复旦大学
硕士学位论文
中国目前农地制度的缺陷与变迁路径
姓名：范明德
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：焦必方;吴申元
20030522
中国目前农地制度的缺陷与变迁路径
中文摘要
二十世纪70年代末80年代初，中国的农地制度经历了一场由民间自发演进
的需求诱致性制度变迁，即实行家庭联产承包责任制。该制度甫一实行，便表现
出良好的绩效，为中国经济的发展做出了不可估量的贡献。但随着生产力的发展，
家庭联产承包责任制的制度能量业已释放殆尽，根植于其内部的制度缺陷却历久
弥彰。到目前为止，有些地区已经扬弃了家庭联产承包责任制，演发出新的农地
制度安排，如两田制、规模经营(主要包括股份合作制、家庭农场和集体农场)、
“四荒”使用权拍卖等。‘本文将从制度经济学的角度对家庭联产承包责任制的
制度缺陷进行系统阐析，并探究其产生的制度根源：然后通过分析不同的农地制
度安排，找出影响其变迁的关键性变量，并探讨近20多年来中国农地制度安排
演进的基本路径、今后变革应遵循的基本思路以及力求实现的基本目标。
本文共分五章。第一章介绍家庭联产承包责任制的产生及其绩效；第二章从
产权配置、投资激励和效率状况这三个方面分析家庭联产承包责任制的制度缺
陷；第三章讨论各种不同的新型农地制度安排。由于农业生产技术和社会经济发
展水平的提高，出现了在家庭联产承包责任制安排下无法获得的外部利润，导致
农地制度非均衡。经济当事人为了获取外部利润，又演发出新型的农地制度安排。
又因中国地域辽阔，各区域在许多方面是非均质的，加之制度安排具有环境依赖
性，这就决定了不同区域为克服家庭联产承包责任制的缺陷而形成的新型农地制
度安排的多样性。2各种新型农地制度安排相对于家庭联产承包责任制无疑是一
个进步，但都未臻完善；第四章分析影响农地制度变迁的因素，如非正式制度安
排、资源禀赋状况、非农产业发达程度，并指出要使农地制度更有效率，关键在
于缓解农地的流动性约束，使其配置更趋于合理；第五章得出结论，即中国近
20多年来农地制度安排变迁的路径、今后创新与变革的基本思路和目标。
需要指出的是，本文将政府区分为中央政府和地方政府，之所以作此区分，
主要是为了凸现二者对相应农村信息拥有量的多寡。由于有限理性和信息不对
称，中央政府不能充分了解全国各地实况，从而难以做到与制度需求主体的有机
耦合。在这种情况下，中央政府的行为应限于界定产权、加强立法等宏观层面工
作。而地方政府恰恰相反，由于对本地的资源禀赋、农业技术、非农产业的发达
程度和非正式规范具有信息优势，应当成为地方农地制度供给的主体，制定能够
促进农地资源优化配置的政策，为农地制度变迁营造良好的制度环境。
分类号：F812．4
关键词：家庭联产承包责任制农地制度制度安排产权
At the beginning of the eighties of the 20th century，the farmland
system of China went through a market—demand induced change from the folk
spontaneously， which iS the implement of the family—contract
responsibility system．Once thiS system was carried out，it demonstrated
good performance，making inestimable contribution for the development of
China’S economy．But with the development of productivity，the energy
of the household-contract responsibility system has already totally been
released，and the defect implanted inside the system has emerged
increasingly．Up till now，some areas have already developed some new
systems，such as“two field operation”，large—scale operation(include
share cooperation， family farm and collective farm)， and”four
barrenness”usufruct auction etc，instead of the household—contract
responsibility system．ThiS thesiS will firstly diSCUSS the system defect
in household —contract responsibility system， and explore the
institutional roots of thiS system．then find out the key variable which
will influence the changes of farmland system by analyzing different
farmland system arrangement，and at last，probe into the basic developing
route of China’ farmland system arrangement for the past 20 years．
improve basiC train of thought that should follow in farmland system in
the future and buiid up a basiC goal that should make every effort to
real i ze for the sake of our farmland reformat ion．
There are five chapters in thiS thesiS．The first chapter introduces
the origin and the performance of the household—contract responsibility
system．Chapter Two analyses the 1imitation of the system from the
perspective of property right allocation，investment incentive and the
effiCiency status．Chapter Three discusses variOUS arrangementS of new
farmland systems．Due to the improvement of the agricultural production
technology and the social and economic development，external profit
become available which we can’t obtain under the household-contract
responsibility system，and this results in the disequilibrium of farmland
system．In order to gain the external profit，people created new farmland
system arrangement．Moreover，there are SO many areas in China and each
iS different from the others in many aspects，while the system arrangement
depends much upon environment，SO different area finally develops
different farmland system arrangement．Those new farmland system
arrangements are undoubtedly much more advanced than the
household—contract responsibility system， but they haven’t been
wonderful yet．Chap Four analyses the factors which affect the change of
2
farmland system，such as informal system arrangement，resource gift and
economic development status，and points out that relieve the restrietion
of the agricultural land is the key to make the farmland system more
efficient．Chap Five introduces the path of farmland system change in the
lately twenty years，and points out the basic train of thought we should
follow and the basic goal we should reach when we innovate and change
farmland system arrangement later．
It is remarkable that this thesis ranks the government as center
government and local government in order to emphasize that government of
different 1evel own different amount of information about the country．
Due to limited logos and information’s asymmetry，center government can’t
get adequate information about the real status of various areas a11 over
the country，thus it is difficult for it to make the system fit for the
people who demand it．Under this situation，the behavior of center
government should be confined within the macroscopical 1evel．For example
it should regulate property right，reinforce lawmaking，and so on．On the
contrary，local government should be the main institution to make farmland
system，because it has more information about local resource gift。
agriculture technology，economic development status and informal
criterion．It should constitute those policies that can promote the
optimizing a110cation of farmland resource，and create good system
environment for the farmland system to develop．
NO．F812．4
Key words：
Household—contract responsibility system
System of farmland System arrangement Property right
引言
自家庭联产承包责任制创立之日起，就颇受理论界的青睐，这非但因为家庭
联产承包责任制是一个新生事物，更源于其所表现出的良好绩效以及对中国经济
发展的深远影响。也正因为这一点，关于家庭联产承包责任制的研究文献在初始
甚至现在自然是褒多于贬。但是，鉴于中国农村经济发展近几年复陷窘境，引起
了经济学理论界对家庭联产承包责任制的重新审视。一些究其本质探其缺陷的文
献开始出现，且大有日渐其多的趋势。本文便正是在反思这些对家庭联产承包责
任制有着利弊之辩的诸多文献并结合自己自幼时以来对农地制度切身感受的基
础上形成的。
本文以新制度经济学理论和产权理论为分析工具，旨在探讨家庭联产承包责
3
任制及新型农地制度的产生机理、各自绩效、影响农地制度变迁的因素、中国农
地制度变迁的基本路径、今后创新和变革农地制度应遵循的基本思路以及力求实
现的基本目标。但需要首先阐明的是，所谓的新型农地制度，并非是对家庭联产
承包责任制制度设计的彻底偏离，而是对其一个修正、一个完善。或换言之，家
庭联产承包责任制仍是甚至在未来较长的时段内也仍将是中国农地制度的核心
安排，这是由中国的资源禀赋、当前耕作技术以及经济发展状况所决定的。因此，
要使中国的农地制度更具效率，第一要紧的，便是针对其缺陷，采取有效措施以
使家庭联产承包责任制堪臻完善。本文的结末部分，就此问题也做了探讨。
另外，本文不拟直面农地的所有制问题，因为笔者积久以来一直有一个心理
困惑。一者，在现有的政治秩序下，农地集体所有是农地所有制可选择集里的唯
一元素，这是不诤的事实，在理论界也几无异议；二者，现行政策规定，将农地
承包期延至30年，予农民以更多的农地权利。尽管仍有部分权利未归农民，但
从承包期限之久与农民拥有权利之多着眼，这无疑是向着农地私有迈进了一大
步。一言以蔽之，笔者认为，倘若现行农地政策能够得以贯彻落实，中国农地的
集体所有实在是有点名不副实了。
第一章家庭联产承包责任制的产生及其绩效分析
第一节家庭联产承包责任制的产生
制度变迁具有路径依赖性，家庭联产承包责任制是在人民公社制度解体的基
础上逐步建构起来的。3下面先对家庭联产承包责任制产生的背景进行一番回顾，
然后分析一下人民公社制度失败的经济学根源。
20世纪50年代的合作化运动后，中国农业在生产队体制的组织下长达约20
年。在这一体制下，按劳动者每天完成的工作来评定工分，年末，队的净收入在
扣除掉国家税收、公共福利金等后，按每个人在一年里累积的工分进行分配。在
这种体制下使用了各种形式的工分制：一种是工分值按每项任务事先确定，这样，
当将工作分派给劳动者时，他们所挣得的分值是固定的；另一种是简单地按每个
劳动者的天数作一个记录，到年终时，由每个劳动者首先提出他自己的评分，在
对与他同等的人进行评估后，每个人按6—10的分值等级获得工分，然后用劳动
的天数再乘以他的等级，其结果就是他的工分总额；甚至还有另一种形式的工分
制，从队的成员中选出一个“标兵”，其余的人各自按自己与他的绩效的关系进
行评价，并以此分给他们工分。
在所有这些工分制中，工分被假定为能反映每个劳动者所提供的劳动的数量
d
和质量。然而，由于农业生产的特性，对农业劳动的监督极其困难，一个农民不
管其劳动的实际质量和数量，每天的工作都获得同样的固定工分。4平均的收入
分配就是这一计酬方案的结果，由此导致对劳动的激励低下，生产率也处于停滞
状态。结束十年动乱后，党和政府开始重新考虑农村政策。在1978年12月举行
的中国共产党十一届三中全会上，中国领导人力主迅速变革农村政策。这些重要
的明显变革，包括农村经济的多种经营、生产专业化、按地区比较优势进行作物
选择、自由市场的扩大以及政府牌价的显著提高。
1978年末，安徽省少数位于经常受洪旱之害地区的生产队，首先是秘密地，
尔后在地方政府同意后开始尝试将土地、其它资源及产出定额承包给单个农户的
制度，这就是后来对中国经济影响甚巨的家庭联产承包责任制在中国历史上的公
认开端。不过，家庭联产承包责任制最初被认为是集体农作的社会主义原则的倒
退。它实际上在1979年9月党的十一届四中全会的文件中仍受到禁止。当时政
府的观点是维持生产队作为生产、收入分配与核算的基本单位。但是，一年后实
行家庭联产承包责任制的生产队的亩产远远高于同样地区的其它生产队。看到这
一显著效果，中央政府承认了家庭联产承包责任制的存在，但要求将之限于贫穷
的农村地区，主要是边远山区和人们已对集体制失去信任的穷队。不过，这一限
制并不是有效的，富裕地区也像贫穷地区那样热情地欢迎家庭联产承包责任制。
于是，家庭联产承包责任制迅速扩散，终于1981年在中国获得了不同经济当事
人的“同意一致性”(张红字，2002)。到1983年，中国农村地区几乎所有的农
户都开始采用这一新的农地制度。5
值得强调的是，家庭联产承包责任制是在农民中间作出的，它最初并没有得
到中央政府的承认和赞许。它经由农民自己的努力而形成，且由于它的成就而遍
及其它地方；它不像过去几十年所发生的许多其它制度变迁那样是由中央政府所
强制推行的。简言之，此次中国农地制度变迁不是按任何个人意愿来实现的，而
是对相应的潜在经济力量所作出的自发演进。
那么，人民公社农地制度为什么会解体呢?或换言之，其失败的根源是什么
呢?关于这个问题，比较权威的说法是：人民公社制度下产权残缺必然导致劳动
监督成本上升和劳动激励过低(林毅夫，1994)。正如A·A·阿尔钦和H·德
姆塞茨(1972)在《生产、信息费用与经济组织》中所论及的那样，“在一个队
中，如果对努力的计量不完全，劳动的激励就较低。”而农业生产则由于它的季
节性和空间散布性，对农业生产中劳动的努力程度的监督便非常困难，且费用极
高。因此，监督的最优程度在生产队中一般很低。其结果是生产队中对劳动的激
励低下，努力的程度不足。也有人认为，人民公社农地制度失败的根源实际上包
括三个层次的内容：其一是产权的弱化(产权残缺)所引致的剩余合约和剩余享
5
益缺乏激励；6其二是生产队的代理人面临既受命于政府指派的任务，又要承担
社区福利增加的压力，因而其选择既取决于双方的约束程度，又取决于个人的效
用函数；其三是生产队的劳动监督、监测成本问题(陈剑波，1994)。还有人认
为，人民公社的制度供给，从一开始就表现出必然的制度缺陷：首先，决策者掌
握的信息是扭曲的；其次，制度安排的成本被低估，社会提供的知识积累和公众
态度却被高估；第三，决策者过分相信自身的能力并对预期净利益期望过高。孔
泾源(1993)则认为，“人民公社的制度安排所造成的社会成本与个别成本以及
相应的社会收益与个别收益的巨大差异，严重挫伤了劳动者的生产积极性，使实
际发生的生产函数大大小于生产可能性边界”，但由于制度安排刚性，当时的农
业生产只能陷于一种低水平均衡。无疑，上述分析都有一定的道理，但除此之外，
一个可能被人们所忽视的人民公社农地制度安排失败的重要原因是由于农地所
有权在社会(宏观)和个人(微观)之间分割的不合理。在人民公社体制下农村
土遗产权的分配上，作为农地社会所有权拥有者代表的国家拥有了太多的农地产
权，相应地，它必然会采取人民公社这一形式以保证其所有权在经济上得以实现
(即使不是采取人民公社这一形式，也会采取与人民公社相类似的其它形式)；
与此同时，国家直接组织、安排农业生产的能力并没有得到相应的提高，而且由
于农业生产的特点和信息不完全的制约，由国家来直接从事农业生产极不经济，
国家就必然要将农地等委托给人民公社制度安排下的各级组织单位，这就产生了
委托——代理问题；人民公社农地制度安排下微观基层单位所拥有的农地产权与
其在农业生产中极为突出的地位和作用不相一致，导致产权弱化和产权残缺：在
人民公社农地制度安排下权利和义务不相一致，由于队成员具有时问偏好，机会
主义倾向严重，监督问题和激励问题就必然会随之发生。
第二节家庭联产承包责任制的绩效分析
中国的农地制度由人民公社制度演变为家庭联产承包责任制，为中国经济的
发展做出了不可估量的贡献。二十世纪七十年代末的中国经济之所以持续增长，
在很大程度上得益于农业的发展(见下表)；而中国农业的增长，又始于农地制
度的深刻变迁。事实上，农地制度变迁的结果不仅推动了农业乃至整个中国经济
历史性的增长，而且极大地丰富了制度经济学在转型经济国家的应用理论。换言
之，中国农地制度变迁的结果，不仅通过一种新制度替代一种旧制度后经济发展
取得的实绩得到反映；而且这种制度变迁和变迁方式的选择以及由此产生的绩
效，对制度经济学理论做出了重大贡献。
1952--1987年农业年均增长率(％)
| 1952一1978 1978—1984 198矗—一1987
I 农业t 2．9 7．7 4，1
1 种植撤2．5 5．9 1。4
I 粮食2。4 4．8 一O．2
棉花2．O 17．7 ．12．9
畜牧业4。0 10．O 8。5
渔业： 19．9 12．7 18．6
林业9。4 14．9 0
副业， 11．2 19．4 18．5
注：1．农业包括种植业、黼牧业、渔业、林业、副业。1952年，它们在农业中的份额
分割为83．1％、ii．舀％、0．3％、0．伟、4．蛾：1987年分别为60．7％、22．8{6、4．7％、
4。8％、7．O‰
2．1952年的基准水乎缀低，怒1952--1978年渔业年均增长率较商的主要驻因。
3．产出中不包括村办企业。
资辩来源：农业鄢计期司，1989，卵．n2一li5；146一i49：189一192。
农业部，1989，PP．28，34。
孛国教逸制度变迁的绩效是懿湿的。7县体表现在瓢下几个方谣：首先，从
政治表现角度观察，农地制度变迁获得了不同经济肖事人“同意的一致性”。8几
乎掰有装事实稻文献资精酃表鞠，家庭联产承霍责经箭的确立大大维动了串謦经
济增长，无论是政府、社区，抑或悬农民甚至是城市居民，通过制度变迁都获得
了额辨翡毅益。裁藏麝瑟富，集体掰有、家庭经营静农逢粼度安簿缝够诞使农遭
持续稳定地增长，来满足国家对农北和粮食的安全需要，而且可以确保社区领导
入按致瘸意愿行事；裁程嚣褥言，黛薅瑟鸯熬农羹鹜锾废，鸯程予有效聚置农缝资
源，确保社区范围内人人享有对农地经营的平等权利，同时，赋予了集体对农地
载蛰理权蕊，避受了农声爨失去农缝导酸豹苓稳定毽素；蕤表户瑟富，对农建豹
实际占有和承包经营权利，可以确保农户有效地配霪家庭赘源，提高农地、劳动
懿生产率，农产蒎纛这穗鬏联，享鸯对产嚣豹牧薤鞠楚嚣教。困恧残缀大毽疫上，
中嗣农地制度变迁属于典型的“怕累托改进”，这对具有中央集权传统的嗣家有
羞特裂重娶戆意义。裂兹一致、预期摇目对擎稳蟪实现裁凌变迁冀鬻重要。飘荛，
当存在商发集权的政体和不完善的政治市场时，那魑潜在地或公开地获得大多数
兹会成受支持豹制度变迂东现有政浚秩序下载稳定摧进，蹩鼓掌握簸离决策投戆
核，心领导人的偏好及其利擞与制度变迁的取向二者之间保持一致为前提的(胡汝
银，1994)。换言之，中国农她制度熬变迁秘基本露《度的礁立溉是不同层次经济
当攀人创新的结果，同时也是由于制度变迁的过程以及确立的制度内涵晌鹰了核
7
心领导人的偏好和利益，以至于在制度变迁过程中制度创新的需求和供给双方没
有根本的利害冲突。其次，从经济发展角度观察，中国农地制度变迁绩效明显。
一是制度变迁促使了对农村微观经济组织的改造，宣告了人民公社组织制度解
体，确定了新的农业经营体制，推动了农村经济组织的多样化发展；二是制度变
迁引发了农业资源要素的流动，对农业结构调整、农村非农产业发展、劳动力流
动和城市化发展带来了一系列制度扩张效应；三是制度变迁通过对农业发展的影
响，实现了农业与国民经济的共同发展。再次，从制度创新角度观察，中国农地
制度变迁的方式以及制度变迁的交易规则选择等丰富了制度经济学理论。
第二章家庭联产承包责任制的制度缺陷
从根本上说，家庭联产承包责任制适合现阶段我国农业生产力的性质和发展
水平，具有很强的可操作性。一方面，它适应了农业耕地可分割性的特点，尽管
这种人为分割是以损失规模效益为代价的；另一方面，它是一种制度创新，克服
了合作化时期和人民公社时期集体农地产权制度的低效率、农民“搭便车”和偷
懒行为，降低了集体生产的监督成本，使农民在相当程度上获得了生产自主权，
引入了较明显的制度内生的利益激励机制，具有明显的正效应，促进了农村生产
力进步和农村经济结构调整。
但是，随着生产力的发展、改革的深入推进和市场环境的变化，家庭联产承
包责任制的制度能量业已释放殆尽，根植于其内部的制度缺陷却历久弥彰。下面
从产权界定、激励效应和效率状况三个方面对家庭联产承包责任制的制度缺陷加
以阐析。
第一节家庭联产承包责任制下农地产权透视
产权，是“一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”(阿尔钦，1959)。
它不是指一般的物质实体，而是指由人们对物的使用所引起的相互认可的行为关
系。它用来界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及他们之阃如{可进行
补偿的规则。因而，产权的主要功能是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的
预期。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与转让权，以及收入的
享用权(张无常，1969)。它的权能是否完整，主要可以从所有者对他具有的排
他性和可转让性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利有排他的使用权，收
入的独享权，和自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的。如果这方面的权
能受到限制或禁止，就称为产权的残缺。9
由上可知，产权包含以下三个方面的规定性：一是产权的权能规定。包括所
有权以及社会或个人所赋予的其它权利，它构成产权的基础：二是交易规则。它
是产权权能得以实现的方式；三是益损结果。它规定了人们在权益界定关系下的
行为规范，若不遵守这些规范，就要负担由此产生的成本。在一定的所有制体制
下不论是私有制还是公有制，只要产权界定是清晰的，就能克服外在性，从而降
低交易费用成本，提高资源的配置效率。因此，可以将家庭联产承包责任制下农
地产权的概念作如下界定：农地产权是以农地所有权和使用权等权能为基础，并
反映这些权能转让或交易过程中所体现的个人或社会受益受损的权益关系。农地
产权制度的功能就在于通过界定农地产权主体、理顺主体之间的权益关系，从而
使农地产权在商品交易过程中达到对农地资源的有效配置。现代产权理论认为，
产权的功能就在于引导人们在产权交易中尽可能地将外在性内在化。根据“科斯
定理”所隐含的思想，如果产权界区不清，交易成本不为零，市场机制就会由于
外在性的存在而不能发挥内在的有效作用：相反的情况下，只要交易界区清晰，
交易成本就不存在；若交易成本为零，传统的市场机制的作用就能使资源达到最
佳配置。即使交易费用不为零为正的情况下，不同的权利界定，也会带来不同效
率的资源配置(刘伟，平新乔，1989；汪新波，1991)。这种资源配置的有效性
取决于产权界区清晰度的理论，对农地产权界定与资源配置之间的关系问题同样
是适用的。在一定的农地制度下，如果农地产权界区是清晰的，那么农地产权主
体之间的交易摩擦就会减少，交易成本就会下降到最低，农地资源的配置就会合
理。
家庭联产承包责任制下农地产权制度的特点，一方面，在农地权能上，表现
为；农地所有权高度集中，缺乏明确的人格化代表；农地使用权分属于不同的利
益主体，而所有权能与不同的使用权能之间又缺乏利益的约束机制，农地使用者
对所有者不承担任何法律和经济责任。由于这种产权界区利益模糊，使得农地资
源难以得到合理有效的配置，因而造成农地利用方面的极大浪费。另一方面，在
农地转让上，表现为：农地产权交易不是发生在商品化规则下，而是在反等价交
易规则的“寻租活动”的方式下进行，致使交易费用上升，农地资源也难以得到
充分利用和合理使用。
由此可见，家庭联产承包责任制下的农地产权是残缺的，具体表现在以下三
个方面：
一、农地所有权、经营权等权能之间的关系尚未完全理顺，没有明确的规范
化制度。这主要表现在：集体对农地所有权的主体和内容仍没有明确的界定。我
国宪法虽然明确规定了农村和城郊区的土地除法律规定属于国家所有外，属于集
体所有。但至今具有农地所有权的集体对外不能行使应有的农地处置权，对内没
有农地所有权的收益权。家庭联产承包责任制推行后，农地均承包到户，由于农
地承包过程中，没有在农地所有权和使用权分离之际明确地租关系，集体对农地
的所有权在很大程度上没有经济上的实现形式，农民对农地的使用权几乎是无偿
或低偿得到的，因而以地租作为实体的农村农地经济的资金积累，在名义上以公
积金或公益金提留的形式存在，而事实上却降至零点。
二、农地使用权尚未真正独立，农地经营者没有成为完整意义上的农地使用
者。农民承包农地之后，在作物的种植范围、经营方式上，仍然受到来自政府行
政方面的强制干预，农地经营权在很大程度上仍然控制在政府手中。由于农地使
用权尚未健全，且没有明确的法律和制度上的保障，农民缺乏稳定感，不愿在农
10
逑上送行长期授炎，撂致农愍经慧农地的短潮霉亍兔。
三、农域所有权期使用权分离蓐，在农地使熙权的流程上，存在着稳定与流
动憋渗盾，圈对农遮经震投形态上懿流转簧透过农户转穰与集锩调蹩靛方式进
行，这同瑰行体制下蠢晶他的流转秩序很难吻合，也不利于农她向神圈能手爨中，
更难黟成农业发展孛农地资源靛饯亿凝譬秘羧模经营。
第二节家庭联产承毽责强剑戆激励效瘦透褪
家庭联产承包费任锻篱先是一璇“常4菠安排，那是人{f】发生鹅纛关系丽设定
的一系列规则，是对人们行为的一系列制约”(诺斯，1990)。人们正是根据这些
攥则寒明确可以徽传么，不可以徽什么，扶聪形成采取怎棒筑零亍动熨为台算豹合
理预期(速水佑次郎，1971)。因此，制度的基本作用就是诱导人们的行为决策，
并通过人赁j媳这些决策来影赡一个社会的经济绩艘。歪予镲4艨如何影响人媳章亍为
和经济绩效，这取决于～项制度所内含的规则对人们努力的激励程度和激励导向
(支|j守英，1993)，对人{f1努力的激励程度取决予这一制度内含的收益掇濒缡秘
与人们努力供给的一致性。妻Ⅱ果一项制度安排能使人们付出的努力与他应得的报
酬相一致，融们的努力供给鬣就大；反之，如果一项制度安瓣下人们付出的努力
与他的报酬之间怒离散的，他们豹努力供给鳖就小。但是，制度对努力激励量的
大小并不裘瞬它一定能诱致“有效的”经济瑗长。希I度是否黥促进经济增长，还
取决于它对人们行为的激励母向。如果一顶制度安排能激励人们将资源(包括物
袋翡和久力的)翁势尚更有效遮配置于生产往活动，它藏能键进经济增长，一个
社会的经济绩效也就较佳；榴反，知杀一颂锖9度安狒在激励入们将资源和努力配
鬟予簿生产靛活魏方两更必“有效”，它赣会妨祷经济增长，这是一个丰圭会经济
绩效不佳的耋要裰源。
麸∞懿纪粥年代末进{予以家藏袋产承锈责经割为核心豹农缝改革戳采，孛
蓍农树的农蟪翻发蜜{{#及撩资决策美体都发生了驻著变纯。瓷农户成为农邋往用
秽剩余收藏权的辜有者数圈辩，镌销也成了农业投资豹主俸。鉴予串国瑗孬农地
潮菠魏柱嚣槛质戳及农遵产校权麓静特殊分割方式，中国豹农户还没有享有辩农
遮蛉宠全捧饿性产权。瑗褥豹中鬓农她肇《度其有以下几个特艇：第一，逶过农逮
产投柬躲褥分截，奁集体继续徐罄法律上鹣农地黪眷者静嚣掇下，农琵获褥了对
农蟪豹使翅投和剩余索取权；第二，通过“上交国家的，骧够集体瓣，裁余是自
己翡”合约结褐，重鞠了溺家、集俸鞠表户之润豹剃益关系；第三，在一个季圭区
内都，每个羼于毒土区虎的食法成员都平等地享有对农地憋成员权。殿此，蕊予农
户入日变纯黪进裙黝农迭调熬已皴为桂噻农民理麟现行农遗集体掰肖裁熬～令
重黉锈度肉容。农谶对农蟪承包权的法律稳定佳状况没有发生大的变纯，鬣农民
对其体某～农地的实际使用权在不停地变动。社区人口变化带来的农户之间的农
追褥调整，从丽导数农遣麓摸的缀碎分裁稻农建霞瘸权的不稳定，妇馥模糊了农
地所有权结构，导致农民产权的形式及利益受到侵蚀。每次调地或煎分又产生高
昂瀚稍凄实施成零，热之各耪政府钒构戳掰有者豹名义囱农民寻租投中国农监要
素市场的不完善，农户对农地的投资无法得到补偿，因而影响农户投资。
穰瑟富之，在家庭联产承包赛经麓下，农户对农产品糖有剩余索取投，劳动
者的“搭便车”和机会主义行为不复存在，使得在人民公社制度下对劳动投入的
燕聚熬蓝替成本簿褥菇零，麸两形戏很强戆劳动激赫。毽怒，毒予农遣豹耩有投
主体是村民震员会，他们往往以社睡内人口变化为由调整地块，使得农户不能形
袋稳定羧熬，竣磊李牵制农户蠡霉投资矮囱，农户对农缝进行糨藏经营，存在饕严重
的短期行为。可见，家庭联产承包责任制具商劳动激励效应但缺乏投资激励效应。
第三节家庭联产承包责任制的效率透视
前已述及，家崴联产承包责任制是在取得政府、社区、农民甚至城市居民“同
意瓣一致憋”下褥荻扩教豹，这表明社会圭钵对家纛联产零瞧责饪潮无论淼公乎
还炽效率方面都给予了充分的肯定。然而，家庭联产承包责任制真的兼顾了公平
和效率，嚣全其美嚼?
在家庭联产承包责任制下，农地集体所有，村腹里的每个成员都有获得～份
树座农地的权利的资掺(髑其仁、刘守荚，1988)，“载者蠢其墨”，虽没鸯成员
歧视，可谓公平。但是，集体所有的一个后果是定期重新配鬣农地以适应村庄人
口瞧变化，迭无疑套引致庞大的交翳费用。此外，家庭联产承包责谯制内会平均
主义原则，对农地进行均包，会导墩两方面的问题：其一、农地切割细碎，不利
于农地规模经营，不利于农业机械他耕作；其二、睦l予每个农户在资源以及技术
禀赋上存在差异，引起农地的边际产出在全体农户间相异。倘若允许农地自由交
易，无疑会妇现帕累托增进。但是，由于在家庭联产承包责任制下，农地产权残
缺，农户不可将其翻由转让，“边际产出拉平效应”和“交易收益效应”便无从
实现。10
12
第三章新型农地制度安排的产生及其绩效评析
由上可知，家庭联产承包责任制在产权配置、激励效应及效率状况方面存在
着制度缺陷，这也构成了新型农地制度安排出现的诱因。下面在分析经济当事人
在家庭联产承包责任制下对新型农地制度安排需求状况和供给约束软化的基础
上，介绍三种比较典型的新型农地制度安排：“两田制”、规模经营和“四荒”使
用权拍卖。
第一节家庭联产承包责任制下的外部利润
L·E·戴维斯和D·C·诺斯(1976)在其文章《制度变迁的理论：概念与
原因》中指出，“当在现有的制度结构下，由外部性、规模经济、风险和交易费
用所引起的收入的潜在增加不能内在化时，一种新制度的创新可能允许获取这些
潜在收入的增加。”他们认为，制度安排之所以会被创新，是因为有许多外在性
变化促成了利润的形成，但是，又由于对规模经济的要求，将外部性内在化的困
难，厌恶风险，市场失败，以及政治压力等原因，而使这些潜在的外部利润无法
在现有的制度安排结构内实现，因而在原有制度安排下的某些人为了获取潜在利
润，就会率先来克服这些障碍，从而导致了一种新的制度安排(或变更旧有制度
安排)的形成。一项新制度安排只有在创新的预期净收益大于预期的成本时，才
会被作出。因此，尽管在历史上可能存在许多可以获取的潜在利润，但只有在以
下两种情形下才会发生制度创新：(1)创新改变了潜在的利润；(2)创新成本的
降低使制度安排的变迁变得合算了。对于第一种情形，比较明显的有，市场规模
的变化会改变特定制度安排的收益和费用；技术变迁会使得制度安排的变迁变得
有利可图：一个社会中各种团体对收入的预期会使他们对新制度安排的收益与费
用作出重新评价。对于第二种情形，如一种安排的组织成本已由另一种安排所支
付，则这一安排创新的成本会显著降低；技术革新不仅能改变制度安排的收益，
而且也能减少某些安排的运作成本；信息的传播与有利于安排创新的社会科学知
识的进步，也会使某些安排创新的成本降低。
如果我们对家庭联产承包责任制加以考察，不难发现，在该制度安排下确实
有外部利润存在，而且数额巨大：第一，我国农业生产技术水平的提高为农地经
营规模的扩大提供了可能，而这种规模收益在现行农地均分、地块零碎、分散的
制度安排下是无法取得的；第二，随着社会经济发展水平的提高，全社会范围分
工分业的形成，社会分工所带来的利润将非常巨大，而要获取社会分工所带来的
好处，就必须改变目前“家家农工副，户户小而全”的局面；第三，在现行农地
承筑期不是、承包魂变动频繁静农魄镧度安簿下，农民难戳形成稳定的心瑷预期，
这对农民的农地投资不利；第四，在农地产权模糊、产权边界不清的现行农地制
度蜜撵下，无法避凫经济当攀久之润的相誊侵毅幸予为，觚稳僮经济童事人炎法获
取其应得的农地收菔，这不能不影响到经济当事人的积极性；第五，我国人地关
系缀旁紧张，农逮骚漯十分有限，簧台理开发稳蠲肖限熬农蘧资源簸必须建立和
形成一定的农地流转机制从而使农地资源从利用效率较低的单位和个人爷中流
露割裂爰效率较意豹擎蕴稳个天芋孛，戳餐使农魂资源赘瓤置速裂最佳状态。显
然，这种农地资源的配置效率无法猩缺乏农地流转机制或农地流转强到过多的不
合疆羧割豹现行农遮睾l瘦安簿下取褥。象鸯这些夏大豹静部稳滤酌存在一方嚣疆
示麓家庭联产承包责任制尚有巨大的创新空间，另～方面也意味着农户对新型农
逮露l疫安撵有羞强烈嚣求。
纂二繁孛央竣瘀豢《发镞绘焦急嚣纯
与地方政府创新动机增强
由上可知，由于外部利润的存在，导数农地制度处于非均衡状态。又由于正
的交易成本戆存在，铡度交迂数充分条l孛是一定兹露《度l#均缀状态嶷毒不霹持续
性。在非均衡状态下，有关的经济庶体具有潜在的变迁动机和能力。只有这些潜
在的变迁动枫和能力转化必实际的变迁动捉和§2力瓣，一定鹣菲均鬻状态考暴弯
不可持续性(樊纲，1991)。而潜狂的变迁动机和髂力能否转化为实际的变迁动
机和能力，关键在予交易成本。在政府主体秘菲政府主体参与专4度安{{}的被会搏
弈中，由于政府主体在政治力量的对比与资源配置权力上均处于优势地位，它的
制度供给能力和意愿是决定制度变迂的方囱、深度、广度、形式的主导因素，非
政府主体的制度需求一般需得到政府的认同或批准才可能被全部或部分满足。政
府通过制度创新所追求的目标是双麓的：一是通过降低交易费用使技会产出最大
亿；二是通避使权力中心及宅所代表豹利益集团的攘断租金最大化实现政治支持
最大化(诺斯，1981)。为此，政府主体往往詹助彳予政命令、法律规范及经济刺
激，在一个众字塔式的行政系统肉自上而下地规划、组织、实施、虢控制度剁新。
为防止下级政府或非政府主体利用上级授权谋取自身利益两使改革发生变形，客
蕊上要求维护政府、尤其楚中央政府的权藏性。政府的强希8行动不等予对被会成
员的虐待，而是政府认为其自身的利益等价予社会福利，匿丽选择对自身有利的
井部援掰也有稻予被会福藕增进，键知识静限制造戚政府鹃选择常常不符合实际
的特定环境，这会导致社会成员的不满，但政府按照自己的理解强行实施所谓的
薪撩鬻，结鬃致痔与柱会袋员对魏赠理解的不一致释致衽会秩序的紊乱，反两损
害社会福利本身。11由于考虑到自身知识积累的不足，为减低制度创新的风险，
政府也可能重新调整位置，退出创新。政府认识到要实现自身的双重目标，“不
在于积极地站在前面充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并
沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”
(张曙光，1999)。在“整个80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村政
策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制
度”(周其仁，1994)。因此，农村经济体制的变革实际上是农民与国家的一个长
期交易过程，国家的财政压力和政治压力促使其消极退出，而不是主动地进行制
度创新，即农民的退出权是农民自己争取来的，这意味着表面上的政府主导型改
革实际上不过是政府对自发的民间改革的确认而已。“农村经济改革与其说是政
府尝试不同的制度安排的过程，不如说是从政府控制产权的体制转变为农民通过
契约选择制度安排”(杨小凯，1998)。
中央政府行政性放权，农地制度创新的重担落到了制度企业家——地方政府
的肩上。越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大(周业安，2000)。中国
地方政府在改革过程中一直比较活跃原因即在于此。地方政府创新活动的有效性
基于知识的可得性，由于地方政府与中央政府相比更了解地方社会成员的需求及
资源状况，所以就更有理由相信自身对外部规则的选择会有利于地方的福利增
进；改革以后中央政府的放权形成了地方之间的竞争，这种竞争本质上就是外部
规则的竞争，分权的体制使地方政府的利益与当地的经济发展紧密相关，外部规
则的潜在收益也就等于地方社会福利，地方政府的制度创新活动有了合理的存在
理由。此时，地方政府和中央政府的角色有本质的不同，地方政府是作为制度企
业家而直接介入当地制度创新活动的(周业安，1998；张曙光，1999；汪丁丁，
1999)。
第三节新型农地制度安排简介
农户对新型农地制度安排的强烈需求和地方政府企图通过变革农地制度以
促进本地经济发展两因素的结合，共同催生了中国的新型农地制度安排。但是，
需要指出的是，制度安排具有环境依赖性。中国地域辽阔，各区域在资源禀赋、
农业技术、非农产业发达程度及非正式规范等方面都是非均质的，这就决定了不
同区域为克服家庭联产承包责任制的制度缺陷、响应获利机会所形成的新型农地
制度安排的多样性。拥有信息优势、具备实际的制度变迁动机和能力的制度企业
家——地方政府，根据本地实况，主要演发出以下三种新型农地制度安排：
～、两田制。由于中国农地既要提供经济发展的职能，又要提供社区成员社
会绦障莳秣髓，家麟联产承龟责任铺一矗谣瓶平稳嫩权与随夫口增减派生鹘重新
调殿土地的压力。而且，长期存在的城乡、工农产品不平等交易，决定了农地收
盏，茏其是农盈莉余在致府、衽区和农户之闯静不规刚分攀。魏秘经济琏对剩余
农产品进行控制以厦调和地区利益矛盾，降低交易成本——既降低社区与农民打
交道豹戒零，又降低致府每农民对话的成本，一纛是个重簧的闯麓。“两溺割”
表现出降低成本的明显优势。这种程坚持家庭联产承包责任制基本制度之下的农
遗铡疫翻瑟，获1986年发生，佼掰冗年，便或秀发生瑟缀广鼢翻液供给。农韭
部的全国抽样调查结果表明，1992年全国有170万个村组实行“两田制”，占总
树享主数戆32．3％，魄挣粥冬壤趣50，8 7i个，增长舵．6％；实行“嚣霉裁”豹耕
地丽积为5．9亿亩，比1990年增加0．4亿商，增长7．3％。从区域分布看，。两田
割”多发生予东、审部，甏淤孛帮逡区增长箍蔻磷显。1992年与1990年秘魄，
中部地区实行“两田制”的村组增长9．4％，耕地丽积增长70．8％。中部地区又
酞凝榛生产嚣笺磺长爱为逐速。撩
“两田制”将按人均分配农地，改革为按人口平分口粮田，按劳动力分责任
霉熬方式，褥家庭联产承惫焘任铡下瓣农蟪貔经滂发展帮孛圭会僳蜂秘粪§进行了分
离。口粮田一般按人口进行平均分配，承担农村人翻的基本口粮，提供社会保障；
责任疆则采取按入承包、按劳承包秘招标承包方式，更为会瑾逡配嚣资源。鼓铡
度设计动因看，政府和社送通过实行两团分离，引入竞争机制，使一部分农地资
源翊对集中，实行专业亿、企业钝经营。盘有的褒实际运撂中，将“两困剃”终
为～种利益调整手段，即不改变农地承包经营现状。在承龟期内，在农户承包的
田块上划如“口粮嬲”和“责任田”，增人则增口粮田份鬏，减提黎秘合弱订购
任务；减人则减口粮田份额，并相应地提高提留和合同订购任务，称之为“动帐
不动地”。效果也不错。
检索“两田制”的制度创新，撇开个别地方强行将农民的承包田集中超来，
以多收承包盒为晷的(即，除划绘农民一部分口粮暇外，将其余蛉农地全部离价
招标或出税)，使农民失去一半多的农地使用权外，“两田制”更多魄表现出制度
绩效远大予其制度缺陷。至少在“两田制”的始发她山东雀平度市，制度创新的
效莱是明显的。平度市的“两田制”产生予1984年，其锖《度创新诱因是该市高
戈废在人民公社时期购置的两台联食机的技术上的不可分割性；其制度安排的条
释怒社区领导入有趣够钓藏信，使褥作出稍度安捧时需与社区成员晌对话尊日谈判
费用大大降低。结果“两田制”自1987年在全市嘏围推开后，平艘在家庭联产
承镪责任铡罄础上，疆绕“两疆制”的翩凄构思，璧建了包括农地、管理、积累、
服务、组织铸一整寮适应当地经济发展水乎的农村箍本制度。1991年与1987年
穗院，农澈蒽产僮增长129％，农村经济惑收入增长90．6％，其中笫一产渡收入
16
增长68．5％，粮食总产量增长17．8％，农民人均纯收入从732元增至1044元。
而且，在“两田制”的推行中，集体作为农地所有权主体和农户作为农地使用权
主体被同时推入市场，在农地有偿流转的动态过程中形成村、户两级资产的重新
构造。由于市场竞争机制的引入，不仅国家对农业剩余的占有和社区的提留因“责
任田”的设计得以解决；同时，农地分割细碎化问题也由于农地的集中调整得以
解决。更值得提到的是，平度在实施“两田制”的制度安排中，全市260万亩农
地，涉及1700个行政村和120万农业人ZI的农地调整，按机械、水利、植保等
配套把耕地划方成片，最大的一块连片地，涉及8个村，竟无～人有异议。以“增
量承包费”收益为基础建立的农民合作基金会，集聚资金以亿计，也没有侵犯农
民权益的事发生。1987--1991年，村、户两级资产分别增长69．6％和153％，以
至于被称之为“平度再造”。13这充分证明“两田制”其制度绩效还是很明显的。
就更一般的情形而言，“两田制”的制度绩效表现在它既修正了原来制度安排的
缺陷，又兼顾了农户、社区、政府三者的利益。对农户而言，“两田制”既保证
了其社区内生存权利的平等，又可以根据自身意愿取得对责任田经营的权利和义
务；对社区而言，责任田明码的承租费用，既使社区减少了为取得社区内各项开
支和干部报酬与农户的“谈判”费用，又保障了上级各项任务完成得相对更健康；
对政府而言，“两田制”兼顾公平与效率原则，既实现了家庭经营制度的稳定，
又可以相对容易地取得农业“剩余”的占有。从本质上讲，“两田制”的制度安
排，其“口粮田”的设计，满足了农民稳定占有农地的心理；而“责任田”的设
计，则满足了政府和社区的利益，从而减少了在均田制度下的不确定性和多余的
交易费用。从这个意义上讲，“两田制”的制度安排多少实现了“帕累托改进”。
当然，“两田制”的制度安排也只能适用于农地资源相对充裕、除“口粮田”之
外还有相当数量的承包田的地区。对于那些农地稀缺、仅有口粮田或除此之外剩
余无多的地区，则难以适用或意义不大。
二、规模经营。相对于“两田制”，规模经营更多地是供给主导性制度变迁
的结果。其发生的区域分布多集中于大城市郊区和沿海发达地区。归纳一下规模
经营制度安排的内涵和外延，大约有两种不同的类型：其一是以北京顺义为代表
的，建立在集体农场基础之上的农地规模经营；其二是以江苏苏南和广东南海等
地为代表的，建立在以种粮大户(家庭农场)基础之上的农地规模经营。这种类
型稍需说明的是，以粮食生产为制度创新动因的规模经营近年来在广东南海却更
多地表现在非粮食作物——如蔬菜、水果的规模经营上。
规模经营的制度创新，从一开始表现出强烈的政府意愿及其组织动员能力。
以顺义县的规模经营发生、发展为例：1986年刚开始搞规模经营时，面临的主
要问题是，一是非农产业发展，农业劳动力大量转移，农地经营兼业化，农民从
17
农地经营中得到的收入不高，农地生产率也不理想。粮食年递增量由1978—1984
年的6．4％下降到1984--1986年的1．2％。家庭联产承包责任制的制度激励减弱；
二是多年来农田基本建设积累，农业投入形成的固定资产以及农业机械装备的不
可分及其表现的外部性，相应地降低了实施规模经营的制度成本；三是非农业发
展，社区集体经济力量雄厚，有较强的维持制度运行的能力；四是社区内部公众
认识差异不明显，社区领导人的组织能力较强。最根本的问题是在均田制下的农
户经营规模狭小，根本不能产生相应的规模效应，制度缺陷的放大将影响到制度
绩效的表现。而在要素市场尚未建立，农地使用权流转缺乏市场的环境下，如何
积聚农地规模，产生相对较高的农地生产率和劳动生产率，实际上很难依靠经济
当事人自行作出决策。、
事实上，规模经营的制度安排，撇开其政治目标不说，在制度安排的经济目
标的预期上，经济当事人与政府决策者是不相一致的。政府决策者的预期净收益
更多地集中于稳定农业、稳定粮食，稳定地掌握更多的农业“剩余”以及避免耕
地撂荒，而经济当事人则更多地将预期寄托于在付出等量的努力后，能否得到等
量的报酬。这种预期利益与制度目标的偏差，显然使规模经营的制度安排的约束
条件远多于均田制和“两田制”的制度设计，因而制度变迁需求不大可能来自经
济当事人自身，而只能来自于政府和社区在权衡制度安排的得失后进行的制度选
择。因此，从克服制度缺陷的需求和降低制度变迁的交易成本两方面考虑，天然
地决定了政府将是规模经营制度安排的理性供给者。
政府发动和推行是农地规模经营制度安排的基本特征，但制度变迁方式和制
度安排的基础则可以是不相同的。北京顺义的基本做法是用行政的方式组建集体
农场，变家庭经营为集体经营。主要有三种运作方式：其一是村办集体农场。由
集体单一经营，集体农场经营面积占62．8％，劳均经营146亩；其二是以专业劳
动力和一定规模的农地承包为基础，加上社会化服务，形成双层经营。这种方式
经营的面积占28．8％，劳均经营36．7亩：其三是单一的家庭经营形式，承包面积
占8．4％，平均面积8．9亩。从形式上看，集体农场占绝对地位。当然，集体农场
的内涵和运行规则，已远不是人民公社制度下集体经营的制度规定，而更多地将
个人努力与其报酬结合起来形成制度激励。此外，近来顺义集体农场内部也开始
引入企业化经营和股份合作制经营的改造，逐渐形成一种新的运行机制。
比较起北京顺义来，苏南和南海等地的农地规模经营的发动和推行，最明显
的区别在于，农地规模经营主体是以家庭经营为基础的。有三种形式：即家庭农
场(种田大户)、“两田制”集中责任田基础上形成的规模经营以及村办农场(农
业车间)。尽管规模不一，但十分注意社区内农户的意愿和可接受程度，保持了
家庭联产承包责任制下的制度激励和经营自主的优越性。近来，随着社区经济实
力的增强和衽区组织动员毹力的提筒，将捌是出予铡度安稚成本的考虑，在苏南
村办农场的比重有不断上升的趋势。
反思送擅年规模经营豹铡度安箨，有一重要豹渤因不麓不予以燕视。就是政
府蒙保证粮食生产的稳定增长，保持农业的持续发展，这不仅仅为制度安排的政
治鞭标所块定，同甜氇为经济磊标所决定。最主要豹发震条件是社睡大量驭工脊
农、以工建农。规模越大，补贴越多。农户扩大经篱规模的着眼点，也是希望随
经蘩篾模静扩大，艉带来芰多翡瓣模收入帮劳动效率，同时氇获簿筵多豹麓模补
贴。
当然，冤论是筑模经警，季牵或是苏意葙南海豹烧模经鬻麓铡凌安蓑}，凌实际
运作中都暴嚣了一贱问题：一是相对于家庭经营，维系规模经营的释种补贴费用
太麓，飙搂经营实藏的铡瘦成本太囊，毒圭嚣不堪耋缀；其二是实行集体经营静农
场内部，依然存在黢督费用和分配不公的问题：其三是社区内成员天然地攀有均
等豹农建接藤毅与袭缝集孛逑程孛势毖发生瓣零l盏诿整净突难绫强谖。因趣绞索
条件过多，制度运作成本太高，使农地规横经营难以有效生成维持农业、尤其是
羧食生产叁戮运转熬§§力，这霹戆楚援模经营最为疆显豢l泼缺睦之一。
为了尽可能地使新的制度安排农现出爨为好一魑的绩效来，最j压几年不同地
区檄撂毒I震安羲}约懿§基终柬条《孛，对誊l痰安裁}邀孬了修燕。竣镁凝焦度鼹察，
可以归结为以下几个方面的内容：第一是“反承包”，即农户在保留农地承包权
故嚣提下蚨提供墨凝或耀废租金李}缮等形式将农遮反包绘嶷钵，集体将集中压鲍
农地出租给种田大户其它经营单位，形成规模经营；其二怒“异地承包”。实行
经蘩者寝农地的双囱选择，打破行驶区域爨限，鼓磁外县、乡}省甚至雏国的农户、
企妣到本社区承租农地，避免农地撂荒，也形成规模经营基础；其三是股份合作
制。农户不经营农媳，将承包权入股，年终事受分绽，集体艇立农渡股份蠢限公
司，公司与榘体形成农地承包租佃关系，农地实行公司企业化的经漕。下面着重
分=}野一下广东省南海市的农地股份食作制。
南海市农村股份合作制改革试验开始予1992筇。其綦本做法焐：(1)进行
“三区”规划。即把全市45万亩肥沃的农地划分为农田保护区，抟改农蛾用地
分能经营为投包经精，把7．5万亩靠近城镇及公路的农遍或山坡地划为工娩发展
区，把2．5万亩靠_i琏树庄的农地划为商业住宅区。(2)将集体财产及农地拼价入
般。一是将满于集体的各种蔺定资产(厂房、仓库、生产设施等，不包括嚣生产
性圈定资产)和现存公共积累金扣除债务，按净值计算；二是将农地和渔塘按照
农穗收益或溪家农她征用价格(一般为2万元窟)折价入投，把念村或全柱的
农地集中越来，由箭理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、
警纛和经营。(3)黢权设黉。有翦孝窖柱设黉了集谇鞭累觳(约占5l％)和被员分
19
配股(约占49％)，有的村社则没有设置或后来取消了集体积累股：所有的股份
合作组织都是以社区户口为准则确定配股对象：大部分村社对农民配股都设置了
基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，并分别按不同的系数计算不同的配
股档次。(4)股红分配。有集体积累股和社员分配股之分的村社，则按股权比例
分红：只设社员分配股的村社，大都是将净利润额扣除51％(用于社区集体扩大
再生产基金、福利基金等项开支)后用于社员分配股的股红分配。(5)股权管理。
所有进行农村股份合作制建设的村社几乎都对股权做出不得转让、抵押、赠送、
继承，不得抽资退股的规定。
上述措施在运行过程中，曾一度带来诸如“外嫁女”不走，迁入入口多、人
口非转农等问题。从1996年开始，部分村社又相应地采取了以下一些改革措施：
一是实行“固化股权，出资购股，合理流动”或“生不增，死不减”。二是允许
股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押；三是把农民股权进一步划分为资源
股和物业股。资源股属于无偿配给，但不能继承、转让、赠送、抵押、抽资退股；
物业股只对原有社区成员无偿配给，新增人口要以现金购入相应档次的物业股
权。资源股和物业股分红比例相同。
截止2000年，南海市已先后建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会
(原管理区)为单位组建集团公司191个，占全市村委会总数近80％；以村民小
组为单位组建股份合作社1678个，占全市村民小组总数的99．8％。14
南海市试行的农村股份合作制，在完善家庭联产承包责任制、促进农业和农
村经济发展和改革等方面，取得了较大成效。一是促进了农业适度规模经营和农
业结构调整，提高了农业生产效率；二是促进了第二、第三产业的全面发展和农
业劳动力的转移：三是进一步明晰了农村集体财产的产权；四是有效地保护了农
民利益；五是为发达地区探索了一条集体所有制的有效实现形式，完善了家庭承
包经营制度。
但是，无可讳言，南海市股份合作制改革也面临着许多矛盾和存在着许多深
层次问题：
(一)股权的社区封闭性与其开放性的要求相矛盾。这主要表现为：从集体
资产作价评估到股东资格确认，从股权设置到股权配置，从股权管理到收益分配，
都以户口为标准，严格限制在社区范围之内，社区外的个人和法人资本不能进入，
社区内的股权不能流出，社区股东也不能“另出资多购股”；大部分社区要定期
调整股权，个人股权只是分红的依据，不能买卖、转让、继承、赠送、抵押，农
民退出社区得不到补偿，致使社区股权凝固，不具有流动性、资本性、社会性，
与股权的开放性要求相矛盾。以上矛盾造成产业布局分散和资本规模狭小，影响
人口与资本的流动和产业的集中与升级。一些远离城镇的社区继续依靠集体厂
房、店铺出租增加收益的能力越来越弱，依赖租金收入维持股金分红不断增长的
可能性越来越小。
(二)股权的社区福利性与其风险和收益对等、权力和义务对等的要求相矛
盾。社区集体组织通过为农民配置股权并参与分红的形式来换取农民直接分包经
营集体财产、尤其是农地的权利，从而可以对农地实行统一规划、经营与开发，
以股权稳定了农民的承包经营权，以分红保护了农民利益。但由于一方面实行股
权无偿配给，并按“五不准”的要求“人走权失”，不能流转，另一方面还要保
证分红水平不断提高，从而使股权具有极高的社区福利性。这与股权的风险与收
益对等、权力和义务对等的要求相矛盾。这不仅容易导致农民只关心分红数量的
增长，滋生农民“食利者”阶层，而且客观上限制了人口与资本的转移和集中，
使“低福利”社区的农民无法带资进入“高福利”社区，“高福利”社区的农民
不愿带资进入“低福利”社区，从而不利于农村股份合作制向更高层次发展。
(--)社区组织职能的“双重性”与股份经济按股分红的要求相矛盾。从社
区组织体系看，尽管各村分别设立了社区自治组织——村民委员会和股份合作经
济组织，但由于历史上的原因，目前，仍然采取“多组织合一”和交叉任职的形
式，没有真正实现社区组织的体系、职能和人员的分离。从社区组织的职能看，
既具有管理本社区集体所有的农地和其它财产并使其不断增值和发展壮大，支持
和组织发展各种形式的合作经济和其它经济，带领广大社区成员走发家致富之路
的经济职能，又具有组织社区公共基础设施建设和公益事业发展，调解民间纠纷，
协助地方政府维护社会治安，落实计划生育、义务教育、征兵、优抚、救灾救济
等的社会管理职能。因此，社区组织要实现其社会管理职能，在没有国家财政支
持的情况下，必须有足够的公共收入。而从目前情况看，其公共收入的取得，要
么是通过集体积累股参与分红直接获得，要么是直接从股份合作组织的收益中扣
除(51％)获得。也就是说，南海市农村股份合作经济的股金收益取决于扣除经
营成本和社会管理成本之后的分红水平，这与股份经济按股分红的原则相矛盾，
不利于外部资本进入，也不利于股份合作经济的资本化、社会化经营，同时也影
响农村股份合作制组织的规范化发展。
(四)社区组织公共收入的“刚性”标准与其“公共性”的要求相矛盾。承
担社会管理职能的社区组织保留一部分公共收支是合理的，也是必要的。不过只
有拥有股权的社区成员对其公共收支的确定具有参与决策权，对其公共收支的实
施具有监督权，才可能使社区公共收支具有“公共性”。但从目前情况看，社区
组织公共收入的取得有一个固定的、绝对“刚性”的比例标准，而社区公共支出
则是有弹性的而且大部分股份合作组织的“公共收入”水平一般都会超过实际所
需要的公共支出，从而产生了收入增量。由于农民的股权只是分红的依据，没有
赋予农民股东参与股份合作经济经营决策和监督管理的权力，而且在分红水平年
年增加的情况下，农民既不愿意将股权变现退出社区，也没有积极性去监督社区
组织的公共收支行为，这就可能使社区公共收支处在一种无监督状态下运行，并
进一步形成“内部人控制”机制。
(五)农村股份合作组织的法律地位及其税收政策问题。至今，作为改革产
物的农村股份合作组织的法律地位尚未确立。农村股份合作组织登记缺乏法律依
据，社区性的股份合作组织的股权没有合法地位，缺乏法律效力。股份合作组织
的股民持有的“股权证”，都是社区内部发行的，只是社区组织内部的一种行政
行为，还没有得到国家及有关部门的确认，社会上的有关单位和部门也不予承认，
更没有得到社会公众的普遍认同。即使是股东本人也只将“股权证”作为暂时参
与分红的凭证，对其拥有的股权性质的真实性、持久性、合法性也产生怀疑，担
心其是否会随着农村政策的变化而变成一张废纸。同时，在大部分农村股份合作
组织与村民自治组织的组织体系及其经济功能与社会管理功能无法彻底分离的
情况下，农村股份合作组织承担着大量的社区公共收支，必将增大股份合作组织
的运行成本，降低其盈利水平。直接影响股东的分红。这样，国家如果不给股份
合作经济组织以优惠的税收政策，而将股份合作经济组织与规范的股份制公司一
视同仁，也必将制约股份合作经济组织的规范、健康发展，使股权的资本化、社
会化经营更无从谈起。
南海市改革实践中面临的上述矛盾与问题，事实上已经触及到一系列深层次
的体制与制度性根源。因此，在进一步深化改革的过程中，应遵循以下基本原则：
一是既要按照市场经济的发展方向勇于探索，又要保持农村政策的连续性；二是
既要有效地保护和节约利用农地资源，又要有利于提高农地的利用效率；三是既
要有效地保护农民利益，又要尊重农民的选择：四是既要有方向性、原则性和全
方位的改革要求，又要因地制宣，允许有多样化的改革思路；五是既要循序渐进，
先选点试验，再逐步推广，又要制定具有可操作性的实施方案。
三、“四荒”使用权拍卖。“四荒”使用权拍卖作为一种制度创新，始发于经
济当事人自发需求，并与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制
度变迁特征。以山西吕梁的实证为例，1982年以来，随着家庭联产承包责任制
的推行，吕梁地区一方面在耕地经营上实行了家庭联产承包责任制；一方面在“四
荒”治理上，改变过去传统的整治方式，将集体治理“四荒”的方式改革为“户
包治理小流域”的方式，取得了初步效果。但是由于“四荒”资源作为“没有围
墙的工厂”，在资源利用、产权保护上存在极度外部性，而且，由于治理开发“四
荒”所需投入远大于耕地，效应滞后期也更长，经济当事人也需要更多地具备
超乎一般农户的胆略。户包治理小流域，更多地只是移植了耕地经营的承包机制，
产权关系不明确带来的弊端很明显。包而不治，治而不管，短期行为普遍存在。
究其原因，从表象上看，户包治理小流域做到了责权利和治用管的统一，是对集
体治理和集体经营的一大突破。但是，农地制度建设中遗留的问题和农地过多调
整，深刻地影响到农民对“四荒”的治理行为。单纯的承包关系，给农民的经
营权利很不完整。
实质性的问题表现在：其一，一个“包“字解决不了农户“四荒”的稳定感
和权属感，而这种稳定感和权属感对于需要大量投入、长期开发和艰苦治理才能
见到成效的“四荒”治理来说显得尤为重要。在农民看来，无论是包产到户，还
是延长承包期，终究还是一个“包”字。“包”毕竟意味着是别人的东西，不是
自己的，而且是无偿承包。“既然政府今天可以无偿承包给我治理，明天也可以
无偿地调整给别人耕种”。农民这种简单而实际的心理状态道出了他们有一个真
实愿望：他们想要的不是承包农地，而是一定意义上的“占有”农地，对农地要
有一种长期而稳定的权属感。这个闯题不解决，农民对治理“四荒”的积极性就
不可能真正地调动起来。其二，不少地方客观上存在着频繁调整承包耕地的情况，
有的甚至随意毁约，哄抢果实，毁林毁草，承包户的权益得不到保护。在农地产
权关系不明晰，不真正赋予农民对农地一定意义上的“占有权”的情况下，这些
问题极易发生，而且发生后很难解决。其三，由于农地流转机制没有形成，“四
荒”的开发治理始终局限于社区成员内部，限制了生产要素在更大范围的流动和
优化组合。
从“承包”到“拍卖”，实现了农地制度创新的跨越，在所有权不变的情况
下，将农地使用权长期拍卖给农民，使农民真正获得了长期拥有农地使用权的稳
定感和权属感，大大调动了农民的积极性，使“四荒”拍卖在很短的时间里就表
现出明显的制度绩效。“四荒”拍卖最突出的创新意义表现在购荒形式和“拍卖”
方式两个方面。在购荒形式上，一是打破了行政区划界限，允许面向社会拍卖“四
荒”使用权：二是打破了所有制界限，允许不同经济主体购买“四荒”使用权；
三是打破了承包期限，允许延长到100年不变；四是保障购荒者的权益，开发治
理允许继承、转让、抵押，在“有治理能力的独户、联户、国家机关干部职工以
及集体单位，无论是本地还是外地的都可以购买‘四荒”使用权”的政策下，出
现了多种购荒形式。诸如独户购买，综合开发；联合购买，联合治理；集体治理，
分户购买；机关团体、企事业单位购买。在拍卖方式上，吕梁地区一开始就在“四
荒”使用权的有偿转让和制度建设中，引入市场机制和竞争机制。实行“民主定
标，公开投标，契约稳权”的办法，将“四荒”使用权拍卖期间的经营、收益、
处置权完全赋予经济当事人。并根据不同情况，运用多种方式实施拍卖。一是竞
标拍卖。即由拍卖“四荒”领导小组或由乡村干部、村民组成评估组对“四荒”
评定标底，并予公布，让村民讨论酝酿，然后在村民大会上展开竞标，高者中标，
同时履行经济、法律手续。二是招标拍卖。由社区根据“四荒”面积、治理难易
程度、拍卖期限和预期收益定出拍卖价，本着先社区内后社区外的原则向社会公
开招标。三是协商拍卖。即对比较难以治理的区域以前以承包方式己初步治理“四
荒”的农户，采取自愿的方式变“承包”为拍卖，并由村里与购荒户或承包户
以协商定价的方式实施拍卖。15
尽管“四荒”使用权拍卖的制度创新，从最初自下而上的需求诱致性制度变
迁演变为自上而下的政府提供制度安排，并在更大范围内实施的时间并不长，而
且，作为新的制度安排，“四荒”使用权拍卖还遗留了许多问题需要进一步研究。
但是，创新表现出的制度绩效和制度扩张效应却是很明显的。一是较长时期的“四
荒”使用权，大大增加了经济当事人的预期，改革被认为是长期的，而非暂时的，
经济当事人确信他们能够享用激励产生的努力报酬，多年来围绕我们的农户经营
短期化行为，在“四荒”开发治理上荡然无存。农地利用的长期行为为制度安排
稳定写下了最好的注脚；二是较完整的产权界定，使经济当事人替代政府成为开
发治理的投资主体；三是在耕地上难以实施的规模经营，“四荒”使用权拍卖后
不推自开；四是“四荒”使用权拍卖使闲置的自然资源和劳动力资源得以双重利
用，为贫困山区农民脱贫致富找到了最佳的结合点。
“四荒”使用权拍卖制度创新，尽管表现在对非耕地资源的开发利用上。但
是，由于制度内含规则的绩效远大于其可能的缺陷，因而对农地制度创新的启迪
是多方面的：一是以“四荒”使用权为契机发动对农地制度的深刻变革。吕梁地
区大胆地将“四荒”拍卖的基本经验引入耕地制度建设中。他们以延长耕地使用
权和明晰产权为核心，按照保护所有权、稳定使用权、放活经营权的基本思路实
行长期的“增人不增地、减人不减地”政策，赋予农民更完整的农地使用权和足
够的使用期限，从根本上杜绝了农地频繁调整可能带来的种种弊端和可能出现的
腐败现象：二是由于“四荒”的拍卖从思想发动、政策制定到公平竞争乃至中标
后进行治理开发，整个过程充满了竞争和挑战，在引导农民走向市场经济的过程
中大大地向前迈进了一步；三是在农村最基本的生产资料——农地走向市场的影
响下，诱发或加快了农村其他生产要素，如技术、劳动力、资金等走向市场，并
以农地作为载体，带动其他生产要素合理流动和科学配置，使这些地区农村经济
萌发出新的生产点，真正体现了把市场作为配置生产资源的基本要素这一原则；
四是促进了农村股份合作经济的新发展，在开发“四荒”这一共同目标的驱动下，
农民、城镇居民、企业实体以及各种社会团体以各种方式介入，形成各具特色的
股份合作制经济组织。
24
第强节新型农惩潮度舞簿评斩
两舀翻、规模经营、“滔荒”搜箱权籀粪三穗利度割新，代表了瑗除裁中国
农地制度创新的基本走向。那么，不同的制度安排都表现出怎样的预期收益，这
些翻度是否烃理往豹安撵睨?
对两田制这种继均田承包后覆菔面最大的制度安排分析，如果撇开平度两田
裁鞭度截耪豹一整套制度建设怒范耧柱速强有力静缀缓动爨能力，簸菱爨蛰速往
的制度发生而言，这种制度希望获取的预期净收益，显然一方面要考虑到社区成
员程获取农建佼霸投翡天然均等较零j，确缣享±区残爨熬生存保障，实际上这氇是
社区干部减少交易赞用的明智之举；另一方面，如何分配超出生存保障的农舭“剩
余”，懿嚣爱隽套效率豹配器享主区两熬炎嚣。这是校区在莰诗露l凄耪运行糕度截
新中绕不开的基本问题。如何兼顾效率和公平，社隧表现出远比经济当事人和政
癃强爨褥多豹毒《发黉求和铡发供绘意愿。黧予钊度交迂蓬援孛，窖黢上要求蓬颞
政府、社区、农户三方利藏，通过两田制的制度安排，“口粮田”激无保留地承
袭“瓣考鸯蒸田”豹爨奚鞋，“责{壬躺”矍4受注意平均侥先让位予效攀俊先，羞暖
于发挥资源配置效率。由于两田制内含规则决定的制度设计，实际上是社隧最为
经游缝获取预算净收益的一转划发寰搀。当然，如傍在霹醚测斡基旗上，笼葵是
在“责任田”的安排中，促进资源流转，使资源配溉更为含理，并注意形成规模
经蘩，可§％是两田臻嘴4度交适中应予以注意的重要阏题。
规模经营的发难更多地出现在人地资源环境最不宽松的大中城市郊区和沿
海发达地区，而且，无一例夕}地是懑地方政府做出臻I度供绘决繁的，这显然戆有
非常深刻的制度背祭。改革二十多年来，发达地区经济总鼙迅速膨胀的同时，却
出现了一方菰是非常发达的a}农产渡，一方露是倍受冷遇的农业，挖其是靛食产
业；一方面是耕地资源的高度稀缺，一方面是耕地撂荒现象日趋严霾。巨大的工
农产业收入差距，使人们提供努力和努力的报酬不一致，不仅使承魏制的制度缺
陷表现明鬟，而且，任何的制度剖新都会因约束条件的苛刻而使其制度绩散黯然
失色。如何稳定农蛾，稳定粮食产业，避免耕地的撂荒，就成为发达地区农地制
度资排最大的预期。因此，与其认为勰模经营产生予政府酌主动供给行为，奠若
认为这种制度选择更多地带有被动的意味。这就导致了从规模经麓产生的邓天
起，匿蛲其簸i度选择方式，帝g度和动作载体的争论就从未停息。当然，经道若干
年的磨合，政府行为的规范农现出理性的选择。尤其是东南沿海的规模经营制度
安摊，的确装现出魄均田制与两田稍筋翻度设计更肖裁于稳定农业、稳定粮食产
业的制度绩效。而且这类地鹾规模经营的制度安排是建立在家庭联产承包责任制
基鼯之上静，是一种规模静数量扩张。它保特了家纛自主经营的优越往，问箨亍辅
以社区以工补农、以工建农政策。重要的是自愿原则一直是制度推行的先决条件。
其实，规模经营制度安排深刻表明：经济发达地区，尤其是非农产业发达地区，
实施规模经营的结果，农户向社区转移了“弱质产业”；反之，社区则替代政府
承担了更多的区域农业支持。仅此而言，规模经营就是经济发达地区理性的农地
制度安排。
“四荒”使用权拍卖，制度设计要考虑到非耕地资源的基本特点：一是非要
比较大的劳动、资金投入不可；二是外部性很强，而要克服外部性最便捷的方式
就是界定产权。因此，“四荒”使用权拍卖制度的要点：～是提供足够长的制度
时限；二是提供相对于耕地资源更完整的产权边界和尽可能大的预期净收益。因
为“四荒”使用权拍卖的制度设计，经济当事人一次性买断“四荒”的使用权，
可以转让、继承、出租、抵押，产权是完整的，同时，足够长的出让期限，经济
当事人的努力将通过反复的收益得以回报。加上实施制度创新的外部环境宽松，
“四荒”作为非耕地资源既不承担需要向国家提供农业“剩余”的义务，也不受
或很少受为农民提供基本生活保障的约束。制度安排成本最低，风险最小。客观
地讲，这种制度创新不仅使多年闲置的资源得以利用，而且政府、社区、农民三
方都获益，制度绩效明显。当然，由于“四荒”使用权拍卖是一次性“买断”，
长久性开发受益，有几个问题应予以关注：其一是确保社区内农民参与拍卖的广
泛性、群众性，在考虑效率优先原则的同时，注意社区成员的平等权利；其二除
去最直接生产经营过程，社区和政府在技术指导、市场信息、产品的加工销售以
及治理开发的规划设计上，应提供多方面的服务；其三要从法律上严格“四荒”
使用权的产权界定。
第四章影响农地制度安排变迁的因素探析
从以上对两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖这三种新型农地制度安排
的分析中，我们可以得出影响农地制度安排变迁的关键因素主要有以下几个：
一是非正式制度安排。按照新制度经济学家诺斯(1990)的观点，制度包括
正式制度安排和非正式制度安排。正式制度安排是指人们有意识地创造出来并通
过国家等组织正式确定的成文规则，包括政治及司法规则、经济规则和合约。非
正式制度安排是指人们在长期的社会交往中逐步形成，并得到社会认可的一系列
约束，它具有持久的生命力，构成世代相袭、渐进演化的文化的一部分。它主要
包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。农地制度改
革是一个制度变迁与制度创新的过程，它既包括一系列正式制度安排的改革与更
新，也包含非正式制度安排的扬弃。在农地制度改革过程中，具有关键意义的当
然是正式制度安排，但非正式制度安排也起着非常重要的作用。
我国农村经济生活中存在着众多的非正式制度安排，涉及范围较广，与农地
制度变迁有着密切关系的非正式制度安排主要有：儒家思想、家庭观念与利他主
义、平均主义、家族意识、集权主义等等。本文不拟对所有的这些非正式制度安
排逐以阐述，仅就其中的平均主义略加分析。
毋庸赘言，家庭联产承包责任制内含平均主义原则，其后的新型农地制度安
排也或多或少地内含着这一原则，这一现象不能只从制度变迁的路径依赖加以解
释，而是反映了政府、社区、农户一贯以来共同的价值追求。两田制中的“121粮
田”，便是按人口平均分配的。但随着市场经济的深入发展，竞争机制也日益渗
入到农地制度安排中。“责任田”则是对其一个明证。这说明人们除了追求公平
之外，也开始注重效率的提高，即要兼顾效率与公平。
需要指出的是，一个团体或社区中的成员流动性愈大，无论是正式的还是非
正式的制度安排，其执行机制的效率就愈低或机会成本愈高，就愈易放弃原有的
制度安排而接受新的制度安排。这一点似乎可以解释两田制产生的经济学动因，
正如孔泾源(1992)所说：“农村工业较为发达的地区，农民园产业创新与流动
引起了相对价格的交化而大大提高了务农的机会成本，他们宁愿放弃根据平等的
权利而享有的农地经营权乃至所有权：在传统农区，则不仅进行过农地的初次平
均分配，而且还不断地面对着重新均分农地的压力，直至迫于这种压力所造成的
过高的交易费用而以扭曲的形式衍生出两田制之类的地权平均化畸胎。因此，我
国非正式制度安排的演进，不能简单地诉诸于意识形态投资或寄希望于人们的信
念习性和道德良知，而应当着力于社会生产力的高速乃至高度发展所引起的相对
价格水平的实质性变化。”
二是资源禀赋。在本文，资源禀赋主要是指一个地区的人地比例关系及农地
自然条件。一般来说，劳动力资源稀缺，农地相对丰富的地区，适宜规模经营。
但事实并非如此，规模经营却恰恰发生于人均农地资源少的大中城市郊区和东部
省份的一些地区，如北京顺义、江苏、浙江等省的部分地区，这些地方非农产业
非常发达，农民不愿意经营农业，耕地撂荒现象日趋严重。在这种情况下，规模
经营制度安排得以产生。不过，这也没有违背上述一般原则，因为在这些地区，
实际经营农地的劳动力资源仍然是相对稀缺的。“四荒”使用权拍卖制度安排只
能发生于存在“四荒”的地区，这些地区农地的地理等自然条件比较恶劣，治理
开发成本高昂。因此，与其它农地使用制度安排相比，使用权的界定要宽泛得多，
地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限比较明确，即谁购买、谁治
理、谁受益，而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以转让、继
承、出租、抵押。
三是非农产业发达程度。非农产业发达程度之所以成为影响农地制度安排变
迁的一个因素，关键在于劳动力能够在农业与非农产业之间流动，从而动态地改
变着一个地方的人地比例关系。菲农产业越发达，农民经营农业的机会成本越高，
更有意愿向非农产业转移，从而转让农地，使其向一些在经营农地方面更有能力
比较优势的种田能手集聚，这在很大程度上促进了农地的规模经营。规模经营制
度安排更多地发生于那些人均农地资源少的大中城市郊区和动部省份的一些地
区，就是由非农产业较多地吸纳农村剩余劳动力而导致的。
第五章结论：农地制度变迁的基本路径与基本目标
第一节中国近20多年来农地制度变迁的基本路径
通过以上分析，我们可以大致得出近20多年来中国农地制度安排的变迁路
径：在存在制度缺陷的家庭联产承包责任制安排下，当影响农地制度的诸关键性
要素(如非正式制度安排、资源禀赋特别是人地关系、非农产业发达程度等)发
生变化且这种变化发展到一定程度后，就会产生在家庭联产承包责任制安排下经
济当事人所无法获得的外部利润或获利机会，为使这种外部利润内部化或内在
化，经济当事人就会产生创新新的农地制度的要求(借用马克思的分析语言，就
是社会生产力发展到一定阶段后，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财
产关系发生矛盾)，因为此时若不改变家庭联产承包责任制安排，外部利润也就
不能内部化(这时，家庭联产承包责任制安排在一定意义上已由生产力的发展形
式转变为生产力发展的桎梏)；当农地制度变迁和创新的条件得到满足时，农地
制度的变迁和创新就会发生，外部利润就会内部化，属于上层建筑范畴的农地制
度的变革也就得以完成。
第二节今后农地制度变迁的基本目标
综观家庭联产承包责任制后出现的新型农地制度安排，无论是两田制、规模
经营(主要包括家庭农场、集体农场和股份合作制)还是“四荒”使用权拍卖，
都不是尽善尽美的，各有利弊，因此，中国的农地制度安排仍然需要创新与变革。
回顾历史，总结经验，今后改革的基本思路应该是：既要考虑到历史的延续性和
现实性，又要具有一定的超前性、可操作性，同时又要考虑到社会、经济、政治、
文化背景，即坚持农地公有制，明确农地产权“三元分割”，即国家、村集体、
承包经营使用者分别所有、占有、使用，所有权主体的双重性，即终极所有者国
家和具体的执行者村集体；推动双重两权分离，即所有权与承包权，承包权与经
营使用权分离，这双重两权分离是农地产权制度改革的核心，其它的制度都要围
绕这双重两权分离而展开：培育承包使用权交易市场，建立双重社会保障制度。
今后应把农地产权制度改革做为农地制度安排创新与变革的基本目标：产权
结构合理，主体界定清楚，边界清晰，交易成本、监督成本、社会摩擦成本和社
会稳定成本最低，农地配置效益最高。即效率最高，公平度也最高。要处理好效
率与公平双重追求之间的“博弈”，必须通过农地产权多元化，使用权流动化、
价值化、证券化，承包权物权化或财产化，农民社会保障制度化来降低综合成本，
提高社会和经济效益。具体说来，要做到以下几点：
一是农地产权多元化。单一的产权格局一般是效率低而公平度高，而要矫正
这一缺陷，关键是推进农地产权多元化，明晰产权边界，这是提高产权效率的有
力举措，而公平度也只有通过效率才能得到保证。为此，一是要廓清农地产权结
构，建立符合市场需求的现代产权结构。所谓农地“产权结构”，可视为“财产
权利束”的别称。整个农地财产权利束是由若干个次级权利束所组成，每一级权
利束包含若干个单项权能。主要的产权有所有权、承包权、占有权、经营使用权、
收益权、分配权、抵押权、开发权、处分权等等(当前我国只设置了所有权、承
包权、经营使用权、收益权、有限处置权)。面对如此多的权能，在产权结构中，
所有权是主要的，居支配地位，其它排他性权利都是所有权的派生权，这些派生
权既可以与所有权统一于一身，又可以相对独立地存在于产权结构中。从法律角
度看，所有权居核心；从经济效率角度看，所有权主体代表不具有所有权实际内
容的行使权，这是近代物权法上主张使用权优于所有权的理论基础。二是增设权
能，完善农地产权结构。根据当前和未来发展的需要，明确承包权的物权性质，
可增设抵押权、发展权、开发权、占有权。三是明晰产权边界，界定各权能之间
的职能。相对产权不明晰状况而言，明晰产权边界本身就是对农地资源的一种配
置，能减少农地资源的浪费，提高农地经济效益。农地产权主体是一个单纯法律
上的所有者，其本身不具有占有、使用、处分行为，也不能直接产生收益，因此，
具有界定各项权利主体对农地的义务、权力、收益和责任的限度，以便权利主体
行使相应的权利，担负应尽的责任并履行法律手续，即各主体各司其职，各负其
责，相互制约。
二是家庭承包农地物权化。实践证明，家庭联产承包责任制虽然存在制度缺
陷，但是与目前农地经营还是基本适应的，取得了举世瞩目的成绩，得到了亿万
农民的普遍认同。在一定意义上，既考虑了效率，又考虑了公平，可以说，家庭
联产承包责任制作为目前中国农地制度的核心，是不会轻易改变的。许多地方虽
然演发出新型农地制度安排，但究其本质，也不过是对家庭联产承包责任制的完
善。总体来看，当前改革要着眼于承包权的长期有效性，进一步通过产权界定和
维护来激发人们对农业投入的积极性并推动积累。一是加速和规范农地产权的第
一重两权分离，即所有权和承包权的分离。这实际上就是给农民以生产资料，保
证农民具有公平的就业、生存保障和社会福利功能。这种承包权要以法律的形式
即合同契约予以确认，不能随意剥夺，这也就是承认了承包权具有一定的价值，
可以货币化。二是制定农地财产法，明确承包农地的财产权。个人财产权的法制
化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没
有维护产权习惯的国家中，只有确立农地财产权的法律依据，才能保证农业资本
的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。据此，应制定《农地财产法》，
或在宪法中明确集体所有农地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所
拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同
有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限
内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股，使农民的农地财产权在长度、
广度、独立性和确定性上予以保障。
三是农地产权流动化。事实上产权的可交易性是产权能够成其为产权的重要
属性，也是产权发生作用，或实现其功能的内在条件。根据“科斯定理”：对于
一个既定的配置资源行为，如果市场的交易费用低于政府方式，这一行为的市场
化就是有利的：反之，则无须市场化。可见，开发和引导农地产权市场的发育是
农地制度的内在要求，任何人为限制或行政配置只能导致农地资源流向的失序，
配置成本居高不下，配置效率低下，出现诸如非法交易、农地投机、农地“寻租”、
“批租”等非市场行为。因此，既然农地所有权交易是农地内在规律的客观要求，
就必须尽早地加以引导和规范。培育农地使用权流转机制，使用权主体化，加速
农地产权的第二重两权分离，即承包权与经营使用权分离，促进农地规模经营。
所有权固然对产权效率有着重要的影响，但使用权却具有更直接的效率意义。国
外发达市场经济表明，市场越成熟，农地使用权交易就越频繁。经济主体的行为
变化、相互联结必须通过市场来实现，因而使用权市场的配套势在必行。推进第
二重两权分离，经营主体内在潜力势必在效率提高的过程中得到充分的释放。不
推进农地第二重两权分离无效率：推进慢，效率提高慢；推进力度不大，效率提
高不明显，这已为国内外农地市场化的实践所证实。为此，一是加速农地产权的
第二重两权分离，使承包权的价值在使用权的交易中得以体现，这既保证了承包
者的就业、生存保障和社会福利功能的实现，又为使用权的自由流转提供了理论
基础。二是使用权主体化。农地经营使用权在法律允许的范围内，应具有完整的
意义，即成为完整的产权主体。这就是说要使承包者(即农地使用者)从被动的
接受使用权到替代农地使用权上处于指挥地位的村民小组，能具体安排农地的生
产经营活动，从而拥有完整的独立的使用权。市场经济的运行过程就是产权相互
作用、相互竞争的过程，只有具备独立完整持久的产权，使用权主体才会自觉地
关心农地的成本和收益。只有农地使用权得到了保证，农地的收益权和处分权才
能贯彻落实。三是必须明确使用权主体和客体。现阶段使用权主体为农户，可能
是非法人组织，如家庭农场或联户生产组织，也可能是法人组织如农业企业组织，
或投资企业的工商企业。客体为独立的包含使用权的农地。四是规范农地使用权
市场，促进使用权流转和集中。使用权也是一种资源，只有在不断流动中才能实
现其最优组合，体现产权的营运效益。五是建立以县为单位的统一、规范、公平
的农骜羹傻麓投市场。麓定承包者翡叟产义务，帮麓定单整农缝必须肖一定的生产
数鬣下限，对没有兴趣、没有能力种地的农户，可以收回承包权或反租倒包；搞
努葵它配套改革，打消农氐躬矮惑鞠鳃觉，使荬戆义无返簇遣转让使用权。六是
要缔造使用权交易的中介服务组织，如农地经营公司、农地评估事物所、农地银
嚣、农逶保陵公司、农逮迸券公甏等。
四是农地产权资产化、价值化年口货币化，科学地计算农地的承包权和使用权
徐傻。壶予我国长麓否认农蟪是瑟麓，因戴，农蟪没有透露资产嚣徐蓬棱算与管
理。因此完善农地产权双熏两权分离制度首先要明确农地怒资产，具有价值，而
显缝逶过馀格反敬窭来。骂宠愚试必“这些产曩之掰噬成为瓷晶，嚣成为凝枣交
换价值，具有可以实现的，可以转化为货币的交换价值的使用价值，仅仅因为有
其象蠢晶成埯宅窝瓣等玲物，仅仅戮兔毒终必囊晶粒终为馀蓬懿其宅产瑟凝宅镪
相对应；挽句话说，仅仅因为这些产品并不是作为生产者本人的直接生产汝料，
露怒作建囊瑟，嚣传为只露逶过交强交换徐蘧<赞暴)，遴避转让隽“变成绞震癸
值的产品来生产的”，16这就表明农地价值舞在交换中方能得以确认，才能被体
现爨来，方爨毒考核救意义，这不仅要求慰表地遴纷徐僮核算，瑟艇还要大力摆
动农地第=重两权分离。农地的价值在很大程度上取决于农地的效用，效用包括
社会效用(就业、擞存保障_摹B社会裰利的徐僮)和生产能力效用(农她生产力徐
值)，效用越高，其价值就越高，价值大小反映了农地效用的高低，所以今后对
农地必须以骞偿的形式取褥，杜绝无偿划拨躐以少囊征地补偿形式缀用农域，桂
绝随时调整农户的承包地，随意掠夺农地的社会价德和增德价值，侵蚀农地的承
包权价值和使用权徐值。
特剐要注意的怒我们不能把承镪权价德和承包使用权价值对立起来，承包权
价馕是就业、生存保障和社会福利功能所体现的价俊，承包使用权价值是镪禽承
包权价值和农地资本的租金的价值。当承包权和使用权一致时，承包权价德和承
包使用权价值相等，当转让使用权时，承包糟获得彀含承包权价值在内的承包使
用投价值，承包税的价值小于承包者获得的价值。
五是农地使用权证券化。农地岛一般脊价值的财物有所区别，由于固定性，
置滚班分割携带，箕流动范围、速度、方式都受到黻制。逡就要求对农遗流转的
载体进行创新。20世纪80年代以来，国际企融市场上出现了融资方式证券化趋
势。美国、日本等笈达国家，不动产证券他的历变在20年戳上，我国要安现农
地使用权市场化和流动化，提高农地配置效率，必然要走农地证券化这一条路，
搀稃农螽盘使翅权证潮度。谈掰寝静称的只是蟪表及箕附属物。确定初始使用粳后，
给使用者颁发《农地使用权证》，以维护农地使用权的权威性、严肃性，使使用
者露较完整意义豹使用较，镶蘑毂诞在承毯辩一次褴签发，作为农缝交换的媒介
以代替农地实物交易。一般以一亩为单位，允许承包期内在使用权市场上交易，
农地使用者的权利义务关系随证券持有人(证券持有人交易时要在农地管理机构
过户登记)进行流动。农地使用权证的所有者，又可将农地委托、租赁给农户经
营，也可抵押、入股，实行使用权的二次分离。农地使用权证交易实行实行权属
登记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，集体
所有权主体只与最后登记在册的农地产权主体发生契约责任关系。农地证券化是
农地流动化的基础，是农地资产化、价值化和货币化的表现，是提高农地配置效
率的前提条件。
六是社会保障制度化。社会保障制度化，即完善“农地+个人帐户”的农村
双重社会保障制度，农地的双重两权分离是适应中国人多地少，农村生产力低下，
城乡第二、三产业不发达的产物，充分考虑了社会的公平和效率的组合。但是随
着社会的进步，在这些问题逐步解决后，双重两权分离要逐步向一重两权分离过
渡。虽然这是一个很漫长的阶段，但发展趋势是不可逆转的。因此，建立“农地
+个人帐户”的双重社会保障制度与双重两权分离相适应，从现在起就开始积累
社会保障基金，以便能保证当农地的就业、生存保障和社会福利功能逐渐淡化时，
“农地+个人帐户”的双重社会保障制度能顺利向“个人帐户”一重社会保障制
度转化，这时也是双重两权分离向一重两权分离过渡之时，家庭联产承包责任制
也就完成了其历史使命。
注释
1 “圈荒”露荒出、菱壤、蔻滩、蔻沟。寂斡逢方嚣{#瓣篼资源熬类别不～。将蔻求、蔻
沙等也包括在内，叫“五荒”、“六荒”等。
2 簸章好(2001)认必，“臻壤豹多撵性决定了铡度懿多群性，酸；|专痤攫攥巧境匏不趸，
遵循相机抉择的原则，进行不同的制度供给，防止简单化、一刀切的强行推广方法。”
这嗣叛囊4度经济攀的皋《度专用性愚想是一致敬。
3 “路径依赖”是由诺斯提出的，意指发展所惫过的道路对未来的发展产嫩影响。
4 对农业缀藿的监鼙之所以特别困难，是由于农妲的季蛰性和空闼分数性。在农业生产中，
其生产过程往往在几亩地上跨几个月。农作也要求劳幼者在生产季节从一种形式的工作
转向另一种。一般缝，劳动者赝提供的劳动菔量直到收获季节莲变得明醒。医瑟，耄子
生产过程中的随机性影响，就不可能通过简单地观察产出来决定每个人的贡献。蒙保证
充分鲍工作绩效，就必须对生产的每一阶段摄供密切舱监督。
5 到1983年末，约97．7％的生产队，绒94．2％的农户在家庭联产承包责任锖《下经营。见国
家统计髑，《中匿统计年鉴·1983}，中国统计出版社，1984年，E131。
6 产权弱他是将有关当事入所处的地傲和他所发挥的作用与其所拥有的产权相比较，进行
价值判断后所得融的结论。如果某一经济当攀人所处的地位非常重要，所发挥蛉作用也
非常之大，但其所拥有的产权却缀少，即可称之为产权i；化。
7 林毅夫(1994)邋过计量分析表明，从生产队体制转变为家庭联产承包责任制，怒1978
一1984年中国农媲产出增长的重簧因素。参见林毅夹《弗8度、技术与中国农业发展》，
上海三联啦店、上海人民出版社．1999年，P．97。
8 制度变迁可分为一致同意羹(协商受)割爱变迁和菲一致同意黧<强制艇)制度变迁。
所谓一致同意型变迁是指藜一制度安排的变更、替代、变动等是某一特定范围的一群人
为嫡痘获稠机会在一致同意的基穑上实施静。一致嗣躲性，特剐强调制度变迁帮僦薪所
涉及到的经济当事人对制艘的变动没有异议、一致同意。所谓非一致同意型制度变迁是
指在裁发变迁j罄毫《薪的过程牵，翻度变迁和剁新活动主体并来求得萁魉经济当事A的一
致同意便采取措施强制性地推动制度变迁和俐新。参见钱忠好《中国农村土地制度变迁
帮翻薪磷究》，串国农韭出舨衽，1999年，p．89。
9 关于“产权残缺”，H·德姆塞茨在其论文(--个研究所有制的框架》中有所述及，“所
蠢投豹残踺，可叛被理簿鸯是对那撰瑶来确定‘完整辩’掰有麓懿较剥蒙孛静一黧憝有
权的删除”。参见《财产权利与制度变迁》，上海三联粥店、上海人民出版社，2000年，
E189。
”
所谓“边际产出搬平效应”，即“土地的自由流转促使土地边际产出较小的农户将士地
程诖绘±迷速骣产密铰毫鹣农户，农边际摄联递减燕绺鲢支琵下，嚣者翡透际产辩连子
相等”：所谓“交国收益效应”，即“土地交易性的提高增加土地投资的价值，从而提高
34
农民进行土地投资的积极性”。参见姚洋论文集《自由、公正和制度变迁》，2002年，
河南人民出版社，其中《中国农地制度：一个分析框架》一文对其有详细论述，PEl89
一190。
“周业安在《中国制度变迁的演进论解释》一文中给“内部规则”和“外部规则”作了定
义。“规则本身是一种共同知识，社会成员通过遵守它来弥补理性的不足，从而尽可能
减少决策的失误。分散的个体追求自身利益最大化，相互作用形成彼此认同的规则，此
即‘内部规则’，它是人们交往过程中自发产生的。个体也可以形成组织，通过组织获
取更多的利益。组织内部通过命令一服从方式贯彻某种特定目的，所以组织作为规则是
强制他人服从的，此即‘外部规则’。”参见《经济研究》，2000年。(5)，E4。
“农业部课题组：《1992：中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》．《农村经济
文稿》，1993年，(9)。
” 参见温铁军：《‘‘平度再造”引发的理论探讨》，《农村经济文稿》，1992年，(7)。
“ 参见朱守银、张照新：《南海市农村股份合作制改革试验研究》，《中国农村经济》，2002
年，(6)，PE43—47。
“ 参见骆友生、张红宇：《家庭承包责任制后的农地制度创新》，《经济研究》，1995年，
(1)，E76。
” 参见马克思：《资本论》第3卷，北京人民出版社，1970年，E718。
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37
后记
至此，本文结束了，结束于一个天色阴沉的夏之初。但是，脑海里关于农地
制度的思绪并未嘎然而止，而是如一匹除去缰绳的马，在辽阔的草原上，奋然奔
腾着⋯⋯
笔者出生于华北平原的一个村落，自小便同农地结下了深厚的情缘。纵使今
天，思想起自己曾经劳作于其中的农地，依旧感慨万端。这非但是因为她具有生
长出多样作物的神奇魅力，非但是因为她是如我父母一般的劳苦大众所赖以生存
的物质基石，更因为规范着她的制度变换所蕴涵的理论之美。由人民公社转为家
庭联产承包责任制，曾使中国无数个深锁愁眉化作欢快笑颜。先前的笔者，对于
这有着奇妙效力的变换背后所潜隐着的神秘因原，自然是不得而知的。时至最近
一年，始有机会得睹关于农地制度的浩瀚文献。经过无数次沉思、再沉思，考证、
再考证，旧有的困惑，方才有个释然。试想，倘若将来再次“锄豆南山下”，手
把一杯黄土，对其认识恐怕不会仅限于感官，即使籍以感官，也会审视出先前虽
有却不曾察觉到的载于其上的密密麻麻的权利束；当然，笔者也不会只以锄头对
其进行简单的机械处理，而是以产权、制度为工具，渗入了一些理性的思辨。因
为今之笔者，已经对农地以及规范农地的制度有了或多或少的粗浅认识。
正如引言中所说，本文是在反思对家庭联产承包责任制有着利弊之辩的诸多
文献并结合自己自幼时以来对农地制度切身感受的基础上形成的。但是，本文能
够得以顺利完成，我的导师——焦必方的悉心指导也是不可或缺的。从本文的提
纲撰写、初稿粗拟到最后定稿，焦老师都给予了充分的学术关怀，在此对焦老师
敬致谢忱。我的师妹刘丹硕士也对本文的完成提供了无私的帮助，笔者也深表谢
意。此外，试图促进中国农地制度的建设是本文写作的初衷，如果真能做到这一
点，必将是笔者甚感快慰的事情。
范明德
二零零三年五月
论文独铷性声明
本论文是我个入在嚣师指导下进行的研究工作及取得的研究成果．论文中
除了特别加以标注和致谢的地方外．不包禽其他人或其它机构融经发表或撰写
过的舔究成果。其他阉懑对本研究翦启发翱掰徽靛贡献均已程论文孛作了疆确
的声掰并表示了谢意。作者鲐拗趁。喊蚴菌
论文使舞授投声‘隳
本人完全了解复旦大澎有关保留、使用鬻位论文的规定。即：学校有权保
留邀燮论文的复印件，允许论文被查阅和借阏；学校可以公带论文的全部或部
努痰褰。霉浚采爱彩窜、鳃窜凌龚窀复裁芋数绦存逡文．豫爨戆潦文在瓣蜜意
遵守此规定． 俸誊签名：三邋雌导燃：垡熊查匿期：竺蛔