山西财经大学
硕士学位论文
中国现阶段的失业问题及对策研究
姓名：张卫东
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：冯子标
20030420
摘要
在当今世界，失业问题已日益成为一个受到各方面广泛关注的问题。曾几
何时，社会主义的计划经济体制被认为创造了消灭失业的奇迹。但实践证明，
计划经济体制下的劳动力资源并未达到实质上的充分就业。经济体制转轨以来，
由于中国特有的人El包袱和改革前国有企业所沉淀的大量隐性失业人员，再加
上经济快速增长过程中所出现的产业结构调整所带来的结构性失业，使失业问
题变得十分严峻。这些都要求我们对失业问题进行深入的理论思考，然后得出
关于当前中国失业问题的本质及其治理对策。
根据西方国家的失业理论并结合中国特有的国情。我们认为，中国目前正
处于培育市场经济的时期，鼓励下岗分流，保持适度的失业率是可以理解的，
也是必要的。但是在新体制初步建成之后，由市场经济本身自发的，主动派沂
的失业将成为我们试图压制的目标。这一观点必须确立，否则将不能正确理解
我国目前的失业现状，也不能正确联结传统观念和现实的矛盾。
我国的失业不同于西方，不是西方式的失业，而是我国社会进步过程中遇
到的“进步型”失业，是过去较为落后、矛盾重重的社会经济体制向现在进步
的、协调的、具有巨大发展潜力的社会经济体制迈进过程中产生的失业。因而
随着新的机制和体制释放出越来越大的生产能力，就业岗位不断增多，再就业
率不断提高。“进步型”失业将逐渐转化为常态市场经济体制下的合理的、社
会可容忍的，并且是经济运行所必须的常规失业。根据中国的失业本质，借鉴
西方主要市场经济国家的经验并结合中国特有的国情，提出了相应的失业治理
政策。
ABSTRACT
Unemployment has become a topic，to which is pa!d wide and close attention，
day by day in the world of today．Not long since，the socialist planned economy
svstem was considered as a miracle of eliminating unemployment．However,practice
proved that in the planned economy system labor resources did not realize essential
full employment．Since the economic transition，a large population in China，a large
number of dis：guised employment in state——owned enterprise and structural
unemployment produced by industrial structure adjustment in the process of rapid
economic growth made the problem of unemployment become extremely sever for a
time．All of these require US to make a deep theoretical thinking of the
unemployment problem．
Based on the unemploy／nent theory of western countries and Chinese situation，
we think China is in the initial stage of market economy．It is essential and
comprehensible that laid off in state——owned enterprise and keeping suitable
unemployment rate．But we should restrain me unemployment caused by market
economy after the initial established of new mechanism．We must establish the
viewpoint．Otherwise，we wilt not be able tO understand the unemployment of China
correctly and associate the traditional concept with real contradiction．
Our country’S unemployment is different from the Western．It is an advanced
unemployment in process of social development．It is a product produced in the
development of society,from the backward to the advanced society，one from the one
full of contradiction to the one with huge potential．So with the more and more
powerful productivity which come from new mechanism，employment increase
constantly and re--employment rate increase constantly．Advanced unemployment
will change into normal，tolerable and necessary unemployment in market economy．
Basing on the unemployment nature of China，we use the experience of
unemployment treatment in western main market economies for reference and
combine the specific national conditions to bring forth the corresponding
unemployment treatment policy．
．2-
前言
在中国，长期以来，社会主义的计划经济体制被认为创造了消灭失业的奇
迹，实现了充分就业。然而在经济体制的转型过程中，由于中国特有的人口包
袱以及改革前国有企业所沉淀的大量隐性失业人员和大批农村剩余劳动力，再
加上经济快速增长过程中所出现的产业结构调整所带来的结构性失业等，一度
使得中国的失业问题变得十分严峻。如何正确理解我国目前的失业问题，如何
正确理解传统观念和现实的矛盾摆在了我们的面前。有鉴于此，有必要对中国
转型时期的失业问题做一深入思考。
为此本论文从以下四个方面对中国转型期的失业问题进行阐述：(1)中国
的失业现状及成因；(2)中国的失业性质；(3)中国的失业警戒线；(4)中国
失业治理的政策建议。
本文试图借鉴西方经济学的有关理论和方法，并结合中国转型期所具有的
特殊国情，对失业所涉及的问题进行了分析。为了正确认识中国劳动力就业的
特点和发展规律，就必须采用历史分析方法，将中国就业状况置于一定的历史
过程中，通过纵向比较、分析，才能正确把握中国现阶段的失业现状和性质。
同时，由于在当今开放的世界上，一国的经济问题单从本国经济自身来考察往
往难以找到令人满意的答案。虽然各国在社会制度、经济发展阶段等方面存在
许多差异，但其在经济发展过程中的一些共同规律、经验和教训对于中国有一
定的借鉴作用。通过国际比较，可以得出中国现阶段的失业问题有别于西方市
场经济国家的结论。
在中国的失业性质方面，本文试图用市场经济的眼光来看待我国目前的失
业问题，明确提出其具有“进步”的特征。在失业的治理对策方面，借鉴了一些
成型的西方治理失业的理论和政策，并结合我国转型时期所具有的特殊国情，从
多角度提出了失业治理的政策建议以供参考。但在失业警戒线的探索方面，由
于可供参考的西方市场经济国家在失业警戒线方面的资料未能发现和掌握，以
及未能建立模型进行定量计算，使得对我国的失业警戒线分析未能深入，是本
文的不足之处。
第一部分中国的失业问题
在中国，长期以来一提到失业就会联想到资本主义制度，把失业视为资本主义社会的“专
利’，而加以批评。人们没有也不敢承认社会主义也有失业现象，千方百计地消灭失业，用“待
业”来表示劳动年龄内有劳动能力、有就业要求，而没有工作的现象，以示与西方国家的“失
业”的区别。曾几何时，社会主义的计划经济体制被认为创造了消灭失业的奇迹，实现了充
分就业。事实上，中国的“待业”与西方国家的“失业”作为一种社会现象，并无内容上和
形式上的明显区别，只是失业形成的具体原因不同而已。随着经济体制改革的深入开展，由
于中国特有的人口包袱以及改革以前国有企业所沉淀的大量的隐性失业人员和大批农村剩
余劳动力，再加上经济增长过程中所出现的产业结构调整所带来的结构性失业等，一度使得
中国的失业问题变得十分严峻。
一中国失业现状
失业是指能够并愿意接受工作的适龄劳动人口，得不到工作岗位的现象。在市场经济发
达国家，通常把那些年满16周岁，可以接受工作而没有工作，到公立或私立职业介绍所登
记过，并积极寻找工作的人称为失业者。其实质是劳动者不能与生产资料相结合进行社会财
富的创造，是一种经济资源的浪费。衡量一个国家的劳动失业程度是其失业率，失业率等于
失业人数占劳动力人口即失业人数与就业人数之和的百分比。
失业率是衡量失业程度的指示计，是社会稳定和经济发展状况的晴雨表。国际上对失业
率高低的判断有两种指标：一是充分就业指标，在市场经济国家，失业率低于4％目1J为充分
就业，失业率超过6％即为不充分就业。二是失业警戒指标，一般分为五级：(1)当失业率
低于4％时，为无警型失业；(2)当失业率为5％--6％时，为轻警型失业；(3)当失业率为
7％～8％时，为中警型失业；(4)当失业率为10％～15％时，为重警型失业：(5)当失业率
超过16％时，为巨型警型失业。以上指标反映了一个国家因失业所带来的社会风险的大小情
况，它既可以作为政府是否对劳动力市场进行干预的决定指标，也是检验一个国家劳动力市
场政策是否成功的标准。
在新中国建立之初，我国失业率高达12．6％，创历史最高纪录。此后，我国政府把“无
失业”作为孜孜以求的就业目标。1957年，我国政府宣布消灭了失业。直至20世纪70年代
末期我国都没有失业的统计数字。随着社会转型，竞争的引入，我国又开始出现失业现象。
我国第一次失业高峰发生在1979年，当年失业人员达到560多万人，失业率为5+4％。产生
原因是：60年代中、后期开始的上山下乡的城镇知识青年陆续返城求职，以及50年代末60
年代初出生的城镇人口陆续进入劳动年龄阶段，从而加重了就业压力，而同时，由于十年“文
革”造成的经济停滞未能提供足够的就业岗位。后来经政府的统筹规划，实行的“三结合”
方针(劳动部门介绍就业、自愿组织起来的就业和自谋职业相结合)，城镇的失业问题初步
得到解决。1979～1985年期间，全国共安置了7800多万人就业，城镇失业率由1979年的
5．4％下降到1985年的2％。可是到1989年就业形势又陡然严峻起来。当年需安置的城镇就
业人员为1080万人，实际安置率只有30％左右，有780万人没有找到工作，加上当年新增
劳动力约500万人，实际上有1200万人处于失业状态，登记失业人口为378万人，失业率
为2．6％。1989年第二次失业高峰到来，这次失业高峰大致持续了3年，到1991年，城镇失
业人口下降为352万人，失业率为2．3％。1993年，我国第三次失业高峰到来了， 当年失
业人口下降为352万人，失业率为2．3％。1993年，我国第三次失业高峰到来了， 当年失
业人数为420．1万人，失业率为2．6％，之后逐年增长，来势汹涌。
1991～2001年失业率。
年份1991 1992 1993 1994 1995 1996 i997 1998 1999 2000 2001
失业率2 3 2,3 2．6 2．8 2．9 3．0 3．2 3．4 3，1 3．1 3．6
第三次失业高峰来势之汹涌，影响之巨大，远非前两次失业高峰所可比拟，其性质也大
不相同。前两次失业高峰大致可以说是就业高峰，主要是由于新增劳动力过猛所致，1979年
是由于知青返城所致，劳动力吸纳水平下降所致，这两次失业高峰几乎都没有触及在职职工
的失业问题。而1993年以来的第三次失业高峰的一个重要特点，就是在职失业比重大幅度
提高。1990年在职职工失业人数为70万人，占失业人员比例为18．4％，到1992年变化不大，
分别为64万人和17．1％。1993年以后在职失业人数迅速扩大，1995年在职职工失业人数为
213万人，占失业入口比重上升为41％，之后逐年保持较高比重，第三次失业高峰是一次真
正的失业风波。@
如果单纯从失业率的统计数字上看，我国的失业率虽呈上升趋势，但并不高。1997年，
美国失业率为4．6％，欧盟失业率为10．7％，我国的失业率比美国要低，比欧盟则低得多。按
国际标准我国属于无警型失业，劳动力处于充分就业状态。但是由于中国特有的二元经济结
构和传统体制下统包统配的劳动管理体制所形成的隐性失业并未被统计在失业大军之内，而
现阶段——中国经济转型时期。这些隐性失业又正在渐渐地显现出来。因此，这3．O％左右的
城镇登记失业率并未能真实地反映出现阶段中国的失业状况。
所谓隐性失业是指劳动者的工作时间大于零，但不能参加全时工作，工薪收入大于零，
但不能拿到全数报酬的状态。在这种状态下，劳动力与生产资料的结合是形式上的结合，而
没有内容上的结合，或结合得不充分、不合理。隐性失业者在就业岗位上无事可做或无充分
工作可做。据有关部门推测，目前，国有企业和集体企业大约有3000万隐性失业大军，另
外行政机关有400万隐性失业人员，事业单位大约有800万隐性失业人员。如果再加上农村
的隐性失业人口，则数量将会更为庞大，中国的实际失业率将达到6％以上。。
综上所述，中国第三次失业高峰已经汹涌而至。在现实生活中，失业问题将变得越来越
严重．它给整个社会带来的巨大压力是不言丽喻的。中圄在建立市场经济体制过程中，面临
的头号难题就是失业问题，因此在不引起通货膨胀复发的情况下解决失业问题，是留给21
世纪中国经济的最大挑战。把失业率控制在⋯个社会可承受的范围内应成为一项基本国策，
并且应落实到政府制定的经济增长、投资、财政、金融、税收、外贸、教育和人口等各项重
要政策中去。，
二中国失业成因
失业作为一种社会经济现象，是错综复杂的，是出许多交互作用的因素共同形成的。因
此，要研究一个国家失业产生的原因，必须置身于该固的客观环境中去分析。中国是一个处
于转型期的发展中国家，其产生失业的原因既具有经济发展中自身的个性特点，如人口自然
压力，体制改革和农村剩余劳动力转移所造成的特有的原因；又具有市场经济发展过程中的
。资料来源：《中国统计摘要》(1999年)等
。杨宜勇等著：《失业冲击波——中国就业发展报告》，今日中国出版社，1997年版
。马洪主编：《中国经济形势与展望(1997～1998))) 中国发展出版社1998年版
共同特点，如产业结构调整等。其中，像中国这样一个人口大国，人口压力确实是影响就业
的一个主要原因，但不是一个决定性因素，而且随着计划生育工作的推广、人民素质的提高，
人口压力会逐渐削弱。故在此，只对体制转型、农村剩余劳动力转移和产业结构调整等因素
进行分析。
(一)体制转型对失业的影响
在不同的经济发展阶段和不同的制度框架里，失业具有不同的内涵。中国现阶段的失业
在一定程度上可以归结为体制改革型失业，即中国国有经济内部的隐性失业以及由隐性失业
显性化所导致的公开失业，是传统计划经济下的就业体制的内在缺陷在过渡经济中得以暴露
的一种体现。其具体表现如下：
1．就业配额机制在体制转型时期的“后遗症”
在传统的计划体制下，考核企业经营好坏的体系中，除了产量、利润等指标外，还有计
划就业指标，即企业必须接受计划部门配给的就业数量，实际上形成了一种非自愿交换的就
业配额机制。假设固定资产(K)不变时，企业对劳动力的实际需求(Ld)取决于需要完成
的计划产量(QP)。则La=f(QP，K)且d(Ld)／d(Q)>0。但在就业配额机制下，计划
者强制企业接受超过企业实际需要的就业量(L。)。这样就形成了一种非自愿交换的最低配
额机制，形成了(L。一Ld)的冗员量。这种就业配置的结果就是企业中出现了隐性失业，其
实质是计划者要求企业担负起某些本该由政府和社会负担的社会目标——失业救济，代价是
企业效益的牺牲。有关我国国企冗员规模，至今没有准确的统计数字。以下数字仅供参考：
1993年底全国城镇国企冗员总计+3000万人左右。。另据有人推算，我国国有企业冗员占职工
总数的30％以上，目前全国国有企业冗员约4000～5000万人。4这些沉淀在国有企业中的冗
员不仅不能创造价值，而且还是企业的沉重负担，每年光工资一项，就需2000亿至2500亿
元，这无疑又加重了国有企业的亏损。
不同所有制企业隐性失业水平也不相同。据中国企业家调查系统1994年的调查，在国
有企业中，无富余人员的仅占6．2％，富余人员在10％以下的占36．7％，10％～20％的占26 5％，
20％～30％的占19 2％，30％～40％的占8．9％，而三资企业和私营企业无富余人员的分别占
41 4％和83 8％。因此国企要与三资、私营企业在市场经济中自由竞争，并处于不败之地，就
必须精减冗员。同时，在向社会主义市场经济转型时期，企业作为市场主体，其经营目标转
移到追求利润最大化上来，其对劳动的需求取决于劳动成本和劳动边际生产率之间的比较，
企、¨J=中人量的隐蔽失业就必然会公开化，成为公开失业——下岗人员，就业配额机制在体制
转型时期的“后遗症”开始显现。这既是企业转换经营机制的必然结果，也是现代企业制度
得以建立的基本前提之一。与此同时，庞大的下岗职工，也是造成目前我国劳动力总供求缺
口的主要因素。
2．企业内部存在“内部人控制”，劳动力资源配置受阻
“内部人——外部人”模型最先是由林德贝克和斯诺尔提出来的。该模型把已经就业的
工人称为“内部人”，把劳动力市场上的失业者称为“外部人”，内部人在工资决定上有着重
要的讨价还价能力。企业要雇用外部人来替代内部人，起码存在以下三方面的成本：(1)解
雇内部人根据原先的合同条款需要作出某些补偿，如一次性支付几个月的工资等等。另外，
雇用外部人需要不断地寻找，不断地会面、考核与选择等成本，最后还有培训成本。而内部
。辜胜阻：《国企改革与富余劳动力安置》1998年3月25日人民日报
“张学斌：《改革危险期》第445页中华工商联合出版社一1999年版
一6-
人通过岗位上的“干中学”已经积累了一定的职业技能和知识，要想使外部人与内部人一样
有效率必须投入大量的成本。(2)从内部人的态度来讲，企业做出的解雇内部人和外部人进
入的决策会引起内部人的强烈不满，内部人之间会团结起来，采取联合行为，降低外部人的
劳动效率，最后迫使雇主对夕卜部人的工资支付远远低于他们的工资水平。(3)从雇主角度来
看，他会对上述内部人可能产生的敌视态度和后果形成预期。因此如果要雇用外部人，事先
就要对外部人提出不同于内部人的低工资。即一个外部人的工资取决于上述“调换”成本，
“调换”成本越高，外部人所获得的工资水平就越低。总之，内部人利用已就业的优势，与
外部人不是处于同等的竞争地位上。因此他们可以与雇主展开讨价还价的攻势，使那些愿意
接受比内部人更低的工资水平的外部人不能被企业所雇用。内部人与外部人的工资水平可用
公式表示如下：
内部人工资(WJ)≤边际产品价值+解雇成本
新雇佣的外部人工资(wE)=边际产品价值一雇佣外部人的成本
这时一种非自愿的失业现象就出现了，尽管劳动力市场上有许多外部人愿意接受比w一
低得多的工资wE去就业，但是企业并不愿意去雇佣他们，原来可以通过劳动工资下降而清
除的那部分失业人员现在继续成为失业者。
在我国传统的计划就业体制一F，普遍存在着内部人控制问题。劳动者一旦就业，就有了
铁饭碗，解雇是极其困难的事，需要付出高昂的解雇成本。因此，当这种成本高到一定程度
时，即使这些劳动者的边际生产率低于其工资，也不能解雇。这样就势必造成劳动力资源的
非均衡：一方面大量的失业者和民工(他们能够提供更高的劳动效率)愿意在更低的工资水
平上就业，另一方面由于企业解雇已就业人员的成本过高而不能解雇他们，因而也就不能雇
用外部人(失业者和民工)，导致企业效率的降低。同时也使得原本可以通过劳动工资的下
降而清除的那部分失业人员继续成为失业者。
3． 二元劳动力市场的反差成为城镇失业人员再就业的一大障碍
完整的二元劳动力市场理论是由庇奥尔在1970年提出来的。其基本假设为：整个劳动
力市场可以划分为第一劳动力市场和第二劳动力市场。第一劳动力市场的工资较高，劳动条
件较好，工作岗位较有保障和职业前景较美好：第二劳动力市场的工资较低，工作条件较差，
工作具有不稳定和暂时性。在第一劳动力市场，求职的往往是受过良好教育的劳动者；在第
二劳动力市场求职的往往是移民或受教育程度较低的劳动者。一般而言，第一劳动力市场的
求职者不愿光顾第二劳动力市场，而第二劳动力市场的求职者根本无法进入第一劳动力市
场。第一劳动力市场的运行更多地受到制度因素的保护，如工会力量、劳动保护制度、最低
工资法等。相反第二劳动力市场的劳动者几乎不受制度因素的保护，更多地遵循市场的竞争
法则。因此，假设第一劳动力市场的失业者在第二劳动力市场就业不成问题，而第二劳动力
市场的劳动者是不可能直接进入第一劳动力市场的。由此，可以通过二元劳动力市场理论解
释一种失业现象：在第一劳动力市场的非自愿失业和在第二劳动力市场的自愿失业。
上述二元劳动力市场模型对分析我国当前城市下岗失业情况具有十分重要的启示作用。
在当前城市劳动力市场中，二元现象越来越明显：第～劳动力市场是针对具有城市户口的劳
动者，他们一般具有一定的技术和文化知识，其工作条件较好，工作稳定并受到制度因素的
保护，如劳动保护制度和社会保障制度等。而第二劳动力市场是针对民工等外来务工人员的，
他们中大多数不具备一定的技术和文化知识，提供的就业岗位也是一些工资较低且不稳定的
苦、脏、累的岗位。加之由于我国目前市场机制的不健全，诚信的缺失以及第二劳动力市场
几乎不受制度因素的保护，使得第一劳动力市场的失业者一般不愿意到第二劳动力市场去就
业，形成了城镇失业人员在第一劳动力市场的非自愿失业和在第二劳动力市场的自愿失业。
：元劳动力市场的反差已经成为了城镇失业人员再就业的一大障碍。
4．劳动力市场失业机制不健全
失业机制是以失业环节为核心形成的影响经济运行的自组织和自调节结构。失业机制是
由企业的解聘权力、产业后备军、失业劳动者的就业竞争、在业者和失业者在生活水平上的
差距、社会保障体系等因素构成，是调节劳动者分配和再分配，实现劳动力资源优化配置的
白组织系统。长期以来，传统的劳动用工制度对劳动力的需求不是增长需要型的需求，而是
就业需要型的劳动需要，从而形成了庞大的隐蔽失业存量，一旦释放必将引起整个社会的动
荡。同时由于社会保障制度的所有制差别，导致国有企业职工流动的机会成本较大，形成职
工不愿离开国有企业的“国企情结”。因而完备的社会保障制度和健全的劳动力失业机制以
及经济体制更深层次的改革是至关重要的。
综上所述，在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型期间，隐性失业必然会逐渐
显性化，使失业率有所提高，这是经济发展、体制改革所必然付出的代价，使得由经济体制
改革造成的失业在目前显得尤为突出。因此，应当采取适当措施把失业率控制在社会可承受
的范围内，避免社会动荡，促进经济发展。
(二)产业结构调整对失业的影响
在生产力结构中，产业结构对就业容量的影响是最为重要的。就业结构反映了劳动力在
国民经济各部门之间的分配比例，这种比例关系是由国民经济的产业结构决定的。有什么样
的产业结构，就会有什么样的就业结构，产业结构的变化必定会引起就业结构的相应变化。
从经济结构的发展趋势来看，在工业化过程中，就业结构和产业结构都发生了剧烈的变动，
且二者的变化基本上是一致的，没有出现就业结构的长期停滞现象。纵观世界各国就业结构
变化的历史过程，就业结构的变化总趋势是第一产业就业人数占社会总就业人数的比例下
降，第二、三产业就业人数所占比例会上升。劳动力比例顺序依次由“一、二、三”分布发
展为“三、二、一”分布。三大产业部门就业人【L：]的变动趋势是符合生产力发展规律的。
在中国，劳动力分布结构也呈现出了同样的变化趋势。1978年与1952年相比，三次产
业的劳动力构成比例分别由1952年的83．5：7．4：9．1变为1978年的73．8：15．2：lI．0。其中，
第二产业就业人数增幅最大，这与计划经济时期重视工业尤其是重视重工业的发展有一定关
系。改革开放以来，中国产业结构发生了引人注目的变化，从80年代末开始，经济结构进
入一个以第二、三产业为标志的加速扩张阶段。随着农村联产承包责任制的推行，农村经济
迅速发展。到1984年达到最高峰，这一年第一产业GDP增长率为13％，而同期篇一产业就
业增长速度却呈负增长，为一O．91％。⋯这说明随着农村劳动生产率的提高，第一产业劳动力
向第二、三产业的转移，第一产业就业不平衡程度在逐渐减少。但1992年以后，随着城镇
下岗失业人员增多，～些被农村剩余劳动力所从事岗位的侵占，对第一产业劳动力的转移形
成了很大的障碍。第二产业内部，由于改革初期经济的快速发展，就业人员也在快速增长，
但其中很大程度上不是由于生产发展需要增加就业人员，而是根据指令性分配进入的，形成
了大量冗员，使第二产业的就业结构不平衡程度加大。第三产业在改革开放后得到了巨大发
展，就业人数所占比重逐步上升。但其吸纳就业的潜力还远远未被发掘出来。随着向社会主
义市场经济过渡步伐的推进，不同产业部门的真实劳动力需求存在着很大的差距，再加上科
。何诚颗菥；《中国产业结构理论和政策研究》，中国财政经济出版社，1997年出版
-8-
学技术的开发和应用所引起产业的升级换代，使得劳动力的部门结构调整的问题凸现出来。
在现代市场经济中，产业结构的调整一般是在政府指导下的市场作用行为。而在我国，
由于市场化改革始终没能触及国有企业的痛处，使得市场作用的调整行为几乎不能发生，只
有靠政府的大刀阔斧彳靖＆实施。这使得结构调整总是较为集中，其所引起的动荡和磨擦较市
场经济中更激烈一些。其结果是一方面，由于新兴产业的崛起，对劳动力的需求有所增加，，
但适合该产业的劳动力因无法在短期内培养而使其供给不足；另一方面，老产业由于资本存
量的调整，劳动力需求逐步下降，从而出现了结构性失业现象。这样，在经济结构调整中，
我们常可以看到岗位空缺与失业并存的现象。很多新兴产业，如金融、服务和电子产业，劳
动力需求不断增加，而又不可能在短期内培养出符合要求的劳动者，求大于供的现象还将持
续下去。而一些历史上遗留下来的传统结构中与市场不协调的那些产业出现了硬性淘汰的局
面。有些产业，如煤炭、纺织、森工、军工等行业出现了全行业亏损，迫使部分职工失业和
下岗。
(三)农村剩余劳动力转移对失业的影响
所谓农村剩余劳动力是指从超过种植一定数量耕地所必需的劳动力数量以上的那部分
劳动人k7供应量中，再扣除被农村其它产业因自身发展需要而吸收的劳动力之后所剩下的那
部分劳动人口供应量。根据1995年农业部《“民工潮”的跟踪调查与研究》课题组的调查数
据测算表明，当年在中国的约4．5亿农村劳动力中，农村剩余劳动力约有1．37亿。可见，中
国农村剩余劳动力的就业问题相当严峻，其向城市或其它地区的转移也值得我们关注。
中国作为一个典型的二元经济结构的发展中国家，大规模的农村剩余劳动力的转移是目
前和今后相当长一段时期内经济和社会发展的主要问题。这一现象，可用“哈里斯——托达
罗”模式进行分析。“哈里斯——托达罗”模式认为尽管城市中失业现象已十分严重，但是
农村劳动力还是可以做出是否向城市流动的合理决策。准备向城市迁移的人们实际上考虑两
个因素：一是城乡实际工资的差异水平，二是在城市找到工作的概率大小。这二者的乘积，
即是城市的预期工资。只要城市的预期工资高于一个有保证的农村工资，农村劳动力就会在
城市失业已经存在并较为严重的条件下继续向城市流入。
中国目前的实际情况正好满足“哈晕斯——托达罗”模式所考虑的两个因素。首先，中
国长期以来实行的重城市轻农村的发展政策使得城乡之间存在着较大的经济差异。特别是
1985年以后，城市经济发展速度加快，而农业由于生产资料涨价，工农业产品价格“剪刀差”
扩大等原因，发展相对缓慢，从而使城乡之间的收入差距继续拉大。城乡之间的收入差距1992
年为l：2．33，1993年为1：2．5，1994年为1：2．86，”并且有进一步扩大的趋势。正是由于
巨大的城乡收入差异，诱惑着大量的农村劳动力弃耕抛荒向城市转移。其次，由于新旧体制
转换的磨擦，势必会给农村劳动力的转移带来生存的机会。从农村劳动力获得城市工作的可
能性来看，虽然城市劳动力市场并未完全向农村流动劳动力开放，同时城市中也存在着大量
的失业人员，但是城市部门对农村流动劳动力的需求却在不断增加。其主要原因在于城市中
迅速成长的非国有和非正式部门对农村流动劳动力的巨大需求，以及农民工工资低廉且没有
福利保障等开销，并愿意从事⋯些苦、脏、累的工作。正是由于这些原因，从上世纪80年
代末丌始，中国农村劳动力开始了大规模地向城市涌入，寻找新的就业机会。
勿庸置疑，农村剩余劳动力向城市转移进城就业对促进城市经济发展起到了重要作用，
但同时也加重了城市已有的失业现象。我国作为一个发展中国家，由于城乡经济发展不平衡
。刘拥著：《第三次失业高峰——下岗·失业·再就业》，中国书籍出版社1998年版
和经济机会不平衡，人口流动率超过城市工作机会的增长率不仅是可能的，而且也符合劳动
者个人的理性行为。因此，在城市创造工作机会的速度低于人口流动增长速度的情况下，城
市的高失业率就难以避免。巨大的城乡收入差距和新旧体制磨擦使得源自于对发财致富的冲
动的托达罗意义上的农村剩余劳动力的迁移已大量存在并将长期持续，成为今后我国相当长
一段时期内就业的主要压力。
综上所述，中国作为一个典型的二元经济结构的发展中大国，失业呈现出较为紧张的态
势。这主要是因为，一方面，由于其人口基数大，存在劳动力供给过剩的总量矛盾。另一方
面，又由于经济转型时期，存在着体制型失业——下岗人员或冗员等隐性失业显性化、结构
性失业和大量农村剩余劳动力转移的结构或体制矛盾。如不加以正确控制，这些因素都会进
一步加剧失业问题，从而对中国的经济体制全面改革形成阻碍。
三21世纪初期中国劳动力就业预测
中国是1个劳动力资源十分丰富的国家，如何充分利用现有劳动力资源，更好地促进国
民经济和社会平衡发展一直就是人们普遍关心的重要问题。自改革开放以来，中国劳动力市
场取得了长足的进步，但从制度整体推进的角度看，就业制度的改革相对滞后。在中国经济
由计划机制向市场机制转型的过程中，既有计划体制下形成的隐性失业的公开化，又有市场
体制下竞争的失败者。而且随着国有企业改革和经济结构调整力度的继续加大，今后几年城
镇就业矛盾将显得更加突出。中国的就业问题是一个跨世纪延续的问题。在21世纪里，中
国劳动力供大于求的矛盾将长期存在，我们必须对这个问题有一个长远的考虑。
对21世纪初期我国的就业形势，应该从两个方面来分析：一是从社会劳动力资源如何
实现就业的角度来分析劳动力供给与需求形势，即就业形势量的分析。二是从科学技术进步
和社会生产力水平提高的角度来分析社会劳动者整体素质和结构的状况和矛盾。
从就业形势量的方面进行分析。冯煜博士通过利用人口预测模型、弹性系数分析、生产
函数分析等方法，对中国2001～2010年的新增劳动力供给和需求量进行预测，并对今后可
能的失业率水平进行了初步的探索。认为在2001～2010年间，中国劳动力供大于需的情况
仍然存在，当中国经济(GDP)在最可能的7％左右的速度下发展时，失业者、就业不足者
(指企业富余人员和农村剩余劳动力)约为6694．6万人，可能的失业率水平约为8．2％。
从劳动力供给与需求的形势看，就业压力来自于以下几个方面：
1． 劳动力供给增量将远远超过劳动力需求量
由于80年代后期我国人口自然增长率的波动上升，影响到2001～2005年期间劳动力资
源快速增长，年均增长达1500万人，按目前的劳动参与率计算，劳动力供给量年均增长800
万人以上，是劳动力供给压力最大的时期。“十一·五”时期仍然处于劳动力资源增长较快
的时期，这一阶段劳动力资源的增长年均保持在1200万人以上，进入经济活动的劳动力的
供应量年均增长近600万人。再加上“十五”期间由于扩大招生和培训而推迟就业的约600
万劳动力，会形成新的就业压力。
2．转变经济增长方式和调整产业结构对就业形势的影响
在转变经济增长方式的过程中，经济增长速度和就业弹性系数都将低于20世纪八、九
十年代，劳动力需求同劳动力供给的矛盾会加大。另一方面，21世纪初期我国将完成产业结
构调整和升级，这不仅影响经济增量的结构，而且会引起第二、三产业存量结构的调整。存
最结构的调整又将引起第二、三产业原有劳动力的大规模流动。劳动力存量结构的调整会提
出新的就业或再就业要求，可能出现大量的结构性失业。
3．推进工业化进程而出现的农业劳动力大规模转移
21世纪初期，我国工业化进入中期阶段，工业化的基本特点之一，就是改变“二元经济
结构”。随着农业生产力水平的大幅度提高，工业化的推进，将会有大批农业劳动力向非农
业化转移。我国现有1．3亿“农村富余劳动力”，今后每年还要增加几百万。完成劳动力由第
一产业向第二、三产业转移过程，这是我国社会结构的一次根本性变革，又是我国就业结构
的大调整。为数以亿计的农业富余劳动力提供新的就业领域，构成就业形势的又～大压力。
4．转变经济体制对就业形势的影响
在20世纪末我国虽然已经初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架，但经济体制
改革的任务还远未完成，社会主义市场经济体制必须进一步完善，特别是国有企业的改革还
要进一步深化。在这种背景下，不仅已有的下岗职工再就业问题尚待解决，还会出现新的国
有企业失业职工再就业问题。估计在“十五”期间存在近2000万国有企业失业职工再就业
的匿力，
5．加入WTO对就业形势的影响
我国当前面临加入WTO的机遇和挑战，它对我国经济的影响是双重的，有积极的方面，
也有消极的方面。对我国就业形势的影响，也有两方面的效应：①就业的创造效应，即通过
扩大出口、引进外资、促进GDP增长等因素而增加就业机会，国际失业与就业委员会与中
国一家机构的调查测算，加入WTO，我国每年GDP可提高3个百分点，可增加1200万个
就业机会。②就业的替代效应，即由于降低或取消一些贸易保护措施而使国内一些不具备竞
争力的企业减产，甚至破产、重组，而减少就业岗位。据对农业、汽车工业、医药工业、机
械工业、金融服务、电信等部门粗略估算，入世5～6年后将直接影响这些部门减少近1000
万个就业岗位。从长远来看，无疑积极作用是主要的。但在近一、二十年内会对相当一部分
行业和企业造成冲击，从而增加社会的就业压力。
另一方面，从科技进步和社会生产力水平提高对社会劳动者整体素质和结构的要求这一
角度来看，就业形势也将十分严峻。
可以预见，今后10至20年，我国国民经济不仅在总量上有大幅度增长，而且经济结构
质量和科技水平也将迈上新的台阶。那时所提供的就业岗位将对劳动者的文化素质、专业技
能素质提出更高要求。经济增长方式的转变、经济体制的转变以及加入WTO与国际经济接
轨，不仪在量上对劳动力需求形成压力，而且对劳动者素质与结构也提出了更高的要求。即
使经济、社会发展能提供满足新增劳动力就业需求的就业岗位，但是，如果劳动者整体素质
和结构不具备相适应的水平和能力，也会因难于胜任而成为新型失业者。
在21世纪初期这个历史大背景下，我国面临着复杂而严峻的就业形势，它既不同于发
达国家当前存在的就业问题，也同发达国家在工业化过程中遇到的就业问题有很大差异。这
就要求政府借鉴其历史经验和现行的就业政策，从我国的具体国情和失业的性质出发，研究
和制定我国21世纪初期的就业战略目标和对策。
第二部分中国的失业性质
失业这一发达国家感到棘手的问题．在我国社会主义市场经济体制初步建立的过程中，
以迅猛之势爆发了出来。“失业”终于堂而皇之地替代了“待业”，出现在我国一九九四年的
政府统计报告上。如何看待失业，如何面对失业，摆在了每一个中国人面前。
一效率和公平的取舍
发展经济学有一种假说：若人口增长速度限制了入均收入的提高，工业部门吸收劳动力
的比率低于人口增长率(或农业部门的劳动力增长率高于人口增长率)，经济发展便落入一
种陷阱，在经济学上称之为“马尔萨斯陷阱”。“马尔萨斯陷阱”有两种选择：或者降低收入，
或者让部分人失业。
在高收入和高就业之间存在着二律背反的矛盾——是要鱼，还是要熊掌?这也许是经济
学中的一个永远也难于弄清的问题。高收入与高就业的矛盾实际上是效率与公平的矛盾，是
微观!；j宏观的矛盾。在市场经济中，微观经济单位拥有充分的自主权，它追求自身效率最大
化，微观经济单位对劳动力的需求是一种真实的、有效的需求，是一种有效的充分就业。有
效的充分就业的极限是再增加一个单位劳动力将引起效率的降低。以效率优先为原则的微观
经济单位对劳动力的需求显然与宏观经济中劳动力的供给没有必然联系。就微观经济单位而
吉‘，它希颦社会上存在大量的、起码是适量过剩的劳动力，以便其在需要时可以很容易地获
得劳动力。就宏观经济而言，无论它遵循公平原则，还是效率原则，它都要求实现现有劳动
力的充分就业。这样，在市场经济中，微观与宏观，效率与公平的矛盾左右着失业率。
二战前，在西方市场经济中，政府干预很少，宏观经济没有取得市场主体地位，无力与
微观经济经常地有计划地协调，上述矛盾是以自发的必然形式发挥作用的，没有宏观约束的
效率原则导致了严重的失业现象。二战后，在凯恩斯主义政府干预思想影响下，才给任性的
效率套上了公平的笼子，迎来了20年左右的低失业率时代。比较欧洲与美国的情况，也可
以看出在收入与失业之间的相互关系。二战后，欧洲各国实行了高工资、高福利政策，工资
水平和社会保障水平均高于美国。70年代以来，随着五、六十年代经济高速增长时代的结束，
失业率大幅度上升，进入90年代后，失业率更是跨过了两位数大关。与此形成鲜明对比的
是美国是以低收入为代价维持高就业的，美国的社会保障条件也比欧洲苛刻得多。
我国传统计划经济体制削弱了微观经济单位的积极性，从而阻碍了效率提高，宏观利益
得到了充分保障，公平优先，“劳者有其岗”，“全面就业”，以低效率为代价，换来了高就业。
实际上，无论是计划经济体制，还是市场经济体制；也无论是社会主义，还是资本主义，
都必须面对劳动力资源的使用及其效率。从数量上说，尽可能地扩大就业才能充分发挥劳动
力资源的效率。但从质量上说，就现有的资本、技术以及劳动力素质而言，必须使劳动力使
用控制在一定的量上，在这～量上，生产要素的整体效率最高。传统计划经济体制选择的是
片面倒向低效率，以低的收入水平换取政治上的优越性。
可见．单一的市场经济与单一的计划经济都不能很好解决效率与公平、收入与就业的矛
盾。在当代政府干预下的市场经济体制为效率与公平，收入与就业的矛盾提供了可能的解决
空间，是。条可选择的道路。但是，在这一问题上，一劳永逸的体制、机制、做法是不存在
的，必须根据当时的具体情况，适时地在效率与公平之削，收入与就业之间，寻求平衡点，
以实现当时社会经济环境所要求的效率或就业目标。
改革开放初期，针对传统计划经济体制以公平牺牲效率的状况，提出了效率优先的口号，
在效率提高的前提下兼顾社会公平。那时候，人人有饭吃，人人有岗站，大家想的是生活水
平再提高一些。因而效率优先代表了大多数人的利益，反对意见很少。
效率优先原则在80年代内，并未引起社会公平的重大变化，尚未带来高失业。第一，
80年代内，以劳动密集型为主的乡镇企业蓬勃发展，吸纳了大量农村剩余劳动力。农村剩余
劳动力向城市转移的规模尚小。第二，各种非国有企业对国有企业的竞争力还较弱，国有企
业的经营状况尚属正常，尽管人浮于事，效率低下，但仍能运转。第三，国有企业改革尚未
真正展开，用工权并未实际交还给企业或企业尚不具备行使自主用工权的产权等条件；市场
化程度较低，市场竞争较弱；国有企业尚处于中央和地方政府的保护之下。第四，十年动乱
造成的经济停滞在80年代变成了强大的发展动力，对失调的产业结构的调整适应了经济发
展的要求，加之，政府宽松的财政、货币政策促进了经济较快增长。
进入90年代，迅速上升的失业率使人们真实地感受到了效率优先原则的负面作用。效
率优先不再单纯表现为人们生活水平的提高，而且也表现为部分人生活水平的下降。以部分
人生活水平的下降换来的另一部分人生活水平的提高，在多在程度上带来了效率的提高?这
一效率增量为社会增加的综合利益与失业者所损失的利益相比，谁多，谁少?这些问题实际
上需要量化的分析，而不能简单地抽象地说效率越高越好，或公平越高越好。
就我国情况而言，构建微观经济效率优先机制是客不容缓的事情，必须坚决贯彻下去，
不能因失业率上升就虎头蛇尾。但也要考虑广大劳动者和社会的承受能力，欲速则不达，要
准确把握改革的进度和深度。同时，在宏观上建立常规性的维护公平的机制，以铸造政府干
预市场经济的宏观调控要素。总之，在我国目前的情况下，片面强调效率，或片面强调就业，
都是不正确的，甚至是有害的。为此应当在效率与就业之间寻找一条较为折中的中间道路，
以平衡效率优先原则下效率增量为社会增加的综合利益与失业者所损失的利益，既改造了我
国经济的微观基础，又减少了改革的代价，实现经济的平稳转轨和社会的稳定。
二中国的失业性质
失业是利，是弊，其效应如何?一定要针对研究对象的特定环境来进行分析，切不可脱
离实际，得出没有前提条件的抽象结论。
(一)失业的效应分析
世间万事万物和各种现象都有其有利的一面和有害的一面。失业作为一种历史现象，同
样利弊共存。
从不利的方面看，失业使部分劳动力失去了工作也失去了生活费的来源，生活水平因而
降低，其社会地位也随之下降。长期失业还会带来婚姻家庭等方面的问题，也会引起失业人
员对政府的不满等。失业人员无工作还会在社会上游荡，成为社会不稳定的一个因素。大批
人员的失业还会降低社会消费水平，进而影响经济发展速度，这就是失业的负面效应。因此，
不少市场经济国家都把失业问题作为社会发展的“头号敌人”，把失业率的调控作为政府的
重要工作内容之一，以此尽可能地降低失业的负面效应。
另一方面，发展的实践已经证明，中国要建立社会主义市场经济体制，就必须有完善的
劳动力市场。在完善的劳动力市场中，企业的人事权，劳动用工权与劳动力“蓄水池”有密
切的关系。企业有了劳动人事权，就要自行招工、聘任干部、解雇冗员。如果没有劳动力“蓄
水池”，企业又到哪里去招工?如果还是向劳动部门去要，岂不是又回至0了计划经济中的行
政配置卜去了吗?而如果没有劳动力“蓄水池”，企业多余人员裁减下来又往何处去?如果
不裁减，企业背负着约20％～30％的冗员包袱，劳动生产率和经济效益又如何能提高?而劳
动力“蓄水池”具有吸纳和排泄两种功能：企业用人时，它可以提供；企业人员多余时，它
可以吸纳。这个动态的劳动力“蓄水池”是开放的，不但私有企业的劳动力可以失业，国有
企业的劳动力也可以失业：体制外的可以失业，体制内的也可以失业；从工人、各种专业技
术人员到厂长、经理，再到学富五车的博士、博士后，都可以失业，失业不再是某些人的“专
利”。毫无疑问，建立适量的产业后备军，形成合理的失业率，对大力发展社会主义市场经
济具有十分重大的现实意义。这就是失业所具有的正面效应。
在现实世界中，失业率不可能为零。过高的失业率不利于国民经济的快速、持续、稳定
增长，不利于社会的安定，但是过低的失业率同样不利于社会主义市场经济的正常运行。因
此，应将失业率控制在适度、合理、社会可以接受的水平。充分发挥失业的正面效应，抑制
其负面效应，使失业的综合效应为正。
(二)中国的失业性质分析
失业是无可奈何的事实，是市场经济的弊端，这是一个基本设定。我国目前正处于培养
市场经济的时期，鼓励下岗分流，保持适度的失业率，是可以理解的，也是必要的。但是在
新体制初步建成之后，由市场经济本身自发的、主动派衍的失业将日益成为我们试图压制的
目标。这一长远观点必须确立，否则将不能正确理解我国目前的失业现状，也不能正确联结
传统观念和现实的矛盾。
我国目前出现的失业和下岗职工较多的现象，究其原因是体制转轨所造成的，是我国经
济建设和经营机制深层次矛盾多年积累的结果，是我国社会不断进步，尤其是改革开放以来
近20年的社会进步和继往开来的过程中遇到的问题。只有认清了这一点，才能科学界定我
国目前失业的性质，才能对再就业充满信心。
我国的“失业”不同于西方，不是西方式的失业，而是我国社会进步过程中遇到的“进
步型”失业。所谓进步型失业是指在经济发展过程中，为了更好地适应生产力发展的要求，
从原有的资源配置方式向更为适应生产力发展要求的资源配置方式过渡的过程中形成的短
期的、较为集中的失业现象。这一失业性质，有三个含义：
第一，“进步型”失业是一种短期经济现象，是社会发生巨大进步期间的特有现象。在
这一短暂时期，失业率会较高，矛盾会比较集中，但时间不长。随着社会进步所创造出的更
多的就业机会，失业率会慢慢降低，这一短期的矛盾较为集中的经济现象会逐渐消失。
第二，再就业充满希望。“进步型”失业是告别落后，走向进步而造成的失业，是过去
较为落后的、矛盾重重的社会经济体制向现在进步的、协调的、具有巨大发展能力的社会经
济体制迈进中产生的失业。因而，随着迈进步伐的加快，随着新的机制和体制释放出越来越
大的生产能力，就业岗位不断增多，再就业率大大提高，进而由“进步型”失业转化为常态
市场经济体制下的合理的、社会容忍的、并且是经济运行所必需的常规失业。
第三，“进步型”失业从另一方面支持了改革和促进了社会进步。企业家们用智慧的头
脑、惊人的魄力和大刀阔斧的改革推动着我国社会进步，失业下岗职工们用辛酸的泪水、艰
难的生活和与命运相抗争的顽强意志支持了我国的改革和社会进步。“国家兴亡，匹夫有责”，
失业下岗职工们正是用自己的实际行动为国家和社会分忧解难。他们不是单纯的失业者，同
样也是我国改革和社会进步的积极参与者、贡献者。
中国的进步型失业不同于西方式的失业，进步型失业是在构成劳动力失业的一个重要条
件即市场经济这一资源配置方式的形成过程中产生的。而西方式的失业是在这一重要条件早
己具备的情形下，由市场经济本身所派生出来的，是由资本追逐剩余价值的本能所造成的。
西方世界有效需求不足的失业，是资本主义经济制度所不可克服的，凯恩斯主义尽管较为有
效地缓解了有效需求不足的失业达20年之久，但却衍生了“滞胀”的病症。我国目前的失
业、下岗现象不是或主要不是总量因素引起的，因而并不是我国经济制度必然衍生的，而是
我国经济转型期问，产业结构调整期间，国有资产和社会资产重新配置期间，经济增长方式
的转变期间所带来的劳动力资源的转移和流动，是劳动力暂时的退出生产过程，以便向社会
需要的产业和企业以及其它经济组织转移。它是前进中的问题，同西方国家经济危机时期发
生的大最失业现象是根本不同的。
(三)“进步型”失业的具体表现
1．在体制转型过程中的表现
在体制转型过程中，一定数量的职工下岗，是建立社会主义市场经济的必然要求之一。
市场经济的运动主体是坚实可靠的资本，而不是传统意义上的人；市场经济的首要目标是企
业效益而不是囊括所有人的社会福利。市场经济中企业必须根据市场的需求进行生产，为了
竞争，必须努力降低成本增加效率，用最少最优质的劳动力生产最多、最好的产品。为了实
现这一目标，必须有一部分职工下岗以支持国有企业和计划经济体制向市场经济体制的转
变。这部分下岗者是体制转型的积极参与者和贡献者。同时一定数量的下岗失业者也正在经
历一个下岗失业一学习提高一再就业的循环过程，这种过程对经济运行质量和劳动力供给质
量的提高具有积极的意义。
2．在产业结构调整中的表现
经济增长方式转向集约型，意味着产业整体有机构成的提高，对劳动力吸纳能力的降低
势必要求对大量富余劳动力这～闲置资源进行重新配置，势必要求一定数量的劳动力暂时退
出生产过程，以此来支持产业结构的高级化和社会进步。
集约型经济增长方式要求在宏观经济运行中，各经济部门之间形成相互补偿的，推动扩
大再生产的比例结构。合理的产业结构反过来又可以使部门间供求平衡，减少失业，有效地
发挥人力资源作用。同时中国产业结构转向合理化，需要大力加强能源、交通、原材料等基
础产业。加强这些基础产业，在许多方面与增加劳动积累型工程是相联系的，这为吸纳城乡
劳动力创造了条件。就第一、第二、第三产业的结构关系来看，目前中国第三产业需大力发
展，而在第三产业中，占比例很大的是劳动密集型产业，因而扩大劳动就业就有了广阔的空
间。
不可否认结构变迁、新兴产业的形成过程中往往伴随着传统产业、旧工业的衰退，这就
不可避免地会带来结构性失业。但结构变迁意味着更高质量与更高效益的经济增长，它可以
创造更多的就业岗位。同时结构变迁必然在客观上带来劳动者素质的提高，而劳动者素质的
提高又是经济持续发展的根本保证，这又有利于形成结构变迁——经济发展——结构变迁的
良性循环。由此可见，“进步型”失业在产业结构调整中的“进步”之处就体现在它以暂时
的退却换取了高级化的产业结构所创造的更多的就业机会和再就业率的大大提高。
3．在科技进步过程中的表现
科技进步对就业具有直接效应和涮接效应。就直接效应来说，技术进步确有消灭传统岗
位的效应，新技术的广泛应用，在生产中节省了大量的劳动力。但除此之外，技术进步能够
给就业带来一种间接效应，即补偿效应。技术进步在直接消灭许多传统工作岗位的同时会引
起社会分工的进一步发展，意味着新的产业和新的部门和行业的出现，扩大了就业容量。此
外，技术进步还可能带来其他多方面的正效应，如劳动条件的改善、妇女就业容量的增加、
推动第三产业的发展，等等。这些效应加起来可以大大超过它的负面效应。由此看来，科技
进步带给就业的影响，从局部、短期来看，会带来失业的增加，就全社会，长期来看，会提
高就业水平。但是从局部、短期的结果发展到全社会、长期的结果，这一过程对某些人来说
是痛苦的。“进步型”失业的“进步”在这早表现为较为严峻的失业是一种短期经济现象，
是社会发生巨大进步期间的特有现象。
综上所述，我国目前的失业现象不同于西方市场经济国家的失业现象，它是在我国社会
进步过程中遇到的“进步型”失业。其进步性体现在以今天的较为严峻的“暂时性”失业为
代价，来换取明天的两个转变的顺利完成和社会进步。但是，即使是“进步型”失业，也必
须将失业率控制在社会可承受的范围之内，使之不超过失业警戒线，确保经济发展和社会稳
定。
第三部分失业警戒线
对于一个社会来说，失业率超过一定限度时，其结果直接影响社会稳定和宏观经济的正
常运行。对于中国这样一个正处于经济体制转型的国家来说更是如此。此外，由于中国处于
转型时期，社会保险水平有限，劳动者和社会对高失业风险承受能力有限等情况都降低了失
业的社会承受力。为了配合改革，确保经济发展和社会稳定，有必要建立一套可行的失业风
险监测预警系统，以便有效地把失业风险控制在社会可以承受的范围内。
一失业警戒线的预测及影响因素
警戒线是指事物发展从均衡到不均衡过程的一个临界值，近几年来被用于经济领域，作
为政府对社会经济活动进行观测和调控的依据。
(一)失业预警系统概述
失业预警系统包括预警模型、失业信息网和专家委员会。专家委员会由政府、雇主*nT
会代表，以及理论界和学术界研究就业或失业的专家组成。定期或不定期举行专家委员会会
议分析失业形势，依据失业率，长期失业者比例、不充分就业率及相关的社会经济指标确定
失业警戒线，发布失业预警信息，以便有关部门或地区及时采取有效的调控措施。其中，失
业警戒线的确定至关重要。
经济预警系统能发挥作用依赖两个重要条件：(1)市场的全方位开放。因为经济预警的
对象是市场的经济活动，只有在市场机制充分发挥作用的前提下，预警所观察到的各种指标
才具有真实性和可靠性。否则，各种人为的干扰因素，比如垄断或行政干预都会破坏市场经
济的自然走向，从面使预警失灵。(2)国家有效的宏观调控。因为经济颈警的最终目的是为
政府的宏观调控提供依据，如果没有有效的宏观调控体系，经济预警也就失去了其存在的意
义。
建立失业预警系统是一个宏大而又复杂的系统工程。首先，要在理论上建立一系列监测
统计指标；其次，还要建立一套工作制度，包括日常统计报表制度和定期抽样调查制度和分
析、预报制度，并进行长期监测、积累资料。这样才能确保预警的科学性和准确性。因此，
从理论上讲，要通过许多历史年、季、月度资料，根据严格的数学模型以及不同失业水平及
警兆因素对社会经济造成的压力水准来确定失业预警线。
(二)影响失业警戒线的若干因素
确定失业警戒线的基本要求是将失业问题控制在不影响社会的基本稳定的范围内。从这
个基本要求出发，应考虑以下几个因素：
1．经济发展和财政状况
劳动经济理论认为，经济发展与增加就业是同方向的。即经济发展快，对劳动力需求就
会旺盛，失业率就会相对降低，反之则反之。这种情况在劳动经济学中称为“就业弹性”。
目前我国正处于体制转换的特殊阶段，就业弹性表现得还不够明显，随着体制转换阶段的逐
渐结束，就业弹性将会明显表现出来。在国家财政政策正常运转的情况下，国家财政收入与
经济的增长应是大体同步的。经济增长快，国家财力增强，也就能拿出较多的资金来解决就
业问题。因此，经济增长与财政状况应是监测失业状况的重要指标。
2．失业的结构性因素
失业的结构性因素主要包括以下几个方面：
(1)失业保障的范围和水平。失业保障主要是指失业保险制度的推行程度。失业保障
水平对失业人员的生活和思想能产生重要影响，失业保险水平高，失业人员生活水平降得相
对少些。对社会稳定相对有促进。目前有的市场经济国家失业率相当高，但对社会稳定并未
产生大的影响，就是因为这些国家的失业保障覆盖面广，水平较高。
(2)失业人员的地区构成。经济发达、产业结构完善的地区就业机会多，失业人员中
长期失业者所占比重会降低；而经济欠发达，产业结构单一的地区就业机会少，长期失业人
员所占比重会较大。
(3)失业人员所在的城镇规模结构。一般情况下，小城镇居民中“农转非”占的比重
较大，与乡村仍有着千丝万缕的联系，有的甚至还能从乡村获得一定量的收入，因此对失业
的承受能力较强；而大中城市则多无上述因素，对失业的承受力相对较弱。在大中城市中，
省会城市、边境城市的稳定对整个社会的影响更大些，这些城市的失业率应相对低些。
(4)失业时间构成。失业人员按时间来划分，可分为长期失业与短期失业两种，一般
把连续失业半年以上的称为长期失业，把连续失业时间不到半年的称为短期失业。很多国家
在政策方面对待上述两类失业入员有较大区别。如长期失业者一般要减发或停发失业救济金
等。因此长期失业人员较多，对社会稳定的影响大。
(5)失业人员的年龄构成。‘青年失业人员多能依靠父母生活，但年轻好动对社会稳定
危害大，中年人多己成家，生活负担重，如失业则个人和家庭的生活都会有较大影响，对失
业的承受力弱，但中年人较年轻人理智，对社会稳定的危险程度远小于青年人。
(6)失业人员的家庭构成。如果出现家族式的失业(即一家有几个人同时失业)，则对
家庭生活影响很大，对社会稳定影响也很大。
二中国失业警戒线的确定
在社会主义市场经济条件下，确定失业警戒线的实质是要确立一个社会或政府可以接受
的失业率的“度”，即社会或政府可以容忍多高的失业率。
从规范的角度看，应通过建立数学模型的方法来确定失业警戒线。在建立数学模型时可
以考虑将影响失业警戒线的若干因素作为参数，考察我国前若干年失业情况，并参照市场经
济国家在这方面的成功做法，模拟出一条相对精确的失业警戒线来。但是由于我国目前正处
于体制转换的特殊时期，影响失业警戒线的若干因素对失业警戒线的影响尚未呈现出规律性
的反映，而且我国前若干年的失业登记资料也不能准确、全面地反映我国劳动力的失业状况，
市场经济国家在失业警戒线方面的研究资料也未能发现和掌握。因此，目前我国失业警戒线
的提出很大程度上是从目前的基本情况出发的。
目前发达市场经济国家对失业率“度”的掌握大体标准是：3％～4％以内的失业率属于
劳动力供给紧张型；5％～6％左右的失业率属于劳动力供给宽松型；7％～8％以上的失业率为
失业问题严重型。具体到美国而言，目前一般认为“充分就业”标准的失业率为6％～6．5％，
失业率低于5％便属于劳动力供给紧张型。中国是一个发展中的处于转型时期的社会主义市
场经济国家，具有劳动力资源十分丰富而人均资源相对贫乏的特点，保持过低的失业率是不
现实的，也是不必要的。
因此，我们可以大体参考发达市场经济国家的现实标准，并从中国幅员辽阔、发展不均
衡的具体国情出发，根据失业的结构性因素，提出全国、中心城市和小城市的失业警戒线。
国家计委根据全国不同地区的经济发展程度、产业结构、社会结构等因素，提出了全国大中
小城市的失业警戒线，如下表所示。
全国和不同类型城市的失业警戒线单位：％
地区安全线警戒线
全国5 10
中心城市5 9
小城市6 11
国内还有不少学者在失业警戒线方面做出了有益的探索。其中冯煜博士利用西方经济学
中常用来分析经济景气的综合指标——扩散指数，确定出了失业率的变动趋势和范围。并根
据以往的历史经验数据及社会的发展状况等因素，确定出社会可以承受的失业警戒线。她认
为在中国转型时期，如果真实失业率在5％以内，则说明劳动力资源基本上充分利用，社会
稳定，可以视为充分就业：如果真实失业率超过10％，则说明城乡之间、劳动力要素与资本
要素之间等多方面利益矛盾可能出现激化，社会可能会出现较严重的不稳定，可视为就业危
机临界点。因此可将10％的失业率视为失业的警戒线，并以此作为政府宏观调控的基本目标。
中国的经济转型发展要经历一个既曲折又艰难的过程。至于还要经历多长时间，社会主
义市场经济体制才能完善并真正地发挥作用，很难予以估计。根据目前改革的进度以及今后
改革的难度加深，至少在21世纪初期的10至15年内，中国仍将处于发展转型的过程中。
计划经济体制遗留下来的问题也会在这一段时期内逐渐得到解决。因而，前面所分析的失业
警戒线可以用来衡量2l世纪初期的社会失业形势。
根据第一章的分析结果可知，在21世纪初期10～15年间，从总体形势上看，在经济增
长率为7％左右的情况下，可能的失业率在8．2％左右。由此看来，虽然失业率是在不断上升，
但是它还未超出失业率的警戒线。因此，在今后10来年的经济发展中，要注意合理的经济
发展速度，采取有效的失业治理措施，确保社会的真实失业率低于失业率的警戒线，促使中
国经济体制转型的JllC．N完成。
第四部分政策建议
在目前情况下以及今后的一段时期内，中国的总体就业形势不容乐观。一方面劳动力供
给增加与劳动就业岗位不足之间的矛盾继续趋于尖锐；另～方面随着改革的不断深入，仍包
容在企业内部的冗员也会很快进入下岗行列，农村剩余劳动力转移以及技术进步和结构调整
带来的结构性失业对今后劳动力就业都形成了一股强大的冲击力。失业问题已经对社会稳定
和国民经济健康发展构成了威胁。
关于失业的治理，大致上可以分为两类：主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。
主动的失业治理政策是建立在对失业成因的理论分析基础上。通过对劳动人口的有效管理、
劳动时间的重新分配、职业的培训、提供就业的信息服务、提高宏观经济的活动水平等手段
来促进就业的增长，抑制失业人数的扩大。被动的失业治理是建立在这样的信念上，即在市
场经济条件下，要彻底消除失业现象是不可能的，并且一个社会的就业机会是既定的、难以
改变的。因此我们迫切地需要实施被动的失业治理政策，对失业者进行救济，也就是说建立
～套完善的失业保障体系，使失业者能够维持基本的生活水准，达到社会公平的目的。
一主动的失业治理政策
主动的失业治理政策是建立在前面对失业成因的理论分析基础上的，下面针对各失业成
因提出相应的治理政策，以抑制失业人数的扩大。
(一)提高宏观经济的活动水平
目前中国失业的主要特征是劳动力总量的绝对过剩，即劳动力总量大大超过就业岗位的
总量。简单地靠失业救济，靠开辟人才市场，进行人才培训是不能解决问题的。只有实打实
地创造l～2亿甚至2～3亿个就业岗位，才能从根本上解决我国的失业问题。
1 保持适度的经济发展速度
要想创造如此之多的就业岗位来解决中国的失业问题，就必须依赖于国民经济的有效增
长，从而带动就业需求这一“派生”需求的持续扩大。经济理论和实践都表明，失业率和实
际经济增长率之间存在着负相关关系，经济增长的快慢是影响就业状况的一个最重要的因
素。但是过高或过低的经济增长速度都不利于就业问题的解决。过高的经济发展速度虽然在
短期内对扩大就业有利，但却很容易引发通货膨胀，浪费资源，使经济和社会发展失额。过
低的经济发展速度则不利于现有设备、设施和资源的合理利用，不能提供足够的就业岗位。
只有适度的经济增长，才‘可以使经济长期繁荣、社会稳定，成为解决就业问题的根本出路。
因此，要想从根本上扭转中国劳动力过剩的局面，在今后相当长的一段时期内保持适度的经
济增长是十分必要的。这又要求我们必须处理好改革、发展和稳定三者的关系，适度的经济
增长率和向市场经济体制过渡的改革是相辅相成的，二者不可偏废。
改革开放以来，我国经济的增长速度一直保持着较高的水平，“七·五”期间，GDP的
就业弹性系数较高，约为O．3～O．4。进入90年代后，由于经济增长方式的转变和产业结构升
级，使得就业弹性系数有所降低。但随着改革的深入，就业弹性系数表现出了缓慢的增长趋
势，约为0．1～O．2。。由于GDP增长率和就业弹性系数这两个因素同增加就业岗位是正相关
关系，因此在就业弹性系数回落的情况下，适当的高的经济增长速度对就业岗位的增加就显
。郭继严王永锡主编：((2001—2020年中国就业战略研究》，经济管理出版社2001年版
一20-
得尤为重要。为此，在21 tO#e,初的十年内，中国应当将增长率保持在最为可能的7％左右。
2．采取积极的财政政策
财政政策在对宏观经济的调整中起着非常重要的作用。改革开放以来，中国的财政收入
在不断增长。国家财力的壮大又有力地支持了国民经济的发展。财政资金在农业、交通、能
源、原材料等基础产业的投入，对增强经济发展后劲、刺激经济增长和扩大就业起着不可估
量的作用。在国内外大的经济环境不发生大的变化情况下，中国将继续采取积极的财政政策。
财政政策在积极筹集资金，大力支持国有企业下岗职工的再就业工程实施方面起着不小
的作用。由政府出资在某些失业问题特别严重的地区实施公共事业，为_i_F在求职的年轻人或
失业时间较长的失业人员提供了生活保障，并使之有充分的时间去寻找工作。同时，一些特
殊的税收优惠政策还可以鼓励下岗职工或失业人员自谋职业，鼓励一些效益好的企业多吸纳
下岗职工。这样既缓解了失业问题，又促进了经济增长，同时还能派生出新的就业需求，形
成一个良性的循环，从而进一步解决就业问题。
总之，在我国现阶段以及今后一段时期内，在向社会主义市场经济转变的过程中，较为
适度的经济增长率(宏观经济的活动水平)对于扩大就业规模起着“纲”的作用，其余的政
策措施都是“目”，起着补充和完善作用。
(二)积极创造就业岗位，减少体制型失业
伴随着企业转换经营机制、建立现代企业制度以及进行产业结构的调整，势必会出现一
个减员增效、释放企业富余人员的过程。为了积极创造就业机会，减少体制型失业，我国应
该把大力发展中小企业、非国有企业及第三产业作为扩大就业需求的主要增长点，同时劳动
时间的灵活安排和劳务输出也是一条增加就业机会的途径。
1．大力扶持中小企业，发展非国有经济
以城镇集体、乡镇集体和私营企业为主体的中小企业一般具有适应市场能力强、有机构
成低、吸纳劳动力较多的特点。扶持和大力发展中小企业是增加就业岗位、解决我国失业问
题的根本出路。中小企业能提供绝大多数就业岗位及增加新的就业机会的根本原因在于：一
是中小企业数量占绝对优势，这是世界各国的客观事实。二是中小企业的增加速度快。尽管
每个中小企业吸收的劳动力不如每个大企业多，但由于中小企业数量远远多于大企业，中小
企业总体上吸收的劳动力总和大大高于大企业。而且，大企业的创办是一件复杂艰巨的事情，
其增加速度同中小企业相比要慢得多，这使其就业状况相对变化不大，每年吸收新雇员的规
模增加不多。相反，中小企业却因创办较容易，增加速度很快，可以源源不断地为社会创造
出新的工作机会。三是每创造一个就业岗位所需投资额，中小企业要比大型企业少得多。用
同样的投资创办中小企业要比创办大企业能提供更多的就业岗位。中小企业吸纳就业的能
力，无论在国内还是国外都己被充分地证实了。
我国可以吸收国外发达国家的经验，逐步建立健全为中小企业的经营管理、财务信息等
方面提供服务的社会事业，创造良好的发展环境，确立中小企业在中国企业组织结构中应有
的地位。在扶持中小企业发展的同时，必然会导致以非国有经济形式吸纳的就业容量明显扩
大。发展私营经济，国家通过较少的投入，创造出较多的就业岗位，吸收了大量的富余劳动
力，无论是对城市的就业缓解，还是对农村的整体发展都是十分有利的。
中国现在处于社会主义初级阶段，且又处于经济转型时期，在保障国有经济在国民经济
中占主导地位的同时，加大集体和其他非国有的比重和中国现阶段生产力发展的多层次性相
适应，对于劳动就业来讲可以带来更多的新的就业岗位．活跃劳动力市场。因此在坚持公有
制为主体，鼓励发展个体经济、私营经济和其他经济成份的方针前提下，疏通多种渠道，扩
大就业规模，已成为目前一种有力措施。
2．调整产业结构，注重发展第三产业
中国目前处于工业化、城市化、现代化的大发展时期，国民经济增长速度很快，经济发
展水平不断提高。在国民经济快速发展的过程中，必定伴随着产业结构的调整。产业结构的
调整包含两个大的方面。一是产业结构的高级化，二是产业结构的协调化。前者通过发展新
技术、新产业和对现有企业搞好技术改造来实现，后者则应理顺三大产业及诸产业内部比例
关系，使产业结构逐步趋于协调。这就需要在技术进步的同时，大力发展第三产业，提高其
在三次产业中的比重。只有这样才能既调整了产业结构，促进了国民经济结构优化，又校正
了资本排斥劳动力的技术进步原始后果，实现产业结构与就业结构的同步转换，缓解社会就
业压力。
中国是一个劳动力资源丰富，而劳动力素质偏低的国家。针对这一国情，在宏观产业政
策上还必须把发展和扶持劳动密集型产业作为中国产业政策的重点之一。从中国的基本国情
和长期发展的趋势来看，中国应大力发展劳动密集程度较高、资本密集程度较低、技术能力
适中的产业，增加总产出中的劳动含量，提高劳动投入的贡献率。同时根据国民经济发展和
国防建设需要，有选择地发展资本密集型产业或技术密集型产业。第三产业主要是服务业，
属于劳动密集型产业。其特点是所需资金少，技术要求低，一般不需要培训，即使要求有技
术，也只需短期培训即可，因而可以大量吸纳劳动力就业。特别是目前大量下岗职工素质普
遍偏低，要解决这些下岗职工的再就业问题，大力发展第三产业理应成为第一选择。
我国第三产业严重滞后，劳动力在第三产业的就业比重不仅远远低于发达国家水平，而
且也低于发展中国家的平均水平。因此，我国第三产业有着广阔的发展前景，有着巨大的发
展潜力，较第一产业和第二产业在同等投入下能带来更大的就业增长。据有关资料分析，在
等量资金投入中，第三产业可以吸纳较多的就业人数，如将100万元投资于第一产业、第二
产业和第三产业，可分别安置400人、700人和1000人就业。另据国家计委分析，国内生产
总值每增加1％，可安排就业80万人，而第三产业每增加1％，可安排就业130万人。可见，
大力发展第三产业是解决我国再就业问题的一个重要方面，是下岗职工再就业最主要的产业
领域。
3． 重新安排劳动时间或缩短劳动时间，缓解失业压力
人类社会的进步，主要体现为劳动生产率的大幅度提高，随着劳动生产率的提高．一方
面给人类带来了日益丰富的物质和服务产品，另一方面使人们的劳动条件大为改善，劳动时
间不断缩短。但是市场经济这一资源配置方式的结果却是选择一部分人就业，另一部分人失
业的形式。因此从这个角度看，如何重新安排劳动时间，使劳动时间逐渐地有所缩短，将有
助于失业问题的解决。因为，一方面缩短工时可以使生产部门吸纳更多的劳动力，另一方面
缩短工时可以大大增加劳动者的休假时间，增加对旅游等第三产业消费的需求，促进第三产
业对劳动力的吸纳。此外缩短工时还能够使劳动者有时间进行职业培训或提高自身的文化素
养，提高劳动者的生活质量。
这种措施对于解决中国目前大量的下岗职工再就业不乏是一条较好的方法。但由于各企
业富余人员不均匀的性质，以及各行业适应减少工时的能力有差别，政府可制定一个宏观规
划，各地方、企业和行业根据自己的情况相应加以调整。
4．利用成本优势，扩大劳务输出
劳务输出是人力资源开发的重要手段，它既可以缓解国内的就业紧张形势，又可以学习
国外先进技术、赚取外汇。但是由于传统的劳动输出体制中层次过多、手续烦琐、审查严格
等特点，使得中国劳动力低成本的国际竞争优势被严重压制。据统计目前中国的劳务输出收
入仅占进出口贸易额的1％左右，中国在国际劳动力市场上所占的份额只有0．3％左右。
为了扩大劳务输出，拓宽输出渠道，除了公派外，应积极开展在市场准入方面受到较小
限制的民间、个体灵活输出方式。并充分利用我国侨民多、侨乡多的有利条件，通过商会等
民间组织和海外华侨，多层次、多渠道地输出劳务。在劳务输出结构上，要依据中国劳动力
特点，将发展重体力劳务、各类服务性劳务同科技劳务结合起来，确立多层次、全方位、宽
领域开展劳务合作的观念，在条件具备的情况下，有意识地搞一些技术密集型和资本密集型
的劳务输出，如科研设计、情报咨询、医院、银行、房地产等行业，扩大劳务输出规模。
(三)加快农村剩余劳动力的转移
我国农村劳动力的富余特征和富余规模说明，农村劳动力的向外转移已经是客观存在不
可阻挡，但面对如此大规模的劳动力转移压力和就业压力，传统的工业化道路在解决就业再
就业的难题方面已经收效甚微，再要通过单纯靠发展第二产业和大企业的传统工业化模式和
依靠集中型的大城市发展的城市化模式来解决我国未来的就业问题既不现实也不可行，由此
可以认为依据我国国力和面临城乡双重就业压力的现实，走以大企业为主导、大中小企业协
调发展的多样型工业化道路和着重发展小城镇为主，大中小城市协调发展的分散型城市化道
路应该浣是一种明智的选择。因为第三产业、乡镇企业、城市小企业的发展，城乡劳动力市
场的畅通与运行机制的完善都必须以小城镇的发展为依托。在中国城市化过程中，将有80％
的农业人口转化为非农业人口，如果我们能够通过积极发展小城镇，加快乡镇企业的第二次
创业步伐，就将大幅度提高城市新增劳动力的就业机会。小城镇功能的发挥，一方面可以大
大缓解城市下岗职工就业和再就业的压力；另一方面又可以阻滞农村劳动力盲目地进入大中
城市挤占有限的就业岗位。
城市小城镇建设，要和大力发展乡镇企业相结合，做到二者共同进步，因为这样可以收
到增加就业岗位的成效。我国现有的14亿亩耕地中，还有7亿亩左右的低产用需要改造，
我国宜林荒山坡还有9亿多亩，尚待开发，同时还有14亿亩的水土流失面积尚待治理等待，
这都说明农业内部具有吸纳劳动力的广阔空间和领域。同时我国中小企业中的大多数又是以
中小城市和小城镇为其生存空间的，而这些企业又是农村富余劳动力转移的主要载体。因此，
应当尽可能地通过发展小城镇和发挥小企业的作用，通过农副产品深加工和农村产业化和产
业结构调整来吸收农村富余劳动力，从而减缓近期内的城市就业压力。这不失为我国工业化
过程中，重新审视城市化道路时的一个现实而可行的选择。
在“民工潮”的问题上，要解决当前农村劳动力转移所存在的弊端，不能依靠传统的行
政手段来抑制劳动力的流动，唯一可采取的办法是进一步发展市场、完善各种市场机制，使
农村劳动力转移由无序变为有序。因此，应促进农民地域之间的就业竞争和流动，通过组织
劳务输出，提供职业和就业信息，培训就业技能等方式，使落后地区的农业剩余劳动力直接
进入所需城市，健全农村劳动力流动服务制度，引导农村劳动力合理有序地流动。
(四)发展教育，加强职业技能培训
中国目前的失业从类型上划分属于结构型失业，其根源在于劳动力的供给质量不符合劳
动力需求所要求的质量。主要表现为普通劳动力资源的过剩，而智力人才和技术工人不足。
为了解决这一问题，就必须发展教育，加强职业技能培训，提高劳动力的整体素质。
发展教育，加强职业技能培训，不仅在理论上符合西方经济学关于治理结构性失业的要
求，而且在实践上解决结构性失业问题也是行之有效的。二战后，美国有1600万退役军人
急需就业，而美国同时又面临着战时经济向和平时期经济的大规模产业转型。在这样的双重
压力下，政府推出让一部分转业军人接受教育和职业培训的政策。结果证明这一措施既解决
了就业压力，又使得受教育和培训后的转业军人成为推动经济转型的力量，这一教育计划为
美国战后经济的起飞起到了良好的作用。
中国自改革开放以来，在发展职业教育和培训工作方面做了大量工作，初步形成了职业
学校和职业培训网络体系。但目前中国的培训能力还远远不能适应就业的需要，再加上农业
剩余劳动力向城镇转移，也对中国职业技能培训提出了新的要求。为此，要大力加强职业技
能开发，进一步完善以劳动力市场需求为导向，以促进就业和提高经济效益为目的，以职业
分类和职业技能标准为依据，以职业技能培训和职业技能鉴定工作为支柱，直接有效地为就
业和发展经济服务的职业技能开发体系，逐步形成覆盖城乡的职业技能培iJ rl网络，提高就业
人员接受职业技能培训的比例，使转岗、转业人员上岗前都能得到训练中心等各类职业培i)i『
机构的综合管理，形成覆盖城镇并向农村延伸的多层次职业技能培训网络。在全国有计划地
建立一批具有一定规模、面向劳动力市场、直接为就业服务的综合性、多功能的职业培训基
地，在县、乡、镇创办一批为开发农村劳动力资源服务的职业技能培训中心。改革学徒培训
制度，修订学徒培训法律，建立具有中国特色的培训制度。
(1)政府应给予高度重视，为再就业培训制定法律，保障再就业资金到位。
(2)提高职业介绍质量，加大信息收集和传递力度，使职业介绍与职业培训相结合，
提高介绍成功率，完善劳动力市场。
(3)增加对教育尤其是职业教育和培训投入，大力提高劳动者的科技文化和职业技能
素质，使众多劳动者能适应经济体制和经济增长双重模式转换的要求，以及专业结构变化和
技术升级对劳动力素质的更高要求，减少结构性失业，推动国民经济的顺利和协调发展。
(4)实行在职职工的全员轮训，提高劳动者的职业技能和转业能力。要建立并实行对
失业者和企业下岗职工的转业训练制度。
(5)加快正规教育事业的发展，继续增加教育投入。扩大在校学生规模，以就学替代
就业，延迟部分劳动力的就业时间，一方面缓解目前就业的压力，另一方面也提高了全民的
文化素质，从而促进了全社会的进步。
(6)扩大中等技术和职业教育．推进劳动预备制度，是另一种延缓劳动力就业的有效
措施。“劳动预备制度”由国家劳动部于1997年提出并进行试点，是贯彻“先培训后就业”
原则而制定的一项具体规定。其明确规定：今后的初高中毕业生不能马上就业，必须先参加
职业培训和相关教育，获得相应的职业资格证书后，劳动行政职介部门才能给予办理就业登
记手续，提供就业服务。
全面推行劳动预备制度首先可以延长青年劳动者的受教育时间，使几百万新生劳动力延
缓进入就业岗位，可以形成劳动力供给的滞后效应，从而降低劳动参与率，缓解就业压力，
为失业职工和冗员的再就业创造宽松条件。其次，可以有效地提高劳动者的素质，使其在进
入社会时在就业竞争和从业活动中处于较有利的位置。再次劳动预备制度也是科教兴国战略
中完善人才结构的重要内容，可以全面提高劳动者素质，是提高产品质量和国际市场竞争力
的重要方面。最后从实际情况看，国家推行劳动预备制度，在提高劳动者素质的同时，可以
拉动培训产业的发展，带动相关人员的就业。
习，但有就业愿望的城镇、农村劳动者都应纳入劳动预备制度的范围。再加上由于扩大正规
教育而吸收的人数，大约可以使100多万人将就业时间推迟2～4年，从而避开了当前的就
业高峰。这部分人大体上相当于城镇新生劳动力的20％～25％。
朱总理说过“中国的失业问题并不是新问题，这个问题由来已久，解决这个问题只有打
持久战。”由此可见在解决中国失业问题的治理对策上，任何一蹴而就的想法都是不现实的。
在主动的失业治理对策中，保持适度的高的经济增长率是解决失业问题的第一要招，其余的
措施都是起着完善和补充作用。而且这些措施都属于长线投资，很难期望取得立竿见影的效
果。只能是在社会主义市场经济体制的不断完善当中，在各项政策措施的贯彻执行当中，失
业的缓解效应才能慢慢显现出来。
二被动的失业治理政策
被动的失业治理政策的理论依据是，就业水平是由一个国家的经济活动水平决定的，是
不能改变的，所有试图改变就业水平的措施都将影响市场本身的运行机制。但是失业问题确
实给社会经济带来了某种非均衡的运行，带来了许多社会问题，不治理的话，会造成社会成
员之间收入的巨大差异，酿成社会不稳定的种种根源。另外失业还涉及到一个社会公平问题。
因此政府应该对失业问题做事后的失业保障和失业救济工作。通过失业保障和失业救济使得
全体失业者能够维持一个基本的生活水准，使他们对市场经济体制所产生的让一部分人失
业，从而保持经济效率的现象至少能够容忍。各国发展的实践已经证明，失业保障制度越完
善，社会承受失业的能力就越强。失业保障与促进就业二者相互结合，既保障了失业者的基
本生活，又为其提供了就业服务，创造了再就业条件，促进了再就业的实现。因此，完善的
失业保障制度可以增强社会对失业的承受能力。
从国际经验来看，社会失业保障制度应包括失业保险、失业救济、再就业制度。具体内
容则包括社会失业保障基金的来源及管理、失业保险金和救济金的发放方式、帮助失业者再
就业的各种具体措施。中国目前处于经济转型时期，失业现象既有自身特点，又有向市场经
济发展过程中世界各国的共性。因此，我们既不能照搬国外办法，也不能沿用计划的办法，
而只能根据中国现阶段的实际情况，借鉴并吸收国外经验来建立和健全中国的失业保障制
度，使得失业者一方面可以在失业期间获得基本生活保障，减缓失业对其产生的物质和精神
方面的压力：另一方面，又避免了发达国家那种高福利给国家财政及失业本身带来的负面作
用。
中国现行的失业保障制度是在1986年作为建立劳动合同制度的配套改革措施而建立起
来的，并于1993年进行了修改。尽管我国失业保险起步较晚，但近年来步幅在逐渐放大，
在促进改革和保障稳定方面发挥了积极作用。然而在实行过程中反映出来的不足和问题也不
少，就目前状况来看，还远不能成为支撑就业压力的支柱之一。
针对目前中国失业保障制度存在的失业保险覆盖面较窄、失业保险金筹措渠道单一、征
收比例偏低、失业保险基金被挪用等不足之处。应从以下几方面重点入手，使失业保险体系
充分发挥其应有的作用。
(一)扩大失业保险覆盖面
一方面，保险对象要从国有企业职工扩大到集体、私营和三资企业职工；另～方面，要
从中国的实际出发，扩大到还未离开企业但生活难以为继的企业下岗职工。对下岗职工根据
职工的年龄构成和工龄，以及实现再就业的难易程度，分别采取：引导一批进市场、退出一
批养起来、托管一批进中心。这就是目前劳动部提出的“三条保障线”原则，是具有中国特
色的社会保障体系的重要部分。这一规定无疑对缓冲目前下岗人员对就业的冲击起着不可忽
视的作用，但在实践中还需不断摸索与改迸。
(二)改进失业保险金的筹措渠道
在失业保险金的筹集方面，根据我国的实际情况，实行大幅度的提高征收比例不现实，
还是采取企业、被保险者和政府三方共同负担并适当调整负担比例的办法最妥。由于失业保
险是社会保险，政府承担部分费用是必要的，逐步增加对失业保险的费用承担，应成为政府
的一项重要责任。政府承担的失业保险费用应当纳入各级政府的财政预算，以更好地发挥政
府在失业保险制度改革中的主导和决定性作用。
(三)加强失业保险制度的再就业功能
失业保险基金支出中的转业训练费用和生产自救费是用于促进再就业的，因此失业保险
基金本身就具有预防失业和促进再就业的功能，同时也是我国帮困资金和再就业资金的一个
重要来源。要加强协调，统筹兼顾，提高使用效益。
(四)加强社会保险金的管理
要建立社会保险基金使用申报制度、审察制度和相应的监督措施，加强基金使用、管理
和监督，使城镇失业人员真正享受到失业保险金，减少社会不安定因素。使失业保险金主要
用于失业救济，同时发挥促进失业者再就业的作用。
主动的失业治理政策和被动的失业治理政策之间的关系不是非此即彼的选择关系，面是
一种互补关系。每种政策措施都有自己的局限性和片面性，都需要对方作为自己的补充。就
主动政策来说，它不可能解决所有的失业问题，因此需要被动的政策作为事后的辅助。就被
动的政策措施，如果没有主动的治理政策，失业人数可能会不断地上升，最后使得被动政策
难以为继。
后记
本文是我在师承冯子标教授期间所完成的硕士论文。写作期间，冯老对我的论文从选题
到结构以及具体细节都给予了极大的帮助和耐心的指导，在论文完成之际，谨向冯老致以崇
高的敬意和衷心的感谢。‘
此外，本文得以完成还与我的单位领导吴志刚主任和我的家人的支持是分不开的。在论
文写作期间，单位领导对我的工作时问进行了灵活安排，馒我有充裕的时间进行论文写作，
同时我的妻子及家人承担了大量繁琐的家务，使我得以埋头写作，在这里一并表示感谢。
主要参考文献
(1)高鸿业主编：《西方经济学》(上、下册)，中国经济出版社1996年版
[2)袁志刚著：《失业经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1997年版
(3)杨宜勇等著：《失业冲击波——中国就业发展报告》，今日中国出版社1997年版
【4)卢昌崇高良谋编著：《当代西方劳动经济学》，东北财经大学出版社1997年版
(5)马洪主编：《中国经济形势与展望(1997～1998)》，中国发展出版社1998年版
(6)刘拥著：《第三次失业高峰——下岗·失业·再就业》，中国讳籍出版社1998年版
(7]李铁军主编：《面向新世纪的中国产业结构》，经济管理出版社1998年版
(8)杨宜勇等著：《就业理论与失业治理》，中国经济出版社2000年版
[9)郭继严王永锡主编：((2001--2020年中国就业战略研究》，经济管理出版社2001年版
(10 J冯!必扬著：《来自竞争的风险——我国转型期的竞争与社会风险》，中国审计出版社2001年版
(11)冯煜著：《中国经济发展中的就业问题及其对策研究》．经济科学出版社2002年版
(12)胡鞍钢著：《就业与发展——中国失业问题与就业战略》，辽宁人民出版社，1998年版
(13]来小梧主编：《中国人力资源开发与就业》，中国劳动出版社，1997年版
(14)龚利著：《就业和社会保障：发达国家两大难题》，人民出版社。1996年版
(15】毕世杰主编：《发展经济学》，高等教育出版社，2000年版
(16)姚裕群著：《市场经济下的就业理论与就业促进》，中国劳动山版社，1996年版
(17)王诚著：《中国就业转型：从隐蔽失业，就业不足到效率型就业》，载《经济研究》1996年第5期
[18)胡鞍钢著：《中国城镇失业状况分析》，载《管理世界》1998年第4期
(19)蔡防著：《中国的二元经济与劳动力转移》．中国人民火学出版社，1990年版
[20)刚瑟·奥肯著：《平等与效率》，华夏出版社，1987年版
(21)何诚颗著：《中国产业结构理论和政策研究》．中国财政经济出版社，1997年版
．27．