复旦大学
博士学位论文
中国老年保障制度研究：理论基础、价值取向与制度选择
姓名：陆风雷
申请学位级别：博士
专业：政治经济学
指导教师：张薰华
20030428
论文摘要
人Lj老龄化对世界各国老年保障制度提出了严峻的挑战。在中国，由于人口
政策引致的老龄化加速到来，加之整个社会经济正面临剧烈的经济转轨和社会变
迁，中因老年保障制度改革成为一个极其紧迫的任务。现行老年保障制度框架存
在根本性的缺陷影响了保障效果的发挥，需要进行重新定位和调整。本文对老年
保障制度的基本经济理论进行全面分析和比较，指出应该以马克思主义经济学基
本原理和方法作为研究中国老年保障制度问题的基本方法。从现代老年保障制度
自身的历史发展过程来看，其产生有着客观必然性，它的基本特征在于社会共济，
维持社会再生产的正常进行。国际上关于老年保障制度改革模式的争论实质上是
价值理念的分歧，从社会公正的角度来看，老年保障是属于公平特征的基本物品，
其主要功能在于收入再分配。我国以往改革存在的根本性问题是价值取向和功能
定位失当，需要结合我国基本国情的分析进行根本性调整。目前我国正处于社会
变迁与经济转轨期的特定历史阶段，人口老龄化、社会收入分配格局、人口政策、
1二业化城镇化建设、市场化改革等基本国情和现实因素，决定了我国老年保障制
度改革应该保证公平优先，并以此促进我国社会经济的和谐稳定发展。因而需要
重构我国的老年保障制度。本文提出以“社会统筹、总体积累”的目标模式作为
进一步改革的框架性政策建议，并对这一模式的核心内容、实施难点与相关的配
套改革作了初步论述。
本文是以马克思主义经济学方法论为指导对中国老年保障制度进行理论研
究的探索性尝试。由七章组成，共15万字。
关键词：老年保障制度、社会保险、社会保障、社会公正、再分配
图书分类号：F046
Research on the Old Age Security System in China：Theoretical
Foundations，Value Orientation and System Selection
ABSTRACT
The population aging has imposed formidable challenges for the old age
security throughout tlle world．The reforill of the old age security system is one of
the most pressing tasks that China is now confronted with owing to the accelerated
population aging facilitated by population polices and the ongoing drastic economic
transition and social transformation．The inherent drawbacks negatively affect the
emcacy of the current old age security system．so the system needs to be
re—positioned and re-adjusted．The thesis applies comprehensive analysis to and
comparison between the economic theories of the old age security system and
points out that the principles and methodologies of Marxist economies should be
followed when carrying out research on tlle old age security in China．The history
of the old age security system iustifies its inevitability and the basic feature of such
system lies in social reliefand the sustained normal reproduction ofthe society．The
intemational disputes on the models governing the reforrn of the old age security
system are rooted in the dilyerent values held by relevant parties．From the angle of
the social equity,the old age security is a basic good of equity and mainly performs
the function of income re—distribution．In China,the previous reforln in this area is
stranded with the improper value orientation and function positioning，so it needs a
radical adjustment in light of the basic national conditions．It is argued that the
social equity top the priority in the reform ofthe old age security system in China in
order to boost the harmonious and steady development of the society and economy
as regards the population aging，the income distribution，population policies，
industrialization and urbanization．market—oriented reform and other actual factors
at a special stage of drastic social transformation and economic transition．In this
sense，China should rebuild the old age security system．The thesis put forwards the
policy suggestions for the reforill of the old age security system in China and
suggests the framework of the“socially planned．collectively funded”model and
presents preliminary discussion over the main contents．implementation di崩cuIties
and related refoI-ms of such model．
The thesis tentatively carries out theoretical research on the old age security
system in China under the guidance of the methodologies of Marxist economics．It
comprises seven chapters and 1 50．000 Chinese characters．
Key Words：Security System for the Aged，Social Insurance，Social Security
Social Equity,Re-distribution
1问题的提出
第一章： 导论
1．1老龄化、老年人贫困与老年保障制度
(一)世界和中国的老龄化问题
老龄化，亦称人口老龄化(Aging或Population Aging)，意指一个人口总体
中老年人所占比例不断增加，抑或青少年人口所占比例不断递减这样一个渐进过
程1。俗称“人口老化”。其衡量指标通常有：老年人口系数、老少比(老龄化指
数)、平均年龄、老龄化率等。按照联合国和世界银行的通常标准，如果一个围
家60岁以上人口达到10％，或者65岁以上人口达到7％，即可视为进入老龄化
社会。
目前，人口老龄化已经成为世界各国共同面临并引起普遍关注的问题。据有
关研究，在本世纪前25年，全球将遭遇老龄化的严峻挑战(见表1)。到2020
年，约20％的欧盟国家公民进入退休年龄；到2030年，德国和日本等国成年人
口中一半是年龄超过65岁以上的人口。世界银行年度报告((2002年全球经济展
望与发展中国家：让贸易服务于世界贫困人口》用了较大篇幅对全球人口老龄化
进行研究，对未来人类发展前景抱不乐观的态度。人口进入老龄化阶段是未来影
响经济增长的重要因素。
在中国，人口老龄化己经成为不可回避的事实。根据2000年11月开始至
2001年3月结束的全国第五次人口普查统计，2000年中国老年人口已经超过总
人口数的lO％2。目前，中国60岁以上人口达1，32亿，占世界老龄人口总数的
五分之一，占亚洲老龄人口的一半，是世界老龄人口最多的国家。到21世纪中
叶，我国老龄人口的数量将增加到4亿左右。上海是中国较早进入老龄化的城
市，据第五次人口普查统计，如今上海65岁及以上人口的比重已达11．5％3。据
分析，从今后lO年上海老龄化发展趋势来看，其老龄化速度还会因为20世纪
50年代生育高峰出生的一代人相继步入老年而加快，到2010年以后，上海人口
老龄化进入高峰期。天津、武汉、沈阳、哈尔滨、长沙以及整个广东省，电相继
进入老龄化阶段4。
根据人口学定义，人口老龄化一般由底部老龄化和顶部老龄化引发。由于中
困人口发展历史的特殊性，这两种趋势在中国兼而有之：计划生育政策对人口生
育的有效控制；经济发展及医疗卫生条件的改善带来人口预期寿命的延长，这两
个因素加速了中国人口老龄化进程。世界银行((2000／2001发展报告》提供的人
第一章： 导论
121统计数据显示，中国将在2020年出现人口老龄化的第一次高潮，2040年到达
表1：世界及主要地区65岁及以上老年人口的比例发展趋势(1985—202s)
地区65岁及以上人口比例增跃幅度(1985年为100)
1985 2005 2025 2005 2025
全世界6．O 7 0 9 7 116 162
发达地
11．5 14．4 18．9 125 164
区
不发达
4 2 5-3 8 O 126 190
地区
非洲3．1 3．1 4．1 lOO 1 32
拉J+美
4．5 5．7 8．5 127 189
洲
北美洲11．8 12．9 19．7 109 167
亚洲4．7 6 2 9．6 132 204
欧洲12．7 15．6 20．1 123 158
大洋洲8 5 9．6 13．3 113 156
前苏联
9 6 12．8 14 8 133 154
地区
资料来源：世界卫生组织编：《世界家庭养老探析》第39页，中国青年出版社，1997
年版。
第二次老龄化高潮’。
人口老龄化将带来一定的经济和社会问题，主要将引发劳动力减少、储蓄率
下降、消费下降和老年人保障负担加重等问题，从而导致一国陷入长期的经济衰
退。在发达国家，老龄化带来首当其冲的问题是劳动力短缺。联合国针对意大利、
日本、英国、法国、德国、美国等15个国家的调查报告指出，多数工业化国家
若要维持目前水平的老年人福利，必须引进大批的移民来分担，或者大大提高劳
动者退休年龄，继续让老年人口为劳动市场作出贡献6。2001年11月，欧盟已经
为此发出呼吁，希望各国接受外国移民以解决劳动力紧缺问题，并着手拟定共同
的移民政策7。据估计，在30年内，发达国家为老龄化而必须增加的社会福利支
出，将约占各国GDP的9％至16％8。有关专家指出，全球老龄化可能是21世
纪前叶最重要的趋势，许多工业化国家如欧洲、同本及一些发展中国家，由f老
龄化，其经济状况将在2010年左右进入所谓的老龄化衰退期，并最终导致全球
性的经济衰退(魏普华，2002)。
(二)老年人贫困问题
第～章： 导论
在老龄化过程中伴随的一个严重的社会问题是老年人贫困问题。随着人类对
人口老龄化的理解不断深入，越来越多的学者认为人口老龄化对于贫困老年人致
贫有很大的影响作用。根据Brockerhoff和Brennan的研究结果，人l=__『老龄化对
于老年人致贫的影响大于福利制度的作用。老年人【=l=|于生理机能的衰退，逐步失
去劳动的条件和机能，逐渐从劳动中推出，直接意味着老年人收入的嵌失，凶而
老年人更容易受到贫困的威胁(Brockerhoff&Brennan，1998)。
老年人贫困问题引起了国际社会的高度重视，数十年来，保证老年人基本收
入成为一些国际组织为之努力的目标。1953年，由国际劳工组织通过的《社会
保障最低标准公约》，就明确提出要“使受保护者获得养老补助金而无虞”。1982
年，维也纳“老年问题世界大会”把保障老年人的经济收入列为重要议题，提出
必须确保老年人有足够的收入以维持最低标准的生活费用。1991年，联合国第
46届大会通过了旨在使在促进老年人保障的《联合国老年人原则》，第一条首先
强调的是保障老年人的收入，“老年人应能在有收入、有家庭和社区的帮助以及
自助的情况下，获得足够的食物、水、住房、衣着和保健”。1992年，联合国第
47届大会召开“老龄问题特别全体会议”，通过了《老龄问题宣言》，提出(<2001
年解决人口老龄化问题方面的奋斗目标》，再次强调要“建立、加强和执行为老
年人提供收入保障的计划，是老年人的收入水平与国家的经济发展保持一点平
衡。”在联合国起草2002年国际老龄问题行动计划中已经将消除老年人贫困作为
国际社会行动的重要任务，并提出各国在2010年要将贫困老年人比例降低一半
的目标。
(三)老年保障问题
面对老龄化过程中普遍出现的老年人贫困问题，如何健全和改革现存的老年
保障体系和制度成为世界各国普遍关注的问题。近20年来，众多国家以及一些
国际性组织，对老年保障问题进行了持续的探讨。
老年保障(Old Age Security)，亦称养老保障，包括对老年人的经济保障、医
疗保障、服务保障以及精神慰藉等一系列内容。其中老年人的经济保障或者收入
保障是老年保障的首要问题和关键部分，因为保障老年人生存的基本前提是对维
持其生存所必需的经济收入。老年保障制度(Old Age Security System)--i司较早被
1994年发表的世界银行研究报告《防止老龄危机一一保护老年人及促进增长的
政策》所使用，在该报告中老年保障制度包括在广大发展中国家和农村地区依靠
家庭保障的“非正式制度”及其在现代工业化国家和一些发展中国家城镇中的养
老金制度(世界银行，1994)。
本研究的研究对象就是中国的老年保障制度制度选择，对老年保障制度概
念，采用了世界银行报告专指收入保障的相对狭义概念，即指一个国家或社会提
第一章：导论
供老年人的基本养老保障而采取的各种政策安排的总称。老年保障制度包括现代
养老金制度，还包括家庭养老、社会救济等形式的养老方式。由于在目前世界各
国主要是依靠社会养老保险等以养老金、退休金的形式来提供退休老年人的基本
收入保障，因此，本文的老年保障制度主要指老年保障的基本收入制度，社会养
老保险是本研究关注的重点。
社会养老保险是现代社会保障制度中的核心组成部分，因而本文所讨论的老
年保障制度与社会保障制度在内涵上有着紧密的联系。所谓社会保障是社会通过
其处置经济和社会灾害的公共措施，为其成员提供保护。“就是以社会的力量保
证全体社会成员至少都能达到最低生活水平而形成的分配关系。其确切的内涵可
以表述为：社会保障是在社会成员暂时或永久失去工作能力、失去工作机会、或
收入不能维持必要生活水平时，由政府提供的生活保证。”9“社会保障”系由英
语中“Social Security”一词翻译而来的，亦可译为，社会安全”。该词最早被用
于法律文献之中，是1935年美国颁布的《社会保障法》(Social Security Act)10。
此后，社会保障一词逐渐为世界各国在建立对社会成员给予物质帮助的法律制度
时所采用，在联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和国际劳工组织的一些
公约和建议书中也都被正式使用。新中国诞生以后，我国的社会保障工作在党和
国家的领导下开展起来，上世纪50年代的政府工作文件中就使用过“社会保障”
这一称谓。我国在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中首次明确指出：我
国将逐步建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度。
社会保障制度，就是指进行社会保障的有组织的系统的行为规范，是使社会
成员得以基本生活保障的规矩和章法。社会保障的项目广泛繁杂，各有差异，概
括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等四大体系“。其中
社会保险是最核心的内容。一个国家的社会保险制度基本可以反映出该囤的社会
保障制度的状况。社会保险是国家实现社会政策的一种手段，是以国家立法的形
式征集资金，当劳动者及其家属因年老、疾病、生育、工伤等原因引起经济损失、
收入中断和减少时，给予一定的支付以保证其蔡本生活需求的保障制度。各国社
会保险的承诺对象、给付标准、承保内容等都是与该国的社会经济体制及国情密
切相关。社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。在世界
各国的社会保险制度中，就其对社会和经济的影响而言，以社会养老保险最为重
要。养老保险涉及的人数众多，支付期限较长，所涉及的支付金额也最多，占一
国社会保障开支的主要部分，比例也往往在一半以上，因此，社会养老保险在各
国社会保障体系中占据主要地位，反映出社会保障制度的水平。
社会养老保险是社会保险的主要内容，指固家为其公民的年老提供的必要生
活费用保障，即劳动者在年老时由国家和社会依法向其提供经济来源的一项社会
第‘章： 导论
保险制度。进～步的说，是社会劳动者年老时退出生产岗位后，由国家和社会依
法向其提供稳定可靠的经济来源的4项社会保险制度。由于养老社会保险在整个
国家社会保障体系中的主要地位，多年来，在美国等一些国家的研究文献中，
Social Security System一词已经逐渐专指社会养老保险，而在西欧国家一般把社
会养老保险称之为Public Pension Plans(李珍，2001)。由于社会保障、社会保
险与老年保障在内涵上存在的紧密联系，本文对老年保障制度的研究不可避免把
社会保障和社会保险等共同性问题进行一并的讨论。本研究中老年保障与社会保
障、社会保险在概念上的关系可由下图简明概括(见图1)：
图1；老年保障与社会保障、社会保险的概念关系
家庭养老I
商业保险]社会救济广老年保障(狭义)I
企业年金}养老金制度一精神慰藉L老年保障(广‘)
f养老保险。服务保障l
J医疗保险医疗保障7
I社会保险l失业保险
I 11二伤保险
社会保障、社会福利
l社会救济
、社会优抚
资料来源：本人的概括。
1．2老年保障制度的世界性实践
人口老龄化是全世界的普遍性问题，对世界各国的传统老年保障制度提出了
挑战。在老龄化的压力下，老年保障制度的改革成为一个国际潮流。现代社会的
由国家强制实施的社会养老保险形式的老年保障是工业化的产物。工业革命之
前，老年人的生活保障主要依赖家庭。此后，19世纪80年代，德国首相俾斯麦
创立了养老社会保险制度，这是政府组织的强制性老年保障制度的开始。第二次
世界大战以后，老年保障制度在世界范围内普遍建立起来。根据美国社会保障署
的统计，到1999年初，有167个国家建立了各种形式的老年保障制度(SSA，1999)。
按照各种标准对现存的流行于各国的老年保障形式有不同分类。一般比较普
遍的分类标准是根据筹资方式。根据这一标准，可将老年保障制度分为两大类：
现收现付制度(Pay—As—You—Go)和基金积累(Full—Fund)制度。现收现付制的
特征是代际再分配，即在职的一代人赡养已退休的一代人，在职者的缴费直接用
于当期退休者的养老金；基金积累制的特征是个人的自我赡养，即通过在职时的
储蓄为将来退休时积累养老金。此外，根据管理性质，可分为政府管理的公共制
第章： 导论
度(Pubic System)和私营制度(Private System)；根据资金的主要来源，可分为
国家出资的普遍保障(Universal System)、社会救助(Social Assistant)和主要由
单位、个人共同缴费的社会保险(Social Insurance)；根据养老金待遇是否确定，
可分为待遇确定型(Defined Benefit)和缴费确定型(Defined Contribution)，等
等。上述这些分类标准可以相互交叉，形成多种不同的老年保障模式：采用现收
现付筹资办法既有养老社会保险(养老社会保险的待遇既有待遇确定型，也有缴
费确定型)，也有完全国家财政出资的养老普遍保障和养老社会救助；采用基金
积累筹资办法的既有私营管理的养老保险储蓄积累(Mandatory Private
Insurance)，也有公共管理的养老储蓄积累(Provident Fund)。现收现付制的社会
养老保险是产生时间最早、流行最广、影响也是擐大的老年保障制度，受老龄化
的挑战也最为直接，成为改革和调整的直接对象。
出于现收现付制的社会养老保险实际上是代际之间的整体性赡养，即整个一
代年轻在职者赡养同代的全部退休老人，人口老龄化的发展，使得这种整体性代
际赡养潜伏着很大危机：人口赡养比(在职者：退休者)不断缩小，在不提高缴
费水平的情况下，导致制度的财务赤字，增加政府的财政负担(弥补赤字)：如
果增加缴费，在职者的缴费负担将越来越重，难以承受。由于西方发达国家的社
会养老保险体系存在待遇水平过高，在经济增长放缓以及石油危机、经济全球化
等外部因素的冲击下，一些国家的政府责任和财政负担过重。同时，客观上|也减
少了储蓄，造成了对经济增长的不利影响。而老龄化趋势又使老年保障开支显著
增加，成为其福利开支的主要组成部分。不少国家的老年保障开支开支占GDP
的30％，增长速度超过经济增长的速度，进一步加重经济负担和政府的财政负
担。因此，从20世纪70年代起，由西方工业化国家开始，对传统老年保障制度
与相关的福利制度进行了一系列的改革和调整。主要出发点是消除在老年保障方
面存在的“过度保障”现象及由此产生的负面经济影响，增加个人的自我保障责
任，从而减轻政府财政负担，并试图依靠市场机制来减轻政府的相关责任。
1．3中国老年保障制度面临的挑战
和欧美等发达国家相比，老龄化问题对中国经济发展的影响，突出表现不在
劳动力供给上，而是其对中国老年保障体系构成了更为严峻的挑战。
西方工业国家人VI老龄化都是在经济己经发展到高水平阶段出现的，它们己
建立了相对成熟的老年保障制度。发达国家在人均收入15000美元(按购买力
平价计算)以上出现老龄化。而中国在不足发达国家人均收入l／5的情况F就
要迎接老龄化社会；与西方发达国家相比，中国是在社会经济不发达、缺乏完善
6
第一章： 导沦
的多层次养老保障体系的情况下提前进入人r：=|老龄化阶段。与发达国家人口老龄
化相比，中国具有基数大、速度快、负担重的特点，更严峻的是，在我幽经济发
展水平尚未进入世界先进行列时，老龄化程度已进入了发达国家的行列，呈现“先
老后富”的特征，而且我国老年人LI的绝对量是世界上最多的国家，人口老龄化
的冲击强度将比世界上任何一个国家都来得剧烈。因此，中国老龄化问题的棘手
之处在于：⋯方面，中国的人口老龄化是在追求经济高速发展的阶段出现的，而
欧洲等发达国家是在工业化完成之后的经济高度发达的背景下才出现的；另一方
面是中国进入老龄化的速度过快，人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了】8
年的时间，而在欧美，则是一个非常缓慢渐进的过程，法国是115年，美国是
60年。这两方面的特殊性意味着中国既没有欧洲那样的经济实力来应对老龄化
的社会福利要求，也没有足够的时间来应对人口老龄化带来的一系列经济社会问
题。
早在1996年，亚洲开发银行发表的研究报告就指出，中国如果不能为迅速
到来的人口老龄化提供收入保障，以解决未来的养老保险问题，将使中国的社会
经济发展造成严重的伤害”。从全国来看，2000年我国老年抚养比为15．6％，预
计到2025年为29．46％，到2050年一L升为48．49％，如果加上青少年抚养，将达
到76_8％¨。人口老龄化使政府用于老年人的财政支出急剧增加。据统计，从1985
至2000年的15年问，中国用于社会保障的财政资金从327亿元增加到2068亿
元，增长近12倍，远高于同期经济增长速度，造成各级政府财政负担十分沉重“。
人口老龄化对我国的老年保障体制提出更为严峻的挑战。目前现存的老年保
障制度显然是极其脆弱的。近年来企业停发、拖欠退休职工退休金的事情屡有发
生。许多地区已经出现养老金支付危机。而与此同时，城镇集体企业人均退休
费、国有企业人均退休金普遍较低。有500万退休职工生活非常困难，他们面
临着生存不安全的威胁。有研究表明：即使是在社会经济水平相对较高的北京市
城市地区，贫困老年人的比例已经高达10％，有15万老年人生活在最低社会保
障水平以下，问题十分严重”。中国农村的老年保障问题比城市更加严重。在农
村，尽管生育率比城市高，人口老龄化比城市相对迟缓一些，但由于农村大批劳
动力向城市的转移，造成农村人口老龄化速度提前，许多地区的农村已经出现只
有年老和年少两个年龄结构的趋势，很多得不到即时的养老保障。由于目前农村
最大的问题是农民收入问题，过低的农民收入，使农民一不能通过扩大对农业的
资本投入来发展生产，二不能有效的解决养老问题。中国农村的养老基本仍然依
靠家庭养老。随着中国计划生育政策的执行，农村家庭代际人口结构将呈现“4
—2—2”和“4—2～1”型，使农村家庭养老功能弱化。除了人口老龄化的阏素，
我国的老年人贫困问题有着更着更为复杂和特殊的一面。市场化的经济改革过程
第一章： 导论
中，居民收入不平等将是不可避免的现象；更由于从传统计划经济向市场经济的
转轨过程中，一些体制性的因素造成了严重的分配问题不公：长期以来对城市、
农村实施的区别性政策，加剧了中国城乡经济“二元结构”，使农村社会经济发
展迟缓，严重落后城镇的发展，农民长期无法获得应有的公平待遇，农民收入增
长低缓。上述问题造成的城镇居民之间、城镇居民和农民之问的贫富悬差也是广
大城乡老年人面临贫困威胁更为重要的原因。
老龄化的到来使改革和完善中国的老年保障体系已经成为迫在眉睫的任务，
而我国在转轨经济中出现的收入不平等、不公正现象对老年人基本收入保障的重
大影响，更是我国老年保障制度建设中不可回避的重要问题。改革和健全老年保
障制度已经成为关系到老年人生活水平与质量的提高和我国社会经济长期稳定
发展的大事。
在目前中国的农村老年人基本上是依靠家庭的供养和接济来养老，这种被世
界银行称之为“非正式”的老年保障制度，无疑将受到老龄化的严重冲击。而在
中国城镇，现行的老年保障制度是所谓的现收现付制的社会保险制度。作为推进
国有企业改革的配套措施，中国在1993年中共十四届三中提出了包括老年保障
制度在内的社会保障体制改革的原则构想，目标将养老保障体制陆续从现收现付
制向基金积累制转轨。从几年来的实施效果来看，当初制定的改革目标未能实现，
养老保障体制本身也呈现重重危机，直接后果是中国养老资金存在的巨大收支缺
口严重恶化。据有关统计，1997年中国基本养老保险收不抵支的城市就有5个。
1998年扩大到21个，欠缴养老保险费用100万元以上的企业达5000家，欠缴
金额170亿元，首次出现全国整体上的收不抵支的状况。1999年，收不抵支城
市扩大为25个。2000年，全国基本养老保险欠费360亿元”。据2000年劳动与
社会保障部的课题报告，按目前人口结构和现行退休、养老保障水平测算，统筹
基金部分在5年间将出现2900亿元的赤字"。因此，进入2000年以来，养老保
险制度改革再次成为经济理论界和经济管理决策层关注和讨论的焦点问题，对既
往改革的评价出现较大的争议，对进一步的改革方向出现了较大分歧。
2研究方法和写作思路
本研究认为，由于当前一系列的改革方案单纯参照发达国家相关改革过程中
着眼为政府“甩包袱”为企业“减负”的思路，对老年保障制度问题缺乏全面深
入的理论准备和客观的国情分析，致使在具体改革实施过程中面临严重的困难和
挑战。目前对我国老年保障制度改革问题出现的种种争论，基本上停留在既定框
架内一些具体操作方案的调整和修补上，未能从根本上解决现行老年保障制度的
第一章： 导论
危机。现行老年保障制度框架最主要的缺陷和不足是指导思想运用失当，由于缺
乏对老年保障制度问题基本理论的全面理解和正确把握，未能对老年保障制度的
基本功能进行准确定位，在老年保障制度的价值取向上完全采取片面的“效率优
先”立场，并对我国现阶段的人口、经济转轨、收入分配问题等基本国情因素采
取回避态度，导致对我国老年保障制度的基本功能定位出现偏差，最终出现实践
过程中的被动局面，影响了老年保障制度效果的发挥。
本文的研究正是力图对老年保障制度的基本经济理论进行全面的梳理、分
析和比较，并通过对老年保障制度自身的历史发展过程的考察研究，提出现代老
年保障制度的基本价值取向与核心功能。结合我国老年保障制度改革的反思与总
结，立足于我国老年保障制度的现实背景和基本国情，提出对我国老年保障制度
改革价值取向和功能定位的调整思路，并对今后的制度改革方向提出原则性的政
策建议。
2．1 研究方法
本研究侧重运用马克思主义经济学的基本原理和方法对老年保障制度问题
进行分析和研究。本文认为，与西方经济学比较而言，马克思主义的经济理论研
究采用以唯物辩证法为根本的方法论体系，通过科学的矛盾法来解决现实经济问
题，其经济学研究是本质层次的，揭示了社会经济发展过程中的内在构造和运行
规律。因此，马克思主义经济学的方法论有助于对我国现阶段的经济机理做深层
次的分析，对于通过改革和创新来理顺具体的制度关系以及构造社会主义的内在
运行系统，具有原则性的指导意义。唯物辩证法是马克思主义最宝贵的遗产之一，
对立统一关系分析法，即矛盾分析法是辩证法的核心。老年保障制度改革作为社
会经济体制转型的一个主要内容，其本质上必然是利益关系的重大调整，在调整
过程中，利益的冲突和协调将不可避免地凸现。在老年保障制度改革问题上出现
的最大的矛盾就是公平与效率的关系问题，本研究试图以辩证观点对这对矛盾进
行理论探析，对两者关系作出更全面的阐述。
本研究把老年保障制度作为一种社会经济关系来研究其与生产力发展的互
动作用，运用马克思主义的唯物史观来考察、研究老年保障制度的基本功能。马
克思认为，社会经济的组织和制度不是空洞的先验的框架，而是产生和存在于经
济活动中，不是某种静止的状态，而是持续的发展运动。在唯物史观的基础上，
马克思进一步指出，人们在自己生活的社会生产中发生的一定的、必然的、不以
人们意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关
系。这种生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖
第一章： 导论
丑其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。本研究始终坚持马克思
的}=述方法论观点，把老年保障制度作为～种伴随生产力发展到一定水平而产生
的一种社会经济关系进行研究和分析。本文认为，以社会保险为特征的老年保障
制度取代家庭养老和社会救济等保障形式，成为现代社会主流的老年保障制度模
式，是社会生产力发展到一定阶段的必然结果，是生产社会化对养老社会化的必
然要求。不同的老年保障制度模式是同一定的社会生产力相适应的。西方工业化
国家老年保障制度的调整，与我国目前尚在工业化初期的老年保障制度改革相比
较，存在着不同的层次和内涵，当然不能对各自制度模式进行不经对比的“参考”。
在另外一方面，由于社会生产关系对生产力发展具有反作用，在我们进行一项重
要社会经济制度进行选择的时候，就必须对决定和影响生产力发展的各种因素进
行客观全面的分析，慎重研究制度选择方向对这些因素的相关作用，从而维护社
会经济的长期稳定和发展。
本研究还运用了马克思主义经济学方法论中的规范分析和实证分析相统一
的研究分析方法。马克思主义经济学研究范式是政治经济学研究，必然要进行规
范研究与实证研究的统一。马克思主义经济学在唯物史观和辩证法基础上的规范
研究，比西方经济学有着更强说服力的内容，从而有利于人们对社会经济的制度、
体制、政策的优劣进行比较评价，指导人们的选择。马克思主义经济学的规范经
济分析内容主要包括对制度的分析、人的本质分析和人的全面发展思想以及公平
与效率分析(本文在以后部分将详细讨论)。马克思主义经济学的规范经济分析
方法对本文老年保障制度的研究研究有着重要指导意义。老年保障问题首先涉及
的就是人的问题，离不开对人的自然属性和本质属性的讨论；人的全面发展是一
切社会经济活动的基本出发点和归宿，社会公正与公平是人的全面发展的必然条
件，老年保障制度正是社会公正公平的体现；老年保障制度作为一项制度安排，
需要在制度分析框架内对其效绩、功能、变迁及其路径等的研究与分析；最后，
关于公平与效率，是任何一项社会经济制度都不能回避的基本价值判断难题。在
进行规范分析的同时，马克思主义经济学的研究保持了规范分析和实证分析的结
合，以保证研究的客观性。本论文在研究老年保障制度的历史发展过程，以案例
形式分析其作用及其产生的必然性，以文献总结形式讨论了两种基本模式的功能
对比；在针对中国老年保障制度研究时，本文在全面总结我国的改革历史过程和
面对主要问题之后，对建立老年保障制度的我国的现实国情和重要因素也做了全
面深入的分析考察，以此为基础讨论了我国的模式选择。
总之，本文的基本研究方法可以概括为：马克思主义经济学唯物辩证法方法
论基础上的、规范分析与实证分析相结合、历史分析和比较分析相结合、抽象研
究和具体研究相结合。
第一章：导论
2． 2 章节安排与写作思路
全文由七章组成。第一章为导论部分，以人口老龄化问题作为本研究对象的
提出。人口老龄化对世界各国的社会经济问题都带来了重要的影响，其一就是对
各国现行老年保障制度提出严峻挑战。面对这一挑战，全球各国家纷纷对老年保
障制度进行调整和改革。我国的老年保障制度改革有着更加特殊和复杂的一面，
需要更全面的理论准备和国情分析，才能进行切实有效的制度选择。本文研究对
象界定为中国的老年保障制度。
第二章对各种老年保障制度的经济理论进行了全面的总结整理。这些理论包
括西方主流经济学的理论，西方非主流经济学的有关理论，以及马克思主义经济
学的社会保险理论。马克思经济学中关于制度的分析、人的本质分析以及人的全
面发展的理论，对老年保障制度的分析研究有着重要指导意义。在对上述三个理
论分析进行比较综合的基础上，指出马克思主义经济学基本原理和分析方法的理
论优势，应该作为研究中国老年保障制度问题的基本方法，但也注意合理借鉴西
方经济学的一些分析工具。
第三章从历史的角度来考察老年保障制度的产生和演变过程，提出老年保障
制度产生的价值基础是对社会公正的追求，基本功能在于收入保障和再分配。本
章描述了随着社会生产力的发展，老年保障方式从家庭养老到社会化养老的转变
过程，进一步结合对英国社会养老保险制度产生的案例分析，指出社会保险的老
年保障制度产生的历史必然性和一般特征；本章还对现实世界各国老年保障制度
改革进行了概括性论述，以文献研究的形式对现收现付制和基金积累制两个基本
模式的功能和效用进行了对比，
第四章指出有关国际组织对老年保障改革的模式选择所出现的争论实质上
是价值理念的分歧，从社会公正的角度来看，老年保障是属于公平特征的基本物
品，其主要功能在于收入再分配。
第五章分析中国老年保障制度改革问题。首先简要回顾我国老年保障制度的
发展历史和我国城镇老年保障制度的改革过程，并对改革的特征和面临的困难进
行总结和分析，指出我国改革存在的根本性问题是价值取向和功能定位失当，需
要结合我国基本国情的分析进行根本性调整。
第六章讨论我国在老年保障制度模式选择的多维目标，从人口老龄化、转轨
经济中的社会收入分配格局、人L7控制、工业化城镇化建设、建立市场经济体制
等基本国情和现实因素作为我国老年保障制度改革价值取舍的出发点，提出以社
会公_i：_F公平单一目标作为我国老年保障制度改革的基本价值取向，并以此为基础
第一章： 导论
莺构我国的老年保障靠4度框架。
第七章理论分析基础上提出关于我国老年保障制度改革的政策建议，提出建
立“社会统筹、总体积累”模式框架设想，并就这一设想的核心内容、实施难点
与相关的配套改革作了初步的论述。
本研究的思路脉络可由图2简要概括。
3 理论创新及主要局限
中国老年保障制度问题是伴随中国经济体制改革的逐步推进过程中人们对
社会保障问题的日益关注而得到重视的。以往，理论界对中国老年保障制度的研
究或是在社会保障体系具体的方案设计简要涉及到养老问题，或是对老龄化相关
的实证性描述，即使针对老年保障的专门研究，也几乎单纯以西方经济学的理论
进行分析推导。尚没有以马克思主义经济学方法论为指导具体针对中国老年保障
制度进行理论研究的成果出现。本文可视为这一方面的研究尝试。
本研究的理论创新主要体现在以下方面：
1，以马克思主义经济学的基本原理和方法论为基础来分析研究中国的老年
保障制度，提供了一个研究老年保障制度的新的理论视角和分析框架。在进行比
较分析的基础上，本文认为马克思主义经济学超越了西方经济学的理论局限，在
用以研究老年保障制度问题显示了较强的理论说服力。在本研究中，不仅对马克
思的社会保险思想进行了挖掘和整理，结合其劳动价值论讨论分析了马克思社会
保险思想对研究现实老年保障问题的启发意义，还通过马克思经济学中关于人的
本质属性和人的全面发展理论的分析推论，提出老年保障制度的基本价值理念。
本研究还力图把老年保障制度作为一项重要社会经济制度，从马克思主义经济学
关于生产力与生产关系的基本原理来分析考察老年保障制度对人类社会经济发
展过程中的作用和功能。
2，本研究通过理论和实证分析提出了社会公正是老年保障制度的基本价值
理念。社会公正是实现人的全面发展的基本前提。在利用市场机制发展生产力，
创造必要的物质文化条件的同时，必须保障弱势群体的基本生存权利，从而保持
经济与社会的协调稳定发展。老年保障制度作为一项重要的社会经济制度，追求
社会公正是其最基本的价值理念。
3，本研究通过结合马克思主义经济学分配思想的研究和社会公正理念的分
析，对关于老年保障制度公平与效率的价值冲突争论提出了一个全新的理解角
度。本研究认为，公平和效率并非存在不可调和的冲突，而是并行不悖、相互促
第一章： 导论
图2：本文的写作思路
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， 一
第一章： 导论
进。社会公正与公甲，非但不排斥效率，后者还是公平本身的题中之义。老年保
障作为现代人类社会基本物品，本质上是公平的体现，也必然有助于总体经济制
度的效率的促进。
4，本论文通过理论比较和我国建立老年保障制度相关的人口因素、转轨经济
特征、收入分配等重要现实因素的综合分析基础上，提出应该放弃以经济增长为
目标的、世界银行“三支柱”建议为参考的、个人帐户为主体的混合制老年保障
模式，相应提出以公平导向的、以再分配为基本功能的“社会统筹”模式加以取
代，并对实施该政策建议的相关问题进行了探讨。
由于本研究是对老年保障制度理论研究的新的探索和尝试，受制于本人经济
学理论功底和创新能力的不足，所作的分析和研究只是初步的，理论架构显得粗
糙，某些环节的理论论述尚需更加严密。也由于本研究的重点在于理论分析和价
值取向的讨论，为现实老年保障制度改革提供一个价值导向的评估框架，所提出
的改革建议仅仅是方向性的，需要更多的完善和在可行性方面的论证，这也需要
本人在这一领域中下一步研究加以解决。
：Population Handbook，Population Reference Bureau，．1nc．Washington，D．C．1980，p．5．
2国家统计局，全国第五次人El普查公告，2001年。
’上海统计局，全国第五次人口普查公告，第5号，2001年。
4魏普华，“老龄中国”，《财经》，2002，3／4，第106页。
’世界银行，<(2000／2001发展报告》，附录3，中国财政出版社，2001年。
”见http：／／sea．nanyang．1ycosasia．com／strong／0106／re kongf010615 01．htm。
7《解放日报》2001年07月13日，“欧委会建议：放宽欧盟移民政策”。
8同注5。
9徐放鸣、路和平、朱青，《社会保障初论》，中国财经出版社，1990年，第l页。
⋯史探径。“世界社会保障立法的起源和发展”《外国法译评》，1999，2，北京。
“参见李珍关于中国社会保障体系内容的分类，《社会保障理论》第17页，中国劳动与社
会保障出版社，2001年，北京。
“亚洲开发银行年度报告，中国金融出版社，】997年。
“引至魏普华，“老龄中国”，《财经》，2002，3／4，第108页。
”数据摘自《中国统计年鉴2000))。
”引至陈功的调查结果，陈功，“我国快速人口老龄化过程中的老年人贫困问题及其对策研
究”，2002，中流文教基金会获奖论文。
”劳动与社会保障研究所，“中国社会保障体系研究报告”转引至王梦奎，《中国社会保障
体制改革》，中国发展出版社，2001年，北京。
”劳动与社会保障部社会保险研究所，《_}廿=纪抉择一一中国社会保障体系构架》，第15页，
中国劳动社会保障出版社，2000年，北京。
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
1 西方主流经济学的老年保障理论及其演变
当代西方主流经济学老年保障理论对两方老年保障模式的演变产生了导向
作用。老年保障理论本身也经历了从凯恩斯学派到新古典学派的演变过程，前者
强调以税收作为再分配的工具来实现社会保障，为国家干预提供了理论依据，把
社会保障做为财政政策的内在稳定器。后者更加强调依靠市场机制本身来实现老
年保障的筹资，力图消减政府在社会保障领域的义务并相应增加个人的责任。
考察西方主流经济学老年保障理论演变与特点对研究西方老年保障制度演
变背景以及在我国社会主义市场经济中改革和完善老年保障制度建设具有重要
的启发意义。
1．1凯恩斯之前的社会福利与保障思想
在西方国家社会经济发展的早期，人口老化和老年人贫困问题尚未引起专门
的关注和研究，老年人保障还未被单作一个独立的问题经济理论研究的视野，西
方主流经济学早期的老年保障理论包含于社会福利和保障理论之中，亦即从提高
社会总体福利的角度来关注市场机制产生的贫富分化问题，提出了一系列进行收
入再分配为贫困群体进行基本保障，其中包括对老年人的保障。因此，西方主流
经济学中老年保障理论的源头是其社会福利和保障理论。
由于市场机制本身的作用，在西方社会的经济发展过程中产生了贫富的两极
分化。因此，如何缓解贫富分化从而提高社会的整体福利水平成为西方经济学说
史上许多经济学家关注的焦点。他们在思考和研究这些问题的过程中，逐渐形成
了西方的社会福利和保障经济理论体系。
最早的理论渊源可以追溯到亚当·斯密，他在其《国民财富的性质及其原因
的研究》一书中，论述了通过“看不见的手”来推动个体利益和社会福利的共同
增长，进而来实现社会整体福利水平提高的一种思想愿望1。第一个系统阐述社
会保障经济思想的是德国的新历史学派，针对当时德国所面临的劳资问题，强调
和证明了建立社会保障制度的客观必然性2。新古典经济学的创始人马歇尔在其
《经济学原理》一书中，阐述其分配理论时，泔社会保障的几个基本问题做了+
些阐述，其思想要点主要是论述改革收入分配以增进社会福利，以及对贫穷者的
救济问题’。
第二章：老年保障制度的理论比较与综台
20世纪20年代产生的福利经济学提出了福利经济学的社会保障经济理论，
其代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度。他们运用边际效用递
减规律，以18世纪末和19世纪初英国哲学家边沁的功利主义理论为基础，依据
边沁所提出的“最大多数人的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经
济意义。庇古假定在收入分配中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用。
同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富
人一英磅收入的效用。因此具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的
“经济福利”，因为收入再分配过程中穷人得到效用的增加要大于富人效用的损
失，社会总效用会增加，因此他主张：(1)增加必要的货币补贴，改善劳动者的
劳动条件，使劳动者的患病、残疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服
务。(2)向收入高的富人征收累进所得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会
救济，以实现收入的均等化，从而增加普遍的福利效果。(3)实行普遍养老金制
度，或按最低收入，进行普遍补贴的制度，通过有效的收入转移支付实现社会公
平4。
1．2凯恩斯主义经济学的社会保障理论及其应用
凯恩斯受到福利经济学相关理论和分析的影响，提出国家进行需求管理干预
经济活动的思想，凯恩斯的经济理论也成为西方经济学社会保障经济理论的重要
理论基础。凯恩斯认为，一国的生产和就业状况主要取决于有效需求。但是由于
三大心理规律的作用，会经常出现有效需求不足，从而导致经济危机与失业的发
生。因此国家必须对自由市场经济进行干预，运用财政政策，通过政府有目的和
有意识的财政支出与收入来影响消费需求。他认为政府干预的方针是“国家必须
改变租税体系，限定利率及其它办法，指导消费倾向。其政策重心为财政政策，
通过政府有意识的财政支出与收入来影响消费倾向。通过个人间的财政转移支
付，对失业者、贫困者以救济，从而刺激消费需求5。凯恩斯本人和贝弗里奇等
一起参与了由丘吉尔为首的三党联合政府对战后重建纲领的制定，并在1941年
1月即著文要求将社会保障和充分就业作为战后重建的主要目标，为当局所采纳。
凯恩斯的理论体系和分析方法还为其追随者论述社会保障制度对市场经济的均
衡效应提供了广阔的余地。凯恩斯的追随者首先论证了社会保障在宏观经济中的
短期均衡效应，在他们看来经济萧条和大规模失业的原因在于有效需求不足，有
效需求不足又是消费过低造成的。由于穷人的边际消费倾向高于富人，应通过向
富人增加税收，然后转移支付给低收入者以减少储蓄，增加消费支出，从而实现
宏观经济的均衡。他们还论证了社会保障对宏观经济的长期均衡效应，在经济繁
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
荣时期企业与个人收入都有显著的提高，企业和职工的缴费以及政府的收入会迅
速增加，社会保障税收也同样会迅速增加。与此同时，失业率低，社会保障支出
少，这样社会保障基金将会收多支少，由此将会抑制私人消费需求和投资需求的
过度增加；在经济萧条时期，企业利润与个人收入增长放缓，企业和居民的缴款
以及政府的税收难以增加，社会保障收入难以增长。这时失业率逐渐上升，社会
保障支出将会增加，由此会刺激消费需求与投资需求的增加，从而使经济运行走
出萧条的低谷。
“二战”以后，西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程中，关于社会保
障经济理论的研究，又有了一些新的见解，主要包括新剑桥学派的社会保障经济
理论。“二战”以后流行于英国的新剑桥学派认为分配失调是资本主义一切社会
问题的症结所在，从改善收入分配出发论证了社会保障制度实施的必要性。其代
表人物罗宾逊夫人从资本主义收入分配的不合理性出发，主张用累进税改变分配
结构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障措施以解决国民收入分配
不均的问题。
西方社会保障经济理论研究对西方社会保障模式的演变产生了重要影响。从
西方社会保障模式的演变来看，经济理论的导向是一个主要因素。在19世纪中
叶，新历史学派和费边学派曾提出过“福利国家”的设想，他们主要强调和证明
了建立社会保障制度的客观必要性，即如果不建立社会保障制度，则易于导致劳
资矛盾。正是在这种理论的导向下，“补救模式”得到了建立和发展。20世纪初，
庇古创立的福利经济学，主张国家实行养老金制度和失业救助制度，以扩大社会
救济支出。它与先前福利国家理论的不同之处在于论证了社会保障政策的经济意
义，认为实行具有收人再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”。
庇古的这种理论对西方“机制模式”社会保障制度的产生和发展起到了一定的推
动作用。“二战”以后，“机制模式”在各国的迅速发展，则与凯恩斯经济学的影
响密切相关。正是在凯恩斯理论体系框架的基础上，其追随者发现了社会保障具
有促进经济稳定和经济均衡的效应。在凯恩斯经济学的影响下，社会保障逐渐由
一种救残助缺的措施演变成了一种财政政策的内在稳定器。在其理论的引导下，
“机制模式”逐渐完备，并成为西方资本主义国家占统治地位的社会保障模式。
首先，以税收作为再分配工具来实现社会保障的思路成为西方各国普遍公认
的原则。福利经济学的代表人物庇古针对货币收入在穷人与富人之间效用的不
同，提出了具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国“经济福利”的思
想，由此他主张向高收入的富人征收累进所得税，对低收入者增加失业补助和社
会救济，以实现收入的均等化，从而提高社会的整体福利水平。通过累进所得税
原则和个人间收入转移支付制度，形成了富有特色的“劫富济贫”思想。凯恩斯
第．章：老年保障制度的理论比较与综合
主义的宏观经济学实际上是这一思想在宏观调控卜的应用，这一做法直到今天仍
被许多国家的社会保障实践所采用。
其次，该理论为通过国家干预来实现社会保障提供了理论依据。新历史学派
的施·穆勒主张国家应举办社会保障，他把调节经济、维持公共设施、实施社会
保障看成是政府行为，把举办社会保障、维护社会公平与公正纳入到了政府行为
的视野之中。新福利经济学又提出了“补偿原则论”，认为在市场机制的作用卜‘，
会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受
益者那里取走一部分补偿受损者。补偿原则论为西方国家通过经济干预措施来实
施社会保障提供了一种理论依据，凯恩斯针对当时资本主义经济中有效需求不足
的现象，主张国家必须对自由市场经济进行干预，他认为“要使消费倾向与投资
引诱二者之间互相适应，故政府机能不能不扩大”，为此他指出国家干预的方针
是“国家必须改变租税体系，限定利率及其他办法，指导消费倾向”6。
第三，把社会保障作为财政政策的内在稳定器来调节宏观经济运行。这一点
在凯恩斯的社会保障经济理论中表现得尤为突出，凯恩斯的追随着在凯恩斯的思
想体系框架中，论证了社会保障对宏观经济的长期均衡效应。在经济繁荣时期政
府税收会增加，而由于失业率低社会保障支出会减少，由此会抑制个人消费需求
和投资需求的过度增加。在经济萧条时期，政府税收将会减少，而失业率增加，
保障支出将会增加，既维护了失业者的基本生活，又会刺激消费需求与投资需求
的增加，从而使经济走出萧条的境地。这样不仅发挥了社会保障制度的稳定功能，
而且又发挥了社会保障制度的经济调节功能，针对不同时期的经济运行态势，采
取不同的社会保障收支方式，使社会保障收支成为财政政策的内在稳定器，在宏
观经济运行中超到调节作用。
1． 3新古典经济学老年保障理论
随着西方主流经济学本身的发展和研究领域的分工与深化，借助于陆续形成
的各种新的分析工具和假说，其对老年保障的研究逐步从以往的社会福利理论中
形成独立的系统性的老年保障经济理论，这就是在当前盛行的新古典经济学老年
保障理论。
新古典经济学老年保障理论对老年保障问题的研究从生命周期效用最大化
出发，倾向于分析老年保障制度安排与各种经济变量之间的相互影响，主要是劳
动力供给、个人储蓄和国民储蓄、金融市场等经济变量的相互影响。新古典经济
学派的传统，强调市场机制自身的作用，注重制度的效率，着眼于对经济增长的
影响。
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
新古典经济理论认为，从个人层面而言，养老属于一个消费者行为，即消费
者自身对年老丧失劳动能力和相应收入的情况做出预先的安排，通常是将年轻时
的一部分进行储蓄，将该部分消费推迟到年老以后进行。但在现代社会中的制度
安排是通过社会的资助来进行养老保障，因此，养老就不再是一个单纯的个人问
题，而成为一个社会问题。养老问题涉及的就不单单是老年人本身，而是整个社
会经济都要受到影响。从这一层的意义来看，养老问题对于个人，是消费者如何
对退休前和退休后的消费和储蓄进行跨时期的安排；而对于整个社会，则是如何
对社会总的消费和储蓄进行安排。最基本所问题是，以何种方式把多大规模的工
作一代的人创造的财富转移给退休的一代人，亦即以何种方式把多大规模的当前
创造财富保留到老年以后消费，在经济学意义上是最优的。
新古典经济学老年保障理论的理论基础包括：(1)消费者行为理论，主要包
括凯恩斯绝对收入假说和杜森贝里相对收入假说，主要涉及考察消费者如何配置
自己的收入达到效用最大化；(2)生命周期假说与交叠世代模型，1954年和1979
年，莫迪利亚尼(Mordigliani)和布伦伯格(Brumberg)合作，提出生命周期假
说(Modigliani，＆grumberg， 1954)。其基本出发点是，一个典型的消费者，
追求的是生命周期内一生效用的最大化，而其预算约束是生命期内收入和消费支
出的持平。由此出发得出的结论是消费者在任何年龄上的消费支出与即期收入无
关，而是依赖一生的全部收入。因此个人消费支出在不同年龄上都选择一个稳定
的、接近于其预期的平均消费水平进行消费。即跨时消费是平滑的。涉及到老年
期时，消费平滑就意味着必须在老年期依靠工作期的储蓄来实现。因而，生命周
期理论为研究养老金和总储蓄的关系奠定了微观的理论基础。而由阿莱、萨缪尔
森，戴蒙德等所创立的交叠世代模型则进一步考察了每代人在不同时期和不同代
人之间的交易关系，该模型可以进一步揭示包括养老保险在内的社会保险对资本
积累和社会福利产生的影响。(3)理性预期、信息经济学、公共选择理论在新古
典老年保障经济理论中得到广泛的利用，成为其分析资本市场和保险市场、养老
金体制中的道德风险与逆向选择闯题等领域的基本分析工具。
依靠上述理论基础和分析工具，新古典经济学对现代老年保障体系中的核心
内容一一社会养老制度起源做了分析。主要的解释有：
一是由于市场失灵，通常有以下因素导致养老保险制度无法利用市场机制来
完成：(1)不可分散风险，如战争、大规模自然灾害等，必须利用风险集中的办
法加以消除，因而只能通过国家出面的形式来为风险承担者提供保障；(2)逆向
选择与道德风险，前者是由于信息不对称导致私人保险市场出现的逆向选择必须
由国家对市场进行干预，后者是由于保险的存在减少了对风险规避的合理努力，
而私人保险公司无法进行识别和监督，最终由国家出面进行制约。(3)私人市场
J9
第二章：老年保障制度的理沦比较与综台
的交易成本，国家建立的社会养老保险制度有助于减少这些交易成本。Andrew
Dilnot和Ian Walker(Andrew Dilnot and Ian Walke，1989)分析了市场失灵使社
会养老保险成为合理的选择：一方面，个人不愿意为自己可能遇到的随机性风险
购买保险。另一方面，rf丁场机制的失败，即市场无法或者不愿向个人提供失当的
保险。
二是个人有限理性和政府的父爱主义责任导致社会养老制度的产生，认为个
人并不不是充分理性的，或者是短视的，即使预见到未来的随机风险仍然不愿牺
牲目前消费而为将来提供保险，因此需要一个规定强制缴费的国家为个人提供平
衡整个生命周期消费水平的社会养老保险制度。
面对老龄化的挑战，新古典学派主张对传统的现收现付制的社会养老保险体
制进行的改革。新古典学派强调发挥老年保障制度的储蓄功能，认为能够适应老
龄化危机的老年保障制度应当建立在基金积累制的基础之上，以防止国家在养老
金支付上出现财政危机、防止出现跨期数代人间的巨额转移，并重视养老基金的
投资，争取较高的收益，增加未来养老基金的支付能力和水平。现收现付制在老
龄化的冲击下已经不能够满足实际的需要，不仅无法有效防止老年人贫困，也加
大了各国的财政负担，并抑制了国民储蓄，最终妨碍了经济增长。因此应该对二
战以后形成的国家福利制度进行彻底的改革。政府的作用应该局限在提供法律和
规章制度以及老年保障的公共支持体系，提供最低保障。新古典经济学对老年保
障制度提出的改革方案还包括建立多支柱的养老金体系，即国家的公共养老金计
划、强制性的个人帐户和个人的自愿养老储蓄。基本模式应该是基金制的强制缴
费的，既要防止个人的短视行为，也要提供足够的激励作用，使每个人依靠自己
工作期间的缴费获得养老保障。削减公共税收，依靠市场机制、尝试私人管理、
提高老年保障制度对资本积累和经济增长的支持，是新古典学派对老年保障制度
改革的主要思想。
新古典学派顺应了一些欧美发达国家意图摆脱沉重的财政负担的需要，以此
在80年代以来逐步取得主导地位。新古典学派的政策主张集中体现在世界银行
1994年发表的专项研究报告中。该报告对拉美一些发展中国家以及东欧、前苏
联等经济转轨国家的老年保障制度改革产生了重要的影响。
2 西方非主流经济学的老年保障理论
在西方主流经济学之外，还有其它一些经济学家从社会阶层、政治结构等角
度对老年保障制度的来源、性质、功能等做了考察和解释，形成西方非主流经济
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
学的老年保障理论7。以下对这些理论作简要分析。
2．1工业制度分析
工业制度理论认为：L业化与经济发展水平是现代老年保障制度的决定性因
素。工业制度理论可以追溯到19世纪后期，主张随着个人真实收入的增加，社
会公共部分相对与私有部分的比例也应该增加。伴随着经济发展，社会对服务以
及提供这些服务的需求在增加，因此包括公共养老金支出在内的公共之处应该是
不断扩大的。Kerr(1964)、Wilensky(1975)，他们的理论兴趣集中二战后工业国
家经济发展的原因和结果。发现资本主义国家和社会主义国家在慈善事业领域由
于工业化而出现趋同现象，表现在国家引进了一套类似的社会保险计划，公共养
老金支出显著增加。
他们解释公共养老金和其它社会福利计划是技术进步的必然结果，引入公共
养老金计划将有助于社会平衡、满足现代经济的资金需求、顺应工业化进程的技
术规则。根据这一分析理论，公共养老金计划最本质的起因是经济发展，因为经
济发展对养老金支出的影响大部分是间接的，他们的理论分析考虑了衡量工业化
影响的指标。一是工业化会导致更加老化的年龄结构，促进建立适应社会保险需
求的公共机构，以及引起养老金支出增加的最直接的变化因素。二是工业化会改
变劳动力结构。工人从农业部门被吸引到工业部门和服务部门，自我雇佣被有报
酬的劳动代替，而有报酬的劳动会增加在商业循环中自我择业的劳动力比例。在
城市化过程中伴随着劳动力区域流动性的提高。由于人口结构老化，出生率下降，
家庭人口及兄弟姐妹越来越少，成年人所承担的赡养责任越来越大。这些变化改
变了社会资助、大家庭以及社会团体的传统形式，对政府提出了促进社会和谐和
经济增长的要求。
工业制度分析论不再强调政治因素在社会养老保险制度形成和发展中的作
用和地位。作为和工业制度相关的指标，工业制度分析还考虑了政治结构、政治
民主程度、工会力量等因素。还有些些研究运用了更为复杂的分析，试图把社会
结构的其它方面以及工业化进程相联系的典型社会化包括进来，如城市化、识字
率、出生率、老年人15比率等等。
2．2社会民主论
社会民主论的理论渊源可以追溯到马克思的政治经济学说，其代表人物包括
Esping．Andersen，1985，Mylesl984，Shale％1983，Korpi，1983，Steohensl979， 以及
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
Hewitt，1977，和新马克思分析法”‘样，社会民主分析强调阶级结构和阶级冲突。
虽然马克思对资本主义国家实行社会立法改善和调和劳资斗争的长期效果持怀
疑态度，始终坚持主张对资本主义制度进行革命性的变革，但他同时也把1833
—1 853年英国工厂法的实施视为工人阶级提高福利的一大胜利Marx(1 867)，
他认为这种有意义的社会变革是对工人阶级压力做出的承认态度。社会民主论对
资本主义政府实施社会立法的长期效果持乐观的态度，并将这种立法看成资本主
义民主转变为社会主义民j三的可能途径。
根据社会民主论的分析观点，政府在公共养老金上的支出是阶级斗争的结
果，养老金计划的支出在GDP中的比率提高表明劳动者在与资本的斗争中取得
胜利。因此社会民主论强调劳工组织和左翼政党在决定工人阶级影响力中的作
用，通过他们实行激进的社会福利立法，从而改善工人阶级命运，降低经济不平
衡的程度。
2．3 新马克思主义论
新马克思主义沦的分析继承了马克思主义强调的阶级结构、阶级冲突和阶级
决定社会福利政策的观点社会控制论。与社会民主论的分析不同的是，社会民主
论认为社会公共养老金的支出是劳动和资本两个对立集团力量对比的反映，这个
意义上来说，国家可以由资本和劳动来统治，而新马克思主义的分析观点认为，
国家有某种程度上的自治，不可能处于劳动的控制下，国家所实行的社会养老计
划等福利在短期内有利于劳工，但长期来看只是维护资本的利益，因此他们认为，
国家在公共养老金上的支出实质上是控制劳工的一种机制而不是劳工获得的胜
利。新马克思主义论分析法认为公共养老金计划的支出对缓和阶级不平等没有什
么影响，只是工人阶级内部的利益转移。国家的作用是资本的合作者，努力促进
资本的积累和长期经济增长。
2．4新多元主义论
新多元主义论分析法的理论源于Alexis de Tocquewille的《美国民主1840—
1976))，认为国家是由代表不同利益的不同集团组成，社会政策被视为是各种利
益集团间的竞争和妥协的结果。利益集团的竞争有助于减少冲突、鼓励妥协和培
养竞争，并可以有效防治单个利益集团的独裁统治，并提供一个充分满足社会整
体需求的政策形成机制。Macur Olson发现，由于搭便车现象使得规模小组织良
好的集团更加在民主体系中发挥作用，他们更容易倡导代表自身利益的社会政
第二章：老年保障制度的理论比较与综台
策，而并非是代表社会利益的政策。因此，包括养老金在内的政府支出实际上是
一个政治的公共选择过程，这种集体的政治行动过程受到维护自身利益的各种利
益集团的影响。因此养老金计划在本质上被看成一个纯粹的政治问题，而不是新
马克思主义者所认为的是肘工业变化、人口变化或者生产关系变化的一种自动反
应。
2．5 国家中心论
国家中心论强调一个国家在管理体制上的结构性要素(如民主化水平、国家
行政管理形式、税收结构等)对社会养老保险制度中的作用。俾斯麦政府能够在
德国建立第一个社会保险性质的公共养老金制度，在很大程度上取决于他从日尔
曼帝国继承下来的强有力的行政管理体系。而英国自1834年实施济贫法所建立
的负责公共福利的官僚结构，成为它后来实行公共养老金制度的重要基础设施。
美国则缺乏这样的现成的管理机构，也决定了美国建立社会养老保险制度的过程
相对比较迟缓。
3 马克思主义经济学社会保险理论及其它相关分析
虽然在马克思的文献中没有专门对老年保障问题论述，但在其经济理论中有
着丰富的关于社会保险的思想，尤其是在马克思的社会产品分配理论中，对社会
保险做了非常详细的论述。联系马克思剩余价值理论中关于劳动力再生产的有关
理论，我们就可以清晰的得出马克思主义经济学的社会保险理论脉络。除此之外，
马克思经济学论著中的关于制度及其变迁的思想，马克思主义经济学中关于人的
本质论述和关于人的全面发展的思想，对于我们进一步理解老年保障的实质，研
究对现行老年保障体系的改革，有着重要的指导意义。在本节中，把马克思经济
学上述理论和思想运用于对老年保障的讨论，作为马克思主义经济学社会保险理
论的指导性原则和有机组成部分。
3． 1马克思的社会保险理论
马克思的社会保险理论的主要内容涉及到社会保险基金的必要性、社会保险
基金的来源与性质等方面。以老年保障制度为内容的社会保险体系的是一种分配
关系，是国家实施对国民收入初次分配和再分配的重要手段：马克思主义经济理
论对社会保险的分配理论作了详细的论述，他的社会保险基金思想是在严密的理
第‘章：老年保障制度的理论比较与综合
论体系基础上对未来社会产品分配关系作出的科学预见。
(一)理论背景
19世纪60年代德国工人运动中的拉萨尔派的代表人物拉萨尔担任全德工人
联合会主席，暗中与德国陴斯麦联合，推行机会主义，领取工人的津贴。马克思
曾经提醒过李h克内西派，并在回复哥达纲领的信明确指出“不拿原则做交易”。
这个纲领中关于劳动产品的产生和分配的论述是片面的。在社会产品的分配问题
上“劳动应当不折不扣和按照平等的权利属于社会一些成员”。马克思对这些错
误的论述进行了批判，并提出自己的看法，这就是后来著名的《哥达纲领批判》，
马克思指出，社会总产品经过分配和再分配，最终将会形成补偿基金、消费基金
和积累基金，这是社会得以发展的必要条件。在人类生产的分配之前，应该有一
定的必要的扣除。他认为“社会总产品中应该扣除：
1，用来补偿消费掉的生产资料的部分；
2，用来扩大生产的追加部分；
3，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或者保险基金。
在以上三项扣除后剩下的总产品中的其它部分是用来作为消费资料的，在把
这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：
1，和生产没有关系的一般管理费用；
2，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；
3，为丧失劳动能力的人等等设立的基金。”
马克思上述的论述是马克思主义经济学社会保险理论的基础和重要组成部
分。我们可以看出：马克思认为劳动产品的分配不是所谓的“不折不扣”的，而
必须进行必要的扣除。首先，在物质生产过程中要消耗一定的生产资料，为了保
证社会再生产的顺利进行，必须把消耗的部分以及折旧加以补偿；其次，在再生
产的过程中，由于自然灾害和意外事故危害人的生命和物质财富，从社会产品扣
除保险基金也是保证社会再生产顺利进行的必不可少的环节；最后，在进行以上
扣除后进入到个人的消费分配前，还要对诸如教育、保健等共同需要部分以及为
丧失劳动能力的人等设立基金进行扣除。在这里马克思的论述显示了对人类社会
发展的卓越远见，认为除了应该把国民的教育、体育投入放在优先地位，还应该
对丧失劳动能力的劳动者提供保障，设立专门的基金。马克思的论述虽然没有直
接使用“社会保险”这个词，但我们可以清晰看出，马克思对人类社会提供社会
保险的认识是明确的，提出了在进行劳动产品分配过程中建立社会保险基金的必
要性。
显而易见的是，马克思这里所浼的“丧失劳动能力的人”自然包括不能进行
生产劳动的老年人。马克思的“扣除”理论，从社会产品分配的角度高度概括了
第一二章：老年保障制度的理论比较与综合
社会保险的性质和内容，成为我们研究社会保险和老年保障制度的重要理沦依据
和实践指导。我们可以通过以下的图来简明概括马克思社会产品分配和“扣除”
流程(见图3)。
(二)社会再生产过程中的社会保险基金
从社会再生产动态运行的角度来看，社会保险基金又是社会再生产得以【E常
运行的基本条件之一，特别是劳动力再生产所必须的条件。社会再生产的全部过
程，包括生产、分配、消费各个环=肖的运行，最终都要求物质资料的再生产和劳
动力的再生产。物质资料生产过程的不断更新在任何一个社会都有相同的表现．
而且是不断的向高级阶段发展。每个社会的生产过程，同时也是再生产过程。每
次生产过程都要消耗掉一定的物质资料，它既包括生产资料，如被磨损的机器、
设备、工具和被消耗掉的原材料、燃料、辅助材料等等，也包括劳动者消耗掉的
图3：社会产品分配和“扣除”流程
资料来源：对有关的理论概括。
各种消费资料。马克思在《资本论》中指出：“如果我们再把剩余劳动和剩余产
品，缩小到社会现有的生产条件下，一方面为了形成保险基金和准备金；另一方
面为了按照社会需求所决定的程度来不断扩大再生产所必要的限度：最后，如果
我们把所有有劳动能力的人必须为社会上还不能劳动或已经不能劳动的成员而
不断进行的劳动，包括到必要劳动和剩余劳动中去，也就是说，如果我们把丁资
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
和剩余价值、必要劳动和剩余劳动的独特的资本主义性质去掉，那么，剩下的就
不再是这几种形式，而只是他们为了一切社会方式所共有的基础”9。也就是说，
劳动者所从事的社会劳动，“一方面为自己的养老、疾病和各种福利性质的享受
创造后备金的价值，一方面也为他人在雀失劳动能力时的社会生活基金，从而作
为社会人与人之间相互依存的条件，实现人的社会化。∞”因此，在社会再生产
的过程中，老年保障等为内容的社会保险是再生产的基本条件之一。
联系马克思剩余价值学说关于劳动力价值和劳动力再生产理论论述，我们可
以更清除的理解马克思经济学中对于包括社会养老基金在内的社会保险基金的
来源。第一，社会养老保险是现代社会中劳动力再生产的必要环节，劳动力扩大
再生产包括外延和内涵的扩大再生产。老年保障使劳动者对未来生活质量的稳定
预期，增加安全感，是现代社会中劳动力再生产的必须环节。第二，分配中，在
支付劳动工资进行消费性分配前进行预先扣除，建立老年保障基金，相当于劳动
者工资一部分进行事先的强制性的远期消费安排，但最终还是要进入到消费领
域，是劳动力价格的组成部分。第三，在《资本论》中对商业保险基余的来源和
性质进行了论述，没有直接提到社会保险基金，但联系马克思剩余价值学说和《哥
达纲领批判》的相关论述，可以清楚了解马克思主义经济学中对社会保险基金性
质的判断。
(三)作为必要劳动价值的社会保险基金
在剩余价值理论中，马克思阐述劳动力进行劳动所创造的价值，应该包括三
个方面：维持个人本人正常生活所需要的生活资料价值；维持工人家属即劳动力
接替者『F常生活需要的生产资料的价值；劳动力教育和培训费用；以上为必要劳
动，超出部分为剩余劳动。随着劳动者生活水平的不断提高，必要劳动将会扩大，
劳动者的必要劳动不仅包括为此和再生产劳动能力所必需的生活资料价值，还应
包括劳动者丧失劳动能力后维持生存所必需的生活资料价值。因此，劳动者的老
年保障资金是必要劳动创造价值的一部分，属于必要劳动，这部分价值以社会保
险基金的形式存在于经济社会之中。是工人工资的事先扣除，工资是劳动力价格，
属于社会必要劳动。从用途上来说，养老保险基金是社会保险基金的一部分，是
工人在年老丧失劳动能力以后所获得的社会性补偿，不仅符合马克思关于为“丧
失劳动能力的人等等设立的基金”的论述，也符合马克思的“维持本人正常生活
所需要的生活资料价值”的论述。社会养老保险基金以再分配的形式保证劳动生
产和社会发展的正常进行。
从形式上来考察，劳动者丧失劳动力以后，维持生活所必需的生活资料价值
不包括在劳动力价格之内，老年保障所提供的福利似乎是从雇主的剩余价值中拿
出一部分转移给劳动者的，属于剩余劳动。但从老年保障基金的实际来源来看，
第一草：老年1呆隙制腰呐理论比较与综合
情况并非如此。马克思认为，剩余价值率首先取决于劳动量的剥削程度，在考察
剩余价值的生产时，总是假定工人得到『F常工资，亦即工人得到的工资和他的劳
动力价值相等。但在真实世界中，对工资的扣除也起着较为重要的作用。这实际
上是在一定限度内把劳动者的必要消费资金转化为资本的积累资金“。马克思的
这一论述，深刻揭示了包括社会养老保险基金存内的社会保险基金的真实来源与
其属性。事实上，许多国家的社会保险基会是以工资税形式收缴的，凶此从总体
看，社会保险基金的性质是社会必要劳动创造的价值。养老、医疗、工伤和失业
保险构成社会保险的主要内容。社会保险对劳动者进行支付的必须条件就是劳动
者已经为社会付出了必要的社会劳动，并且具备一定的货币价值。
3．2马克思社会保险理论的启发意义
马克思主义经济学中关于老年保障、社会保险的理论分析，对于在我国社会
主义基本制度条件下建立老年保障体系，具有极其重要的启发意义：
(～)社会养老保险基金本身是工人阶级的劳动所创造的价值。
老年保障基金只是一种强制性的预先扣除，不是社会或国家的恩赐，基本功
能是提供老年人的最低的收入保障。综观世界各圈的老年保障体制，养老费用的
基本缴费方式可归纳为四个来源渠道：政府、雇主f或企业)、劳动者自己和子
女。这四种不同的支付形式，除一些国家的养老保险或公积金制度是劳动者为自
己的养老缴纳一部分费用外，总起来容易造成⋯种错觉：似乎是由在职的劳动者
或子女养活退出劳动年龄的老年人口。在众多的专业研究文献中，我们也经常的
发现“在职职工养退休职工”的观点。事实上，这种错觉是由于国民收入分配的形
式造成的，即把本来属于劳动者必要劳动的一。部分国民收入，以税收或企业利润
(或费用)的形式(在不享受社会保险养老保险的家庭则是以抚养子女的形式)
分配或使用了。如果将政腑、雇主或企业从劳动者新创造的国民收入中提取和缴
纳的那部分养老保险金，以工资的形式直接发给劳动者，然后由劳动者以养老保
险税或费的形式逐月上缴，就使养老费的性质得到更清楚的揭示。
具体到我国的国有企业中，由于以往没有实行养老基金储备制，而实行养：老金
由企业现收现付的办法造成的。即从现职职工创造的新价值中扣除一部分(剩余
劳动)作为退休老年人的养老费。这样，在企业统筹的层面上看，有些企业由于
盈利不多，退休人员多，或虽然盈利不少，但由于退休老人畸多，退休费负担畸
重，从而在客观上影响到在职人员的收入或影响企业的税利水平，产生在职人员
与退休人员之间的矛盾。随着人口Fj益老化，老年人ri比重增长，这一矛盾愈益
突出，并影响社会的安定团结。因此，需要尽快澄清对养老金来源及其本质的认
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
识，使人们认识到它是老年劳动者自己过去必要劳动的延期支付，并在实践中改
革养老保障制度，建立一套符合这一理论的消费品分配形式(即从各种渠道、以
各种形式用于养老的那一部分国民收入，直接以工资形式支付给劳动者)和由劳
动者缴纳养老税(或养老保险费)的社会化养老保险制度。
马克思关于社会保险基金性质和来源的揭示使我们知道，不论以何种形式提
取或支付，养老金的实质都是劳动者一部分必要劳动的延期享用。马克思讲的劳
动者在劳动期间，进行个人消费品的直接分配前，要扣除“为丧失劳动能力的人
等等设立的基金”。其中一部分就是对在职劳动者必要劳动的扣除，为他今后在
年老丧失劳动能力时进行的养老基金的储备。扣除的这一部分养老基金，如果以
税利的形式上缴国家，养老问题就由国家负担：如以企业的利润或费用的形式提
留，养老费就应由企业负担；如以增加职工收入的办法全部发给劳动者，然后由
劳动者从自己的收入中直接缴纳养老税或养老费、养老金就由个人负担；或三者
各交一部分养老费(即必要劳动中的养老部分一分为三)，这就叫养老费用由国
家、企业、个人三者负担。这里的“由谁负担”，只是名义或形式问题，不论采取
何种形式，实质都只有一个：以不同形式扣除、提留或缴纳劳动者自己创造的新
价值中的必要劳动部分，是劳动者用自己必要劳动的一部分，为自己未来储备养
老基金，是劳动者应得的劳动报酬的一种形式，是劳动者自己养活自己。可见，
社会养老保险实质上具有劳动者自储、统筹、互助养老性质。
在家庭养老的模式下，同样适用于马克思的上述基本分析。家庭供养老人的
生活费用，同样是老年劳动者过去必要劳动的一部分，是他们应得的劳动报酬的
一种形式。个体经济和独立经营者及其他未实行养老保险制度的劳动者的养老经
费，也是他们过去必要劳动的延期享用。如果个人所得纯收入的一部分，以养老
税或养老费的形式交给国家或社会保险机构，今后的养老就由社会保险负责；如
果劳动者的纯收入全部作为家庭生活资料消费掉，或作为家庭财产储存一部分，
养老问题就应由个人或子女负担。所以，子女赡养老人也不单纯是一个孝敬老人
的问题，而是子女对父母过去为自己垫支的抚育费用的一种补偿，是老年人自己
过去必要劳动的延期享用。
需要强调的是，每一个劳动者都有自己的童年和老年，即劳动力的准备阶段
和养老阶段。如果在劳动力的准备阶段和养老阶段的生活资料费用，是由父母或
子女供给的，当劳动者正处于劳动力的成熟或使用阶段时，就要同时供给处于劳
动力准备阶段的子女和养老阶段的父母的生活费用。但从劳动力再生产的全过程
看，实质上都是自己养活自己，即童年生活的费用，是预支了父母为他们储存的
养老基金；在劳动阶段抚养子女的费用，是在为自己储备养老基金；而赡养老人
的费用，则是延期对父母养老基金的偿还(前面讲的养老社会保险，只是基本生
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
活需要部分由社会供给。即使老年人享受了养老社会保险，子女电有经济上瞻养
和生活上照料父母的义务)。不过随着生产社会化的不断发展，家庭养老方式必
然要向社会养老保险方式过渡，即从以家庭养老为主，过渡到以社会养老为主。
家庭养老是建立在小生产及自然经济基础上的、以血缘关系为保证的老年保
障形式；社会养老保险是建立在社会化大生产基础上、以法规化、制度化为保汪
的老年保障形式。一个国家在经济供养上以家庭养老为主过渡到以社会养老为
主，是以社会生产力发展水平为基础的。但即使在现代社会，也不能完全否认血
亲关系在养老方面的作用。在中国，这两种养老方式应该是并存的。即使在生产
社会化、现代化水平最高的国家，虽然在全体会民中实行了社会养老保险制度，
也要求对自己的长辈在经济上扶助和生活上关心、照料，当自己的长辈在生活上
发生困难时，不关心、不帮助，也是为国家法律和社会道德所不容许的。这表明，
尽管现在已经丧失劳动能力的老年人不能继续从事生产活动，但是他们在劳动年
龄阶段所付出的必要劳动抚育子女，就是他老年后获得子女赡养权利的投资，这
是两代人义务与权利对等的体现。
在我国社会保障制度改革进程中，以社会养老为主要模式的养老保障方式已
成必然选择，但无论是家庭养老、企业或国家养老，还是社会养老保险，都不应
忘记养老费的真正来源与本质属性，劳动者用自己的劳动所得供养自己应当成为
一项公理，而养老保障改革则应当使这一公理得到充分的体现，而不是一‘味的强
调为社会经济发展的负担，以“甩包袱”思路的改革方案不仅是短视的、轻率的，
也是对基本社会伦理违背。
(二)包括养老保险在内的社会保险是社会再生产的必需环节和必要条件。
现代社会以社会养老保险为主要内容和特征的老年保障制度应该以社会目
标为优先，本质上是社会保险。养老费是劳动力再生产的必要费用。劳动力的再
生产就是人类自身的再生产。劳动力再生产包括两方面：一是劳动能力的恢复、
维持、发展，即劳动者生命、体力、智力的维持与发展：二是劳动力的新陈代谢、
更新换代，即生儿育女或作为劳动力主体的劳动者的种的繁衍。从后一种意义上
讲，劳动力再生产的过程应包括劳动者从出生——成长——发展——衰老——死
亡的全过程。所以，劳动力再生产的费用，应由劳动者从出生到死亡的全过程所
必需的生活资料的价值决定。但人的童年和老年是基本不从事生产劳动，或很少
劳动的。因此，劳动者在劳动期间的收入(即必要劳动的价值表现形式)，不仅
要能维持自己在劳动期间的必要生活资料，还要包括补偿自己在劳动力准备阶段
(即就业前)已经预支消费过了生活费用和为自己在退出劳动年龄后储备必要的
生活费用。在社会主义条件下，劳动者的劳动更是一种协作化的社会劳动，社会
保险作为社会再生产的必备条件必然发挥其重要作用。
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
从再生产的角度出发，整个社会的保障体系可以分为两个层次，并在3个环
节予以实施。第一层次：直接为社会生产所必需；第1环节：建立生产后备，防
止再生产中断；第2环节：劳动者个人保障，包括生产过程中的劳动保险、医疗
保险，生产过程间断中的失业保险，劳动能力丧失以后的自我养老保障；第二层
次：间接为社会再生产服务；第3环节：非直接劳动者的社会保障，包括社会为
无劳动能力者提供社会救济、优抚，为其它社会成员提供老年保障、医疗保障等
等。所有这些社会保障体系的实施，对于社会再生产所需要的生产能力积累、劳
动者能力积累，以及社会安全，都是完全必要的。
(三)社会保险基金的社会性体现
社会保险基金作为必要劳动创造价值的事先扣除，其目的是为丧失劳动能力
的人提供保险，属于强制性再分配，强调的是社会成员之间的共济性，与每4个
具体劳动者的劳动力价格不对称。因此，社会保险的特征之一就是一种强制性再
分配手段。社会保险基金在总体上具有社会储蓄的性质，但对于个人而言，不具
备储蓄性质，其支付条件与个人贡献多少无关，只与是否丧失劳动能力这一资格
相关。此外，由于社会保险基金是必要劳动创造的价值，所提供的劳动力简单再
生产的保障，和相应的劳动力价格相对应的一种低水平的保险，是和一定的生产
力水平相适应的保障。但另一方面，社会保险基金提供的是一个具有广泛性的保
障，应该区分社会保险和社会福利在保障水平和功能上的差异。
3．3 马克思的制度变迁的理论
现代人类的老年保障制度是关于老年人保障的一系列措施、规则和安排，有
助于公民对未来养老的不确定性问题形成稳定预期，因此，具备较强的制度特征。
了解马克思主义经济学关于制度及其变迁的理论对于我们理解现代老年保障制
度的起源与发展，研究老年保障体制改革的相关重大问题，具有重要启发意义。
西方新制度经济学兴起以后，从制度角度进行经济研究与分析得到了较大的重
视，而马克思经济学正是以社会生产关系为研究对象对社会制度运行规律展开研
究的，被认为是制度分析的先驱。自20世纪90年代以来，马克思制度经济分析
得到一批中国经济学者的挖掘和梳理，是中国学者对马克思主义经济学的重要研
究成果(程恩富，2002)。例如，黄少安从产权经济学角度对马克思经济学方法
的系统分析(黄少安，2000)，林岗等从制度起源和本质、社会发展和制度变迁
动力、制度变迁路径等对马克思经济学和新制度经济学进行比较(林岗等，2001)。
马克思的制度分析呈现了马克思经济学的唯物史观和辩证法性质，在社会生产方
式中研究现实的、历史的人，研究在一定生产力基础上的生产关系，旨在揭示隐
第一二章：老年保障制度的理论比较与综合
减在市场运行背后的支配人的经济行为的经济运动规律，是从整个人类社会发展
的动态变化和人的全面发展的宏阔视野中研究和分析制度和人的关系，比话方经
济学的制度分析有着更科学的解释力和说服力。
马克思主义的制度经济学是以辩证唯物主义和历史唯物主义为基本方法论，
既阐明了经济发展过程中制度的生产、发展及变迁，揭示了制度的动态性、历史
性及其演变规律，又从生产力和生产关系辩证关系的角度阐释了制度创新与技术
进步、生产力发展之间的辩证关系。马克思把制度均衡看作是利益协调，与生产
力要求一致的制度均衡。马克思始终认为生产力的发展是经济制度变迁的根本动
力。当生产力发展了，经济制度就要发生相应的变化，制度变迁的动力是客观的。
马克思经济学揭示了制度创新的根本动力一一经济发展、技术进步对制度创
新的客观需求，也就是生产力和生产关系的内在矛盾运动。这种矛盾可以具体化
为多种的矛盾：如资本主义制度下生产的无限扩大趋势和广大劳动群众有支付能
力的需求相对缩小的矛盾，包括老年人口的贫困化。
马克思还注重分析社会各阶级的利益矛盾和力量对比，揭示其对制度创新的
推动作用。制度创新的主体一一阶级，不论是资本家、雇佣工人，还是政府或国
家，都是作为阶级或阶级的代表而存在，只有阶级的自觉活动才能实现制度创新。
马克思深刻揭示了人与人关系背后的经济利益关系，揭示了社会制度中的阶级矛
盾和斗争
马克思主义经济学认为，制度演进的历史也就是生产力和生产关系或生产方
式矛盾运动的历史，只有通过考察这。+历史过程，才能科学的解释制度创新和经
济发展的关系。对制度创新的评价尺度就是生产力标准。虽然马克思倾向于革命
性的制度更迭，但马克思也不否认制度创新的渐进性，承认非根本性制度的作用，
例如股份制的出现是资本主义生产方式局部“扬弃”的观点，承认制度变迁的渐
进性。
老年保障制度的产生放在生产力和生产关系运动矛盾的背景，有更加合理的
解释，老年保障制度作为一项社会生产关系有其产生的必然性，同样是生产社会
化的产物，对生产力的发展具有一定的促进作用。在对老年保障体制的制度选择
和改革过程中，也应该遵循制度创耨与演进的基本规律。
3．4 人的自然、社会属性与人的全面发展理论
老年保障制度是关于老年人的一项社会和经济制度。对人自身的关心是一切
社会和经济活动的基本出发点。马克思经济学对人的本质的分析对于我们进一一步
认识老年保障制度本质有着十分重要的意义。
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
马克思主义经济学的哲学基础唯物主义认为，人有一重性，参加经济体系的
人既有自然性，又有社会性。人只有在社会联系中才成为其人。人在一定的社会
中劳动，推动社会又受制于社会。人的社会性在经济活动中表现为经济性。人之
所以为人，首先的标志是在于人的劳动，进一步说是人在一定意识支配卜．的劳动
过程中追求自身的解放。人的追求，既是社会发展的产物，也是人的自然属性的
表现。作为自然人，在社会经济活动中，既是一种经济资源，有要受其自身的体
力的、心理的、生理条件的限制。人们对劳动的态度，随着社会进步而有所不同，
劳动力品质的提高是人发展的重要内容。
人的本质在于人在与自然界的交往中，在劳动中，改造自然，发展自己并形
成人和人之间的关系。而在私有制条件下的劳动，不是满足自身的需要，造成劳
动本质的异化和人的异化。只有在对自然胜利的过程中，发展自己，发展社会，
才能实现和克服人的异化。但在资本主义制度条件下这以目标是无法达到的。
马克思经济学的人口理论还进一步指出，人口是人类社会活动的主体。没有
人口，就不可能有任何社会物质生产和社会物质生活。但，人口作为自然界的生
物群体，也必须具备一定的赖以生存的物质条件，诸如马克思和恩格斯在《德意
志意谚{形态》中指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是
一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够创造历史，必须能够生活。
12”因此，生活是人们生存的第一需要，老年人也不例外。对于丧失劳动能力的
老年人来说，如何维持他们的生活是他们面临的头等大事，作为社会的资深公民
和家庭长辈的老年人，是在完成了国家、社会和家庭赋予他们的生产和生育责任
和使命后步入老年的，如果没有他们的付出，人类就不可能繁衍，社会也无法发
展。人类自身也早就承认和认识这一点，因而在远古时候就确立了养老尊老的伦
理道德观，国家、社会家庭应当采取一定的形式为他们提供维持生存的物质和服
务帮助，保障他们实现老有所养。
人的自然属性是人口存在和发展的自然基础。人口作为一个生物群体，和其
它生物一样，尤其自然属性，及人口的生物本性。他是指人体在生物学和生理学
方面的特点，诸如有出生、成长、衰老、死亡的生命过程，以及类似动物的身体
结构和自然欲望。但是人口作为社会生活的主体所具有的本质特征，则是人口的
社会属性。人是社会动物，任何具体的现实的人，总是生活在一定的社会环境中。
人在从事物质资料的生产活动中，一方面与自然发生关系，用劳动改造自然，并
以此去获取维持生存与发展所必须的物质资料：另一方面，人与人之间结成一定
的不以自己意志为转移的关系，即生产关系。人作为生物人或自然人，和其它生
物一样获取维持生存的物质资料，但作为社会人，他的任何活动都是在社会联系
中进行的。因此决定人的本质不是人的自然属性，而是人的社会属性。只有承认
第：章：老年保障制度的理论比较与综合
人的社会属性是本质属性，爿。能承认人口现象本质是一种社会现象。人的任何活
动(政治的、经济的、文化的、宗教的等等)都是在社会联系中进行的。马克思
主义认为：“人的并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，他是一切社会
关系的总和””。老年保障制度正体现人与人之间的社会互动与合作，是人的社
会属性的体现。这是我们对老年保障制度的最基本的价值取向。
人的全面发展问题是马克思经济学的基本出发点和中心问题，在马克思、恩
格斯的《德意志意识形态》、《资本论》等一系列的著作中，其关于人的全面发展
问题形成一个完整的理论体系。
马克思认为，人的全面发展是指“社会全体成员的才能得到全面的发展。“”
在马克思看来，在资本主义社会，由于分工以及由分工所造成的教育条件限制了
人的发展，因此，主张在未来社会不仅要让个别人的才能得到充分发展，更应创
造条件让广大人民的才能得到全面的发展。在《资本论》及其手稿中，马克思进
⋯一步定义全面发展的人，是指“把不同的社会职能、当作相互交替的活动方式的
人””，“也就是用能够适应极其不同的劳动需求并且在交替变换的职能中只是使
自己的先天和后天的各种能力得到自由发展的个人来代替局部生产职能的痛苦
承担者16”。马克思还指出，人的全面发展对劳动生产力和整个社会的发展有巨
大的作用，并在～定条件和时期内，是物质生产力能否进～步大发展的决定因素，
“建立在资本基础上的生产发展本身要求造就全面发展的人，只有这样的人才能
使资本主义生产的进一步发展成为可能，这是一种客观趋势。””马克思进一步
提到，“物质生产力的限制，取决于物质生产对于个人的完整发展的关系”，“在
这个转变中，表现为生产和财富宏大基础的，⋯⋯是社会个人的发展”，“真正的
财富就是所有个人的发达的生产力””。
马克思主义经济学对人的全面发展的内涵，可总结为4个递进的层次：第一
个层次是指人适应不同的劳动需求，把不同的社会职能当作相互交替的活动方
式，这是最基本的层次；第二层次是在交替变换的职能中，人的先天和后天的各
种能力得到自由的发展；第三层次则是社会全体成员的才能的全面发展；第四层
次是由前三层次的进一步引申，指个体和社会的协调统一发展。
西方经济学对人的经济人假设中把人的发展视为手段，其目的是为了效用和
利润最大化，马克思主义经济学则与之相反，把人的全面发展作为目的，而不是
手段。自由竞争、经济效率追求乃至整个市场机制，都只是手段，人本身才是目
的。这体现了马克思主义经济学的更深层次的理论思考。
4 理论比较与综合
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
老年保障制度作为一种社会经济制度，必然包括两个方面的关系，即人与物
的关系和人与人之间的关系。这两个关系不是两个独立的活动过程，而是同一过
程的性质不同的两个方面，因此，对老年保障制度的理论研究，应该同时包括这
两个方面。
西方主流经济学的研究对象明确被界定为资源配置，其老年保障理论也是主
要讨论在人所生命周期中平衡收入和消费以获取最大化效用的问题，实质上是探
讨人与物之间的技术关系。西方主流经济学老年保障理论对老年保障方面资源配
置效率的单独的一般分析，具有其合理性。
西方主流经济学在其发展过程中形成了自己的理论研究规范，并创造了供求
分析、边际分析、一般均衡和局部均衡等一系列研究方法，以及在这些基本方法
基础上产生的具体分析工具，有助于开拓人们对经济理论研究的视角。在研究范
式方面，从19世纪开始在西方古典经济学向现代西方经济学的转化过程中，“西
尼尔一穆勒～凯尔恩思的传统”的出现，首先提出了实证经济学和规范经济学的
划分，并强调理论经济学应当是实证经济学，为后来西方经济学在实证研究和数
理分析的发展奠定了基础，脱离了政治经济学的分析传统。这些工具和范式有助
于经济学进入到科学化研究，但同时也使话方主流经济学逐渐成为一个类似于工
程学中的最大化计算，“出现了严重的贫困化现象”(Amatya Sen，1987)。
在老年保障理论研究中，新古典经济学把关注的重点完全放在人的消费行为
安排对社会储蓄、劳动力供应的影响方面，把经济增长作为唯一的目标，逐渐把
人与人的社会关系以及这种社会关系的社会经济影响的研究排除在外，也完全排
除了老年保障“应该是什么”的规范分析。因此，本文认为西方主流经济学尤其
是新古典经济学对社会保障、老年保障制度的研究必然带有一定的片面性和局限
性，特别比较容易陷入见物不见人的误区。
在西方非主流经济学以外的一些学者，在相对广泛的领域对老年保障制度的
起源和本质进行研究，考察了诸如工业化水平、利益集团、政治组织结构等因素
对现代老年保障制度形成过程中的影响，做了大量实证性的研究，拓展了人们对
研究老年保障制度的理论视角，也表现了一定的解释力，有助于人们进行进一步
的理论思考。但总体来说，这些假说和解释也具有一定的片面性，缺乏对老年保
障制度产生与发展过程的全面的本质性的概括。
马克思主义经济学研究的是社会的“生产方式以及和它相适应的生产关系和
交换关系哼”，即社会经济的组织和制度，核心是人们之间的利益关系，在资本
主义社会是两大阶级的利益矛盾和对抗关系。虽然马克思对象中国目前生产力不
发达基础上进行社会主义建设没有给予明确的答案，但马克思主义经济学的基本
研究方法和基本原理对于我们的经济理论研究仍然具有重要的指导意义。
第二章：老年保障制度的理论比较与综合
本文认为，马克思主义经济学的分析特点在于二其不仅对资源配置一股规律的
研究作了足够的重视，而且更加重视资源配置的特殊社会形式。马克思主义经济
学认为，资源配置具有二重性，即物质内容和社会形式。政治经济学作为一门社
会科学，研究的是生产力配置的社会形式，而不是其物质过程。社会的资源配置，
归根结底是资源在相互间存在着利益差别甚至利益冲突的不同人之间的分配，因
而在一定所有制基础上形成的整个社会的生产关系体系是资源配置由以实现的
必然机制。因此，政治经济学研究必须建立在规范分析和实证分析相统一的基础
上，不可回避规范分析。而是要通过规范研究，对社会经济制度进行价值性评价，
指导人们的选择。正如恩格斯所明确指出的，“经济学所研究的不是物，而是人
和人之间的关系，归根结底是阶级和阶级之问的关系；可是这些关系总是和物结
合着，并且作为物出现。2”’马克思主义经济学的研究特点和基本命题之一是从
生产力和生产关系的矛盾运动过程中解释社会经济制度的起源、发展和变迁(林
岗、张宇，2001)。
正是基于以上比较，本文认为，在老年保障制度问题的研究中，马克思主义
经济学的基本立场、原理和分析方法体现了新古典经济学的巨大的理论优势，为
我们提供一个科学的分析方法和思路。这不仅体现在马克思对社会保险的科学设
想，对我们认识现代老年保障制度相关重要问题有着直接的指导意义，还包括马
克思的关于经济制度的深刻思想，以及关于人的本质、人的全面发展目标的理论
论述，使我们可以更全面、科学的考察老年保障制度在人类社会经济发展中的作
用，有助于我们对我国究竟应该选择怎样的老年保障制度模式这一问题的形成正
确的判断。
本文的研究以马克思主义经济学的基本原理和方法作为分析老年保障制度
的基本出发点，力图体现马克思经济学着重对社会经济关系进行研究的分析特
点，把老年保障制度体现的社会经济关系作为考察研究的重点，期望对老年保障
制度体现的基本功能做出定性的概括。当然，在讨论涉及具体的经济数量关系时，
也充分借鉴西方经济学的分析工具与概念。
。朱彤二}=5，
2史探径，
3马歇尔，
4厉以。j。，
5凯恩斯，
《近代西方经济理论发展史》，第125页，华东师范大学出版社，1989年，上海。
“世界社会保障立法的起源和发展”《外国法译评》，1999，2，北京。
《经济学原理》第11章，朱志泰泽，商务印_}孝馆，1997年，北京。
《两方福利经济学述评》商务印书馆，1984年版，北京。
《就业、利息与货币的一般理论》商务印书馆，1997年，北京。
第二章：老年保障制度的理论比较与练合
。同上。
7威廉姆森等，《养老保险比较分析》，法律出版社，2001年，北京。
8马克思，1861，《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1972年，
北京。
9马克思，《资本论》第3卷，第990页，人民出版社，1975年。
⋯郭崇德，《社会保障学概论》，北京大学出版社，1992年，第35页。转引至丛树海，《社
会保障经济理论》，上海三跋皓店，】996年，第34页。
“马克思，《资本论》第1卷，北京：中国}r会科学{【jJ扳社，1983年，第631页。
”马克思，《马克思恩格斯选集》，第1卷，第32页，人民出版社，1972年，北京。
”马克思，《马克思恩格斯选集》，第1卷，第18页，人民出版社，1972年，北京。
“马克思，《马克思恩格斯全集》第42卷，第262页，人民出版社，1972年，北京。
”马克思，《马克思恩格斯全集》第37卷，第37页，人民出版社，1972年，北京。
16尉上。
17同上。
”同上，第23卷，第534页。
”马克思，《资本论》第1卷，人民出版社，1975年版，第8页。
“1恩格斯，《马克思恩格斯选集》第2卷，第44页，人民出版社1995年版。
第三章：现代老年保障制度的历史演变
1从家庭养老到社会养老：经济基础和制度变迁的互动过程
老年保障问题之所以受到关注，是因为老年人更容易陷入经济无保障的境
地。首先，年老使得失去劳动并以此获得收入的能力。尤其在雇佣劳动制度下，
老年人到达法定退休年龄要从劳动岗位上退出，工资收入因此而中断，如果没有
足够的个人储蓄，退休后将陷入贫困的生活境地。第二，老年人的身体生理机能
出现衰退，需要支付大量的医疗开支和生活护理的开支。第三，面临长寿风险，
由于寿命较长，预期的储蓄积累不足于支付退休后需支付的全部开支而导致生活
陷入困境的可能性。虽然人们能够对年老退休后需要依靠年轻时的储蓄积累安排
退休生活开支预先采取行动，但到目前为止，人们尚不能够对自己的预期寿命做
出准确的估计，这样一旦长寿超出了个人事先对自己存活年限的估计，其年轻时
的自我积累就可能出现不足。相反的情形是，如果为了回避长寿风险而进行过量
的储蓄，必然会使得人们年轻时的生活质量受到影响。有研究表明(Kotlikoffand
Spivak，1981)，如果没有养老保险计划，个人即使没有留有遗产的动机，也有可
能将自己全部财富的1／3留给后代。
按照人类社会自身发展的相应过程，养老模式也大致经历了由原始社会的氏
族养老到农业社会的家庭养老，再到以工业化为特征的现代社会的社会养老等三
个阶段。
氏族公社是以血缘关系自然形成的人类社会共同体，是原始社会的社会组织
与经济组织的基本单位。氏族公社的成员以氏族为单位组织生产活动。当时主要
以石器、棍棒和弓箭等原始器具为生产工具，生产力十分低下，人们不能单独同
自然做斗争，氏族成员为了生存，只能依靠集体劳动，以采集天然食物和捕猎为
生。其生产关系的基本特征是生产资料归氏族公社成员共同占有和劳动产品平均
分配，对老年人的供养由氏族集体承担，“在大多数情况下，历来的习俗就把一
切调整好了，不会有贫穷苦困的人，因为共产制的家庭经济和氏族都知道它们对
于老年人、病人、和战争残废者所负的义务1。”养老育幼的代际交换在氏族公社
范围内进行。自然其对老年人的保障水平也是非常低下和有限的。
农业社会的家庭养老和自然经济相匹配。农业社会以土地为基本生产资料，
属于自给自足的自然经济。家庭既是人口生产与再生产的基本单位，又是物质生
产与再生产的单位，它具有生育、生产、消费、抚幼和养老的多种功能，血缘关
系和经济关系相结合。父母养育未成年子女，以自己的劳动为他们提供生存资料；
第三章：现代老年保障制度的历史演变
待其成年以后以他们的劳动来赡养丧失劳动能力的父母，作为对父肆养育的回
报。这种互相提供物质供养的反哺式家庭养老模式是家庭范围内的代际交换。在
农业社会的生产力条件下，社会没有参与对老年人提供老年保障。
现代社会的社会养老是工业化的产物。产业革命带来了生产方式的根本变
化，机器生产创造了比以往农业、手工业生产高得多的生产力，人类社会也由自
然经济的农业社会转向商品经济的现代社会。生产单位由家庭转变为_T厂，家庭
成员成为各自独立的商品生产者，依靠参加社会分工下的劳动而取得工资收入。
在这种情况下，家庭财产共有制解体，家庭养老不能适应：[业化和生产社会化的
需要，丧失劳动能力的老年个人无法再依靠家庭来保障老年社会，在家庭范围内
养老育幼的代际物质交换逐渐转化为社会范围内一代人与另一‘代人的代际货币
交换，即产生了社会养老保险的制度形式。当然，在现代社会，社会养老保险只
保障老年人的基本经济生活，他们的生活照料、精神慰藉和其它经济需要仍然需
要由子女和家庭来承担。
如何保障老年人的经济生活，既是一个经济问题，也是～个社会问题。采取
什么样的养老形式在相当程度上取决于社会生产力的发展水平。从人类历史的发
展来看，老年保障大致经历了一个从家庭养老到社会养老的过程。所谓家庭养老，
是老人在各自的家庭依靠子女赡养和自我储蓄，由家庭为老人提供养老经济保
障。社会养老则是由国家和社会为老年人提供基本的物质生活保障。在进入工业
化社会之前，老年人的经济保障问题主要是依靠家庭养老来完成的。而就目前而
言，西方发达国家基本上采用社会养老方式为老年人提供保障，在大多数发展中
国家，老年保障则以家庭养老为主，社会养老为辅。
在自然经济条件下，主要采取农业、手工业为主的生产方式，经济活动的基
本单位是家庭，家庭不仅是生产和消费的单位，而且还承担生育、抚养和赡养功
能，形成了普遍的大家庭群体，丧失了劳动能力的老年人依靠家庭中健康成员或
者年轻成员获得帮助和经济保障。这种家庭成员间的代际互济，是人类社会对老
年保障问题的自然应对，并在社会伦理道德层面被明确化，赡养和孝敬老人在不
同的文化宗教背景中都被视为美德而得到社会提倡，逃避赡养义务遗弃老人的行
为受到社会严厉谴责甚至会受到法律的惩罚。在家庭养老阶段，一般由于社会生
产力低下，人的平均寿命也很短，很少有人活到50岁以上，社会的养老问题并
不突出。例如，在维多利亚时代，英国的人口调查只将50岁以下人口列为工作
人口，50岁以上便视为老人。而据当时的文献，16世纪末50以上人口只占总人
口的2—3％。由于人口的预期寿命很短，老年人的养老问题自然也未成为引起
全社会关注的重要问题。’
一般认为家庭养老主要是缺乏风险分担能力，老人的经济保障水平直接取决
第二章：现代老年保障制度的历史演变
于子女的数量和他们的收入水平，而予女的收入水平在相当程度上取决于父母在
子女人力资本方面的投入。为了降低风险，父母往往选择多生育孩子，因而将导
致人口的过度膨胀；为了提高子女的收入水平，父母也会选择在予女教育方面做
较大的投资，这有利于一个国家的长期经济增长。但这方面的研究表明(Zhang&
Zhang，1995)，人口膨胀对经济造成的负面作用常常大于子女教育投资的IF面作
用。
社会养老最大的好处是分散风险，社会养老形式的老年经济保障水平取决于
整个社会的生产力水平，与老人子女人数以及他们收入水平之间不相关，这就从
根本上解除了老年人经济保障的后顾之忧，有利于保证他们的基本生活质量，为
降低人口增长提供了相当程度的经济激励因素。
人类社会的工业化首先是从英国开始。18世纪60年代起率先进入工业革命。
随后，法国、德国等其它欧洲国家也相继进入到工业化过程。工业革命使这些国
家的生产社会化程度大大提高，并引起了一系列深刻的社会变革，最终引致了老
年保障的社会化发展，并最终形成了社会养老保险这一正式的制度安排。
2现代老年保障制度的产生：英国案例分析
伴随工业化的进程，欧洲各国出现城市化。机器大工业在国民经济中的地
位越来越重要，农村的自然经济开始逐步解体，伴随圈地运动的盛行，出现了农
村人口向城市的大规模迁移，城市人口迅速增加。在1851年，英国的城市化水
平接近50％，1910年更提高到78％。德国1871年的城市化水平为36％，1910
年达到了60％2。在这过程中劳动人口失去了传统的生活依托一一土地，在城市
中也无法自给自足为家庭提供基本生活资料，只能在工厂出卖劳动力赚取工资来
维持生活。在这种雇佣劳动制度下，一旦步入老年不能够再继续就业，生活来源
因此而中断。“雇佣劳动经济取代了实物经济，无法挣钱糊E1就成为生死攸关的
问题，年老、疾病及因工致残等长期存在的危险具有越来越大的重要性。”’工
业化和城市化还对传统的家庭功能和家庭规模带来了较大的冲击。在城市中家庭
的生产功能已经消失，传统家庭和家族成员合住的现象大为减少，父母和子女为
组合的核心家庭成为主流。家庭的规模趋于缩小。子女成人后也要离开家庭去谋
生，进一步形成所谓的“空巢家庭”。这种家庭规模的缩小以及家庭成员关系的
松散化，是传统依靠家庭或者家族成员共济的传统经济保障方式逐渐丧失了其功
效，老年人陷入贫困的可能性大大提高。
同时，伴随工业化和城市化的进程，科技水平的发展和医疗水平的提高使
得人类平均寿命也逐渐延长，人口结构趋向老龄化发展。工业化以前人r]的平均
39
第三章：现代老年保障制度的历史演变
预期寿命不到50岁，到19【吐纪末期，各国人【J的平均预期寿命普遍超过60岁。
英国人口中老年人的比例从1871年的7．4％上升到1911年的8．1％4。工业化进
程结束以后，法困、英国、德国等一些国家相继进入到老龄化社会。随着老年人
的增加，与之有关的老年贫困问题R见突出。1870年一1914年英国老年人口的
贫困比例已经非常严蕈，根据Charles Booth等人的调查，1890年，英国65岁人
口中17。9是贫困人口，1892年这个比例达到19。5％，人数约为268397人。
根据估计，英国60一65岁老人的贫困率为10％，65—70岁老人为20％，70一
75岁为30％，75岁以上为40％。另外有估计25．9％的65岁以上英国老年人是
贫民5。足见当时英国老年人贫困问题的严重程度。
传统家庭养老功能的丧失，老年人口增多，使老年人生活状况恶化，缺乏
基本生活保障逐渐成为西方工业化国家的严重社会问题。为日益增长的老年人口
提供基本生活保障逐渐成为工业化国家必须解决的一个紧迫的社会问题，在早
期，一些国家采取社会救济为内容的方法为老年人提供一些保障，以英国颁布的
《济贫法》最为典型。这种方法是和早期资本主义市场经济特征相适应的。传统
的社会保障制度是基于早期资本主义市场经济运行特点的，早期资本主义市场经
济运行的特点可概括为这样几个方面：
一是，企业间的竞争主要表现在企业的成长性方面，亦即生产技术与产品
价格高低方面。二是，市场空间相对较大，海外市场的不断拓展，给正处于外延
型增长的资本主义经济创造了条件，资本主义社会的矛盾是否尖锐，主要表现为
市场容量的扩大与生产能力往往显得不足之间的矛盾，因而进一步强化了资本家
对工人劳动力的剥削程度和劳动强度。市场空间相对较大的诱因，也造成了工人
劳动所创造的价值大部分为资本所有者所获得而用于积累，使劳动者生活出现贫
困。三是，因为社会生产力发展水平不高，劳动者与资本所有者之间的收入差距
相对较大，但对资本所有者而言，无论是资本拥有的数量还是货币收入的数量均
相对有限，劳动者的收入水平更是十分低下，劳动条件十分恶劣，甚至劳动者的
基本生活也得不到保障，导致劳动力的简单再生产发生困难。工人们因对资本家
拖欠、延付和克扣工资的不满，经常爆发起义和抗争，这给资本主义世界经济活
动的正常运行带来了不少的冲击。
显然，资本主义国家较早考虑要建立社会保障，是为了应对无法生存的劳
动者阶级的抗争，目的是为了维护资本主义社会的安全与经济运行的秩序。随着
资本主义的发展，以社会救济为主体的济贫法方式也不能充分适应养老社会化的
要求，于是在经过一系列利益集团斗争很政治选择过程中，逐渐形成了社会养老
’保险为基础的现代老年保障制度的产生。从济贫法到社会保险，是现代老年保障
制度产生的标志性过程，对这一过程进行详细考察和案例研究，有助于我们对现
第三章：现代老年保障制度的历史演变
代老年保障制度的内涵、基本功能以及其生产的历史必然性有更全面深刻的认
识。
2．1救济模式的养老措旌
英国从16到17世纪，地主贵族通过大规模的圈地运动剥夺农民的土地，使
大批农民沦为背井离乡的乞丐和城市流浪者。英国国王颁布法律将这些流浪者驱
入资本家的工场和农场。为了防止和缓和被剥夺农民的反抗和社会骚乱，1536
年，英国颁布法令，让教会来给予贫农一定的救助。1572年开征济贫税，专门
任命负责救济事宜的人员。1576和1597年又两次颁布法令，推广伦敦实行的感
化院制度。1601年，在上述法令基础上加以补充，英国伊丽莎白女王颁布正式
的《济贫法》，用法律形式规定了救济贫民的措施。18世纪，圈地运动经议会批
准合法化，进一步使贫民的数量增加；英国工业革命开始后，大批小手工业者破
产，为了防止社会动乱，1723年，为减轻教区救济金负担，英国政府要求各地
设立济贫院，同时也开始进彳亍院外救济。19世纪初，随着产业革命的深入，工
业资产阶级的政治力量不断壮大，于1832年掌握了英国政权。鉴于济贫费用逐
年增加，财政不堪重负，1834年，英国议会通过了《济贫法》修正案，颁布了
新的济贫法。规定济贫资金来源于地方税，停止发放“院外救济”。对领取救济
的条件极为严格，领取者必须住进济贫院。同时取消了对无业贫民的金钱和实物
救济。《新济贫法》实施促进了英国工人运动的发展。
在济贫法制度下，老年人养老的首要途径是依靠个人的收入和累年积攒的财
产。而对于那些既无稳定收入也无财产的老年人，只能依靠亲属的赡养。如不能
够依靠子女的赡养，只有依靠慈善机构的旌舍与收养来维持老年生活。英国的慈
善组织建立了许多慈善养老院，收养那些无依无靠的贫困老人，慈善组织每年的
支出也有一大部分是用于养老方面的支出。通过表(2)可以看出，当时的老年
保障主要是依靠老年人自己的收入和财产，依靠自己的亲属来解决。这是一个自
助的保障模式，其局限性是非常明显的：并非所有老年人都有自己的收入和则产，
也并非所有老年人都有可依赖的子女获得赡养，慈善机构的施舍不仅数量有限且
不稳定，因此根本不可能解决当时的老年人贫困问题。
在建立现代老年保障制度之前，英国政府解决老年人贫困问题主要是通过济
贫法对贫困老年人实施救济。1834年颁布新的济贫法，对老年人实行比较严格
苛刻的济贫院院内救济，即贫困老年人必须进入济贫院才可以获得救济，否则不
可获得济贫法下的救济。这个办法虽然在当时使一部分无依无靠的老年人在济贫
院中解决了养老困境，但存在着一些比较严重的问题。济贫院一般都是食品单一、
第三章：现代老年保障制度的历史演变
住房拥挤、环境肮脏、生活乏味，条件极其恶劣。养老人一旦进入济贫院就失去
许多自由，许多老年人宁愿选择在街头流浪，也不愿进入济贫院。日益增长
表2：1894年伦敦老年人养老来源
养老来源人数百分比养老来源人数百分比
仪依靠教区救济458 5．O 亲属486 5．3
亲属与个人收
教区与慈善救济469 5．1 369 4．1
八
亲属、个人收入
教区救济与亲属462 5．1 310 3 4
与个人财产
教区、慈善组织与亲
293 3．2 个人收入2224 244
属
个人收入与财
教区救济与个人收入326 3．6 女692 7．6
慈善救济与亲属368 4．O 财产2134 23．4
个人收入、亲属、慈
534 5．8 合计9125 100．0
善救济
资料来源：Jill．S．Quadagno，1982,Aging in Early Industrial Society,New York，p104．转；
自：丁建定，2000，《从济贫到社会保险》，第55页，北京，中国社会科学出版社。
的院内贫困老年人数量和恶劣的院内生活环境，使济贫院成为社会舆论抨击的中
心。
到19世纪90年代，英国政府开始适度放宽对老年人的院外救济，对贫困老
年人进行院外救济，使接受济贫院外救济的老年人大量增加。院外救济在一定程
度上减轻了院内救济中产生的老年人孤独感、不自由感甚至屈辱感，可以得到更
多的行动自由和亲属照顾。但院外救济的缺陷也是明显的。首先是救济数量较少，
供养水平低，根本无法使老年人获得当时社会贫困线以上的生活水平。其次，由
于济贫法在管理上缺少统一性，院内和院外救济的标准在各济贫区存在较大的差
别，院外救济发放的时间和标准也经常变化，发放机关经常以各种理由来减少发
放数额，接受救济老年人生活来源不稳定。此外，一些发放官员经常可见的恶劣
粗暴态度，伤害部分老年人的自尊。．
2．2 社会养老保险：从分歧到共识
第三章：现代老年保障制度的历史演变
19世纪70年代以后，养老问题肝始作为一个独立的社会问题引起英国社会
的普遍关注。首先，随着当时各种健康法和工厂法的实施，英国人的生活条件得
到一定改善，平均寿命延长，直接结果是老年人的数量和占总人口比重不断增加。
1838—1854年英国人口平均寿命为58。4岁，到1911年达到63。7岁。1854—
1900年英格兰和威尔士65岁以上人口的比例从4。4％增长到4。7％o。平均寿
命延长所带来的老年人人口比例的增加使老年问题变得突出起来，济贫法下的各
种措施都难以解决贫困老年人的生活保障。19世纪80年代以后，英国知识分子
进行了多次有关贫困、老年问题、济贫法的社会问题调查，唤起了人们为老年问
题的普遍关注。在布斯和朗特里的调查中，老年人不仅存在严重的贫困，而且还
是贫困的主要原因。1895年关于老年贫民问题的皇家委员会不仅向英国社会展
示了老年贫困问题的严重程度，并指出了在济贫法下对贫困老年人救济的有限和
低效。1905年开始的皇家济贫法委员会调查详细的揭示了济贫法下老年贫民的
悲惨生活状况。19世纪80年代起在欧洲以及其它一些国家开始实施的解决老年
贫困问题的新型社会保险措施也对英国产生了一定的推动性的影响。
然而英国社会对建立老年人的社会保险制度问题经历了长期的讨论和争执，
社会各界提出了很多的方案，其中充满了基于不同利益的意见分歧。在先后出台
的100多种方案中，最有名的是1878年坎农布莱克利的方案，1891年约瑟夫张
伯伦的方案以及1891年理查斯布斯提出的方案。最终在争论中得到普遍接受的
是布斯提出免费的养老金方案。他通过自己对贫困问题的调查后认为，必须给老
年人通过一个有效的养老制度缓解因老年而导致的贫困。1891年在吸收前人养
老金思想的基础上，布斯提出了一种普遍的由国家提供的、免费的养老金计划。
布斯的方案保证了符合条件的低收入者和无收入者都可以加入，并且具有普
遍性，受到较多人们的欢迎。在人们的思想意识中，他们已经为国家和社会工作
过，仓0造过一定的物质财富，因此当他们因年老失去工作和养活自己的能力时，
国家和社会理应为他们提供免费的养老保障，只有这样的养老制度才是公平合理
的。布斯的方案受到的批评也正是来自于主张实施交费养老制度的人士，他们认
为，免费的养老制度不能促进人们的节俭、勤奋、责任心等美德，反而容易导致
浪费、懒惰、不负责任等不良行为，并给政府带来庞大的财政压力。
但是布斯的方案得到了英国社会福利团体一一友谊社的支持。友谊社反对布
莱克利和张伯伦的交费养老计划。因为在当时，友谊社的存在是以其会员交纳一
定的费用为基础，而此时英国多数工人的收入较低，友谊社收取自身的费用常常
已经十分的困难，加之友谊社会员中老年人的不断增多，开支也不断增长，财政
上显得入不敷出。在这种情况下，任何交纳费用的社会保险措施会形成对友渲社
第二章：现代老年保障制度的历史演变
的极大竞争，并对友谊社的会费收入构成严重的不利影响。而布斯提出的免提养
老制度，则不会对友谊社形成上述的压力，并有助于解决友谊社面临的会费不足、
支出增长这些难题。因此，友谊社对布斯的免费养老制度表示支持。友谊社存英
国拥有众多的会员、巨大的资产以及遍及全国的网络，在英国的政治上电具有相
当重要的影响力。同样，布斯的免费方案出得到了工会的支持和欢迎。凶为交费
的养老计划也会对工会的会费收入带来竞争。非交费的养老计划不会对工会的会
费收入形成不利影响，还有助于保证工人的工资率和降低失业压力，因此得到]二
会的认可和支持。
英国议会和政府在要不要建立社会保险制度和建立什么样的养老制度进行
了长达20年的争论，到19世纪90年代中期，强制性的交费养老方案逐渐刁i再
被人们所讨论，免费的社会养老计划受到了越来越多的社会阶层和团体及组织的
认可，期间，工人运动的发展，工会、友谊社等社会团体为争取免费养老计划的
努力构成强大的动力。在这种情况下，于20世纪初上台执政的自由党政府不得
不对建立社会养老保险制度作出反应。同时，大多数的雇主阶层也对免费的养老
制度表示支持。因为，一方面，很多雇主早己经给雇工提供职业性的养老金，随
着老年人口的增长，这笔费用不断增大使雇主难以负担；另一方面，雇主也无法
保证长期雇佣某个工人，国家养老金制度可以帮助他们解除相关的负担。一些雇
主还意识到，免费的养老制度有利于提高他们的经济效益。他们认为，阻碍财富
增长的一个重要原因是年轻人肩上沉重的养老负担，如果把这种负担从他们身上
卸下来，并给他们提供为自己努力工作的机会，那么在一两代人以后，英国的工
人阶级就可能完全不需要养老金了。这样，免费的普遍性的社会养老保险制度成
为英国社会的广泛共识，1908年4月，英国自由党政府为了稳固自己的政治地
位，虽然面对保守党的强力反对意见，还是把免费养老法案提交议会，同年8月
1同，议会批准了这一法案，标志着英国正式建立新型的老年保障制度一一社会
养老保险制度。
2．3 养老金法及其评价
该法案明确规定了养老金制度的普遍性和免费性原则。其第一条第一款就规
定，任何人只要符合法定条件，就可以领取养老金，支付养老金的一切费用均来
自于议会批准的拨款。申请养老金的条件为，1，年满70周岁；2，成为英国公
民在英国居住满20年；3，年收入不超过一定标准。如申请人仍继续领取济贫补
助，或在申请之前未努力工作，或者因犯罪被处以监禁，或者患精神病等将被解
除资格领取养老金。该法案还对养老金发放数额、养老金管理、对申请人财产申
笫二章：现代老年保障制度的历史演变
报以及对欺骗行为的处罚作了规定。
该法案的颁布和实施标志着社会保险为内容的现代老年保障制度在英国的
正式确立，在英国保障制度和福利国家模式的发展和演进过程中有重要的意义和
影响。
首先，养老金法是英国解决社会问题卜-第一次的将老年问题和其它社会问题
区分丌来，颁布和实旖法令进行单独的解决，是英国从综合济贫制度向现代社会
制度过渡的第一个新型社会立法。迈开了国家责任和义务的莺要一步，完成观念
上的转变并比较氏期的确立下来，对现代英国社会制度有着深远长久的影响。
其次，社会养老保险制度是与济贫法根本不同的社会养老制度。济贫法制度
强调个人应承担主要责任，依靠自助来解决自己面临的经济和保障问题；而养老
金法则强调国家在解决社会问题时应该承担的主要责任并发挥主要的作用。济贫
法制度从实质来说带有明显的惩罚性和对接受救济者的各种歧视性，而英国养老
金法则充分体现国家对社会成员应该承担的社会责任，体现社会共济性。
养老社会保险最早在德国发端，进一步在经济现代化程度最高的英国得到确
认，对欧洲其它国家现代老年保障制度的普遍推广产生了重要的影响。养老社会
保险在其发展的过程中形成了五个主要特征：(1)通过雇主与雇员共同缴费来筹
资，国家不提供或提供很少的资金；(2)所筹集的养老保险基金基本是现收现付
的；(3)养老保险基金实行代际分配，即在职的一代人缴纳养老保险费(或税)，
直接用于支付当代的退休者的养老金；(4)养老金分配一般向低收入退休者倾斜，
体现社会公平；(5)养老金待遇一般是确定的(待遇确定型)，养老金待遇以参
保人退休前收入的一定比例发放或按统一的金额平均发放。第二次世界大战后，
这种模式被现代工业化国家所广泛采用，其他发展中国家也纷纷建立养老社会保
险制度。目前，共有134个国家实行这种社会养老保险制度，是最普遍的老年保
障模式。
第三，它是英国历史上第一个由国家承担费用并组织实施的社会养老保障法
令。尽管英国历史上早就提出对老年人提供养老经济保障，甚至提出一些具体的
老年保障措施。但是，由于各种经济的、政治的和社会的原因，这些主张和措施
都没有能够付诸实施。由国家承担费用表明了国家在维持社会经济稳定和发展中
的责任，代表了一种“机制性的社会责任关系”(周弘，1998)，体现了一定的和
局部的社会公平性，缓和了在资本主义生产方式下存在的社会生产关系的根本矛
盾。
2．4 启示
第二章：现代老年保障制度的历史演变
从英国以社会养老保险为特征的现代老年保障制度的产生过程，我们可以获
得较多的启示，有助于我们对现代老年保障制度的起源、发展以及基本功能等相
关问题的正确理解。
首先，现代老年保障制度的产生有着其客观必然性，社会化大生产下家庭老
年赡养功能的社会化。社会养老保险制度，反映的是一定社会经济关系，是‘定
生产力发展过程中的客观要求。在原始积累的资本主义阶段，市场机制没有形成
有效协调社会平衡发展的手段，带来了一定的破坏性，给社会和生产力带来了危
害。结果是=I：人阶级被迫进行反抗，工人运动风起云涌。早期资本主义的发展过
程显示，在农业社会向工业社会转型期间，工人阶级既是一个新兴的阶级，但又
是一个完全没有社会依托的阶级。国际商业和贸易的发展，货币的使用，以及工
业资本主义和金融资本主义的扩展也不可避免的影响着贫困的规模和性质。工业
革命和工厂制度的发展需要在城市使用工业劳动者，而离开了土地保护的人们不
可避免的面对季节性失业和周期性失业，在工业和商业发展的中心城市造成了大
批工业贫困。为生活所追的工人们组织起来，进行了争取权利的斗争。
在资本主义面l临无产阶级革命的挑战下，最早在德困出现了“社会政策学
会”，继承了德国经济学的“历史学派”对于英困古典经济学的批判，认为经济
现象除了物质要素以外，还有人格要素。要求在供求关系的背后考虑市场的“感
情和道德”，重视人类不同阶级阶层的存在，进而提出必须对现行经济体制进行
改良，以避免社会动乱。具体的主张是，征收累进所得税，限制私有财产，改善
劳动关系，避免两极分化，平衡租税，实行社会保险。这是社会保险思想的最初
来源，最初的目的就是增加公民的社会安全感，从而使工人阶级减少对社会的革
命要求，使整个资本主义平稳发展。最终社会保险思想在整个资本主义体系得到
普遍接受。社会保险正是代表了分配领域的新型社会责任关系，平衡了政府、雇
主、雇员的利益关系，初步解决了在工业社会中包括养老、医疗和失业等基本需
求问题，事实上也起到了使社会生产和分配比资本主义原始积累时期更加协调。
社会保险的原则和方式在英国及其它欧洲工业国所接受，是一种大势所趋，逐步
形成了一种现代西方资本主义的社会利益平衡机制，济贫和施舍渐渐成为过时的
名词。
其次，现代老年保障制度的基本特征就是社会共济。工业化过程中的老年人
贫困问题从根本上来说不是由于社会财富的缺乏，而是由于社会收入的过分两极
分化带来的，在资本主义条件下，收入两极分化的根本原因是资本主义所有制的
不合理和不公平分配造成的。老年人口的增加是伴随社会发展而产生的客观社会
问题，但老年贫困问题的普遍出现，无疑是社会经济发展中缺乏有效的社会调控
的结果。劳动者个人生存安全与劳动者阶层无法生存对社会的冲击问题，必然涉
第三章：现代老年保障制度的历史演变
及整个社会经济运行的安全问题，因此社会各个阶层都必须作出妥协和平衡，依
靠雇丁和雇主的共同缴费，形成社会共济机制，既缓和了赤贫阶层的基本生存问
题，维持了社会再生产的TF常进行，保证了难常的社会生产秩序不被打断。即使
这种调整被认为是局部的有限的，而不是根本性的对资本主义所有制关系的变
革，但迄今为止的资本主义发展现实表明，这种受到了非常明显的实际效果。
第三，养老模式与保障水平是和一定生产力水平相适应。养老模式和保障水
平在各个不同所社会和不同的历史发展阶段不尽相同。它是由不同的生产力发展
水平、不同的社会结构和不同的家庭结构所决定的。恩格斯在《家庭、私有制和
国家的起源》中指出：“一定历史时代和一定地区内的人们生活于其下的社会制
度，受着两种生产的制约，一方面受劳动的发展阶段的制约；另一方面受家庭的
发展阶段制约。劳动愈不发展，劳动产品的数量、从而社会的财富愈受限制，社
会制度就在愈大程度上受血族关系的支配。”老年保障作为社会生活中的⋯个重
要内容，当然也不例外，养老模式及其保障水平必须和一定的社会生产力发展水
平相适应。在资本主义原始积累阶段，整个社会生产力相对低下，因此，社会对
老年人等贫困群体只能提供济贫方式提供一定的救助，供给水平也比较低。工业
革命以后，资本主义生产力有了飞跃性的发展，物质财富的积累使资本主义社会
有了为全体社会成员提供基本保障的可能。所以，社会养老保险产生于欧洲国家
工业化以后，这是由特定的生产力基础所决定的。
第四，社会养老保险的出现不仅是一个政治选择过程，更是工人阶级积极争
取和斗争的结果。资本主义制度不是慈悲的天使，没有外在的压力，它绝对不会
违背其自身运作的内在逻辑一一让资本所有人获取的利润最大化，自动推行社会
养老制度。众所周知，普鲁士“铁血首相”俾斯麦是建立社会保险制度的第一
人。当时，德国并不是民主制度，但来自工人阶级的威胁，迫使当权者不得不作
出让步。俾斯麦设立社会保险制度的目的是为了应付来自社会主义的挑战，避免
革命的发生。对其它国家的研究也表明，当来自工人阶级的威胁足够大时，雇主
组织和右翼政府往往会启动社会福利政策加以安抚。与欧洲大陆国家相比，英国
工人运动发展较晚，革命的可能性不大。因此，英国的工业化水平和经济发达程
度高于德国，但其社会保险制度发展却比德国晚。早在1942年，熊彼特就指出，
现代资本主义国家中的社会分配受到表达机制(普选权，竞争性选举，以及其它
表达渠道)的影响。7的确，在欧美国家，社会保障制度与普选制是在1880～1920
年间几乎同步出现的，这决不是偶然的巧合。Myles研究了15个资本主义民
主国家。他发现，即使控制工人阶级的力量，哪里的选举竞争性强，那里的养老
金计划就更慷慨。因为各个政党都想用养老金计划笼络选民。8当然，在资本主
义社会，形式上的代议制和竞选并不一定是民众影响政府社会政策的唯‘渠道；
第三章：现代老年保障制度的历史演变
在有些时期和地方，它们甚至不是主要渠道。工人阶级和穷人可能以其它方式
(如罢工、抗议、示威、游行等)影响政策制定。当工人阶级和穷人被动员起来
时，资本主义社会的当权者会认识到，仅靠用暴力镇压罢工和骚乱成本太高。此
时，用再分配来平息工人和穷人的不满便成为一个政治选择。因此，工人运动的
强弱也是决定再分配幅度大小的一个独立变量。这个判断，我们可以很容易的通
过对社会保障制度的起步、发展和结果进行比较得到证据。
不管在哪个国家，最初的社会保障制度都存在保障范围、覆盖人群狭窄的
问题。保障范围和覆盖人群扩大的过程从来都不是统治阶级良心发现的结果，而
是通过社会底层阶级的斗争获得的。w“liamson和Weiss对39个国家的研究
表明，社会党和工会力量的强弱是影响福利制度发展的关键因素。9因此，说到
底，社会保险制度是阶级妥协的产物。资产阶级同意保障基本养老保障医疗保障
等开支，以换取一个听话的工人阶级。工人阶级则同意接收改造后的资本主义制
度，以换取对自己生活的基本保障。因此，现代老年保障制度确实让工人阶级受
益，同时也使资本主义延长了寿命、使资产阶级受了益。社会福利的制度化将阶
级斗争从工厂和街头转移到体制内，从夺取政权的斗争演变为争取更多保障和福
利的斗争。
第二次世界大战结束以后，资本主义进入到一个新的阶段，资本主义的阶级
和阶层状况也发生了一些新的变化，工人运动处于低潮。在资本主义世界工人生
活有所提高的情况下，社会保险和福利水平不仅没有降低，而且还有大幅度的增
加。原因是，在经济上是因为国家经济的发展，为社会保障水平的提高提供了有
力的物质保障；从政治上讲，可能是由于主要资本主义国家中，尤其在西欧，社
会民主党已成为有很大政治力量的政党，他们或是执政，或是成为联合政府的重
要成员，他们的主张就是扩大和完善社会保障制度，另外，资产阶级政党为笼络
人心，拉拢选票也被迫抛出社会福利与社会保障的诱饵，在实际执行中也为此做
了一些努力。有的专家在研究瑞典社会福利经济制度时指出，“总工会(LO)、
雇主协会(SAF)、国家议会三座大厦彼此近距离地鼎立，这是瑞典利益均衡特
征的生动标志。在主导整个瑞舆经济模式过程中，瑞典的工会‘利益集团’起到了
社会支柱的作用””。
3全球性的老年保障体制改革
20世纪70年代以来，由于人口老龄化问题的冲击，再在经济面，受石油危
机等因素的冲击，欧美发达资本主义国家经济增长停滞，进入一个所谓“滞胀”
阶段，面对各类社会保障和福利开支带来的政府财政负担，～些国家纷纷对包括
第二章：现代老年保障制度的历史演变
老年保障制度在内的社会保障和福利制度提出改革和调整。而在一些发展中幽
家，尤其是拉美等国家，也在各种因素的影响下，进行了建设老年保障制度的探
索尝试。因此，老年保障制度改革形成了一个全球性的浪潮。
3．1发达国家的改革模式
英国的老年保障制度改革始于20世纪70年代末，保守党撒切尔政府以及其
后的梅杰政府，对英国的老年保障制度改革进行了大胆而有益的尝试。布荣尔领
导的工党执政后，于1998年4月公布了题为《我们国家的新动力：新的社会契
约》的绿皮书，大体勾画了2020年英国福利国家制度的发展蓝图。提出继续改
革老年保障制度，引入私营要素，杜绝欺诈行为。总体看，布莱尔工党政府老年
保障制度改革是与其对整个社会保障制度改革联系在一起的，使其更有效地为政
府的目标服务：提供更多的机会、促进就业、增加投资以维持经济的持续增长，
鼓励公民的独立性，促进良好的社会团结；建立一种有活力的社会保障制度用以
支持工作、储蓄和诚实，同时有效地解决社会不公正和不平等现象。
德国的改革则强调要保持最低保障标准；改革公共服务，使效率最大化；关
注贫困和社会排斥现象：不要对福利产生依赖，而应建立一种促使所有公民都工
作而不依赖救济的现代保障体系；强调老年保障既是每个人的权力，也是每个人
的义务。在1998年10月社会民主党和绿党共同签署的名为《觉醒与革新——德
国迈向21世纪之路》的联合执政大纲中，新政府主张在保住社会保障制度的核
心——社会保险制度的情况下，对社会保障制度进行适度改革和调整，以减轻国
家财政负担。提出建立有期限的老年预备金，以解决2015—2030年间的人口老
龄化问题。
瑞典正在进行的老年保障制度改革将根据每个人一生工作年限的总收入确
定保障金额，除了同收入相关外，照料孩子、国民服务及接受高等教育的时期也
被考虑在计算养老金量的年限范围内。根据新的制度，退体养老金将与残疾养老
金分开，这些保险均为强制性的并为社会保障机构统一管理。这一保险方案部分
适用于1935--1953年所生的人，全部适用予1954年及以后出生的人。按新舰则
的第一笔养老金从2000年起开始支付。
美国的改革从里根政府开始推行私有化的思路，对老年保障制度进行了进一
步改革，如所有的工资收入者，包括已经参加公共养老金计划的人，都可以设立
个人养老金账户，政府对此给与一定数额的免税优惠；另外，里根政府还将退休
年龄从65岁逐步提高到67岁。后继者的改革基本继承了以上的改革思路，印以
前场化为机制调整的基本方向，尽量削减开支，实现由保障向工作的转化。据专
49
第二章：现代老年保障制度的历r史演变
家测算，如果不进行改革，美国的养老保障体系15年后将入不敷出，出现赤字，
到2037年，美国政府将无力支付养老金。面对严峻的形式，美国总统布什于2001
年5月专门成立了一个由16人组成的“加强社会保障总统委员会”。布什改革计
划的核心内容是，允许社会保障制度的受益者利用部分社会保障税设立可以投资
于金融市场的私人账户，以获得较高的回报率，从而弥补社会保障未来的开支卅i
足。但金融市场的风险太高，布什的方案是否会危及退休人员及其他社会保障受
益者的生活，在美国引起广泛讨论(寥理等，2001)。
澳大利亚老年保障制度改革则具有一定的代表性“。在20世纪80年代中期
以前，澳大利亚养老保险实行政府年金制度，靠税收筹集资金，主要用于支付政
府雇员、大公司管理者的退休金和低收入者老年救济，多数劳动者基本没有养老
保险，是一种覆盖面窄、现收现付、独脚拐棍式的养老保险制度。1985年，工
会和劳动行政管理部门达成一项协议，要求雇主增加支付工资的3％，为雇员提
供养老保险。此后，企业年金逐步建立起来。1992年，政府要求所有雇主为全
部员工提供退休金保障，最低缴费水平从1992年7月1日占工资的4％逐年增
长到9％，分十年到位(目前已增长到8％)。1994年政府颁布了监管，加强了
对年会的管理，强制雇主加入该计划，不缴费者将受到严厉税收处罚。同时，鼓
励个人自愿储蓄投资养老保险。这样就初步形成了政府年金、企业年金计划和个
人自愿储蓄保险三支柱式的养老保险制度。第一支柱是政府提供的基本养老金。
在澳大利亚称为安全净值养老金(Safety net pension)。资金来源于税收，由政府
财政支付；领取的条件是退休后收入达到全国最低收入水平并通过中联机构申请
获家庭与社区服务部批准；替代率为男性周工资的25％。第二支柱是强制储蓄
养老保险。在澳大利亚称为超年金(Superannualion)。资金来源于强制雇主缴费，
目前资率为8％，到2002年7月1日最终提高到9％；缴费者和受益人享受税收
优惠；缴费存入个人帐户，连同投资收益一并形成超年金基金；积累35--40年，
预计替代率约为40％。其职能是使超年金成为退休收入的主要来源，以减轻政
府为应对人口老龄化而日益增加的财政负担。第三支柱是个人储蓄养老保险，在
澳大利亚称为自愿储蓄(Voluntary Savings)。资金来源于雇员按月自愿缴费，也
包括雇主和自雇用者为自己缴费；在8％的费率以内缴费可享受税收优惠；缴费
形成的个人帐户基金可根据个人意愿投资，收益归己；退休时可一次性领取；其
职能是满足个人对退休养老的特殊安排。
同本于1998年6月由日本中央社会福利审议会、社会福利结构改革分会向
厚生省社会援助局提出了《有关社会福利基础结构变革》的报告，明确指出F1本
的社会福利政策变革的要求，在老年保障制度方面，对70岁以上老人的医疗费
做了不同程度的调整，增加了部分收费。并将原来由60岁开始享受全额年金改
第三章：现代老年保障制度的历史演变
为65岁，具体操作方法为：从2001年开始，男子享受年会的年龄每3年调高1
岁，到2013年完成：女子实施时间比男子推迟5年。另外，2000年3月底由日
本众议院通过的法案将企业职工的年中、年末奖金也纳入了收取养老保险费的范
围，并将报酬养老金部分削减了5％。为解决老人护理闯题，从2000年4月丌
始实施的护理保险制度，是近年来日本在老年保障领域实施的一项重大改革。护
理保险制度的对象是40岁以}的人，分第～种保险人(65岁以上的老人)和第：
种保险人(40～64岁参加医疗保险的人)。护理保险的投保人平均每月交纳2500
日元的保险费，一旦得病卧床不起就可以申请护理，护理保险服务是包括保健、
医疗和福利在内的综合服务。建立护理服务制度的主要目的是建立一种便利、公
平和高效的援助体系，提高保险费的使用效率，并引进竞争机制，充分发挥民问
的力量。
3．2发展中国家的智利模式
在发展中国家，智利的老年保障制度改革引起了全世界的注意，其建立的老
年保障制度模式一一智利模式在许多国家产生了重要影响。1981年智利最早建
立老年保障模式被称之为“私营储蓄积累制度”，核心内容就是以强制性的私人
储蓄取代原来的社会养老保险制度。智利模式的主要内容和特点是：(1)建立个
人帐户，强制职工每月将工资的10％存入银行，职工还可自愿缴纳一定的超过这
一比例的资余；(2)建立多家独立的私营养老金管理公司，职工可在多家公司之
间选择一家来管理和运营自己的个人帐户基金以实现其帐户资金的增值；(3)退
休时，职工可直接从自己的个人帐户中按月支取养老金，或者将个人帐户积累额
全部取出，向某家人寿保险公司购买终生年金保险，或者将前两种办法结合起来；
(4)政府成为养老基金的纯粹的监管者，成立养老基金管理总监署，对养老金
管理公司实行间接监控，财政上仅仅对低于最低养老金的职工进行一定补助。因
此，概括来说，所谓的智利模式，其实就是一个个人缴费、个人所有、完全积累、
私人机构管理运营的养老金私有化模式。智利模式的实质是劳动者的养老问题个
人负责制，同时将政府的管理责任移交给私人机构，依靠投入资本市场运作实现
一定投资回报，政府的责任压缩到最小限度，而由个人承担最大的责任和风险。
显而易见，智利的老年保障模式是原来社会保险为内容的保障模式的完全相反的
极端化。
从智利模式推行的效果来看，对智利本身而言，这种改革总体上应该是成功
的，也产生了较大的国际影响。智利模式迫使国民增加储蓄，进而增加经济建设
的资金来源。养老基金本身的管理也取得一定的成效，获得了相对较高的投资回
第三章：现代老年保障制度的历史演变
报。由于智利改革的成功，进入20世纪90年代，智利模式成为其他拉美国家仿
效的对象。在世界银行、国际货币基金组织的倡导和推动下，智利模式也为一些
其他地区国家所接受，特别是前苏联、东欧国家等经济转轨幽家。目前，已经建
立私营储蓄积累模式的国家除智年移h，还有阿根廷、秘鲁、墨西哥、乌拉圭、哥
伦比亚、玻利维亚、萨尔瓦多(拉美国家)、匈牙利、波兰、克罗地弧、哈萨克
斯坦(前苏联、东欧因家)、瑞典、科特迪瓦。这些国家中，有的完全仿效智利
模式，用私营储蓄积累模式代替过去的现收现付模式，完全取消现收现付制度(如
墨西哥、玻利维亚、萨尔瓦多、哈萨克斯坦)：有的与智利模式有所不同，多数
国家部分保留现收现付制度(阿根廷、乌拉圭、一些前苏联东欧国家)，部分国
家老的现收现付制和新的储蓄积累制同时并行。智利模式还对中国的老年保障制
度改革产生了重要的影响，中国目前在老年保障领域的改革也受到智利模式的较
大影响，本文将在以后部分详细分析。
3．2改革的特征：增加个人责任
综观世界各国对老年保障制度的改革，呈现出最显著特征是将老年保障的责
任由国家向个人的转移。大多数国家改革的基本出发点是减轻财政负担，减少政
府在社会保险方面的支出。政府开始设法从负担沉重的老年保障承诺中抽身，尽
可能尝试缩小由财政收入拨付的公共养老金计划，尽量减少相关的投入。同时提
供优惠措施鼓励企业和个人养老计划的发展。例如，提高社会保障的费率，增加
社会保障缴费基数；延长退休年龄，削减一些相关项目的开支。
以增加个人责任为老年保障制度改革，一方面是追于人口迅速老龄化的压
力，另一方面，实际上是受到新古典经济学的经济自由主义理论的影响。西方发
达国家在20世纪70年代经济增长普遍出现了放缓和停滞局面，直接导致了经济
自由主义理论思潮的兴起。无论是货币学派，还是供给学派，基本的理论核心是
反对凯恩斯主义国家对经济的干预，强调依靠市场机制本身。在老年保障及其它
社会保障和福利领域，新古典经济学认为现收现付制的社会保险对经济增长产生
了严重的负面影响，主要问题就是社会保险机制导致的“搭便车”问题和道德风
险，影响了劳动力的有效供给，形成了一个“养懒汉”的经济制度，不利于经济
效率的提高。他们提出的改革目标就是要增强老年保障制度的激励作用，提高支
付条件，强调个人责任，重新划分国家、雇主、个人的责任关系，推动个人储蓄，
强调资金积累，把改革目标和经济增长结合在一起。关于改革的具体方向，新占
典经济学家在智利模式的基础上，主张以基金积累制模式来取代现收现付制的社
会保险模式。
第三章：现代老年保障制度的历史演变
1恩格斯，《家庭、私有制和国家的起源》，《马克思恩格斯选集》第四卷，人民』U版社，1972
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2《资本主义史(1500一1980年)》，北京，东方出版刻，1986。
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convergence Theory：A Cross—National Analysis，”Comparative Social Research，V01．2，PP
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”沈全永，《瑞典社会福利经济制度》第52页，中国发展出版社，1997年，北京。
“详见WWW．1uneng．com／fmance／knowledge／020429／20020429076．htm。
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
现收现付制和基金积lgN(SL称基金制)是两种最主要的老年保障制度模式。
这髓种制度模式在基本内涵和功能上存在着较大的差别，对于是否应该以基金制
来取代现收现付制，理论界一直存在分歧和争论。大部分文献主要沿着再分配效
应和经济增长效应这两条线索，对这瞬种制度安排进行比较分析1。本章拟在文献
研究基础上作归纳和推演，并进行进一步的讨论。
1 现收现付制和基金制的特征
现收现付制和基金制这两种制度主要是从融资的角度来区分的。简单来说，
以同一个时期正在工作的一代人的交费来支付已经退休的一代人的养老金的制
度安排，是现收现付制。雇员在工作期间把一部分劳动收入交给一个基金，退休以
后，该基金再以投资所得的回报向他(她)兑现当初的养老金承诺，就是基金制。
从养老金收益的发放来讲，有些计划(一般是普享制的、即向所有人发放养老
金的计划)是按统一标准，向计划的参加者提供一笔与其他收入或者先前的收入没
有任何关联的养老金收益，这叫统一比率(Flm—Rate)的养老金计划。另外也有一些
计划，以某种与参加者的其他收入具有相当程度关联的方式计发养老金，通常情况
是参加者的其他收入越高，得到的养老金收益就越低。这叫收入关联
(Earnings．Relied)的养老金计划。收入关联计划往往需要事先知道每一个参加者
的养老金收益之外的收入是多少，因此需要附带财富审查(Means．TeStin曲机制。
养老金制度的实施，可以由计划的主办者做出承诺，按特定公式决定每一个参
加者的养老金利益，通常是基于参加者的年龄和以往贡献的大小，提供一一笔年金
(Annuity)，或是一次性支付。这就是受益基准制(Defined Benefit)。另一种实施方
式，是按照一定的公式决定每个人的交费；为每一个参加者设立个人帐户，以记录
交费的多少，将来在他(她)有资格领取养老金时，决定怎样向他(她)计发养老金。这
就是交基准费制(Defined Contribution)。
一个特定的养老金计划，可以由几方面要素结合成～个基本制度框架。比如，
现收现付制计划如果是普享制计划(UniversN Scheme)，那么通常会采用统一比率
的收益计发方法；反之，如果现收现付计划是建立在保险原则基础上的，。‘般采用
收入关联的计发办法。
现收现付计划往往是通过受益基准的方式来实施的。它通过税收进行融资，
实际上是以支定收，即根据当前养老金支付额需求决定融资多少。所以，重要的是
如何把这笔养老金发放给计划的受益者。规定受益和收入关联的不同之处在于：
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
首先，规定受益和收入关联两者虽然都是把养老金与个人的其他收入联系起来，但
联系的方向却恰恰相反。收入关联是一种负向的关联，即参加者的其他收入越高，
所得的养老金收益就越少。收入关联的现收现付制以这种方法来缩小实际收入差
别较大的不同受益者之间实际生活水平的筹距。但是，规定受益却是一种『F向的
关联，往往是以受益者在工作期间平均劳动收入最高的～段列期的平均收入为标
准，决定其应得的养老金收益；因此，参加者在工作期间“最好时期”的平均劳动收
入越高，所得养老金收入就越多。其次，收入关联是针对不同的受益者之间实际收
入的差别而设计的～种调节机制，而受益基准则是按照受益者本人的年龄或贡献
来决定发给多少养老金与其他人没有关系。
基金制计划的融资(部分地)来自于参加者的交费，而由交费集中起来的基金
又被用来投资，所以，在一个基金制的养老金计划中，参加者最后的养老金收益是
根据个人以往的交费记录以及基金的投资回报而定的，在这一点上它和个人储蓄
并没有什么不同。这样，在收益发入上，基金制计划也就没有统一比率或收入关联
之类选择。它只需要为参加者设立个人帐户，如实地记录其交费以及应得的投资
收益，最后按照事先约定的方式将参加者在其个人帐户上的积累及其回报发还经
本人。所以，基金制具有现收现付制的社会保险性质，不具有再分配的功能，只能根
据精算公平或者边际公平的原则来进行收费和计发。
从融资来源上讲，现收现付制由于是用工作的一代人所创造的财富为同一时
期退休的一代人支付养老金，所以，存在代际转移问题，这会影响不同代人之间的
福利。另一方面，退休者从现收现付的养老金计划中所得到的养老金爿哿被用于其
退休以后的生命余年的消费支出，也就是说，就两代人所在的同一个经济而言，一
部分潜在的投资被转为消费。所以，现收现付的可能结果是使经济短期消费增加，
长期积累或投资减少。基金制的情况则与之不同。假定养老金计划是一个完全的
基金制，那么不管它是规定交费的还是规定受益的，都不会影响到下一代人的福利
因此它不存在代际转移问题。就最常见的规定交费的基金制计划而言，由于最后
的养老金收益是按照个人的交费记录阻及对每个人相同的投资回报来决定的，因
此即使在基会内部的受益者中间也不存在共济和再分配关系。
2 不同模式下的经济效应比较
老年保障制度模式的经济效应主要包括再分配效应、经济增长效应和道德风
险效应，其中经济增长效应可以分别从储蓄增长和“黄金率”理论两个角度来考
察。’
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
2．1 再分配效应
新古典养老金经济学对收入的再分配效应的评价，是直接以福利经济学意义
上的结果为标准的。～个特定的老年保障制度．如果在增加了受益者福利的同时，
不会使其他任何人的福利状况有所恶化，那么，就可以称其为帕累托改进的制度。
1958年，美国著名经济学家萨缪尔森提出，由于现收现付式养老保险制度
并没有大规模的养老基金用于投资，所以它不能像基金式养老保险制度那样可以
依靠养老基金在资本市场上的投资收益来为未来养老金的支付筹集资金：现收现
付式养老金计划虽然不能取得金融投资收益，但它却可以取得“生物收益”，其
“生产收益率”(biological rete of return)的数值约等于人口增长率和工
资增长率之和(Samuelson，1958)。1966年，亨利·艾隆在萨缪尔森“生物收益率”
概念的基础上指出：只有当人口增长率和工资增长率之和大于市场实际利息率
时，现收现付式养老保险制度才是可取的，因为在这种情况下，现收现付式养老
保险制度可以实现资源配置的代际帕累托最优；从养老保险制度的筹资角度看，
由于这时它的“生物收支率”高于市场利息率，所以也优于基金式的养老保险制
度(Henry J Arron，1966)。后来人们把亨利·艾隆的这一观点称为“艾隆条件”
(Aaron condition)。萨缪尔逊稍后又证明，在一个工资增长率和市场利率都是
内生的封闭经济中，现收现付的养老会计划也可能存在着帕累托有效的配置
(Samuelson，1975)。这样，现收现付在福利效应上能够进行代际帕累托改进的可能性
就从阿隆的小型开放经济进一步推广到了封闭经济当中。
艾隆的结论实际上还需要另外一个隐含的前提：既然人口增长率、实际工作
率和市场利率都是外生的或事先给定的，一个现收现付的养老计划要想实现帕累
托有效，它的融资率(即它的交费率或税收融资率)也必须不随时间而变化。如果融
资率有可能随着时间而降低的话，那么“阿隆条件”就得不到满足。这样，就排除了
融资率或交费率可变的情况。
斯普里曼(K．Spreemann，1984)利用一个无限交叠世代模型得出的结论是，如
果时间是无限的，在自由变化的交费率下(设定一个上限)，除非人口增长率和工资
增长率之和永远小于利率(在他的模型中是外生的)，否则，现收现付制就总是能够
在代际之间进行帕累托有效配置。而对基金制来说，当将来存在某个时期，从这一
时期以后的所有各期内，“艾隆条件”都得不到满足，它才会是帕累托有效的；否则，
不管“艾隆条件”满足与否，基金制一般都不会实现帕累托改进。
最后结论是，不管是在实际工资增长率和市场率外生的小型开放经济中，还是
在实际工资增长率和市场利率内生的封闭经济中，一个现收现付的养老金制度安
排总是存在一个在代际之间达到帕累托改进配置的可能。如果代代延续不断．那
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
么，每一代都会通过下～代的交费而增加福利，但是又不会有最后一代蒙受福利上
的损失。但是，在基金制度安排下，与现收现付制的情况相比，下一代福利的不减少，
是靠上一代福利的相对减少来实现的，所以，一般来说基金制中并不存在代际的帕
累托改进
假定其他条件不变，现收现付制和基金制在代际再分配的福利效应上的差别
正好是相反方向的；前者是用下一‘代人的福利的减少去补偿E一代人的福利，由于
代代延续的无限性，每个特定的一代部不会蒙受福利损失：而后者则是用上一代人
的福利的减少来保证下一代人的福利的不损失。完全的基金制计划无论是对代际
还是对代内来说，都不具备再分配功能。但是，现收现付计划对代际还是对代内来
说则都具有再分配的功能。
鉴于一些国家老年保障制度纷纷从现收现付制转向基金制，这种转轨的再分
配问题也受到广泛的讨论。在由现收现付制向基金制过程中，基金制的第一代参
加者除了要为自己交费外，还要为他们的上一代再交一次费。两次交费却只有一
次受益的一代在福利上显然要蒙受损失。
在这个问题上的一致结论是，相对于现收现付制，转轨一代的福利必然要因为
转轨而恶化。Verbon证明，在一个小型的开放经济当中，从现收现付到基金制的转
变不可能是帕累托改进的。如果把最优的融资方法定义为在给定的受益水平E交
费率最低，或者等价地，在给定的交费率下受益率最高，那么，一个现收现付的公共
养老金计划就等价于政府的债务融资(Verbon，1988)。这样，这个计划的帕累托改进
问题就成了一个公共债务政策问题。如果是通过公共债务的方式进行转轨，那么，
如果利率大于经济增长率和人口增长率之和，那么转轨时的年轻一代将会从中受
益，但这是以转轨时的退休一代以及将来各代的福利损失为代价的；反之，如果利
率小于经济增长率和人口增长率之和，则转轨时的年轻一代则要蒙受福利损失。
因此，一旦选择了现收现付制的路径，就不可能在不伤害某代人利益的情况下退
出。相对于转轨前的初始状态而言，从现收现付制向基金制的转轨肯定要产生额
外的成本。
Breyer在此基础上又进一步扩展了Verbon的结论：当用基金制取代现收现付
制时，要想在不使至少一代人的福利变得更坏的情况下就能补偿转轨中第一代的
福利损失，一般来说是不可能。这个结论不仅适用于利率外生以及资本市场完全
的开放经济，而且也适用于资本的回报由内生的供求关系所决定的封闭经济。这
意味着融资制度的选择必然包含着代际分配的冲突。不管以什么样的政策进行制
度安排的转轨，总是有至少一代人要蒙受损失(Breyer，1989)。
事实上，一个特定的老年保障制度安排的收入再分配公平与否，在很大程度上
取决于其各自的价值判断和行为选择。老年保障制度可以以收入再分配功能为主
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制5_基金积祟制
但是也可以不具备仟何再分配功能。规定交费的基金制计划就是如此。在现实当
中，智利模式和新加坡的中央公积金便都不具备再分配功能。就个特定的幽家
而言，如果其经济内部结构的整合程度已经达到了相当的高度，那么也可以通过老
年保障制度之外的制度安排，比如收入税、消费税以及遗产税制度，来实现同样
的功能。劂此，在关于老年保障制度改革的方向和模式选择上，价值取向成为了
一个首要的问题。
2．2 经济增长效应
(一)对储蓄的影响
现收现付和基金制经济增长效应的讨论首先是从它们对个人储蓄的影响进
行。费尔德斯坦(Feldstein，1977)提出现收现付制对个人储蓄存在“挤出效应”
(Crowding．Out Effect)，对储蓄具有负面影响。他认为，公共养老金计划通过两个
方向相反的力量影响个人储蓄。～是人们既然可以从公共养老金计划当中获得养
老金收益，就可以减少为了退休期的消费而在工作时积累资产的需要，这是“资产
替代效应”(Asset—Substitution Effect)。另一个是因为与财富审查有关的社会保险
能够增加储蓄，因而可能诱使人们提前退休，提前退体意味着工作期的缩短和退休
期的延长，这反过来又要求人们在工作期要有一个比较高的储蓄率，这是“退休效
应”(Retirement Effect)。个人储蓄的净效应取决于这两个方向相反的力量对比。
如果资产替代效应大于退休效应，个人储蓄会减少，如果退休效应强于资产替代效
应，则个人储蓄增加。
但是巴罗(BalTO，1977)则认为，社会保险有可能为个人的代际转移支付所补偿，
这可能会抵消一部分挤出效应；进一步地，假定不同的个人都具有相同的偏好、工
作能力、禀赋、税负以及社会保障覆盖率，那么退休年龄就不会因为社会养老保
险制度的引入而受到影响，在这种情况下，通过遗产机制，养老金计划对于个人储
蓄的挤出效应应该是零。巴罗把社会保险看作是一个必须由政府强行实施的进行
代际转移支付的制度，因而他在分析中引入了遗产动机。雷默尔和莱斯诺则认为，
并没有证据表明社会保障对个人储蓄具有正的或负的效应，费尔德斯坦和巴罗等
人作为理论基础的生命周期理论并不适用于解释个人储蓄行为。
在此后大量的经验研究中，挤出效应假说是否成立也一直存在不同看法。费
尔德斯坦(Feldstein，1978)，费尔德斯坦和皮勒齐奥(Feldstein And Pellechio)，以及克
特利科夫(Kotlikoff,1979)的经验研究都证明了挤出效应的存在，但巴罗等的另外
一些研究却又以社会保障对个人储蓄从没有影响到具有正面的激励作用等不同
的结论对挤出效应假说进行了否定(Barro，1978)。从目前来看，挤出效应假融似
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
乎得到了较多国家老年保障制度改革计划的认同。
挤出效应的实质在于，一个公共养老金计划向个人提供了在其退休以后享有
一定的养老金收入索取权的制度化保证，这就使其有条件减少工作期的一部分个
人储莆。但这里所需要的一个条件，正是个人储蓄的目的只是把自己工作时的收
入转移一’部分作退休以后的消费之用。换言之，个人不存在任何代际的财富转移
行为，这与“巴罗中性”赖以成立的条件正好相反。与此相关的第二个必要条件是，
个人在其生命期收入一定的条件下，工作期的消费和退休期的消费的边际替代率
要小于l，因此对个人而言，他(她)总是更偏好于当前的消费。如果这两个条件中有
一个得不到满足，那么所谓的挤出效应就不能成立。另一个问题是，挤出效应主
要是以现收现付制的社会养老保险制度为背景而提出的问题，是否也同样适应于
基金制的保障制度呢?
戴维斯(Davis，1995)曾经利用生命周期理论讨论过养老金基金对于个人生命
期储蓄的影响。他认为，首先，养老金承诺的非流动性和未来收益的不确定性，尤其
是在通货膨胀的压力下，个人储蓄不会随着养老金收益的增加而一对一地减少。
其次，流动性约束的存在限制了个人自由借债的能力，意味着个人在其一生中需要
较高借入的那些时间内，并不能够按照其整个生命期的消费计划进行消费。这样，
强制储蓄(如养老金基金的交费)既不会因为借债也不会因为减少个人自愿储蒂
而减少。第三，在一个增长的经济中，工人可能希望提前退休，这也会使他(她)增加
工作期的储蓄。第四，如果从当前消费转向未来消费的替代效应超过了可以减少
储蓄的收入效应，那么税收方面的优惠政策也会为提高个人的总储蓄而提供激
励。
另外一个影响到个人储蓄的重要因素就是短视行为。一方面，通过养老会基
金的强制储蓄可以提高个人的储蓄率，但另一方面，也并不是所有的强制储蓄计划
都能这样。如果养老金计划的信用太低或是比其他储蓄计划的风险更大，则个人
也会设法逃避交费。再如，年金市场也可能减少个人的预防性储蓄。而税收的激
励作用则仅限于那些储蓄愿望低于公共或私人养老金计划所能提供的储蓄水平
的人中位于边际上的一部分，对于储蓄愿望大于这一水平的人就不起作用了。
由此可见，基金制融资方式的社会保障制度对于个人储蓄行为的影响比现收
现付复杂。假定一个规定交费的基金制养老金计划，作为一个对个人的部分收入
进行延迟支付的机制，它强制工作期的个人进行储蓄。假定个人的生命期收入和
生命期的消费倾向一定，这种强制储蓄可能会减少个人的自愿储蓄。因为强制储
蓄和自愿储蓄之间同样具有替代效应，所以，它对总的个人生命期储蓄会有什么影
响，首先也就取决于强制储蓄和自愿储蓄之间的边际替代率的大小。如果边际替
代率是l，则强制储蓄对个人的生命期储蓄就不会有影响。但如果边际替代率不等
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
于1，则强制储蓄会减少个人自愿储蓄。戴维斯在分析了12个经合组织国家和智
利及新加坡的养老金基金以后，并没有发现养老金基金对于个人储蓄影响的规律
性。因此他的结论是，基金制养老金计划对个人储蓄的影响要依各个经济的具体
情况而定。这就是说，对一个具体的经济而言，通过养老金基金而实施的强制储蓄
和个人储蓄之间的边际替代率是可以进行调整的。
迄今为止，对于不同老年保障模式对于总储蓄的影响，目前在理论上还不是f。
分清晰的。在这个问题上，较为肯定的推沦只有一个：由于现收现付的养老金计划
对个人在退休期的养老金收入有～个事先承诺，因而削弱了个人对于在其工作期
积累养老金的需求，进而减少了个人储蓄。从这个意义上讲，在现收现付的养成老
金计划中，存在着个人储蓄和社会承诺的替代。而基金制对于个人生命期储蓄的
总的影响虽然并不清楚，但它却是把现收现付制下的个人储蓄和社会承诺之间的
替代转换成了基金制下个人生命期储蓄机制内部的强制储蓄和自愿储蓄的一种
替代，从而可以减少社会承诺的比重，由此可以减少养老金的公共财政支出的比
重。那么，对于经济增长而言，养老金制度安排从现收现付转向基金制或者是实行
一种混合的结构是不是比单一性的结构更有效率昵?由于不同的养老金计划对于
总储蓄的作用还不清楚，所以，试图从养老金计划和储蓄之间的关系出发来揭示它
对经济增长的影响，还得不出明确的结论。
(二)对经济增长“黄金率”的影响
除了储蓄的因素以外，经济学家还从关于经济增长的“黄金律”理论来讨论不
同模式对经济增长的影响。“黄金律”增长，又叫做资本积累的黄金律，是经济增长
理论中关于国民消费、因而也是关于国民储蓄的一个定理。该定理表明，如果经
济是稳定增长的，那么其增长路径将与储蓄率无关。在一个封闭的经济中，只要资
本收益的递减保持在一定水平之上，那么经济的稳定增长率将与储蓄率无关。于
是，在保证经济稳定增长的前提下，可以有一个使国民消费最大化的路径，这条路
径即国民消费等于国民工资总额，国民储蓄等于利润，利率等于经济的稳定增长
率。
关于养老金计划和经济增长的关系的已有研究成果表明，现收现付或基金制
中任何单独的一种制度安排都不能满足实现“黄金律”增长所需的这些条件。1965
年，Diamond曾经提出，可以用一个适当的债务政策来实现经济的“黄金律”增长
(Diamond，1965)。Gale证明，政府还可以通过’个适当的债务政策来实现代际的再
分配，而且一个现收现付的老年保障制度安排与一个通过债务进行融资的公共转
移支付制度是等价的。这就等于证明了，对一个现收现付的养老金制度安排而言，
政府也可以通过债务融资的方式来达到同样的目标。但是，：t述讨论都是在一个
人口增长率、实际工资率和利率都是外生的开放经济的框架之内进行的，而对于
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制。j基金积累制
一个适应于“黄金律”增长的封闭经济而言，则没有发现相应的结论。与此同刚，萨
缪尔逊等则认为，一个适当的专门的公共养老金计划也可以保证经济的“黄金律”
增长：假定社会保障真的会挤出个人储蓄，那么在没有公共养老金计划的情况下，
如果私人养老金基金的积累过度，则可以导入一个现收现付的计划来达到“黄金
律”的增长。如果经济的稳态增长是资本积累不足的，那么所导入的老年保障制度
就要有一个适当的资本积累。
2．3 道德风险效应
对社会保险制度的批评还来自于道德风险问题。早在60年代中期，经济学
家阿罗就研究和首先提出了保险中的道德风险现象，他对道德风险这一术语的定
义是：保险单背离了它本身的激励方向，并因而改变了保险公司所依赖的保险事
故发生的概率。这样，一个保险金额超出保险价值的火灾保险单可能会诱致纵火
案的发生或者至少能导致管理疏忽。在健康保险领域，他认为：在多数情况下，
人们不愿意为自己的健康交保险费，保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由
政府下设的某个社会保障计划交纳，若保费由雇主交纳且承担了健康护理的全部
费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品，以致造成对这种物品的
过度的消费。这实际上就是说明政府主导的社会保障最容易产生道德风险。
1 798年马尔萨斯在他的《人口原理》中，曾经指出英国《济贫法》的实旌
会有负面作用，这实际上是意识到了《济贫法》实施中会发生的道德风险现象。
从这点出发，马尔萨斯主张在设立的济贫院中，其提供的食物应当粗劣一些，以
避免某种负面作用的发生2。
英国人埃德温·查德威克较早对于保障的政府机制的负面作用进行了系统
考虑和提出自己见解。他是1834年英国皇家委员会关于《济贫法》修订报告的
主要起草人之一。他在受命调查并起草《济贫法修订报告》的过程中研究和发现
了道德风险的危害，并提出了“劣等处置原则”。用现代眼光看，这实际上说的
是社会对贫困者实施救助，如若在保障水平上定位不妥，在机制上产生的道德风
险现象。查德威克认为，防范的办法只有实行劣等处置原则。
道德风险问题的存在，也是新古典经济学提出以基金积累制取代现收现付
制，以明确的个人责任来消除老年保障机制中的道德风险3。
既有的研究表明，不同模式的老年保障制度对经济增长的效应尚未形成明确
的结论。现收现付制具有基金制所不具备的社会共济和收入再分配的功能，符合
福利经济学增加社会总效用的目标，在资本积累过度时还可以发挥稀释资本的作
用。80年代后期以来在世界范围内涌起的老年保障基金化和市场化的改革浪潮．
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累审
对历史上二形成的现收现付制的社会保险进行的怀疑和否定，至今尚没有得到明确
的实证证据支持。更加应该看到的是，在两方资本主义国家在实行现收现付制为
主体的各项社会保险政策，对缓和社会矛盾，保持社会稳定和阶级和睦，以及社
会成员在解除各种社会保险基础上获得的人力资本投入激励，都是无法以具体的
经济收益数据来衡量的。即使承认基金积累制的经济增长效应假设和社会保险领
域中的道德风险问题，仍然需要从不同经济在其所处的特定发展阶段、人口增长
趋势、基本社会经济状况之下，进行全面的评估权衡，束确定是否承认和保留老
年保障制度的再分配功能。因此，老年保障制度模式选择的实质，是公平与效率
如何平衡的问题。我们所面临的问题就从实证和经验的研究转移到关于老年保障
制度模式选择的价值取向上来。
3 老年保障制度改革模式选择依据
老年保障制度作为主要内容的社会保障制度，产生与存在的基本出发点是防
范与化解人们在经济生活中的社会风险，在一些现代国家，老年保障已经成为法
律赋予公民的一项基本权利，并逐渐形成一些基本的国际共识4。但采取什么样
的方式实施保障以及保障的具体内容因不同的政治、历史、社会文化而呈现较大
的差别。近十几年来由于老龄化等问题的出现，各国传统的老年保障制度和理论
受到怀疑与挑战，对现行制度如何进行调整和改革，出现较大的分歧和争论，目
前尚未形成一致的结论和结果。本文认为，所有争论和分歧的实质是关于老年保
障如何在公平和效率这一对基本价值取向的选择与平衡问题。
3．1世界银行和国际劳工组织的分歧
老年保障问题一直是被看作是一个政治和社会问题。起初是由于工业化造成
的严峻生活风险和家庭养老功能的弱化，使得养老问题成为一个社会问题。工会
组织的政治斗争也迫使政府将其看作一个政治问题。因此政治家通过建立老年保
障制度，一方面解决整个社会老年人群体的赡养问题，另一方面也借此保证社会
稳定。二战以来经济的快速发展、政治的民主化、政府干预经济的巨大成功，使
得西方各国的政治家有条件、有动力来解决社会贫困尤其是老年人贫困问题，并
进一步提高保障的水平和扩大保障的内容。到上世纪70年代起，外部因素的冲
击以及经济增长速度放缓，西方国家开始注意社会保障和福利病对经济造成的负
面影响，人们开始认识到；老年保障不仅仅是社会和政治问题，对经济也有极重
要的影响作用。于是，一些经济学家和经济组织开始目益关注和介入社会保障问
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制。，基金积累制
题。在80年代初拉美国家的经济和社会保障危机中，世界银行和国家货币基会
组织积极参与了一些幽家的社会保障制度改革。人们开始认识到，社会保障4i是
～项纯粹的社会稳定机制，还和经济发展有着密切的关系。智利养老保障的私有
化改革取得了一定的成果，世界银行等圜际组织和经济学家开始相信对社会保障
私有化市场化有助于促进经济增长。1994年，在总结智利改革的基础上，世界
银行发表由Estelle James等人撰写的政策研究报告《防止老龄危机：保护老年人
及促进经济增长的政策》(以下简称世行报告)，对全球范围内对老年保障问题做
了专门的考察和分析，明确提出“保护老年人并促进经济增长”口号，正反映了
他们对老年保障的新的认识和定位。
世行报告认为，各国现存的老年保障体制存在许多的缺陷：不能应付人口老
龄化的危机；养老金待遇过于慷慨，导致缴费过高，企业负担增加，失业增加；
国家财政过多投入老年保障赤字，导致教育、基础设施方面的投入减少，间接影
响经济发展；现收现付制的老年保障模式降低了国民储蓄水平，等等。世界银行
主张进行根本性变革，在智利模式的基础上提出一个以基金积累制为中心的“三
支柱”的改革框架，向世界各国进行推广。
该报告认为：“选择不同的老年保障方式会影响老年人福利，因为它决定了
老年人在社会发展成果中可获得的份额。更重要的是，它还通过影响经济发展水
平，进而影响每个人的福利。5”报告明确指出其提出改造现存制度的目的“在
于帮助选择和设计既有利于经济增长，又能使老年人公平分享经济发展成果的政
策”。因此，他们更加强调的是老年保障制度的经济目标。世界银行报告认为，
老年保障计划应该是促进经济增长的工具，同时是社会的安全保障网。老年保障
政策选择的标准有：(1)使人们通过储蓄或其它手段，将就业时的部分收入转移
至老年；(2)向终生贫困的老年人再分配额外收入，但应避免产生副作用的代内
再分配以及意外的代际再分配；(3)为防范老年人最难以承受的风险提供保险；
(4)尽可能减少老年保障制度对经济增长的间接的代价，防止诸如劳动力就业
和储蓄萎缩、财政负担过重、资本配置不当、管理费用过高和漏税等问题；(5)
保持政策的连续性；(6)保持透明度，避免政治操纵。。
从世界银行报告可以很清楚看出在其价值选择上对经济增长的偏好和倚重。
在此基础上，世界银行提出老年保障政策必须具备储蓄、再分配和保险等三种功
能。储蓄功能被放在第一的位置，实质是通过强制性储蓄使人们在一生中使消费
平均化从而达到老年生活的保障，这一思路传递的基本信息是，人们必须依靠自
己养老，这是基本的老年保障方法。
另一类国际组织一国际劳工组织(ILO)和国际社会保障协会(ISSA)对这
种不断扩大的市场化观念和市场化改革行动持反对态度7。作为国际工人组织和
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
以保护社会弱者、维护社会公平为宗旨的国际性专业组织，ILO、ISSA与WB、
IMF这类经济组织在社会保障方面存在着诸多的观念差异。在社会保障如何改
革，将来如何发展上，这两类国际组织的几乎对立的观点最具有代表性。作为国
际工人组织和以保护社会弱者、维护社会公平为宗旨的幽际专业组织，围际劳T
组织长期以来肘保护老年人问题给予了充分的关注和研究。国际劳工组织呼吁建
立一个针对保护老年人的全新政策体系，在这个体系中，除了保证老年人受到平
等就业机会和待遇，并为老年人提供适当的工作条件以外，就是建立全新的老年
保障制度。认为老年保障制度应该是强制性实施的，以保护老年人使其能够应付
由于职业原因带来的疾病、灾难和伤害，失业老年人的收入应得到保证。就当前
发展中国家而言，急需解决的问题主要是老年人现有的社会保障水平较低，老年
人保护计划的融资水平下降、投资回报率偏低及其管理不善、覆盖面太小且偏重
于城市的正式部门以及养老金替代率不高等问题。国际劳工组织和国际社会保障
协会与世界银行等经济组织在老年保障方面存在诸多的观念差异，在对社会保障
体现进行改革和发展的问题上，这两类组织存在几乎完全对立的观点。国际劳工
组织更加强调的是养老保障制度的社会目标：保护老年人的基本生活，维护社会
公平。认为世界银行的改革方案最大的缺憾就是缺乏社会互济功能，不能体现社
会保障的基本价值观念一～社会公正与公平。
国际劳工组织反驳了世界银行所指出的现收现付制度的缺陷。它认为，在应
付人口老龄化方面，私营制度并不比现收现付的公共制度更有效，公共制度也可
以通过在人口老龄化到来之前，适当提高缴费率，积累部分基金，以供人口老龄
化高峰到来之时填补基金的不足；世界银行指出的现收现付制度对就业、储蓄的
负面影响也没有充足的理由。国际劳工组织认为现收现付制具有私营制度所没有
的优点：通过再分配体现社会公平；管理成本较低；能够自然避免通货膨胀的影
响等等。国际劳工组织认为，世界银行提倡的基金积累制是一个风险很高的制度：
养老金待遇受投资回报率影响大，具有很大的不确定性，不能给老人以安全感；
私营积累式制度没有社会互济功能，不能体现社会保障社会公平的基本价值观
念。作为国际性的工人组织，国际劳工组织更强调社会公平，而不是经济增长。
国际劳工组织得出的结论是：现收现付制度虽然存在一些问题，需要进行一定的
改革，但克服缺陷的办法不是用高风险的私营积累式制度来替代它，而进行一些
小的调整(如提高退休年龄、适当降低养老金水平等)，并加强管理。国际劳工
组织与世界银行的主要分歧如表3说概括。
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
表3：国际有关组织在养老保险制度改革方面的争论要点
争论要点ILO、ISSA Wor】dBank、IMF
1 总目标社会目标为主经济目标为主
财务系统现收现付、部分积累(社会个人帐户完全积累
2
统筹)
3 供款不确定(以支定收) 确定(以收定支)
4 受益确定不确定
5 管理公共民营
6 政治独立性渗透性免疫性
7 改革形式非结构性(调整) 结构性(改革)
资料来源：Carmelo Mesa-lapo“八个拉丁美洲国家养老体制改革的比较研究：回顾、评
价和教训”。
3．2社会公正的视角下的老年保障制度改革
关于老年保障制度改革模式选择问题的争论，最终归结到制度选择的价值判
断和取向上来。马克思主义经济学认为，人的全面发展是人类社会经济活动的基
本目标。从本质上说，我们所说的经济增长与发展是以人为本的。社会各方面的
发展，最终目的也是为了人的全面发展服务的。“人是目的”这一理论，已经逐
渐为大多数人所接受。实现人的全面发展，是人类追求的终极目标，必须要发展
先进生产力，发展先进文化，创造必要的物质文化条件。同时，还要健全民主与
法治，建立社会保障制度，保障弱势群体的基本生存权利，保持经济与社会的出
调发展，这是我们不断接近这个目标的最理想的方式。老年保障制度作为一项重
要的社会经济制度，自然无法回避人类社会的基本价值理念～一社会公正。
(一)社会公正理念与市场机制局限性
社会公正是人类社会永恒追求的一种价值标准，它关注的是社会底层人们
(弱势群体)的命运，目的在于保障这些人的生存权和发展权。在区域发展差距和
贫富悬殊过大的情况下，社会分配的公正就成为一个无法回避的问题。在马克思
对人的全面发展的论述中，社会公正与公平被视为是一个必须的前提。对于中国
|而言，正在进行一场剧烈的社会和经济转型，在这个过程中，目标的确定极为重
要。一个关于社会公正的理论恰恰是为转型提供了一个最终目标，以它来使转型
避免混乱。
社会公正理论是现代伦理学、政治学、经济学和社会学所共同关心的核心问
题之一，近几十年在罗尔斯、诺齐克、森等人的努力下，取得了重要的理论成就
第四章：老年保障摹本模式分析：现收现付制与基金积累制
和社会影响。所谓社会公正，就是公民衡量一个社会是否合意的标准，换言之，
它是一个国家的公民和平相处的政治底线(Rawls，1971)。政治的目的是调解利
益冲突，每个利益集团都会极力利用政治过程达到增加本集团利益分配的目的。
但是，这样的竞争不能是无序的，而必须在某个被广泛认同的理念的基础上进行，
因为否则的话一个国家就会陷入奥尔森所说的“不町治理性”，甚或出现动乱和
战争。社会公正理念在于为全体公民提供一个关于社会分配好坏的共识，并存此
基础进行和平有序的竞争。
公正，在一个层次t，它代表程序正义。人们经常讨论的不公正的待遇，主
要是指不符合既定的程序标准。在另一个层次上，它也代表人们对社会分配结果
的评价。在这里，公』F往往和公平、平等联系在一起。人们通常所说的公平概念
就兼有公『F和平等的内涵。但是，公正却不等于平等相等。同时，这也与程序正
义相冲突，因为，符合程序正义的社会分配极可能是不平等的，但却可能是公难
的。最后，公正有时也被人们赋予道德价值。公正是社会成员对社会分配所采纳
的一套评判标准。
由于每个人在智力、家庭背景、社会关系以及政治地位等方面都存在着极大
的差异，他们利用制度所赋予他们的机会的能力因此会非常不同，再由于结果的
不平等往往会反过来影响起点的平等，因此，程序正义是必须的，但社会分配结
果也应该得到关注。公正正是关于社会分配好坏的社会标准。在现代社会中，市
场经济的竞争规则为几乎所有的交换行为提供了。一个约束机制，但市场本身也是
有局限的，市场的局限性说明了社会公正的不可替代性。
市场的局限性表现在以下几个方面：
第一，对外部性无能为力。所谓外部性，即一个人(或其他行为主体)的行
为对他人的影响不是通过市场机制完成的，而是直接实施的。比如，工厂排放污
染，其影响直接施与周围社区，而不是通过市场来完成。市场在处理外部性时往
往无法达到社会效率。这是因为，当外部性对他人造成负的影响时，实施外部性
的人不会将这些负的影响考虑进去，换言之，他所承担的成本小于社会所承担的
成本，因此，他就会提供过多的负的外部性：相反，当外部性对他人造成正的影
响时(如发明)，提供外部性的人无法得到所有的收益，此时他就会提供过少的
正的外部性。由于外部性的存在，市场主体的自由选择就必须受到一定的限制，
以达到社会效率。
从宏观的角度来看，人类有史以来所发明的人文制度就是为了解决外部性以
及由此而生的协调问题。在人所共知的囚徒困境博弈中，博弈参与者明知博弈有
对所有人来说都更好的结果，但最终却不得不在一个更差的位置上达到均衡。所
幸的是，人类没有听任个体的理性选择尽情地挥洒其作用，而是由一系列的正式
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
(如法律)或非正式(如道德和伦理)的约束，以防止个体的机会主义行为。
在微观层次上，政府的干预往往比市场更有效地处理外部性。环境保护是
个明显的例子。政府可以利用国家所赋予它的强制力对污染源进行征税和发放配
给，将污染控制在一个对社会来说合意的水平匕。在市场无法获得社会最优结果
的时候，政府可以扮演的一个替代的协调者角色。
第二，帕累托最优的不可实现。市场的局限性更表现在其结果的非合意性。
对于大多数经济学家来说，市场结果的合意性仅仅是帕累托最优——一种没有
人能够在不损害他人利益的前提下提高自己的福利的状态；而且，他们认为，帕
累托最优不是一个价值判断，而是一个实证性的标准。根据帕累托最优原则，全
社会的所有财富集于一人和社会中每一个人分得相等的一份完全可以是一样好
的。在这旱所讨论的合意性比帕累托最优更广泛，它即可以指一种关于分配的理
念，也可以指由社会中的多数所认同的标准。阿玛蒂亚·森将发展的目的确定为
个人自由的充分发展，在他那里，市场的合意性以能否促进个人自由地增长为标
准。市场虽然很好地保护了个人相对于过程中的自由，但往往导致对人的能力的
剥夺，从而剥夺了他的主动自由(Sen，1987)。
第三，权力对交易市场的支配。在一个理想的自由竞争经济中，权力没有用
武之地，每个人仅仅接受不受任何特定个人影响的价格的指导。但是，现实的经
济不是一个完全竞争经济，权力因此乘隙而入。萨缪尔·鲍尔斯和罗伯特·金德
斯区分了市场中的“短方”和“长方”(Bowles＆GintiS，1993)，前者是拥有
短缺资源的人，后者是拥有过剩资源的人。在一个完全竞争的经济中，不可能出
现短缺或过剩，因为价格的调整足以将它们消除掉。但是，现实世界不是一个完
全竞争的世界，当短方和长方进行交易时，他就对后者拥有了权力，因为替代短
方的资源较少，而替代长方的资源较多。市场中的权力在某些时候也以暴力的形
式体现出来，英国资本主义早期的“圈地运动”说明了这一点。
(二二)国家在社会公正中的作用
公正可以被分解为两个层次。第一个层次是基本物品的分配，包括人身权利
的均等分配和与个人能力相关的基本物品的均等分配。罗尔斯在其《正义论》中
最早提出了基本物品的概念，罗尔斯认为人人都希望自己的这些基本的权利得到
保护，这是绝对的优先权原则，以保证社会分配不以牺牲个人自由为代价。同时，
他认为社会分配的任何不平等不能以牺牲社会中最差成员的福利为代价，即差异
原则。此二者构成了罗尔斯社会公正理论的两大原则，是其理论的核心所在。第
二个层次是关于其它物品的功利主义分配。在这两个层次中，第一层次优先于第
二层次。
67
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累匍
人身权利是涉及到人身自由的那些权利，如自我表达权、政治参与权、白由
迁徙权、不受他人侵害权，等等。这砦权利的共同特征是普适性和平等性，即一
个人对这些权利的拥有不会妨碍他人对他们的同等拥有。
仅仅保护人身权利是不够的，为了实现个人发展这一目标，国家还必须为个
人创造一定的条件，这就是与个人能力相关的基本物品的均等分配。“与个人能
力相关的物品”既包括物质物品，也包括权利。这些物品为什么要均等地分配呢?
因为它们是保证自身基本生存所必需。人的全面发展的目标首先是每个人的发
展，因此没有理由把任何人排除在分配之外。在这些物品中，主要包括义务教育
和社会保障体系。社会保障体系包括社会养老保险、医疗保险、失业保险以及其
它‘些保障措施。社会保障的目的不是对普通人的施舍，也不是某些利益集团的
利益，而是保护个人生产力和尊严所必不可少的保证。对于个人而言，年老、生
病、失业等等都不是可以控制的，因此也无法象新古典经济学那样归咎于个人的
决策失误问题。个人的尊严需要起码的物质保障，个人对于社会的责任也需要起
码的能力。社会保险为核心的老年保障制度的目的恰恰就是为了满足这些需要。
老年保障制度的价值核心也正是提供老年人维护基本尊严的收入保证，免除他们
在丧失劳动能力之后可能接受贫穷、疾病和被遗弃的困扰。因此，在公正理念中，
老年人基本收入保障处于的最基础层次，是人类存在和发展的基本物品。既然是
基本物品，也就具备全国性、统一性、强制性等特征。
在保证了个人的基本权利和物品的平等分配之后，剩下的社会分配应该由市
场原则来进行，也可以被称之为分配的效率原则。效率原则无疑是非常重要的，
生产力发展和经济增长在很大程度上取决于分配的效率性。但必须注意的是，效
率原则在次序上置于对基本权利和基本物品的平等分配的前提之后，因为相对于
人的本体价值而言，效率只是一种手段，或言之，追求效率的目的只能是人的全
面发展。在另一方面，对个人基本权利和基本物品的保护在多数情况下有利于效
率的体现。对效率的追求与对个人基本权利和物品的保护并行不悖。效率的提高
意味着社会具有更多的资源来支持基本物品的平等分配，同时也意味着个人拥有
更多地实现其权利的能力。因此，基本权利和物品的平等分配在多数情况下和效
率原则是没有冲突的。
人身权利和基本物品的平等分配保证了人们在全面发展过程中对于制度的
起点平等。与新古典经济学的起点平等或程序正义相比，基本物品平等分配也要
受到重视。但是，个人在能力方面的差异也是客观存在的，因为能力不仅取决于
外部条件，而且也取决于个人的智力等因素。国家能够，而且也必须做到的，是
为个人提供平等的外部条件，基于这些条件的发展则是个人的事情。和基本物品
的平等分配得到保障的前提下，效率原则是支配社会分配的主要原则。对丁‘经济
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
效率而吉，市场的自由配置是最好的选择。
(三)马克思主义经济观中的社会公正
马克思经济学的著作中关于制度公正公平和效率问题也有着十分丰富的分
析内容，有助于我们对老年保障制度关于公平与效率价值取向进行更深入的考
察。虽然马克思对于资本主义必然灭亡的制度更迭实际上是基于制度效率的角度
出发而提出的，马克思也多处批判了资本主义所有制立场上的种种关于平等、公
平的口号，但并彳i表明马克思是一个唯效率论者，恰恰相反，公平在马克思的价
值体系中的有着极其重要的位置，马克思主义的公平是打破资本主义私人所有制
基础上的公平，是与生产力效率相统一的公平，也是本质意义的公平。
通常的情况是人们在论及分配时讨论公平问题。马克思认为，产品的分配生
产条件的分配或生产要素的分配。“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条
件本身分配的结果。而生产条件的分配，则表现生产方式本身的性质。例如，资
本主义生产方式的基础就在于，⋯⋯，人民大众只有人生的生产条件，即劳动力。
”’马克思在这里揭示了公平是一定社会经济关系的反映。既然是一定生产关系
的反映，当然不可能有不变的公平观，而只有适应不同历史条件的具体的特定的
公平。马克思批判了基于资本主义雇佣劳动基础上的公平观念的虚伪性，指出了
资本主义私人占有制本质上的不公平，最终会导致生产力发展必须冲破束搏它的
资本主义生产关系。在分配领域，资本主义条件下的分配是与劳动者在再生产过
程中所处的关系相适应的。分配关系不过是生产关系的一个方面。剩余价值理论
正是揭示了在资本主义制度下对雇佣劳动者福利进行剥夺的不公平特征。
在未来社会，生产资料公有制的建立，使每个劳动者都享有对全社会的生产
资料的平等的所有权。这种平等的所有权体现为全体社会成员平等的劳动权利，
即任何有劳动能力的社会成员获得收入就必须劳动。正是有了生产资料公有制，
才出现分配关系的社会主义平等权利，从根本上保证了社会财富的公平分配。公
有制的实现消除了劳动异化，使劳动者摆脱了对物的依赖关系，能够自由支配自
己的生活和劳动，实现了人的全面发展。因此，基本社会经济制度的公证公平性，
是人类实现全面发展的前提。只有消除了劳动者与生产资料的对立，大大激发了
劳动者的生产经积极性，最终促进了生产效率的提高。马克思的上述理沦，iF是
基于这样的基本判断，即一定社会经济制度的公平性，对社会生产的效率具有巨
大的促进作用。马克思在对未来的收入分配也进行了预见性的论断，在《哥达纲
领批判》指出，未来社会只有在对社会总产品作出两部分的扣除，才加入个人收
入的分配。社会总产品体现着劳动者的劳动所创造的价值。扣除的一部分，除了
一部分为其它社会成员谋福利外，一部分又间接的回到劳动者手中，这也是“平
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
等的权利”的‘种体现。小难看出，未米分配的最终白：脚点也是公平。马克思认
为，这个平等的权利，对于不同的劳动者是不同等权利。在这里，马克思承认不
同等的个人天赋，承认能力的差异是种天然特权。我们也能够得出进一步的结论，
在经过基本保障方面的扣除之后，人的天赋和能力的差别导致收入的不吲等是半
等的一种体现。
不难看出，马克思关于分配问题上的公平和效率思想和罗尔斯等人的社会公
正理论有着高度的一致性。马克思经济学中公平和效率的统一在其关于生产力和
生产关系相_]工作用的论述中的，着重分析基本社会经济制度对生产力发展的作用
和影nI自。马克思的公平与效率相统一，以公平促进效率的理解，是我们考察研究
老年保障制度时处理公平与效率关系的基本出发点。
至此，在社会公正理念的视角内，再回头审视老年保障领域中关于公平和效
率的种种争论，我们就很容易有基本的结论。公平和效率的取向，并非存在不可
调和的冲突，而是并行不悖，共同促进人的全面发展的。社会公正与公平，非但
不排斥市场机制的效率目标，保证市场机制的效率正是社会公正理念的题中之
义。老年保障，作为现代社会人类生存的基本物品之一，应该由国家均等分配给
全体社会成员。它不是一项经济制度，不适合完全依靠市场机制来运行，而应该
是一项社会制度，是从制度上保障公民养老这一基本权利的实现，使人们获得更
大的自由和更多的发展空间。公平是现代老年保障制度的本质和核心。只有在这
个基础之上，才能使经济体制中市场机制的效率更好的发挥，才。能在经济发展过
程中使人的全面发展得到保证。
3．3社会再分配机制中的老年保障制度改革
在现代社会中，再分配是体现社会公正理念的主要机制。国家建立的各项社
会保障制度正是再分配机制的基本环节。本节试图再分配机制的角度，考察老年
保障制度的在人类社会经济发展过程中的作用，提出再分配功能是老年保障制度
最基本功能的观点。
(一一)历史发展中的再分配机制
人们一般把来自市场行为的收入，或更具体说，来自劳动和投资的收入(工
资、利息、红利、专利、版权等收入)称之为“初次收入”。与初次收入相关的
分配叫做“初次分配”。而来自市场交易的收入可能会因为非市场的因素有所增
减。如接收捐赠或政府补贴会增加收入，缴纳税款或捐助他人会减少收入。这些
非市场因素引起的收入增减部分被称之为“二．次收入”，把与二次收入相关的分
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积梨制
配叫做“二次分配”或“再分配”。
从较宽泛的角度来看，再分配的主体可以是个人(如朋友问的赠与)、家庭
(如亲戚间的接济)、民问组织(如慈善捐赠)、或政府(如则政税收或补贴)。在
传统社会，再分配的主体主要是前三类；在现代社会，政府已变成了再分配最重
要的主体。
初次收入是按照“生产要素投入”进行分配的。所谓“生产要素”包括劳动
力、资本、土地、技术等。这里人不再是有血有肉、有感情的社会动物，而是被
商品化了，成了与资本、土地等量齐观的生产要素。从这个角度看，再分配的真
正意义在于去商品化(De—Commodificati0／3)9。一个彻底商品化的社会是反人
性的社会，再分配说到底是人性的需要。
依据去商品化的程度，再分配可以分为五类：(1)援助性(济贫性、救济性)
再分配：主要是对特殊困难群体，如老弱病残者的社会援助。此类再分配通常需
要对受惠者进行资格审查：这类审查有时带有耻辱性。(2)补偿性再分配：如对
工伤的补偿，其发展经历了从追究谁的错到无过错补偿。另一个例子是在开放条
件下对农产品的补贴。(3)保险性再分配：如由国家立法规定的、旨在增加收入
安全的社会保险(包括疾病，伤残，失业，丧偶，养老)。此类再分配一般带有
强制性，但不一定覆盖所有公民；公民从中获得的收益与缴纳水平不直接相关，
但可能有某些关系(按贡献分配)。另外，是否能从保险性再分配受益也可能需要
经过资格检验。(4)福利性再分配；这是指从公平出发，以公民权为基础的再分
配。其目的是为所有公民提供最低生活质量的保障，包括收入和服务(教育，就
业，医疗和住房等)。(5)革命性再分配：以生产资料社会化(产权的再分配)的
方式彻底根除不平等。我国1950年代进行的土地改革和社会主义改造便属于这
一类。
再分配机制在人类不同的历史发展阶段有不同的内容、形式和意义。在前资
本主义时期，社会中存在各种互惠行为和援助性再分配机制。前者在亲戚朋友间
进行，平常以互助和互赠礼品维系。一旦一方有难，互惠网络可以加以接济。自
从形成人类社会以来，互惠行为便一直存在。援助性再分配的历史同样十分久远。
无论在东方还是在西方，史书都有大量关于教会、庙宇、祠堂、行会等机构，以
及地主和其他有钱人捐钱建立诊所、孤儿院、救济院的记载。说到底，当时的再
分配目的是疏缓社会矛盾。在前资本主义时期，再分配主要是救济性再分配，仅
仅针对难以生存下去的特殊人群。受惠者范围很小，主要是家庭成员、宗族成员、
或本社群居民。再分配主体一般是私人和民间组织。一般没有法律基础保证，主
要依靠宗教、伦理的力量维持。
进入早期资本主义时期，经济交往逐渐独立于人们的社会关系，不受人际关
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
系约束的市场是全新的近代产：物，在人类历史上没有先例。它将劳动力，十-地，
自然和一切都商品化了，使经济活动脱离了人们的社会关系，使劳动者和自然环
境失去了保护。以前分』．不明确，现在出现了职业。随着人们的技能单化和收
入来源单一化，就业获取工资变成了养家糊r_】的前提，失业成了对其生存的威胁。
工业化带来了人口流动和城市化。人们离开以熟人社会为特征的乡利，迁入以人
际关系陌生化为特征的城市。在城里，家庭日趋核心化，几代同堂的大家庭不再
是基本的工作单位和生活单位，人们以前赖以生存的互惠网络陷入瓦解。总之，
市场经济的逐步确立使人及其社会关系失去了保护。如果不受干预，依据的市场
逻辑，人及其社会关系都应转化为商品。然而一旦人和社会关系完全商品化，这
种状况将是人类难以接受的。因此，放任资本主义必然引发反向运动，通过社会
的自我保护机制，阻止“自由市场”对人及其社会关系造成进一步的损害。
1880年代以后，资本主义发展逐步呈现三个特点：(1)私有财产和市场经
济，这是资本主义的基本特征。(2) 以普选权为基础的民主政治，它是实现阶
级妥协的制度基础。(3)不同程度的社会保障措施，通过由政府主导的再分配缓
解社会矛盾。
1601年伊利莎白女王颁布的济贫法，对当时大量存在的流民进行惩罚性救
济，其后经过不断的修正，标志援助性再分配转变成政府职责。
在1880-1920年间，补偿性再分配和养老方面的保险性再分配开始制度化。
俾斯麦于1883至1889年问率先在德国建立了养老、疾病和工伤方面的社会保障
制度。其它国家纷纷效仿，如奥地利于1888年、丹麦于1891年、意大利于1893
年、新西兰于1898年、瑞典和荷兰于1901年设立了类似制度。从1908年起，
英国也开始逐步建立基本的社会保障制度。
(二)市场经济条件下的再分配机制
二十世纪二、三十年代大萧条前后的历史证明，市场经济充满了不确定性；
如果彳i加强社会保障制度的建设，资本主义随时面临着覆灭的危险。因此在这一
时期，保险性再分配扩展到养老、失业和其它方面，覆盖面也逐步扩大到全体国
民。美国于1935年通过了《社会保障法》，开始建立全国性的社会养老保险，但
是其它福利仍然由各州掌握。新西兰于1938年率先推出全面的养老金制度，全
体65岁以上的居民都可享受。第二次世界大战以后，保险性再分配扩展到世界
其它地区。同时，西方发达资本主义国家开始出现“福利国家”。贝弗里爵士1942
年在题为《社会保险与各项服务》的报告中首次提出，为全体公民建立一个“从
摇篮到墓地”(From The Cradle To The Grave)的社会保障体系。经过多年的
辩论，英国于1948年开始将修改过的《贝弗里报告》付诸实施，建立统‘的全
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基会积累制
国社会保险体制。与此『司时，北欧幽家开始推行充分就业型福利国家，并引入以
公平为目的的再分配。在战后黄金时期(1945—1973)，社会保险包括的范围和覆
盖的人群都扩大了，并被介绍到更多国家，尤其是拉美国家和法属非洲殖民地国
家。在西方发达国家，经过几个世纪的发展，社会保障已从恩惠(Favor)变成
了授权(Entitlement)，最后变成了权利(Right)。再分配机制的发展过程有着
其历史必然性。简而言之，再分配机制之所以必要，足因为市场经济、对外丌放
和经济增长都会在改善人类福利的同时给社会带来严峻的挑战。市场经济也许可
以提高资源配置的效率，但市场经济需要能对供需信号作出快速反应的劳动力，
而空间流动性加大的后果是削弱了传统再分配的基本单位一家庭。以前可以靠家
庭成员互相接济解决的问题，现在变成了社会问题。总体而言，经济发展当然是
好事，但好事在一定条件下也会变成坏事。例如，经济发展的一个后果是城市化；
伴随城市化而来的是社会陌生化。另外，随着人们生活水平的提高，人均预期寿
命大幅提高。在老龄化社会，人们退休以后还要度过十几年、甚至几十年的光阴。
核心化的家庭显然不能负担起老有所养的功能，于是养老也从家庭问题变成了社
会问题。
由市场经济、对外开放和经济增长带来的诸多问题往往不是个人、家庭和民
问组织能够解决的。首先，个人的能力是极为有限的。20世纪初，人们认识到，
生活在社会中的人是相互依赖的；一个人面临的问题也许并不是由他自身造成
的。个人责任的概念被共同责任所代替。大萧条进一步用放大的方式暴露了市场
机制的缺陷：任何人都可能陷入无助的地步，而责任完全不在他们自己。这时，
人们终于认识到，个人不可能抵御所有风险：有些风险必须社会化。而私营的保
险公司虽然可以使某些风险社会化，但由于存在“道德风险”(Moral Hazard)
和“逆向选择”(Adverse Selection)，他们不可能承保所有大的风险，尤其是
那些关系到大多数人切身利益的风险，如养老、失业等。有些风险必须由政府强
制全社会来承担。⋯个人解决不了的问题，家庭也帮不上忙。工业化导致现代社
会的核心家庭规模太小，难以照顾和养活年老体弱、患病、残疾的家人。
由于个人、家庭和民间组织都无法满足社会对再分配的需求，政府必须进行
干预。因此，二次大战以后，在西方发达国家，政府已逐渐变成为再分配的主角。
不错，在过去20多年里，政府主导的社会保障受到了来自保守主义的猛烈攻击。
但，西方国家的社会保障基本架构依然完好。最根本的原因是，尽管由政府提供
社会服务有很多缺陷，但取消再分配，完全听任市场力量来主宰社会生活，只会
在公平和效率两方面使情况更糟糕。由于在西方发达国家，人民已经享有了普选
权，他们绝对不能容忍漠视社会成员基本保障权利的资本主义卷土重来，一定会
要求用再分配柬改造资本主义。
第四章：老年保障基本模式分析：现收现付制与基金积累制
考察人类社会保障制度的发展历史，在一定程度上，社会保障制度挽救了资
本主义。在政治上，社会保障制度缓和了阶级矛盾，避免了资本主义社会的冲突
与革命，加强了资本主义制度的稳定性。在经济上，再分配在一定程度匕缓解了
有效需求不足的压力。本来资本主义是将人划分为阶级的。但为了维护社会稳定，
资本丰义国家必须尽量缩小阶级的影响，取而代之以公民的概念。尽管阶级差别
从来没有消失，但就基本权利而言，全体公民至少在理论上是平等的，他们都有
权要求自己的基本保障。由此便造成了国家代表国民整体利益的印象。在这个意
义上，建立社会保障制度的确是现代国家制度建设的重要一环。
总观各国的社会保障体系，社会保险是最重要的支柱，社会保险支出占到社
会保障总预算的2／3左右。而老年保障又是社会保险最主要的部分。在工业资本
主义社会中，造成劳动者贫困的最主要原因是年老失去劳动能力进而失去收入和
生活来源。从马克思经济学的劳动价值论来看，老年保障支付是劳动者的必要劳
动价值，是劳动者劳动力价格的一部分，从而是劳动者自身的权利。在市场经济
条件下，社会养老保险表现为收入转移或再分配机制，用国家强制的方式将一部
分人的收入再分配给另外一部分人，使有工作能力的人支持丧失劳动能力的人。
因此，以社会养老保险为主要内容的现代老年保障制度，最主要的功能一是保障
老年人基本收入，防止老年人贫困；另一个就是再分配功能，根据社会整体利益
的需要，对市场经济的分配原则和结果进行调整和平衡，保证人们的基本物品权
利，从而保证社会的公平公正，维持社会经济的稳定发展。虽然，不同融资模式
的社会养老保险可能在一定时期具有一定的储蓄效应，但储蓄从来不是也不应该
是老年保障制度的主要功能。
1国内较早对这两种制度模式的比较作全面的理论综述始于李绍光(李绍光，1998)，从而
结束就事论事的种种争论。
2参见马尔萨斯著．《人口原理》朱泱，胡企林，朱和中译，第37—42页，商务印书店，1992年，
北京。
3参见刘燕生，“社会保障中政府作用与道德风险防范研究”见(社会保险研究所，2000)。
4见《联合国老年人原则》，联合国大会于1991年12月16 151通过。
5世界银行(1994)，《防止老龄危机：保护老年人及促进经济增长的政策》，中国财政经济
出版社，1997年，北京。
o同上，第6页。
7国际劳T组织圭亚对世界银行的思路进行过有代表性的全面批驳，见(财政部与美国林尚
国民集团，1998) ．
8马克思，《马克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社1972年版，第12页。
9 00sta Esping-Andersen，The Three Worlds of Welfare Capitalism(Princeton：Princeton
University Press，1990)，PP．21-23，35—54．
”关r风险市场的讨论见Joseph E Stiglitz,Economics(New York：Norton，】993)，PP
1 53．】58。
第五章：中国老年保障制度改革过程与评价
1 传统老年保障体制的缺陷
中国丁F式的老年保障制度的建立开始于新中国成立后，仿效当时苏联的国家
保险的制度模式，该制度与当时实施计划经济有着密切的联系，随着中圜经济体
制市场化改革的逐步收入，传统老年保障制度暴露了根本性的缺陷。
1．1 中国的养老传统与新中国的老年保障
为老年人提供生活保障，使老有所养，是中国古代社会久远的理想。甲在
2000多年以前，孔子在《礼记·礼运》描绘其“大同社会”说：“大道之行也，
天下为公，⋯⋯，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废者皆有所养。”
实现老有所养就成为中国人理想社会的’个重要内容。
在中国漫长的封建社会中，一直处于自给自足的自然经济状态。封建家庭
既是生产单位，又是消费单位，具有生产、消费、生育、抚幼、养老等多中功能。
因此，中国封建社会的养老主要是依靠家庭来承担。国家对官吏退休养老实行“致
仕”制度，官吏退休后给予一定的俸禄，供养其晚年生活，庶民百姓不能享受养
老俸禄。
但在许多朝代都对老弱病贫或鳃寡孤独者给予必要的物质帮助，形式多样，
有宗室设立的公产、义田和义仓，也有地方政府设立的“居养院”、“普济堂”等，
使无子女供养其老年生活的老年人得到一定帮助。从汉代开始，对不在家庭养老
之内的老人和贫穷有病无人供养的老人实行公养公助，其支出来自乡里和家族筹
划的公产、祠产、义田、义仓和庙产，由乡耆和族长管理。另外，一些名门望族
往往也备置田产，用于周济本族的鳏寡孤独。还出现唐代设立的“悲fiFl院”，宋
代设立的“居养院”，明代设立的“凄流所”，清代设立的“普济堂”，这些是带
有社会养老性质的扶助组织。
在中国古代社会，尊老养老，奉养父母，被称之为“孝道”，作为社会的伦
理道德，为历代统治者宣扬和推崇，并作为不容违背的道德规范。《礼Ii：_I》云：
“孝有三，大孝尊亲、其次费辱，其下能养”，赡养父辈是最基本的孝道。对于
不孝子孙，不仅要受到社会的谴责，还要受到朝廷的严厉法律惩罚。
新中国成立之后，采取了’种混合式的养老体系。一方面，通过法定形式
确定子女对父母的赡养义务，另一方面，在城市中逐步建立了以国家统筹、现收
第五章：中圜老年保障制度改节过群与评价
现付为特征的社会养老体系，这个体系和当时建立的高度集中的计划经济模式相
匹配，并被视为是社会主义优越性表现之一。但在农村没有建立退休和退休金制
度，除了少部分人r可以获得人民公社“五保”形式的集体保障，仍然要依靠家庭
负责丧失劳动能力的老年人的赡养责任。
新中国在城镇中建立的老年保障体系起于50年代初颁布的《劳动保险条
例》，运行了30年时间。这一时期整个社会保障的主要特点是“低工资、多就业、
高补贴、高福利”，其中在老年保障方面的基本特点表现在以下几个方面：一是
以企业(单位)为载体，企业(单位)按照国家有关规定提取和发放养老金，并
对退休人员进行管理；二是养老金筹集模式是现收现付制，具体做法是在企业营
业外项目列支，职工个人不缴费；三是在国家财政对国有企业实行统收统支的计
划管理体制，这种单位列支模式事实上是一种国有范围内的大统筹制度；四是退
休职工领取的养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低，在低工资条件
下，作为一种补偿，养老金的替代率普遍较高。《劳动保险条例》颁布是被认为
是党和政府的关怀，是社会主义的优越性，是工人阶级当家作主的表现。在当时
的经济条件下，这个制度发挥了一定的积极作用。
1．2传统老年保障体制的特征和弊端
中国的传统老年保障体制是适应50年代初产品经济和高度集中统一的计划
管理体制的要求，仿效前苏联“国家保险”模式建立起来的，具有典型的计划经
济特征。
第一，就业与保障高度重合。在计划经济体制下，就业是通过政府的安排实
现的。⋯旦成为国有企业的正式成员，就自然进入社会保险制度的保护网，从此
终生享有从基本工资、医疗保健、退休金到住房分配等⋯整套的社会保险和社会
福利待遇。因此，在国有企业或大集体单位就业，成为能否享受养老保险待遇的
关键。如果未能安置就业，或者就业后丧失工作，就被破除在社会保险之外。
第二，实施范围有限。原有的养老保险覆盖面基本上国有企事业单位职工，
大集体企业参照《劳动条例》执行。非公有制企业职工长期被排除在社会保险体
制以外。与此同时，占全国人口70％以上的农村人口基本上没有社会养老保险
制度，依然沿袭家庭养老为主的老年保障模式。
第三，国家对职工实行低工资的待遇，隐含的承诺是在其退休后提供相应的
退休金待遇。养老保险基金采用由国家和企业包揽的“现收现付”筹资方式。在
这种形式下，职工个人不用交纳养老保险费用，而是由国家承担。养老保险基会
当年筹资，当年支付，没有积累。
第而章：中国老年保障制度改堆过程与评价
第四，养老保险企业化。在文革期间，社会保险工作遭到破坏，社会保险基
金统一征集、管理、调剂和支出的机制难以继续进行。经调整后固有企业停止提
取劳动保险金，退休职工开支改在企业的营业外列支。这一改变是当时情况下被
迫采取的应急措施，却是社会保险制度的～个倒退。社会保险从此失去其全社会
范围内的调剂职能，由原来的全国统一的社会保险变为“企业保险”。企业在实
际上承担了本应由政府承担的社会管理职能。
第五，管理体制分散化。传统养老保险的管理分别由劳动部、人事部、全国
总工会、民政部、财政部等分头管理，缺乏能够对整个社会养老保险事业进行综
合平衡，对相关管理进行统一协调的专门管理机构。
从上述特征不难看出传统养老保险制度本身的一些缺陷。特别是随着上世纪
80年代开始，中国对传统计划经济进行了深刻的改革，并逐步确立了建立社会
主义市场经济体制的改革目标，走向了经济转轨的过程。而传统制度与我国经济
体制改革的过程不相适应，甚至成为改革的障碍。传统体制的弊端主要表现在：
首先，覆盖面狭窄的社会养老保险不和于多种经济成分的共同发展。随着经
济体制改革的不断深化，单一的所有制形式向多种经济成分转移，非公有制经济
迅速发展，作为经济增长的主要力量，促进了整个国民经济的发展，并且已经成
为提供就业的主要渠道。但原有社会保险只限在国有企业内实行，造成劳动力在
其它类型企业就业和流动的阻力，影响了劳动力市场的形成和完善。
其次，“企业保险”降低了保障能力，防碍了企业之间的公平竞争。社会保
险的主要功能就是分担风险，互助共济。传统养老保险实际上演变为完全由企业
来承担，致使企业之问的养老保险负担不均。导致一些退休人员多老企业长期承
受较重的负担，使职工的利益受到损害；再由于养老负担造成企业劳动成本过高，
降低了企业的市场竞争能力，普遍出现经营困难甚至亏损破产，直接损害了退休
职工的养老保障。
事实上，我国城镇老年保障制度改革是在我国经济体制改革和国有企业改
革过程中被提出的，具有相当的被动性特征。1984年，我国经济体制改革的重
点从农村转向城市，着手对效益低下的国有企业进行改革。在企业改革推进过程
中，不可避免的出现企业的倒闭和减员现象，大批国有企业的职工下岗，问题的
严峻是社会稳定问题经受考验，改革和稳定问题一度成为各级政府普遍面临的随
难选择。在总结和反思的过程中，建立健全各项社会保障制度，被作为推进国有
企业改革的制度配套，逐渐被提上日程。其中，最重要的内容就是改革脆弱的退
休保障制度。
2． 老年保障体制改革的进程和困境
第打章：中国老年保障制度改革过科与评价
2．1改革的内容
20世纪80年代，随着经济体制改革的深入发展，我国以养老保险为中心的
社会保险制度也开始进行改革。至今共经历了二三个阶段。第一阶段是80年代初
期到1991年6月，以国务院发布《关于企业职_1：养老保险制度改革的决定》为
标志，确定我国养老保险实行社会统筹，资金由“三方共担”的原则和基金筹集
实行“部分积累”模式；第二个阶段是1991年6月至1995年3月，以国务院发
布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志，进一步确立了我圈养
老保险制度的目标和“社会统筹和个人帐户相结合”的原则；第三个阶段是1995
年3月至今，以国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
为标志，决定建立统～的城镇职工养老保障制度，力图从分散化走向统一化。
1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》发布，国有企业改革
全面展开，要求企业自负盈亏、独立核算。过去企业之问的大统筹关系逐步瓦解，
新老企业职工养老负担不平衡。为了维护困难企业职工的退休养老待遇，逐步开
始在一部分市、县进行养老保险费用的统筹试点，即在统筹区域内的企业之间，
按照“以支定收、略有结余”的原则，确定养老金的支出比例，由政府指定部门
负责养老金的统一收缴和发放。1991年6月，在试点基础上，国务院发布《关
于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确宣布实行养老保险的社会统筹，逐
步在全国范围内推行。“社会统筹”的基本内涵包括：l，受益基准型，保险待遇
继续按照国家统一规定不变；2，社会共济，代际转移；3，以支定收，现收现付。
该决定还明确提出建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养
老保险相结合的制度。期望扭转过去养老保险统一由国家和企业包揽的做法，实
行国家、企业、个人三方共担。．这一改革的实质是区域内企业之间进行养老保障
费用的转移支付，在～定程度上缓解了不同企业之间养老负担不均衡的问题。但
由于这项改革实施带有应急选择，缺乏老年保障体系改革和转型必要的理浓指
导，回避国家在养老保障方面的隐含承诺与责任，在推行过程中遭遇较大的阻力
和矛盾，最主要表现是缺乏必要的激励机制，企业拖欠、拒缴现象普遍。地区间
的资金转移调剂困难，统筹层次低，养老保险基金的管理能力和抗风险能力薄弱
部分地区职工养老金欠发现象严重，越来越多的退休职工陷入贫困之中。
20世纪90年代中期以来，随着经济体制改革的市场经济目标的定位和国有
企业改革的深化，我国的老年保障制度建设进入到体制和制度调整转型的新阶
段。1993年颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对中国
的老年保障体制改革作出了三项原则规定。这个规定可以概括为‘：1，建立全面
的、同时又是多层次的社会保障体系，全国实现统一的社会保障政策，但城乡居
第丙章：中国老年保障制度改革过程与评价
民的具体保障办法又有所区别；除了基本保障外，还要发展普通的商业性保险作
为{}充；2，城镇职工的养老保险缴款基准制，设立个人帐户，基金由单位和个
人负担，实行社会统筹和个人帐户相结合；3，社会保障的行政管理和社会保障
基金经营要分开。这三项原则的实质是引进智利的改革模式，尝试从传统的现收
现付制转向包含基金积累制的混合模式。所谓多层次的保障体系的实质就是世界
银行提倡的“三支柱”体系。
为将上述《规定》的三原则付诸实施，1995年3月，国务院发布《关于深
化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始在全国范围内推进“统帐结合”的
养老保障体制改革，统一了各地的基本养老保险制度。该通知集体提出深化养老
保险制度的11项要求，主要内容是：l，提出企业职工养老保险制度改革的目标，
到上世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职
工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人帐户相结
合、权利和义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险逐步做
到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。2，
养老保险制度改革的原则是，保障水平与我国社会生产力发展水平及各方面的承
受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统，管
理法制化；行政管理和基金管理分开。3，基本养老保险费用有企业和个人共同
负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。4，建立基本养老金调节机制。5，鼓励
建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老。由于不同部门之间在一些问题{二存在
的分歧，《通知》同时提供了两套不同的具体操作方案，并允许地方自由选择甚
至适当修改。
在实施过程中，各地均从自身的利益需要选择对自己有利的方案，随着实
践的深入，一些深层次的矛盾逐渐暴露出来。首先，制度分散，各地实施方法各
不相同，养老金缴费和支付标准、比例参差不齐，成为劳动力流动、资源优化配
置的障碍，违背了改革养老保险制度致力于建立全国统一劳动力市场的目标。其
次，负担加重，多种办法的并存。使养老保险政策缺乏统一性和权威性，造成各
地区和各部门之间互相攀比，提高了支付的待遇标准，违背了适当保险的制度设
计初衷。再次，统筹层次偏低，养老保险基金在实簏中的统筹层次大多数停留在
县一级的层次，形成基金分散管理的格局，相当一部分基金低效利用，损失浪费，
调剂和互济能力缺损，在一些地区造成退休人员的生活困难。最后，范围狭窄，
没有涵括大量的非国有企业，是社会保险机制的分散风险功能发挥有限。
1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布《关于建立统一的企
业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，已
经实行的两套方案向新的“统帐结合”方案过渡。统一后的方案要点是：全闰统
第五章：中国老年保障制度改革过程与评价
一按职f：工资的1l％建立个人帐户，其中个人缴费逐步从4％提高到8％，其余
部分由企业缴费。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业l。资总额
的20％。在该决定实施后参加工作的职工退休后，其养老金支付分为两部， ～
是按照当地平均工资的20％支付基础养老金，二是按照个人帐户累计储存额的
1／120标准按月支付的个人养老金。在该决定实施前参加工作并将于实施后退休
的职工，即所谓“中人”，在发给基础养老金和个人帐户养老金的基础上，再按
缴费前的工作年限，另外增发过渡养老金。目前已经退休的职工，仍按照过去的
标准由企业缴费形成的社会统筹部分解决。《决定》对养老基金管理收支两条线、
社会化发放、逐步实现省级统筹等做了规定。
1 998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹
移交地方管理有关问题的通知》，对有关政策进行进一步调整，将原来11个行业
的行业内统筹移交给地方管理，提高统筹层次，实施省级统筹，养老金差额缴拨
改为全额缴拨，并实施发放社会化。
2．2改革的特征
迄今为止，中国老年保障制度领域的改革呈现以下几个目前的特征：
第一，城镇老年保障制度改革被视为企业改革配套，初衷是减轻企业负担
的，增强国有企业竞争力。后来随着市场经济改革目标的进一步确立，老年保障
制度又被定位为市场机制的“重要组成部分”。因此，中国老年保障制度改革的
一·个重要特征是和中国经济转轨的同步性，是经济体制转轨的组成部分，与西方
国家及一些发展中国家的相关领域单纯着眼于应对人口老龄化相比较，中国的老
年保障制度改革的情况更为复杂，面临多重挑战与约束，也带有促进经济转轨、
应对人口老龄化等多重目标，因而改革的过程也更为困难，就目前来说，中国的
老年保障制度改革至少要接受三个重大挑战：从长期看，要解决人口老龄化造成
的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来
的巨大社会震动；在近期，则要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关
项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何妥
善安排其中的轻重缓急，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于
长远发展，是决策的难点与关键。。
第二，在老年保障制度的模式方面，参考了智利模式和世界银行的建议，
目标制度的实质就是世界银行的“三支柱”模式。因此，理论指导方面基本上以
新占典经济学的思路，倾向市场化、私有化、民营化，要求增加个人在养老方面
的自我保障责任，减轻国家或政府的负担和责任。在以往十多年间社会保障制度
箱五章：中国老年保障制度改革过程与评价
领域的改革中，以经济为中心，配套进行社会保障制度的改革成为社会改革动员
的标志性口号。这其实是-tO社会制度经济中心沦。在这种理论的指导F，我国
的理论界与决策层均未注意到老年保障制度本身是一个需要其他改革包括经济
改革与之配套的独立运行的系统工程，而是以诸如国有企业改革、财政体制改革、
工资人事制度改革等为出发点，从而不能体现老年保障制度本身的独立的制度功
能。
第三，在具体改革实践方面，回避了国家历史责任的明确和由现收现付制
转向新体制的转轨成本和隐性债务问题。中国城镇老年保障制度从原来国家对退
休职工退休金承诺到具体的个人帐户的缴费积累制，其过程事实上是隐含合约显
性化，但以往的改革实践显然忽略了国家对职工养老的历史承诺进行补偿的措
施，而是寄希望现有在职职工的缴费进行分摊来解决。这是一种国家的“搭便车”
行为。近几年来在国有企业战略性退出的资产变现过程中，对职工养老金也采取
了回避做法。
2．3 改革的难点
我国现阶段实施的基本老年保障制度就是在上述一系列改革及具体政策的
基础上形成的。该体制在到迄今为止的运行实践中，面l临着严重的困难，并曝露
出许多难以克服的问题。面临的只要困难和存在问题有；
首先，制度目标未能实现，1995年提出的在2000年之前建立养老保险体系
的愿望落空，目前的体系离当初制定的四个“统一”尚有较大距离。就调查显示，
包括老年保障在内的社会保障制度仍然是城镇居民最为担忧的问题。现有体系尚
不能够消除部分城镇退休职工存在的贫困问题，更谈不上迎接今后越来越严重的
人口老龄化趋势的挑战。
第二，基金收不抵支，陷入原则财务危机，长期来看，该制度难以为继。
从目前的现实来看，养老保险基金不能满足目前退休人员的要求，按照社会统筹
和个人账户相结合的部分积累基金制方案，企业平均缴费20％左右就可以渡过大
陆的人口高峰，到2050年还可以有6％的部分积累。实际上，不仅个人账户中企
业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，一些地方
的缴费率高达29％，仍然入不敷出，不仅个人账户全部被透支，就连过去实行现
收现付时略有结余的积累基金也都花光了。养老保险基金在1997年就有5个地
区出现收不抵支，1998年扩大到21个，1999年又达到25个，基金赤字达到187
亿元。一一些省市，基金统筹层次不高，调剂功能受到限制，不能保证养老金的足
额发放。在中央财政进行巨额的转移支付以后，部分地区有出现新的拖欠。据此
第五章：中国老年保障制度改革过科1j评价
进行长期估算2，基金缺口将越来越大，未来30年将累计出现2．8万亿／i的资金
亏空。有限的财政资金每年被迫用于对离退休职工和下岗人员的基本生活临时性
补贴。
第三，个人帐户空帐运行，新体制名存实亡。目前我国社会养老保险只覆
盖城镇企事业单位的职工，但支付规模相当庞大。1999年离退体人口总数就达
3730万人，退休费用支出为3361亿元。由于对已退休职工的退休金支付全部从
新制度中的社会统筹部分支付，加上退休人员的不断增加，造成收不抵支，只能
采取挪用个人帐户资金的做法，形成普遍的空帐问题。据测算，1997年以来的
空帐债务就达到2000亿元3。1998年全国养老保险基金的支出就超出当年的基金
总收入4。由于资金挪用有继续扩大的趋势，使个人帐户名存实亡，相应就无法
发挥在预先设计时个人帐户的某些优势，使指向部分积累的改革目标落空。“统
分结合，部分积累”的模式在实际运行中回归到实质上的现收现付制。
第四，社会公平的内在缺失。新体制的混合模式尽管强调“效率优先，兼
顾公平”，但是在改革实践中，对公平问题没有予以应有重视。在混合模式设计
中，社会统筹部分的替代率只占20％，个人帐户占60％的比重。个人帐户制度
设计带有弱化公平和社会互济的特征倾向，使我国社会存在严重的收入分配不公
问题进，涉恶化。再由于政府一直未能做到对居民收入信息真实化，在失真的收
入基础上形成名义费率过高，不仅影响社会养老保险基金的收入，还加剧了社会
的不公平。过高的费率使制度推行困难，导致覆盖率低，1999年仅仅覆盖城镇
就业人员的46．9％和应参保人数的55．9％，工资收入不透明，费率不真实，地区
差别大，部分地区过高，拖欠严重’。收入只达到应收的54％一59％，只能规定
较高费率，恶性循环，进一步造成缴费的抑制。实际运行过程中矛盾突出，局部
地区尖锐化，未能摆脱对国家的最终依赖，为了社会稳定问题，国家做了大量的
资金支付，却对制度化的形成毫无帮助，并形成了进一步的依赖关系。资金与资
源运用效率低下。为了防止矛盾激化和社会冲突，政府每年都要花费较大的精力
和代价。
在这方面，最基本的问题也是最敏感的问题是继续实行“地方统筹”还是
“全国统筹”?到底是继续实行“社会保障费”还是开征“社会保障税”?这
些基本问题没有形成共识。改革以来，由于我们缺乏对老年保障制度作为基本物
品具有全国性、统一性、强制性特征的正确理解，在社会保障改革方面走过一段
弯路，先后形成了“条条统筹”和“块块统筹”相反的道路。80年代中期先后
在铁道、电力、银行等11个行业实行基本养老保险行业统筹。截止1997年底，
参加行业统筹的在职职工己达2000万人，离退休人员421万人。中央和国务院
予1998年6月决定将行业统筹移交地方管理，打破和取消了“条条统筹”，从
第打章：中同老年保障制度改节过稃与评价
“块块统筹”来看，多数地区一直停留在县级统筹，基金管理十分分散，抵御jxl
险能力十分脆弱。尽管进入90年代以来幽务院多次提出养老保险逐步实行省级
统筹，但是直到1997年仅有13个省市实行省有统筹或建立了调剂基金。在中央
和国务院强有力推进卜-，到1998年底，约有29个省区市实行省省级统筹或建立
省级凋剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统
筹并没有能解决日益深化的全国性养老支付危机，除广东、上海等少数地区有节
余外，几乎2／3以上省区市(包括象天津市这种发达城市)收不抵支，形成巨额
的养老金赤字。中央无力在全国范围内统一调配、调剂养老金。这说明省级统筹
仍然是“块块体系”，无法解决各地区养老保险基金收支能力的差异性和不公平
性，同时不能建立有序流动的全国性人才市场和劳动力市场。
第五，基金管理混乱，存在严重的挪用、挤占、非法运营，流失浪费严重。
另一方面，由于一直无法建立有效的管理机制，具体实行中，矫枉过jF，限制投
资，导致极低的收益率一度严重低于通货膨胀率，也造成养老基金的贬值。
此外，现行的社会保障制度难以满足经济体制转轨的要求，影响了其它领
域的改革的推进。例如，全国统一的劳动力市场无法建立，影响我国劳动力资源
的市场化配置：在国家宏观经济方面，加剧了人们对未来不确定性的预期，成为
内需不振通货紧缩的原因之一。
3 老年保障制度改革的总体评价
3．1 改革的评价依据
我国老年保障领域改革出现的问题和困难，原因是多方面的。客观上，在社
会主义初级阶段生产力不发达的基础上，在剧烈的社会变迁和经济转轨过程中，
并面临人口老龄化的冲击，建立一个符合现阶段国情的老年保障制度，确实存在
较大的挑战性。在主观上，老年保障领域的改革与其它领域的改革一样，处在不
断探索和总结过程中。建立社会主义市场经济体制是人类历史的开拓性试验，没
有任何的先例可循，改革就意味是一个摸着石头过河、边干边学的过程。老年保
障制度建设也存在着一个不断的试错过程。具体体现在，在中国这样一个复杂特
殊情况下的老年保障制度，缺乏足够的经验借鉴，没有理论准备。在改革时机方
面，正好与世界范围的老年保障改革同步。中国正处在市场化转轨中，老年保障
制度模式参考了市场导向化的智利经验和世界银行模式，将现成的方案直接运
用，虽带有一定的盲目性，但也有一定的必然性。
同时，在另一方面，在具体操作实施过程中，由于部门利益的冲突平¨分歧，
第五苹：中国老年保障制度改革过程‘7评价
以及其它的诸如历史因素等复杂原因，导致制度设计初衷和实际效果不尽如人
意，在许多重大问题上偏离了本应遵循的方向。
近年来，针对目前面临的问题，陆续出现了一些新的方案和主张(魏加宁，
2001)，但基本思路是对原“统帐结合”方案进行‘定的调整和补充。有人认为，
中国养老保险体制的混合制设计，符合世界银行的基金制理想和多支柱的改革建
议，基本方向是正确的，只是由于在具体制度上的不同，导致运行机制和效果存
在巨大差异(吴敬琏，2001)。
本文认为，我国的老年保障模式的选择，决不是现收现付、部分积累及完全
积累模式的孰优孰劣或简单的“菜单式搭配”，或者是当前通过国有股减持募得资
会，解决个人帐户“空帐”的燃眉之急。经验已经告诉我们，将社会保障与国有企
业改革密切加以联系，是我国改革的一大出发点，但也正是因为如此，使得我们
迄今对我国经济进入市场化的收入分配与社会保障的制度构建，缺乏价值理念和
整体性的战略性思考和没计，因而暴露出其较大的弱点和不足。虽然我国的养老
保险制度改革远没有结束，既有的制度目标在具体实施和保障效果方面离现代社
会养老保险制度的目标还有较多的距离，改革设计方案无论在理论上和实践方面
都存在方向性偏差和内在的缺陷。基本价值取向上的偏差，必须进行根本性调整。
发挥老年保障制度保障收入和收入再分配的基本功能。
3．2 改革的评价和经验启示
在价值取向方面，现有体制强调效率优先和个人责任，漠视在转轨经济过程
中应该首先面对的社会公平和国家责任问题，带有明显的一部分人利益的精英取
向。我国社会保障和老年保障制度建设的发展目标定位在注重经济效率、强调个
人责任，通过引入个人帐户分流国家和企业负担的改革思路。这个目标和国际上
社会保障领域私有化市场化、经济自由主义的改革潮流合拍，侧重经济目标，基
本忽略了作为社会保障制度内在具备的社会性目标。注重了对传统制度激励不足
问题的改革，而对我国社会经济转轨期责任划分，以及对这一时期存在的地区、
行业、企业保障不足的重视和应对。对政府责任的定位存在一定的误导。
总结和回顾近几年老年保障制度改革的实施过程，明显看出我国在老年保障
制度价值目标定位的失当并且缺乏与短期措施方面的协调和配套。一个立足于我
国现阶段基本国情和社会经济长期稳定发展需要的老年保障体系的价值取向和
相应的功能定位是不会与当前的经济政策产生如此众多的冲突和矛盾。
既有的改革方案也对由于经济转轨过程中出现的社会分配不公平问题也采
取回避态度。这十J几年来，社会分配状况发生了很大变化。分配不均的问题已经
第无章：中国老年保障制度改革过群!，评价
很突出。从实际的情况观察，在我国的收入分配领域，资源配置和分配体制运行
所产生的效率问题突出，而在再分配领域，由于权力寻租、垄断收入等灰色领域
的收入差距急剧扩大，社会保障的体系构造陷入传统体制和国有企业改革思路的
困境，又未能在更大程度和范围内推行公平的理念，导致目前社会收入差距急剧
扩大，市场化后社会劳动或非劳动成员因失业、年迈、疾病等风险防范难度加大，
社会保障资金来源问题F1益突出。目前的改革的确对社会目标重视不够。社会保
障的目标就是要体现社会公平。
在功能定位上，现有体制片面强调老年保障制度的储蓄功能和经济增长目
标，忽视再分配功能以及在此基础上社会安全网的建立。客观上也加大了个人责
任上升的预期，影响了人们对市场化改革的心理承受，反而削弱了制度本身的保
障效果。反思和评估以往的改革历史，不难发现把养老保障的目标与经济发展的
目标混为一体，新制度的目标理念长期未能准确定位，这是我国养老保障制度改
革至今未能定型的深层原因。我们现在的制度进一步加大了收入分配差距。而在
发达国家，通过税收和转移支付，大大缩小收入分配差距。社会保障的目标总的
来说以公平为主，以公平保证和促进效率。社会保障归根到底是社会收入再分配
的问题，如果没有再分配，完全强调效率，那就没有社会保障存在的必要了。虽
然，社会保障往往要用经济手段来解决社会问题，实现社会目标和政治目标，在
社会政策与经济政策交互作用下产生并不断发展，不过，一个世纪以来的制度实
践表明，社会保障绝不是一个简单的经济问题，也不能只从效率的角度来评价社
会保障，它的确是～个由一国的政治、经济、宗教、传统习惯、历史文化乃至伦
理道德、公众心理等众多因素的集合影响所决定的社会制度选择。实际上，社会
保障本身也不是不重视效率和发展，当初提出社会保障就是根据效益递减规律提
出来的，贫富之间的财富转移从全社会来说能够提高资金的利用效率，从而有利
于经济增长。
其实，正是以社会养老保险体现为代表的现代社会保障制度，越过了家庭的藩
蓠，冲破了行业的局限、打破了地区的区别，使每一个普通人依靠老年和其它社
会保障而意识到自己与民族国家和社会的紧密联系，公民权利与公民义务的紧密
联系，从而彻底改变了个人与社会，个人与国有的传统关系，奠定了风行全球的
当代社会制度的基础。尤其在当代，体现现代社会的基本主体——政府、企业和
社会其他组织、公民个人之间的责任连接关系和利益整合关系的社会保障制度，
具有一种单纯经济制度所不可能具备的社会动员机制，它体现了一种机制的社会
责任关系，换言之，环绕社会保障制度建立起来的社会责任关系体现了社会的基
本价值和由此而内生的推动社会发展的社会稳定机制。
在具体的模式选择上，现有体制强调向单纯基金积累制过度，引进个人帐户，
第五章：中国老年保障制度改革过程与评价
实践中又缺乏传统体制隐含合约条件下的责任划分，十多年来，注意力过度集中
在制度设计与资金不足等方面，对转型期养老保障的责任却未能足够重视，混淆
了养老保障制度的历史责任和现实责任，政府、企业和个人的责任边界缺乏界定，
中央和地方政府的职责分工也始终不明，，t重影响养老保障制度的法制建设和体
系建设，同时也严重损害新制度的有效性以及各方面的积极性。
由于个人帐户制度是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，是通过货币的
时间效应来实现未来养老预期供给，是对个人一生生产、消费效用町能性曲线的
调整，这样，老年人口收入状况取决于个人的终身储蓄及其积累的数量，而不取
决于人口结构。在人口老龄化的情况下，个人帐户这一完全基金制优于代际转移
的现收现付制度。其次，由于这--N度的权益是以收定支，养老金的多少不是取
决于退休人员的实际生活费用需要，而是取决于个人帐户已有的积累，所以，政
府的风险部分被转移出去了。再次，这一制度使得个人养老金受益与缴费紧紧地
连在一起，养老保险制度的运行更有效率。最后，从制度外部效益看，它可以提
高国民储蓄率，对资本市场的发展和经济增长具有重要的促进作用。但另一方面，
由于个人帐户属于“个人预缴专款各付金”这样一种养老保险形式，其核心是“自
我保障”，是通过强制储蓄使劳动者一生的收入与消费达到平衡，个人名下的储
蓄积累归投保者个人所有，不社会调剂，这样，劳动者退休后的养老金受益水平
便由个人预缴专款各付金的多少决定，而备付金的多少取决于劳动者投保期间缴
费的多少及投资回报率的高低，从而使社会养老保险个人帐户制度面临多种风
险。
第一，作为一种储蓄制度，个人帐户同样面临人口老龄化风险，只是表现形
式与现收现付制度不同而已。作为。一种储蓄制度，个人帐户制度积累的是金融资
产，而老年人口消费的却是实物。在个人帐户制度下，每一个时期的劳动生产率
都是一定的，人口老龄化可能导致工资中消费部分加养老金消费总需求大于总供
给情况的发生。
第二，一国政治、经济的不稳定、经济周期的变化以及各种不确定因素，都
会造在金融资产价值的巨大波动。在个人帐户制度下，这种波动会造成某惆期
进入劳动力市场的所有人个人帐户基金积累的严重不足。这可能有两种结果：一
是在没有政府为个人帐户提供最低收入保障的情况下，某一代退休人口可能会隐
入相对贫困、甚至是绝对贫困。当然，如果以个人帐户为主要养老金来源，出现
大量老年贫困人口的可能性会更大。这样，不但是政府的社会目标没有达成，还
很有可能因为大量贫困人口的存在而造成消费总需求的不足。这时，政府要么忍
受贫困和消费需求不足，要么扩大社会救济支出。另一种则是在政府为个人帐户
提供最低养老金保障的情况下，尽管老年人口的贫困问题会因此有所减轻，但由
第五章：中国老年保障制度改革过崔tj评价
于是一代退休人L|需要政府的资助，而且在时f叫上又相当集中，突然增加的财政
支出，很有可能造在无法预期的财政赤字。
第三，个人帐户试图给个人投资以自由选择的制度，又将使每个人为此伺出
更高的经济和非经济的成本以及投资选择风险。毕竟，居民对金融投资的知识和
信息是有限的，并不是每个人都有能力选择正确的投资工具和投资对象。这样，
必然有～部分人面临投资选择失误的风险。事实上，即使个人具有选择投资的能
力，也不能保证他所选择的信托人的投资不出现失误。在我国资本市场欠规范的
条件下，这一问题尤为突出。
第四，个人账户制度下退休后收入的充足性取决于两个因素：一是已积累起
来的养老基金总量，二是个人退休后的生命余岁。由于现存的个人帐户基金具有
继承性，不具备在不同寿命者间再分配的功能，按平均生命余岁数厘定的缴费率、
利息率积累起来的基金总量即使达到预期目标，从概率的意义上说，会有一半的
人因不及平均预期寿命而有富余的养老基金，另有一半人则因长寿面临养老基金
不足的问题。对于这一点，一些国家已经采取了一些保护性的措施，比如，智利
政府就承诺以财政收入承担个人帐户制度下个人长寿的风险。而别外一些国家，
比如，英国在支付养老金时采取购买人寿保险公司终生年金的形式，以分散个人
长寿风险。
由于个人帐户制度具有上述风险，我们不能指望个人帐户制度解决老年保障方
面的所有问题。我们要建立的是一个风险分散、而不是风险集中的社会保障制度，
就应该充分重视我国的国情研究，做出妥善慎重的安排。
现有体制忽视了老年保障制度的社会目标，如人口问题，城乡二元结构问题，
在农村老年保障安排上无所作为。长期忽略和回避农村老年保障制度建设，滞后
于工业化和城市化进。带有严重的利益集团导向。老年保障制度在本质上是一项
社会制度，通过其制度的制定与实施的环节，将国家、社会对于社会配置的作用
纳入到个人福利的组合中来。社会政策研究的核心问题主要在于政府如何为社会
中的弱势群体提供基本的社会保障，这是因为市场调节机制存在着不可避免的缺
陷，必须形成资源占有上的巨大差别，无力参与竞争的弱势群体在市场经济中难
以生存。上世纪80年代由于新保守主义、新自由主义对经济和社会政策的影响
一度取得了优势地位，在许多国家出现了程度不同的削减社会保障投入的现象。
近年来，随着世界范围内的贫困、失业、社会犯罪等问题的愈演愈烈，人们重新
关注弱势群体，政府应对公民承担基本生活保障责任的观念在国际社会取得了广
泛的共泌。社会政策的研究从以往更多地关注政府对经济资源的再分配发展到目
前更多地关注社会权力与地位的再分配，以及一定的分配方式对全体公民和市场
的影响。其间，特别关注社会保障的资源再分配与促进社会融合、避免社会排斥
第五章：中国老年保障制度改革过程与评价
的关系，以及社会保障制度所依据的理念基础和政策目标。而在我国，既有的老
年保障措施不仅在缩小城乡差别，促进社会融合方面无所作为，反而强化了城乡
的差别鸿沟。在市场化经济转轨过程中，老年保障的“一国两制”问题成为城乡
一体化进程的巨大障碍。
综上所述，本文认为，我国老年保障制度改革需要进行根本性的调整。目前
改革面临的种种困难和问题，最根本的问题是老年保障制度设计的价值取向和功
能定位失当。背后的原因是改革指导理论失当，错误依赖自由主义经济学在社会
保障制度改革方面的药方，把西方发达国家针对“过度保障”及其产生的问题的
对策，把智利模式和世界银行报告作为现成蓝本，缺乏对一些假设条件的严格论
证和扎实的国情分析。老年保障制度是不同国家历史和现实结合的产物，不同的
经济发展水平、基本经济制度、政治组织形式、人口构成、社会风俗甚至宗教对
老年保障制度都有着巨大的影响，因此，其模式是多样化的，各自都有其相对的
优缺点。因此不存在统一的国际标准模式，电就不存在所谓的“国际接轨”。关
键是要符合本国的现实国情，符合本国社会经济发展的客观需要，只有在此基础
上，我们才能确立真正有效的制度模式。
1吴敬琏(1999)，“中国社会保障体制改革：问题和出路”，见(徐滇庆等，1999)
2劳动和社会保障部社会保险研究所，《世纪选择一一中国社会保障体系架构55，中国劳动社
会保障出版社，2000年，北京。
3劳动与社会保障部社会保险研究所，《世纪抉择一一中国社会保障体系构架55，第15页，
中国劳动社会保障出版社，2000年，北京。
4数据见国家统计局，《中国统计年鉴1998)5。
3见(千梦奎，2001)。
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
l 老年保障制度改革的多维目标冲突和核心问题
中国社会保障领域的改革，主体内容和难点就是老年保障制度改革，国内既
有的关于社会保障制度改革的研究，几乎都是以老年保障制度作为讨论的对象。
老年保障在国内被作为问题提出的一开始就被视为“服务于多目标的系统”，因
此老年保障制度改革目标也被视为“多元的”(吴敬琏等，1996)。但对多元目标
之问的冲突及其侧重取舍，在改革实践中偏颇明显。
1．1 改革价值目标的多维化
在国内，周小川(1994，1997)等最早对老年保障制度改革的价值取向做
了专门的讨论，他们从中国的经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转
轨过程的需要，提出对社会保障体系的转轨和改革。其对社会保障体系问题的分
析置于国有企业改革、经济转型等背景之下，着重于社会保障对于整个经济改革
与发展的影响的角度1。周小川等把我国社会保障制度的价值目标视为一个多维
评价体系2，并把评价尺度分解为10个方面的度量：社会安全、社会公平、对个
人的激励、对储蓄和经济增长的贡献、管理成本、代际间的收入再分配、政治选
择的影响程度、实现过渡的代价、对所有权关系的影响、对资本市场的影响。详
见表4所作的概括：
本文认为，周小川等的的评价体系涵括了数个关于老年保障制度改革的重
要目标，较为全面，有利于在制度选择过程中作多角度的分析考察，但同时本文
认为，仅仅将这多重lfl标作平面性的揭示也是不够的，容易削弱人们对社会保障、
老年保障的本质的核心地位的目标。其实上述目标本身也是有层次的，在其重要
性上是有次序的。由于中国老年保障制度的设计和建设是在特殊环境中进行的，
它伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转变，也就不能不面对国有企业改
革，以及下岗再就业等一系列特殊问题。于是，对社会保障制度的功能也就提出
了种种要求：要能与经济体制改革相配套；要能应对未来老龄化危机的挑战：要
能推动国企改革，解决下岗再就业问题；要能促进经济增长，有利于资本市场和
金融体系形成；既能减轻国家、企业和个人负担，又能维持不低的保障水平；既
体现公平、又提高效率；既有利于政治稳定，又推动社会全面进步⋯⋯这串任务
书和责任状还在继续延伸。这样的社会保障制度，当然是人人所欲，人人所求的。
89
第^章：中刚老年保障制度改革的价值取I；，
但在现实中却又不呵避免地受到种种条件的限制，使它不但不能尽如人意，反而
难免捉襟见肘。任何制度及其体系的功能都是有限的，社会保障制度当然也不例
外，它作为长期的、稳定的、规范的制度，不例于针对特殊问题的对策和应急措
施。。
表4：我国社会保障制度改革价值耳标的评价体系
资料来源：周小川，1997，“社会保障：经济分析与体制建议”。
1．2改革目标“效率优先论”及其评价
在我国老年保障制度改革模式的价值选择问题上，周小川等人研究的基本
建议倾向于其中三点：(1)注重激励，以鼓励人们努力工作，增加收入，并以之
获得较高的社会保障，避免“大锅饭”；(2)保持较高积累率，要对整个社会形
成适当的积累率发挥促进作用，鼓励人们多储蓄、多积累；(3)有利与其它社会
经济改革的配合，比如促进国有企业所有权结构的调整和重组，促进资本市场的
发育等。基本理由是，我国是，一个发展中国家，人均GDP水平比较低，经济发
展刚刚进入起飞阶段，社会追求的主要目标是尽可能实现经济增长，“人们追求
第人章：中圃老年保障制度改革的价值取向
更多的是效率，以便在较大范围内实现较高程度的经济富裕”’。按照这个价值倾
向重心，提出了“效率优先、兼顾公平”的原则对传统制度进行改革的政策思路。
本文认为周小川等人对社会保障制度改革价值目标的选择不符合社会保障
制度的本质属性，脱离了对我国社会保障、老年保障体系改革的基本围情和需求
背景。这种观点的实质和世界银行报告的观念相～致，强调效率优先，把社会保
障制度改革作为经济激励手段而追求经济增长的基本途径(岳颂东，1997)。在
实践中这种所谓效率为导向的改革思路把老年保障制度改革视为减轻国家企业
负担逃避国家和社会责任的过程，单纯要求以社会保障来促进国有企业改革和经
济体制转型，在强调劳动者的自我积累和再分配的激励功能条件下提出的改革目
标，实际效果是新古典自由主义经济学所倡导的社会保障私有化，期望以此来推
进我国的经济改革和经济发展。
这种单纯以效率主导、侧重储蓄功能的市场化改革思路也偏离了对我国现
阶段建立社会主义市场经济体制过程中的社会、经济和基本制度方面的现实背
景。老年保障体制最基本的价值目标是维护社会公平公正，建立社会安全机制，
这是一项根本的基础性的目标，而并不具备追求储蓄增加、推动资本市场等似是
而非的任务。老年保障制度是一项社会保险机制，其基础是公平的，面向所有人
民的。而不是如保险制度那样是依据权利与义务对等的原则操作的。它体现政府
作为社会组织的优点，为社会成员提供风险分担，保证每个成员都可以有份基
本的、平等的生活资源和发展机会，在社会经济发展的同时，每一个个人的发展
都能得到基本的保障。这种保障是人民作为社会成员的权利的具体表现。老年保
障制度的保障功能必须是长远可持续发展的，是国家的社会、政治、经济环境不
同变化和各种风险隋况下都可以维持的。当然，公平的制度基础也要考虑到政府
财政、企业发展和不同情况的个人的承担能力和需求，确保社会面对重大挑战时，
每个人人都能够满足基本的生活需求。要求所置的方案是精简易明的，其行政架
构和组织也相对地简单易行，节省行政支出，更重要的是可以使公司广泛参与和
监督，以确保基础性目标能够真正实现老年保障制度尤其是社会养老保险制度的
基本功能是保障老年人的基本生活，在经济上为老年人提供基本的物质保障，从
而维护老年人的尊严，维护社会安定，从而有利于社会生产力的发展，具有重要
的社会效益。
随着市场经济改革的深入和生产社会化的发展，对老年人提供社会养老保
险的需求同益迫切。老年人在不断的丧失劳动能力，使他们通过劳动来获取收入
维持基本物质生活保障的能力越来越弱，因此需要社会的介入提供养老保险。社
会保险的首要任务就是解决包括老年人在内的贫困人口的基本生活保障。追求社
会公正、防止贫富悬殊、保证社会和谐与稳定是老年保障、社会保障的基本的题
91
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
中之义。社会保障体系中的社会保险自身不具备产生经济效益的功能，如果作为
强制性筹集资金并进行投资并不能作为改革的预期目标。对社会保险体系无论怎
样的改革、调整，都应当服务于其制度的根本目标，即保障老年人的基本生活。
将强制性原则和经济功能结合在一起，在理论上是混乱的，其实践本身是危险的，
需要采取非常谨慎的态度。
本文认为，我国老年保障制度需要在十分复杂的现实历史条件下进行选择，
受到多种客观因素的制约，也容易受到多重的目标和动力驱使，但是，老年保障
制度体现一种机制性的社会责任关系，显然不可能同时满足经济的、政治的各种
目标，只能发挥其作为一项基础性的社会制度的主要功能。中国老年保障制度模
式的选择，首先取决于其基本价值取向的正确定位。而基本价值取向定位需要我
们对我们建立老年保障制度的社会经济背景和现实国情进行审慎的分析研究。本
文认为，老龄化与老年人贫困问题、收入分配中的不公平问题、农村人口控制问
题、工业化城镇化建设、市场经济体制转轨等5个方面是我国老年保障制度改革
与建设过程中应该予以重点考虑的现实因素，这是我国老年保障制度模式选择的
联系最密切也最为关键的基础背景，只有在对这些现实因素进行充分重视的前提
下，我们才能在对老年保障制度公平与效率的权衡中作出更清晰明确的选择。
1．3价值取向的核心问题：人口老龄化和老年人贫困
(一)人口老龄化的现实和趋势
人口众多是中国国情的第一要素。在人口结构方面呈现快速老龄化特征。
根据第五次全国人口普查，2001年我国人口为12．9亿人，今后30年人口将增至
16亿人。据统计资料，1999年2月，我国60岁以上的老年人的比重就已经达到
10％，正式进入老年型社会4。普查表明，65岁及以上的人口为881l力。人，占总
人口的6．96％。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点’。
据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7％上升到14％所
经历的时间，法国、美国、R本分别为115年，66年和30年，而我国预计为25
年。目前我国老年抚养系数(65岁以上人口占劳动人口的比例)是10．3％，到
2015年将上升至13．4％，2025年升至19．7％，相当于发达国家水平。显而易见，
未来25年，人口对于社会结构及经济结构及其政策的调整将产生深远影响。
根据有关研究(岳颂东，2000)，我国人口老龄化趋势大致可分为五个时期：
‘是人口成年型向老年型的过渡期，即从1982年至1999年。这⋯时期60岁以
上老年人口由7663万增加到1．26亿，老年人口在总人口中的比重从7．64上升到
10，l％，我国仅用了十几年的时间即完成了发达国家几十年甚至上百年的过渡期。
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
：是人口老龄化加速期，即从2000年至2010年，这～时期老年人口将由1．32
亿增氏1．73亿，老年人口的比重将从10．31％上升到12．54％。这一阶段，虽然我
国己进入老龄化国家的行列，但是由于少儿的绝对数仍然很高，因此老龄化的速
度并不是特别快，这期间老年人口比重平均每年上升0．1个百分点。我国计划生
育工作所造成的家庭“少子化”还没有充分表现出来，在这一时期进入老年人行列
的城市老人，平均有3．5个子女，农村老人平均有有4．5个子女，这+阶段人口
老龄化速度呈上升趋势。三是人口老龄化高速增长期，即从2010年到2040年。
这一时期老年人口比重每年平均上升0．4个百分点。老年人口总数从1．73亿七升
到4．09亿，老年人口比重从12．54％上升到26．53％，人口老龄化趋势达到顶峰。
这是因为从70年代末加大计划生育工作力度显示明显效应，生育率续30年下降，
独生子女的父母逐渐进入老年。四是人口老龄化发展的减速期。即从2040年到
2060年。期间老年人口比重每年上升的速度回落为0．1个百分点。尽管此时65
岁以上的老人比重已达21％，但预计最高也不会超过25％。五是人口老龄化发
展稳定期，从2060年以后，下个世纪60年代老年人口比重将停上升，全国人口
基本上趋于稳定，人口总量逐步回落。
综观我国人口老龄化的发展趋势，呈现以下五个特征：
第一、我国老龄人口绝对值为世界之冠。由于我国人口基数大，加上20多
年改革开放，人民生活水平曰益提高，医疗卫生条件得到明显改善，人口预期寿
命日益延长，老年人口逐年增加，到目前己接近1．32亿，我国成为全世界老年
人口最多的国家，占世界老年人总数的1／5，占亚洲老年人口的1／2。解决好我国
老年人口问题，对亚洲和世界来说举足轻重。
第二二、人口老龄化发展速度快。如上所述，由于底部老龄化与顶部老龄化
同时作用，我国人口年龄结构从成年型进入老年型仅用了18年左右的时间，与
发达国家相比，速度十分庶人。法国完成这一过程用了115年，瑞士用了85年，
美国用了60年，英国用了45年，最短的同本也用了25年，由于我国人口政策
的作用，改变了世界老龄人口的发展格局，即人口老龄化不仅成为发达国家的问
题，而且也已经开始成为发展中国家的问题。
第三、我国人口未富先老，对经济压力很大。发达国家人口老龄化伴随着
城市化和工业化，呈渐进的步伐。当它们的65岁以上老龄人口达到7％时，人均
GNP一般在l万美元以上。而我国进入老龄化国家时，人均GNP仅为800美元，
发达国家的人口是先富后老，我国是未富先老，人口老龄化对经济的压力很大。
第四、老年人口在区域分布上不均衡。在东部经济发达地区和大中城市，
人口已经进入老龄化阶段。如上海市老年人口2000年已达238万，占总人口的
18．5％，到2025年将达到最高峰468．8万，占总人口的32．7％；北京2000年老
93
第八章：中国老年保障制度改革的价值取向
年人口为188万占总人口的比例接近30％，大大超过现在发达国家人口老龄化程
度。而在中西部地区，人121老龄化的程度低于东部。另外，人口老龄化的趋势，
就静态而言，由于农村婴儿}H生率高于城市，因此老龄化程度城市高于农村；但
就动态而言，由于农村越来越多的青壮年携带子女流入城镇，因此城乡老龄化的
程度正在接近，农村人口老龄化的问题也愈益突出。
第五、老龄人口高龄化趋势十分明显。人口学中认定，60一69岁为低龄老
年人口，70一79岁为中龄老年人口，80岁以上的为高龄老年人口。过去说“人活
70古来稀”，现在晓“活到70不稀奇”。我国高龄老年人口以每年5．4％的速度增
长，高龄人口已从1990年的800万增长到2000年的1100万，到2020年将达到
2780万。高龄人口丧偶和患病的机率高，高龄女性多于男性，高龄老人生活自
理能力差。因此他们不仅需要经济上的供养，而且需要生活上的照料。
(二)人口老龄化对经济社会的影响
人口老龄化是经济发展水平和社会人口发展达到～定阶段后的产物，它反
映了人类社会的进步和美好的愿望，标志着经济、文化、卫生和社会安定和水平。
同时，人口老龄化对经济和社会都带来了一些影响，需要我们认真对待。
首先，人口老龄化直接导致老年人贫困问题的恶化。我国老年人在人口各
年龄组中是“穷人”居多的群体。据统计，50％以上的城镇老年人口和80％左右的
农村老人在银行中基本上没有存款只能依靠子女或社会供养。老年人口的储蓄水
平低于全国人均储蓄水平。随着人口老龄化程度的加深和生活方式的演变，核心
家庭比例上升，世代同堂比例下降。由于经济发展不平衡，至今我国尚有500万
贫困老年人口，他们有的处于老少边穷地区，有的身为孤寡，有的染病在身，有
的身患残疾。在人生的晚年仍忍受着生活的艰辛和病痛的折磨，他们成为社会最
需要帮扶的贫困对象和脆弱群体。
其次，人口老龄化使劳动年龄人口比重下降，对老人赡养比上升。人口年
龄结构预测表明，1990年我国劳动年龄人口对老人赡养比为13．7％，2000年上
升为15．6％，预计到2025年上升为29．46％，2050年上升为48．49％，如果再加
上对幼年子女的抚养，劳动年龄人口的总扶养比升得更为迅速，2025年达到
59．55，2050年达到76．8％。人口老龄化将使劳动年龄人口的经济负担R益沉重。
再次，人口老龄化对投资、消费、储蓄和税收都带来相关影响。国民收入
经过初次分配和再分配后，最终形成积累基金和消费基金、二者此消彼长。。般
来说，未成年人口无力储蓄，老年人口减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会
使人口从劳动状态转移到退休状态，使未成年人口和老年人口都成为单位纯消费
人口，成为劳动力人口提供税收的享受者，这样无疑形成税基缩小，税收减少，
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
从长期看，储蓄率下降，投资率比例降低，单纯消费增加。
第四，人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，政府负担加重。国家
的财政支出结构对经济建设至关重要。由于人口老龄化的程度4i断发展，财政中
用于社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。据统计，从
1985年至1997年12年间，我国用于社会保障的资金从327亿元增加到3043亿
元，增长近10倍，其中用于支付离退休职工．的各种费用从149亿元增加到2068
亿元，增长了12倍以上，高于同期经济增长速度。近几年来，由于完成“两个确
保”的任务，全国各地区普遍调整了财政预算结构，为确保“两金”发放，实行财
政兜底，使各地的财政负担十分沉重。
第五，人口老龄化、高龄化影响家庭结构和赡养功能。随着人口老龄化，
高龄老人日益增多，三世键在的家庭比例很大，加上我国厉行计划生育政策，家
庭的代际人口结构呈“4—2．I”和‘‘412．2”型。家庭“少子化”使家庭赡养老人的功能弱
化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养老功能的不足。
第六，人口老龄化和高龄化，不仅影响老人的生理健康，而且影响老人的
一ti'理健康。老人离开了工作岗位，与同事见面减少，家庭的子女忙于工作，“空
巢家庭”增多。因此高龄老人大多存在苦闷、孤独、抑郁、烦躁、多疑、健忘、
甚至幻觉和厌世，高龄人口的心理变化和心理障碍日益成为普遍的社会问题，需
要全社会的认同和理解。对老人不仅需要经济基础的赡养，而且需要精神的慰籍。
(三)老年人贫困及其特征
人口老龄化产生的对我国社会经济的各种影响中，最直接的影响就是造成
老年人贫困这一严重的社会问题。在目前中国城市的贫困群体中，老年人占有重
要比例。更为严重的是，由于体制转轨和国有企业改革的推进，不可避免的出现
了大量F岗、失业人员以及停产或半停产企业职工。下岗和失业人员已经成为中
国城市贫困人口中最大的一群，上千万职工离开工作岗位，如何维持生活和再就
业，成为很大的社会问题。同时，在这些下岗失业人员中，年龄在40岁以上占
了相当的比例，在步入年老以后，他们的贫困和基本生活保障问题也直接对老年
保障体制提出了严峻的挑战。由于城市老年人贫困层的扩大以及贫困程度的加
剧，不仅导致这些贫困人口及其家庭生活困难，而且还引发了一系列城市社会问
题。因而，老年人贫困问题已经引起政府和社会各界的极大关注。
城市老年人贫困是相对于农村贫圃而占，是人类贫困的～种类型，因此，
它具有贫困的一般特征。但城市毕竟不同于农村，它有着特殊的生存坏境和生活
方式，从而也就决定了城市老年人贫困的特殊性。城市老年入贫困有以下几个方
面的特性： 一是相对性(或非公平性)，贫困总是与非贫困相对而苦的，而贫困
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
弓非贫困的区别之所以形成，则是由于社会制度和分配政策的非公平性以及机会
的不均等决定的。在一个社会成员都处于生活资料缺乏的社会里是不会有贫困概
念的，而像美国这样一个人均国内生产总值多达数万美元的发达国家仍然存在贫
困问题，这就说明，贫困意味着一部分人被剥夺了参与社会经济活动和获得基本
生活资料的权利，他们的贫困是与另‘部分人的非贫困相对应的，反过来也可以
说，非贫困人口的较高生活水准是以贫困人口某些权利的被剥夺为前提条件的。
二是社会性，一方面，贫困的产生与生产力发展水平低所表现出来的物质匮乏状
况有关；另一方面，也与社会制度和生产关系方面的不公平因素有关；再就是城
市老年人贫困往往表现出某种普遍性和严重性。因此说，城市老年人贫困概念具
有显著的社会性。三是客观性，城市老年人贫困是对城市社区范围内生活水平低
于社会所认可的基本标准的人群生活状况的客观描述，他们的生活水平之低、生
存条件之羞是实实在在的，任何人都无法否定。贫困老年人一般人群在物质消费
水平上的差别是能够被直接观测和统计的。四是动态性(或历史性)，人类社会
是不断发展和进步的，人们的生活标准也不是一成不变的，而是随着社会发展不
断提高的，这就决定了由社会基本生活水准所决定的贫困标准的动态性。因此，
衡量贫困与否的标准是随着历史变迁而变化的，是一个动态的概念。
目前，我国正处于由传统、封闭的农业社会向现代、开放的工业社会全面
转型的加速期。在这一特定的时期内，城市老年人贫困的凸现，不仅表现出一般
意义上城市贫困的特性，而且还具有鲜明的转型经济的时代特点。不仅表现为与
农村相对而言、与发达国家城市老年人贫困相对而言的贫困，而且还与其它社会
经济政策阻及老年保障制度严重滞后本身有一定关系。我国城市老年人贫困的特
殊性集中表现为以下两点：
一是突发性，20世纪90年代以前，我国城市除了“三无”人员需要国家救济
外，儿具有正常劳动能力的人都能通过“低工资，高就业”制度得到工资收入，维
持虽然不高但也不算太低的生活水平(平均主义的分配政策所使然)，基本上不
存在贫困问题。但随着90年代初开始的城市经济体制改革的逐步深化，原来企
业内部的大量冗员被推向社会，使隐形失业公开化，造成了大量的下岗和失业。
加之城市中计划生育的严格推行，城市老龄化呈现加速化态势，相应的社会保障
制度尚未建立，由此也就不可避免地出现了较为严重的老年人贫困。
二是结构性，我国转型期出现的城市老年人贫困，主要是由于在计划经济
向市场经济转轨过程中，一些受教育水平较低、缺乏劳动技能的劳动者或接近退
休年龄的没有～技之长的工人成为被就业竞争首先淘汰下来的人，他们由此而成
为下岗或失业人员，收入减少，甚至失去收入来源，随着时问的推移而年老，进
入贫困老年人行列。因此我国城市老年人贫困和城市中的结构性失业相联系的。
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
在社会转型过程中，除了老龄化的客观影响之外，引起城市老年人贫困问
题的最主要的原因是贫富差距问题。本章在以后部分将进行专门讨论。
在中国农村，老龄化带来的挑战比城镇更为严峻。迄今为止中国的现代老
年保障体系框架基本只局限于城市，农村的社会养老问题一直是被忽略的领域。
就中国农村地区的生产力条件而言，农村老年保障在今后一定时期内以家庭养老
为主导具有一定的合理性。但同时我们应当看到，在计划经济时代，中因为了加
快实现工业化目标，氏期利用工农业产品“剪刀差”形式对城乡进行“逆调节”
的政策，认为扩大了城乡间的收入差别和发展水平差别(赵人伟，2001)。对此
本文在稍后专门讨论。另一方面，由于目前农村老龄化比例在总体上已经超过城
市，今后从农村向城市迁移的人口中又以年轻人为主，在城市化过程中，农村人
口的老龄化速度要快于城市。同时，农村的家庭养老受到家庭结构变化、家庭内
聚力下降等冲击。在上述种种事实情况下，我们也必须考虑农村地区的社会养老
问题来作为家庭养老功能的弱化的补充。
面对老龄化的挑战，必须建立起以社会保险为核心的老年保障制度。社会
保险的主要功能是对丧失劳动能力的老年人提供收入资助，直至其去世。社会保
险的另一项基本功能使为人们承受的社会风险提供保险，这些社会风险指的是人
们自身责任以外的由社会原因造成的风险，比如年老、失业、伤残等风险，而一
般的商业保险不愿也不可能对这些社会风险提供保险，只能由社会来承担。提供
收入保障和保险是社会保险的最主要的功能，对人口老龄化带来的老年人贫困等
社会经济问题主要依靠社会养老保险来解决，这也是改革和完善我国老年保障制
度的基本定位。
由于目前需要进行基本生活保障的老年人基本以及退出了劳动和就业的行
列，以及较多中年F岗就业人121在再就业方面的普遍困难，依靠他们的个人缴费
帐户和私人储蓄为自己提供养老保障显然是不切实际的，必须依靠社会保险来提
供，在理论和基本道义上，这是他们的应有权利。在经济转轨之前，他们已经以
低工资的形式向国家交纳了他们的养老保险费用，国家有责任在他们退出劳动行
列之后兑现养老保障的承诺，尽管是一种“隐性契约”的承诺(秦晖，2001)。
2 经济转轨过程中的分配问题与老年保障制度
2．1 经济改革中分配格局的变化
建立社会主义市场经济体制的改革目标确立使社会经济全面转轨，一方面市
场机制的强化本身不可避免的会拉大收入差距，另一方面在转轨过程中存在的机
第八章：中国老年保障制度改革的价值取向
会不平等现象和起点公平问题，收入分配差距扩大，社会矛盾有突出激化的趋势。
社会主义制度的内在规定性要求发挥社会保障制度的再分配功能，使包括退休老
年人在内的令体公民公平享受经济发展和改革开放成果，并建立安全网，促进社
会和谐稳定，保证社会经济的长期发展。
中国经济改革取得了有目共睹的成功，但不lU‘否认，改革的过程中也出现的一
些偏差并带来的一些消极社会后果。近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊
叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了全世界人均收入最为平均的国家到贫富
差距超过中等水平困家。卜几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约
有3000万人，贫困面达到城镇人口的总数的8％。另一种估计为1500一1800万
人左右。另据国家统计局城调队1999年8月份的住户调查，20％的低收入户与
20％的高收入户的人均收入相差8倍，中国社科院的一项调查结果也表明，据
1998年50个城市抽样统计，按五等分法计的人均收入组别差距为9．6倍，比1990
年的4．6倍扩大了5倍，。据统计数据表明，城镇3000万贫困人口的月平均收入
只有200元左右，其中5％的家庭人均收入不到100元，低于最低生活保障线的
水平。
现阶段居民收入分配的总体状况存在收入分配秩序混乱，非常态收入突出的
异常特点(林幼平，张澍，2001)。现阶段“基尼系数”反应了我国社会收入分配的
不平等程度(见图4以及表5)。陈宗胜、向书坚计算出的1995年全国总体基尼
系数分别为0．365和0．3515，国务院研究室和世界银行及其他学者的周期估计
值分别为0．39、0．445、0．415。而陈、向两人计算出的1985年全国总体基尼系
数仅分别为0．2875、0．2656(陈宗胜，向书坚，1997)。一般认为该系数值在
0．2以下表示绝对平均，0．2～O，3之间表示较为合理，0．3--0．5之间表示表示
差距较大，0．5以上说明收入差距相当悬殊。我国城镇住户调查资料表明，自1985
年以后，尤其是进入90年代以来，城镇居民个人收入差距逐年增大并加快。根
据国家统计局提供的资料计算，在1991～2000年间，我国城镇居民中5％的贫
困户平均每人全年收入增长率为9．73％，10％的最低收入户的收入增长率为
10．28％，10％的最高收入户的收入增长率为16．30％，越是收入高的家庭收入增
长率就越高。『F是由于不同收入层收入增长率的较大差异。1991年，城镇居民
中10％的最高收入户的人均收入分别为10％的最低收入户的2．94倍和5％的贫
困户的3．19倍，1995年扩大为3．78倍和4．15倍，2000年又进～步扩大为5．0
倍和5．7倍6。从居民金融资产的情况来看，占全国人口不到3％的高收入户的存
款总额高达2932亿7i，占全国城乡居民存款总额的28％。根据2001年银行储
蓄的结构分析也表明，约80％的储蓄资金由约20％的储户持有。这些无疑表明
中国的贫富差距已经达到较为严重的程度。
第^章：中国老年保障制度改革的价值取向
图4：中国的总体不平等(基尼系数)
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数据来源：国家统计局，“从基尼系数看贫富差距”2001年1月。
。———表⋯5：不—平等程⋯度的c国—际比¨较—(平均№基一尼系+数‘) ⋯⋯⋯一” 地区或国家
东欧
高收入国家
南砸
东亚和太平洋地区
中东和北非
撒哈拉以南非洲
拉美／加勒比海
中国
中国(赵仁韦)
1980S
0．250
0．332
0 350
0．387
0．405
0．437
0 498
0．299
O 382
(1988)
1990s
0 289
中国(邱晓华)0 450(1997)
中国(李强)0 458(1997)
蒜中国擎(陈淼宗盛忑)0瓣．40淼3(1鬻997)篱鬻_详资料来源： 康晓光，“必须立即采取措施解决收入分配不平等持续扩大的l司翘“，中
国科学院未刊稿，2000年。
2．2现行分配格局中的社会公正问题
A'fr]可以运用社会主义政治经济学原理和方法对收入分配社会性质进行分
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第六章：中国老午保障制度改革的价值取向
析。在分配领域，收八分配公平与否与收入分配平等与否是两个概念。平等不甲
等，是收入的差异，数字可以表现，而公平不公平是价值判断问题，市场经济条
件下，公平却不～定平等。市场经济条件下公平的含义是机会面前人人平等。收
入不平等，差距扩大是中国发展过程中一个长期的、不可避免的问题，具有必然
性。未来十年，基尼系数不断扩大的趋势不可逆转。社会丰义阶段市场经济条件
下，出现收入分配差距存在蕾必然性，是多神生产方式决定的多科r收入方配力‘式
的并存。但是，收入分配差距的存在必须有一个合理的限度和允许存在的空问，
因为贫富差距的扩大化是为社会主义制度本质所不能容的。判断收入差距是否合
理。茸先要判断收入分配是否合理，而判断收入分配是否合理主要在于判断收入
分配制度是否合理和收人分配机制是否合理。收入分配制度的合理性在于确立社
会成员凭什么分配以及为什么要这样分配，主要是体现生产条件分配的合理和经
济关系的平等。收入分配制度的合理性首先是由社会制度的特殊性决定的。生产
资料公有制是社会主义所有制的丰导形式，但是生产资料采取什么实现形式却是
不同时期，不同生产力水平条件下的不同选择。在市场经济条件下，公有制无论
采取哪一种实现形式都必须达到两个要求：一是能够壮大公有制；二是能够实现
最大的经济效益。社会主义条件下的收入分配包含了三个方面：即基本保障性收
入分配。激励性收入分配和效益或效率性收入分配。生产条件的平等、经济关系
的平等也就是要在这三个方面达到平等，如果公有制的实现形式达到了这西个要
求，社会收入分配制度能保证这三个分配的实现，那么收入分配制度就是合理的。
收入分配机制的合理性在于确立怎样分配，通过什么途径和环节实现收入的台理
分配。
目前理论界对收入分配现状的原因提出以下几个角度的解释：
第一，居民收入来源分析论；把居民收入来源可以分为两大类：劳动收入与
非劳动收入。劳动收入是指居民凭借其为社会所提供一定数量和质量的劳动所获
取的收入。劳动可分为直接生产劳动与经营管理劳动，因此，劳动收入可分为直
接生产劳动收入与经济管理劳动收入。非劳动收入及指居民不是凭劳动，而是凭
借资产所获得的收入和各种渠道所获得的转移性收入。就是说包括资产收入和转
移收入。居民收入来源于多种途径。居民搁有的劳动能力、资产、社会关系等的
差异往往会带来收入差异。
第二，“经济收入差异倒u曲线”假设；以陈宗胜为代表的学者在库兹涅茨
提出的倒u假说基础上，结合中国实际进行统计实证分析，并作出一系列只同公
有制相联系的假设前提下提出的(陈宗胜，t997)。库兹涅茨的“倒u假说理论”
意在说明“收入分配不平等”的长期演变趋势为：在前工Hk文明向工业文明过渡
的经济增长的早期阶段收入差距会扩大，而后是短暂的稳定，然后在增长后期逐
1nn
第六章：中国老年保障制度改节的价值取向
渐缩小。由此看来，发展中国家在向发达国家的过渡的长期过程中，居民收入分
配差距“先恶化”、后改善的变动趋势是不可避免的，中国目前正处于从起步阶
段进入快速发展阶段的前期。
第三，政策影响论；认为产生社会分配不公的根源在于旧的体制还设有彻
底根除，新的体制还没有真正建立起来，就是说，在于改革还没有到位。有学者
指出收入分配政策的调整提供了收入分配差距出现的可能性，具体反映为：(1)
调整了生产与分配，积累与消费的比例关系，改变了重积累，轻消费的分配政策，
收入分配在一定程度上向个人倾斜。(2)允许一部分地区、一部分人先富起来大
政策的提出和实施。(3)适应多种所有制和经济成分并存、共同发展的客观现实，
采取了多种收入分配方式，扩大了收入来源。在整个社会范围内，劳动己不再是
收入分配的唯一依据和原则，而是多种分配并存，也就意味着必然出现收入分配
的差距。止L#I-，经济发展和改革开放程度和不平衡性，不同地区和区域由于自然
的、历史的和现实的因素所导致的经济发展基础和经济发展状况的差异性，也造
成了收入分配差距。
第四，多重二元结构影响论；从多重二元角度出发讨论中国居民的收入差别
的变动，认为我国居民总收入分配差别扩大的原因是由于：(1)经济二元结构所
致，我国经济的二元结构既表现为城乡二元经济结构，也表现为沿海与内地的地
区二元经济结构，它们是城乡之间、地区之间收入差别形成的基本动因。(2)体
制二元结构，即体制双轨制。我国改革采取的是渐进的模式，所以在由计划体制
向市场体制转变的过程中所采取的价格双轨制和收入分配双轨制(政府计划分配
和市场分配机制)对居民收入差别的形成起了重要作用。
第五，制度因素论；从我国在转型期制度方面分析了造成大量非正常收入从
而使收入分配差距扩大的原因。从传统公有制集权式的封闭经济向开放的市场经
济转轨变型的过程中，政府只承担一部分资源配置的责任，产生了大量的寻租机
会和寻租活动。造成收入差别的主要原因是寻租活动。执行资源配置功能的市场
职能和政府职能的紊乱是寻租活动产生的根源。因为出现了合法的价格双轨制和
大量具有独立身份与利益的微观经济主体，而市场经济的基本原则之～就是鼓励
人们追求个人利益，经济人追求自身利益最大化的欲望被唤醒，利润最大化理所
当然地成为企业生产经营活动追求的目标，个人收入来源和消费形式的多元化，
增加了人们扩大收入和消费的可能性，加之价格双轨制和所有制上的政策双轨制
导致许多法制上的漏洞和空白，许多经济法规尚待建立、完善，在相当长的’段
时期内法制不健全，甚至在许多问题上无法可依，使得对寻租活动的监督成本很
高，监督难度很大。据有关实证研究(樊纲等，2002)表明，土地和资源性财产
是寻租领域的最大黑洞。大量土地等资源的收入被不合理被地方、部门、企业的
10l
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
小团体占用，大大降低了资源的利用效率，产生了收入分配不公，减少了财富的
增长。
第六，市场机制及管理缺陷；收入分配差距是由市场机制和管理方面存在的
缺陷所引起的分配秩序混乱所造成的。具体表现在：(1)垄断充斥市场，排斥竞
争，有些部门和单位凭借行业垄断和某些特殊条件而获得垄断利润，为其职工发
放额外收入，基本分配失去控制。(2)劳动报酬尚未完全工资化、货币化，养老、
医疗等社会保险项目还没有完全独立于企业之外而实现社会化，因而造成初次分
配与再分配的错位。(3)有的行政机关把属于职责范围内的工作“商品化”，强
行向服务对象收费或摊派，有些行政事业单位凭借行政权力获得创收收入，有些
地方和部门把预算内收入转到预算外，造成预算外的分配失去控制，(4)有些部
门和单位的分配失去控制，有人侵吞公有财产和用偷税漏税、权钱交易等非法手
段牟取个人私利，造成部分社会成员之间的收入差距过大。
贫富差距还表现在地区差别。一方面，我国的中部和西部地区与东部地区城
市居民收入水平的差距较大；另一方面，老工业区与后发地区的差距较大，尤其
是东北地区，作为老工业基地，曾经为我国的经济建设做出过巨大贡献，但在近
年来的行业调整中受到的冲击也最大，下岗和失业问题最为突出，由此而导致的
城市老年人贫困问题也最为严重。
回顾过去20多年的历史，可以说中国的改革开放已经使得每一个人都受了
益。但是，某些社会阶层比其它社会阶层获益要更大得多。尤其是进入20世纪
90年代以后，改革开放越来越显现出“零和游戏”(Zero-Sum Game)的色彩。
在一部分人暴富起来的同时，另一些人变成了绝对意义上的利益受损者。中国总
的不平等可以分为四个部分：农村中的不平等，城镇中的不平等，农村和城镇之
间的不平等，以及地区之间的不平等。这些不平等相互交叠和相互影响的同时，
人们也受到诸如养老、失业、住房、子女教育、医疗等问题的困扰。结果，在越
来越大的人群中开始蔓延着～种经济不安全感。
2．3 社会再分配和老年保障制度实践中市场和政府的不同作用
从我国老年保障制度的改革实践来看，既往的方案基本主要包括增加个人缴
费、进行基金积累等措施，立足点是依靠增加国民的储蓄总量来解决人口老龄化
的养老问题。这对于许多储蓄率较低积累不足的国家是可行有效的思路，但我国
的情况有所不同。中国的国民经济储蓄率在世界各国中几乎是最高的，再增加储
蓄率已经没有必要(袁志刚；2001)。我国的老年保障制度改革和其他储蓄率低
的国家的养老金转制的性质是不同的。他们的问题是如何从总量上增加养老金积
第^章：中国老年保障制度改革的价值取向
累，而我们面临的问题是如何将其他储蓄转变为养老金。贫富悬差的存在，穷人
的储蓄很少，而他们是需要养老金来保证退休后的生活的。对于富人而言，他们
足够储蓄，在年老后不一定依靠养老金来保证退休后的生活。按照目前的方案，
改成个人帐户制以后，个人所能得到的养老金取决于其年轻时的缴费，此时贫富
差距在养老金上将明显地表现出来，而没有体现出社会保险和社会共济的性质。
而我国收入差的迅速扩大，特别是城乡收入的差别，大多数人还得不到起码的社
会保障。所以在中国，老年保障制度问题的实质在一定程度上是一个收入分配问
题。
(一)充分发挥市场机制的作用
消除分配领域的不公平以及贫富差距过大现象，应充分发挥市场机制观对
收入分配的调节作用，打破行业垄断，建立平等竞争自由流动的统一开放的劳动
力市场。但同时也应该认识到市场机制调节本身的局限性，重视政府所能够发挥
的调节作用。政府在调节居民收入差距中所具有的明显的重要优势就是它可以利
用多种手段来调节居民收入差距，因为它作为公共权力机构，享有其他任何机构
和个人都不能享有的立法权。它享有司法权、行政权，享有合法的强制力，其制
定的规则具有普遍的适用性，因而具有超出任何机构和个人力量的调节居民收入
的能力。政府用来调节居民收入分配，缩小居民收入差距的主要政策手段就是加
强在收入的再分配调控职能，以求社会公平，以此激励劳动者通过提高文化素质
及劳动技能致富。这样既能保持一定的收入分配差距，又能避免这一差距的不合
理拉大。完善税收制度，建立一套与市场经济相适应的个人税收系统，有效地
调节个人收入分配。
(二)政府的再分配
作为政府进行再分配的重要手段是建立包括养老保险和失业保险为主体的
社会保障体系。近年来，一方面结构调整使下岗人员增多，职工货币收入增幅下
降，导致社会中低收入阶层规模急剧扩大，另一方面企业保障制度正向社会保障
制度转变，旧的福利制度被打破，新的社会保障制度尚未形成，养老制度、就业
制度、医疗制度、教育政策等一系列制度建设结果尚不明朗，使大多数人心存疑
惑。解决这一问题的根本途径是建立健全以社会养老为中心的社会保障制度。完
善的老年保障制度是解决转轨经济中老年人面I临贫富不均所造成的贫困威胁的
有力措施，同时也可以尽快消除社会成员在新旧制度交替时期的不安全感。在现
代社会保障体系中，社会保险是主体，社会养老保险又是社会保险的丰体。社会
养老保险以政府充当组织者，以立法的方式强制实施，以全体居民作为保险对象，
给予居民年老后的基本生活保障的制度。以社会养老保险为特征的现代老年保障
制度是政府进行再分配使社会收入分配向中低收入阶层倾斜和缩小各阶层的收
103
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
入筹距的有力手段。
政府应该义不容辞地担当起再分配的主角。从政府的角度看，我国的再分配
机制在过去十来年已经历了三重转型：着眼点从初次分配转到二次分配，风险承
担从单位转到社会，资金从条条统筹转到块块统筹。这三个过程还没有彻底完成，
但已取得r巨大成就。在救济性再分配方面，已在全国多数城镇建立了本地居民
最低生活保障制度，2002年有望推广到所有城镇。在补偿性再分配方面，劳动
部T-1996年8月颁发《企业职工工伤保险实行办法》。工伤保险制度统。适用于
我国境内的各类企业及其职工；城镇个体经济组织及其劳动者参照适用。在保险
性再分配方面，正在把建立城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险作
为努力的方向。但从实践的效果来看，必须清醒地认识到，我国的再分配机制依
然远远不足以应付种种现存的和潜在的挑战。从再分配的角度看，我国社会保障
制度的再分配性不强，尤其在老年保障方面，采取了社会统筹与个人I怅户相结合
的模式，且以个人帐户为主。这是资金积累式的保障，社会保险部分的替代率只
占20％，政府的收入再分配和政府转移支付功能严重弱化。其次是覆盖面小，还
有相当数量的职工没有包括进来。此外，社会保险资金的筹集才刚刚完成了从县
市级统筹向省级统筹过渡，暂时还没有计划过渡到全国统筹。由于各地劳动力年
龄结构不同，相当多的省市陷入了支付危机。
至于公正性的再分配基本上仍然是空白。因此，初次分配中不平等同益扩大
的势头不可能得到遏制。特别需要指出的是，中国城乡分割的二元结构也体现在
再分配机制上。无论是救济性再分配、补偿性再分配、还是保险性再分配，着眼
点都放在城镇居民身上，基本上忽略了农村居民。后者还没有被视为与前者在权
益上完全平等的公民。遇到困难，农村居民主要还是依靠家庭解决。其结果是农
村基本保障工作薄弱，农村养老、医疗和贫困人口救济问题突出。由于没有正式
城市居民户口，进城务工的农村人口成了再分配制度的死角。尽管这些流动人口
的总数可能高达一亿以上，他们面临的种种问题，如子女入学、看病求医、贫困
等却得不到应有的重视。
(三)政府的价值取向
中国的再分配制度之所以存在这么多问题，归根结底是政府的意愿和能力问
题。如果政府对再分配漠不关心，那么，再分配制度是不可能完善的。在整个
80年代和90年代的大部分时间里，中国政府的政策倾向强烈受到新古典经济学
的影响，追求“效率优先、兼顾公平”。说是兼顾，实际上在政策制订和执行方
面在一定程度上忽略了社会主义的公平理想。反映在老年保障制度的建立匕，中
国借鉴的是受到保：}派推崇的智利模式，舍弃了西欧和北欧模式。到1990年代
中期，情况变得很清楚，市场机制和经济增长本身并不能自动解决包括分配不公
104
第六章：中国老年保障制度改革的价值取向
和不平等在内的+系列紧迫社会问题，自1996年以来，巾国政府已经采取了⋯
些缓和社会两极分化趋势的措施。不过，在设计社会保险领域的制度方案领域，
“效率优先、兼顾公平”的在实践中仍存在对公平性的偏离。
为了实现社会的长期稳定和经济的合意增长，中国必须建立一套行之有效的
再分配机制。事实上，中国社会丰义国家的性质也决定了能够在通过再分配机制
建立有效的现代老年保障制度方面发挥更加有效的作用。社会主义的根本性质就
是消除资本主义生产关系中资产阶级对生产资料的不公平占有从而最终对生产
力发展的严重阻碍，在更加公平的社会经济制度上实现生产力的解放。从这个意
义上说，公平对于我们国家来说具有更多的含义，因为从社会制度的性质和价值
取向上来说，解决公平的问题对于社会主义尤其重要。
社会主义的基本价值是社会公正，社会主义的终极目标是人的全面解放，社
会主义国家的任务必须围绕着这个目标展开。所谓人的全面解放就是每个人成为
一个自主的、负责的、具有创造力的和能动的人7。个人的自主性意味着每个人
都是自己的主人，因此每个人必须是平等的。这就要求国家对个人的基本人身权
利进行保护并在国民之间平等地分配这些权利。个人负担责任的能力和创造力既
来自个人的生物遗传，同时更是个人在后天的学习和积累所得。为实现个人的全
面解放，社会主义国家必须为每个人的学习和积累提供同等的条件。社会主义对
平等的追求并不意味着达到在所有分配上绝对平等，因为绝对的平等导致个人能
动性的丧失，社会因此会陷入止步不前的境地。同时，在另外一方面，社会主义
国家的性质也决定了必须提供包括老年人在内的每个人的基本生存保障。目丽我
国处于社会主义初级阶段，社会生产力相对较低，人均消费水平也处于一个较低
的水平，保障每个劳动者的基本生活不受年老、失业、患病、伤残等劳动风险的
影响应成为我国社会保险和再分配的首要目标。市场经济体制在总体上必然有助
于经济效率的改善，但无法解决社会公平问题。
在我国长期以来，一直把包括现代老年保障制度在内的社会保障体系仅仅当作
是为经济制度配套。在以往十多年间，以经济为中心，配套进行社会保障制度的
改革成为主导性思路。这其实是一种社会制度经济中心论。不过，一个世纪以来
的制度实践表明，老年保障绝不是一个简单的经济问题，也不能只从效率的角度
来评价老年保障，它是一个由一国的政治、经济、宗教、传统习惯、历史文化乃
至伦理道德、公众心理等众多因素的集合影响所决定的社会制度选择。社会养
老保险制度越过了家庭的藩蓠，冲破了行业的局限、打破了地区的区别，使每～
个普通人因为参加老年保障而意识到自己与民族国家和社会的紧密联系，公民权
利与公民义务的紧密联系：使每一届政府因为社会保障政策的实施或改变而受到
来自经济、政治和社会各种利益集团的压力，始终处于矛盾的焦点；从而彻底改
第A事：中国老年保障制度改节的价值取向
变了个人与社会，个人与围有的传统荚系，奠定了风行全球的当代社会制度的基
础。尤其在当代，体现现代社会的基本主体——政府、企业和社会其他组织、公
民个人之间的责任连接关系和利益整合关系的老年和其它社会保障制度，具有一
种单纯经济制度所不可能具备的社会动员机制，不仅仅使得最困难的人群得到救
助，而是要使得参与社会保障制度的各方都得到～定的利益。总之，它体现了
利，机制的社会责任关系(周弘，1998)。
而在我国，由于社会制度经济中心论的思想作祟，使得伴随经济成k出现的社
会贫富差距的加速度扩大，贫困人口增长、社会分配不公等问题没有可能通过建
立系统的社会保障制度框架，梳理社会责任关系，调整社会机制，重整社会利益
而趋于稳定，从而导致经济体制改革所取得的成果无法固化为社会制度，结果使
改革如今陷入少部分人得益，大部分人受损的尴尬境地。
3 老年保障制度改革与其它政策的协调
3．1 人口控制政策
人是社会生活的主体，人口状况和社会发展之间有着极其紧密的关系，但世
界各国的社会发展进程也表明，人口所多少并非社会发展的决定力量。人口问题
在一些发展中国家成为走向发展的沉重包袱。中国在建国50多年来大规模的人
口膨胀，必然需要消耗巨额的物质财富，在资源有限和发展不足的条件下，造成
严重的社会问题。人口问题是中国现阶段面I临的最严重的社会问题之一。国家为
缓和这一问题，提出了“控制人口数量，提高人口质量”的计划生育政策作为基
本国策，取得了突出的成就。
考察中国人[21增长的现状与趋势，我们可以发现，愈是城市或经济发达地区，
妇女的生育率就愈低，愈是农村和经济落后地区，妇女生育率就愈高。中国城镇
较完备的养老保障体系，免除了对老年生活保障的后顾之忧。而农村居民因缺乏
相应的保障，绝大多数只能依靠子女来养老并解决劳动力不足或家庭生活保障的
问题。在发达工业化国家，由于生育率越来越低，一些国家出现了劳动力后备资
源不足的问题，则要依靠一些措旖来刺激生育。因此老年保障制度与人口政策有
着紧密的关系，可以依靠老年保障措施促进控制人口数量的人口政策更加富有成
果。
健全的老年保障制度是破除传统的“养儿防老”的观念，在中国广大农村地
区，是遏制人1：3增长的一个重要措施。计划生育的重点在农村。这不仅仅是因为
农民“觉悟低，文化水平低”，更丰要的，国人“养儿防老”在农村并不单．单是
第六章：中国老年保障制度改峨的价值取向
碍十传统观念，而是～种现实。在中国农村地区基本上还处于以手工劳动为主要
生产方式的自给自足的自然经济状态，由于劳动生产率低下，农民家庭的收入主
要取决于从事体力劳动的劳动者数量的多少。农民在步入老年失去劳动能力以后
也不得不依靠子孙后代的赡养。在这种预期卜，农民只能选择多生孩子，年老后
每个孩子对父母的经济负担就会减轻，自己的生活就会更有保障。在中国传统的
家庭伦理中，成年劳动力的收入主要是用于三个部分，一是赡养老年人，作为报
恩，一部分供自己和配偶使用，另一部分用于养几防老。实际上是一种农业社会
中自然形成的家庭契约关系，任何人都不能够违背。“不孝有三，无后为大”这
个旧时伦理下，人们必须生儿传代，实际上也是这种契约关系下的理性选择。
人口经济学的研究已经确切的证明，人口的无限制增长是妨碍经济发展的重
要因素。而要有效控制人口总量的增长，就必须对传统的养老方式和模式进行改
革，建立现代老年保障制度。目前的理论和实践已经证明了计划生育政策在控制
人口增长方面的有效性，我们也应该认识到老年保障机制在我国控制人口增长方
面的重要意义。从世界范围来看，凡是建立老年保障制度的国家，其人口出生率
就低；相反，凡是缺乏老年保障制度的国家，人口出生率就比较高。现代人口经
济学的家庭孩子成本理论揭示，老年保障制度在降低人口出生率中有着重要的作
用。
家庭孩子成本理论运用西方经济学边际模型来研究确定家庭抚养孩子的数
量规模，强调家庭抚养一个孩子可能对家庭和社会的代价，进而在此基础上强调
人口控制的必要性。该理论指出，家庭对孩子需求数量，取决于边际孩子的成本
收益。抚养孩子的成本各种直接或间接的成本，而收益来自于从孩子身E得到的
价值权益，丰要包括孩子的劳动收益、养老、享乐、安全、继承等物质和精神方
面的满足。在边际净收益为。时确定最佳的孩子数量规模。这是静态意义的～般
理论抽象。从动态来看，随着科技的进步，经济的迅速复杂，社会对劳动者的智
力和技能要求提高，教育投入上升提高了抚养孩子的货币成本，在收益方面，家
庭收入由主要依靠劳动力数量转向依靠提高劳动生产率，家庭已很难依靠子女数
量来增加收入。在这双重力量的作用下，导致人口出生率和增长率下降。这个转
变过程司’以表达为高出生率、低科技文化、低劳动生产率一一低出生率、高科技
文化、高劳动生产率一一低出生率这样一个途径。在我国当前的人口政策实施过
程中，建立基本的老年保障制度显然不仅有利于降低对养儿防老的依赖，降低了
从生育子女获得的收益，从而减弱生孩子的意愿，还还起到有助于家庭增加对孩
子的教育投资，提高人口素质的客观效果。而人口素质的提高，最终会促进农村
劳动生产率的提高，是发展农村生产力和解决农民养老问题的根本途径。
我国计划生育人口政策推行的结果，必然会现成“4～2—1”的新型家庭人
107
第六章：中国老年保障制度改*的价值取向
口结构，在现有的生产力水平卜，一对年轻夫妻将面对4个老人的赡养义务，无
论在经济上还是在精神上，都会在客观在存在一定困难。解决这一难题在根本}
最终要依靠社会生产力的发展，同时也必须求助于社会化的服务与支持体系。在
独生子女家庭条件下已经无法再依靠家庭成员之削的互助来分担面临的一些风
险，需要通过更加广泛的社会成员之间的互助共济来解决。这种关系基本是依靠
货币形式来实现的，社会保险的老年保障制度是承担这一任务的重要机制。
老年保障制度只有在较广泛的范围内对绝大多数人口发挥作用，人口的控制
才能取得实效。社会养老保险为特征的现代老年保障对人口的覆盖广度，在较大
程度上取决于总人口的就业比例等一系列的因素。在大多数的发展中国家，能够
在正规部门或者现代产业部门就业的人口比例存在较大的差异，例如在非洲地
区，只有10％的人口受雇于正规部门。因此发展中国家在建立现代老年保障制
度方面存在共同的困难，既不具备足以在普遍基础上提供保障的来自普遍性税收
的收入基础，也难以建立一个平衡缴费人和受益人的基础结构。因此，客观来讲，
现代部门的规模决定包括中国在内的广大发展中国家能够向全体居民提供现代
老年保障的范围。工业化、城市化仍然是发展中国家面I瞄的重要任务。在另～方
面，作为一个可行的方案是，将社会保险为主的老年保障措施局限于城镇中正规
部门的工人和其家属，同时利用现有的一般资源在普遍的基础上提供基本医疗服
务和针对老年人的社会接济。
3．2 工业化和城镇化政策
工业化就是用机器体系取代手工劳动的过程。社会经济在工业化阶段的基本
任务就是生产手段的彻底改造。按照现在比较通行的理论观点，工业化的发展阶
段划分依据主要有总量指标和结构性指标两大类。总量指标包括国民经济总体实
力和人均水平两方面。我国前一发展战略中国民经济“翻两番”和人民生活达到
叫、康”水平的战略目标就是总体实力和人均水平的结合。按照发展经济学中与我
国现时水平相关的划分标准，工业化阶段可以分为人均国民收入280—560美元、
560．1120美元、1120—2100美元三个阶段。按照2000年我国国内生产总值89404
亿元、12．66亿人El和当年末实际汇率计算，我国人均国民收入应当在850美元
左右，考虑到实际购买力差别适当向上修正和考虑到实际生活环境质量适当向下
修m，判断我国目前正处于第二个阶段，即人均收入560—1120美元阶段是适宜
的。从就业结构和城市化程度来看，中国2000年末按三次产业划分，第一、二、
三次产业的就业比重分别为50．O％、22．5％、27．5％，其现状及趋势大体与工业
化初、中期的一般模式相符。但2000年术时我国城镇人口只占总人口的36．2％，
108
第六章：中国老年保障制度改筝的价值取向
远低于中等收入国家62％的比重，甚至低于低收入国家39％的比重，人口聚集
程度仍呈现为工业化早期的态势。从消费结构来看，我国消费结构的基本特点是
吃、穿、用消费比重仍较大，恩格尔系数降低并不明显，但所消费的生活必需品
的数量与质量都有明显提高。从总体判断，我四城市消费结构所反映的经济发展
阶段在工业化中期偏上一些；但考虑到中国广大农村低收入人口的巨大权数，到
2000年末中国仍有3000万人口尚未脱贫，以温饱为目标的工业化早期阶段任务
尚未彻底完成。综合以一I-N断，我国的工业化尚处于起步阶段，在相当长时期内，
工业化仍然是我们发展生产力面临的重要任务之一。
发展不平衡是我国工业化过程明显特征和面临的重要挑战。例如，工业生产
能力过剩与不足并存，区域间发展差距拉大，城市化严重滞后于工业化，许多熏
要产业的规模与技术开发能力极不相称，产业的国际竞争力不强等。需要我们处
理好工业化过程的涉及的各方面的关系，尤为紧要的要协调工业化与就业、农村
剩余劳动力转移以及包括老年保障体系在内的社会保障制度建设。
按照一般规律，工业化阶段劳动力就业问题对社会经济发展的考验主要来自
两个过程。一是工业化初期从农业国向工业国转变时期农村剩余劳动力向城市大
量涌入，导致社会利益结构激烈变换，二是工业化中后期大机器应用和生产率不
断提高对劳动要素的排斥导致失业增加。中国的特点是这两个相继过程并行存
在。一方面，由于长期包容在“终身就业”体制之内的国有企业大量排出冗员(2000
年末全国累计未安置的下岗职工总数达1000万人)。即或如此，国家经贸委估计
国有企业仍有占职工总数l／3的冗员需要排出。另一方面，在21世纪的最初10
年，每年至少需要有1500--2000万农村剩余劳动力从土地上转出，我们才能保
证农村的人均收入跟上社会富裕的步伐，才能保证城乡以及工农两大劳动者集团
之间的经济矛盾不致趋于激化。
各种要素不断向城市集中是工业化阶段的一个普遍规律。中国在过去20年
间的战略缺陷之一就在于在城市化问题上摇摆不定，例如一度限制大城市发展，
要求乡镇企业“离土不离乡”等。现在看，城市发展不足已经成为中国工业化发展
过程中的最大制约因素。在今后一段时期内，中国城市化战略的重点将集中于五
个方面：一是加快特大型城市的现代化进程，二是在西部大开发中加快西部省区
的城市建设步伐，三是促进单一产业型城市向综合性城市转变，四是加快以县城
为核心的中小城市建设，五是在条件具备的地区积极推进乡镇合并。“十五”期间
城市化战略的一个重要落脚点就是要让更多的农民搬进城市。
工业化是一个分工不断发展、经济活动的社会化程度不断提高的过程。从各
因经验看，建立和完善社会保障体系是工业化进程中经济发展与社会发展之间最
重要的结合点。由于中国目前正处于经济体制转轨过程，社会保障体系发展面临
109
第^章：中国老年保障制度改革的价值取向
的难点较多。其中， 是由于下岗职工归入般社会失业人口，失业保险基金可
能出现收支赤字。二是现行的老年保障制度脆弱而难以维持；三是企业经营状况
不良导致保费不能足额收缴，一些处于亏损状态的企、lk无力缴纳或以各种方式拒
缴。在一定意义卜说，完善社会保障制度是中国顺利走出工业化不可缺少的条件。
从农业社会向工业社会过渡过程的老年保障问题。对两方老年保障制度发展
和演进的过程告诉我们，农业社会的贫困和工业}I：会的贫困有着一定的不同。在
农业社会旱，人们分散居住，各自耕耘，其相应的，贫困也是地区性的，分散的，
土地是农民的基本保障和依靠。工业社会的贫困和就业问题紧密相联系，由于非
个人的社会因素，人们因衰老、疾病、失业等原因，从职业和工作中获得的收入
是不稳定的。因此在工业社会，迫切需要确立社会保险，维持社会和经济的稳定
发展。尤其在早期资本主义，市场经济破坏了家庭和其它社会组织，使政府直接
面对社会成员收入和生活来源承担的责任。中国在由农业社会向工业社会的过渡
过程中，在制定老年保障政策时，应注意工业社会与农村社区的区别。由于自然
条件恶劣、生产力低下等原因造成的农业贫困，和由于转换了生产方式，丧失了
传统养老依托基础而造成的贫困应该有所区分。当然，由于在我国存在的一些历
史原因，在建国后的相当长时间内所实行的工农业产品定价“剪刀差”制度造成
对农民和农村的财富转移，应该在今后的相关政策制定中得到公平体现。
受农村地区生产力水平的制约，在今后相当长的历史时期内，以社会救助为
代表的“补救模式”可能是农村社会老年保障的主要形式。但也不能因此回避农
村地区社会保险形式老年保障体制的建设。在部分农村向工业化和城镇化过渡的
过程中，那些失去土地保障的城镇工人以及离开本乡本土在城市就业的农民工就
丌始面对工业社会相关的社会风险，因此必然产生对非农收入保障的需求。经济
与社会的发展对这一要求也越来越迫切。例如，由于土地保障是广大农民的唯+
养老依靠，在一定程度上制约了农业集约化规模化发展。又由于存在农村和城市
养老保障制度的区别，一定程度上固化了在户籍制度基础上存在的城乡二元结
构，影响了我国工业化、城镇化的进程。因此，城乡老年保障体制一体化也是一
个必须面对的问题。
3．3市场微观宏观经济政策
市场经济与计划经济的区别表现为对资源的配置采取两种不同的机制。计划
经济是依靠计划手段来配置资源，所有的生产要素均在计划的控制之中。市场经
济是指以市场机制为中心运作的经济，是一种通过市场机制对资源配置起基础性
作用的经济，它要求所有的生产要素均进入市场，由市场通过供求机制、价格机
llO
第^章：中尉老年保障制度改革的价值取向
制、利益机制和竞争$]Iiii对生产要素进行渊节和配置。
作为生产力诸因素丰体的市场体系包含商品市场和要素市场，生产要素包括
资金、物资和劳动力等。其中，劳动者是唯一具有能动性的因素，它具有一般物
质要素所没有的创造性和可变性特点，没有完备的市场体系，劳动力不能流动，
劳动力不能自由择业，其积极性、创造性受到压抑，企业也无法通过市场按需要
增减劳动力，市场机制就不能够起作用。完善的市场体系必须是依价值法则而不
是按行政办法运行的，在传统的经济体制下，我国实行的是固定工制、职业终身
制，在这种体制下，劳动者被束缚在某个固定工作岗位或某个部门，只能进难以
出，致使企业冗员过多，难以进行合理的流动，造成人才短缺与人才积压并存的
人才浪费。随着社会丰义市场经济体制的建立，要求劳动力资源进入市场，由市
场机制进行配置。与传统体1ii}II比，市场机制对人力资源的配置表现出几个明显
的特征：其一是开放性，人力资源的市场是开放的，它不受所有制、城乡差别、
地理区域的阻隔，劳动力可以自由地流动。其二是激励性，市场对人力资源的配
置很大程度上是靠利益导向所形成的激励机制来进行的，人才将朝着高工资、高
效益的地区和企业流动。其三是效应性，在市场经济条件下，作为经济实体的各
个单位和其它单位，都面临着市场的挑战，单位对人力资源的运用主要以效率为
原则，在这种情况下，将不可避免地会出现因结构、技能、季节、摩擦等原因导
致的失业现象。从我国经济建设的实践可以看出，随着改革开放政策的有序推进，
在现实生活中已出现了较大量的劳动力流动和失业现象(特别是隐性失业)，可
以预见，随着市场经济体制的逐步完善，政府将转变职能、企业将转换经营机制，
这将不可避免地使劳动力流动和失业现象更加明显。但是，相对市场经济的基本
要求，我国城镇现行的社会养老保险制度则已显滞后，主要表现在：(1)以所有
制划线的养老保险制度改革办法不利于劳动力冲破所有制壁垒进行合理流动，割
裂了各种经济成分并在状态下，人才紧迫需求的共性；(2)个人帐户的推行，加
剧了部门、地区、行业间养老保险待遇的不平衡，进一步形成制约人才合理流动
的障碍，使最终建立全国统一劳动力市场、实现劳动力资源市场化配置的目标落
空。有鉴于此，我们认为，为适应社会主义市场经济发展的需要，钊对人力资源
配置的特点，应该强化社会保险的一致性功能，使不同所有制和城乡劳动力都能
享受社会保险待遇，以促进他们在劳动力大市场上合理地自由流动。根据这～要
求，应尽快建立社会保险管理的统一模式，使管理由多头管理转向集中管理，使
社会保险基金的提取由多比例趋于统～，使保险待遇由多标准过渡到统一标准
(除一些特别部门有所不同外)。
同时，在改革开放过程中出现的经济发展不平衡性也要求要求社会养老保
险提高社会化程度。八十年代中，政府为了推进经济增长和改革开放，对沿海地
第八章：中国老年保障制度改廿的价值取向
区采取了多种优惠政策。这种倾斜型区域政策进一步加大了原有的不平衡。随着
市场经济体制的建立，区域经济的发展在很大程度上将取决于本区域的经济基
础，包括经济结构、劳动力素质、技术水平及发展潜力、市场经验和区域性商业
环境等。就目前的区域格局看，凡是在上一轮经济发展中取得优势的地区，在市
场经济新的资源配置机制的推动下，将进一一步占据优势，使本来已经存在的地区
性经济差距进一步拉大。面对这种经济发展的不平衡性，要求我国社会养老保险
的社会化程度进一步提高。因此，应该打破历史原因形成的地区、行业的条块分
割和待遇差别，建立全国统～的以社会统筹为特征的社会养老保险制度。这是我
困老年保障制度建设的最终目标。
再从现代老年保障制度对宏观经济影响来看，由于我国正处于宏观经济的
有效需求不足的时期，城镇居民的消费倾向不高，投资不足，在这样的宏观背景
下，如果一味的强调依靠个人积累和储蓄的基本方向来完成我国老年保障制度转
轨，将在相当长时期内对宏观经济带来负面影响。从总量上来说，我国的国民储
蒂已经处于高于最优储蓄率状态(袁志刚，2001)。而现阶段影响消费需求扩张
的重要原因之一是居民收入差距扩大。一个国家经济增长速度的快慢与其有效需
求的大小密切相关，而有效需求的大小与一国衡量贫富悬殊的基尼系数直接相
连。有效需求不足是导致经济衰退和经济周期的重要原因，而社会收入分配不均、
差距过大又会减少社会的有效需求。这是因为社会财富过度地集中在少数人手
中，会导致社会贫困阶层的不断扩大。就其个人而言，造成个人消费需求的下降
(一般说，富有者消费倾向较低，储蓄倾向较强，贫困者消费倾较高，储蓄倾向
较低)；就整个社会而言，随着贫困人口的不断增加将引发全社会有效需求的普
遍下降。
据分析，我国居民家庭户大体可分为四个阶层(李建立，2002)。1997年，
仅占全国总家庭户1．3％的第一阶层(441．52万户)占有的金融资产是全国金融
资产的31．5％，户均54．03万元，人均148，447元，而占全国总家庭户43．7
％的第四阶层(14841．92万元)仅拥有全国金融资产的3％，户均0．15万元，人
均421元。第一阶层户均金融资产是第四阶层的360．2倍，如此巨大的差距，说
明我国大多数居民不是没有消费意愿，实实在在是没有消费能力。
显然，在我国老年保障制度的建设过程中应该注意发挥其再分配功能，而不
是强调积累和储蓄。虽然，老年保障制度有着长期的目标和责任，宏观经济效用
不是其关注的重点。但以社会公正和再分配导向的现代老年保障制度的确立，在
缓和治理分配不公，维护社会稳定的同时，客观上也总体上提高城乡居民的边际
消费倾向，有助于扩大国内有效需求，推动消费扩张，促进我国经济的进一步增
长。
112
第A章：中国老年保障制度改革的价值取向
4 老年保障制度公平优先的价值取向
4．1 效率与公平关系的再思考
由于社会制度经济中心论的思想作祟，使得伴随经济成长和经济转轨出现的
社会分配不公、贫困人口增长、城乡差距扩大等问题，没有可能通过建立系统的
社会保障制度框架来梳理社会责任关系，调整社会机制，重整社会利益，从而保
证社会经济获得和谐、持续、稳定的发展。
老年和其它社会保障是相对独立的社会体制，它包括资金筹集、发放、管理
和运营，这是基础和必要条件，但不能陷入“经济丰义”，老年保障制度首要的任
务是保障老年人的基本收入，维护老年人的生存尊严，维持社会的公平公正。因
此，不宜简单地提老年保障制度是“市场经济体制的重要组成部分”。由于上述原
因，不能一概而论地把“效率优先，兼顾公平”视为老年保障的内部原则。市场是
讲竞争、讲效率的，但它必然拉大贫富差距，造成一部分社会群体在资源配置上
的弱势和不利地位，以及基本生活上的无助和窘迫。现代社会需要各种社会保障，
就是为了“弥补”市场原则的缺陷，通过对社会财富进行二次分配，实现相对公平，
缓解社会矛盾，维持社会安定，这也就是对市场体制的补充和维护。当然，在社
会保障制度中，也要讲效率，这主要指的是资金发放要合理，让它真正起到解困
扶贫的作用，以及严格管理、杜绝浪费等等，而不是指望社会保障本身产生多少
直接的经济效益。因此，对于老年保障本身，提“公平优先，以公平保证和促进
效率”更为适宜。
马克思主义的辩证法关系对我们讨论公平与效率问题有着重要的启发意义。
公平和效率也是一个对立统一的概念。社会经济的发展既要维护公平，又要提高
效率，而公平与效率的统一始终是难以协调的。公平涉及的领域极其广泛，与效
率对应主要是指经济公平和社会公平。市场经济下的经济公平，主要是指各劳动
主体和投资主体在市场中地位平等，自由竞争，各种类型的主体进入市场不受任
何歧视或享有任何特权，其经济营状况由市场的公平竞争来决定。所以况经济公
平是一种市场公平，也是一种法律公平。社会公平是指社会应当以公正的，不偏
不倚的态度来对待每一个社会成员，它包含起点公平、过程公平和结果公平。效
率是指投入与产出或成本与收益之间的关系。效率公平是基础，损害社会效率
终将损害社会公平。同样，损害社会公平也终将损害社会效率。公平与效率又不
是截然对立的，制度对了，政策对了，公平与效率可以同时提高。比如，实行义
务教育，人人受教育的机会均等是公平，同时提高了国民素质，进而也提高了效
率。不能把公平狭义地理解为数量上的完全平等，公平是权利的公正平等，足在
第六章：中围老年保障制度改革的价值取向
法律I断莉的平等，是机会的平等，按劳分配是分配的公平，它可激励劳动，提高
效率，进而达到更高水平的公平。
4．2 老年保障与社会经济的稳定发展
老年保障制度的建立对社会的稳定和经济的发展有着重要的意义。制度模式
不合理，会使社会保障受到损失，从而降低社会效率，制度选择合理，可以实现
公平与效率的相互促进，建立完善的社会保障制度就可以达到这样的目的。
首先，完善的老年保障制度可以促进公平。这主要表现在：1，可以促进机
会公平。完善社会保障制度是面向全体社会成员的，任何社会成员只要符合法律
规定的条件，不论其地位、职业、民族、性别、年龄等均被强制性地纳入社会保
障范围。因此，每一个社会保障项目对于其适用范围的社会成员而言，即是一种
机会公平的保障。2，可以一定程度地促进起点与过程公平。社会保障为社会成
员提供基本生活保障，社会成员不至于在先天不足或某些社会风险的侵害而陷入
生存困境，导至起点和过程的不公平。社会保障通过补偿功能，可以恢复社会成
员的基本生存能力，重新投入社会生活之中。3，可以一定程度地促进结果的公
平。社会保障实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能，起到了调节
收入差距的作用，使社会成员在社会发展中的不公平缩小。
其次，保证公平的老年保障可以促进市场机制的效率。这丰要表现在：(1)
可以缓解贫困，保障社会成员基本生活，调节收入差距，缓和阶层矛盾，解决社
会问题，从而创造一个安定的社会环境，这无疑是提高效率的重要前提。(2)可
以调动社会成员的积极性，它可以为社会成员提供基本的生活保障，消除各种社
会风险的危害，免除后顾之忧，从而调动社会成员的劳动积极性。(3)可以保证
社会再生产所需劳动力的供给。社会保障提供健康保障和教育培训保障，从而提
高社会成员的身体、心理和技能素质。社会保障还可以促进劳动力市场的完善和
劳动力的合理流动，有利于劳动资源的有效配置。(4)可以支持经济发展，缓解
经济波动的危害。在经济萎缩时期，社会保障可以保障社会成员的基本生活，增
加需求，刺激经济增长；在经济高速增长时期，社会保障可以通过收费，增加积
累，防止经济增长过热和发生通货膨胀。(5)发展社会保障事业，本身可以使更
多的人从事社会保险、社会救助等事业，创造一些新的就业机会和经济发展的新
的增长点。
因此，建立一个适合本国国情的、公平优先的老年保障制度，是确保经济的
稳定发展的需要。但现行体系同时存在的不公平和低效率问题。表现在：一方向，
保障的实施范围小，覆盖面狭窄，存在不公平性。一方面，城镇与农村的保障内
114
第六章：中困老年保障制度改革的价值取向
容与水平不。致。社会丰义市场经济要求多种经济形式共同发展，然而现行保障
制度却在这方面设置了许多障碍。在现有的社会保障制度中，国家机关和事业单
位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家
庭保障为主，很少享受到社会和集体的福利。乡镇企业、私营企业等企业中的劳
动者仍然处在社会保障之外，生、老、病、死、伤、残等种种不测没有制度保障。
这必然阻碍劳动者在不同部门之间的合理流动，造成我国行业结构长期不合理，
既制约经济体制改革向纵深发展，又刁i利于社会的稳定。另一方面，地区与部门
的保障内容与水平不一致。企业负担与个人储蓄相结合为原则的保障制度，限于
目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应
保障还非常有限，社会化程度较低，保障功能弱。工业部门职工的社会保障，丰
要由企业和职工自身来负担，但企业负担部分则因企业经营好坏的不同而呈现出
不同的局面，个人储蓄、保险部分更是因收入水平的差异而呈现出明显的不平衡
状况。另一方面，老年保障没有很好起到促进社会经济、提高社会效率的作用。
从客观上看，由于在传统的计划经济体制下，一切由国家统一安排，社会保障制
度不过是国家计划的一部分，因此它根本不可能发挥对经济的调节作用，从而也
就谈不上推动经济发展。从主观认识上看，由于我国过去不重视客观经济规律，
对制度与经济发展的关系缺乏充分认识，在当前的保障制度当中，仍很少体现出
政策设计与经济效率之间的内在关系，因此必须造成制度效率的低下。
4．3 “公平优先，公平与效率相互促进”为目标的改革
为扭转现行体制公平缺失的弊端，应该努力调整目前的改革思路，建立以“公
平优先，公平与效率相互促进”的老年保障制度。主要方向、基本思路、丰要原
贝0并口目标女口下。
第～，主要方向是：随着我国社会生产力发展水平的不断提高，我国现行的
主要以局部“国家社会保障”为特征的制度模式要尽快向以城乡一体化的“社
会保险”为特征的制度转变，从个人帐户为主体的模式向以“社会统筹”模式的
转变，从而迅速提高我国的老年保障水的覆盖面，体现社会公平公正，促进社会
经济和谐发展。
第二，基本思路是：老年保障的基本点，从“强调个人责任”转向“强调国
民权利，国家有义务承担”；在其“保障动因”上，从“缓解社会冲突”转向“促
进社会协调发展”；在其“保障范围”上，从“局限于城镇人口”转向“全体社
会成员”；在其“保障制度”上，从“局部性”转向“系统性完整性”，在其保
障作用上，从“临时性”转向“制度性”，保障形式上从“社会救济性”转向“社
第人章：中国老年保障制度改革的价值取向
会保险性”。
第三，主要原则是：适度原则——保障水平需要应与经济发展水平相适应、
相协调；刚性原则——社会保障一旦形成，其项目、标准、水平具有可增不可减、
可升不可降的刚性特征；其推行具有强制性，任何团体和个人都应服从其制度安
排。
第四，主要目标是：社会目标——减少收入不平等和社会地位不平等，进而
促进社会稳定和社会全面进步；经济目标要有助于促进经济增长，增进企业间的
竞争和促进就业相联系；保障设计应该保证按照每项津贴的性质、发放条件和发
放数量与其筹资来源相适应，管理体现效率特征。
l周小川，《企业改革：模式选择与配套设计》，中国经济出版社，1994年
2周小川，王林“社会保障：经济分析与体制建议”，引至是敬琏等，《建设市场经济的总
体设想与方案设计》，中央编译出版社，1997年，北京。
3同上。
4张本波，“中国人口老龄化的经济社会后果分析”2002，5，中经网。
5罗淳，《从老龄化到高龄化》，中国社会科学出版社，2001年，北京。
6《中国统计年鉴》(1992、1996、1998、2001)．北京：中国统计出版社。
7姚洋，《白由、公正与制度变迁》，2002年，河南人民出版社，郑州。
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
1 中国老年保障制度改革目标模式
我国现行老年保障制度的目标模式是“统账结合”。该制度设计试图把现付制
的社会统筹与储备积累制的个人账户结台起来，既体现社会共济，又体现自我保
障。这样设计的初衷是既要满足应付预计在2025年前后到来的老龄化高峰，又
要配合围企改革，依靠增加个人积累来解决经济体制转轨中出现的困家对退休职
、r的隐性历史债务问题。显然，这种目标模式破坏了现代老年保障制度内在的社
会共济特征和再分配功能，社会统筹部分的基本养老金只占20％的替代率，保
障功能有限。这个以个人帐户为主体的模式运行的结果必然是，最需要得到基本
收入保障的老年人得不到的有效保障，而对其余相对富足的老年人来说所提供的
保障显得可有可无。另外一方面，在向市场经济转轨的改革过程中，圉家企图回
避对在职与退休职工的隐性债务，造成现行体制个人帐户“空帐化”，导致养老
金体系的财务危机。同时，为了防止社会矛盾激化，政府每年又不得不“花钱买
稳定”，花费大量财政资余，使整个社会保险体系退回到临时性的救济模式。因
此，需要以公平优先为导向，对“统帐结合模式”进行根本性的调整，重新界定
国家、企业、个人在老年保障制度中的责任和权利。
i．I 从“统帐结合”到“社会统筹、总体积累”模式
本文认为，中国老年保障制度模式应该摒弃“统帐结合”的混合模式，回到
单一的社会统筹体系，但也区别于传统的现收现付制，而是在社会统筹的基础上，
增加总体的养老基金积累。新的制度模式的特征可以概括为“社会统筹、总体积
累”模式，是一种经过调整的现收现付制。
虽然积累制或者部分积累制有关“自己存钱给自己养老”的设想很诱人，但
世界上绝大多数国家和地区现在还是选择了“现收现付制”作为基本的老年保
障制度模式。这是因为在制度建立时，一个负责任的社会不能把已经进入老年的
上一代人排除在外。这样，自然而然地就进入了下一代人养上一代人的现收现付
制的循环圈。如果要从现收现付制转变为储备积累制，就必然会有至少有一代人
的利益受损，这在经济学上已经得到了证明(李缁光，1998)。因为这一代人既
要尽供养上一代老年人的义务，又要为自己将来养老进行储备积累，这种经济负
担不仅是当期的社会难以承受的，也是不必要的。为了推行“统账结合”，中幽
菊七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
实行了“老人老办法，新人新办法”。对已退休的老职工，仍沿用现收现付的办
法给付养老金，并且保持原来的水平不变：对尚在劳动年龄的职工则要建立个人
帐户。这就使正在工作的这一代，不仅要为已经退休的上一代缴费，还要为自己
未来的养老金向“个人账户”缴费。这种回避了国家历史责任的思路，造成企业
和个人难以承受的“双重负担”，严重影响了对老年人的有效保障，也不利丁二覆
盖面的推广，大大推迟中国老年保障带U度的城乡统一，对我国的社会经济发展带
来了消极影响。
从经济学和公共财政学理论角度看，首先老年保障属于公共产产品，就象一
个国家的国防，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。这一制度
把收入分配给老年人，将收入从高收入者再分配到低收入者，因而老年保障也成
为最大的政府开支方案。老年保障体制具有统一性，实行社会化保障是国家的基
本职能之一。建立和健全全社会范围内的社会化的老年保障制度是中央政府的一
项基本任务，应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和
统一管理。从各个发达的市场经济国家看，老年保障都是在全社会范围内对公民
收入进行的再分配。大多数实行老年保障制度的国家都采取国家级统筹，许多围
家把分权式养老保险改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准。
因此新的老年保障制度目标应该首先着力于建立一个全国统一的老年保障
制度。实行统-N度，基本养老保险金必须集中在中央政府手中，也必须在全国
统一调配。全国统一的制度首先应该在城镇做起，在基本条件具备后逐步向农村
推广，最终实现城乡一体化的老年保障制度。这个问题不解决，社会就不能稳定，
增加消费、扩大内需就缺乏基础，改革和发展也就难以顺利发展。这是保持中同
社会稳定和长治久安的重大制度基础。中国经济体制改革的目标不仅是要创造一
个竞争的市场经济，而且还要在全国范围内建立一个充满温暖、关怀和友爱的公
平社会。
本文所建议的“社会统筹、总体积累”模式的基本框架是：1，基本功能是
保证城乡老年人的基本生活，目标替代率大致相当于社会平均工资水平的60％，
真正体现“低水平”和“广覆盖”的特征；2，缴费模式实行全国性社会统筹，
企业、个人分别交纳以个人工资为基准的统一比例的社会保险费用，逐步以更规
范明确的社会保障税代替；3，由政府承担旧体制遗留的历史责任，明确历史债
务，在国有资产变现以及国有土地使用权转让中体现对职工养老和农民养老问题
的补偿；4，总体上为“受益确定型(Defined Benifit)”，并根据精算原则，提
前做好老龄化到来的资金准备，因此必须保持总体的积累，并争取该积累部分的
资金获得合理投资回报。
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
1．2 取消个人帐户
新旧模式转换的实质在于现存个人帐户的处理。建立新型的老年保障制度模
式应该取消个人帐户，或者把已经建立的个人帐户予以冻结。不仅因为个人帐户
无法发挥老年保障制度的再分配功能，个人帐户事实}二基本上起不到所设想的种
种作用。首先来看个人帐户的工资替代目标功能。一般来说，缴费10％，能提供
的养老金替代率很低。精算结果显示，一般职工缴费10％长达35年，虽平均每
年有2％的实质回报，也只能获24％一26％的工资替代率。可见，现行制度并不能
达到60％工资替代率的退休会水平。从智利的情况来看，1981年参加个人帐户的
人数占劳动力人数的75％，15年后(1995年)，参加人数减少到不到60％，由此
可见人们对个人帐户的消极态度1。其次，个人帐户违反政府提出的低水平、广
覆盖的原则，收入高的，养老金待遇也高，收入低的，待遇也低。个人账户不但
不能缩减老年人口的贫富差距，而且会扩大老年贫富差距。虽然社会统筹制度可
为每位退休职工提供当时平均工资20％的统一退休金，但个人账户会为中等收入
以上者带来平均工资20％以上的老年保障金，却为中等收入以下的职工带来低于
平均工资20％的老年保障金，从而在整体上再一次将老年贫富差距拉71：。个人账
户缴费率愈高，老年贫富差距将被拉得愈大。个人帐户是以个人为本的，不能消
除老年贫穷，低收入和没有能力缴费的人没有办法获得保障，也就不能化解人口
老龄化的问题。再从其它目标来看，支持建立个人帐户的理由是发展资本市场，
从而能够得到很好的回报率。实际上这一点也不可能达到。根据世界银行的统计，
1970—1990年，OECD国家养老基金的名义回报是10％，但是90年代以后的变化
很大，1991年出现欧洲金融风暴，1994年出现墨西哥金融风暴，1997年出现亚
洲金融风暴，各国养老基金都出现重大损失。亚洲金融风暴中，新加坡中央公积
金投资损失达30％。因此，个人帐户不可能保持10％的名义回报，3％的实际回报
(扣除占一半，5％的行政费和2％的通胀)。还有更重要的一点，当进入人口老龄
化高峰期，股市的回报率将更加趋于下降。因为老人退休时都要卖掉股票来维持
￡{三活，那时候，全世界都是人口老龄化高峰，大批量的股票将面临抛售，股票市
场的价格必然下跌。对于中国尚不成熟的资本市场而言，面临的风险会更大。中
围资本市场的发展依靠政府搞强制性个人帐户来推动是不妥当的，不应浚拿人民
的养命钱来发展资本市场。
汇是基于以上事实，世界银行首席经济学家斯蒂格利茨也对个人帐户提出了
怀疑和批评(．T．Stiglitz，1999)，在其论文《养老金改革的再思考：关于社会
保障制度的十个谬论》分别对三个经济领域中的10个谬论进行了阐述，其中有
5个方面是针对个人帐户有关认识的怀疑：个人账户制增加困民储蓄，在个人账
第七章：中国老年保障体制目标模式羊u政策框架建议
户制下的回报率比较高，在个人账户制下劳动力市场E的激励比例好，竞争保证
_『在个人账户制卜较低的管理成本，腐败和无效的政府是实行个人账户制的．个
理由。
1．3 实证支持
从实证的角度来看，建立社会统筹的老年保障模式在经济上也是可行的，没
有必要进行向混合制度的转变。理由是：
首先，我国在未来相当长的时期内仍能够满足“艾隆条件”。“艾隆条件”
表明，如果一围的实际工资增长率加上劳动人口增长之和大于实际利息率，则实
行现收现付式的养老社会保险制度就是可取的。从未来的发展趋势看，到2030
年，我国城镇劳动力人数将始终呈增长势态，根据原围家计委“中国劳动就业预
测”课题组的测算，我国城镇劳动适龄人口将从2000年的3．204亿增加到2030
年的6．222亿，平均每年增长3．1％2。根据世界银行对未来我国年实际工资增长
率的预测，2011——2030年将达到4％，2030年后为3％。对未来实际利息率的准
确预测我们还没有见到。但如果我国未来国民储蓄率不会大幅度下降的推测准确
的话，那么今后我国的实际利息率不会很高，因为高储蓄率从长期来看会抑制国
内资本市场的收益率。根据上述情况，可以推断，我国在未来一个相当长的时期
内“艾隆条件”仍然可以得到满足。
其次，伴随着人口老化，我国的少儿负担率将趋于下降，未来人口的总负担
系数不会大幅度增加，有利于应付人口老化高峰的冲击。我国未来的确面临着人
口老龄化问题，但未来人口老化所增加的养老经济负担是否会达到社会难以承受
的地步，还必须结合我国少儿负担率的变化来进行研究。因为我国的人口老化是
伴随着。岁、14岁少儿依赖性人口比重的下降而发生的，这部分的赡养，也会给
劳动人口带来经济负担。从总负担系数的角度研究人口老化问题可以全面分析
整个社会应付人口老化可动员的经济资源的能力，它比单纯观察老年依赖性人口
比重的变化趋势更客观、更科学。而根据上述分析，应当能得出以F结论，即未
来我国的人口老化不会给社会造成过重的经济负担，在资源条件和经济效率不变
的情况下，今后我国的劳动人口应当有能力应付人口老化问题，因而我国老年保
障制度筹资模式并不一定要转向基金式。
第三，从国民储蓄的角度来看，我国的国民储蓄率一直很高，尤其是经济改
革以后。最近10年我国国民储蓄率平均高达38％3。我困在储蓄率方面仪次于新
加坡，成为世界上国民储蓄率最高的国家之一。在这种情况下，研究我围公共养
老会筹资模式的转轨问题，必须要考虑我国国民储蓄率较高这个现实，决4i能盲
第七章：巾国老年保障体制目标模式莉I政策框架建议
目照搬别国的“经验”。实际上，一同的储蓄率并不是越高越好。传统的经济理
论的确承认“储蓄一投资一固定资产形成一经济增长”这个经济链条，但决不是
有了储蓄就一定会有经济增长。
第四，即使养老保险制度实行基金式的筹资模式，但从实物经济的角度看，
这种养老金计划仍是一种靠后代养老的计划，所以应付人口老化趋势，关键是要
选择一种有利于提高未来劳动生产率的养老保险筹资模式。人们通常认为，现收
现付养老金计划是一种靠后代养老的计划，而基金式养老金计划则是自我养老的
计划。其实，这种说法完全是从货币资金的角度去考虑问题，而从实物经济的角
度看，一个社会养老保险制度无论采取什么样的筹资模式，实际上都是靠后代养
老。因为，在任何社会的老年人的衣食住行最终还是要靠年轻的工作人口‘E产和
提供。而在现实生活中，从物质形态上看，自我养老是根本不可能做到的。≠F人
口老化的情况下，一国的养老社会保险制度无论实行现收现付式还是实行基金
式，未来年轻人口实物形态上的养老负担都会越来越重。实行不同的养老保险筹
资模式，只不过是未来老年人口向年轻人口索取物质产品(劳务)的方式不同而
已。在基金式养老金制度下，老年人口向年轻职工索取物质产品凭借的是其在工
作期间进行养老储蓄而积累的货币权利；而在现收现付甫4度下，老年人虽然过去
没积累这种分享社会产品的货币权利：但他们可以凭借政府的征税权取得向年轻
职工索取物质产品的货币权利。只要未来社会有充足的物质产品供年轻人口和老
年人口分享，那么采用什么方式向老年人口提供物质产品的索取权实际上并不重
要。从另一个角度说，即使一个社会养老会制度实行的是基金式，老年人口有自
己的养老基会积累，但如果社会的劳动生产率很低，生产的产品连年轻人口的消
费需求都不能满足，那么老年人口的实物养老仍然会面临问题。所以，养老社会
保险制度要想从根本上应付人口老化的挑战，关键是要选择一种有利于提高未来
社会劳动生产率的筹资模式。
2 农村老年保障制度建设
以社会公正导为基本价值取向的中国老年保障制度显然不应该把中围农民
的老年保障排除在外。事实上，建立农村的老年保障制度已经成为一个不容网避
的紧迫问题，是我国老年保障制度建设的主体工程。
2．1 农村人口和养老问题的特殊性
我囝农村的传统养老方式是家庭供养，而且这也是我固农村的主要养老方
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
式。中围农村当下JF经历着深刻的社会转型与经济变革：
其，中国农村的人口结构目前已发生了很大变化，已由成年型向老年型转
化，至2000年底，我围总人u 12．95亿，农村人口80739万人，占总人口的63．91％。
由于实行计划生箭政策，农村老龄化速度也大大加快。
其二，农民的收入与财富积累情况，总体收入有所增加，但贫富4i均、区域
性差异极大，而且有进一步扩大的趋势(梁鸿，2000)，改革丌放以米，我同农
村居民人均收入从1978年的151．79元，已攀升到1998年的3018．5元，但近年
来，}_}j现了农民人均收入增幅减缓的趋势，城乡收入差距进一步扩大的趋势也引
起各界关注。由于农民对将来收入的预期不高，对养老、疾病保障等缺乏安全感
和稳定感，因此，最具潜力的农村消费增长孝目当缓慢。
其三，人口迁移和社会变革所带来的观念变化对社会保障制度变革必然产生
影响。我国出现独特的5000万“农民工”大潮，既是由于土地收益降低、人均
耕地不足等乡土社会的内因“推动”，同时也是城市发展速度加快，不断创造出
良好的生活、工作和学习环境这个外力“拉动”的结果。农村剩余劳动力进入城
市，受所在地区经济、文化环境的影响，原有的传统观念急剧变化，这一方面带
动了乡村社会的需求增加，另一方面，也对原有的家庭养老模式形成巨大的冲击
力。
以上多重力量的作用使农村家庭保障功能产生弱化或分化趋势，而原有的农
村各项保障制度也越来越受到我国农村社会现实的巨大挑战。随着农村生产的社
会化、市场化，农村的家庭结构也工F在发生变化，这种变化|=|益弱化农村家庭的
养老功能。
流行的观点认为，农村的养老问题可以依靠农村的土地来进行。事实上，依
靠土地保障只是人们的一厢情愿。长期以来，农民的养老和其它保障实质上是以
士地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所
占份额比较大的地区。在实行联产承包制以前，农村土地实行集体所有、统一经
营和统一‘分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的
积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。农村土地的保
障功能严重不足。实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，
提高了土地的生产力水平和农民的收入，强化了土地的保障功能。近年来，随着
农村经济和农村社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但是遗憾的是，
土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化，其主要原因是：(1)由于近
年来，农产品价格的持续下滑，农产品生产成本的不断增大，使得农业经营的绝
对收益越来越低，在有些地方甚至绝对亏本。(2)农村土地的税费负担越来越重，
越来越多的农民视十地为包袱，在许多地方，农民抛荒的现象非常普遍，征此背
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
景F，士地的保障功能无从谈起。(3)土地的流转价格越来越低，在许多地方，
发生土地流转时，转出户不仅不能从士地转’止中获益，反而要倒贴转入户一笔资
金，经营土地甚至成为农民的绝对负担。随着农村市场经济的发展，土地作为农
民的基本社会保障的功能和作用逐渐减弱，这是一个客观的事实。非农化与城镇
化进程等客观因素，使农村人口的社会保障要求提高。现行以土地为基础的农村
社会保障将越来越不适应经济社会发展的需要。
2．2 农村老年保障制度的建设思路
本文认为，从社会公正的角度，为了实现中国广大农村地区的长治久安，保
证中围社会经济的长期稳定和可持续发展，必须着手建立适度水平的农村老年保
障和其它社会保障体系。
首先，从补偿的角度来看，建国后几十年问，广大农民作出了巨大贡献，不
仅养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累
了大量资金，是以自身利益受损形式换取国家整体的发展(梁鸿，2000)。从统
计数字来看，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税等途径，上缴给国
家1．3万亿元，改革开放以来，在城乡经济关系上，仍然存在某种程度的“剪刀
差”，使农民处于不利地位。例如，有统计表明，在1979年一1994年的16年问，
政府通过工农产品剪刀差从农民那里占有了大约15000亿元的收入，同期农业税
收总额1755亿元，各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩
余约12986亿元，农民平均每年的总负担高达811亿元，是改革前155亿元的
5．2倍。农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元(王申贺，1997)农业资
金转移严重4，农民为此蒙受了巨大损失，同时，由于围家计划生育政策、征地、
退耕还林等经济和社会政策的出台，对农民所仰赖的家庭保障和土地保障等传统
保障制度产生了强大的冲击，因此，应该由国家建立针对广大农村居民的保障制
度给以补偿。推进和健全城镇社会保障，当年养老基金收支差额以及地方政府城
市“低保”支出方面的不足有一部分是通过中央财政和国有资产的变现收入来补
充的。国有资产是全民资产，农民不能长期被排除在外，农民也应当逐步拥有平
等分享的权利。按照利益对等原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，
作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上交税费的人。社会保障
实际上就是政府向国民提供的一种公共产品和基本物品，与城镇居民一样，农民
也是享有社会保障的主体。税收公平原则的标准之一就是根据受益的多少，即享
受到政府提供的服务水平，～般而言‘，多享受服务者多交税，反之则少交税，但
无论如何纳税人都应在不同程度上享受到政府的服务。而事实上，相对_f城镇而
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
青，农村社会保障水平极低，1992年农村享受社会保障人数只有1050万人，覆
盖面仅2．4％，人均社会保障支出仅16元，仅及城镇人均数3％。近几年农村社
会保障发展缓慢，1992年比1986年社会保障支出仅增长5％，而同期城镇增长
r 2．2倍(王申贺，1997)。
其次，从公共财政职能的要求来看，从本质上说，老年保障制度的政策意义
有两方面：一是作为保证社会再生产的『F常进行，弥补市场失灵，以维持社会的
稳定及经济的正常发展：二是作为一种收入再分配的工具，通过“税收一转移支
付”的方式，在一定程度上解决贫富分配的差距问题。农村老年保障制度的推行，
i，有助于缩小农村地区收入分配的差距。在不同的地区，农村经济发展水平存
在较大的差距，再加上很多农村地区的非农产业发展得较快，因此，不同的农村
地区以及同一地区从事不同行业的农村居民，收入水平存在着很大的差距。通过
拟建立的老年保障制度对农村老年人提供一部分帮助，可以在一定程度上缩小农
村地区收入分配的差距。2，有助于缩小城乡差别。进入90年代以后，农村居民
的收入增长幅度与城镇居民逐步拉大，尤其是近年来农民的收入增长极为缓慢，
有的甚至呈负增长，由此导致城乡差距正逐步扩大。尽管中央政府制定和执行了
多种增收减负的措施，但效果并不明显。通过农村的老年保障制度增加一部分收
入，既可以从制度上消灭极端贫困者，又能够缩小城乡差距，有助于缓解社会矛
盾。3，保持社会的稳定，有利于经济的健康芨展。很多国家的发展经历表明，
如果收入分配的差距过大而政府又无所作为，那么很容易激化社会矛盾，导致社
会的动荡，对经济的发展也会产生诸多负面的影响。一个比较健全的惠及城乡居
民的老年保障制度可以维持社会的稳定，为经济的健康发展良好的社会环境。4，
有利于刺激消费，与当前正在执行的扩大内需的宏观经济政策相适应。1997年
我国经济顺利实现“软着落”以后，通货紧缩的迹象同益明显。为了保持国民经
济一定的发展速度，从1998年中期开始实行扩张性的财政政策，以拉动投资和
消费需求，刺激经济的增长，而内需的最重要内容是消费需求。但从执行几年的
情况看，财政政策的效果并不显著。分析其原因，从根本上说就在于人们的消费
能力及消费信心问题。收入分配不公和城乡差距不仅削弱了农民的消费能力，也
影响了农民的消费愿意。建立农民的社会养老制度将极大地刺激农民的消费，从
而有助于经济增长为目标的宏观经济政策效率。
当然，建立农村的老年保障制度存在着一定的资金需求和财政压力。按照社
会保险的缴费原则，农民将承担一定比例的缴费义务。城镇地区社会保障所需资
金主要是由职工及其所在的单位按照职工工资总额的一定比例交纳，而在农村，
农民一般没有工作单位，因此，农村养老保障制度所需要资金的大头只能由农民
个人缴纳，其余部分应该由国家财政以拨款的方式予以解决。经王幽军计算(王
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
围军，2002)，在中国东部地区和中西部地区个别省份具备推行社会养老保险的
经济可行性。尚长风的推算也表明农村保障制度的推行在财政能力卜不存在财政
承受能力的障碍(尚长风，2002)。
2．3 农村老年保障制度的建设原则
农村老年保障制度建设至少要起到如下作用，第一，要通过社会保障制度的
建立减少而不是加剧社会的贫富差距，因此，在制度设计方面应当体现出社会共
济性；第二，要把眼前利益与长远利益相结合，使社会保障制度的建立有利于经
济、社会的可持续发展，对响应围家计划生育或征地号召的农民要实行积极的政
策保障予以保护。在具体实施过程中还应该注意以下原则：
1，举持地区差异原则。保障水平总是与经济发展水平相适应。由于我国地
域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的
社会保障标准，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，
以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度低些，以地方政府的保障为主。
农村老年保障制度的建立时间不能一刀切，应按步骤分期实施。应从发达地区开
始，逐步推广到全国。
2，适度的城乡差异原则，因为城镇和农村地区建立保障制度所面临的背景
1i同。在经济发展条件逐步成熟以后，再积极谋求城乡社会保障制度的一体化。
3，政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之问的关系。在为农村
提供适度保障的同时，让农民有更多选择工作的机会同样是非常重要的，而这光
靠农民自己是难以解决的，因此，斟家财政可以根据财力的状况，，加大转移支
付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，
从而提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村的基础设施
建设的投入，为农民提供更多的就业机会。实际上，与农村老年保障制度一样，
政府在这两方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的最重要的财政
政策手段之。
3 老年保障制度建设中的政府主导作用
从老年保障制度产生与发展的历史过程来看，政府始终发挥着不可替代的作
用。在我围建立现代老年保障制度过程中，尤其是我国正处于一个重要社会变迁
的背景下，建立社会公正的再分配机制离丌政府的作用是难以想象的，试图回避
政府的作用和责任显然是不现实的。当然，在另一方面，单一依赖政府力量是也
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
足有限的，在政府主导作用的基础上，再通过政府与社会、市场体系的共同作用
克服政府行为的局限性，从而使老年保障制度更有效率、更具公平和合理性。
3．1 政府对社会再分配的主导作用
从政府与社会的关系来看，一般认为，我国是弱市民社会、强国家的模式，
在中国农村社会就更是如此。因此，除市场经济体制改革外，斟家的推动引导对
市民社会的形成和完善有重大影响。建立老年保障制度就是这一推动作用的具体
表现。再从政府与市场的角度来看，政府是市场失灵的纠『F者、市场体制的建立
者。政府通常被认为是在市场失灵的领域发挥作用，如提供公共物品或解决外部
性问题。同时，人们通过西方发达社会发展的经验，认识到市场也是通过政府有
效组织建立起来的。从我国改革以来经济社会发展历程来看，政府职能已经发生
了很大变化，在经济领域，基本上由政府主导型向政府参与型转换，但是，在人
类发展的意义上，转轨中国家的政府到底应该扮演怎样的角色，根本没有任何“放
之四海而皆准”的国家干预模式可供效仿。即使市场顺利运行，政府不仅要承担
起维持有效的法律、行政、管理和征税等方面的责任，而且还有一些与人类发展
直接相关的责任，如提供基本的社会服务设施，以确保机会均等；确保人们对信
贷等至关重要的资源享有平等的机会；创造⋯个能够增强人民权力的环境，尤其
是为那些处于劣势或脆弱的群体创造这样一个环境；将根除贫困置于绝对优先地
位等。
本文设想中的老年保障“社会统筹”制度模式中，政府的主导作用体现在：
第～，老年保障制度建立和实旅的主体是政府。从现代老年保障制度产生时候起，
各国都毫无例外地把提供社会养老保险纳入政府的职能范围，这就把社会保障、
社会保险与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。尽管在一些国
家中某些社会保障项目由民间团体、社会组织来举办，但也是在政府的倡导和资
助下进行的。尤其是社会保险领域，没有政府来主持实施是不可能的。加强政府
在社会保险方面的职责，社会保险属于市场解决不了的，必须出政府出面来解决
问题。有入主张由社会和市场来解决这一问题，如保险企业的竞争来办理。这无
异于取消社会保险，不应该将社会保险制度的改革当成是为国家甩包袱。
第二，政府在保证制度公平方面发挥重要作用。从计划经济向市场经济过渡，
由于制度变迁，必然会导致利益的调整和再分配，没有强有力的政府进行组织，
纯粹依靠市场交易，特别是不规则不均衡的市场交易制度来进行，其结果，要么
是原有的利益的再调整和再分配无法实现，新的制度创新被搁浅；要么是形成～
种保尉既得利益集团权力的基础卜的不公平的新制度，背离原来制度变迁的目
第七章：中国老年保障体制目标模式私l政策框架建议
标。新的老年保障制度必须在公平公『F的基础上保证制度的效率，这就需要把原
来条块分割的老年保障制度统一起来，发挥制度的整体效应。这个统一过程实际
上就是利益的调整过程，没有政府强有力的组织是难以达到预期目的的。
第三，政府在制度创新方面有着十分重要而特殊的、其他市场力量不能替代
的作用。中国中国老年保障制度的改革，必然要受到所有制结构调整、企业制度
改革、财税制度改革等其他方面改革的影响，不能忽视经济结构调整，如产业结
构调整、地区经济结构调整、城乡经济结构调整等所带来的各种影响。在这种社
会经济背景进行的老年保障制度的改革，明显存在着路径依赖的现象。在路径依
赖中，至关重要的是初始道路的选择和初始选择后最初的活动效果。一旦初始效
果为人们接受，便会自我强化自我放大，使制度的转换就很容易实现。而政府在
建立新制度方面具有比其他市场主体更强的路径引人优势。也就是说，在有政府
强有力的参与下，能够加快制度创新的速度。没有政府的组织领导，许多制度将
无法建立。
3．2 政府职能的有效发挥
同时，本文认为，在发挥政府在老年保障制度主导作用的同时，我们也应该
克服在传统现收现付制下存在的各种弊端，规范政府在老年保障制度变迁中的职
能。
首先，发挥政府在规范制度中的职能。社会保险为特征的老年保障制度的基
本特征之一就在于其强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保
证。目前，我国老年保障制度中存在的许多问题，与政府在社会保障的立法滞后
有较大关系。因此，政府现在的一个重要职责就是规范制度。一方面应充分依靠
现有法律、法规，理顺和规范现有法律、法规；另一方面，应加快专项立法特别
是加快地方立法，依法推进不可老年保障在内的社会保障制度的改革，依法规范
制度的运作。此外，在政府规范制度的职能方面，还应特别注意明确政府与企、Ik、
中央政府与地方政府之问的责任。尤其是要解决政府既是裁判员又是运动员的角
色错位。政府的责任更多的应体现在裁判员的角色上，为社会保障的运行提供良
好的制度环境，给老年保障的运行进行严格的监督。
其次，明确政府在体制转轨中的历史责任。改革是有成本的，关键的问题是
由谁来承担改革成本。有人认为，老年保障制度改革就是把老年保障从政府中分
离出来，因此，政府不应该承担改革的成本。这种观点显然是不JF确的。改革成
本有两种：一种是由旧的制度向新的制度转变过程中所产生的成本，称为转制成
本：另·种是老年保障制度运行过程中所需要的『F常费用，称为运行成本。政府
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
作为各类社会保障制度的主体，对改革成本特别是社会保障制度的转制成本具有
不可推卸的责任。过去国家没有给劳动者积累专门的老年保障基金，劳动者以低
工资形式换耿围家对他们未来退休后的保障承诺，相当于养老基金的部分必要劳
动价值以国家投资的形式转化到国有资产当中。囡此，在经济体制转换过程中，
必须使国有资产变现的一部分用于老年保障支出。这就是国家对职工的“隐性债
务”问题，必须由国家或政府承担责任。
最后，随着人口老龄化的到来，我国人口赡养比例将不断提高，因此，必然
需要一定的养老资会的积累，需要政府或国家力量的介入。进行资金积累的渠道
可以有以下几种：(1)发行认可债券。(2)用同家财政收入直接填补。(3)先发
行围债偿还养老金债务，后逐步增征一定的工资税(或其他税)来兑现国债。匈
牙利计划采用这种方式来筹集一部分偿债资金。(4)在国有土地使用权交易过程
中规定一定比例的附加费，或者适时适当地开辟新税种，可包括资源税、遗产税
等。(5)用国有资产补偿。在老龄化过程中养老金历史债务往往数额庞大，通过
某种单一形式(如财政)来解决是不现实的。多数园家都是通过上述多种形式的
组合来解决养老金债务问题。多种形式的组合可以将养老金债务的偿还责任分担
到前后几代人身上，这对各代人都是公平的。
4老年保障制度改革的配套措施
不可否认，新目标模式的建立过程是一个系统工程，需要和其它领域的改革
协调运作，整体推进，才能保证制度转轨的顺利进行。当前，老年保障制度改革
所需要的配套政策改革包括收入信息透明化、法制体系建设、推彳亍社会保障税、
发挥社区保障作用以及提高职工退体年龄等方面。
4．1收入信息透明化
勿容置疑， 一个良好的社会保障制度构建和运行，应当具备较为完善的社会
制度环境和构建条件，而完善的收入信息系统的建立，显然是其重要的条件之。
而在我国，由于1990年代以来，非规范性收入的膨胀和发展，使得人们透过实
际生活消费观察到的社会收入分配差距，发生了显著的差异，这对我国社会保障
制度的构建和运行产生了巨大的挑战。我国居民收入信息不透明已经成为影响社
会保险制度发挥再分配功能的一个重要障碍。本文在第三章已经讨论到，由于对
居民实际收入信息的失真，导致我国社会养老保险缴费费率不公平，使社会保险
类保障制度难以发挥再分配的功能。按照曾湘泉的研究，我国居民收入基本上叫‘
第七蕈：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
以划分为“制度内”和“制度外”收入两个部分(曾湘泉2001)。制度内收入指
我国困有企事业单位、T资制度规定的薪酬，在此之外所获收入被称为制度外收
入。
很显然，对“制度内”收入差距较小，己不足以概括和描述我国目前收入差
别的现。问题在于，对“制度外”造成对整个收入差距的影响程度、传导机制、
类型等，则存在着分析和研究上的困难。最近～段时间，在有关“制度外”对收
入分配差距的影响程度方面，有了一些实证研究的数据。据报道，刚家统计局等
7部委对15力-户的调查，截止到1999年8月，城镇职工的工资性收入占总收入
比重为44．5％，比1981年的87．3％减少了43个百分点，比1990年的67．5％下降
了23个百分点。而工资外收入己占总收入的55．；％，集中率为0．393，高于总收
入的基尼系数，对总差距的贡献率达57．6％，超过工资性收入贡献率(李
爽，2001)．
“制度外”的收入有多种类型。其形态及性质均很复杂。它发源于上世纪80
年代中期政府为调动单位和个人积极性的“创收”政策，也被称为“帐外收
入”。以后也被称为“灰色收入”。应当说，在整个上世纪90年代是“制度外”
经济及其收入分配的大发展的时期。归结起来，“制度外”可从多角度进行分析
和归类。这包括单位大面积的“创收”所得；个人合法的“制度外”的收入补充；
一些人利用个人手中的权力获得的大量回扣和非法收入等。
“制度外”的发展除了对员工“制度内”的工作行为产生很大的影uia]#b，其
最大的是对我国个人所得税体系和社会保障制度的复杂的影响。从国内外的经验
来看，收入分配差距的缩小或缓解，无非是启动初次分配和再分配的方法和手段。
其中，通过养老、医疗和失业等社会保险，和社会救济援助系统等社会保障制度
的构建，对此是十分有效的途径。不过，在此这一结论和假设的前提是，我们有
良好的个人收入分配信息系统和良好的转移支付运作系统。而在我国，这两个问
题都是十分棘手的政策难题。
“制度外”对个人分配的系统构成了巨大的挑战。如前所述，按照我困“制
度内”1资等级确定的个人收入水平数字，我们无法得出当前收入差距较大的结
论。而当谈到“制度外”成为收入差距的源泉之时，我们就很难知道实际的收入
水平和差距。迄今我国的个人收入爵分配系统，可以充分地证实这一点。
比如，单位个人收入所得税“代扣制”是国内普遍的做法，它对规范的“制
度内”的收入分配系统是很有效的手段，而问题恰恰则在于，“代扣制”对“制
度内”的有效是没有意义的，因为我们看到，真正引起收入差距，而需要通过再
分配手段加以调节和解决的是“制度外”的收入，而“代扣制”既未能体现，也
不可能解决，“制度外”收入的再分配的问题，对“制度外”引起的收入差距，
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
几乎显得无能为力。
实际上，如现代信息经济学揭示，信息的提供存在着动力机制的问题，信息
不仅是因为是一种有价值的资源，而更为重要的是，微观组织或个人，均关心信
息供给行为所产生的成本和收益问题。或者况，存在着是否对自己产生危害的结
果。因此，在未能设计出一套有效的收入分配信息系统之前，政府很难有效地划
真实的高收入者进行高税收的征收，从而为收入分配差距进行调节，提供有效的
支持。
另外一方面是，目前JL乎所有的社会保障项目尤其是老年保障制度缴费机制
的设计，都主要根据“制度内”水平。收入基准的失真必然导致缴费费率的不公
平。从养老保险支付的替代率来说，如果按照“制度内”来看，替代率显得很高，
实际上，一个人一旦离开工作岗位，“制度外”的部分则大幅度下降，甚至消失。
因此就可以引出了不同的结论，从“制度内”来看，个人实际的退休前和退休后
的收入水平变化不大，替代率显得较低。如果“制度内”与“制度外”的差距继
续扩大，老年保障制度设计，继续根据“制度内”收入来确定，其实际的再分配
影响的程度和能力将严重削弱。
由于收入信息供给的动力不足，可以预见收入信息透明化将是一个艰巨复杂
的工作，必须结合工资福利体系改革、个人所得申报制度、银行信用体系与现金
管理制度等领域系统性的工作，甚至也有赖于反腐败问题的持续努力。
4．2相关的法制体系建设
加强法制建设，用法律规范老年保障和其它社会保障制度，才能将我国的老
年保障制度建设进入规范化，才能建立一个体现社会公正、公平和绝大多数人民
利益的老年保障体系。只有作到有法可依，有法必依，对老年人的保障才可真正
落到实处。
建国以来，尤其是在进入80年代以后，我国相继制定了～系列的社会保障
条例，其中相当一部分涉及到老年人保障领域。但在社会保险日益成为社会保障
主体的今天，在制定大量地方性法规的同时，确实缺乏一部核心的法律将整个社
会保险规范起来。为避免在实践过程中由于标准、数额、程序的不统一而出现的
种种问题。体现了社会保障法制化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的
严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。因而制定一部不仅是社会保险，
而且包括其它社会一切社会保障类型的《社会保障法典》就成为最迫切的需要。
制订浚法，可以明确保障的主体客体，以及主客体之间的关系，明确实施保障的
主体实旌保障的方法，客体的权利和义务，明确保障基金的征收和支付方式、运
第七章：中国老年保障体制日标模式和政策框架建议
营程序、规章、管理办法等问题，将此类具体操作中的重要环节以法律的形式确
定下来，使其具有持续性和相对稳定性，成为一种组织定型化的规范，以满足社
会保障活动的需要，使各项保障真『F落到实处，保护公民的权益。
当前相关法制化措施可以包括以下几个方面：第一，应该争取将老年保障及
其它诸如医疗等保障作为公民权利写入宪法，作为制定其它规范的依据和保障。
第二，应当把包括老年保障在内的社会保障立法作为建立我国社会主义市场
经济法律体系的重要组成部分，放在突出的位置上，由于社会保障的基本核心法
律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会或常务委员会尽快制定
颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，同时，
由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保障工作有法
可依。
第三，社会保障制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以
保证社会保障法律规范的有效实施。例如，由于没有相应的社会保险基金的行为
加以制裁，社会养老保险基金长期被地方政府挪用、挤占。为确保社会保险基金
的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务
委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规
定。
4．3 社会保障“费改税”
为了贯彻老年保障制度的“社会公正”价值理念，应以财政形式介入社会养
老保险的缴费制度，将现行的各类社会保险更为更为统一的“社会保障税”，为
建立“社会统筹”模式的老年保障制度奠定规范的财政基础。养老保险制度作为
社会保障制度的一个主要组成部分，也构成社会主义市场经济体制的重要组成部
分，其制度本身需要规范化，政府和财政对基本养老保险领域的介入和管理也必
须规范化。财政介入基本养老保险领域主要应考虑社会保险税、养老基金预算管
理和养老保险财政补助制度三大方面。
通过社会保险税方式获取基本养老保险资金筹资模式，通常有三种形式：缴
税制、缴费制和预筹基金制(强制储蓄)。通过对三种筹资模式的比较，我们认
为社会保险税比缴费制更有效率，比预筹基金制和缴费制具有更强的约束机制，
比缴费制和预筹基金制更能体现市场经济所要求的公平性。因此，通过社会保险
税获取包括基本养老保险基金在内的社会保险基金，是一种符合我国现阶段实际
和改革发展客观要求的选择。
实行老年保障“费改税”的意义表现在多方面：
第七章：中国老年保障体制目标模式希I政策框架建议
第一，以税收形式积累社会保险基金，可以确保社会保险收入的稳定可靠。
开征社会保险税建立起了一个比较姚范稳定的收往来源渠道，以法律为依托的税
收的强制性和规范性将增强社会保障资金筹集过程中的约束力，杜绝拖欠、不缴
和少缴的现象，保证收入的稳定可靠。征收社会保障税，用法律的形式把企业、
个人的权利义务确定下来，保证每个参保者都照各自收入的一定比例，持续、稳
定地交纳保险金，克服了现行缴费方式筹资的困难和管理混乱的问题，使社会保
险基金来源稳定、充裕。
第二，实行“费改税”，有利于建立规范化的社会保险收、用、管制度和投
资制度。开征社会保险税，由税务机关统一负责社会保障所需要资金的筹集，可
以充分利用现有税务机关的人力和物力，降低社会保障筹资金成本；在此基础上
进一步设置专门的机构负责社会保险资金的管理和使用，形成收入、管理、使用
各部门相对独立、相互制约、相互监督的机制。不仅可以改变过去基金分散管理
带来的挪用浪费严重的现象，而有可以节省管理费用，促进节余资金的专业化、
规范化管理。
第三，有利于调整收入分配和公平税负，体现国民同等待遇，促进劳动力跨
地区、跨行业的流动。开征社会保险税，实行规范化的征收方式，有利于贯彻政
府统一的社会保险筹资政策，可以避免因费率不统一和欠缴严重造成企业负担过
重和负担不均，对企业实现政策上实质性的一视同仁社会保险税通过税法规定的
统‘课征率，可以克服目前不同行业、不同所有制、不同地区之间企业职工缴费
办法存在的筹资比例相差悬殊、负担不均、待遇有别的弊端，实现在同‘比例下
“多收入者多缴，少收入者少缴”的社会保险负担纵向平衡和“收入相涮者负担
一致”的横向公平，从而推进公平竞争和全国统一市场的形成，为人力资源的大
范围合理流动提供保障。
第四，有利于建立社会保障预算，减少相关的管理费用，也确保基金的安全。
开征社会保险税，为把社会保险金直接纳入预算奠定了良好的基础。建立社会保
障预算，将通过税收形式筹集的社会保险余以及原来国家财政经常预算中的社会
保障收支通过专门的预算反映出来，使社会保险的收支管理真正纳入预算管理的
轨道，将显著地强化社会保障资金的规范化、法制化、强化国家对社会保障事业
的管理，使财政对社会保障资金的管理监督更加直接，更加透明。
因此，建立全国统一的、基本的老年保障制度，必须开征统一的、强制性的
社会保障税。据有关数据，在全世界170多个国家中，至少132个困家实行社会
保障税制度；其中J08个国家正式实行含有1=资税、社会保险税、社会税、社会
保障捐赠在内的社会保障税。这些国家大都是发达的OECD国家和许多发展中国
家；另外还有24个国家实行社会保障税和工资税，许多圈家为转型国家；中圈
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
及许多转型国家一直没有_丌征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这
类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。由于现行体制中
养老保险以及医疗保险收入是按费征收，游离在税收系统之外，缺乏强制性，造
成了1定时期拖缴、欠缴问题。这是严重的制度缺陷。因此，将社会保险费改税，
实行社会保障税势在必行。
从国际经验看，开征社会保障税的政治阻力最小，是个人激励较大、易于征
收的税种。由于该税种最有可能保证每个公民获得未来预期收入和社会保险预
期，是最能普遍被接受的税种，它不同于个人所得税那样被国家强制征收、无偿
使用，而是具有明确的返还性。
4．4 社区养老体系建设
以往的改革倾向于对老年保障制度提出过多过高的功能要求，并过分偏重货
币保障，相对忽视了社会和文化性的其他保障内容，因而片面执迷于“工资替代
率”问题，混淆了市场原则和非市场原则，因而也就无法把真正应该由政府承担
的基础保障部分明确区分出来。影响了老年保障制度基本功能的发挥。除了正式
的收入保障以外，我们还应该重视其它的非货币形式的保障方式，例如充分发挥
社区服务保障的优势，推进老年服务等。家庭人口数量的萎缩，使年轻’代难以
承担起赡养两辈老人的责任和义务。因此通过调动社区力量参与并发挥养老功能
是必要和必然的选择。在计划经济体制下，退休人员的养老功能基本上由单位和
家庭承担。社会经济的转型使原来企业中的‘‘，J、社会”功能必然要向社区转移。随
着老人离开工作岗位回到社区，不仅养老金由社会发放，老人的养老也基本上由
社区与家庭共同承担。在市场经济发达的国家，十分重视社区养老功能的发挥，
社区组织和社团组织具体组织实施。例如在社区住宅设计中早就提出所谓“太阳
系”的建筑格局。以住宅为中心，在周边建设为老人服务的医疗、娱乐、学习、
健身的设施。社区养老的独特优势，既适应了市场经济的要求，又补充了家庭结
构变化后单纯由家庭养老的不足。在经济不发达的中国，对老年服务保障有着更
加重要的现实意义。需要在设计老年保障体制过程中，加重老年服务保障的地位。
例如，吸收一些发达国家经验，为了解决老年护理人员短缺的问题，可以在社区
大力推行“劳动储蓄”和“时间储蓄”的“自助助老”制度。在德国早就实施了这种制
度。凡年满18岁的公民，利用工休日义务看护老人，可把助老的时间通过“义务
网络管理系统”存入劳务档案中，到本人需要护理时，再把这些“时间”提取出来，
免费享受照顾。德国的这种做法深得公民的捌护。在日本目前也拥有300多个这
类团体，发展较早而且开展情况较好。在我国上海，1984年就出现了所谓的“劳
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
务银行”。长宁区1{-虹街虹储小区居委会1998年开设的“时间银行”5，1002户小
区居民中储户达757户，占75．5％，储存服务时间远高于支取服务时间，体现了
较好的发展前景。
在由家庭养老向社会养老的转变过程中，社区的作用是不可忽视的，冈为为
老年群体提供生活服务和照顾，最终是由社区来具体实现的。社会的一切活动都
是在基层社区中进行的，社区就是一个小社会，是整个社会系统的子系统。对老
年人来说，社区是他们晚年生活最主要的也是最理想的活动场所和交往空间。中
国的老年人大多看重天伦之乐、邻里关系、地缘关系等，往往对自己的家庭和久
居的社区环境产生依恋，他们一般不愿轻易离开自己所熟悉的生活环境。随着人
口老龄化程度的提高，老年群体对社区的依赖、亲近和需要日渐增多。
社会养老功能强化，家庭养老功能弱化的趋势，为形成家庭与社区优势相结
合提供了极大的可能和空间。一些研究结果证明，家庭照顾依旧是目前中国城乡
老年人照顾的主体，特别是老年人因病或年迈而需要照顾的时候，这一现象是中
国几千年传统文化不断沉淀并产生影响的结果，中国传统的道德伦理观念一直以
极大力度支持着这种内含血缘联系、经济联系和其他联系老年人和子女之间的社
会关系。另一种比较一致的观点认为，把老年人留在家庭中，接受来自家庭和居
住地社区的多科t照顾，是适应老年人身心需要和减轻庞大社会开支的经济需要的
“两全其美”方式，以家庭为主体的照顾老人的方式开始变成以家庭成员照顾为
主，同时吸收更多的社会支持的方式，这种介入在分解了纯粹意义上的家庭养老
方式的同时，也起到了维系困难家庭养老模式的作用，弥补了老年人家庭照顾方
式的不足。
城市老年群体的需求按主次排列为医疗与健康照顾、文化生活与精神慰藉、
fi_1常生活料理、经济需求四个方面。改善社区老人医疗条件和增加文化活动场所
是老人们最为普遍和最迫切的需求。
城市老所群体在养老方面从过去单一的家庭依赖，开始向社区依赖转移，对
家庭和社区的双重依赖是现阶段的老人养老依赖特征。其中对家庭的依赖主要在
同常生活照顾、亲情满足方面，对社区的依赖主要在医疗、文化生活、社会交往、
社会参与等方面。这表明家庭和社区从不同的角度，为老人提供不同层次的[具
性需求和表意性需求。
居家式社区养老是在现有经济发展条件下符合老人意愿的养老形式。居家式
社区养老，即居住在家庭中的老人，由社区提供服务。这意味着家庭仍然是养老
的主体，但家庭养老内涵却发生了变化，这就是传统的家庭养老向现代家庭养老
的演变，它依靠丰富齐全的社区服务，即能满足老人和家人同住的愿望，又能享
受家庭不能提供的各项生活料理和丰富的文化生活，社区通过服务的形式为老人
第七章：中国老年保障体制目标模式羊u政策框架建议
提供照顾，而家庭通过亲情，为老人提供精神慰藉，家庭与社区互为依赖，互为
补齐。
在社区养老体系中，老人不仅是被动的被养老群体，也是自我养老和参与社
区管理的主动群体。一是他们在社区管理中扮演着重要的角色。二是他们积极参
与社区公益活动，为丰富社区生活、维护社区安定发挥着重要作用。三是年轻的
老年群体不仅能够自我照顾，还能够为年老的老人提供服务。社区和老年群体之
间的关系体现为一种互动的关系。
目di社区养老能力还十分薄弱。具体表现为老年群体需求愿望与实际实现发
之间有很大的距离、老人管理工作在基层社区只是很小的一部分、社区老人服务
的产业化、专业化、社会化程度还很低。
加强社区养老能力建设，可以考虑从以下方面积极推进：(1)充分利用城镇
目前的社区组织，加强居委会自治能力。明确居委会工作职能，使居委会工作具
有较强的自治性和独立性，减少各级政府分配的各项工作任务，使居委会能够集
中时间和精力，根据本社区居民的需要，进行有效的管理工作。(2)增加财政对
社区的投入，减轻居委会的经济负担，使他们把主要精力从发展“三产”、寻找
资金的重负中解脱出来，进行社区A身的建设和发展。(3)用不同方式和医院联
网，建立医疗水平较高、收费合理的社区医院或老人康复中心、老人护理中心，
有关部门对医院资格要进行严格的审核。(4)多方筹资，建立专门的社区老人活
动中心。并将此作为社区建设和工作的主要考核指标。将一定面积的老人活动中
心作为新建小区的验收标准。(5)组织不同形式的社区服务志愿者队伍，为社区
老人提供服务，既能培养公民的尊老、爱老、为社会奉献爱心的社会意识和道德，
又能解决社区养老资金短缺的问题。(6)让社区内年轻的老人照料年老的老人，
并建立“时间储蓄卡”制度，让每一位为他人提供服务的老人，将来也能享受到
他人的服务。(7)政府出面协调，整合、开发、合理利用社区内企业、机关、学
校的资源、如人才、资金、场地、设施，为老年人提供学习、文化活动和体育锻
炼的场所。(8)培养社区工作的专门人才，社区工作作为专业性、科学性很强的
管理工作，需要大量的专业人才，因此，从现在起，应该在大专院校建立社会工
作系和设立社会工作专业课程，以便为社区工作输送更多的专业人才，提高社区
管理工作水平。
4．5 城镇职工退休年龄重新设定
退休年龄在不同的国家有不同的界定，不过世界上多数国家把退休年龄规定
在60岁至65岁之间。顺应着人口寿命延长和人f_：I老化的发生和发展，近年来各
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
国有提高退休年龄的普遍倾向。50年代初建亩一起来的中国企业职工退休制度，
虽经1958年和1978年两次修改，但直至1991年6月国务院颁布的《关于企业
职1：养老保险制度改革的决定》，都是将原来规定的退休年龄作为一个合理的事
实来接受和认定的，没有对此提出任何的异议。
从中国人口的预划寿命来看，中因目前的退休年龄偏低，中国职工的退休年
龄是jO年代初制定的，当时中国人口的平均预期寿命男性为40岁，女性为42．3
岁，而到1995年这两个指标分别增长到68．28岁和71．67岁。目前，中匡【人
口在60岁时的预期平均余命为16年。50年代规定的退休年龄在当时是适当的，
但在人口预期寿命提高到70岁左右的今天，显然就有必要对其重新考虑了。中
国官方将劳动力定义为有劳动能力的人口，按照这一定义，从中国人口健康状况
的改善来看，原定的退休年龄是过低了。
随中国经济体制的转换和国有企业的转制，隐性失业显性化，失业的问题日
益突出。在这种情况下，尤其在结构性失业加重的情况下，首先被排挤出劳动力
市场的就是那些年龄较大的职工。40多岁就被迫“内部退休”的情况己不是个
别现象，而女性职工45岁退休在许多地方已成为普遍现象，一些地区45岁退休
就可从社会保险机构领耿养老金。
人口年龄结构老化的情况下，保持退休年龄不变，老年抚养系数会上升，
并由此引起一系列经济现象的变化。
第一，不同的退休年龄，老年赡养系数大不一样。在两种不同的赡养比卜．，
中国经济的老年负担是完全不一样的。以60岁作为退休年龄和65岁作为退休年
龄，在1995、2000、2020、2030年的老年人El赡养率分别为以下两组：24．5％，
26．2％，40．4％，60．9％和8．9％，9．2％，13．3％，17．8％。我们可以看到，
60岁退休的制度负担率是65岁退休制度负担率的三倍多。
第二，低龄退休损失大量的劳动力，并损失国民产出。如果我们按目前中国
城镇化水平为总人口的30％计算，则1995年城镇人口为3．7亿，以60岁为退
休年龄，则城镇达到退休人E1为9065万，以65岁为退休年龄则为3108万。就
是况，60岁退休制度与65岁退休制度比，莳者使中国城镇失去差不多6000万
劳动力，这对劳动力资源是一种极大的浪费。尤其在教育科研等领域，许多具有
高智力、高技术的人才由于过早退休，造成严重的“智力浪费”(张熏华，2000)。
我们可以用这一数据乘以人均劳动生产率得出60岁退休的制度较之于65岁退休
的制度损失的国民产出的数量。
第三，低龄退休是社会保障制度负担加重的主要原因之一。中国进入80年
代以来的实践已经证明了这一点。1966年以前，退休人口平均每年递增7万人；
[978年以后，每年递增100多万人； “七五”期问以年平均180万人的速度增
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
长；如果我们仍然沿用男60岁、女55岁的退休舰定，那么到2000年以后将以
年均300万人的速度增长。
一方面是人口平均预期寿命的迅速提高，一方面却是退休年龄的原封不动，
结果是进入退休制度的老龄人口和养老金支m的大量增加。资料表明，尽管养老
衾的工资替代率从1978年的89％下降到1995年的82％，1995年养老金支出为1978
年支出的77．5倍，而同期的人均养老金的增长仅为7．7倍，低于在职职工人
均工资14．2倍的增长。可见这些年来影响养老金支出增长的主要原因是退休年
龄相对偏低。养老金支出高速增长的直接结果就是中国成为世界上养老基金缴费
率最高的国家之一。当然，可以说中国的高缴费率是高替代水平和低退休年龄共
同作用的结果(见表5)，但是有关分析表明替代率对高供款率的影响要小得多。
第四，目前我们尚无法量化中国低龄退休制度对中国经济竞争力的影响，但
是其负面的作用肯定是存在的。在劳动力总成本中，中国养老金的名义缴费率仅
次于东欧国家，属于世界上最高水平国家之列。在国内市场上，乡镇企业、私营
经济能与国有企业一争高低的优势，不是它们的资本也不是它们的技术或规模，
主要的是其工资成本低廉。随着统一的社会保险制度在城乡的普遍建立，这种优
势将逐步消失。在国际市场上，如果说80乃至90年代中国的优势是低廉的劳动
表5：延长退休年龄对缴费率的影响
缴费率(％)
年份男退休年龄61岁男退休年龄63岁男退休年龄65岁
女退休年龄55岁女退休年龄57岁女退休年龄65岁
2000 20．62 17．6l 11． 16
2005 19． 10 16．29 lO．76
2010 lg．56 16．20 10．23
2015 21．64 18． 10 Io．6l
2020 24．09 19．56 12．26
2025 28，27 23．13 14．64
2030 34．44 29．06 17，63
2035 38．63 33．49 21．98
2040 40，55 35．83 25．70
2045 42．71 37．14 26．49
2050 44．77 38．80 27．03
资科来源：李红岚、武玉宁：提前退休问题研究，《经济理论与经济管理》，2000．2
力的话，那么，随着中国老龄化的发生和发展，如果中国在养老保险制度上
不彻底地改变供款率节节上升的势头，劳动力成本低廉的优势将很快就会消失。
有观点认为，提高退休年龄会严重影响我国城镇目前的就业率，使本来就比
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
较严峻的就业形势雪上加霜，因而不具备叫。行性(李红岚，2000)。本文认为，
这里存在着一定的误区：
首先，到目前为f}的研究并没有表明退休年龄的降低有利于提高就业，而相
反的例子却是存在的。为了缓解严重的失业问题，70年代中期阻后，一些工业
国家纷纷采取了鼓励提前退休的措施(见表6)。例如，德国、奥地利等国规定
对失业一年以上的老年劳动者允许早于法定退休年龄5年退休，大量老年劳动力
提前退出了劳动力市场。到1985年，有6个国家实施了这一政策。但是实践的
结果并没有按政策制定者的设想发展，这些国家的失业率居高不下。提前退休不
但没有解决失业问题，反使各国政府深感养老金支付的更大压力。于是一些工业
国又开始研究和修改有关立法，逐步提高法定退休年龄。美国的法定退休年龄一
向是最高的，并且也曾经鼓励过提前退休，但早在1983年美国就通过法案，将
于2000～2010年之内将65岁的法定退休年龄逐步提高为67岁。意大利1992年
立法规定在～个较长时期内将退休年龄从目前的60岁提高到65岁。德国1992
年实施的养老保险改革法案规定在2000～2010年问，将目前的法定退体年龄从
60岁提高到65岁。在这些国家中，关于退休年龄与失业率的关系，我们可以举
两个极端的例子。美国是法定退休年龄最高的国家，而失业率却一直保持在较低
水平，90年代以来其失业率一直在5％左右。相反，意大利是法定退休年龄最低
的困家，而近些年失业率却一真是最高的，前几年其失业率曾高达20％以上。这
些事实晚明，退休年龄的高低与失业率的高低并不存在高程度的正相关。相反，
退休年龄的下降，养老金需求的增加，从而推动劳动力成本的上升，倒是更有可
能使资本排斥劳动，结果使失业问题加剧。
其次，老年劳动力腾出的空缺年轻人未必去补齐。在中国的实际经济生活中，
老年人的就业与年轻人的失业并不存在绝对的替代关系。一个调查显示，目前失
业者中，自愿失业者过半，达6570。在失业者中30岁以下占87％，45岁以上的
表6：发达国家逐步提高退休年龄的具体做法
国家现行退休年提高后退休年龄实施时间及具体操作
龄
美国男：65岁男：67岁男性从2000—2027年，退休时问每年
女：65岁女：67岁推迟2个月，中问停8年后，再继续
每年推迟2个月．至67岁为止
澳大男：65岁男：65岁女性从2013年7月l口每两年延长6
利亚女：61岁女：65岁个月，提高到65岁为止
德国男：60岁男：65岁从2000—2017年每年延长2个月、3
女：60岁女：65岁个月、4个月4i等，至65岁为JP
意大男：60岁男：65岁每18个月延长1年，直垒男6j岁、
利女：55岁女：60岁女60岁为咖
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
资料来源：李红岚、武玉宁：提前退休问题研究，《经济理论与经济管理》，2000 2
只占13％；在30岁下的失业者中，因不满意工作环境而自愿失业者占90％。这一
调查至少表明，失业的原因不只是就业机会的供给不足，也有失业者自身的问题。
60岁以上的人腾出的空缺，年轻人末必能补满。中国城镇大量失业和大量工作
缺人的现象并存是有目共睹的。
第三，相当一部分有技术有经验且身体健康的退休者重新就业，低龄退休制
度提供的就业机会远没有想象的多。北京的一项调查表明有相当一部分的退休人
口再就业。从老年收入增加的角度，这当然是件好事，但从社会的角度，这部分
人口的退休既没有腾出就业空缺，同时又增加了社会保险制度的负担。
第四，低龄退休对年轻人口就业的积极影响是局部的和短期的，从宏观的和
长期的角度看，它的负作用是肯定的。从一个家庭或从一个企业看，低龄退休可
能为年轻人的就业提供了机会，但其代价是巨大的。正如前面分析的，它是以加
重在职人口的社会负担、降低国民产出和经济的竞争能力为代价的。
第五，提高退休年龄的制度对就业是有积极意义的，甚至可能有巨大的意义。
这种积极因素来自于三个方面：在保障水平一定时，提高退休年龄可以大幅降低
养老金的支付，这部分节约下来的资金可以作用于就业的增加；提高退休年龄可
以节约人力资源、增加国民产出，从而提供新的就业机会；提高退休年龄从而降
低供款率可以鼓励劳动力密集型产业，提升经济的国际竞争能力，因而可以提供
新的就业机会。例如，1995年养老金的支出为1284亿元，按国际劳工组织的计
算，每提高5岁的退休年龄，则养老金支出可以减半，如果目前的退体年龄是
65岁而不是60岁的话，退休支出可节约600多亿元，按每4万元提供一个就业
机会计，仅此一项就可提供150万个就业机会。
第六，可以利用“晚进晚出”即推迟进入劳动力市场的年龄和提高退休年龄
的就业政策代替“早进早出”的就业政策，以缓解就业压力。我国劳动力资源非
常丰富，目前劳动力的供求关系是供大于求。在这种情况下，我们是可以考虑以
“晚进晚出”的政策代替“早进早出”政策的。虽然这种变换对人口的总负担率
的改变没有多大的意义，但是这一政策可以延长青年一代接受教育的年限，这对
提高劳动力的素质是具有积极意义的。如果我们采取“晚进晚出”的政策，即延
氏青少年受教育年限，使一定数量的青少年晚些进入劳动力市场，同时让老年职
工推迟退休，以保持劳动力供给的总量的平衡，从劳动力资源配置的角度看，“晚
进晚出”比“早进早出”在投入产出上有更大的社会经济效益。
总之，相对于日益提高的中国人口平均预期寿命，45年前规定的退休年龄
显得偏低。偏低的退休年龄将对经济产生方方面面的不利影响。从短期看，低龄
第七章：中国老年保障体制目标模式和政策框架建议
退休町能是解决年轻人就业的手段之一，但从长期看，低龄退休无论是对养老问
题的解决还是对经济的发展及充分就业都是不利的，应该配合统一老年保障制度
的推行，适当提高城镇职工的退休年龄。
1见(萸泰基，2000)。
2见(朱青，2002)。
1世界银行：《世界发展报告》2000／2001年。
4另据国家统计局测算，仅1990．1992年三年问，通过剪刀差形式，农业转入工业的资金分
别为969、1350和1647亿元，此外．从农民每年上缴的财政收入与国家财政支出的资金差
额可以看出，三年问农业净流出资金分别为747、】107和378亿(张红宁、颜檫《中国城乡
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后记
出于对经济学理论研究的兴趣和对复旦大学的崇敬，我在参加工作数年之
后，再次回到学校踏入求学之旅，并有幸成为张熏华教授的门下弟予。在这三年
中，得到来自老师、朋友和亲人的鼓励和支持，自己终于得以承受学习和E作的
压力而即将完成学业。
感谢我的导师张熏华教授!三年来我唯一能够在这罩向您表示我内心的感激
和敬仰。我在复旦最多的获益来自于您，不仅是您精深卓著、广博贯通的经济学
理论成就，还是您以80高龄仍孜孜不倦于学术探索和传道授业的献身精神，更
是您正直纯真、超脱名利的人格力量，无不令人折服感动。一日受教，惠及终身，
在我以后的人生，不会忘记来自于您的激励和鼓舞。张老师，谢谢!
感谢导师成员朱国宏教授。在朱老师的课堂上，我的理论视野得到开拓，强
化了学术规范观念。在论文写作过程中，数次得到朱老师的深刻中肯的批评建议。
如果今后自己能在学术研究上有所长进的话，很多得益于朱老师的指导鞭策。
感谢潘纪一教授，每次见到潘老师我都得到热情诚挚的鼓励，他对我论文的
写作提了宝贵的建议。
感谢陆德明教授、伍柏麟教授，在经济学院的学习过程中，得到了他们非常
重要的帮助和指导。还要感谢复旦大学经济学院的其它各位老师和工作人员，他
们的辛勤工作是我完成学业不可或缺的条件。
在我求学和论文写作过程中，还有幸得到吴敬琏教授、谢平研究员、左学金
研究员、黄强华教授的热情指教，在此一并表示感谢。
除了来自众多师长的指导帮助以外，我的学习和论文写作还得到许多朋友的
帮助。翁凯宁博士在我遭遇困难的时刻给予重要帮助。田华峰博士一直给予我支
持和鼓励。任健博士的帮助也是不可替代的。肖刚、吴斌、柳士强、张奎、朱际
翔、徐含笑、巢克俭、杨明秋也给了我很多的帮助。我还得到了来自冒佩华、杨
卫等师兄师姐的鼓励。
同学中王培先、赵贺、杨晓勇、王峥、乔延清等给我的关照非常多，使我的
这三年学习更加顺利，令人难忘。
当然，论文本身的疏陋缺憾由本人自负。运用政治经济学方法对我国老年保
障制度进行理论性研究，需要深厚的学术功底和理论创新能力，由于自己才‘疏学
浅，不免心中惶惶，自知今后需要不断努力加以弥补，以不辜负各位老师对我的
关爱与期待。
最后，感谢我的妻子，她给了我求学期间最关键的支持，承担了几乎全部的
家庭责任。没有她的艰辛付出，我能够完成学业，几乎是难以想象的。
陆风雷，5，2，2003
论文独创性声盟
本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了
特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究
成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示
了谢意。
作者签名：j堡丛生一日期：塑型
论文使用授权声明
本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送
交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容
呵以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。
作者签名P套哦髫导师签名： 日期：塑：!翌