理的方法，货币供给和信贷规模完全由中央政府根据国民
经济计划安排确定，然后将指标分解、层层下达。我国银行体系在组织结构上同
内蓉古师范大学硕士论文
样表现为行政性的等级组织，不具有真正意义上的商业银行的性质。在传统体制
下，社会经济资源包括各部门所需货币资金都由国家统一配置，缺乏市场化金融
交易制度形成的基本条件和机制。改革开放以来，大一统的计划体制虽然得到明
显改观，但对整个金融领域触动不多，在该大环境下，欲发展合作金融不能不受
到影响。
第二、我国农村小规模经营及其落后的实际情况，是影响农信社合作化的～
个重要原因。在国外，特别是发达国家，农户的生产规模较大，资金实力较雄厚，
“互助合作”的本钱较多：此外，这些国家的国民受教育程度较高，国民的金融
意识、民主意识都较强，这也为“合作金融”的“民主管理”创造了一定条件。
面我国是一个近13亿人口的农业大国，有10亿农村人口，而每一农户的土地有
限，生产规模小，让数量庞大的“农民社员”对农村信用社进行“民主管理”确
实有一定困难。
第三、农村信用合作社改革的推动者与目标受益者的冲突。目前，农村信用
合作社的改革，主要由中央政府(包括人民银行)所主导，改革的目标受益人是
农民(入社的农户及享受信用社服务的农户)。他们对信用社明晰产权、完善治理
结构是有积极性的，因为这一切会体现他们的利益。但农村信用社普遍存在内部
人控制，而改革正好要破除内部入控制。事实上，农村信用社的干部及职工作为
既得利益者己变成一个独特的利益集团，成为信用社改革的重要阻力，而农村信
用社的改革又离不开信用社干部与职工的参与。根据调查，即使是贫困的某些地
区的亏损农村信用社，职工工资平均也接近一千元，而当地效益较好的其他部门
或企业职工也只拿三、四百元工资。可见，农村信用社的干部与职工的工资在农
村是处于离收入水平，而且几乎没有经营风险。全国近4万个农村信用合作社，
有近30万个网点，60万从业人员。这是世界上最庞大的合作金融组织体系。恢
复农村信用合作社的合作金融性质，最大难点是转变人的社会身份。长期以来基
层社和县联社的职工和管理者扮演的社会角色是“国家干部”，如果他们就业于其
间的农村信用合作社恢复为民间组织，他们的社会身份也必须相应地转换为“农
民”。职工和管理者转换社会身份的成本，不仅仅是其心理上的失落，还关系到物
质利益，能否顺利实现这个转换是农村信用合作社改革成功与否的关键。
小议农村高利贷与农民融资出路
可见，合作金融确实是我国农民融资的好出路，但由于合作化道路上的一系
列障碍，使得“合作金融”在短期内难以恢复合作性质。而农村中高利贷的整治
工作却刻不容缓，所以当前有必要采用一种新手段来满足农民的融资需要。
四、“小额信贷”是当前整治农村高利贷的可行性措旅
(一)“小额信贷”及其特征
小额贷款起源于70年代孟加拉国，创始人是默罕莫德·育那斯，简称GB模
式(Grameen Bank)。小额信贷是～种小额、短期信贷方式，由于不需要担保，直
接贷款到户，手续简单方便易行等特点，在农村中解决了其它金融机构和方式无
法有效解决的问题～为农民提供贷款。在国内，“小额信贷”主要被当作扶贫工具，
而农村高利贷的告贷者主要是农村中的贫困户，所以小额信贷具有抑制农村高利
贷的作用。其主要特征有：
l、向穷人贷款，但不是直接与单个贫困农户发生联系，而是与项目实施最基
层的小组和中心发生关系。一般5人自愿组成一小组，5至6个小组组成一个中
心。
2、提供小额短期贷款，连年扶持。贷款期一般为一年(52周)，从第二周开
始还贷，每周还本金的1／50，50周内还清。初次贷款金额为1000元，如借款人
能按规定还本付息，第二次可贷1500元，最高一次可贷3000元，连续扶持直至
脱贫为止。
3、贷款以小组内联保代替担保。贷款的发放，一般按“二二一”顺序，先贷
给两个组员，观察两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组组长。每次借款必
须储蓄一定数额作为所有组员的共同担保或保证(一般规定借款者每周须向项目
存1元钱：发放贷款时，农户需把5％的贷款部分作为基金扣留等等)。
4、小额信贷往往以妇女为主要对象。这当然不排除男人的参与，只是强调妇
女作为主要牵头人。
5、小组会议和中心会议制度。每周召开一次小组会，每半个月左右召开一次
中心会，会议的中心内容是进行收款活动，也交流致富信息，传播科技知识等。
内蒙古师范大学硕士论文
(二)小额信贷的运行机制
小额信贷，有其独特的运行机制，主要体现在下表当中
小额信贷制度的运行机制
运行机制期望效果
1．获得方法保证相对富裕人群不挤占穷人贷款的机制
． ，
最高收入设定贷款人的晟高收入或家庭财产的上限，直接排除富裕人群
贷款数量贷款数额足够小到使富裕人群不感兴趣
每周例会通过强制参加每周例会或提供劳动等规定以间接排除富裕人群
2．筛选技巧筛选不合格借款人和不合格项目的机制
市场利率以较高的市场利率发放贷款，而不再提供利率补贴
项目选择小额信贷机构和小组成员一起讨论可供选择的项目
自我挑选成员自由组成小组，相互监督其他组员贷款的偿还和使用
性别选择以妇女为主要承贷对象，发挥妇女还贷意识强的优点
建议当地官员或其他权利部门可用来批准贷款的申请
3．偿还激励促使借款人产生还款动机或强制还款的机制
动机监视在借款人家中或附近召开包括机构工作人员在场的例会
组员监视贷款在各组员面前公开偿还，以使未能偿还的组员丢脸
借款者激励对提前偿还者提供较低利率或较大数额的第二笔贷款
机构人员激励根据借款人偿还情况向机构人员发放资金或给予其它奖励
累进放贷对按期正常偿还贷款的借款人可发放数额增加的贷款
强制储蓄每个借款人必须储蓄一定数额基金作为所有组员的共同担保或保证
动员储蓄通过动员储蓄，可以说明借款者的还款能力
注：上表引自郭沛的《中国贫困农尸小额信贷研究)
作为对传统非正规信贷方式发展的结果，小额信贷运行机制最主要的创新在
于其自动瞄准机制和小组还款动力机制。自动瞄准机制使小额信贷直接瞄准贫困
农户，特别是绝对贫困农户中的妇女。其机制设计保证了非贫困人口不挤占贫困
人口的贷款。组员还款动力机制则依靠联保关系和连带责任使自愿组合而成的小
组成员产生偿还动力而实现高还贷率。
(三)对小额信贷可行性的理性分析
第一、从小额信贷的对象一贫穷的农户来看，小额信贷有广阔的发展空间。
在我国，当前能为农户提供贷款的正规金融机构只有农村信用社一家。其借款条
件却限制了贫困户的借款：其一借款要有担保人，而贫困农户寻求保人困难。其
二，资产抵押借贷的规定限制了贫困农户借贷。贫困农户极少有可供抵押的资产。
3 3
小议农村高利贷与农民融资出路
其三，政策性贷款要求贷款必须用于政策性范围内的生产项目，所以往往被大户
贷走。其四，贫困农户常常因贷款的交易成本而无法实现贷款。
第二、向贫困农户提供短期小额信贷是科学的。贫困地区的经营管理缺乏经
验，与市场没有太多的接触。在这种情况下，贫困农户适宜从事的就是投资少、
风险小、容易操作、收效快的小型项目，因此为他们提供的信贷服务也应该具有
额度小、期限短的特点。
第三、“小额信贷”选择妇女为借款重点对象有其合理性。贫困农村地区妇女
有几个特点：家庭的责任感普遍高于男性，比男性更具有计划性，比男性更愿意
做一些不起眼的小事，比如养个母鸡、种点蔬菜、栽几棵果树，这恰恰是贫困家
庭起步的基础。
第四、小额信贷相信贫困农户的信誉，是正确的。贫困农户虽然在物质上很
贫困，但他们同样有信誉、有责任心，甚至比富人更强。因为他们贫困，所以他
们对来自别人的关心和帮助更敏感，更珍惜来之不易的发展机会。在农村，您常
常会见到，还不起高利贷的农民，先还和息然后再重写借条的事情，充分说明贫
困农户是讲信誉的。
第五、“小额信贷”的内部监督和压力比任何外部的都要强。我国10亿农民
分散经营，金融机构对贷款农户进行外部监督是不可能的，很难防止道德风险。
而“小额信贷”的联户担保，则是把监督的权力交给农户自己，让他们自己来决
定贷款应该给谁?给多少?做什么?这样的监督才具有意义。“小额信贷”高达
98％的还款率也充分证明内部监督是强有力的。
(四)我国商洛小额信贷模式
我国自1996年以来以乡村银行模式为主的小额信贷项目在福建、广西、河南、
辽宁、四川、陕西、山西和云南等省开始试点。多数项目是利用贴息贷款资金。
其中最大的项目是陕西省商洛地区，项目开始于1996年并且当年贷款户就达到6
万多户。据国务院扶贫办统计，截止到1998年8月份，全国共有22个省，605
个贫困县实施了小额信贷项目，资金总额达到6亿元。商洛小额信贷模式的发展
变迁过程可以说是整个国内小额信贷发展的缩影。它主要经历了三个阶段。
1、完全自治的民间扶贫经济合作社单线运行
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1996年6至10月，商洛地区丹风县资屿等7个村在中国社会科学院农村发
展研究所的帮助下开始了小额信贷扶贫的试验，首次放款40万元，扶持400多个
贫困户，资金来源一部分是社会科学院从国外组织的，另一部分是商洛扶贫办的
扶贫贷款。试点初期完全按孟加拉乡村扶贫模式(以下简称孟模)，在乡镇一级形
成完全自治的扶贫经济合作社，扶贫合作社企业化运作、实行单线运行。但是实
践中发现孟模的有些规定与现行体制和政策有矛盾，只能在小范围试验。比如：
孟模强调政府不得干预，在我国特殊情况下，孟模因为缺少政府的支持而困难重
重，尤其是操作成本过高。扶贫合作社承贷承还，性质类似金融组织。这是国家
的金融政策不允许的，这些问题导致扶贫合作社发展后劲不足。
2、对盂模的第一次本土化创新：从“单线运行”到“双线管理”，为了解决“单
线运行”中的问题，1997年初，商洛地区在洛南高耀乡磨子沟试点中，把孟模由
“单线运行”创新为“政府+扶贫合作社”双线管理。“双线管理”的模式：一条
线是地方政府，即县一乡一村一户，党政一条线，负责小额信贷的规划、引导保
证和监督：另一条线是在县、乡两级成立社团或者事业性质的扶贫合作社，它作为
政府的组织替代了“单线运行”时期的民间扶贫社，作为交易的一方介入了金融
交易，负责向银行承贷、转贷给贫困户和向银行承还扶贫贷款、组织项目实旌、
配套服务、中心组会议以及贷款回收。其操作经费和办公场地大部分由政府提供，
有效克服了单线运行的一些缺点，加强了政府的协调支持力度。截至1998年年底，
商洛成立扶贫社200个，向贫困户投放扶贫资金1．2亿元。但“双线管理”模式
也存在一些难以克服的矛盾和问题：
(1)承贷主体不明确，扶贫合作社根本不具备承贷资格。
(2)由放贷、收贷时差引起的利差导致亏损，在“双线管理”过程中，扶贫
贷款自扶贫合作社承贷承还，银行从资金贷出之日起开始计息，到贷款偿
还之日停业付息。但是扶贫合作社从银行承贷资金然后发放到贫困户有一个工作
过程，从贫困户中收集的贷款最终归还给银行同样有一个工作过程。严格的说，
银行和贫困户都不应该对此负责，而只能由承贷承还的扶贫合作社负担，但扶贫
合作社又无能力予以补偿。
3、对孟模的第二次本土化创新：从“双线管理”到“三线管理”，为了有
小议农村高利贷与农民融资出路
效解决“双线管理”中的问题，商洛又把“双线管理”调整为“政府+银行+扶贫
合作社”的三线运行模式。
(1)政府规划到户，以小额信贷扶贫到户项目的计划管理为主。主要由各级
扶贫办负责制订、实施扶贫开发的重大方针、政策、规划和年度计划，统筹安排、
协调各方面的关系，引导和指导小额信贷扶贫工作，确保扶贫到户计划的实施，
落实诸如“三通”、技术服务等与实施小额信贷、解决温饱相关的其他项目。扶贫
合作社系统有地区扶贫联社、县扶贫社、乡镇扶贫分社、村扶贫中心和贷户联保
小组5级组织作为保证。
(2)农行直贷到户，农行负责按计划筹集资金并直接与扶贫户建立金融交易
关系，负责贷款管理、筹集资金、确定贷款对象、对项目进行再审查、与联保小
组签订联保协议，组织放贷、收贷、收息。审查乡镇扶贫合作社提供的贫困户名
册以及扶持项目，扶贫合作社不再承贷承还和发放扶贫贷款，也不再从事其他任
何金融活动。
(3)扶贫合作社一条线是扶贫合作社服务到户，以小额信贷扶贫到户项目贷
前的各项准备和贷后的配套服务为主。其职责是：编制乡镇小额信贷扶贫到户工
作规划和年度计划；确定扶持对象和扶持项目：组建、管理扶贫中心和贷户联保
小组；协助农行放贷、收贷、收息；检查监督项目的实施；向贫困户提供配套服
务。乡镇扶贫合作社与农行的信贷扶贫社合署办公，农行向乡镇派驻信贷扶贫组，
聘请扶贫合作社工作人员为协贷员，有效进行行社合作。
资料显示小额信贷在商洛地区运行业绩镓人，“1999年全区投放扶贫资金I．8
亿元，对原扶贫合作社承贷的资金清理收缴8000亿元。三年中(截至1999年年
底)全区组建了200个乡镇扶贫分社、4456个扶贫中心、21995个联保小组，小
额信贷资金总额达到2．5亿元。扶贫14．9万贫困户，户均贷款额度1500元。小额
信贷扶贫的投入产出比为1：l一1：4，还款率保持在98％以上，剩余的2％中很大
部分是由商洛地区特有的天灾造成绝收两弓l起，很少有贫困户赖帐。被扶持户中
有13万户、41万人口解决了温饱问题，到1999年底，全区4个县(市)104个
贫困乡、903个贫困村越过了温饱线，分别占贫困乡、村总数的96％和98％，除
民政救济对象和需要异地移民安置人口外，剩余的9．7万贫困人口，通过小额信
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内蒙古师范大学硕士论文
贷扶贫的支持，2000年大部分解决了温饱。””31商洛地区小额信贷实例有力说明：
小额信贷是贫困农户融资的好出路、是当前抑制农村高利贷的可行性措施。
(五)进一步发挥我国小额信贷作用的途径
为了更好地发挥“小额信贷”业务，为农民提供资金服务，还至少需要在以下
几个jf面加以改革：
l、“小额信贷”的资金供给，应由政府提供为主。目前“小额信贷”资金是
以农业银行自筹方式为主的。该方式应予以改变。农行是商业银行，让农行承担
扶贫困难很多，尽管有财政贴息，效益也大受影响；再有农行自筹信贷资金，与
其它商业银行比较，负担太重，也不公平。扶贫是政府的职责，扶贫资金理应由
政府筹措。政府完全可以在扶贫信贷资金中，明确划出一定的比例用于小额信贷，
有人建议这一比例不低于60％。扶助贫困和低收入人口，最重要的是通过信贷扶
助，引导他们融入市场，提高他们自我发展、自我生存的能力。所以扶贫信贷资
金用于小额信贷的比例不能少。政府还可以把财政扶贫资金的一部分用作小额信
贷的操作费用。
2、逐步适当放开小额信贷的利率限制。在“小额信贷”现行利率(年息3％)
条件下，信贷机构难免受损。另外在该利率下也难免寻租事件发生，使生活条件
较好的农户成为小额信贷的用户，从而背离“小额贷款”业务和扶贫任务。适当
放开小额信贷的利率好处有：第一，可以逐步减轻国家财政贴息的负担。第二，
可以使小额信贷专职机构逐步走上自负盈亏、持续发展的道路。
还有一个问题，贫困农户能不能接受市场利息?肯定的回答是可以接受。中
国社会科学院的小额信贷试点己运行了6年，6年来1．4万个贫困农户，6万多贫
困人口获得的贷款利息率高于现在的银行利率，两要求贷款的农户不断增加，只
是由于缺少资金，才限制了规模的扩大。实践证明，贫困和低收入农民最关心的
是能不能获得贷款，只要利率不是很高，他们是乐于接受的。低息固然更好，但
弊端太多，当贫困农户看到的只是画饼而不能充饥时，他们更愿意接受能获得贷
款实惠的事实。
3、建立小额信贷专职机构。目前由政府主导，由农行实麓的小额信贷扶贫，
由于体制上的不完善，导致许多矛盾和摩擦，既影响了银行的积极性，也影响了
小议农村高利贷与农民融资出路
扶贫效果和资金的有效利用。为使小额信贷扶贫健康有效她发展，各地农行和扶
贫办的同志，提出了很多改进的建议方案，具体有以下5种：
(1)把政策性贷款返回到农业发展银行管理；
(2)把贫困地区的农行划归农业发展银行：
(3)把小额信贷划归农村信用社；
(4)政府应设专款专用；
(5)在农行内部设立完全独立的“小额信贷专贷部”；
上述意见各有道理，由于农村广大贫困农户和低收入农户急需资金帮助，而
在农行内部进行体制改建，动荡小，便于实施，所以第5种方案较为可行。
建立小额信贷专职机构的好处，至少有：
第一、专职机构任务明确，职责清楚，专门从事小额信贷扶贫到户，业绩好
坏，是亏是盈不影响商业银行的效益和职工利益。
第二、机构使用的小额借贷资金，既不和常规贷款发生矛盾，也不和其他扶
贫资金发生矛盾，不仅有利于小额信贷，方法上的进一步完善，而且可以保证扶
贫到户的资金定额下达，不受干扰。
4、建立从事小额信贷的准金融机构。所谓准金融机构就是只贷款不吸储，不
得从事小额信贷扶贫以外的金融活动的机构。当前“小额信贷”业务能否继续发
展下去的关键问题是资金问题。资金规模小旦不稳定，严重地困扰着“小额信贷”。
资金供给问题的真正原因是，在我国非金融机构从事金融活动是不合法的。随着
我国加入WTO，国内市场包括金融市场必须进一步开放，我们必须高瞻远瞩，允
许一些合格的非金融机构从事小额信贷。
据了解，国内有一些社会团体、科研单位获得了国内外企业界、基金会和慈
善机构的资助，在国内开展了多种形式的小额信贷扶贫试验，他们不仅有了一定
的经营经验，而且具备了一定的资金实力。为此，我们应允许有条件、有实力的
民间机构注册为准金融机构，合法地参加农村小额信贷扶贫。只贷款不吸储，风
险自负。
内蒙古师范大学硕士论文
注释
[1】【2】[3】[4】(5】[6】[8】马克思，《资本论》第3卷、第672．672．672．675． 674—675
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小议农村高利贷与农民融资出路
后记
经过数月的笔耕，这篇论文终于可以结稿了，在这段时间里我查阅了大量书
籍，也得到了许多老师的指点，在这里尤其要感谢我的导师额尔敦·扎布，他在
我的论文从选题到文章最后定稿都付出了辛勤的劳动，可以说本文的每一次修改
和完善都倾注了他的心血，最后的定稿也是在他亲自审定下完成的，导师以对问
题的敏锐观察力，渊博的学识和严谨的治学态度，对我进行了耐心而细致的指导，
使本文的质量提高不少；同时也感谢李相合老师在本文初稿完成后对全文进行的
认真审定工作，特别是在文章的结构上提出了非常中肯的意见，使文章更具完整
性；此外王来喜、包玉山、敖淑清老师也为我提供了许多建议和意见，使我的论
文润色不少，在此表示特别的感谢。
t 4
白千文
2003年5月6日