ParK's 論文后花園

复旦大学
硕士学位论文
发展小城镇，推进我国的城镇化战略
姓名：刘惠芳
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：李洁明
20030501
内容摘要
謦sss主33
城镇化，是现代化的必由之路和重要特征。经过50多年的发展，我国城镇
化的推进取得了很大的成绩，但与发达国家甚至一些发展中国家相比，我国城镇
化水平严重滞后，而且与我国的经济发展水平也不符。21世纪，在中国为切实
解决三农问题，提高农民收入，加快经济发展，实现人民生活小康和现代化而努
力的过程中，城镇化的推进尤其重要。中国的城镇化推进，首先必须对我国的城
镇化现状和问题有着清晰的认识，在借鉴国际经验的基础上，结合我国的国情，
选择适合我国的城镇化道路和发展重点，逐步推进。、
全文共分四章。第一章对城镇化的经济学含义进行阐释，包括其概念、内涵
与实现方式，城镇化与现代化。接下来介绍了城镇化与经济发展的关系：农业发
展是城镇化的基础动力，工业化是城镇化的根本动力，商业化、市场化是城镇化
的直接动力。第二章介绍了我国城镇化的发展状况，包括建国以来城镇化的发展
历程，所取得的成绩以及滞后状况，并对滞后原因和影响作出分析。城镇化的推
进对于我国解决三农问题，人民生活进入小康，推进现代化进程有着关键的作用，
从而加快城镇化发展对我国有着极其重要的战略意义。第三章在国际城镇化发展
经验借鉴，以及我国国情分析的基础上，提出中国的城镇化道路必须是大中小城
市协调发展，走多元化的有中国特色的城镇化道路，而小城镇发展则是我国的一
个战略选择，是今后一段时期我国城镇化的重点。最后，在明晰我国城镇化道路
的同时，分析了我国城镇化发展的动力机制和策略。第四章，在确立了小城镇发
展重点的基础上，介绍了我国小城镇发展的历程与成绩，小城镇发展的重要意义，
并提出具体的政策建议，以加快小城镇建设和我国的城镇化推进。政策建议包括
大力推动农业产业化发展，积极进行城镇户籍制度、社会保障制度、土地使用管
理制度在内的制度创新改革，大力推动乡镇企业的二次创业，以及积极发展民营
中小企业。
关键词：城镇化城镇化道路选择小城镇发展
分类号：F299．2
ABSTRACT
Urbanization is the necessary way to modernization，and also a very important
symbol of it．After fifty years’development，Oktr country has made big progress in
url：Ianization But compared with the developed countries and even some developing
countries．our urbanization level has lagged behind seriously．Moreover,our
urbanization level does not match the economic development level of our country．In
the 2 l“century,China is working hard to solve the“country agriculture peasantry’’
problem，increase the income of the peasantry，push the national economy to develop
quickly,so Chinese people Call enter into the moderately well—ofr life．and the whole
county can realize the modernization．In this process，urbanization development is
very important．Chinese urbanization should be based on the clear understanding of
the current situation and problems．then use the international urbanization experience
for reference．and integrate the situation of our country，so we cail find the proper way
of China’s Urbanization，and realize the goal step by step．
This paper consists of four chapters．The first chapter offers economic explain of
urbanization，including it's conception，basic meaning，the way of realization，and the
relationship between urbanization and modernization．in the following．I introduce the
relationship between urbanization and economic development：the agricultural
development is the basic drive of urbanization， industrialization is the ultimate and
key power,while the commercialization and market is the direct motive of
urbanization．’Fhe second chapter introduces the situation of arbanization in china．
including the history of development．the achievement we have got，and the currently
1agging situation as well as the reasons．At the end．comes the conclusion that we
must pay great attention and work hard to push the development of china’s
urbanization，since it plays a key role in solving the“sannong”problem，realizing the
moderately well-off 1ife and modernization The third chapter emphasis on the
introduction of intemational urbanization．including the main foIll"models．the
characters and trends．we should draw lessons and get experiences from the developed
and developing countries as well as integrating with the situation of our country in our
process of urbanization，so we choose the right way of urbanization，that is：big．
middle．sinail cities and towns develop in phase at the same time．And the
development of the small cities and towns is出e emphasis and a strategic choice of
china’s urbanization．With the clear goal and way of urbanization，we should make
clear the drive and the strategy of our urbanization．In the last chapter,I introduce the
development history of small cities and towns in china，the achievement we got、and
the great importance to emphasize on it in a considerably long time in the future．At
last．I give some detailed advice in developing the small cities and towns．that is to：
increase the industrialization development of agriculture，further the institutional
retlorm in cities and towns．promote the second enterprise of village and township
enterprises，and increase the development of private enterprises．
Keywords：Urbanization Way of urbanization Development of small cities
and towns
2
引言
城镇化是各国经济发展的共同规律，实现现代化的必由之路。城镇化不单单
是农村人口变为城市人口的过程，它更是一个综合的经济、社会、文化现象。城
镇化推动一个国家经济社会结构、城乡空间布局和居民生活方式、生活观念的质
的变化。
中国作为一个发展中的社会主义大国，正在为本世纪中叶实现现代化而努力
奋斗。党的十六大报告引人注目地首次提出，“农村富余劳动力向非农产业和城
镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。尤其，我国的国情决定了，我国现代
化水平的提高，必须建立在城乡协调发展、三农问题真正解决的基础上。而农村
经济的发展，农业劳动生产率的提高，农民收入的增加，与城镇经济的繁荣，是
相辅相成，不可分割的。我国三农问题的解决，加快城镇化的推进是一个重要策
略。
建国后，尤其是改革开放后，我国的城镇化推进取得了一定的成绩，但还远
远低于发达国家的平均水平，即使与一些发展中国家相比，也有一定的差距，而
且滞后于工业化和经济发展水平，这不利于我国的现代化进程以及整个国家的发
展。目前，城镇化世界平均水平为50％，发达国家为80％，我国仅为37．66％，城
镇化率比同等人均滞P的国家还要低12个百分点。加快城镇化推进刻不容缓。
十六大指出，要加快城镇化进程，今后二十年要提高到50％以上。在城镇化道
路上，中国在吸取国际经验的基础上，根据我国国情，提出坚持大中小城市和小
城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，而发展小城镇则是具有中国特色城镇
化道路的战略选择。
发展小城镇，推进我国的城镇化战略
第一章城镇化的经济学阐释
第一节城镇化的含义
一、城镇化的概念与内涵
城镇化，国际通用的提法是城市化，又称都市化，其基本含义是一致的，都
是Urbanization’的不同译法。这一概念最早由西班牙工程师A．Serda于1867年
在其著作《城镇化的基本理论》中提出，到了20世纪，已经为全世界所接受。
由于城镇“urban⋯”是农村“rural”的反义词，而除了农民居民点以外，镇以
及镇以上的各级居民点都属于城镇地区，Urban Place，既包括英文中的“city”
的概念，又包括了“town”的概念，因此，把Urbanization译为“城镇化”更
准确，更全面一些。
20世纪开始，学者就从各自不同的角度给城镇化下了各种定义，对地理学
家，空间特征最重要，于是城镇化是指居住在城市地区的人口增加过程，或者同
时强调城镇人口变动是最基本的特征，城镇化即为农村人口向城镇转移的过程。
而社会学家，则主要从社会关系和组织变迁的角度定义城镇化。马克思．韦伯对
城市的定义，是一个有着特殊政治管理结构的社区。还有一些学者则认为，在城
镇化过程中有三个主要方面，一是入口的，第二是经济的，第三是社会的，城镇
化具有多元的本质，无论在发达国家还是发展中国家，城镇化必然是多维的。
筒而言之，城镇化是指农村人口交为城市人口的过程，或者人口向城市集中
的过程。在这个过程中，出现五个转变(1)产业结构和社会结构的转换，劳动
力从第一产业向二、三产业转移，农业人口比重下降，工业、服务业人口比重上
升，人类社会从传统的农业社会向工业化社会转变；(2)城乡人口分布结构的转
换，越来越多的人口由分散的农村向城镇集中，城镇规模和数量不断增多，城市
产业结构提升：(3)城镇空间形态的变化，城镇建成区扩大，新的城镇地域、城
镇景观涌现，城镇基础设施服务设施不断完善；(4)人们价值观念和生活方式的
转换，城市文明、城市生活方式和价值观念向乡村地区渗透和扩散，传统乡村文
明走向现代城镇文明，最终实现城乡一体化和“人”的城镇化和现代化；(5)经
济要素集聚方式的变迁或创新，在技术创新和制度创新的双重推动下，人口、资
本等经济要素更健康、高效地在城乡之间流动、重组。这正是城镇化的五项基本
内涵。
城镇化的实现方式，从表面看，是劳动力或者说人口从农村向城镇流动的过
程，外观特征表现为农业人口转化为非农人口、乡村人口向城镇集中，但其本质
上是生产三要素——土地、劳动力和资本在一定经济基础和技术的作用下重新组
合的过程。而且是通过劳动力的两种转换来实现的：产业的转换和空间的迁移。
产业的转换表现为从传统产业到现代产业，从农业到非农业，或者说从第一产业
到第二产业；空间的迁移表现为从农村到城市，从分散到集中。
二、城镇化与现代化
城镇化是衡量一个国家和地区现代化程度的标准之一，因为它是经济、社会、
文化、科技水平的主要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的主
要标志，其实质是：
一人类进步和社会发展的体现和过程，亦即城市人口因为自然增长和机械增
长引起的变动过程、新城市产生过程、城市规模、作用发挥的调整过程，包括城
市生活方式的不断扩大和城市差别的缩小乃至消除。
一生产力发展的必然，是自然科学和社会科学因素在生产力结构中的发展，
即科学技术生产力功能的发展和由它所引起的连锁反应的必然结果。
一城乡分离到城乡融合的必经途径，是在城市改造和农村变革基础上进行
的，处理城市间关系及不断向农村渗透的过程。
一国民经济发展不断更新的格局在空间上的实现形式，是资源在空间上重新
配置，城乡空间形象不断优化的过程。
一生态系统不断完善和逐步高级化的过程。
从现代历史来看，城镇化、工业化和现代化是同一过程的不同侧面。从现代
化内涵来看，现代化与城镇化紧密相连。美国社会学家英格尔斯提出经济现代化
的l 0条标准，其中城镇化水平要达到5 0％以上。现代化呼唤城镇化，城镇化
促进现代化。城镇化是人类社会走向现代化文明的重要标志，它是工业化的必然
产物，同时又是工业化、现代化的重要载体和推进器，是现代化的必要前提和手
段。目前，发达国家城镇化程度普遍超过70％，有些甚至达到8D％以上。
第二节城镇化与经济发展
一、农业发展是城镇化的基础动力
农业是国民经济的基础，也是城镇化的基础动力。城镇化推进需要农业的发
展提供坚实的保证：
i、农业发展为城镇化提供资金积累。从城镇化初期最早进入工业化进程的
国家来看，都有一个手工业向机器工业飞跃的过程，城市经济掠夺农业原始资本
积累的过程。后续进入工业化进程的发展中国家的城镇化，其城镇经济仍然要以
农业发展作为工业资金的基础来源。我国工业化和城镇化所需的资金，农业也是
主要来源。据测算，建国后40年中，通过工业和农业的不等价交换，即通常说
的工农业剪刀差，农业为国家输送资金达l万亿元，进入90年代后，每年达1000
亿元之多。另外，农村存款流入城市与工业数额高达3000亿元。农业资金为工
业化以及城镇化作出了重要的贡献。
2、农业发展为城镇发展提供劳动力。城镇化的过程主要是农村农业人口向
城镇非农人口转化的过程，是人口向城市聚集的过程。从世界范围城镇化历程来
看，通过农业经济破产和农业劳动生产率提高两种形式，农业产生并向城市输送
剩余劳动力。城镇化初期是适应劳动力密集型的制造业对大批劳动力的需要，中
期则是满足第三产业即服务业迅速发展对劳动力的需要。
3、农业发展为城镇工业化提供原料，为城镇居民提供生活资料，同时满足
工业布局、城市规模扩大和交通发展的土地征用需要。粮食和农副产品以及轻工
业生产所需的原料的充足供应，不断满足工业化和城镇化推进的需求增长和质量
要求。离开农业的支持和发展，城市将无法生存，更谈不上城镇化的发展。
4、农业发展为城市工业化提供广阔的市场。农业、农村是城镇工业的大市
场。城镇工业，一方面为农村提供生活消费资料，广大农民是城市工业生产的基
本消费者：另一方面，城镇工业为农业提供各种生产资料，如交通运输工具、机
器、化肥、农药、建筑材料等。广大农村是城镇发展的腹地。
二、工业化是城镇化的根本动力
工业化必然推进城镇化，城镇化是工业化的必然结果。经济是城市发展的基
础，工业是主导，工业的聚集和工业化水平的提高是推进城镇化的主要动力：
l、工业生产机械化、自动化水平的提高及其所带来的装备工业的发展，不
仅大大提高工业自身劳动生产率，也促进了农业劳动生产率的迅速提高。不仅农
产品数量增多，品种增多，质量提高，商品率上升，产生大批的剩余劳动生产力，
同时也使这些农业劳动力走出“三农”圈子，到工业密集地务农经商或者从事服
务行业，从而加快人口聚集的步伐，使城市人口急剧上升，城市数量增加，城市
规模扩大，城市产业结构随之发生变化，使城市工业生产专业化、协作化和联合
化成为可能。这不仅推进城镇化发展，也使城市建设质量和城市综合效益不断提
高，使城市成为区域的经济文化中心，并通过中心作用的发挥推进区域城镇化的
发展。
2、工业发展、工业结构的优化是通过科学合理的工业布局体现的，而工业
布局的合理与否主要依据市场需求、区位优势和资源优势，十分注重厂址的选择
和可行性研究。在工业发展投资需求的引导下，区位优势和资源优势优越的地域，
由于工业布点以及逐步形成的工业聚集，必然带来生产配套性服务、生活消费型
服务增加，人口聚集，建筑、商业的聚集以及人流、物流、商流、信息流的愈加
频繁，从而推进城镇化的发展。
3、任何工业的发展，都需要其他产业的配合和支持，其效益的提高是建立
在专业化生产和综合发展相结合的产业结构不断优化的基础上。任何工业的发展
都不是孤立的，从有利于节约成本，共享资源、电信、交通、环保、给排水等设
施，努力实现工业生产链出发，工业发展必然趋于集中，其结果是必然推动城镇
化的发展。
4、从事工业生产的人，不仅是为工业发展作贡献，同时还在求生存的基础
上追求享受和自身发展。随着社会、经济的发展和个人收入的不断增长，人们对
生活质量的要求也不断提高。基础设施建设要满足，文化需要不断增加，对各项
服务要求也更加迫切，由此促进第三产业的发展，尤其是教育和科技，各种市场
应运而生，体系不断完善，从而更加推进城镇化发展和质量提高。
总之，工业化是城镇化的根本动力。由于工业化自身的经济规律所驱使，相
应要求人口的集中、生产要素集聚和城镇功能以及城镇布局的完善与优化，使产
业结构与城镇功能、城镇结构达到相互均衡。在一定意义上可以说，没有工业化
就没有城镇化，工业化水平的高低决定了城镇化水平的高低。同时，城镇化又促
进工业化，随着城镇化进程的加快，城镇功能的完善，城镇辐射能力的增强，集
聚效应的发挥，又会把工业化进程不断推向新的阶段。在经济发展的一定阶段，
客观上要求工业化和城镇化的进程大体同步。
据测算，1841—1931年英国工业化和城镇化的关系系数是0．985：．1866—
1946年法国为O．970；1987—1940瑞典为O．967；整个发达国家1820一1950年
间工业和城镇化的相关系数为0．997：美国1890一1950年间，工业化和城镇化
也保持了极高的相关度，工业化率和城镇化率的曲线几乎是两条平行的曲线⋯。
三、商业化、市场化是城镇化的直接动力
随着商品经济的发展，尤其是高级阶段市场经济的发展，价值规律、竞争规
律促使农业、农村按照市场的需求组织生产，采用先进技术，扩大经营规模，节
约成本，以提高劳动生产率。同时将带动农村产业结构、就业结构发生变化，向
城市靠拢。
商品经济、市场经济的发展，必将使生产要素合理流动和优化组合，必将使
农村的物力、人力及其他自然资源由潜在的生产力变为现实的生产力。劳动力市
场化使农村剩余劳动力向城市迁移得以实现，并使劳动力在空间转移的同时实现
社会职业的转变。土地资源市场化使城市规模空间的扩大和新城镇的建设锝以实
现，市场配置下的土地资源有利于城市人口的聚居，城乡之间的交通发展。产品
市场化使城市在更广阔地域展开得以实现，出现地域性、全国性和国际性的贸易
大发展，从而大量商业城市得以出现。
第二章我国城镇化的发展状况
第一节我国城镇化的发展历程
我国是世界上最早出现城市的文明古国之一，从夏朝开始筑城，至今有4000
多年的城市发展史，在漫长的封建社会里，也一度国家强盛，经济发展，城市数
量增多，规模不断扩大，城镇化水平处于世界先进行列。但由于近代帝国主义的
入侵和掠夺，封建统治阶级的腐败和军阀混战连绵不断，致使经济发展受损，生
产力布局畸形演变，城镇化进展缓慢，城镇化水平滞后。到1949年建国前后，
全国仅有城市132个，其中特大城市只有上海、北京、天津等几个；城市居住居
民人口只有5765万，仅占全国总人口的10．6％，且集中在沿海地区：城市功能
残缺不全，多以消费城市为主；许多历史名城逐步衰落，城市规模结构极其不合
理，少数几个大城市畸行膨胀，小城市、城镇萎缩，城镇破烂不堪。1949年城
镇工业总产值仅65亿元，占全国工农业总产值比重不到1／5。
建国50多年来，我国城镇化推进是不平坦的，经历了曲折的过程，在时间
上可分为四个阶段：
一、城镇化稳步推进阶段(1949—1957)
1949年以前，全国设市城市69个，其中9个在台湾，50万人口以上的大城
市只有16个，大城市占城市总数的23．2％。城市中，民族工业很少，除医药业
和饮食等服务业外，大部分只有少量轻工业和一些手工业。在分布上，大多数城
市集中于东南沿海地区，内地城市很少，规模也小。
新中国成立后，全国城市开展了大规模的清理整顿工作，恢复正常秩序，发
展城市基础设施建设和经济建设，初步改变了全国城市的环境面貌，城市数量增
加，到1952年，全国城市数量达160个。第一个五年计划期间，由于国家一穷
二白、百业待兴，城市发展、城镇化推进只能围绕着工业建设有重点有步骤地进
行。1954年6月召开的全国第一次城市会议上，确定除北京外，对全国城市重
新进行分类排队，并据此采取不同的建设方针。第一类是156项重点建设工程安
排较多的新工业城市，包括太原、包头、兰州、武汉、西安、大同、成都、洛
阳等，全部是中西部城市；第二类是扩建城市，包括鞍山、沈阳、吉林、长春等；
第三类是局部扩建的城市，包括南京、济南、杭州、昆明、长沙等；第四类是一
般中小城市。此期间全国共建6个新城市，大规模扩建20个城市，局部改造扩
建74个城市。全国城镇人口从5765万增加到9949万，增加4[84万。平均每年
增加523万，年平均增长速度为7％，城镇化水平从10．6％上升到15．4％，上
升4．8个百分点，年平均增长0．53％。此期间是建国来城镇人口增长最快的时
期，以机械增长为主，约占60．6％，自然增长约占39．4％。1957年，城市数量
增至176个。
表2—1 1949--1957年全国城镇化水平“
年份全国总人口(万人) 城镇人口(万人) 城镇化水平(％)
1949 54167 5765 lO．6
1950 55796 6169 11．2
195l 56300 6632 11．8
1952 57482 7163 12．5
1953 58796 7826 l：3．3
1954 60266 8249 13．7
1955 61465 8285 13．5
1956 62828 9185 14．6
1957 64653 9949 15．4
资料来源：《中国统计年鉴》】990
二、城镇化波动推进阶段(1958—1965)
此阶段是全国城镇化推进大起大落阶段，波动起伏较大。1958年，在“用
城市建设的大跃进来适应工业建设大跃进”的号召下，大量农民涌进城市，尤其
是大炼钢铁的推进，进一步加速了城镇化的步伐。城镇工业大发展，城镇数量增
加，随之城镇人口也猛增，从1956年到J961年，城市数量由176个增加至208
个，平均每年增加8个。1958—1960年，城镇人口增加到13073万，不少城市
基础设施和住房建设加快。
之后国家处于三年困难时期，财力短缺，国民经济进行调整，城镇建设投资
比例大幅度下降，城市基础设施超负荷运转，城市病更为突出。从1961年6月
到1963年6月，为了克服暂时经济困难和解决城市出现的各种问题，全国减少
职工1887万，共减少城镇人口1067万，至1964年底，城市由1961年的208个
减少到169个，撤销了39个市的市建制。
三年困难时期过后，从1963年起，国民经济得到恢复，城市建设和维护资
金相应增加，城镇建设投资逐步回升。原下放农村的城镇职工逐渐返城，城镇化
水平缓慢提高，但仍低于1961年全国城镇化水平。
表2—2 1948～1965年全国城镇化水平
年份全国总人口(万人) 城镇人口(万人) 城镇化水平(％)
1958 65994 10721 16．2
1959 67207 1237l ?18．4
1960 66207 13073 19．7
196l 65859 12707 19．3
一
1962 67295 11659 17．3
1963 69172 ¨646 16．8
1964 70499 12950 18．4
1 965 72538 13045 18．0
资料来源：《中国统计年鉴》1990
三、城镇化推进停滞阶段(1966—1978)
1966年6月开始了文化大革命，城镇建设工作受到严重冲击。国家和各城
市主管城市规划和建设的专门机构停止了工作，城市工业项目投资几乎停滞，城
镇建设投资在1963一1965也由占基本建设总投资的2．9％，猛减为1．83％。加
上大批知识青年上山下乡，不少干部被下放到农村，导致城市经济明显衰退，城
市人口机械增长已经成负值，出现逆城镇化的现象。1971年后开始恢复城镇建
设工作，但由于多年投资太少，城市基础设旌严重滞后状况难以逆转。文化大革
命后期，上山下乡知青和知识分子陆续返城，此期间，全国城镇化水平才在一度
呈下降趋势后，后期有所回升。
表2—3 1966—1978年全国城镇化水平
年份全国总人口(万人) 城镇人口(万人) 城镇化水平(％)
1966 74542 13313 17．9
1967 76368 13548 17．7
[968 78534 13838 17．6
1969 8067l 14117 17．5
1970 82992 14424 17．4
1971 85992 1471l 17．3 、
1972 67177 14935 17．1
1973 8921l 15345 17．2
1974 90859 15595 17．2
1975 92420 16030 17．3
1976 93717 16341 17．4
1977 94974 16669 17．6
1978 96259 17245 17．9
来源：《中国统计年鉴》1990
四、城镇化推进加速阶段(1978至今)
1978年，中共十一届三中全会及时作出了全党工作重心转移到社会主义现
代化建设上来的战略决策。随着农村改革的逐步推进，城市改革也开始起步，全
国城镇化推进开始进入加速阶段。在这期间，城市数量不断增加。尤其是1984
年，小城镇发展问题第一次受到中央政策的肯定和支持，国务院于1月发布《中
共中央关于1984年农村工作的通知》，4月发布《国务院关于农民进集镇落户的
通知》，至此，与乡镇企业发展相匹配的城镇化战略渐次走进人们的视野。小城
镇迅速发展，大批县、镇改为市，城市数量大量增加。从1981年中共十二届三
中全会以后，到1992年中共十四大召开之前，以城市改革为重点的经济体制改
革推动着城镇化的发展。1998年lO月，中共中央在《关于农业和农村工作若干
重大问题的决定》中，第一次提出了“小城镇大战略”问题。2000年6月，“小
城镇大战略”，被《中共中央关于促进小城镇健康发展的通知》中，进一步具体
化，特别是11月党的十五届五中全会把积极稳妥地推进城镇化列为当前及其十
五期间必须着重研究解决的问题，使中国的城镇化迈入一个新的发展阶段。
表2—4 1979--2000年全国城镇化水平
年份全国总人口(万人) 城镇人口(万人) 城镇化水平(％)
1979 97542 18495 19．O
1980 98705 17140 19．4
1981 100072 2017l 20．2
1983 103008 22274 21．6
1985 105851 25094 23，O
1987 109300 27674 25．3
1989 L12704 29540 26，2
1990 114333 3019l 26．4
1992 11717l 32372 27．6
1993 118517 33351 28．1
1994 119850 34301 28，6
1995 121101 35174 29．0
1996 122389 35950 29，4
1997 123640 36989 29．9
1998 124810 37942 30，4
1999 125909 38892 30．90
2000 126583 45844 36．22
2001 127626 48064 37．66
资料来源：《中国统计年鉴》2001
从城市规模看，20万人口以下的城市增长最快，由93个增加到384个，这
与实施整县改市的设市体制改革不无关系。20一50万人口的中等城市，由60个
增加到203个，增长近2，5倍。50一100万人口的大城市增长相对较慢，增加21
个，特大城市增加24个。
从区域布局看，东、中、西部地区的城市数量均有不同程度的增长，但由于
经济基础、发展速度和投资倾向的差异，东部地区城市数量明显快于中西部。此
期间，东部地区城市数由69增加到300个，增长3．256倍，其城市数量占全国
比重也由38．5％提高到44．9％。中部地区城市由84增加到247，增长l_94倍，
其城市数量占全国比重由20．7％下降到18．1％。
第二节我国城镇化的现状及其分析
一、我国城镇化水平滞后
据国家统计局统计，1978年，我国有城镇人口1．72亿，1989年为2．95亿，
1997年为3．69亿，到2001年底，我国城镇人口己达4．8064亿，城镇化率达到
37．66％，城市数量达662个。
与此同时，我国小城镇呈加速度发展态势。据国务院体改办中国小城镇发展
研究中心介绍，1978年，我国有建制镇2176个，到1988年，发展到l 1481个；
1992年以后，进入高速增长期，到2001年年底，已突破2万个，达到20374个。
也就是说，最近10年间，我国平均每年新增小城镇800个左右，每年转移农村
人口1000万人，10年中有超过1亿的农村人口落户小城镇。从2001年开始，
令人瞩目的小城镇户籍制度改革已在全国实施。2002年，有不少省会城市如石
家庄等也相继放开了户口，降低了进城的政策门槛，目前已有许多大城市实现了
人口的相对自由流动。如今，在许多地方，初具规模、基础设施较为完善的小城
镇已是星罗棋布。这一切都在告诉人们，我国城镇化的步伐正在加快。
但是，与世界城镇化水平相比，我国城镇化水平仍然偏低。目前，世界平均
水平为50％，发达国家为80％。我国仅为37．66％，城镇化率比同等人均GNP的国
家还要低12个百分点。
表2—5 我国城镇化率与世界平均水平的比较’城镇＼化年水享份卜1949 1959 1969 1979 1989 1994 1999 2。。。
中国10．6 18．4 17．5 lg．O 26．2 28．6 30．9 36．22
I 世界28．0 3l_0 37．O 40．O 49．0 52．O 56．9
资料来源国际统计年鉴2000中国统计年鉴2001
通常人们论证中国城镇化滞后的方法有三种：
1、拿中国的经济结构与钱纳里的“标准结构模型”对比，认为中国城镇化滞
后10多个百分点。按照钱纳里提出的发展模型或者标准结构，在人均国民生产
总值GNPl00美元(1964年美元)以下时，中国的城镇化水平(17．9％，1978)
比标准结构高5．1个百分点；在人均GNPl00美元时，中国的城镇化水平(21．6
％，1983)接近于标准结构中的22．0％，随着人均ONP的继续增长，中国城镇
化水平偏低于标准结构的程度明显偏大，当人均GNP为200美元和300美元时，
中国城镇化水平分别偏低于10．7个百分点和14．9个百分点
表2—6 中国城镇化率与标准结构对照
标准结构中国
人均GNP
城镇化率(％) 年份
人均GNP
城镇化率(％)
(1964年，美元) (1964年，美元)
低于100 12．8 1979 70．6 17．9
100 22．O 1983 96．3 21．6
200 36．2 1992 200．1 27．6
250 39．3 1994 249．1 28．6
300 43．9 1995 268．6 29．O
资料来源《城乡收入差距分析和政策建议》曾令华湘潭大学学报哲社版
1998年第五期
按此模型对照，可以发现，中国城镇化滞后于经济发展水平是在转型期，尤
其是在1983年以后出现的，即在转型期前，中国的城镇化水平虽然长期处于低
水平的停滞状态，但却并不滞后于经济发展水平。但进入转型期之后，城镇化进
程虽然加快，但却滞后于经济发展水平，而且滞后程度加大。利用世界银行1997
年的数据进行分析的话，中国的城镇化水平比同等人均GNP国家的水平低12个
百分点，如果按购买力平价(PPP)方法计算，则低21个百分点。。钱纳里的标
准结构是否完全适合于中国的实际，待进一步深入探讨，但由这一模型，可见中
国的城镇化水平大大滞后却是一个事实。
2、用Nu比值进行比较，结论也认为中国城镇化滞后10多个百分点。城镇
化是否滞后与滞后程度还可以以从业人员的非农化率(非农产业从业人员与从业
人员总数比，值以N表示)与城镇化率(U)的比值Nu来度量。由表可见，中国
的比值在1952年为l-3(u为1．0)，1962年为1．O，即50年代呈下降趋势，60
年代前期城镇化率与非农化水平基本一致，至1970年增至1．1，1975年增至1．3，
1978年增至1．7的最高点，可见，改革开放后城镇化进入加速发展期，也正是
城镇化程度滞后最高的时候。
表2—7 中国从业人员非农化率与城镇化率对比关系
NU比值
年份非农化率N(％) 城镇化率U(％)
以U为l_0
1952 16．5 12．5 l，3
1962 18．O 17．3 1．O
1970 19．3 17．4 1，l
1975 22．9 17．3 1．3
1978 29．5 17．9 1．7
1980 31．3 19．4 1．6
1985 ：{7．6 23．7 1．6
1988 40．7 25．8 1．6
1990 40．0 26．4 1．5
1994 45．7 28．6 1．6
1998 50．2 30．4 1．7
1999 50．1 30．9 1．6
2000 50．O 36．22 1．4
资料来源： l、《中国劳动统计年鉴》
市化与非农化滞后问题分析》朱宝树
2001 2、《转型时期的农村人13城
中国人口科学2000年4月
由此可见，与国际一般水平比较，人均GNP与城镇化水平对应，非农产业就业
比重与城镇化水平对应，中国城镇化水平落后于工业化水平和人均GNP增长的幅
度。根据中科院<<200i年中国可持续发展战略报告》，中国的城镇化，与人均GNP
相当的国家相比，低了10个百分点；与我国的工业化率对应，低了12个百分点：
与我国的非农化就业比率比较，低了20个百分点。有的专家根据现代化国家经
济发展水平标准推算也指出，我国城市人13占全国总人El的比重应该达到50％以
E。
二、城镇化滞后原因分析
一是历史原因。中国几千年积淀的农业文明，重农轻商：新中国成立后人口
增长过快(从4．5亿猛增至12．6亿)，使农业人口基数在过大的基础上膨胀；改革
开放前的20余年中，由于经济建设出现的失误，造成几次城市人13大进大出(大
跃进和三年困难时、文革中三线建设和知青上山下乡、文革后知青返城)。所有
这些历史原因，都影响了我国城镇化进程。
二楚高度资金密集豹重型王韭纯发矮羧臻懿影璃。瓣在国象互显偬过程中形
成的结构偏差及其派生的“资本排斥劳动”更是城镇化滞后的关键原因之一⋯。
壶予1952年中国在工盟纯之初获缮懿“瘸动资本”，来源予苏联在第二次
世界大战中形成的大型制造业对中国的转移，其后的工业化进稷中采取的也是煎
王业撬残戆发疑战略，强魏必然产生结搀牲穰蒺及瓷本不薮增热、不凝撵斥劳动
的内在机制。下表反映的是在中国的“阁家工Ⅲk化资本积累阶段”就业结构转变
涝嚣予王农选产值结梭转交匏燎况。
裘2—8 1952--1978年孛国GNP与就业熬续构变化
GNP部门结构(％) 就业者部门结构(％) 就业结构偏差
年贽农业工业照务业农监工业骚务数农渡王娩黢务业
a A B a／A-i b／B—l c／C一1
1952 57．7 19，5 22．8 83．5 7，4 9．I 一0。3 1．64 】．51
1957 46．8 28．3 24．9 81．2 g．0 9．8 一O．42 2．14 1．54
1962 48。l 32．8 19。l 82。l 8±0 9。9 一O．4l 3．1 0．93
1965 46．2 36．4 17．4 81．6 8．4 lO．O —O．43 3．3 0．74
1972 37．8 44。l 18。l 7&9 il。9 9。2 一O+il 2。71 O+97
1975 37．8 46．0 16．2 77．2 13．5 9．3 一O．5l 2．4l 0．74
1978 32。8 49．4 17。8 70。7 17。6 11．? 一O．54 1．8l O。52
资料来源：何道峰等《就业、增长现代化》中国华侨出版公司1990
城镇化发熙缓慢的根本原因，是由于最初的国家工业化启动资本主要投入熏
工业，嚣资本密集型的麓工业戥然产生“资本撵斥劳动”豹内焱机割。溷姥，凌
政府主导的国窳工业化进程中，政府投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资
本吸收劳动力载能力不凝减弱。铡如，“一五诗划”时期国家投资重工业、轻王
业、农业的比黧分别为36％，6％和7％。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1．8
万人就业，两震工业仅能吸收6于人就渡。中爨就业缨构偏差耀此不断扩大，城
镇化水平因此妖期停滞不前。总之，在国家工业化的1952年剐1977年间，工妲
净产僮占国民收入的份额上升了30个匿分点，短工业魏业份额只上丹lO个百分
点，就业结构滞后于产渡结构的差距十分明显。
三是城乡分割对立的二元结构制度。建国聪，我国长期实行计划经济，工业化
与城镇化发展鼹通过行政力量集中资源，而不楚通过市场配置资源，因此形成并
固化了城乡二元结构。为了维持资本密集、排斥劳动的城市大工业，从50年代
超，国家颁布了一系剐的政策和法令，在户口迁移制度、粮滴供应制度、劳动麓
4
工割菠帮社会绦瘴翱度等方垂，据藏市久日蟊农糟天日分割开来，这裁形残了城
乡分割的二元结构的基本体制矛盾。
l、睾±会搦零』割爱。旱在1951年2萎，致务貔裁发毒了《劳动保除冬铡》，
1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保
待遇。§O年代澎藏楚城审享主会辛墓零l翻发还爨避了壤枣入强可享有名嚣繁多翡羚
贴，在业人口可享有单位近乎张偿提供的住房锋。
2、城枣藏监割度。t952零8蜀致务院发毽《关予劳动裁业超题鹣决定》，
由于在当时的历史条件下，国家实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业
入口在城泰熬裁业安曼，不可熊墩牧螯抵鲤农楗劳动力至g城市就业，因此必须擞
好农民的说服工作，不允许农村人口进入城市寻找职业。1957年12月国务院黢
布《关于套单位从农村中摆用黢时工戆暂行规定》，明确规定城枣“备单位一德
不得私自从农村中招工和私自皴用盲融流入城市的农融。农业社和农村中的机
关、强体也不缮私自分缨农民刘城市积工矿区找工作”，甚至援定“摆用临时工
必须尽趱在当圭溆城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。
3、粮油供应制度。1953年以蜃，随着粮食统购统销政篡的实行，中国开
始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮
油供应，不负责农业户口的粮油供应。对一般市民，可发给购糗证，凭证购买，
或暂时凭户口簿购买。i955年8月国务院发布的《前镇粮食定鬟供应鬻行办法》
则统一规定了市镇j#农业人口一律实施攫民口粮分等定量，并按核定的供应数爨
按户发给市镇聪民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。岛
此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场镣
理暂行办法》，其中规寇：“所裔私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私
自经营粮食”。“城市和嶷镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，
在当遍竣府统一领导下，以工商行政部门为主会简粮食部门共黼管理乏”。“城市
居民购樗国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种
阔的调换时，可到指定的国家穰店、台律衽卖国，或剽国家粮食市殇避行相互阉
的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得阴粮的可能性。
4、户藉澍度。1958年l嗣，垒国久大常菠会第91次会议讨论遴过《中肇
人民共和国户口登记条例》。该祭例第10条第2款对农村人口进入城市作出了带
约束佼懿燕定：“公蠢爨农毒章适经城隶，必颓持有城市劳动部门的录蔼诞躜，学
校的录取证明，或者城市户口骚记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机
关审谗办理迂毒手续”。这一纛定标志麓中莺良严格限镧农转入溜南蠛市流动为
核心的户口迁移制度的形成。
慧之，国家工监识瓣推进不仅没畿导致就簸结稳鹣嚣步调整帮簸镶诧发震，
疆量为了维劳资本密集、鬟}斥劳动懿城枣太王、韭，国家又不餐不建立一套买薅的
城市社会保障制度，这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。
第三节加速推进我国城镇化发展的重大意义
一、我国城镇化滞后的负谳影响
众掰周知，按照改革开放20年的Gt)P增长速度，中国本来艟该处予城镇饿
加速发腱的阶段中，但按照国家公布的统计数据，仍然有约70％的入口生活在农
村，爨于皇给囊足型的生产和消费。除了现在600多个大中城市之外，全国2800
个县、市大部分人口规模不足；还有19000多个建制镇，平均人口规模也不耐l
万人。中国城镇化承乎滞后带来了一系捌矛盾秘闯题，严重阻碍了中国的经济和
社会发展：
1、城镇化滞后制约内需扩大
亚洲金融危机l三l屠，我国出现了有效需求不足的现象。为此，政府采取加大
投资力魔，降低存款利率，增发职工工资等政篡，以达到提高城镇居民收入，扩
大内需，启动缀济的作腭。但怒效果并不理怒，其中一个重要原因就是我国城镳
化滞后于工业化，社会结构转交滞后于经济发展，城乡分割的二元格局没有根本
改变。大量农村剩余劳渤力留程有限的土地上，导致农既收入增长停滞。由于农
民收入增长缓慢、实际购买力低以及对朱来的增收预期不良等因素，使农村市场
启而不溯，形成“大中国，小市场”的简面。
表2一g 2000警城乡屠涎家庭警均每吾户年底辩篇消费酪据膏黧统较
洗衣机(台) 电冰箱(台) 彩电(台) 相机(架)
农村28．6 12．3 48．7 3．1
城镇90．5 80．1 116．6 38．4
资料来源中国农树统计年鉴2001
搭统计，蟊前3个农民的消费支蹬，加起来还没有一个城市詹民多，农民彩
电、电冰箱、洗衣机等耐用品拥有量，仅是10年前城镇居民家庭的平均拥有水
平。2,000年，占我国人口70％的农村，消费晶零售总额仅占龛柱会消费晶零售
总额的38．2％。据有关专家测算，如果农民购买力提高，将这⋯比重提高到“七
五”对矮静50％静求平，就意昧着增鸯霹3500多亿元静淆费晶零售额，整个国醚
经济将新增8000多亿元的消费需求。所有这些都突出了中国推进城镇化进程的
遥甥瞧。
表2一10 城乡消费水平对比v‘
屠跫人均瀵爨城乡瀵费承平对比
年份
全国居民农村居民城镇居民农村居民=l
1978 184 13S 405 2．94
1979 207 158 434 2．75
1980 236 178 496 2．79
t98l 262 199 562 2．85
1982 284 22l 576 2。6l
1983 31l 246 603 2．45
1984 354 283 662 4．40
1985 437 347 802 2．3l
1986 485 376 920 2．45
1987 550 417 1089 2．61
1988 693 508 1431 2．82
1989 762 553 1 568 2．84
t990 803 57l 1686 2．95
199l 896 62l 1925 3．10
1992 1070 718 2424 3．38
1993 133l 855 3027 3．54
1994 1746 lll8 3891 3．48
1995 2236 1434 4874 3．40
1996 264l 1768 5430 3．07
1997 2834 1876 5796 3．09
1998 2972 1895 6217 3．3l
1999 3138 1927 6796 3．62
2000 3397
资料来源中国统计年鉴200t
2、城镇化发展滞后造成人口结构、资源占用和收入分配结构上的不合理
骛2000年中国城镇天墨鞠乡程入臣占全毽总天瓣戆魄熏分巅秀36。2鞲霰
63．8％，而同期城乡居民的年末储蓄存款余额却分别占总量的大约8096$n 20％，有
关骚究驮为城多浚入篾嗣萎是系数已经超过0。4，农$§爨体帮农户生产筏嚣定资
产占有豹琵镶也德{秉。
到2000年，中国笫一产业占GDP的比重只有1 7．6％，而第一产业劳动力占
惑劳动力鹊比蘩帮仍然篱这酌。雠，藏盟结构与产篷楚捻严重不对狂。
3、城镇化滞后不利于农村工业的发展和农业现代化
我鞫农监发袋垂錾熬最大鼹题是农鼗部门剩余劳动力嚣丈爨存在，这不仅怒
人力资源的巨大浪费，而且成为关系我豳社会稳定和现代化成败的关键问题。遮
令竭题不舞决，农监筑游动生产攀难以提京，农产品懿竞争力谯，农民鹃蔽入载
滩以提商。由于我国农村剩余势动力数擞高，家庭经营的土地规模日益减少，狱
小载±撼翘摸不仅成为农业投炎戆限制，嚣且搜其减少了经营褰采曩耪技术款动
力。农业发展陷入“小舰模、商成本、高价格、低竞争力”的困境。如果不加快
城镇化进程，蜜臻农数经营规模的扩大，婕统农监麴鼓术改造姆难以进行，农渡
现代化也难以实现。
4、城镇纯滞居不利予第三产业的发展
按照世界产业结构演变的一般规律，在工业化前期，第二产业比重迅速上升，
舞一产业比重则迅速下海，第三产业基本维持一个稳定钓给额。缝着经滋款发展，
第三产业比重迅速崛起，超过第一、二产业的比重，从而实现缀济的服务化。发
达国家的产业终构大多经历了从“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、
一”这样的演变过程，最终实现产业结构的现代化，例如经济合传组织国家(OECD)
暇务业产值瓤就业的比羹如下：
表2—11 OECD国家第三产业产值占GDP比黧、就业比重
年份产值比煎(％) 就业比重(％)
t960 52．6 43．1
1990 65．3 62．8
1995 68．2 84．4
资料来源：《城镇化与经济发展研究》成德宁武汉大学博士论文
而到2000年，我国第三产业产值仪占GDP的33．2％，就业人员仅占27．5
％。第三产业比发达国家落后缀多。
我豳第三产韭的发展不足与城镇化的滞后密切相关，众所闵知，许多服务蛾
的发展都要以人口和产业一定程度的聚集为基础，城镇幽于聚集了大量的消费人
口和产业，形成对服务妲的巨大需求，成为服务业发展的重要载体。如柴产韭布
局分散，人口瞄住分散，服务业就会因为市场需求的制约而发展不起来。国际缀
验表稿，在城镇化水平滞后的前提下，第三产妲不可能肖正常的发展。满时，第
三产业的不发展，极大地削弱了中国产业在其结构推移过程中吸收农业剩余劳动
力的能力，使农民的就业领域没有得到充分扩展，从而也使产业缩构调整可能带
袋弱增热农聚莲殳入、程遴熬个经济发震瓣潜力不戆态分释放塞来。
表2一12 我国嚣一、二、三产业产值及其就业比重
占国内生产总值靛比黧(％) 占总孰业人爨的比重(％)
年份
第一产韭簧二产业第三：产韭第一产业第二产妲第三产渡
1978 28．1 48．2 23．7 70．5 17．3 12．2
j980 30．1 48．5 21．4 68．7 18．2 ，13．1
1985 28．4 43。l 28．5 62．4 20．8 18。8
L987 26．8 43．9 29．3 60．0 22．2 17．8
1990 27．1 41．6 31．3 60．1 21．4 18．5
1991 24．5 42。l 33+连59。? 2i．嬉18。g
1992 21．8 43．9 34．3 58+5 2l。7 19．8
1993 19．1 47．4 32．7 56．4 22．4 21．2
1994 20．2 47．9 31．9 54．3 22。7 23．O
1995 20．5 48．8 30．7 52．2 23。O 24．8
1996 20．4 49．5 30．L 50．5 23．5 26．0
1997 19。1 50．0 30．9 49．9 23．7 26．4
1998 i&8 ∞．3 32．1 49。8 23。S 26。7
1999 17．6 49．4 33．O 50．1 23．O 26．9
2000 15．9 50．9 33．2 50．0 22．5 27．5
瓷秘亲源： 《中国统计揍要》2001
5、目前，需要大力推进中国城镇化进程还有个特殊的背景：
近10年来农民收入增长减缓。1989—1991年磐缀出现过连续3年收入增长
幅度下降的现象，l∞6—1999年叉再次出现，农氐收入增幅已连续4年下降，
其中1999年农民收入仅增长3—4％，远低于城市8—9％的增长速度。另据测算，
如果扣除农户存粮和其他难以兑现的实物收入，大多数农村地区12年人均现念
毅入每年只璞麴了7元。这不援会奁接豢镝友嚣生滋承平豹提裹霸农户生产授入
的增加，而且会对城乡差别的缩小和小康目标的实现产生不利影响。正是由于城
镇化的滞后，农村种、养黼业的剩余劳动力高达1．5亿人，大量的农村剩余劳动
力零留在农村，使农村人均占有耕地过少，阻碍了农业劳动生产攀和农民收入的
提高，不剥予农民增收帮农业的发展，并影响了多镶企业提高素藤稻持续增长，
不利于就业岗位的增加。我国目前还是一个农业大国，农业人口占有2／3。农民
的增收和富有对于全国人民小康生活的实现，现代化的实现都有赣至关重要的意
义，更关系裂滏家憝稳定秘发震。瑟要罐麴农民枝入，必须麓挟中毽爨城镇诧逡
程。
二，翅嵌城镇纯发震怒我国经谤黢被会发嶷故战略选择
由以上W见，加快城镇他的推进对我函有着重要静战略意义，它是拉动内需，
加快国民经济发展的重大战略。
解决“三农”问题的根本出路也在城镇化。我圆约2／3的人翻在农村，单位
主逮静产警警穰有隈，耱棱泣增长豹空润氇缀套陵。簧使农交致褰，准一豹毫鼹
就是减少农氐数量，提高人均生产率。农村富余劳动力向城镇转移，转移出来的
劳动力收入增加，劳动力的产值也会大大提高，收入相应增长。中国只有走出二
元经济结稳状态，将或亿鑫冬农$i裁余势动力囱城市转移，方§2壤农涎数波入水平
有较大幅度的提高，才能从根本上解决_三三农问题，这已成为经济学家的共识。改
革开放以来，我国城镇化进程加速，至2000年已达36％，但是避不够快，至今
仍有占64％的入口在农树，有占近50％的劳动力从搿农业，丽创造的国内生产
慧毽只占15．9％。瑟竣，今后在鸯蟊强农娩基磷蘧谴，攉遗农鲎蠢农孝季经济结德
调整，保护和提高粮食综合生产能力，增强农业的市场竞争力的同时，要更有力
的推进城镇化的进程，促进城乡经济的协调发展。
城镇化怒孝±会主义初级淤段兹一璎豢要历史使念，～顼竣貉任务。雯的÷纛
大指出，社会主义初级阶段是“由农业人口占很大眈麓、主要依熬手工劳动的农
业国，逐步转变为非农业人口占多数、俄含现代农业和现代服务业的工业化国家
豹历史阶段”。卡五届三中全会指出：“提高城镇化水平，转移农村人口，可以
为经济发展掇供广满翡市场和持久翦韵力，是优讫城乡经济结鞫，促进国晁经济
良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提谳和工业化进穰
的加快，我豳推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。
藏镇怒潮疑经济豹麦簧载体，蠛镶纯道路决定蓉菠嚣经济蕤不§2键瘫骜续稳
定地发展，能不能全面建设小康社会。从某种意义上说，城镇化决定着我们的未
来。新的世纪里，我们必须加快城镇化的步伐。目前备方面大体上认可的城镇化
发展豹曩撂应当是：2010年城镇讫水平应当这到45％；2020年城镶纯承平应当
达到50％；2050年城镇讫水平应当达到60％-70％，才熊适应我国经济社会的发袋。
第三章国际城镇化主要特点、模式及经验借鉴
第一节国际城镇化的趋势、特点和模式
一、国际城镇化趋势和特点
城镇化是工业化的必然结果，现代化的标志，也是当今国际潮流，其发展趋
势呈现四个特点：
L、城镇化进程加快，发展中国家城镇化推进速度更为迅速
1950年，全世界城镇人口只占总人口的29％，到1975年世界城镇化水平达
39％，1995年达4j％，2000年达50％，2025年将达62％，其中非洲为52％，
亚洲为53％，欧洲为82％。北美和拉美为83％。世界工业的发展，农业商品率
的提高，农业现代化的发展，经济市场化步伐的加快都使城镇化步伐加快，并使
现代城市成为世界的主宰。
在加快世界城镇化的进程中，发展中国家城镇化推进更为迅速，这与众多的
发展中国家正处于工业化中期发展进程有关。从1950年到1995年，发达国家城
市人口由4．47亿增加到9．1亿，增长1．04倍，而发展中国家人口由4．47亿增
加到16亿，增长5．5倍。1950年全球最大的15个城市中，发展中国家占4个，
到1994年，增加到11个，到2015年将增加到13个。1970年发展中国家与发
达国家城镇人口相等，到1995年比例将近2：l，预计到2015年和2025年将分
别达到3：l和4：l。1970年以来世界耨增城市人口12．3亿，其中84％是在发
展中国家。
2、城市群和城市带迅速兴起
随着信息、交通的不断发展，依托交通干线的中小城市发展迅速，依据区域
分工和城市体系发展，城市发展和分工呈现多样化的趋势，传统的综合性城市将
逐渐失去优势，而功能和结构相对单一的城市群和城市带，则显示出很强的生命
力。期间也体现了一种农村城镇化的趋势。人口由原点式聚集转变为面式或带式
聚集，中心城市功能发挥转变为城市带功能发挥，这实际上也是城市布局由单一
中心向多元中心转变的体现，是城镇化由规模扩张阶段逐步向环境改善阶段转变
的体现。
3、城市功能由产业型向人本型转变
随着城市在全球经济发展和国际竞争中作用不断加强，城市人的生活也由温
饱型的追求生存转变到追求享受和自身的全面发展。城市功能的发挥不仅仅是物
质极大丰富，并不断满足人对物质的需求，而且更主要是从更高层次上努力改善
城市环境，提高居住质量和服务质量，提高教育水平和科技能力，保障人的生活、
经滚、被会、生态、环凌旋安全。嚣丑乏在蠛枣建设亵发凝中都愁控割城赘殛摸，
※建科技、文化交流设施放到突出的位髓。
二、国际城镇化模式
在隧际上，城镇化蹬理四秽不同的模式，有卷盟显的差异：
1、同步城镇化
鄞城镇翻二遴程与工业化程度、经济发展承乎基本趋予～致的城镇{{：模式。城
镇化水平和工业化水平相互协调，城市人口增长与人均豳民收入增长大体一致，
农村剩余劳动力转移与经济发展提供的城镇就业量大体平筑，城镇化发鼹与农业
提供的农副产晶基本适成。这是～种经济发展推动型的比较合联的发展模式。它
能够实现城镇化、工业化和社会经济的适度同步发展，并使城乡对立和城市病缓
解并逐步消除。大部分发达国家的城镇化都属于这种模式。
2、过渡城镇化，或称超前城镇化
即城市入明过渡增长，城镇化水平超过工渡化和缀济发展水平的城镇化模
式。大部分发展中国家都是此秘城镇化发展模式。
首先，其城镇化的动力之一蠡然是工业化，但与工渡化不同步，城镇化增长
速度大大超过工业化增长速度。其次，发展中国家的城镇化，也：井不都足以农业
生产率的提高为前提，并不是在粮食问麓的完全解决帮农业从渡人员人数绝对减
少的情7兄下进行。一些发展中尉家独立厝，急于实现工业化，忽视、挤压农业。
它以牺糕农、监炎代俊，农、监入嚣毫无控镶《连大羹涌入城市，造藏乡村弱敝，农攮
败落。农村人口流入城市的外推力，不魑来自农业劳动生产率的提高而鼯致的劳
动力藕余，丽愚人口增长过侠与主圭l盘数爨不足之闻静矛蒋以及一些国家不台理的
土地制度造成。另外就是巨大的城乡差别的势能，即乡村人口涌入城市并不是农
车重生产力提高瑟瓣余了他们，霄蓬蹩为了追求较始髂生存条件和窜受城市文黉。
在遂种城镇化模式下，城镇化发展不是建立在工业化和农业发展的基础上，
鬻主要楚依靠第三产监，郎传统翡商篷鬈至帮生活服务酶发震来援动。藏耀建设又
严重滞后，赶不上城市人E1增长的速度，不能为居民提供必要的就业机会和居住
生活条件，藏紊病愈蕊严重，城市蓄位度(瑟最大城市入臼数帮第二大簸市久墨
之间的比值)高。一般认为，城市首位魔小于2，表明结构正常，集中适当，大
予2甏络筏失鬻，过凄榘中。缀多发震中国家残是蕾位凌秀3一§，最赢达妥12
～13。另外，城乡生活麓距拉大。发展中国家过度城镇化特征在拉美国家表现最
为突鑫。魄蟊鬟嚣瑟，薮工监纯东平袭经济发鼹东平运送篦不上发达鬣家臻士、
舆地利、芬兰和意大利，但其1998年城镇化的水平已达74％，同期瑞士为60
％，奥撼裁为55％，芬兰为82％，意大铡蔻87％
3、滞后型城镇化
即城镇化水平落后于工业化和经济发展水平的城镇化模式。主要是城镇工业
和农村工业发展差异大，城乡分工未能形成，城乡二元经济结构明显，城镇工业
化水平与农业产业化未能协调发展，农村的城镇建设和发展未能得到重视。加上
政府为了防止城乡对立和城市病的发生，采取种种政策和措施防止大量农村人口
涌入城市，使城镇化发展和工业化发展不能同步，反过来又影响了工业化和农村
现代化的进程。如朝鲜，就属于这种模式。
4、逆城镇化，又称反城镇化
是指城区人口郊外化，城市布局分散化的城镇化模式。它是人口集中在城区
和大城市的集中型城市，转变为人口向郊外和卫星城迁移的分散型城镇化，是城
镇化不同类型的转换。它不是城镇化的反向运动，不是对城镇化的否定，而是城
镇化发展的一个新阶段，是城市文明普及，城市生活方式扩散，经济高度发展的
产物，是城乡融为一体的表现。它建立在便捷的交通、灵敏的信息基础上，并不
会引起大城市的衰落。
第二节国际城镇化经验借鉴
一、中国的城镇化道路要避免发达国家和发展中国家走过的弯路
l、要走科学的可持续发展的城镇化道路
城镇化道路是世界各国发展的必然趋势。回顾英、法、美、日等西方发达国
家以及一些发展中国家的城镇化进程，可以看到，每次，城镇化都带来了生态严
重破坏、资源过度利用、城市文化遗产被破坏，以及空气严重污染等问题。我国
土地资源少，耕地更少。城市用地与耕地、水资源之间的矛盾突出。我国的国情
迫使我们走一条健康的、可持续发展的城镇化道路，此外，中国的城镇化不是初
级工业化阶段的城镇化。我们的城镇化必须与科技含量高、经济效益好、资源消
耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应。因此，
我国的城镇化道路，绝不能步一些国家对资源破坏的后尘，避免先污染后治理、
先蔓延后整治的弯路，必须走城市与生态，城市与农村，城镇化与新型工业化协
调发展的路子，走可持续发展的路子，把经济效益、社会效益和环境效益统一考
虑。
2、城镇化的推进要以农业的发展为基础
根据发展中国家城镇化的经验教训，我国城镇化的推进，必须努力遵循以农
业发展和农村劳动生产力提高为前提，城镇化、工业化和经济发展适度同步的原
则。一些发展中国家以牺牲农业为代价来实现工业化和城镇化，结果是城镇人口
急剧上升，而粮食和农副产品供应紧张，从而反过来制约了城镇化和工业化的进
一步发展。农村、农业的发展和城镇化是相互促进的。但城镇化的推进一定要以
农业的稳定和发展为一定的前提。尤其我国是一个人口大国，人均耕地不及世界
平均水平的1／3，必须稳定农业生产，加大对农业的经济技术、人才投入，大力
发展农业产业化经营，提高农业产出水平。这样，才能为城镇化提供保障。城镇
化的推进，才能进一步来支持推动农村、农业现代化的发展。
二、从国情出发，积极推进中国特色的多元化城镇化道路
(一)我国的国情
城镇化道路选择过程中，国际经验教训告诉我们，一定要依据中国的国情和
国力，作出科学的判断，走出中国特色的城镇化之路
1、我国国土面积大，为世界第三大国。经过建国后50多年的建设，我国国
力逐年增强。2000年国内生产总值达8．9万亿人民币，2001年达到9．6万亿人
民币，经济总量跃居世界第7位，人均国内生产总值为900美元，人民生活总体
达到小康水平。但与发达国家相比，差距仍非常明显，我国现代化水平局世界第
66位。而且由于东西中部自然条件以及历史、人口、社会、民族等原因，各地
区经济发展很不平衡。东西部差距拉大，城乡二元结构日趋明显。
2、我国人口多，人口知识水平不高，据2000年第5次人口普查，我国15
岁以上的入口中，文盲、半文盲占6．75％，小学、初中。高中文化水平各占3j．7
％、33．96％、11．5％，大学以上文化的仅占3．6％，就业人口的劳动技能明显
偏低，人力资本发展水平不高，整体素质低。
3、至2000年底，我国近64％人口在农村，达到8．074亿。农村繁荣、农
业高产高效和农民增收是国家急需解决的问题，农村贫困人口仍有3400万，解
决三农问题任重道远。
4、农村剩余劳动力的转移和城镇下岗人员的再就业并存，使我国就业形势
尤其严峻，2000年全国农村劳动力4．796亿人，其中从事农业劳动的3．28亿，
占68％，32％从事非农产业。乡镇企业为农业劳动力提供了契机，但有其弱点：
规模小、技术水平低、污染重、产品档次较低、质量差。全国乡镇企业90％在农
村，但布局在县城和建制镇的不到[0R，布局分散，吸纳劳动力的能力已经呈下
降趋势。
5、从全国城市发展来看，668个城市已经吸纳非农人口3．7942亿，在未来
10年内，全国2亿农民剩余劳动力将转移到城市。另外我国严格的户籍制度，
使进城务工经商的农民即使在城市工作多年，仍无法改变身份，不能由农民转为
市民。尽管户籍制度在改革中，但完全取消仍有待时日。
6、我国国土资源匮乏，尤其是土地资源和水资源。尽管我国国土资源总量
大，但人口多，人均资源少，远远低于世界水平，主要资源明显不足，其中水资
源为世界人均水平的28％，耕地为32％。我国还严重缺水，低于严重缺水线(人
均2000立方米)的省(区、市)有16个，缺水城市400多个，严重缺水城市
100多个。
(二)探索多元化城镇化道路，大中小城市协调发展
1、城镇化道路的争论
尽管在1982年全国城市规划会议明确提出并实际执行了”控制大城市规模，
合理发展中等城市，积极发展小城镇”的全面推进城镇化的方针，但多年来学术
界对城镇化道路的各种讨论就～直在进行着。1998年，中央提出“小城镇，大
战略”，各种不同意见的讨论反而更热烈了。如果细分则目前至少有5—6种不同
观点，但争论的关键是大中城市发展与小城镇发展之争。
(1)主张发展大城市的意见
大多数认同规模经济的专家认为中国的城镇化应走大城市扩容为主的道路。
有关模型分析证明，人口规模在1_00万一400万之间的城市，其成本收益最合理。
大城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因各方选择的工作
不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时
期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进
了城市的经济发展。因此，大城市扩展仍有相当潜力。大城市的聚集效益和规模
效益高，吸引力、辐射力和竞争力强，通过大城市的发展，能充分发挥其中心作
用，能带动周边地区和区域经济的发展。并可形成以大城市为中心的城市带和城
市群，优先发展大城市符合效益优先原则。该意见还认为，大城市病和城市规模
并无必然联系，主要是城市建设无序管理落后所致。而且，我国目前大城市数量
不是多了，而是不足，且空间布局不均匀。
(2)中等城市发展观
该意见认为中等城市是集中与分散的社会经济实体，在城市体系中又处在关
键的中间环节，是沟通大城市和小城市的桥梁，在规模效益上，小城市和小城镇，
在避免和减少城市病及强化城市管理上由优于大城市。因此，依据我国中等城市
的作用和地位，客观上又数量不足、发展滞后，中国城镇化道路推进选择重点应
该是发展中等城市。
(3)主张发展小城镇的意见
该意见认为，在体制方面，由于城乡二元结构没有从根本上破除，城乡之间
的生产要素自由流动还面临着许多障碍，而消除这些障碍也需要有一个过程。在
现有的大中城市方面，主要的制约是：
其一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得目益突出。大
量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾。
其二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会
保障和公用事业的供给等方面还存在着许多的缺陷，在这种条件下大力扩张现有
的城市，将造成城市生存环境的恶化。
其三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑
社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误。
因而在现阶段，大中城市还不能成为中国城镇化进程的主要依托，发展小城
镇才是更为现实的选择。在现阶段与大中城市相比，小城镇有两个明显的发展优
势：
其一，改革以来，尽管中国城镇化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，
在小城镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有
一定的基础。
其二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本
要低一些。
其三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促
进农村二、三产业的发展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少
的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中
城市人口膨胀的压力。
(4)主张多元模式的协调发展意见
持此观点的人认为，上述“大小之争”根本没有必要，要解决的只是现代化、
城镇化的问题，而不是要发展哪一类城镇。中国人多地广，地域差异性大，商品
经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城镇化问题。而应
从实际出发，因地制宜向多元化目标逐步推进。具体地说，就是采取“多元化、
非均衡、逐级递推、综合发展”的战略。所谓“多元化”，就是指目标模式的多
样化：“非均衡”指各期主攻方向不一，各有侧重；“逐级递推”是指实现战略的
阶段性；“综合发展”则是就效益而言，近期以经济效益为主，兼顾社会效益和
生态效益；中期以社会效益为主；远期以生态效益为主。
而城市规模，主张顺其自然，城市宜大则大，宜小则小，由市场来决定，相
信市场规律，按照经济发展的要求自然形成城市规模。一个基本原则是，经济效
益决定城市的发展，适合搞多大规模就搞多大。如果发展特大城市和大城市经济
效益高，特大城市和大城市的发展的挡不住的。当城市达到一定规模，由于交通、
污染、或者水、电的供应问题造成经济效益下降或者居住不方便，产业和人口自
然会向中小城市转移。不能简单的“崇大抑小”或者“崇小抑大”，更不能主观
决定城市应该发展多大，而应该充分让市场来发挥作用。政府则应该顺应市场的
需求，给予适当的指导和扶持。
2、我国城镇化道路选择
国际经验表明，城市不是越大越好，越集中越好，城市过大、过少、过集中，
容易产生城市病，反之，则聚集效益和规模效益难以实现。大中小城市和小城镇
的功能不同。因此城市必须正确布局，结构合理。大城市要有一定的数量和规模，
中等城市协调发展，小城镇星罗棋布。
大城市具有较高的经济效益，1993年中国科学院对全国188个大城市的调
查表明，大城市188个大城市占有全国]／6的人口，不到t／5的从业人员，却
创造了近1／3的国民生产总值。大城市具有强大的集聚和辐射功能，并且本身能
级越高，集聚和扩散能力就越强，作用就越大。我国长江三角洲，珠江三角洲以
及京津唐地区发展快，就是地区大城市集聚辐射扩散能力的体现。此外，特大城
市具有国际联系、国际竞争的优势。因此，在城镇化过程中，并不排除大城市的
数量增多，人口增加，和大城市发展，特别是一些高科技产业和金融中心城市，
要注重质量的提高和中心作用的发挥，并创造条件推进国际化城市的创建。
人口在20--50万的为中等城市。中等城市具有大小城市都不可能的优势。
它作为大小城市之间的纽带，可以为大城市提供支持和配合，为小城市提供发展
依托和动力，有利于城市体系的和谐发展。中等城市由于受土地、人口等限制少，
具有较好的外延扩散性。其辐射能力没有大城市达，但一般都有几个到十几个县，
在这个区域内起领头羊的作用，密切地推动着城乡一体化。
小城镇的功能则是服务广大农村。它对于协调城乡关系，加快农村剩余劳动
力转移出发，以及更好的启动农村市场、扩大内需有着不可替代的作用。
大中小城市和小城镇有各自的服务功能，且不能相互替代。随着信息化、经
济全球化时代的到来，我们必须清楚地认识到不同城市的功能、地位和作用，对
国民经济的促动是不能替代的。尤其，从国情出发，我国农村人口多，城乡二元
结构突出，人均资源缺乏，我国的城镇化推进必须因时因地制宜，与经济发展水
平相适应，以各类城市，包括小城镇的合理分工和布局为导向，形成合理的、功
能完善的城镇体系，大中小城市和小城镇协调发展。党的十六大报告第一次明确
提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色
的城镇化道路。”
3、我国城镇化的动力机制和策略
(1)动力机制
靠什么来保证城镇化的顺利发展?我们不能为了城镇化而城镇化，不能以为
把农民转入城市，修一些马路，盖一些楼房，就是城镇化。一个城市首先必须有
自我发展的能力和机制，有开放式的结构，能吸收外来要素。否则城市发展起来
也是有城无市。而农民进了城，不是住在城市楼房里就了事，而应该用城市的产
业来解决农民的就业，才算真正的城镇化。
这就涉及到城镇化的动力机制和依托问题，也就是城市的功能定位和产业问
题。城市只有具备了自己的产业，才能发展。但城市的产业重点没有固定的模式，
而应该按照各个城市的具体条件来确定，防止同类化。沿海地区的城市可以把重
点放在外向型经济上，积极发展外向型企业，发展对外贸易，把内地和世界经济
联系起来；一些内地城市，如果靠近大江大河，又是重要的交通枢纽，可以发挥
区位优势，形成一定的经济地区中心，拉动周边地区的经济发展；少数科研、人
才聚集的城市，可以更多地考虑发展高新技术产业，以此为中心，带动相关产业
地发展；一些有资源优势的城市，要围绕这些资源的开采、科研、加工来进行建
设；还有一些自然风景优美、名胜古迹多的地区，可以重点开发旅游业：靠近大
城市的一些小城市可以利用其地理位置和工资低的优势，承接大城市所需要的一
些劳动力密集型产品和配套产品的生产。
(2)策略
一个地区的经济发展一般会经历从极点开发到点轴开发再到网络开发的过
程。即在工业化的初期阶段，由于建设资金有限，而基础设施建设又需要巨额社
会资本投资，在这种情况下，一般只能选择几个区位条件较好，发展潜力较大的
点进行重点开发，使之成为区域内的增长极。经过这一阶段的开发后，随着点与
点之间的经济联系及相互作用，交通通信网络的初步建成，要促进地区经济的进
一步发展，关键是重点开发轴线，即这些增长极沿着一定的轴线，主要是交通线，
在空间延伸，形成密集的产业带，最后在工业化的中后期，这类地区经过较长时
期的极点开发和点轴开发，轴线不断扩散和经纬交织，逐渐在空间上形成一个发
达的经济网络体系。
我国幅员辽阔，地区之间经济发展水平差别很大，各地区采取一刀切的方法
是不可取的。我国的城镇化应该针对不同地区经济发展水平和自然条件，采取二
元城镇化策略。目前，我国东部地区已经形成城镇密集发展的格局，具备发展都
市圈的条件，而西部地区城镇密度较小，基本还处于极点开发和点轴开发阶段。
所以东部地区应该以网络城镇化为主，中西部则以据点型城镇化为主。所谓网络
型城镇化是指在城镇密集地区通过加强交通和通讯网络的建设来形成都市圈，而
据点型城镇化主要通过新建城镇据点或者原有城镇据点的扩展来推进城镇化。东
部地区城镇化体系已经基本成型，今后城镇化的重点是建立城镇间的分工协作网
络，在此基础上培育出具有全球影响的中心城市。而西部地区城镇化的重点是将
一部分基础较好的镇，尤其是各个县的县城扩大为小城市或者中等城市，建立一
个基本的城镇体系框架，保证城镇布局的均衡。⋯‘
因此，我国的城镇化推进策略上，应该是“点线面结合，大中小并举，东中
西协调”。即城镇化推进应该先在点上突破，然后沿线即依托交通干线扩展为城
市群或者城市带，并形成有机的城市体系。同时，既要重视发展大城市，又要关
注中等城市和小城市。而且，东、中、西部的城镇化要和经济协调发展。城镇是
一定区域的经济中心，具有一定的经济聚集效益和区位优势，只有大中小城市和
小城镇协调发展，才能确保区域经济的迅速、稳定、协调发展。
第四章加快发展小城镇，推进城镇化步伐
第一节发展小城镇是中国特色城镇化道路的战略选择
当前以及今后一段时期，将城镇化推进重点放在小城镇建设上是一个重要的
战略选择。这也是考虑到我国当前的实际情况，从有利于发挥城市功能，有利于
节约用地，更好地推动经济的发展，降低农民进城的成本出发，减轻大城市的压
力出发。
从城镇化的内涵来讲，城镇化是农村人口和非农产业向城镇转移的过程，以
及城镇经济文化生活方式价值观念向农村辐射扩散的过程。城镇化的客体不仅是
城镇，更主要是农村、农业和农民。三农问题始终是中国发展和建设的根本问题，
是现代化和城镇化的关键。没有三农问题的解决，就不会有全国的小康。解决三
农问题的出路，仅仅靠农业、农村、农民本身是不够的，从本质上说，只有减少
农民，才能实现农业的适度规模经营和现代化，只有减少农民才能富裕农民。要
转移2亿多农村剩余劳动力，只有实行大中城市同时并举，大力发展小城镇“。
从可能性来讲，小城镇也是一个战略选择。我国现有9亿多农村人口，随着
农村改革的深化，乡镇企业的发展，农村一半的剩余劳动力已转向非农产业，但
仍有2亿多劳动力将离开传统农业。要把这2亿人口转移到大中城市，则意味着
在未来lO年内，要新建100万人口以上的大城市200个，或者50—1．00万人口
的城市300-400个。而到1995年底，我国只建设了百万城市32个，50—100
万人口的大城市41个，20一50万的中等城市177个，这显然是不可能和不现实
的。大量农村剩余劳动力的唯一现实出路是，在利用和扩建现有大中城市的同时，
积极发展小城镇，将2亿多农村剩余劳动力消化在大中城市，尤其是小城镇中。
有序地聚集小城镇工业和第三产业，使劳动力就近转移。
小城镇发展也有一定的优势。其靠近农村，是城市和农村的结合点，地缘关
系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的成本要低一些。同时小城镇的发
展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发
展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力。
党的十六大报告第一次明确提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市
和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”这既是对全国城市建设的宏观
部署，也是城镇化建设的行动指南。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于
农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和
社会发展的一个大战略。”《中共中央国务院关于推进小城镇健康发展的意见》
指出：“加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要
的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城
市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中
小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。
第二节我国小城镇发展历史、现状与策略
一、小城镇发展历史
1949年全国解放后，小城镇获得空前发展，在时间上经历了四个阶段：
l、1949年一1956年，小城镇增长阶段
解放后，随着土地改革的完成，社会主义生产关系的建立，农村生产力获得
大的解放，城乡工农业都发展空前，小城镇也快速增长，据统计，1949年全国
小城镇仅为2000个，到1953年增加到5402个。由于计划经济，小城镇主要是
县和镇政府所在地，一般规模较小，功能单一。
2、1957年一1977年，小城镇衰退阶段
1957年以后，在左的思想影响下，农村经济单一，取缔个体经济，割资本
主义尾巴，重农抑商，不准农民到镇上出售农副产品，小城镇失去经济基础，聚
集人口逐渐减少，市场萧条，小城镇由此衰落。尤其是人民公社化以后，推行政
社合一，撤销了一批小城镇建制，加剧了小城镇的衰落，1958年，小城镇有5402
个，到1960年为3672个，1964年缩减为3148个。之后文化大革命10年，1978
年减少到2850个，比1958年减少47．2％。
3、1978年一1992年，加速发展阶段
文化大革命结束，十一届三中全会召开，改革开放开始，农村家庭联产承包
责任制的实旌，为小城镇发展注入新的活力。随着乡镇企业异军突起和不断发展，
农村市场的开拓，小城镇成为农副产品加工和交易的主要场所。小城镇数量增多，
规模扩大，人口增加，第三产业和科技也得到一定发展。同时，1984年，国务
院批准调整建制镇的设置标准，有力的促进了小城镇的迅猛发展。到1992年底，
建制镇由1978年的2600个发展到14500个，人口达1．38亿，占农村总人口的
14．65％。但城镇化水平仍比较低，非农人口只占其中的34％，小城镇经济仍然
很薄弱，发展水平不高，质量较差。
4、1993年以后至今，加速发展，质量提高阶段
1992年，邓小平同志南巡讲话以及十四大的召开，标志着我国改革开放进
入新阶段。社会主义市场经济的提出和逐步建立，农村市场经济的发展，产业化
的不断推进，给小城镇建设带来优越的发展机会。1998年10月，中共十五届三
中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》把发展小城镇提
高到“带动农村经济和社会发展的一个大战略”的高度，充分肯定了发展小城镇
的重大意义。2000年秋，针对小城镇发展中的一些问题，中共中央国务院下发
了《中共中央国务院关于推进小城镇健康发展的意见》，就我国发展小城镇的重
大战略意义，必须坚持的指导原则等lO个方面的重大问题提出了重要的指导性
意见，小城镇继续加快发展，基础设施建设加强，建设小城镇的热情也高涨。在
这个阶段，小城镇快速发展，小城镇对促进农村经济商品化，吸纳农村剩余劳动
力，促进农村人口城镇化，农村社会现代化发面的作用日趋明显。同时，由量的
扩张转为质的提高，加大了建设和管理的力度。1978年，我国有建制镇2176个，
到1988年，发展到11481个；1992年以后，进入高速增长期，到2001年年底，
已突破2万个，达到20374个，其中，预算财政收入达到5000万元的小城镇达
到3259个，出现了许多明星县城和乡镇。也就是说，最近10年间，我国平均每
年新增小城镇800个左右，每年转移农村人口1000万人，lO年中有超过1亿的
农村人口落户小城镇。
二、小城镇发展的成绩与意义
20多年来的农村改革己使小城镇建设获得了长足的进展。从1997年国务院
l 1个有关部委对全国小城镇建设的抽样调查，以及各地反映的情况来看：
l、小城镇的发展促进了农村剩余劳动力的转移。小城镇由于具有分布广、
接近农村、市场机制的作用比较充分、农民迸城的难度、成本和风险较低等优势，
对分流农村富余劳动力，防止农村人口盲目涌向大城市起到了蓄水池的作用。调
查表明，我国小城镇非农人口占主体地位，就业人口的比例大大高于城市，平均
每个调查镇的镇区就业人口占镇区总人口的71．6％，比城市平均就业水平高出23
个百分点。另外，据统计，小城镇共吸纳农村富余劳动力6000万，占同期转移
出的农村劳动力的40％。目前集聚在小城镇及其周边地区的人口有2．5亿，只
要政策得当，绝大部分可以转为城镇人口。
2、促进经济发展和提高农民收入，有利于扩大国内需求
调查显示，调查镇平均社会商品零售总额为1580万元，其中生产资料占34％，
生活资料占6605，平均每个调查镇镇区集贸市场4个，年商品贸易成交额达1．9
亿元。小城镇镇区的居民收入在农村中据有较高水平，镇区居民人均纯收入为
3100多元，比全镇(含农村人口)平均水平高900多元，比全国农村人均纯收
入高出近一倍。
小城镇的发展，提高了居民的收入，稳定了社会。同时，如果农村市场通过
小城镇开发出来，中国城镇化率提高20个百分点，社会需求总量每年有望扩张
上亿元。随着基础设施、文化教育科技设施的增加，社会投资总量会迅速扩张。
这是任何国家所无法比拟的。
3、小城镇产业的集聚和人口的集中，促进了二、三产业的发展，第三产业
己成为小城镇发展的重要组成部分。
从抽样调查看，第一产业人口仅占就业总人口的17％，第二产业就业比重为
44．4％，第三产业比重占38．6％，说明了城镇人口密集度和二、三产业比重的正
相关关系。从镇区企业情况看，平均每个镇有企业950个，其中第三产业680个，
占72．2％。随着小城镇社会经济的发展，企业和居民家庭对社会化服务业的需求
范围将会越来越广泛，需求强度越来越高，第三产业在小城镇经济中的比重也将
逐步提高。这对我国产业结构的调整有着极大的意义。
4、建成区人均占有土地面积规模适度。
从被调查镇情况看，建成区平均面积为176公顷，占镇域总面积的2，77％。
平均人均占地面积为108平方米，与全国城市人均占用土地水平相比(小城市人
均占地143平方米；中等城市108平方米；大城市88平方米：特大城市75平方
米)，小城镇人均占地水平与中等城市持平。建成区布局基本合理，住宅占地最
多，占建成区总面积的31．8％，工商业和金融业占24．4％，公共建筑、交通均为
8％，市政占地为4．5％。
三、小城镇发展的重点和策略
l、小城镇发展的重点
建设和发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径，但城镇化并不等于小城镇
化，建设发展小城镇要重点突出，不能“遍地开花”。十六大报告明确强调：“小
城镇的发展要有重点，发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，使
基础设施投资能够相对集中，使一个县、一个地区成为经济的凝聚点，进而带动
整个区域的发展”。小城镇的发展应走不均衡的发展道路，不能搞平均主义。我
国目前有县域中心城市，即县级市和县城城镇，全国2000多个，县域中心城镇，
即县域建制镇全国i．9万多个。因此小城镇的建设应该合理布局，科学规划，
高标准建设，整体推进。要把发展的重点放在县城和部分基础条件好、发展潜力
大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的
作用。
2、多元化发展策略
我国的小城镇发展如同经济发展、人口分布一样具有明显的东西部差异。城
镇的数量及发展层次都呈现东高西低的状态，级东部地区数量多、层次高、效益
好，西部不仅城镇数量少，而且平均规模小，占国土面积近60％的西部地区，
只有17％的城镇人口和24％的城镇数量。城镇这种空间上的不均衡绝决定了我
国的城镇化以及小城镇建设不能齐步走，而应该根据东西部不同情况予以不同解
决。
农村改革的三步曲：联产承包一发展乡镇企业-4,城镇建设，在东部地区已
经进入最后一个阶段，特别是沿海发达地区。这些地区的小城镇发展应该注重提
高工业化、现代化水平，克服“村村、乡乡有镇”的现象，可适度发展小城镇规
模，注意完善其城镇功能，对已经形成较大规模，辐射能力较强的小城镇，可适
时引导其发展成中小城市。
对于西部地区，小城镇布局分散，发展较慢。要把重点放到县城和基础较好、
发展潜力较大、区位优势强的重点镇，为引导农民向小城镇转移创造条件，鼓励
引导乡镇企业向小城镇集中，让它们发展为当地的“富裕”地区，发挥其辐射和
扩散作用，逐渐带动周边地区发展。例如可建立工业开发区，面向大、中城市开
放；可以以市场为导向，按照国家和区域产业规划，运用税收、利率经济参数机制
和分工协作tt带JJ，通过资产流动重新组合等方式，把全县乡镇企业形成新的财产
经营形式，实现存量资产和新增生产能力向这些开发区集中。这样，既可以减少
非农用地，又随着人口、资源、资金和经济活动源源不断地流向城镇，带动城镇文
化、教育、医疗、卫生、房地产产业和水电部门等第三产业的大发展，形成区域
内经济增长极，再通过增长极内产业结构聚集效应所释放的能量向外扩散，进一
步带动周边地区发展。
小城镇的发展质量既取决于农村的集聚过程，也取决于中心城市的扩散过
程。因此，小城镇的非均衡择优发展决不能忽视已有中心城市的建设。无论在东
部还是中西部，都要注意建设中心城市与小城镇之间的联系通道，以充分发挥中
心城市对小城镇的辐射带动作用以及小城镇对中心城市的支持作用。
3、小城镇建设应该科学定位，突出自己的特色
就规模而言，小城镇虽小，但小有小的好处，小有小的特色，其关键在于因
地制宜、开拓和创新。只有坚持走自己的路，切实把自然因素、社会因素、人工
因素有机结合起来，才可能避免城市趋同。就经济结构而言，目前我国小城镇以
农副产品加工型的数量最多，这是城镇发展处于较为低级阶段的最一般现象，远
不适应城镇化水平提高的需要和社会经济发展的需要。因此，必须顺应、利用和
突出区域位置、经济特征、民族色彩、历史文化传统等地方特色，选择小城镇发
展方向，并突出自己的特色。
在沿路、沿江河、沿海、沿边境等地理位置和交通条件较好的地方，建立商
贸型小城镇，突出流通特色：在乡镇企业有一定基础的农业批发和专业市场建成
中心镇、综合镇和专业镇，突出聚集和辐射功能；在资源丰富之地发展农副产品
加工型、工矿型小城镇；在自然风光秀丽、地貌奇特之地建立旅游型小城镇：还
可以建立边贸型城镇、历史古风型小城镇等等，在小城镇个性的塑造中走出中国
特色的城镇化道路来。
两会代表委员会为中国未来五年的城镇化发展描出六种产业模式：
农业商品牵引型，即以农业商品化为催化剂，汇集人流、物流、资金流，推
动农村工业化，推进农村城镇化；
现代工业催生型，让创办于城乡接合部的工商企业形成农村剩余劳动力的吸
纳器，带来人口的聚集，推动交通、餐饮等服务行业的发展，催进生产资料市场
和商品市场的繁荣；
城市辐射型，把城市的密集性、经济性、社会性向市郊或者更远的农村地区
扩散，使其职能也随之延伸；
市场带动型，建一处市场，活一片经济，富一方百姓，兴一个城镇；
旅游开发型，凭借旅游资源，吸引各地来客，靠旅游连锁效应形成城镇；
文化促导型，发掘得天独厚的地域文化为文化产业，带动城镇建设。
第三节加快小城镇发展的政策建议
一、加快农业产业化发展
(一)农业产业化与工业化、城镇化、小城镇发展的关系
农业产业化，是在农村深化改革，由传统农业向现代化农业转换中，为适应
生产力发展的需要而发展新的生产经营方式和产业组织形式。它以市场为导向，
以农副产品加工企业为依托，以农户为基础，以科技服务为基础，以经济效益为
中心，通过发挥优势，合理选择主导产业，优化各种生产要素，实行科学化布局，
一体化经营，社会化服务，企业化管理，通过市场带动生产基地，生产连农户，
逐步形成种养加工、产供销、内外贸、农科教一体化的经营体系，发展高产、优
质、高效的农业。
农业、农村的出路在于农业现代化，而农业现代化的起步在于农业产业化；
农业现代化标志之一就是直接从事农田作业的劳动者数量减少到一定的比例，因
此必须有较大规模的农业劳动力转移。这种转移，只有在农业产业化过程中得以
实现。农业产业化将农民和市场连接起来，是产品供给和市场相协调。同时，农
业产业化本身就是工业化的内容，大批加工、运销等服务行业的产生促进了工业
化的进程。只有实现了工业化、农业产业化，才能实现城镇化。农村经济现代化
是农村产业结构转换、升级的过程，也就是产业结构从第一产业占主导地位向第
二、第三产业占主要地位的过程。农村城镇建设和农业产业化的发展促进乡镇工
业的聚集，并带动第三产业的发展，促进农业生产部门与第二、第三产业生产部
门之间的商品交换，提高经济现代化的水平。
农村产业化是加速农业现代化、促进小城镇发展的前提条件。小城镇地处农
村，必然植根于农村。农业产业化经营应运而生的加工企业和形成的产业链，带
动邮电通讯、交通运输、商业服务、餐饮旅店、旅游观光的发展；农业产业化经
营由此还带动劳动力市场、文化市场、科技市场、金融市场的培育与发展、市场
体系的建立，为小城镇人口聚集和基础设施的发展以及科教、卫生、文化、体育
等设施聚集提供了前提；产业化的发展，在实现农业生产规模化，生产率提高，
商品率提高的同时，把大批剩余劳动力推向农村产业链条中加工、储存、运输、
销售等环节，为小城镇聚集创造了条件：农村产业化经营的发展和完善，必然引
导城乡工业布局的调整和优化，促进小城镇工业聚集和工业小区的形成。反过来，
小城镇发展又能加速农业产业化的进程和提高其质量。农业产业化和小城镇建设
是相辅相成，相互促进的。
(二)加快农业产业化发展的措施
我国的农业产业化还处在发展的阶段，全国农业产业化经营总体水平还比较
低，可以用“五多五少五小”来概括(1)低水平、规模小的小型企业多，规模
较大、竞争性强、辐射面广的龙头企业少，对农户的带动性能小(2)农产品初
加工多，精加工少，加工增值能力小(3)大路产品多，名优特产品少，市场占
有率低(4)企业与农户在利益连接方式上，松散型多，紧密型少，农民获利少
(5)家庭管理方式多，科学管理少，管理作用发挥少。正是由于农业产业化经
营规模小，水平低，又过于松散，农业产业化难以与小城镇发展产生联动效应。
为了积极推进农业产业化，必须做到：
第一、深化改革，为农业产业化创造良好的体制和改革环境，包括长期稳定
以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制和土地承包关系，并以此建立
和完善土地流转制度和农田保护制度；要深化粮、棉、油主要农产品的流通体制
改革，打破行政部门垄断，消除地方保护和行业封锁，转变政府职能，鼓励支持
多种形式的联合和合作，逐步建立统一、开放、竞争有序的农产品市场体系，以
及合理流动、优化配置的生产要素体系；要妥善处理好政府、企业、农民的关系，
增强农业产业化持续发展的内在动力。
第二、优化农村产业结构，科学确立和发展主导产业。农村产业结构的优化
和提升过程，是农村二、三产业不断增长的过程，必然导致从事二、三产业的劳
动力增多，实际上是小城镇人口聚集的过程。农业主导产业的确立，要把握市场
导向，以科技带动，发挥优势，城乡结合，发展合理规模，高产高效的特色产品。
主导产业作为农业产业化的核心，必须产供销协调，贸工农有机结合，形成科学
的产业化链条。产业结构的优化以及主导产业的确立，都必须以市场为导向，要
研究、认识、了解和掌握市场，所以，一定要加大市场研究力度，从而提高产业
和产品的市场占有率，实现农业产业化的可持续发展。
第三、加大农业科技创新和技术推广的力度
农业产业化的根本出路在于科技进步，现代农业是建立在高科技的基础上，
我们应该坚持把科技进步和提高劳动力素质作为推进农业产业化的关键。具体来
说，一是要加强以改良品种为主的农业科技攻关，二是要进一步建立健全农业科
技推广网络，加快科技成果的推广应用，三是要全面提高农民的科技素质，四是
要大力提高乡镇企业的技术素质，促进乡镇企业上规模，上档次、上水平。有条
件的企业应该组建自己的研究开发机构。
第四、积极培育龙头企业，发挥其带头作用
培育龙头企业，要在认清主导产业、提升农业产业结构的基础上进行，要围
绕主导产业和拳头产品，建立集信息传递、急速推广、深度NI、贮运销售于一
体的大中型企业集团和合作组织。产品要尽量做到高附加值、高科技含量、高市
场占有率。不但要占领本地市场，还要发展外地以及国际市场。同时，要充分发
挥其牵引和辐射力，带动经济发展。在这期间，县、镇政府要充分发挥调控和指
导作用，给予龙头企业一定的优惠政策。
二、推进城镇制度改革创新
改革是发展的动力，是为了更好的发展。在我国城镇化的推进、小城镇发展
战略中，制度改革与创新是个关键。根据社会主义市场经济理论，以市场为核心
为我国制度改革创新的基准，小城镇发展战略中的制度改革创新，也同样如此。
(一)城镇户籍管理制度改革
我国原有的户籍管理制度是在建国后百废待兴的特殊环境下，为了控制城市
人口过快的机械增长，限制农村人口盲目流入城市而采取的人口管理制度。它对
当时的社会稳定、加强城市管理上起到了一定的作用，但随着经济发展、经济体
制改革，尤其是城镇化的推进，这种户籍管理制度已经越来越不适应现实发展的
需要。“三农”问题是中国经济的核心问题。要从根本上解决“三农”问题，必
须将城乡统筹，走农村城镇化道路，实施农村富余劳动力的转移战略。然而，城
乡不统一的户籍制度，严重限制着农村富余劳动力向城市的转移。
户籍管理使我国公民具有不同身份，划分为农业户口与非农业户口、常住户
口与暂住户口。在原有的户籍制度，为保障城市常住人口就业，许多城市都出台
了地方性法规，限制外来人口就业种类，抑制了劳动力、人才的自由流动，从而
不利于形成全国统一的劳动力市场；户籍制度给农民划定了身份，同时也界定了
权利。无论就业、教育或社会保障，农村户籍人口与城市人口相比，都缺失了很
多权益，随之带来的就是农村教育滞后，人口素质偏低等问题，这些都成为农村
发展的关键问题；大量涌入城市务工经商的农民，要办理暂住证，交纳外来人口
管理费，几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，在相当程度上遏制
了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。同时，由于他们不具备城市永久
居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。所有这些，既不利于三
农问题的解决，也不利于城镇的建设。户籍问题成为转移农业剩余劳动力，推进
城镇化的首要问题，也成为小城镇发展的桎梏。
国家和地方先后出台过松动城市和小城镇户口的政策，比如1997年，中国
开始小城镇户籍制度改革试点，适当放开小城镇户口，对符合条件的进镇投资的
农民办理户口，鼓励购房办户，办理大中城市的临时户口等。这些户籍管理制度
改革促进了人才的流动，调到了农民落户城镇的积极性，促进了农村剩余劳动力
的合理转移。
各省市和地区也加大户籍改革力度。2000年，浙江省在中国率先取消地市
级以下城市进城指标和“农转非”指标：2001年，河北省石家庄市成为第一个
全面放开市区户口准入限制的省会城市；《南昌市进一步改革户籍管理制度》规
定出台，只要在南昌有住所、有收入来源，都可以成为南昌人；北京户籍改革正
式放宽农转非条件，农转非对象包括北京市14个卫星城和33个中心镇的农业居
民、今年新生儿、中专在校生等。北京市各户籍派出所自2003年4月1日起为
符合条件者办理登记：2002年3月27日，江苏省政府召开新闻发布会全面取消
农业户口和非农业户口，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住
所或稳定职业为户口准迁条件，与社会主义市场经济体制相适应的城乡统一的户
籍管理制度，所有户籍改革的措施在5月l日落实到位。具体内容包括：
1．在全省范围内取消农业户口、非农业户口、城镇地方户口、蓝印户口等户
口性质，按照实际居住地登记户口，统称“居民户口”。
2．取消进城人口计划指标管理。取消“农转非”制度，户口准入的基本条件
是有合法固定住所或稳定职业。县以下地区，凭合法固定住所或稳定职业即可准
入，不得附加任何条件；特大城市和大城市的具体准入条件由各地确定。
3．实行有利于吸引资金和人才的城市户口迁移政策，鼓励智力移民和投资移
民。具有大学本科以上学历或中级以上技术职称，可在城市先落户后就业；大中
专院校和技校毕业生在城市工作满两年的，以及进入城市投资兴业的，可可在城
市落户。
4．改革省内大中专院校学生户口迁移办法。凡考取江苏省大中专院校的本省
学生，入学时根据本人自愿，可不办理户口迁移手续，待毕业后直接将户口迁至
其工作单位所在地或实际居住地。、
5．取消对迁入城市投靠亲属的条件限制。属投靠配偶的，不受年龄、婚龄限
制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制；属子女投靠父母的，未婚子
女不受年龄限制。
改革的进展是喜人的。但要在全国全面取消农业户口和非农户口，甚至户籍
制度的完全消失，还需要相当长的时间。要在全国其他省市地区广泛地实行户籍
制度改革，并吸取先进地区改革的经验和教训。
在小城镇的建设中，户籍制度改革也必须到位：
首先应该放开小城镇的户籍管理，凡是有固定合法住所，稳定职业和生活来
源或保障，并愿意推出承包地和自留地的均可申请并获得小城镇落户。
其次应当下放小城镇户籍管理制度，实行属地管理，逐步建立以居住的划分
城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口与非农业人口的世界通用的户籍登记
制度。应当逐步消除对农民职业选择、流动迁徙、社会身份的不合理限制，
第三、鼓励投资移民、置业移民、技术移民，实行集资、带资入户的方法，
并使进入城镇的农民与现有城镇居民享有同等待遇。并取消跨省、跨县、跨镇创
业的农民户口限制，只要本人申请，都应予以户口迁出和迁入。
最后，户籍改革不仅仅是换户口本，它还包括教育、劳动、社会福利、住房
等等的经济权益能不能得到。所以户籍改革，是一项综合配套改革，土地、医疗、
社保等多方面配套制度必须跟进。
(二)社会保障制度改革
社会保障制度是世界各国普遍实行的制度，水平高低是衡量文明程度的重要
标志。社会主义经济体制的建立，铁饭碗将被彻底打破，城市和小城镇都一样。
我国的社会保障制度，主要是根据城市和农村具体的社会经济条件和不同的
保障对象，涉及了农村社会保障制度和城市社会保障制度两个不同的方案。现行
城市社会保障制度体系是以社会保险制度为核心，包括社会保险、社会救助、社
会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。在社会保险方面包括：失业
38
保险、工伤保险、生育保险、养老保险、医疗保险。由于资金有限，社会保险的
有效覆盖率非常小，主要在全民所有制单位和部分集体企业中实行，覆盖率只达
到30％，而与小城镇联系紧密的农村的社会保障发展更缓慢，据统计，覆盖率仅
为2．7％。
目前，中国农村主要是以家庭保障为主、社区保障为辅的方式解决社会保障
问题。随着农村城镇化以及家庭小型化的发展，土地保障和家庭保障的功能逐步
弱化。农村社会保障是我国社会保障体系的一个重要组成部分，但是由于经济发
展的不平衡性，地域的辽阔性，在现阶段全面推行农村社会保障十分艰难。针对
这种情况。一些经济较发达的地方开始新的探索，主要是通过农民自己交一点钱、
集体或社区给一点补助的方法，建立养老保障。现在全国已经有6000万农民参
加了农村社会养老保险，积累了216亿元，有108万的农民开始领取养老保险金。
十六大报告对农村社会保障问题已发出明确信号一一有条件的地方要带头建立
农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
小城镇，作为城乡之间的中间环节，它是农村和城市的结合部，在我国的城
镇化推进中起着关键作用。使城镇劳动者得到基本的社会保障、基本养老保险、
失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等小城镇社会保障，是发展小城
镇的当务之急。为此，一定要将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，而
且一定要涵盖新进入城镇的居民。建立起适应小城镇发展要求的新的住房制度、
医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度。同时，要结合下岗职工再
就业工程，积极探索对新落户的城镇居民进行工作技能培训的措旌，提高他们对
城镇生活的适应能力。必须逐步推进养老、失业、医疗保障体制改革和创新，发
展保险事业，稳定小城镇居民的社会保障，实现保障资金来源多元化，社会保障
的现代化管理和社会服务化。
(三)土地使用管理制度改革
发展小城镇、进行市场建设，不可避免地要扩建城区的面积，除了合理调整
和利用现有市镇土地外，还需要向外扩展。如何合理妥善地解决征地、占地中的
矛盾是市镇建设和规划中的棘手问题，并针对解决小城镇土地使用存在的占地
多、浪费大、无效益、无发展等弊端和进镇农民不能交出承包地，造成土地荒芜，
以及乡镇企业布局难度大等实际问题，加快小城镇土地使用、管理制度改革势在
必行。它不仅关系到农村土地资源优化，也是促进乡镇企业合理布局、农村剩余
劳动力合理转移以及改善小城镇投资环境和发展质量的重要因素。
小城镇土地使用制度改革始于90年代初，以让出小宗地块为主的改革开始，
发展到至今的“统一规划，统一征用，统一出让，统一开发，统一管理”的建设
用地制度，以及集体土地使用权通过有限制的转让、出租、作价入股等方式直接
进入小城镇市场的农村土地流转制度。其目标体现是，实行土地资源配置方式由
单一的行政性征用、划拨向以市场配置为主的转变，实现土地利用方式由租放型
向集约型转变，达到既促进乡镇企业集中，转移农业剩余劳动力，又可保护农民
集体和农民土地权益的目的。深化土地使用管理制度的改革措施有：
第一、控制和规范小城镇建设用地。要实施土地用途管制，加强农用地转用
地审批。同时城镇规划和土地利用要协调统一，避免盲目性和随意性，克服政府
投资扩展冲动。要集约利用土地，鼓励异地开发非耕地资源，鼓励更新改造老城
区，盘活小城镇的存量建设用地，提高小城镇土地利用率。小城镇规划的合理扩
展，应该经济开发山坡地，使用劣质土地。
第二、实行多样化土地供给方式。坚持科学规划，土地有偿使用和严格用途
管制，建立小城镇土地交易市场。严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家
(政府)收税、所有者收租，并降低税、租标准。对现有小城镇的国有土地使用
权实行租赁制，土地使用者按年度向国家支付租金。对小城镇新增建设用地，分
用途实行新的用地政策：纯粹公益事业建设用地，采取低补偿原则；商用建设用
地，要允许规划区范围内的土地通过转让、出租、作价入股等方式直接进入土地
市场，由市场确定地价。
第三、正确处理进城农民与其经济上拥有所有权的耕地和宅基地的关系。对
于已经转移到小城镇务工经商的农民的承包地、自留地的流转问题，应从解决农
民的不稳定性和风险性担心考虑，继续保留其在一定时期内对承包地的承包权利
不变，鼓励其在用地性质不变的前提下有偿转让承包地的使用权。同时要允许接
受流转土地的农民进行土地的集中连片开发，允许其对种养结构和土地使用经营
方式的自由调整。要集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用
地按一定比例折算标准置换城镇住宅用地，结合自然村合并的新村建设及小城镇
商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
三、乡镇企业的第二次创业
(一)乡镇企业的发展及其对小城镇发展的影响
乡镇企业是我国经济发展的伟大创举，它异军突起，促进了农村经济发展，
增加了农民收入，促进了农村工业化和小城镇的发展。
改革开放以来，乡镇企业在1985—1996年期间曾经有过很好的发展条件。
农村工业化的发展打破了城乡分割的体制。截止1999年，乡镇企业的增加值已
占全国国内生产总值的30％，整个乡镇企业吸收劳动力就业达1．25亿，占目前
全国城乡非农就业总数的35．7％。其中乡村50％的新增非农就业集中在县城、建
制镇和集镇周围，初步形成了约1．?亿的农村小城镇人口(其中标准的城市人口
约l亿)。乡镇企业吸纳就业与建制镇增加同期同步：1983--1986年，中国的
乡镇企业每年吸纳约1300万劳动力就业，同期每年平均设镇1600个左右；1987
—1991年，乡镇企业每年吸纳约800万劳动力就业，同期每年平均设镇350个
左右；1992--2000年，乡镇企业每年吸纳约360万劳动力就业。单累计80年代
小城镇净增加8192个。这些农村城镇主要依靠民间投资发展。每年小城镇建设
方面的农民投资达700—1000亿元，分布在4．5万个乡上。用仅占全国基本建设
投资4--6％的资金，形成了相当于全国37％的城镇人口，有效地分流了大中城市
发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足。
乡镇企业的发展是我国农村工业化的先导，是加速我国城乡协调发展和合理
分工的必由之路。乡镇企业的发展，促进了农村产业结构的调整和农村劳动力的
转移，推动了小城镇的发展和城镇化的推进。可以说，没有乡镇企业的发展，就
没有农村的工业化和城镇化，它对城镇化的推进功不可没。
(--)乡镇企业面临的困境
我国乡镇企业发展的巅峰是1993年，到1994年开始走下坡路。之所以这样，
是因为乡镇企业面临许多困境：
l、乡镇企业过于分散，且规模偏小。据有关统计，全国乡镇企业90％分散
在村以及村以下，被形容为村村点火，户户冒烟，布局在建制镇的仅占7％，只
有l％分布在县城。过于分散和小型化带来的弊端显而易见：一是导致土地占用
过多，用地规模至少增加了l／3，加剧了土地资源短缺矛盾；二是道路、水、电、
通讯等基础设施投资增加20--30％，行政费用增加80％，造成企业成本高，综
合投入产出水平低，经济效益下降；三是难以担当农业产业化发展龙头的重任，
直接影响农业经济和人口的聚集。乡镇企业增加值虽然占农业社会增加值的60
％，但农业劳动力仍然留在农业上，农村城镇化推进缓慢。1978—1997年，乡
镇企业人数增加了9800万，但只有26．5％转移到城镇；四是难以进行技术改造
和产品创新；五是缺乏统一规划，各自为政，重复建设、无序建设严重。
2、乡镇企业产权不清，政企不分，体制不顺。乡镇企业产权模糊，所有者
和经营者责权关系不明，造成所有者无法承担对企业的责任，以及经营者的短期
化行为，在运行机制上，难以适应市场机制的灵活需要；决策机制简单，激励机
制未能到位，约束机制缺乏。由于政企不分，乡镇企业所有权与经营权没有真正
分离，造成依赖，政府的调控和导向力度不足，从而乡镇企业竞争力下降。
由于乡镇企业和小城镇建设客观上存在相互依存，相互促进的协调发展关
系，乡镇企业的困境给小城镇的发展以及城镇化的推进造成压力。由于乡镇企业
的分散格局，小城镇点多面广，星罗棋布，重点城镇难以形成，城镇作用难以发
挥。乡镇企业生产成本高，技术改造和创新慢，技术含量低，经济效益下降，小
城建建设缺乏资金，必然要制约小城镇建设和发展的步伐。另外乡镇企业的困境，
使其难以在农业产业化发展中发挥作用，由此带来人口聚集的减少，并还使一部
分劳动力重新返回第一产业，使城镇建设和发展减缓。
(三)乡镇企业的第二次创业
由以上可见，乡镇企业的发展直接联系到小城镇的发展和城镇化的推进，为
此，必须加快乡镇企业的第二次创业，促进小城镇发展：
第一、促进乡镇企业向农村小城镇集中。
为促进乡镇企业的进一步发展，必须积极引导乡镇企业向城镇集中，～方面
是制定政策措施使新建乡镇企业向城镇工业小区集中，另一方面促使原分散的乡
镇工业逐步集中。为此要通过利益驱动机制加以引导，降低乡镇工业进入城镇的
“门槛”，对镇区土地的使用权可通过以地换地、作价入股、出租转让等方式降
低乡镇企业的用地成本，对搬迁的乡村企业在资金信贷、税收方面提供优惠，减少
企业的搬迁成本和经营成本。
第二、加强乡镇企业产权制度改革，明晰产权关系。
乡镇企业的产权模糊，从其投资来源看，主要有社区积累、社区政府积累、
社区政府出面担保的银行信贷、企业自身的积累等，而且乡镇企业生产经营所需
的要素绝大多数要依靠社区政府利用权力去获得。乡镇企业的产权不清导致了企
业的决策权残缺与企业目标的扭曲，导致乡镇企业目标的多元化。这严重制约了
乡镇企业资源配置的效率和企业管理的效率，使乡镇企业市场竞争力与创新能力
严重不足，企业经济效益的持续下滑。乡镇企业的进一步发展必然要求深化产权
制度改革，对乡村集体所有制企业可采取股份合作、租赁、出售等措施，明晰产
权，实现政企分开，让乡镇企业面向市场独立自主的从事生产经营活动。
第三、加速乡镇企业技术改造与技术创新
我国大多数乡镇企业的设备比较陈lEt，生产技术也比较落后，以致其产品质
量较低劣，缺乏竞争力。优化结构和实现产业升级是增强乡镇企业竞争力的内在
要求。加强技术创新则是实现结构优化和产业升级的必由之路，必须运用新技术、
新工艺、新装备改造传统产业，大力发展高新技术产业。一要建立以乡镇企业为
主体的技术创新体系和机制，鼓励乡镇企业与高校、科研院所共建技术开发机构
或公司，同时加强科技中介服务体系的建设，为中小乡镇企业提供技术创新服务。
二要大力培养和吸引技术创新人才，可实行技术入股和协议工资制度，为技术创
新人才提供良好的工作环境。
第四、加快乡镇企业产业结构调整
在今后一定时期内，以乡镇工业为主的第二产业仍将是乡镇企业所从事的主
要产业。但乡镇企业的工业结构与城市工业的同构现象相当的严重，而且与农业
的关联度不高。乡镇企业必须对产业结构进行战略性调整，这是确保乡镇企业持
续增长和就业容量不断提高的关键。现阶段乡镇企业的结构调整要注意发挥优
势、突出特色。一是促进农业与关联产业的融合，发展农产品加工业、食品工业，
培植以农产品加工、包装、运销为主的产业化经营的“龙头”企业，带动第一产
业升级。二是发挥优势、优化第二产业，着重发展高增值的深加工产品，提高产品
档次和质量。三是大力发展第三产业，重点建设农产品批发市场、积极开拓农村
资金和劳动力等要素市场，把交通、通讯、保险、金融、信息服务、农业技术服
务等作为发展重点，同时加快开发农村房地产和旅游业等新兴产业。
第五、加大对乡镇企业发展的扶持力度
国家要为乡镇企业第二次创业提供法律和政策保障，在深化农村户籍制度、
土地制度、社会保障制度、政府管理制度的同时，深化乡镇企业产权制度改革。
政府要加大财税扶持力度，各级财政可适当安排财政贴息用于扶持乡镇企业
的发展，重点扶持其中的高科技乡镇企业的发展。同时，要切实帮助拓宽乡镇企
业的融资渠道，加大对乡镇企业的信贷支持力度。乡镇企业在融资方面存在缺乏
进行股权融资的渠道和场所、乡镇企业债务融资的信用普遍不足等问题，造成乡
镇企业投资严重不足。因而，金融部门要一视同仁，切实改进信贷工作方法，逐步
探索建立乡镇企业信贷评估、审批和贷款制度，积极帮助乡镇企业拓宽直接融资
渠道。对规模较大、经济效益好，符合上市要求的大型乡镇企业要积极帮助其争
取上市，建立多层次、多形式的担保基金、担保公司及时为乡镇企业信贷提供担
保。
另外，要为乡镇企业的发展创造良好的政策环境。当前一些新出台的政策，
如股票上市、技改资金、出口配额、自营出口权和一些国有大中型企业享受的优
惠政策等，乡镇企业经营享受不到或享受的很少，而各地向乡镇企业乱收费的三
乱现象却相当严重，据农业部乡镇企业局统计，目前乡镇企业不合理负担约占乡
镇企业利润的20％左右，为此要加大清理治乱力度，对已明令取消或降低标准的收
费项目，要坚决按政策办事，进一步规范收费行为。
四、大力发展民营中小企业
(一)民营中小企业在经济发展、小城镇发展和城镇化推进中的作用
乡镇企业是指“农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇(包括所辖村)
举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村经济组织或
者农民投资超过50％，或者虽不足50％，但能起到控股作用或者实际支配作用”
、。这使许多农民联办或者个体办的企业因无法承担支农义务，以及许多进城经
营的农民企业不再被看作乡镇企业，而被归入民营企业范围内。
43
结语
没有城镇化，就不会有现代化的实现。城镇化的推进对于中国的经济、社会
发展，尤其是对于三农问题的解决，有着至关重要的意义。城镇化道路的正确选
择决定着城镇化的推进成功。中国的城镇化道路在借鉴国际经验和结合国情分析
的基础上得出，要走中国特色的多元化城镇道路，而重点发展小城镇是中国城镇
化道路的一个战略选择。小城镇，作为城市与农村的结合地带，其发展是一个多
元的综合。大力发展小城镇，推进我国城镇化发展，使城镇化发展和农业现代化、
工业化和市场经济发展才能形成互动，中国一定能早日实现现代化。
注释
Urbanization：Growth in the proportion ofa population living in urban areas．United Nations，
World Urbanization Prospects，The 1999 Revision
”Urban：Countries differ in the way they classify populatlon as”urban。’or”rural．”Typically,a
community or settlement with a popu|ation of2,000 or to．ore is considered urban．A listing of
country definitions is published annually in the United Nmions Demographic Yearbook．
United Nations，World Urbanization Prospects，The 1999 Revision．
⋯张正河《乡村城市化过程的要素分析》河南社会科学1998年1月
“计划经济时期，我国采用非农人口占总人口的比重来衡量城镇化水平。但随着户籍制度的
逐步放开，相当一部分农村户籍人口进镇从事第二三产业，原有的非农人口指标法不再适用。
目前，我国城镇化水平以城镇人口占总人口的比重来衡量，其中城镇人口以人口普查数为基
数。我国2000年进行的第五次人口普查重新确定了城乡入口标准：一是按入口密度在1500
人／平方公里以上，无论户口是农村籍还是城镇籍均统计为城镇人口；二是引入了建设延伸
区的概念，在城镇建设延伸区内的农村户籍人口按城镇人口统计；三是在城镇居住半年以上
的常住人口不论其原籍户口是否在本地均统计为城镇户口。
、据世界银行统计资料，1997年中国实际的城镇化率32％要比名义的30％高出两个百分点。
i992、1995、1997年，中国人均ONP分别为470、620、820美元，同弱中罾城镇化水平比
世界平均水平低15、12．5、11个百分点。若按购买力平价算，1995、1997年中国的人均GNP
分别为2920、3570美元，同期中国城镇化水平分别低20．8、22个百分点
⋯温铁军《中国的城镇化道路与相关制度问题》开放导报2000年5月
此处的价格水平没有剔除城乡价格不可比的要素。是价格水平绝对数
⋯”辜胜祖、简新华《当代人口流动与城镇化》武汉大学出版社1994年
”按照我国的《城市规划法》(一九八九年十二月二十六日通过、公布，一九九零年四月～日
起施行)，对“城市”定义为“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，建制镇属于城市
范畴，属一般意义上的小城镇。按照一九丸五年六月二十九日公布的《建胡镇规戋1j建设管理
办法》中．建制镇，是指国家按行政建制设立的镇，不含县城关镇。在本文中，小城镇既包
括县城关镇，也包括建制镇。
1997年1月1日开始实施的《中华人民共和国乡镇企业法》
”吴敬琏经济日报2003年3月9日
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33、《2l世纪中国城市发展的主要趋势》陈光庭北京社会科学1999年3月
后记
经过一段时间的努力，论文终于完成了。这篇文章，为我的研究生生活划上
了一个完整的句号，有着很重要的意义。
现在已经是2003年夏天，是我喜欢的季节。不知不觉，在复旦度过了三年，
接下来就是告别校园。走上工作岗位，开始一种全新的生活。心中一方面对未来
的工作、生活有忐忑和憧憬，但另一方面更多的是对校园的留恋。我喜欢在学校
散步或者骑车慢慢兜，她整洁、灵秀，既有热阉、活力又有静谧钓一面，学子的
灵魂在这吸收养料，自由的成长。作为复旦的一员，我是幸福的。在这，我要多
谢各位老师，教绐我们知识l也要多谢同学和踢友，有了你们，我的生活才更精
彩。
这篇论文顺利能够完成，首先我要感谢导师李洁骐教授。从选题开始，李老
师就给我一些启发性的指导。提纲出来以后，细致地和我讨论文章的结构安排，
并且收集了一些相关的书籍文献，剪摘了报纸，拓宽我的思路。并帮我仔细地审
定初稿，从文章的内容、结构，到格式，李老师都给我建议和指导。包括文章题
目的最终确定，李老师也帮我推敲了好久。我的论文包含了老师的辛勤劳动，在
此，对她表示深深的敬意和感谢。
最后，还要感谢我的家人。没有她们，便没有现在和将来的我。也正是有了
她们的支持和关心，我才能顺利的完成研究生学习。在论文的写作过程中，家人
也给了我很多的关心。衷心谢谢我的家人!
论文独刨牲声隳
率论文是我个人在导囊葬猪导下进行魏辨究工佟及取得瓣研究戚果，论文中
豫了特舅l攘以蠢注嬲致誉的遮穷努，不包会其遮入竣其它枧梅已经发表竣撰写
过的研究成果．其他同志灯本研究的启发和所做的贡献均融在论文中作了明确
的声明并表示-rtt臆． 作者始鱼逝日瓤出翊
论文使用授权声讶
本入完垒了解囊曼大学有关保留、使鬻学谴论文的栽宠．鄢：学棱省粳傈
馨送交论文戆复零转，龛谗论文被豢阕帮爨凝：学校霉黻公带论文戆全部凌部
分内容，可以采用影印、缩印或其它复制乎段保存论文．保密的论文在群密后
遵守此规定． 作者签名：趟导师签名．，壅堕瞪日期：兰堕：!：f